Diagnóstico de la Investigación para la Consolidación de
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Diagnóstico de la Investigación para la Consolidación de
Diagnóstico de la Investigación para la Consolidación de la Paz en América Central A Review of Research for Peacebuilding in Central America Angel Saldomando Carmen Rosa de León Ricardo Ribera Carlos Sojo Noviembre/November 2000 Working Paper No. 4 Iniciativa de Programa para la Consolidación de la Paz y la Reconstrucción Peacebuilding and Reconstruction Program Initiative ÍNDICE / TABLE OF CONTENTS Preface ii Presentación v English Summary viii Introducción 1 Nicaragua 4 El Salvador 12 Guatemala 19 Estudios Regionales 26 Conclusiones 44 Bibliografía 61 ii PREFACE The long wars, the democratic transitions and the inconclusive peace processes of Central America have stimulated an impressive wave of research on critical issues during the last two decades. Numerous articles and books have been published on the peace negotiations, the demobilization and reintegration of ex-combatants, the reintegration of refugees and internallydisplaced persons, civil-military relations and security sector reform, the protection of human rights and judicial reform, democratization and governance, the economic aspects of peacebuilding, agrarian conflicts, the situation and participation of civil society including its historically marginalized sectors, and the role of the international community in peacebuilding. Several research centres dedicated to this problematique have emerged, while other established institutions have created programs around these themes. Some NGOs and organizations with important social bases have also developed their own research capacity or the ability to collaborate with research centers. These organizations and individuals have contributed much to our understanding of the complex dynamics of war and peace in Central America. In some countries of the isthmus there seems to be a new openness to dialogue between researchers, government agencies, civil society and the private sector, in the search for solutions to common and persistent peacebuilding challenges. Still, it is fair to ask: What have the scientific contributions of this research been? What are the major gaps in this literature, from a substantive and methodological point of view? What have the practical impacts of this research been, especially in the countries of Central America? What are the pending or emerging issues on which research is urgently needed? What are the real prospects for linking rigorous research to the formulation of new policies for the consolidation of the “firm and lasting peace” codified in the 1987 Esquipulas Accord? These questions are relevant to regions beyond Central America and topics beyond peacebuilding: they touch on many of the concerns that spawned development research over a generation ago. During the past year the Peacebuilding and Reconstruction Program Initiative of the International Development Research Centre (IDRC) has collaborated with a team of four distinguished Central American researchers to generate answers to these questions. Our preliminary findings were presented at a workshop co-hosted with the Fundación Ungo in San Salvador in June 2000: a selected group of participants from the governmental sector, civil society and the international community also contributed actively to those discussions. This paper is one output from that process of joint reflection. Its contents are ably summarized in the conclusions written by the lead author, Dr. Angel Saldomando, and in the English summary composed by Silke Reichrath. In the following paragraphs I would like to highlight four sets of insights from the paper and the workshop discussions which seem most interesting to me. 1. The literature produced on different aspects of the peacebuilding problematique in Central America is indeed impressive quantitatively and qualitatively, even if one focuses on ii contributions by Central Americans themselves, as this study chose to do. The bibliography covers over 250 published and unpublished books, articles, monographs, papers and reports. Some of these are highlighted by the authors for their original approaches or enduring insights. 2. It is fair to judge this literature not only in terms of its academic contributions, but also in terms of its practical impact. This paper and the workshop expanded our conception of possible impacts to encompass two related dimensions: direct influence on the policies and practices of the institutions that shape the prospects for lasting peace (especially state, private sector and international organizations) and indirect influence through the enhancement of civil society capacities for effective policy dialogue. Using these benchmarks the authors show that research has had some notable practical effects, for example on the conception of “democratic security” that was codified in the 1995 Framework Treaty of Democratic Security in Central America, or on the content and (uneven) implementation of the peace accords in Guatemala. Yet most of the research reviewed has had little discernible practical impact. The authors (with interesting differences of opinion) attribute this finding to three factors: the lack of governmental support for development research and for the utilization of its products in policy-making processes; international donors` tendency to reduce research to operational projects and consultancies, which rarely lead to the accumulation of social knowledge; and the weakness of many researchers` own strategies for linking their research to policy/practical processes. 3. Together the authors generated a long list of issues which they saw as requiring further research, ranging from the gender dimensions of long-term peacebuilding, inter-ethnic relations and the regional dimensions of citizen security to the role of international donors. Many workshop participants agreed that the main issue area requiring increased research is what some called the “structural dimensions of peacebuilding”, especially the economic and social policies that should adequately address the root causes of violent conflict in Central America. Yet it is striking that the challenge of identifying research priorities in terms of knowledge gaps AND opportunities for practical impact remains largely unanswered. 4. The paper contains a series of important suggestions for agents and agencies that wish to nurture further research for peacebuilding in Central America – and elsewhere. First, researchers could deepen their collaboration with each other and with other stakeholders, including government officials, civil society leaders and the mass media, in order to craft research programs that are intellectually stimulating and politically promising. Second, national governments and the private sector could invest more in developing the institutional and financial mechanisms required to expand opportunities for applied research and informed policy dialogue on issues that are critical for the consolidation of lasting peace. Third, the international community could support promising efforts at both levels, while moving away from project- and consultancy-driven initiatives that fail to nurture dynamic relationships between national/regional research and policy development processes. Over the coming years the Peacebuilding Program of IDRC will use its modest resources to encourage follow-up on the substantive priorities and other suggestions highlighted by this study. iii Further information in this regard can be obtained from our website at http://www.idrc.ca/peace. We hope that others will also find some of the study`s insights and recommendations relevant to their search for better ways to consolidate peace, and facilitate development, in Central America and beyond. Stephen Baranyi, IDRC, Ottawa iv PRESENTACIÓN Las prolongadas guerras, las transiciones democráticas y los procesos de paz inconclusos en América Central han estimulado una gran cantidad de investigaciones sobre temas importantes durante las dos últimas décadas. Se han publicado numerosos libros y artículos sobre las negociaciones de paz, la desmovilización y reintegración de los ex-combatientes, la reintegración de refugiados y desplazados, las relaciones cívico-militares y la reforma del sector de seguridad, la protección de los derechos humanos y la reforma judicial, la democratización y la gobernabilidad, los aspectos económicos de la consolidación de la paz, los conflictos agrarios, la situación y la participación de la sociedad civil, incluyendo sus sectores históricamente marginados, y el papel de la comunidad internacional en la consolidación de la paz. Se han creado varios centros de investigación que se dedican a esta problemática, mientras que otras instituciones antes establecidas han elaborado nuevos programas alrededor de estos temas. Algunas organizaciones no gubernamentales y organizaciones con una base social importante también han desarrollado su propia capacidad de investigación o la habilidad de colaborar con centros de investigación. Estas personas y organizaciones han contribuido enormemente a nuestro entendimiento de la compleja dinámica de la guerra y la paz en América Central. En algunos países del istmo, pareciera haber una nueva apertura hacia el diálogo entre investigadores, organismos gubernamentales, la sociedad civil y el sector privado, en la búsqueda de soluciones a desafíos comunes y persistentes para la consolidación de la paz . Sin embargo, es legítimo preguntarse cuáles han sido las contribuciones científicas de estas investigaciones; cuáles son los vacíos más importantes en esta literatura, desde un punto de vista sustancial y metodológico; cuáles han sido los impactos prácticos de estas investigaciones, especialmente en los países de América Central; cuáles son los asuntos pendientes o emergentes que hay que investigar lo antes posible; cuáles son las perspectivas reales para vincular la investigación rigurosa con la formulación de nuevas políticas para la consolidación de la “paz firme y duradera” codificada en el Acuerdo de Esquipulas en 1987. Estas interrogantes también tienen relevancia para otras regiones fuera de América Central y para asuntos que van más allá de la consolidación de la paz, ya que tocan muchas de las preocupaciones que dieron origen a la investigación para el desarrollo hace más de una generación. Durante el año pasado, la Iniciativa de Programa para la Consolidación de la Paz y Reconstrucción del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) colaboró con un equipo de cuatro distinguidos investigadores de América Central para generar respuestas a estas interrogantes. Nuestros resultados preliminares se dieron a conocer en un taller realizado en junio del 2000, copatrocinado por la Fundación Ungo en San Salvador: también contribuyeron activamente a este debate participantes selectos del sector gubernamental, la sociedad civil y la comunidad internacional. Este documento es uno de los resultados obtenidos de este proceso de reflexión conjunta. Su contenido ha sido muy bien resumido en las conclusiones redactadas por el autor principal, Dr. v Ángel Saldomando, y en el resumen en inglés, redactado por Silke Reichrath. En los párrafos que siguen quisiera centrar mi atención en los cuatro ideas que me parecen más interesantes entre los que surgieron del estudio y los debates en el taller. 1. La literatura producida sobre los diferentes aspectos de la problemática de la consolidación de la paz en América Central es impresionante en cantidad y calidad, aún si el enfoque se limita a las contribuciones de los mismos centroamericanos, tal como el caso en este estudio. La bibliografía comprende más de 250 libros, artículos, monografías, presentaciones e informes publicados o inéditos, algunos de los cuales han sido destacados por los autores por su enfoque original o la vigencia continua de sus ideas. 2. Para juzgar esta literatura de manera adecuada hay que verla no sólo como contribución académica sino también en términos de su impacto práctico. Esta presentación y el taller ampliaron nuestra concepción de los posibles impactos para abarcar dos dimensiones relacionadas: la influencia directa en las políticas y prácticas de las instituciones que dan forma a las perspectivas de una paz duradera (especialmente el estado, el sector privado y las organizaciones internacionales) y la influencia indirecta mediante el mejoramiento de las capacidades de la sociedad civil para contribuir a diálogos sobre políticas. Usando estos puntos de referencia, los autores muestran que la investigación ha tenido algunos efectos prácticos notables, como por ejemplo en la concepción de la “seguridad democrática” que fue codificada en el Tratado Marco de Seguridad Democrática en América Central de 1995, o en el contenido y la implementación (desigual) de los acuerdos de paz en Guatemala. Sin embargo, en la mayor parte de la investigación reseñada se percibe muy poco el impacto práctico. Los autores (con diferencias de opinión interesantes) atribuyen este resultado a tres factores: la falta de apoyo gubernamental a la investigación sobre el desarrollo y al uso de sus resultados en la formulación de políticas; la tendencia de los donantes internacionales a reducir la investigación a proyectos operacionales y asesorías, que rara vez conducen a la acumulación de conocimiento social; y la debilidad de las propias estrategias de muchos investigadores para vincular su investigación con procesos prácticos/de políticas. 3. Los autores generaron en conjunto una larga lista de temas que según ellos necesitaban más investigación, y que iban desde los aspectos de género de la consolidación de la paz a largo plazo, las relaciones inter-étnicas y las dimensiones regionales de la seguridad ciudadana, hasta el papel de los donantes internacionales. Muchos de los participantes en el taller estuvieron de acuerdo en que el área temática principal que requiere más investigación es lo que algunos llaman las “dimensiones estructurales de la consolidación de la paz”, especialmente las políticas económicas y sociales que debieran abordar adecuadamente las causas a la raíz de los conflictos violentos en América Central. Sin embargo, llama la atención que haya poca respuesta al desafío de identificar las prioridades de la investigación en términos de vacíos en el conocimiento Y TAMBIÉN de oportunidades para lograr efectos prácticos. 4. El estudio contiene una serie de sugerencias importantes para sujetos y organismos que deseen fomentar más investigación sobre la consolidación de la paz en América Central –y en otras partes vi del mundo. Primero, los investigadores podrían fortalecer su colaboración mutua y con otros interesados, incluyendo funcionarios gubernamentales, líderes de la sociedad civil y medios de comunicación, con objeto de elaborar programas de investigación intelectualmente estimulantes y políticamente prometedores. Segundo, los gobiernos nacionales y el sector privado podrían invertir más en desarrollar los mecanismos institucionales y financieros que se requieran para ampliar las oportunidades de investigación aplicada y diálogo bien fundamentado sobre las políticas prioritarias para la consolidación de la paz duradera. Tercero, la comunidad internacional podría apoyar los esfuerzos prometedores a ambos niveles, dejando un poco de lado las iniciativas impulsadas por proyectos y consultorías que no logran fomentar relaciones dinámicas entre la investigación nacional/regional y los procesos de elaboración de políticas. En los años que vienen, el Programa del CIID para la Consolidación de la Paz utilizará sus modestos recursos para dar seguimiento a las prioridades esenciales y otras sugerencias subrayadas por este estudio. Para mayor información al respecto, consulte nuestro sitio web en http://www.idrc.ca/peace. Esperamos que otros también consideren las ideas y recomendaciones de este estudio relevantes para la búsqueda de mejoras maneras de consolidar la paz y facilitar el desarrollo en América Central y otras regiones. Stephen Baranyi, CIID, Ottawa vii ENGLISH SUMMARY During the long period of “crisis,” which lasted roughly from the mid-1970s to the mid-1990s, Central America experienced three civil wars, with extreme polarization and the constant risk of foreign intervention. This context generated a rich mass of critical research on the social and political order of the day, inspired by the very real possibility that the change demanded might actually occur. Three main explanatory models prevailed: one demanded revolutionary change and radically criticized the oligarchic, authoritarian and exclusionary order; another considered the crisis as the result of foreign subversion and spoke for formal democracy and market economies; and the third advocated social and political changes in the framework of a substantive democracy. All these models stimulated committed research and generated a wide range of proposals during the peace processes. The urgency of action left little time to order this research material. This paper fills the gap by critically reviewing the literature on peacebuilding in El Salvador, Guatemala, Nicaragua and on the regional level from the early 1980s to date. Its aim is to identify the most important contributions in terms of knowledge generation and policy influence, to categorize and evaluate the material, to identify gaps in the literature with respect to issues areas and methodology, and to indicate priorities for future research. The framework for the case studies was to address the historical context, describe, systematize and evaluate the literature, identify gaps and options for filling them, and conclude with a balanced reflection on the contributions made and gaps encountered. The studies offer many provocative ideas, analyses of fundamental factors affecting war and peace, and suggestions for further research. Nicaragua case study Angel Saldomando recounts that Nicaragua has experienced two civil wars, first the take-over of the FSLN, and then the 1982-‘90 war of the FSLN against the Contra. The end of the armed conflict came about through exhaustion of the parties and international policy changes. This transition to peace has been accompanied by democratic, institutional and economic reforms. Research in this context has been heavily influenced by current events, immediate needs, and political positions. As a result, there are many articles and papers but few major studies, and much of the research is inaccessible. Important contributions to knowledge generation have been made, but direct policy impact has been rare due to the centralization of decision-making. Nevertheless, civil society organizations have utilized research results, and research filters through policy circles by influencing public opinion. Saldomando categorizes research outputs along four thematic lines: research on the war from a strategic and political perspective, research on the linkages between the conflict and the social transformation project in the 1980s, research on the pacification process of the 1990s, and research linked to the gathering of testimonies among actors of the conflict and peace process. Research on the war from a strategic and political perspective: Research on the strategies and political objectives of the war was mostly international, with six significant national texts. This line viii of research analyzed the application and impact of the strategy of low-intensity conflict and the relationship between North American strategies and the local and regional dynamics of the conflict. It contributed to alternative explanations for the internal and external causes of the war other than Cold War theories of low-intensity conflict and containment. Research on the linkages between the conflict and the social transformation project in the 1980s: This area includes research on the costs of the war, the relationship between defense and the social alliances that supported it, the links between the conflict and agrarian reform, sociological analyses of the actors, the psychological impact of the conflict, and the relationship between the conflict and ethnic issues. The focus was on the viability and sustainability of the reform project in the face of imperialist aggression, exploring links between the war economy, economic strategies for social transformation, and agrarian reform. Political, institutional and ethnic issues were left out (except for The case of the miskitos by Molieri) due to the strong political positions and the centralization of decision-making. Research on the pacification process of the 1990s: In the 1990s, the issues to be researched multiplied as a mosaic of diverse but inter-linked problems arose with the more open political environment. Research fragmented into a range of topics around the economic and political transition: the impact of structural adjustments and political reforms on political stability, human rights, linkages between the reversal of the agrarian reform and conflict, the reintegration of excombatants, demilitarization, the reform of armed entities, post-conflict violence, rearmament, and the prospects for peace and governability. Important contributions include contributions on structural adjustment by Acevedo, Neira, Saldomando, Vargas, and the Nitlapán Centre, Nuñez del Cipres’ The war in Nicaragua, Bendaña and Cuadra’s Social conflict and re-armed groups, Bendaña and Murillo’s work with ex-combatants on mediation and conflict prevention, the Nitlapán Centre’s study on rearmament, rural conflict and structural adjustment, Saldomando’s national review of the pacification process, as well as Cajina and Cuadra’s work on security sector reform. These studies have helped to form opinions and have provided information as a basis for reflection by civil society. Some of them have contributed to fora and public debates or have been taken up in larger CEPAL or UNDP studies. Yet, they did not influence the major decisions, which were largely determined by external conditionality. Research linked to the gathering of testimonies: Testimonies are an important, though often under-estimated, means to understand the actors during the war and the peace process. The OAS and IDB gathered material, and Bendaña and Murillo conducted the first systematic study. Cuadro and Saldomando continued the line of work in the 1990s with demobilized ex-combatants. However, this sociological component of peacebuilding has been diluted and marginalized due to the desire to leave behind the war-era. When conflict recurred, it was addressed at the level of symptoms rather than looking at more fundamental problems. Policy impact: Research results have had little influence on decision-making and institutional analysis, since these have been more determined by structural adjustment, project cycles and the centralization of decision-making. Technical reports for projects and short-term policies have not ix stimulated linkages between research and decision-making. However, studies and information have been accumulated, which contributes to knowledge generation and human resource formation. The main challenge is to give this knowledge a consistent use. Saldomando recommends valuing research more and creating incentives and institutional support for research, in order to create a critical mass of knowledge for development. Different lines of research need to be coordinated to give contributions a common orientation; this requires spaces for dialogue and collaboration. Gaps in the research: Thematic gaps are visible in the areas of gender, ethnicity, institutions, and international cooperation. As for gender, FIDEG has made important contributions about the economic role of women and various NGOs have studied violence against women. In terms of ethnicity, the CIDCA has been working on studies about the Atlantic coast for years. Saldomando calls for studies on the linkages between institutional dimensions, cooperation and key variables of peacebuilding; the relationship between rural insecurity, pacification, and rural policies; structural conditions; and links between socio-economic exclusion and conflict. Important lines of research include the quality of the democratic political process and participatory processes; institutional functioning and reform; socioeconomic variables of exclusion, potential solutions, and institutional support to reduce exclusion; and the role of and relationships with international cooperation. El Salvador case study Ricardo Ribera outlines how the 1992 peace accords ended twelve years of war, opened political spaces for the opposition, and provided the conditions for elections. However, absenteeism in the elections has been rising, politicians are discredited, the economy is sliding towards a recession, crime rates and social discontent are high, and a fifth of the population has emigrated. Instead of consolidating, the transition is deteriorating. During the peace process, many NGOs started or intensified research activities. Since 1994, many have disappeared or specialized on development projects. Yet the 1990s have seen a number of contributions to peacebuiding research, which Ribera groups in five categories: peace as the absence of war, as the absence of violence, as true democracy, as the end to injustice, and as a culture of tolerance. Peace as the absence of war: Material in this category deals mostly with demobilization and the reintegration of ex-combatants as well as an analysis of the negotiating and democratic transition process, its ideological evolution and internal contradictions. Important authors include Dada, Escobar Galindo, Córdova, Turcios, Arene, Picardo, Samayoa, la Fundación 16 de enero, Krämer, Montobbio and Ribera. This issue area has been reduced in relevance since the immediate post-war era and is now being subsumed under the socio-economic problematique. Peace as the absence of violence: The topic of violence has received increased attention with the rise in crime. UNDP has published a volume on Violence in a transition society in 1998 with contributions from 16 specialists, including Papadopoulos, Post, Yerushalmi, Moncayo, Torres Rivas, Saldomando, Smutt and Shapiro. UNDP is currently editing another volume of four x papers. Other specialized studies have been published on youth gangs, marginality and social exclusion by Cruz, Miranda and Smutt, Ramos, Andrade-Eekhoff, Umaña and others. Peace as true democracy: This area includes research on the political system, parties, elections and different components of political reform. Important researchers include Córdova, Bendell, Artiga, Zamora, Ribera and Cruz. The study Auditing report of democracy: El Salvador 1999 by Seligson, Córdova and Cruz explores progress of a democratic political culture (support for the system, participation, tolerance, authoritarianism, corruption, impacts of violence) based on a nation-wide survey. Military reform is also an important factor in democratization: major contributions to this topic are two volumes by FAES/ ONUSAL, as well as research by Walter, Córdova, Martínez Uribe, Samour, Morales, and the CAEE. Peace as the end to injustice: This category includes the reform of the justice system, with important contributions by the Executive Technical Unit (UTE) of the Justice Ministry, the Supreme Court (CSJ), and independent centres like IEJES and FESPAD. It also includes human rights issues, e.g. the annual reports of the Human Rights Ombudsoffice (PDDH), work by the Archbishop’s Legal Advice Office and the IDHUCA, including its pioneering case study on the El Mandarín maquila. Pioneering studies in the area of economic rights are the studies on cooperatives, communities, and the New Popular Economy by Montoya, on urban poverty by Briones, and on local migration by García. Peace as a culture of tolerance: This area addresses the culture of authoritarianism that emerged under the military dictatorships. Briones and Ramos conducted important research on the perceptions of the bases and leaders of different social sectors with respect to governability. Segovia and others at CENITEC, FUNDAUNGO, FLACSO and FUNDE have studied the relationship between peace and structural adjustment policies. Castellanos Moya and Huezo Mixco have written pioneering papers on a cultural perspective on these issues. Gaps in the literature: One major gap identified by Ribera is research on the structural causes of the war, on whether they persist, and on what economic models are currently applied in the country. Economists have mostly focussed on macroeconomics or on criticizing specific policies. Transformations within the dominant class and in power structures have also not been sufficiently studied. Little information exists about the informal economy and the economy of organized crime. Equally neglected are the topics of Salvadorean social structures, internal and external migration, youth gangs, youth culture, political parties, democratization of authoritarian social structures (family, school, business), religious fundamentalism, and cultural/artistic expressions. Many of these topics could be linked under the theme of alternative development models. Much more work is needed in the area of gender, to build on contributions by women’s organizations like Women for Dignity and Life, Women’s Institute (IMU), Women’s Movement Mélida Anaya Montes (MAM) and CEMUJER. More attention has to be paid to policy influence, which has, so far, only been achieved in exceptional cases. More connections and networking are needed between research institutions and with potential users of the research. xi Guatemala case study Carmen Rosa de León categorizes peacebuilding research in Guatemala chronologically: Works written before the peace process (1970-’85), during the peace process (1985-’96), and after the conflict. Before 1985: Research on socio-economic and political issues within the country could not advance much during the height of the war. However, Guatemalans in exile continued to publish on these topics and to denounce events in the country. This literature is marked by the conflict, often ideological and focussed on the structural problems of the country: land ownership, social class, campesino movements, role of the army, etc. The classic works of this period were La Patria del Criollo by Martínez and Guatemala: a socio-historical interpretation by Guzmán Böckler and Herbert. The challenge of development in Guatemala and Jonas’ works Guatemala: an immediate history and Guatemala: Pilot plan for a continent were also influential studies. Falla denounced the military regime’s human rights violations in Rebellious Quiché and Massacres in the Jungle. Torres-Rivas, Solórzano and Aguilera analyzed the role of the army, the socio-economic situation of Guatemala, and the political system from exile. I, Rigoberta Menchú is an important denunciation of the war from an indigenous woman’s perspective. 1985-1996: During this decade, a lot of writing was initiated or influenced by international organizations and agendas. Topics like gender, childhood, conflict resolution, multiethnicity, environmental sustainability, etc. became prominent. These issues were also taken up in the peace negotiations. The decade is characterized by a proliferation of studies, diagnoses and proposals on these ‘new’ topics elaborated for international agencies. Another important theme is the analysis of the impacts of the war, e.g. in The situation of the displaced in Guatemala by Myrna Mack. In 1994-‘96, Guatemalan research centres came to form a sector in the Civil Society Assembly (ASC), which provided strong incentives for collaborative efforts and for the elaboration of proposals. 1996-2000: This most recent period is characterized by the analysis of war-related events, the impact of the war on the economic, political and social structures of the country, and the nationbuilding agenda codified in the Peace Accords. Major contributions to the understanding of events during the war are the Archbishop’s Human Rights Office’s Report for the Recuperation of Historical Memory and the Truth Commission report. The topics of the Peace Accords provide the framework for most peacebuilding research, and the need to make specific policy proposals for the negotiating commissions determines the form of research projects. Other important contributions are Democracy in Guatemala: A mission for an entire nation by International IDEA and The articulation of differences or the Maximón syndrom by Morales. In a second cut, Carmen Rosa then classifies the literature in four main issue areas: - Democratization: decentralization, gender, the role of the State, State-civil society relationship, civil society participation in policy-making, the division of power among State entities, the role of xii the ministries, the strengthening of political parties and the role of parties in the legislature, the strengthening of the electoral system, the modernization of public administration, the efficiency of the State in fulfilling basic needs, and long-term economic and social development strategies; - Law and order: the strengthening of civilian power, impunity, security and justice, human rights, judicial and administrative reform of the security and justice sectors, the role of the military, the demilitarization of society, and military reform; - Interethnic relations and the Mayan world: historical studies to illuminate the present relationship between ethnic groups, communication between cultures, customary law, Mayan visions of power, formal and informal education, bilingual education, governmental mechanisms, the role of the mayors, and decentralization; and - The economy and society: land ownership, the productivity of land, the Fiscal Pact, economic policies, the social function of property, a definition of poverty by the poor, the role of NGOs and micro-enterprise in the fight against poverty, the environment, and agricultural sustainability. Policy impact: The peace process stimulated participation by different organizations, including research centres and universities, to contribute to the ASC proposals. Yet, most research centres were not prepared to make proposals when this space opened up. They had to change their methodology from an ideological discourse to technical proposals. Often the pace of the negotiations did not leave enough time for research, especially since statistical data and solid background information were not available or not reliable. Very little was known about the Mayan peoples. Nevertheless, Carmen Rosa de León claims that more than 70% of the ASC’s proposals was reflected in the Peace Accords and that policy impact was significant during the negotiations. However, after the signing of the accords this influence has been greatly reduced. In the areas where Mixed Commissions have been established, the opportunity for policy influence is still considerable, but in areas where no follow-up mechanisms were established, policy impact is much more difficult. Research and proposals without political lobbying only very rarely shows any results. The negotiating process has created spaces of dialogue and reflection for Mayan, women’s and displaced people’s organizations. It has led to the adoption of new methodologies, especially action and participatory research. Information from the reports on human rights violations has been used for denunciations. The peace process has fostered a culture of dialogue and relationship-building between State and civil society. Academic institutions have made inroads in sensitive areas like security sector reform and have been accepted as government interlocutors. Gaps in the research: In terms of methodology, current research tools are mostly Western and ethnocentric; new paradigms are needed to construct new theory and methodology. More qualified researchers need to be trained in the universities, especially anthropologists. Alternative models of thinking are needed besides the liberal, globalizing orthodoxy. As far as content is concerned, the author prioritizes interculturalism and the Maya problematique, urban issues, decentralization, the informal economy, productivity and land, reconciliation, impunity, the dismantling of parallel structures, environment and youth. As for policies, a national policy on xiii peacebuilding research is required, and spaces for common reflection and exchange between different research centres and between researchers and policy-makers are needed. Regional case study Carlos Sojo considers peacebuilding as a matter of political governability and improvement of social conditions, i.e. as addressing the main reasons for the armed uprisings. He illuminates three phases of the peace process in Central America over the last 15 years: the negotiating phase (1986-’90: the Contadora Agreement, Esquipulas II, and the electoral defeat of the Sandinistas), the activation of national reconciliation mechanisms (1990-’96: negotiation of the Salvadorian and Guatemalan peace accords), and peace consolidation (1996-2000: the era of ‘democracies in peace,’ marred by bilateral conflicts, social exclusion and transnational crime). Peacebuilding research is heavily influenced by these political events, especially the Esquipulas process. Regional studies in the area of peacebuilding have focussed on economic aspects. Sojo categorizes the regional production of research into four themes: Peacebuilding processes, democratization, demilitarization, and political integration. During the late 1980s, pacification and the negotiations received a lot of attention. In the early 1990s, this shifted to democratization, institutional reform, and the generation of a democratic political culture. Peacebuilding processes: Focal points of the literature in the 1980s were the linkages between political stability, democracy and peace (Sojo), peace and development (Álvarez-Ramírez, Murillo, North), peace and security (Fajen), and peace and social justice (Ríos). Another important areas is that of international influence. Many analysts recognized the external roots of the conflicts (Murillo, North, Ríos, Morales) and of the conditions and mechanisms that led to the peace accords, like Esquipulas and previous initiatives (Murillo, Delgado, Aguilera, Barahona, Lozano, Rojas). Esquipulas was considered as the beginning of a time of tolerance and acceptance (Campos), an opening of new spaces like SICA (Herrera), the beginning of collaboration between national and regional social forces (Sol), and a process to build confidence and more fluid communications among Central American actors (Frohmann, Murillo). Other studies centred around institutional transformations, and the implementation of the agreements (AguileraMorales-Sojo, Fajen, Gomariz, Rojas-Solís, and Opazo-Fernández). The internal causes of the crisis and its persistence even at a time of economic and democratic opening, were also an important line of research. These studies centre around poverty, the lack of institutional development, military hegemony in politics, discrimination, and exclusion (Cerezo, Morales, Opazo-Fernández, Solís, Urcuyo, Rodríguez). Democratization: Democratization has been a central factor of the peace processes in Central America (Torres-Rivas). However, many interpretations consider the Central American political systems as incomplete, low-intensity, or façade democracies (Tangermann, Álvarez, Cerdas). Opazo-Fernández, Sojo, Murillo, Torres, and Solís show how Central American countries introduced electoral processes in counter-insurgency states through negotiations between the military and civil society, which limited the depth of democratization. Political parties had to take on roles they were not prepared for because they lacked mobilization capacity, a nation-wide xiv presence, and representativeness (Tangermann, Deutscher, Corlbun-Sánchez, Cerdas and Urcuyo). Aside from establishing the institutions of a democracy (parties, elections, legislative and judicial bodies, civilian predominance, and human rights ombudsoffices), measures like citizenship formation programs, civil society strengthening, leadership training, and the strengthening of the NGOs, private, labour, campesino and academic sectors are required to deepen democratization. Two currents in the debate around democratization are those who emphasize the degree of institutional development (Cerdas, Cardenal and Martí), and those who focus on the observed social results and deficits. Only few studies make linkages between the institutional mechanisms and the social outcomes (Sojo). Gender: Sojo lists three main contributions to gender issues, two volumes of Central American Women by García and Gomáriz and a statistical collection of the Project Latin American Women in Numbers. They contributed to gather information on and make visible the particular situation of women in the region, the effect of conflict and economic and political crises on women, and the development of a gender consciousness and women’s organizations. Beyond these studies, there is very little gender-specific analysis in the region. Social movements and political actions for gender issues are gaining importance and seem to have priority over systematic reflection and research. Demilitarization: Security, defence, militarization and the role of the army became important issues with the war. Early studies focussed on the development of a new security doctrine (Barry et al, Bermudez), military reform (Aguilera), and regional security (Rojas Aravena). Other items on this agenda are disarmament and demobilization (Isacson, Murillo), the redefinition of State/ army/civil society relationships (Cerdas, Fajen), a new security model based on a reasonable balance of forces, democratic political systems, and sustainable development (Morales), the limitation of military functions to defence of the territorial integrity of the nation, subordination of the military to civilian control, elimination of military court jurisdiction over common crime and civilians, transparency of the military’s economic activities, and the promotion of civil entities’ capacity for strategic analysis on defence and security policies (Casas, Brenes, Sojo). Political integration: Central Americans have established regional institutions like the Central American Parliament (PARLACEN) and the Secretariat of the Central American Integration System (SICA) to promote political, economic, social and cultural integration. However, the political regimes and national identities in the region make integration difficult. Research in this area is scarce, though some analytical work has been done by Cerdas, Murillo, Álvarez, Díaz, Lungo, Barahona, Herrera and De la Ossa. These studies focus on the administrative dynamics, structural make-up, and functional, institutional and financial limitations of the new institutions. Very little is known about the socioeconomic effects of a monetary or customs union, the possibilities for integration based on local transborder agreements, the regional economies of transport, financial services and commerce, and the identity of regional-level collective social actors like women’s organizations. xv Policy impact: Research has had tangible impacts on three levels. First, many authors were also actors. Some were academics who joined the public administration and then returned to academia. Others were social actors who provided first-hand information about the processes they were part of. Many of their works were more descriptive than analytical. A second impact of research is the formation of a discourse, a common language, and a utopian horizon to strive for. Research on the Esquipulas process, for example, provided a benchmark against which to measure the results achieved in the region. The language of Esquipulas influenced the new generations of decisionmakers. Academic debates on demilitarization and military reform influenced the Framework Agreement on Democratic Security in Central America. The third impact is technocratic influence. Many of the new civil servants working on international relations, defence, security and social policies have been exposed to the literature on these issues. Gaps in the research: The immediate peacebuilding topics like peace negotiations and demobilization have lost their relevance over time, though an analysis of lessons learned would be useful as inputs for other peace processes. Issues related to democratization are very important; areas to investigate include the construction of new social/political actors (women, ethnic groups, migrants, repatriates), decentralization, local democracy, parties and local movements, linkages between the local, national and transnational level, fiscal aspects of decentralization, social impacts of democracy, and links between economic development, social development and democracy. In terms of demilitarization, interest has shifted from military reform to civil security. The main gaps in this area are the regional dimension of citizen security, transnational crime, institutional mechanisms to confront crime, links between defence-based and police-based security schemes, the role of international cooperation on security issues, and social implications of regional citizen security. The issue of regional integration deserves more attention, not only on an institutional level but also in terms of ‘real integration,’ including business exchanges, excluded groups (e.g. migrants), xenophobia, regional social actors (e.g. regional organizations), supranational antagonisms, transnational discourse, and the lobbying of supranational institutions. Conclusions Angel Saldomando concludes with a summary of the lines of research and the main research gaps identified in the four case studies. He suggests that peacebuilding can be defined in a narrow or a broad way. The narrow definition limits its scope to those issues stemming directly from the armed conflict: cease-fires, demobilization, disarmament, reintegration of excombatants and displaced people, military reform, the demilitarization of society, the impact of the war, the analysis of war-related events, the negotiation of peace accords, and other issues derived directly from the armed conflict. This agenda is restricted to the immediate post-war era. However, peacebuilding can also be defined in a broad way, including the above and the root causes of the conflict, especially resource redistribution and political reforms. The latter definition encompasses reforms to the political system (the role and structure of the State, the executive, legislative and judiciary branches of government, political parties, decentralization, creation of a xvi democratic political culture, civil society participation, governability), economic rights (poverty, structural adjustment, development, social justice, land ownership, fiscal reform, migration), and social issues (gender, inter-ethnic relations, conflict resolution, youth, tolerance, participation). The peace processes in the region have moved the structural contradictions to a political plane. This implies a different administration of the present order (without resolving its structural contradictions): demilitarization, political conflict resolution, respect for human rights, political opening to opposition forces and social organizations, elections, the inclusion of new sociopolitical actors, and a restructuring of decision-making. Research has covered the narrow peacebuilding agenda and those parts of the broader agenda which deal with this new political order. The most important gap identified in all the case studies is research on the underlying structural problems of the post-war countries, the root causes of the conflicts. Other missing items include research on the impact of the political changes, their contribution to social and political equality, and on a range of emerging topics including migration, the informal economy, alternative economic models, urban issues, rural issues, crime, social conflicts, reconciliation, gender, youth, institutional reform, decentralization, civil society, governability, cultural change, religious fundamentalism, regional integration, international aid and ethnic issues. Peacebuilding research has been dedicated to influence over policy-making; yet, policy impact was very limited. This is due to the lack of a research tradition, legitimacy of social research, and research uptake in policy circles. Very few public institutions promote research. The urgency of the post-peace accord phase made operational diagnoses and feasibility studies more important, which limited the scope of research and captured many of the researchers. The thematic scope was limited by the peace accords and international agendas. Conditionality that came with international funding limited the scope for the incorporation of new ideas and research results. Yet, the reader should keep in mind that policy impact can be achieved in several ways. Research has generated quality background information and proposals, which have nurtured policy discussions through policy dialogues (e.g. the ASC and Mixed Commissions in Guatemala). Many civil servants take an interest in research results, especially those who have an academic background themselves. Technical reports for international and governmental agencies, also a form of research, form the basis of the policies and projects adopted by these entities. Civil society organizations utilize research findings for lobbying, mobilizing public support, influencing public opinion, and denouncing human rights violations. The dissemination of information, especially through the mass media, informs public opinion, which puts pressure on policy makers. It also generates a discourse of human/economic/cultural rights, democratization and social justice, which permeates all spheres of society, including the government. The study recommends national policies for the promotion of research, including incentives and support for institutional strengthening. The project mentality has to be overcome and research has to be more closely linked to strategic topics like the reform of the State and development. Spaces for dialogue and networks among researchers and between researchers and research users should xvii be strengthened. Collaborative work between research centres needs to be encouraged, research centres and government institutions need to work together more closely, and national observatories should be established to follow research and policies on crucial issues. Silke Reichrath, IDRC, Ottawa xviii INTRODUCCIÓN La crisis centroamericana se extendió desde 1979, con la caída del régimen de Somoza, hasta 1996, fecha en que concluyeron las negociaciones de paz en Guatemala. Este periodo dio lugar a tres guerras civiles; se corrió el riesgo permanente de una internacionalización militar de la crisis, incluida una intervención militar externa, y todos los países sin excepción se vieron involucrados de una manera u otra en la situación regional. A priori las situaciones de polarización extrema, en las que cuenta más la toma de posición y el alineamiento, no son muy favorables a la investigación social. En Centroamérica ocurrió al revés. Ello se debe a que el enfrentamiento no tenía su origen en las disputas entre las viejas facciones dominantes. Era el producto de una larga acumulación de tensiones y rezago social y político, acompañados esta vez de nuevas fuerzas sociales contestarias. Tanto el sistema político autoritario como el modelo de desarrollo excluyente estaban profundamente cuestionados. La crítica del desgastado orden social y la necesidad de pensar el cambio fueron poderosos estímulos de la investigación social, presionada además por la posibilidad material de que ese cambio ocurriera. Cabe señalar que esta motivación irradió más allá de las fronteras nacionales y regionales, apoyada en este caso por la profundización de la crisis regional. Pero las interpretaciones y posicionamientos sobre la crisis no eran unívocos. Tres modelos explicativos se disputaban la hegemonía. Uno sostenía el cambio revolucionario apoyado en la crítica radical del orden oligárquico, autoritario y excluyente. Otro consideraba la crisis como el producto de una subversión externa, la que una vez controlada debía dar paso a una democracia formal y a una economía de mercado reformada. Por último una tercera consideraba la necesidad de operar cambios sociales y políticos en el marco de una democracia más sustantiva. Quizá la más prolífica fue la primera pero ninguna impuso su modelo de manera pura. Como siempre ocurre en la realidad lo que se impuso fue una solución híbrida, aunque se reivindicó de un marco común surgido de Esquipulas. Todos los marcos explicativos impulsaron a su modo la investigación y de alguna manera terminaron coexistiendo en escudriñar la viabilidad de la transición y la consolidación de la paz, evolucionado todos a una fase de pragmatismo propositivo. Esta fase recubre obvias diferencias temporales según los países, pero en general se desarrolló a medida que se implementaban nacionalmente los acuerdos de paz y que un andamiaje regional de compromisos se ponía en marcha con la expectativa de relanzar la integración. Este proceso fue como lo señalamos extendido en el tiempo y denso en términos de propuestas y compromisos. En El Salvador por lo menos nueve propuestas y documentos de negociación abonaron el camino de los acuerdos finales de 1992. En Guatemala fueron cuatro y en Nicaragu 1 el mismo número.1 En el nivel regional unos 32 acuerdos y declaraciones vinculantes han recompuesto el marco de la integración.2 Todo esto también ha sido materia de investigación que acompañó tanto el conflicto como la fase post conflicto. En este abigarrado contexto, en una región de tanta histórica zozobra y bajo el continuo apremio de la circunstancia, no ha habido tiempo para ordenar las ideas sobre los avances de la investigación en temas cruciales y si hay alguno que justifica este esfuerzo es justamente este, el de la construcción de la paz. La realización de una evaluación de lo avanzado por la investigación en Centroamérica, en tanto aporte al conocimiento y a la política en sentido amplio, en el tema de la construcción de la paz es algo novedosa. En efecto, no es frecuente realizar un ejercicio de esta naturaleza, donde se combinan memoria, sistematización, rigor analítico y compromiso intelectual. Ello nos permite situarnos en la siempre difícil posición de evaluar el pasado y auscultar el futuro. Por ello los trabajos que abordan los casos nacionales y el caso regional sorprenden por una síntesis rica y compleja. De los textos se desprenden sin duda suficientes ideas provocativas y fértiles sugerencias para el desarrollo de la investigación en sus respectivos contextos. Esto indica quizá que se ha llegado ya a un punto de maduración, en el que existe una masa crítica que puede y debe ser utilizada con más acierto. Esta masa crítica está sin duda contextualizada por los respectivos marcos nacionales y por el regional y por ello no es homogénea ni tampoco podría serlo. Todas las situaciones están poderosamente influidas por las circunstancias específicas del tránsito de la guerra a la paz y de los procesos de consolidación. Los trabajos de El Salvador, Guatemala y Nicaragua, así como el estudio regional reflejan este aspecto. No obstante este natural anclaje de los estudios hay que llamar la atención sobre el hecho, sorprendente quizá para algunos, que en todos los casos están más o menos explícitos, la referencia a una situación de partida en torno a la cual la investigación identificó y sistematizó un conjunto de factores considerados como determinantes del conflicto y fundamentales para la paz. Sobre ellos y con la necesaria adaptación a las circunstancias se intenta dar cuenta, pero no pasa inadvertido que aun están presentes grandes vacíos. Podríamos arriesgar la hipótesis que las investigaciones han acompañado el proceso de pacificación manteniendo un diálogo oculto con esas situaciones de partida. Esta es una oportunidad entonces para establecer entonces qué hemos logrado con la investigación y qué perspectivas se plantean. 1 En el caso de Nicaragua los acuerdos se fragmentaron en 56 acuerdos parciales que acompañaron el rearme y las posteriores desmovilizaciones entre 1991 y 1997. 2 Esquipulas 10 años después, Incep, Guatemala, mayo-junio 1996; Centroamérica: conflicto y negociación, Pedro Ibarra. 2 Marco metodológico y analítico Los trabajos que componen este “Diagnóstico de la Investigación Para la Consolidación de la Paz en América Central” tienen como objetivo identificar los aportes más significativos hechos por la investigación en la región en una doble dimensión, tanto como aporte al conocimiento como a la incidencia en la toma de decisiones y en la elaboración de política. Sobre esta base pretendemos identificar líneas de investigación prioritarias, que podrían ayudar a mejorar la contribución de la investigación en este campo en las nuevas condiciones reinantes en la región. Los trabajos han estado guiados por un marco metodológico, destinado a facilitar un andamiaje investigativo común, que nos permitiera realizar enlaces entre ellos desde la especificidad nacional, como desde el ámbito regional. Sabiendo las diferencias entre cada uno de estos planos no pretendemos fines comparativos ni de homogeneización, imposibles por lo demás, dada la particularidad de cada situación. Sin embargo la puesta en común de los trabajos en un libreto compartido, sí nos permite una reflexión ordenada con énfasis en las cuestiones que consideramos más significativas. Con este propósito seleccionamos los siguientes aspectos como guía para los estudios: Contexto histórico y caracterización breve de las características de la situación histórica que inspiraron investigaciones y textos sobre la problemática bélica y la construcción de la paz. Descripción de la magnitud e importancia de la producción intelectual sobre el tema. Sistematización de dicha producción y selección de aspectos relevantes. Sistematización de la bibliografía más relevante, si es posible por el orden temático encontrado. Evaluación del material seleccionado por su contribución en el ámbito: Científico, político, negociaciones, leyes, políticas, instituciones, proposiciones de actores. Identificación de vacíos significativos. Conclusiones: Elaboración de una reflexión balanceada sobre los aportes y los vacíos en términos científicos, políticos o propositivos de la producción evaluada. Identificación de opciones que en el terreno de la investigación o en otros posibles, puedan llenar esos vacíos. Las conclusiones sobre la base de una lectura analítica de los trabajos, están orientadas a extraer directamente lo que aparece como aporte más significativo con el objetivo de utilizarlo directamente como base de la reflexión. Consideramos aquí indispensable la problematización de estos aportes tanto en su contenido y potencial, como en las restricciones debidas al contexto de la situación en que se han desenvuelto. No deseamos aplanar las diferencias y las dificultades, por el contrario queremos obtener el cuadro más realista posible. Estamos conscientes de las diversas lecturas posibles, en este sentido reconocemos las limitaciones y quizá la parcialidad de los énfasis, pero creemos que están bien sostenidos por los estudios de caso. Angel Saldomando, Managua, Nicaragua 3 NICARAGUA Contexto histórico El contexto histórico que rodea la producción de investigación sobre la guerra y la construcción de la paz, es un largo periodo de casi 20 años. El inicio de la caída del régimen de Somoza en 1977 dio lugar a una guerra civil que combinó formas insurreccionales y guerrilleras. Posteriormente, las contradicciones políticas en torno a la aplicación de un proyecto de transformación social dirigido por el FSLN, a lo que se agregó la activa oposición de E.U., dieron lugar a un nuevo enfrentamiento militar interno de 1982 a 1990. La salida del conflicto bélico se posibilitó por el agotamiento de las partes, el cambio político en el gobierno y de las condiciones internacionales, las que se inclinaron mayoritariamente hacia soluciones negociadas del conflicto. Esto abrió un nuevo periodo, marcado esta vez, por la tentativa de construir la paz durablemente. En las nuevas condiciones se combinaron los esfuerzos por desarrollar la pacificación, la estabilidad política y la democratización. Al mismo tiempo, se pusieron en practica reformas económicas e institucionales. Esta nueva situación no fue de progreso lineal; avances y retrocesos han sido la tónica dominante, acompañados de conflictos persistentes y de una fragilidad que cuestiona constantemente la solidez de los avances. La investigación, y no podía ser de otra manera, ha estado por lo tanto, muy marcada por la coyuntura, las necesidades de acción inmediata y los posicionamientos políticos. La magnitud de la producción nacional investigativa sobre los temas vinculados a la guerra y la paz es relativa. Hemos identificado unos 40 textos de importancia diversa. Artículos y pequeños ensayos abundan, investigaciones mayores son más escasas, debido en parte al apremio de la acción y las dificultades de producir información en condiciones de emergencia. Sin embargo, puede afirmarse que se ha acumulado un capital de conocimiento que constituye un acervo, pero también es preciso reconocer que este se encuentra concentrado y sólo en parte accesible. Por su parte, definir la importancia de esta producción investigativa no es fácil y depende de los criterios que se utilicen. Si la consideramos por su utilidad en tanto producción de conocimiento, podríamos decir que sólo en algunos temas esto ha sido logrado. Si la apreciamos según su capacidad para inspirar políticas, el juicio sería seguramente más negativo. La alta centralización de las decisiones a lo largo de estos 20 años, así como las debilidades institucionales, no ha facilitado la conexión con la investigación y la eventual incorporación de sus resultados. Por último si consideramos su apropiación por las organizaciones sociales como otro ámbito de legitimación y utilidad, por fuera de los ambientes estatales, la apreciación sería aun más ambigua. Por un lado las organizaciones sociales utilizan en parte los resultados de investigaciones, pero esto no es una práctica habitual y consistente. Por otro lado, las investigaciones a pesar de todo, filtran diversos círculos y de alguna manera forman opinión o permiten elaborar apreciaciones. La carencia de ambientes de investigación estables contribuye con su dosis de discontinuidad y, en muchos casos, la investigación se hace dependiente de proyectos de Ongs más que de instituciones capaces de asegurar los periodos necesarios para producir avances significativos. 4 Las investigaciones producidas a lo largo de estos años pueden ordenarse en torno a cuatro ejes temáticos: 1. Investigaciones vinculadas al análisis de la guerra desde el punto de vista de sus estrategias y objetivos políticos. Particularmente se investigó la estrategia de guerra de baja intensidad desde diversos ángulos. Esto incluyo la relación entre objetivos y política exterior de E.U. 2. Investigaciones vinculadas a la relación entre el conflicto y su incidencia en el proyecto de transformación social durante los 80. Esto incluyó trabajos sobre el impacto de los costos de la guerra, la relación entre la defensa y las alianzas sociales que la sostuvieran, la articulación entre el conflicto y la reforma agraria, análisis sociológico de actores del conflicto, impacto sicológico del conflicto, relación entre el conflicto y los problemas étnicos. 3. Investigaciones vinculadas al proceso de pacificación iniciado en 1990. Esto incluye trabajos sobre el impacto del ajuste sobre la estabilidad política, la relación entre nuevas reformas y gobernabilidad, el análisis de los conflictos y su relación con los procesos de desmovilización y reinserción, la relación entre involución de la reforma agraria y conflictos, la desmilitarización y la reforma de los cuerpos armados, la violencia postconflicto y su nuevo contexto, el análisis de los procesos de rearme, el estudio de la transición y las posibilidades de avanzar en la paz y la gobernabilidad. 4. Investigaciones vinculadas a recopilación de testimonios. Esto incluye recolección de experiencias y de percepciones de los actores del conflicto y de la pacificación. Las investigaciones sobre el conflicto Las investigaciones en este campo fueron mayoritariamente internacionales, sin embargo específicamente vinculada a la producción local encontramos unos 6 textos de importancia. Estos trabajos tenían una doble dimensión, por un lado contribuían a conocer la aplicación concreta y el impacto de las estrategias de guerra, por otro conectaban estas investigaciones con la reflexión internacional. En particular las investigaciones en torno a la guerra de baja intensidad. Esto jugó un papel importante en contribuir a conocer la relación entre las estrategias norteamericanas y la dinámica del conflicto, tanto en el país como en el ámbito regional. Un aspecto importante fue el que contribuyera a elaborar un enfoque sobre la causalidad del conflicto, diferente a la teoría de la guerra de baja intensidad y de la contención, propias a la guerra fría. Esto legitimó poderosamente la necesidad de una negociación regional y nacional, en la medida que atrajo la atención sobre las razones internas y externas. Conflicto y proyecto social Las investigaciones en este campo estuvieron marcadas por los posicionamientos políticos de la época. En su mayoría los textos analizan la relación entre la guerra y el proyecto social en el marco de la agresión de una potencia imperialista dominante en la región y explora la viabilidad y 5 sostenibilidad del proyecto de cambio. Los aportes más significativos son aquellos que interrogaron la relación entre economía de guerra y estrategia económica para la transformación social y la relación entre la reforma agraria, la guerra y la alianza con el campesinado. Obviamente estos eran temas centrales en la época (ver “la transición dificil”, varios autores). Paradojalmente no hubo estudios que se preocuparan de aspectos políticos, institucionales, étnicos (salvo uno de importancia: “el caso de los miskitos” de Jorge Molieri). En estos campos, sin excluir los antes mencionados, el posicionamiento político y la centralización de las decisiones bloquearon el desarrollo de investigaciones. Las investigaciones a partir de la pacificación en 1990 En las nuevas condiciones los problemas se multiplicaron y se fragmentaron, haciendo más difícil encontrar un sentido de conjunto a las investigaciones. En el pasado las investigaciones se articulaban en torno al denominador común del cambio y la defensa, a partir de los 90 aparecieron simultáneamente diversas problemáticas que interactuaban y componían un mosaico de situaciones, propio de una situación políticamente más abierta. La investigación perdió la pretensión estratégica y holística y se particularizó en torno a los temas de la transición y la reforma económica y política, la desmovilización y la reinserción de excombatientes, los problemas de la pacificación, la propiedad y finalmente, sobre los temas vinculados a la gobernabilidad. Los derechos humanos adquirieron importancia en torno a los cuales se desarrolló cada vez más trabajo de campo. Las contribuciones de las investigaciones en estos temas fueron en algunos casos significativas. Sobre la transición y las reformas así como sobre los conflictos de la transición los trabajos de A. Acevedo, O. Neira y A. Saldomando, fueron pioneros en el análisis crítico del impacto del ajuste y de sus consecuencias sobre la transición y la gobernabilidad (ver, Nicaragua y el FMI, la hiperinflación prolongada, el retorno de la AID en Nicaragua, Esaf condicionalidad y deuda, Nicaragua con el futuro en juego, Para una salida nacional a la crisis, etc.). También fueron los primeros en intentar elaborar una propuesta alternativa, considerando simultáneamente estos aspectos. Las investigaciones del centro Nitlapán de la UCA se inscribieron en esta misma óptica, aportando con más trabajo de campo, particularmente en el sector rural. O. Vargas público ensayos sobre la transición y los impactos políticos y sociales, aportando también una visión de conjunto (ver por ejemplo ¿adónde va Nicaragua?). Estos trabajos lograron producir quizá la única visión disponible hasta ahora, sobre los procesos más determinantes de la transición, basada en investigación nacional. En este sentido lograron formar opinión, sirvieron de base a la reflexión y a la información de organizaciones sociales, fueron objeto de artículos, foros y debate político y en algunos casos, parte de las tesis expuestas en esos trabajos fue retomada por la Cepal, el Pnud y otros organismos. 6 Paradojalmente sin embargo, no pudieron incidir en las decisiones claves. La condicionalidad externa, la desorientación política de la oposición y las ideas preconcebidas o a veces poco elaboradas de algunos organismos de cooperación predominantes, marginaron la pequeña pero consistente producción nacional. Por su visibilidad y consecuencias, los análisis sobre la reforma económica ocuparon un espacio importante en esta producción. En los temas de la pacificación y su relación con la conflictividad rural y urbana, así como su impacto en diferentes esferas de la vida política, un grupo de investigadores desde diferentes instituciones y enfoques, logró generar una visión de conjunto de la problemática. O. Nuñez del Cipres, A Bendaña del CEI, E. Cuadra y A. Saldomando desde el CRIES y este último luego desde el PNUD y otras instancias públicas, hicieron los aportes más fundamentales. Sin duda que este ha sido uno de los temas más sensibles por su alta conflictividad, duración e impacto. También aquí encontramos una cierta complicidad negativa entre las condicionantes de la coyuntura política, la falta de uso de la investigación y una cooperación desconcertada por el fenómeno. Sin duda el caso más problemático de las tres experiencias centroamericanas de desmovilización. La investigación mencionada hizo un aporte fundamental, en varias direcciones complementarias. O. Nuñez encabezó un trabajo colectivo y de recopilación “la guerra en Nicaragua” con el cual ofrecieron la primera visión histórica de conjunto del conflicto, sus actores y de la problemática rural que lo atravesó. A. Saldomando y E. Cuadra en “conflictos sociales y grupos rearmados” ofrecieron la primera caracterización de los grupos rearmados y señalaron las debilidades de las estrategias de pacificación, incluida la incongruencia existente entre la orientación de los recursos y sus resultados. Bendaña y Murillo aportaron con trabajo de campo y testimonios de los excombatientes a la comprensión de los actores del problema y transformaron esta compresión en una acción positiva de mediación y prevención de conflictos en zonas sensibles. Una de las pocas experiencias en esta dirección. Nitlapán de la UCA aportó sobre el vínculo entre rearmados y conflictos rurales e impacto del ajuste en el trabajo sobre los “revueltos”. A. Saldomando elaboró el primer balance nacional del proceso de pacificación para el PNUD y el gobierno de Nicaragua en “Balance de la pacificación en Nicaragua 1990 - 1995”. Esto sirvió de base a una nueva estrategia desde el PNUD y a un proyecto específico para la reinserción de excombatientes. De manera complementaria este estudio dio pauta a la elaboración de un plan nacional de atención a zonas conflictivas, que identificaba una intervención especializada en el problema. Junto a ello elaboró la primera tentativa de indicadores sobre la pacificación y de organización de una red de alerta temprana sobre conflictos. Sus análisis sobre violencia postconflicto y gobernabilidad ofrecieron pistas sobre una nueva dimensión del problema (violencia social en C.A., gobernabilidad en Nicaragua y violencia postconflicto en C.A.) y contribuyeron a lanzar el tema de la gobernabilidad. En el campo del análisis de la reforma de los cuerpos armados los trabajos de R. Cajina y E. Cuadra ofrecieron una línea de reflexión específica, sobre las reformas en el ejército y la policía, que se combinó en parte con lo producido por los trabajos sobre la transición. Los trabajos de encuesta del Instituto de 7 Estudios Nicaragüenses han tomado el pulso de la opinión sobre los temas claves de la consolidación de la paz. Testimonios Los trabajos testimoniales han ocupado un espacio singular en la comprensión de los actores durante la guerra y la pacificación. Su aporte ha sido subestimado para mejorar el conocimiento sobre los grupos sociales, sus motivaciones y expectativas en la construcción de la paz. Material documental recogido por la misión de la OEA y la BED por ejemplo nunca fue utilizado, salvo en raras ocasiones. La intuición pionera que facilitó un trabajo más sistemático, se la debemos al trabajo de A.Bendaña y Z. Murillo en el CEI. Mientras que, primero desde el CRIES y luego de manera independiente, E. Cuadra y A. Saldomando continuaron una línea de trabajo desde el inicio en los 90 que incluía talleres y entrevistas con desmovilizados. El interés por salir rápidamente de la fase bélica y retirar a los actores del conflicto de la escena política, generó muchas tensiones y decisiones apresuradas que en algunos casos tuvieron impacto negativo. Entre ellas está la de ignorar la percepción de los propios actores. Con el tiempo este componente sociológico profundo de la construcción de la paz, se ha diluido. Con ello se ha impedido darle un seguimiento apropiado a la evolución de los actores más allá del tratamiento sintomático de los conflictos cuando han surgido. Y cuando estos han revelado problemas más trascendentes, en los cuales los testimonio se han asociado a la investigación, se ha optado por marginalizarla. Conclusiones Los resultados de los estudios citados permearon difícilmente la toma de decisiones y los análisis institucionales. Estos han estado muy determinados por el ajuste económico, el proyectismo y la centralización de las decisiones en torno al manejo político de la transición. Estos aspectos han conspirado para bloquear una incidencia más significativa. Por otro lado, los estudios técnicos para viabilizar proyectos y políticas de corto plazo, en el marco de generalidades sobre estrategias, no han sido un estímulo para vinculaciones fructíferas entre investigaciones y toma de decisiones. Sin embargo, pese a todo, el país ha continuado acumulando trabajos e informaciones pertinentes sobre temas importantes. Aunque esto parece quedar flotando, contribuye a crear condiciones para generar una masa crítica de conocimientos y recursos humanos. El desafío principal está en como darle un uso consistente y sostenido. En esta apretada síntesis se hace evidente que existen vacíos temáticos importantes, relacionados con género, etnias, instituciones y cooperación, por citar algunos. En género se han hecho sin embargo avances, en particular los trabajos del Fideg sobre el papel económico de la mujer y los trabajos sobre violencia de género e intrafamiliar producidos por diversas Ong’s. Estas dos líneas 8 son las dominantes en este campo. En relación a etnias el Cidca, dependiente de la UCA, ha continuado desde hace varios años produciendo trabajos sobre la costa Atlántica, sin embargo faltan líneas claras de investigación. Los aportes más significativos en términos de análisis y producción de información en el periodo de pacificación, los encontramos en los trabajos sobre la transición, aunque con énfasis en lo económico y las reformas políticas. Aportes destacados por su contribución al conocimiento han sido los estudios sobre conflictos, el rearme y la pacificación y, más recientemente, los trabajos sobre gobernabilidad que reúnen encuestas e investigación. La contribución más importante en estos campos fue aportar conocimiento e identificar variables sobre las cuales se podía incidir para mejorar la situación. Su debilidad más grande consiste en la poca incidencia en la toma de decisiones. Es necesario destacar de modo particular el eslabón faltante en esta producción. Este es un trabajo más aplicado y combinado entre las dimensiones institucionales, la cooperación y la interacción con algunas variables claves para la construcción de la paz como proceso. En las condiciones de Nicaragua por su debilidad institucional y el peso de la cooperación, esta relación se volvió determinante. Un ejemplo claro es el de la relación entre inseguridad rural, pacificación, políticas dirigidas al campo, papel de las instituciones e inserción de la cooperación. Otro ejemplo crítico es el de la descentralización donde se reproduce la misma secuencia. Han sido escasos los trabajos que han intentado abordar estas relaciones. Ello ha mantenido la tendencia orientada a tratar los problemas de forma aislada, sin dimensión estratégica y con una importante fragmentación de acciones y recursos. Y por otro lado, ha contribuido a mantener la separación entre la dimensión política y la base técnica necesaria como para darle consistencia. Así la construcción de la paz parece haber quedado reducida al arreglo político por un lado y a un aporte económico de la cooperación bajo la forma de proyectos por otro, en el marco de una sociedad cada vez más deteriorada. La cuestión de las condiciones más estructurales ha quedado progresivamente relegada. Sobre ella la investigación tiene mucho que aportar, por ejemplo en relación a la calidad del sistema político democrático y los procesos participativos, la relación de este aspecto con variables socioeconómicas de exclusión y la situación de conflictos y de inseguridad, particularmente en la zonas rurales y autónomas, la evolución de las instituciones y su capacidad de integrar el espacio nacional con eficacia técnica y política. Después de todo, la guerra fue el fruto histórico de un pasivo acumulado en materia de equidad política y social, así como de la ausencia de instituciones capaces de canalizar el conflicto y darle una salida a ese pasivo. En este sentido, a medida que se aleja históricamente el punto de viraje del conflicto a la paz, inevitablemente estos problemas se ven ahora, como los del desarrollo, como los de la viabilidad de la nación y como los desafíos de la gobernabilidad. Pero esta mirada en perspectiva de futuro, no debe escamotear cuanto del pasado está hoy todavía vigente. La 9 apuesta a que este pasado se diluya en las nuevas condiciones para aniquilar su potencial desestabilizante, es miope e irresponsable. Un análisis frío indica que sólo algunas condiciones políticas cambiaron. La investigación, aunque con limitaciones, ha puesto en evidencia la nueva situación, sus posibilidades y restricciones existentes. El riesgo es que no se vincule esto con las tendencias estructurales más pesadas. La equidad social y política y la calidad de las instituciones es un problema histórico, por ello determinante. Los avances en este campo constituirán esta vez el punto de viraje entre la pacificación y el desarrollo, como ayer lo fueron entre la guerra y el cambio social. Algunas pistas para la investigación A modo de una conclusión más práctica y con toda la prudencia necesaria en este campo, intentamos identificar aspectos que pueden contribuir al desarrollo de la investigación: 1. Quizá una de las condiciones primeras sea la de valorar la investigación como tal, creando los incentivos y los apoyos institucionales necesarios. Para ello la investigación debe ser asumida como la manera de crear una masa crítica nacional, capaz de aportar e incrementar las posibilidades de autodesarrollo. En este sentido los proyectos de cooperación que necesitan o incorporan investigación deberían considerar explícitamente esta situación. 2. Las líneas de investigación sobre la consolidación de la paz requieren restituir la complementariedad que relacionen aportes específicos con la dirección y la calidad del proceso. Este difícil ejercicio sólo puede dar resultados si se desarrollan espacios de diálogo y colaboración, algo que es casi inexistente en el marco de la fragmentación reinante. 3. Con relación a las líneas de investigación con potencial de desarrollo mencionaremos: a) La calidad del sistema político democrático y los procesos participativos. Existe una creciente preocupación por sistematizar, valorar y encontrar vías de ejercicio de las experiencias participativas que conoce el país. La idea subyacente es que esto reforzará la democracia y mejorará la calidad del sistema político. Los trabajos en esta dirección deben ser reforzados. Un aspecto particular es el tema de la descentralización al que se le atribuye potencial en relación con los procesos participativos. Si embargo se requiere evidencia empírica, trabajo de campo y estudios de caso, particularmente en relación con la cuestión de la autonomía. Existe una gran confusión entre concepciones y estrategias en temas cruzados como municipalismo, desarrollo local y descentralización, a lo que se agrega la falta de definición nacional. En un país fragmentado y de débil cobertura institucional esto es un aspecto clave. b) En esta misma línea, investigaciones sobre el funcionamiento de las instituciones y sobre los programas de reforma están dramáticamente ausentes. Una tendencia al simplismo peligrosa se instaura sin embargo, con la abundancia de encuestas que no ahondan en causalidad y estrategias de acción. Este es un campo virgen en Nicaragua. La evolución de las instituciones 10 y su capacidad de integrar el espacio nacional con eficacia técnica y política es una tema insoslayable para la investigación. c) La investigación sobre variables socioeconómicas de exclusión seguirá siendo pertinente y sobre esto se dispone cada vez más, de datos y trabajos estadísticos. Lo que sigue estando pendiente es como enfrentar este tema y los soportes institucionales en los que debe apoyarse. Aunque existen trabajos que han intentado abordar estos aspectos la dificultad más grande radica en las condiciones políticas. d) La situación de conflictos y de inseguridad, particularmente en las zonas rurales y autónomas, cuenta con una base de documentación importante. La investigación ha intentado explicaciones y sugerencias prácticas, en este caso el impedimento parece situarse en la relación con las instituciones públicas y las limitaciones de estas. e) Un tema que debiera ser de una vez abordado por la investigación, es la relación con la cooperación y el análisis de sus aciertos y errores. Más aun en un país donde existe una gran dependencia de esta y donde en ciertas zonas, se sustituye completamente a la presencia pública. Angel Saldomando, Managua, Nicaragua 11 EL SALVADOR Contexto histórico general Con los acuerdos negociados que pusieron fin a doce años de guerra civil, la consolidación de la paz y el avance de la transición democrática han sido en El Salvador tema central del debate y objeto de múltiples esfuerzos de investigación. Los acuerdos militares se cumplieron en forma satisfactoria y las reformas del sistema político permitieron un buen grado de tolerancia a las fuerzas opositoras, antes inexistente. Desde 1992 se han desarrollado sin mayores incidentes cuatro procesos electorales, pero con un creciente porcentaje de ausentismo que sobrepasa ya los 2/3 del electorado. Tras el auge económico de los primeros tres años de posguerra, el país se ha precipitado desde mediados de 1995 a una desaceleración económica que tiende a la recesión, acompañada de una grave crisis delincuencial y del creciente descrédito de la clase política. Aumentan el descontento social y los movimientos reivindicativos. Los acuerdos de paz terminaron el conflicto militar y democratizaron la vida política, pero no han logrado la paz social. Las políticas neoliberales impulsadas por tres gobiernos sucesivos de la derechista ARENA han agravado la crisis social. La dinámica de la globalización y los intentos de los empresarios locales por insertarse a ella no han solucionado los graves males de El Salvador, sino que más bien han puesto de relieve la pequeñez e inviabilidad de su economía nacional en el marco del mundo globalizado. Ni la instalación de empresas maquiladoras, ni las divisas que ingresan en concepto de remesas familiares enviadas por los emigrantes, han podido ser solución a los graves problemas de desempleo y pobreza que tiene el país. La situación socio-económica de las mayorías tiende a empeorar, mientras la violencia cobra ahora más víctimas que en tiempos del conflicto. La emigración no ha disminuido y se mantiene alrededor de una quinta parte de la población fuera del país. En síntesis: la paz parece consolidada, pero no parece estar consolidándose. Es decir, la transición se deteriora y podría entrar en franca regresión si no son superados esos problemas y no se abren esperanzas de mejoría para el grueso de la población. De ahí la importancia de valorar lo que se ha avanzado en el conocimiento de estos temas y de relanzar la investigación para un aporte que ayude a reencauzar el proceso. Estado general de la investigación sobre la temática Tras los acuerdos de paz se abrió en El Salvador un período en el que se constituyeron numerosas ONGs que iniciaron labores de investigación y las ya existentes intensificaron su presencia. Desde 1994-95 han desaparecido varias y otras se especializaron en proyectos de desarrollo. 3 Hay 3 Entre las instituciones ya desactivadas cabe mencionar a CENITEC y CINAS, las que cumplieron un destacado papel en la posguerra. También el Centro DEMOS, financiado por USAID, que promovió el debate y el intercambio de ideas entre actores de diversa naturaleza y distinto signo ideológico. En la actualidad se mantienen algunos centros de investigación activos: FLACSO, FUNDAUNGO FUCAD y FUNDE; en posiciones más próximas al sector empresarial se ubican FUSADES, CEDEM y FEPADE. Sigue activa FESPAD, fundación especializada en estudios para la aplicación del Derecho, así como nuevamente IEJES. Una reciente iniciativa es CEPAZ, Centro de estudios para la 12 también numerosos académicos que sobre la base del esfuerzo personal contribuyen con sus estudios. A pesar de estas difíciles condiciones, en la década de los noventa ha habido un buen caudal de aportes en el tema que nos ocupa. Hemos identificado para este diagnóstico cinco ejes, con el fin de agrupar temáticamente los distintos trabajos de investigación. El primero considera la paz como negación de la guerra. Ha habido numerosos aportes en los medios de comunicación, que influyen en el clima de la discusión y en los consensos sobre problemas y temáticas. Pero en términos generales, entre los articulistas y columnistas cabe señalar que suele prevalecer la opinión sobre el verdadero conocimiento. No obstante, varios analistas han contribuido substantivamente a la reflexión: hay que mencionar a Dada (FLACSO), Escobar Galindo (ex-asesor presidencial), Córdova (FUNDAUNGO), Turcios (revista TENDENCIAS), Arene (FUCAD), Picardo (Universidad Francisco Gavidia) y Samayoa (Consejo de Seguridad Pública). El tema de la desmovilización y la reinserción de los ex-combatientes de la guerrilla fue trabajado inicialmente por la ya desaparecida Fundación 16 de enero, F-16, tanto en el diagnóstico y la elaboración de los proyectos, como en su implementación y seguimiento. Hoy el Programa de Transferencia de Tierras, PTT, ha pasado al Foro Agropecuario, que agrupa a las distintas organizaciones que laboran en el sector rural, incluidas las surgidas durante el proceso de reforma agraria de los años ochenta. A medida el tiempo pasa el tema ha ido perdiendo la relevancia que tuvo en la inmediata posguerra, siendo hoy sólo un aspecto más de la problemática socioeconómica. En torno a este eje hay también que ubicar materiales más académicos que ofrecen una visión general del proceso histórico. Así, la obra de Krämer, que desde la década del conflicto se proyecta a los primeros años de la posguerra. Asimismo el análisis político de Montobbio, con rica información del marco internacional y una perspectiva teórica que, basándose en Hobbes, concibe la negociación y la transición democrática como el paso del estado de naturaleza al estado de sociedad. La obra es iluminadora y sugerente. Es bastante optimista sobre las potencialidades del proceso. Con un marco teórico muy diferente, que se apoya en Hegel para reivindicar el método dialéctico de análisis, los estudios históricos de Ribera se centran en la evolución ideológica y una visión crítica de la transición y sus contradicciones. Sostiene la tesis de que en el país no hay dictadura pero tampoco democracia; el tiempo de la transición se agota y no es claro que la paz resulte consolidada. Una mayor conciencia del proceso permitiría a los actores ofrecer alternativas más consistentes en interés de la paz y la transición democrática. El segundo eje temático es la paz como ausencia de violencia. Siendo que la situación de inseguridad ciudadana se ha acentuado con el auge delictivo y la criminalidad, colocando al país paz. Por su parte, la Fuerza Armada tiene en el Colegio de Altos Estudios Estratégicos, CAEE, su centro de formación y de reflexión sobre temas de defensa nacional y nueva doctrina militar democrática. De las universidades, la Nacional y la UCA, mantienen la continuidad en investigación y publicaciones, mientras la Tecnológica y la Francisco Gavidia lo hacen de manera más irregular. 13 entre los más peligrosos del mundo, el tema ha recabado numerosos e importantes esfuerzos investigativos. El más destacado es el que en forma multidisciplinar se emprendió a iniciativa del PNUD en 1998 dando lugar a dos foros consecutivos y una publicación. La obra Violencia en una sociedad en transición recoge las conferencias y ponencias de dieciséis especialistas. De ellas destacan las de Papadopoulos, Post, Yerushalmi, Moncayo, Torres Rivas, Saldomando, Smutt y Shapiro, entre otras. La complejidad del fenómeno de la violencia y las diversas variables que en él intervienen quedan ahí puestas en evidencia. Dicha Conferencia internacional sentó las bases para un adecuado enfoque del problema y para futuras investigaciones. Un segundo esfuerzo del PNUD, más modesto, está próximo a ser editado. Se recogen cuatro ensayos, de los que destacan el sociológico de Ramos y el psicológico de Miranda. Deben asimismo reseñarse estudios específicos, sobre el fenómeno de las pandillas juveniles, la marginalidad y la exclusión social: los de Cruz, Miranda y Smutt, Ramos, Andrade-Eekhoff, Umaña, etc. Todos ellos con rigor académico y adecuada investigación de campo. En resumen, éste es, probablemente, uno de los temas más y mejor estudiados, lo que no excluye la conveniencia de seguir investigándolo. La tercera temática gira en torno a la paz como democracia verdadera. En ella se agrupan trabajos sobre el sistema político, de partidos y electoral, así como la evolución de componentes de la reforma política. En general, los estudios pecan de cierto coyunturalismo y de escasa adecuación teórica a las específicas condiciones salvadoreñas. También es frecuente un sesgo ideológico centrista, que le resta objetividad a los trabajos. Son destacables los estudios de los politólogos Córdova, Bendell, Artiga y Zamora sobre el sistema de partidos y electoral. Con más énfasis en las tendencias históricas están los materiales de Ribera. Los sondeos de opinión pública de Cruz son un buen aporte. A principios de mayo del presente año fue presentado el estudio Auditoría de la democracia . El Salvador 1999 realizado conjuntamente por Seligson (Univ. Pittsburgh), Córdova (FUNDAUNGO) y Cruz (IUDOP). En el mismo se exploran los avances en la cultura política democrática sobre la base de una encuesta realizada a escala nacional. Los autores relacionan distintas variables para medir el apoyo al sistema, la participación ciudadana, la tolerancia política, el autoritarismo, el impacto de la corrupción y de la violencia. Se constatan tendencias favorables respecto datos anteriores y en comparación con otros países del área. El abstencionismo y la delincuencia aparecen como los principales problemas, mientras la participación en el nivel municipal es la mayor fortaleza. En este mismo eje cabe mencionar estudios en el área de la reforma militar. Los dos volúmenes publicados por FAES/ONUSAL y las investigaciones posteriores de Walter y de Córdova son importantes. Acaba de publicarse el estudio de Martínez Uribe. Más contribuciones de relevancia, aunque menos conocidas, son las de Samour y de Morales. Debe destacarse la labor del CAEE en el tema. En relación con la PNC sólo se cuenta con la obra de Costa, de reciente publicación, que es una primera aproximación, limitada al cumplimiento inicial de los acuerdos de paz en el área policial. 14 El cuarto eje es la paz como superación de la injusticia. En primer lugar, respecto a la reforma judicial están los aportes institucionales de la Unidad Técnica Ejecutiva, UTE, adscrita al Mº de Justicia, así como de la Corte Suprema de Justicia, CSJ. De los centros independientes, en un primer período IEJES y posteriormente FESPAD, han realizado estudios y han jugado un papel relevante en promover el debate sobre la reforma jurídica. En lo referente al área derechos humanos están los Informes anuales de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, PDDH. Varios Comités y ONGs se desactivaron al cese del conflicto,4 pero se mantienen la Tutela Legal del Arzobispado y el IDHUCA. Este último, además de monitorear las violaciones y de organizar actividades de denuncia y de educación en derechos humanos, ha hecho trabajos de investigación. El estudio de caso de la maquilera textil El Mandarín fue el origen de una comisión conjunta con sindicatos norteamericanos para el seguimiento de la situación en las maquilas, con trabajo de lobby en el Congreso. Sobre derechos económicos son pioneros los estudios de Montoya de cooperativas y comunidades, que incluyen una estrategia alternativa de desarrollo, a la que denomina Nueva Economía Popular, NEP. La pobreza urbana ha sido estudiada por Briones. Asimismo importante es la investigación de García sobre migración local. Recién editada por FUNDE, una recopilación (Kandel / Lungo) de estudios sobre cultura y migración es bien relevante. El quinto eje identificado es el de la paz como cultura de la tolerancia. Más de medio siglo de dictadura militar significó que la sociedad resultó impregnada de autoritarismo, el cual no ha desaparecido. En esta área cabe consignar las investigaciones sobre las percepciones de bases y dirigentes de diferentes sectores sociales realizadas por Briones y Ramos (FLACSO) en relación con la gobernabilidad. También la relación entre proceso de paz y políticas neoliberales de ajuste estructural fue tempranamente estudiada por el ya desaparecido CENITEC, con los destacados estudios de Segovia. Más recientemente FUNDAUNGO, FLACSO y FUNDE le han dedicado su atención a la temática. Debe mencionarse asimismo el recurso de técnicas de focus group y de entrevistas seleccionadas utilizadas por Cruz (IUDOP) en torno a la percepción sobre el tema. La perspectiva propiamente cultural ha sido poco trabajada, aunque se cuenta con un par de buenos ensayos pioneros en la temática: el de Castellanos Moya y el de Huezo Mixco. Principales vacios en la investigación sobre la temática Siendo comúnmente aceptado que la guerra civil que abatió al país tuvo causas de tipo estructural, resulta extraño que no haya habido mayores esfuerzos de investigación en esa 4 Varias instituciones que jugaron un papel relevante en el seguimiento y la denuncia de violaciones a los derechos humanos durante el conflicto militar, perdieron su razón de ser o no se adaptaron a la novedosa situación de posguerra: la Comisión de Derechos Humanos – no gubernamental, el Comité de Madres y el Comité de Madres y Familiares de Presos y Desaparecidos Políticos, CODEFAM, El Comité de Derechos Humanos – Madeleine Laguedec, el Comité Cristiano de Refugiados y Desplazados, CRIPDES, etc. 15 dirección. La incertidumbre sobre las posibilidades de consolidación de la paz se va a mantener mientras sigamos sin conocer si siguen presentes las causas que generaron la guerra. No está claro si persiste la crisis del modelo económico o si el mismo se mantiene. Si la respuesta resultara negativa, tampoco es claro qué modelo es entonces el que rige actualmente la economía nacional y cómo se ha llegado hasta él. Los economistas han estado más concentrados en lo macroeconómico y en la crítica de políticas específicas, ignorando el tema del modelo, aunque los insumos generados podrían facilitar su abordaje. Los estudios económicos tampoco se han enfocado en las transformaciones de la clase dominante. Hace falta una valoración actualizada de las estructuras de dominación, de los grupos de poder económico y de su interrelación.5 Las investigaciones se han centrado en la economía formal; conocemos menos la informal y no sabemos casi nada de una economía paralela de actividades ilícitas y crimen organizado cuya existencia es evidente. ¿Qué nexos hay? ¿Se oponen o se complementan? El riesgo de que la economía salvadoreña esté en un proceso de “colombianización” es grande. No hay estudios y en los datos oficiales no aparece reflejada esta realidad. Quedan misterios por resolver: en medio de un proceso recesivo, el país aparece inundado de dólares y hasta se discute “dolarizar la economía”. ¿Serán las remesas una explicación fehaciente para la sobreabundancia de divisas? Es también escasa la información que se tiene sobre la estructura social salvadoreña, tema que debería ser una prioridad para los sociólogos. Hay cambios grandes y evidentes pero poca investigación sobre los mismos. La migración interna campo/ciudad y la emigración externa deberían ser temas centrales de estudio. Se conoce algo el impacto económico de las remesas familiares, pero poco los múltiples efectos de los movimientos migratorios: sociales, políticos, ideológicos, culturales, etc. Las pandillas juveniles o “maras” es otro tema conectado con la emigración, así como también con la violencia y con el fenómeno delincuencial. Se tienen importantes estudios, pero falta más investigación en los diversos temas conexos. La cultura juvenil en general y sus subculturas específicas han sido apenas estudiadas. Por ejemplo, los analistas se quejan de la apatía de la juventud por la política, pero no se han investigado los intereses, las percepciones, las aspiraciones e influencias que posee este importante sector social. Ni la psicología social ni la sociología han tenido en su agenda de investigación estos temas. La clase política envejece ideológica y biológicamente pero no aparece el relevo generacional. Pronto se verá que el tema es decisivo. No solamente los jóvenes se interesan poco: la población en general viene mostrando un creciente desencanto por la política y los políticos. Es algo que debería interesar más a los politólogos, que han centrado sus análisis en el funcionamiento del sistema sin cuestionar a fondo sus carencias. Tienden a aplicarse acríticamente los modelos teóricos de países desarrollados, con largas tradiciones liberal-democráticas, los cuales poco encajan con nuestra realidad. Hay además cierta fijación en lo eleccionario, como si las ciencias políticas se redujeran a ser “ciencias electorales”. 5 Desde la obra de Colindres Fundamentos económicos de la burguesía salvadoreña - fechada en la segunda mitad de los años setenta- no ha habido otro esfuerzo similar que corrija y amplíe, registre los cambios y ponga al día toda esa información. 16 No se puede caracterizar tampoco el sistema de partidos sin caracterizar los partidos concretos que lo integran. Ahí falta investigación.6 Hay clara necesidad de generar cultura democrática por la persistencia del autoritarismo, pero hay poca investigación sobre sus manifestaciones en la casa, la escuela, la empresa, la calle… ¿Podrá ser democrática la política cuando la sociedad sigue siendo autoritaria? ¿Cómo democratizar el tejido social? ¿Qué experiencias positivas se han acumulado? Por otra parte, hay fenómenos que influyen negativamente: por ejemplo el creciente fundamentalismo religioso. Las sectas evangélicas han crecido de modo notable, siendo ya un porcentaje relevante de la población.7 Su grado de fanatismo y sus métodos de indoctrinación las convierten en centro de irradiación de una creciente intolerancia. También entre los católicos crece el fundamentalismo. El fenómeno tiene incidencia en el clima ideológico del país y puede en el futuro llegar a tener expresión política. El contrapeso que pudiera ejercer el arte y la cultura, promoviendo valores de humanismo y creatividad, de tolerancia y apertura, también adolece de poco estudio sistemático. Hay en la transición mucha más creación artística y literaria, pero todavía se ha desarrollado poca reflexión y aporte teórico sobre el tema cultural. Los procesos de globalización y modernización han acrecentado la penetración cultural, incluso con expresiones de auténtico imperialismo cultural, ante lo cual urge un trabajo investigativo de sus influencias y hacer más esfuerzos de rescate de la propia identidad. Sobre la misma es casi nulo lo que hay acumulado, siendo pioneros los trabajos de reflexión y acopio bibliográfico emprendidos por Wauthion, que no han generado hasta el momento la recomendable reacción entre colegas que pudieran proseguir ese primer esfuerzo. 6 No se ha estudiado al partido ARENA como fenómeno social, como partido de clase, como fuerza histórica e ideológica en evolución. Se conoce poco qué corrientes políticas hay en su seno, a qué grupos e intereses responden, qué puntos de consenso y cuáles de disenso están en él presentes. No hay un estudio de sus contradicciones y tendencias, sus fortalezas y potencial. Tampoco sabemos mayor cosa del PCN: un partido que sobrevivió al golpe de estado de 1979 y que se mantiene como fuerza de reserva de la derecha. ¿A qué sectores representa? ¿Qué base social tiene? ¿Tiende a desaparecer o a consolidarse como complemento conservador? Las fuerzas políticas de centro son otro misterio. ¿Por qué la democracia cristiana, tras haber sido fuerza gobernante, se precipitó a una crisis sin fin? ¿Qué pasa con los demás grupos centristas y sus alianzas, que se hacen y se deshacen rápida y estérilmente? ¿Por qué sigue siendo tan débil el centro en El Salvador? ¿Refleja características estructurales? Tampoco sabemos demasiado de la izquierda, pues desde la academia no se ha entrado a su investigación seria y a fondo. Tendencias y pensamientos diversos, concepción estratégica y programa, deberán ser colocados bajo el lente del análisis. ¿Dónde está su antigua base social y de qué sectores provienen las nuevas bases? ¿Adónde se encamina el proyecto del FMLN? ¿Sigue siendo “izquierda revolucionaria” o se ha convertido en una fuerza reformista? Falta una caracterización consistente del FMLN. 7 Según voceros de las mismas, se han extendido ya sobre la tercera parte de la población. La cifra puede que sea, con bastante probabilidad, exagerada. Sin embargo, es evidente el notable crecimiento de dichas iglesias y su poder de convocatoria y movilización, que compite en capacidad con los aparatos partidarios más poderosos. Su presencia está en todos los estratos sociales, más pronunciada entre los sectores rurales y suburbanos más pobres. 17 Recomendaciones finales metodológicas En la anterior sección quedan recogidos los temas sobre lo que convendría concentrar investigaciones en el próximo futuro. Falta probablemente una temática central que pudiera ponerlos a todos en conexión mutua: tal vez recuperando la preocupación de inicios de la década pasada en torno a los perfiles de un modelo alternativo de desarrollo. Debe agregarse que pocas experiencias en el pasado han tenido incidencia práctica, a menudo por no haber contado con métodos participativos en la investigación. Hay algunas notables excepciones – como Montoya en sus estudios sobre comunidades y cooperativas, Briones y Ramos en su investigación sobre percepciones de los grupos sociales y gobernabilidad, o el caso de la maquila El Mandarín investigado por el IDHUCA, bajo la conducción de Cuéllar, que pueden servir como modelos a seguir. Tomar en cuenta la perspectiva de género es otra recomendación, para cuya implementación fuera bueno recoger los aportes brindados por instituciones feministas y organizaciones de mujeres como Mujeres por la Dignidad y la Vida (las Dignas), Instituto de la Mujer (IMU), el Movimiento de Mujeres Mélida Anaya Montes (MAM) o CEMUJER. Es preocupante el retroceso en la cuota de participación de mujeres en las candidaturas de los partidos para cargos públicos, que no hace sino reflejar la escasa sensibilización que hay entre la opinión pública por el tema. Se precisa mayor comunicación entre las distintas instituciones que hacen investigación, entre los investigadores mismos, así como entre éstos y la sociedad. A menudo los sectores sociales que podrían hacer uso de los resultados de la investigación, la desconocen totalmente y no hay mayores esfuerzos por hacérselos llegar. Una mayor interdisciplinariedad en los proyectos fuera asimismo recomendable. Ricardo Ribera, San Salvador, El Salvador 18 GUATEMALA El desarrollo de la investigación para la paz en Guatemala puede dividirse en tres etapas bien marcadas: 1. La situación antes del inicio de la negociación de la Paz: en esta etapa, anterior a 1985, se vivió un retroceso con respecto a los avances sobre la interpretación de la realidad socioeconómica y política previos a la agudización de la guerra, pero aportó una gran producción de los intelectuales guatemaltecos en el exilio. Desde fuera se siguieron haciendo y/o publicando investigaciones y estudios sobre la realidad nacional, convirtiéndose en las voces de denuncia de los sucesos internos. Esta producción está permeada por los efectos del conflicto, centrándose mucho en interpretaciones enmarcadas en las ideologías y se enfoca hacia los problemas estructurales del país: tenencia de la tierra, clases sociales, movimientos campesinos, papel del ejército, entre otros. A escala nacional, el gran actor en términos de investigación fue la Secretaría Nacional de Planificación, frente a la ausencia, a partir de los 80, de la propuesta universitaria. 2. Las corrientes de investigación surgidas durante el período de la pacificación: en esta etapa (1985-1996) inician muchos de los temas derivados de los años del conflicto, pero, sobre todo, las temáticas impulsadas por las agendas internacionales. El papel de los organismos de Naciones Unidas y los Bancos como promotores de investigación, son los actores más relevantes. En este momento es cuando surgen los temas de género, niñez, resolución de conflictos, reconocimiento de los multiétnico, sostenibilidad ambiental, entre otros. Temas que se encuentran plasmados en alguna medida, en los contenidos del proceso de negociación de la paz. 3. La investigación en la etapa del posconflicto: en este período se retoman temas que se habían relegado por el conflicto armado, se inicia el análisis de lo sucedido, las consecuencias y efectos en las estructuras económicas, políticas y sociales del país. Este período está marcado por los Acuerdos de Paz y la agenda de nación que éstos presentan. En los tres momentos descritos anteriormente, pueden destacarse algunas producciones nacionales y extranjeras. En el primer período señalado están los considerados clásicos: La Patria del Criollo de Severo Martínez (1970) y Guatemala: una Interpretación histórico social de Carlos Guzmán Böckler y Jean-Loup Herbert (1970), que desataron el primer debate académico, en el ámbito marxista, sobre la problemática multicultural en Guatemala. El reto del desarrollo en Guatemala, de 1970 es el primer enfoque multidisciplinario, desde la óptica social cristiana, que ejerce gran influencia en el momento. Se suman al estudio de la situación nacional investigadores extranjeros, como Susanne Jonas, con Guatemala: una historia inmediata (1974) y Guatemala: plan piloto para el continente (1981). Quiché rebelde, de Ricardo Falla, de 1978, pone de manifiesto la realidad vivida por las comunidades indígenas, bajo la represión militar. Después podemos referirnos a la producción de 19 autores connotados en el exilio: Edelberto Torres-Rivas, Mario Solórzano y Gabriel Aguilera, sobre temas dedicados a analizar el papel del ejército, la situación socio económica en Guatemala y el sistema político imperante. En la última parte de esta etapa, se produjo sobre todo bibliografía referente a los hechos de la guerra. La obra más significativa, por el cambio de perspectiva: la visión indígena, la visión de la mujer, es Me llamo Rigoberta Menchú, y así me nació la conciencia, (1982) que ejerce profunda influencia en la percepción de investigadores, nacionales y extranjeros sobre los procesos que vive Guatemala. Otra obra del jesuita guatemalteco Ricardo Falla, Masacres de la selva, denuncia la actuación del ejército contra la población indígena del Ixcán. La segunda etapa se caracteriza por la proliferación de estudios acerca de los temas nuevos como género, medio ambiente, etc. También por diagnósticos y propuestas elaboradas sobre los temas demandados por los organismos internacionales y financieros. Otro gran tema es el análisis de los efectos de la guerra, destacándose como obra que influyó más en esta etapa, Situación de los desplazados en Guatemala, escrito por Myrna Mack. Este documento y su trabajo con los desplazados le valió perder la vida y fue una de las muertes que más ha influido para hacer la radiografía de la aplicación de la justicia en Guatemala. La tercera etapa está atravesada por los Acuerdos de Paz. Por un lado, la estructura de los mismos en lo referente a los temas llamados sustantivos (1. Retornados y desplazados; 2. Derechos del pueblo maya; 3. Situación socio económica y cuestión agraria; 4. Papel del Ejército y fortalecimiento del poder civil; 5. Reformas constitucionales), ordenan y encauzan el esfuerzo de conceptualización teórica y académica de la sociedad, a fin de poder participar con propuestas en los diferentes temas. Por otra parte, también se empieza a estructurar el sector de Centros de Investigación como grupo de opinión, gracias a la conformación que Monseñor Rodolfo Quezada Toruño le da a la Asamblea de la Sociedad Civil. De esa cuenta, este sector se convierte en promotor de propuestas, además de empezar a trabajar por primera vez en conjunto, creando lazos de cooperación y entendimiento que perduran hasta ahora.8 Los Acuerdos de Paz proporcionan el marco en el que se debe visualizar al nuevo Estado y su relación con la sociedad, por otro, se constituyen en temáticas en sí mismos, que deben ser abordadas por los diferentes actores, con la finalidad de hacer propuestas específicas sobre el cómo alcanzar las metas propuestas. En ese sentido, es importante destacar que son los mismos Acuerdos los que proporcionan los mecanismos para ejercer el diálogo, a través de las Comisiones Paritarias, para discutir el marco del cumplimiento del acuerdo que da vigencia a los derechos de los pueblos mayas (comisiones conformadas por representantes de las organizaciones mayas y el Gobierno), y la Comisión Técnica de Reasentamiento (conformada por las organizaciones de retornados y desplazados, representantes de la comunidad internacional y el 8 El sector de Centros de Investigación de la ASC estaba compuesto por: AVANCSO, FLACSO, IEPADES, IGEDES, USAC, INIAP, FUNDACIÓN MYRNA MACK, CEDEP, INCEP, CALDH. 20 Gobierno). De ahí que éstas comisiones, hayan propiciado el aporte académico de varios sectores, con la finalidad de apoyar e incidir en la formulación de políticas públicas. Como aporte independiente en el final de esta tercera época podemos destacar el libro Democracia en Guatemala: la misión de un pueblo entero (1998) publicación interdisciplinaria (con la participación de expertos nacionales e internacionales en ocho campos) auspiciada por International IDEA, que abarca una visión de conjunto en la situación de la consolidación de la paz en el país. En el tema de comprensión de la interculturalidad, puede mencionarse el controvertido libro de Mario Roberto Morales La articulación de las diferencias o el síndrome de Maximón (1999). Por otra parte, a raíz de la firma de la paz, una de las publicaciones que inciden más en la vida política, histórica y académica del país, no sólo como creación de fuentes documentales, sino también como obras que aportan propuestas metodológicas muy importantes, son los informes sobre lo sucedido durante el conflicto armado interno. Estos son, el Informe para la Recuperación de la Memoria Histórica, elaborado por la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado, y el Informe de la Comisión de Esclarecimiento Histórico. Estos informes se hacen con base en los testimonios recabados de las víctimas y se analizan de forma que extraen conclusiones generales. La ausencia de información en estos documentos queda del lado de los victimarios.9 Aunque el Huracán Mitch no afectó en una forma tan devastadora a Guatemala, este fenómeno abre la discusión de la perspectiva regional y lleva a la reflexión sobre el modelo de desarrollo que se comparte. La exclusión en estos países, no es sólo política y cultural, es integral y pone en la mesa de discusión la revalorización del concepto de víctima, no con una connotación peyorativa, sino como una crítica a la dinámica excluyente e inequitativa de los modelos de desarrollo actuales. Temas relevantes en la investigación nacional A pesar de estar dividida la producción por etapas, podemos en conjunto destacar los cuatro temas en los que, a juicio de los propios investigadores, se ha centrado y se centra la investigación social orientada a la consolidación de la paz en Guatemala, en los últimos años: Fortalecimiento de la Democracia: aquí se contemplan temas como el de la consolidación de la paz, desmilitarización, descentralización, género. Los estudios e investigaciones tratan de conocer los enfoques de los diferentes grupos en cuanto a la consolidación de la paz. Dado que el país todavía viene arrastrando temas del pasado como la exclusión y la discriminación, se trata de reconvertir la perspectiva del Estado hacia la visión de país determinada en los Acuerdos. También se introduce el análisis del papel del Estado, las relaciones del mismo con la sociedad civil, la participación de ésta en la formulación de políticas y en la toma de decisiones, la independencia de poderes de los organismos del Estado, el papel de los ministerios y la 9 Hasta la fecha, ha sido inexistente la recopilación de información proveniente de los victimarios, al contrario de lo sucedido con experiencias similares en otros países. 21 modernización de la administración pública, la eficiencia del Estado en satisfacer la necesidades más urgentes de la población y, en definitiva, las estrategias de desarrollo económico y social a largo plazo. Estado de Derecho: los temas claves para el fortalecimiento del poder civil y acabar con una de las graves secuelas del pasado, la impunidad, son los ejes de este apartado. Aquí se centran los estudios sobre seguridad y justicia, derechos humanos, impunidad. Esto plantea la temática de la reforma jurídica y administrativa de los organismos encargados de la seguridad e impartición de justicia. También el tema de volver al ejército a sus funciones y desmilitarizar al resto de la sociedad. La reconversión militar como eje fundamental para acabar con el Estado-rehén. También el fortalecimiento de los partidos políticos y su función en el legislativo, el fortalecimiento del sistema electoral Relaciones interétnicas y mundo maya: el descubrimiento de la ausencia de investigación sobre las relaciones interculturales, está entre las motivaciones de investigadores y académicos para profundizar en el pasado como clave para entender el presente, no ya desde la perspectiva puramente antropológica, sino del convivir activo de pueblos y culturas diferentes. La incomunicación entre las diferentes culturas, es otro de los temas de interés. Surgen los estudios sobre el derecho consuetudinario, la visión del poder, la educación formal e informal, la educación bilingüe. Los mecanismos de gobierno, tales como la alcaldía y su paso por los diferentes períodos históricos, son puntos centrales. La discusión sobre la descentralización. Economía y sociedad: la inequidad y la injusticia, promotores del conflicto armado, siguen sin resolverse. La discusión sobre la tenencia de la tierra y la productividad, la sostenibilidad del proceso de paz mediante el cumplimiento de las metas fiscales trazadas en los Acuerdos y el pacto fiscal con sus aportes de diferentes sectores sociales, la política económica a mediano plazo, la función social. La definición de la pobreza por parte de los mismos pobres, el aporte de las ONG y la microempresa en el combate a la pobreza, el tema ambiental y la sostenibilidad agrícola, son los focos principales de interés. Lecciones aprendidas Al hablar de la consolidación de la paz y el aprendizaje expresado a nivel de los aportes teóricometodológicos, la primera lección aprendida es que para la mayor parte de centros de investigación, el momento del aporte propositivo para la negociación, los tomó de sorpresa. Si bien se había producido bastante sobre el estado de la situación nacional, la elaboración de los documentos de aporte a la mesa de negociación, implicaba el poder tener propuestas concretas no sólo de qué hacer sino también del cómo hacerlo. Ese cómo fue el reto más grande, sobre todo porque el tiempo de las discusiones políticas, en ocasiones, fue más acelerado que el tiempo para la preparación de las propuestas académicas. Para muchos fue pasar del discurso ideológico a la formulación de propuestas técnicamente viables. 22 Lo anterior lleva a la segunda lección: las propuestas necesitaban alimentarse de datos, de certezas. Y esas fuentes no existían. El deterioro sufrido por las instituciones civiles estatales durante el conflicto, la centralización de la información en manos de la institución armada, vaciaron de posibilidad de recopilar información a otros entes. Y la poca que existía, no se tenía certeza de su veracidad. En esta área ha aportado en forma sustancial el PNUD con sus Informes sobre el Desarrollo Humano en Guatemala. La tercera conclusión es más dramática: tampoco se tenía mucha información sobre los otros, es decir, sobre los diferentes pueblos indígenas que habitan el territorio nacional. Se incidió en la mesa de negociación para la creación de políticas públicas que apoyaran los derechos de los pueblos y, sin embargo, era muy poco lo que se sabía sobre su propia perspectiva del país y de sus demandas. La cuarta lección: la investigación y propuesta sin incidencia en el poder político, casi nunca tienen resultados. El conflicto y el deterioro de los partidos políticos, abrieron una brecha entre la sociedad civil y la sociedad política. Este divorcio se plasma en la no existencia de una comunicación que facilite a la propuesta académica incidir en la toma de decisiones. Pocos centros han podido llevar a cabo todo el proceso.10 La quinta lección aprendida: mientras no se resuelvan los problemas estructurales que vienen del pasado, es imposible la consolidación de la paz. Mientras no se conozca más sobre los efectos del conflicto en las diferentes poblaciones, no podrá hablarse de resarcimiento. Mientras no existan políticas de apoyo y reconocimiento a las víctimas y mientras no haya una aceptación tácita de los victimarios, no podrá hablarse de reconciliación. El impacto de los estudios La forma en que se desarrolló la negociación de los Acuerdos de Paz, estimuló la participación de las diferentes organizaciones, centros y universidades, para aportar propuestas concentradas en la ASC, o haciéndolas llegar directamente a alguna de las partes. En ese sentido, se puede afirmar que más del 70% de lo propuesto por la Asamblea, se refleja en los Acuerdos suscritos. Desde ese punto de vista, la incidencia en la negociación fue muy alta. Sin embargo, no puede decirse lo mismo en la incidencia en las políticas adoptadas después de la firma de la paz. En el caso de las comisiones paritarias, es mucho mayor la posibilidad de que el resultado sea la adopción de políticas y leyes, o reforma a las mismas, con un alto grado de consenso, a pesar de la asimetría en la toma de decisiones entre los grupos mayas y los equipos 10 Aquí vale la pena destacar la experiencia de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales -ASIES- que llevó a cabo la propuesta para la creación de la figura del Procurador de Derechos Humanos y la reforma al Tribunal Supremo Electoral. En ambos procesos, se hizo la propuesta, se cabildeó en el Ejecutivo y Legislativo y se acompañó el proceso hasta la instalación física y funcionamiento. También se trabajó igual en el caso de la Comisión Nacional de Alfabetización. Procesos similares se están llevando a cabo en este momento en el campo de la Reforma Educativa, a través de la Comisión Paritaria respectiva. En este proceso participan otros centros como AVANCSO y la Fundación Menchú. 23 del gobierno, quienes contaban con todo el apoyo técnico requerido. En los temas de los Acuerdos que no establecieron mecanismos de seguimiento, la incidencia es mucho más difícil, tal es el caso del Acuerdo de Fortalecimiento al Poder Civil, donde las propuestas de seguridad y defensa hechas por las entidades académicas,11 tienen problemas en lograr una interlocución adecuada y abierta con las autoridades gubernamentales y legislativas. El proceso de negociación implicó también a los diferentes grupos afectados en los mecanismos de seguimiento, lo cual ha influido en la creación de espacios de reflexión conjunta, elaboración de las propuestas desde una perspectiva propia e incidencia en la toma de decisiones. Los casos más notables, son el movimiento de refugiados retornados desde México, las organizaciones del pueblo maya y los grupos de mujeres. En cuanto a los sujetos principales de la investigación de cara al nuevo concepto de nación, se ha provocado el debate sobre la forma de investigar, la certeza de los datos y la relación entre la investigación y la acción; la investigación participativa vista como una forma de aprehender, trasladando información que permita la apropiación de los procesos por parte de los sujetos. Por otra parte, la información recopilada por los ya mencionados informes de la verdad, ha constituido parte fundamental de la denuncia y enjuiciamiento de varios connotados miembros de las fuerzas armadas y ex-presidentes y ex-funcionarios públicos de los regímenes pasados. Dentro de un balance en cuanto al impacto de los estudios, y sobre todo la capacidad de incidencia de los académicos en la políticas públicas, vale la pena resaltar el alto poder de beligerancia que enmarcado en el proceso de negociación de la paz, adquiere la sociedad civil guatemalteca. Se establece la práctica del diálogo, de la propuesta y sobre todo, la cultura de relacionamiento entre sociedad civil y Estado. Esa práctica continúa después de la firma de la paz, incursionando las instituciones académicas, en temas tan delicados como la seguridad, entre otros, siendo aceptada su presencia por las instancias estatales. Se han desarrollado esfuerzos conjuntos entre los diferentes sectores sociales y el Estado, siendo un ejemplo de este esfuerzo, el proceso seguido para encontrar acuerdos en el Pacto Fiscal, propuesta que reúne a más de 140 organizaciones. A modo de conclusión, pueden mencionarse los grandes vacíos identificados por los mismos investigadores: Vacíos metodológicos. En este aspecto resaltan sobre todo vacíos de tres tipos: 1. Las herramientas de investigación actuales parten de una visión etnocéntrica occidental, lo que hace necesaria la construcción de conceptos y paradigmas nuevos que permitan la reconstrucción de la teoría y del método. 2. La inexistencia de investigadores formados adecuadamente por las universidades, implicando la creación de una política de investigación por parte de las mismas y no someterse a las prioridades del mercado productivo. Vale la pena mencionar la demanda sobre todo de antropólogos en esta nueva etapa. 11 Es el caso sobre todo de la Fundación Mack, FLACSO e IEPADES. 24 3. La ausencia de la búsqueda de nuevas explicaciones, frente al impacto de un pensamiento liberal y globalizante, que receta lo que ya se conoce, obviando la existencia de modelos diferentes. Esto provoca la ausencia de conocimiento profundo y sistemático de la propia realidad, así como la no búsqueda de información que produzca investigaciones sólidas y de largo alcance. Vacíos de contenido. Es necesario seguir ahondando en el conocimiento de lo intercultural y la problemática maya, con explicaciones que provengan de los mismos mayas. Otro vacío sentido se refiere a la problemática urbana y a la descentralización. En cuanto a lo económico, se debe seguir investigando sobre la economía informal, la productividad y la tierra. La reconciliación es una de las áreas más desconocidas y con más necesidad de información. En derechos Humanos el tema de la impunidad y desarticulación de los aparatos paralelos. Otros temas ausentes son el de medio ambiente y productividad, y el de juventud. Vacíos políticos. Es evidente la carencia de una política nacional que promocione la investigación orientada a la consolidación del proceso de paz. También se siente la ausencia de espacios de reflexión conjunta e intercambio entre los diferentes centros de investigación. Finalmente, es necesario buscar mecanismos que tiendan al acercamiento entre los políticos y los académicos. Guatemala aún tiene pendiente el resolver problemas estructurales anteriores. Mientras que esto no suceda, la consolidación de la paz es más un anhelo que una realidad. El no cumplimiento de la agenda de la paz, hará insolubles los sentidos problemas de gobernabilidad. Carmen Rosa de León, IEPADES, Guatemala 25 ESTUDIOS REGIONALES Introducción La región centroamericana ha experimentado en los últimos quince años un conjunto de cambios sociales y políticos cuya saliente más notoria es el cese de los conflictos político-militares que asolaron la región. El encadenamiento de procesos de pacificación comenzó con la derrota electoral del gobierno sandinista en 1990, que cerró todas las formas de justificación para el lanzamiento armado contrarrevolucionario; continuando con los acuerdos de paz de Diciembre de 1992 en El Salvador y finalizando con el acuerdo alcanzado entre la guerrilla y el Gobierno de Guatemala en 1996. El logro de la paz ha planteado en la agenda regional el tema de su consolidación. Para decirlo con claridad desde el comienzo, el tema de la consolidación de la paz es esencialmente un problema de gobernabilidad política y de mejoramiento de las condiciones sociales de la población, ambas razones centrales en la justificación política e ideológica de los levantamientos armados originales. Este documento tiene como objetivo central reconocer las características centrales de los estudios que se han producido en los últimos quince años sobre la pacificación y la consolidación de la paz en perspectiva regional centroamericana. Para comenzar, a modo de contexto estableceremos un recuento cronológico de los acontecimientos más importantes relacionados con la pacificación regional y su consolidación en los últimos tres lustros. De seguido identificaremos las características de las contribuciones más significativas desarrolladas en distintos campos de las ciencias sociales, señalando sus fortalezas tanto como sus debilidades en la producción de conocimiento sobre los procesos de consolidación de la paz y por último reflexionaremos alrededor de la relación entre conocimiento y gestión de política pública, estableciendo posibilidades de desarrollo futuro y necesidades de gestión. Negociaciones políticas y consolidación de la paz en Centroamérica Grosso modo en los últimos quince años en Centroamérica se han presentado al menos tres etapas claramente discernibles: la fase de negociación de la paz; la fase de activación de mecanismos de reconciliación nacional y la fase de consolidación de la paz. La fase de negociación se prolonga desde 1986 hasta 1990. Está marcada por dos hitos centrales: la presentación en junio de 1986 del Acta de Contadora para la Paz y la Democracia en Centroamérica y la derrota electoral del gobierno sandinista en Nicaragua en febrero de 1990. El Acta de Contadora sintetizó los términos dentro de los cuáles los países centroamericanos podían iniciar un proceso de restauración de la confianza y contener de ese modo los riesgos de ampliación de los conflictos nacionales por entonces peligrosamente desbordados de sus territorios nacionales. La iniciativa, producto de la mediación activa de México, Panamá, 26 Colombia y Venezuela no contó con el respaldo político de tres de los países involucrados: Costa Rica, El Salvador y Honduras que consideraron la iniciativa parcializada en beneficio de las posiciones del Gobierno de Nicaragua. Guatemala se mantuvo relativamente al margen, creando en su lugar condiciones para el lanzamiento de una propuesta de diálogo directo que, a diferencia del modelo de Contadora, permitiría por fin la suscripción de un Plan de Paz preparado con el liderazgo del presidente costarricense Oscar Arias. Este Plan se firmó en agosto de 1987 en la ciudad de Esquipulas en Guatemala. Con ello dio inicio un proceso complejo y simultáneo de acciones de reconciliación nacional en todos los países de la región. No obstante su carácter regional, simétrico y simultáneo, la adopción de acciones conducentes efectivamente a la superación de los conflictos fue mucho más dinámica en Nicaragua que en otros países y por lo tanto cuando los sandinistas salieron derrotados, no sin sorpresa, en las elecciones generales de febrero de 1990, el Plan de Esquipulas II prácticamente llegó a su final. (Sojo, 1990) Pero la guerra continuaba en El Salvador y Guatemala. En esta segunda etapa entre 1990 y 1996 la región se concentra en el logro y ejecución de los acuerdos de paz en ambos países pero en un escenario enteramente nuevo. El derrumbe del campo socialista y el fin de la era de Reagan-Bush permitieron que los enfrentamientos ideológicos que caracterizaron el período anterior cedieran terreno a un nuevo discurso integracionista: a partir de la reunión de presidentes en Antigua Guatemala a mediados de 1990 se inaugura un ambiente de diálogo regional cargado de optimismo y de confianza en el poder omnímodo de los mercados. (Aguilera, Morales y Sojo, 1991) El desarrollo de los mercados y, en el escenario utópico más recurrido, de un solo mercado regional centroamericano será definido a partir de entonces como el eje articulador de una nueva era de prosperidad económica y subsecuente paz social y estabilidad política. La tercera etapa que podemos localizar en 1996 y que transcurre hasta la fecha es la era de las democracias en paz. Para entonces todos los conflictos armados han sido negociados y los Estados han definido programas de compensación social y económica que garanticen la estabilidad inmediata de los acuerdos y el retorno a los negocios y la producción. En esta última etapa los elementos que pueden distorsionar el clima de estabilidad alcanzado con la democracia político electoral primero, y los acuerdos de paz, después, pueden estar relacionados con tres órdenes de problemas: los conflictos bilaterales; la persistencia de graves situaciones de exclusión social y por último el desarrollo de redes criminales de alcance transnacional.12 12 La literatura de alcance regional producida en la región y que aborda la problemática reciente no es muy abundante. Entre otros pueden consultarse Saldomando y Cuadra (1997), Rojas, Arévalo y Sojo (1998) sobre aspectos de seguridad y Sojo (1999a) sobre la problemática política, económica y social de las transiciones múltiples en los últimos años. 27 Los estudios sobre consolidación de la paz en Centroamérica13 En términos generales los estudios sobre los aspectos referidos a la problemática política de la consolidación cambian de ritmo en consonancia con la evolución de los procesos de negociación, siendo perceptible una fuerte influencia del proceso de Esquipulas. Por ello en los noventa la producción de alcance regional tiende a ser decreciente y a concentrarse en los aspectos económicos y comerciales de la dinámica regional. Para facilitar el análisis de la producción existente hemos identificado cuatro ejes temáticos: a) Construcción de la paz, centrado en los procesos de negociación; b) Democratización que se refiere a las reformas institucionales que se gestionan en la región después de la adopción de acuerdos políticos; c) Desarme, desmilitarización y relaciones cívico-militares y d) Integración política. Los tres momentos históricos antes señalados se reflejan parcialmente en el desarrollo del conocimiento sobre los procesos de consolidación de la paz en Centroamérica. Así durante la segunda mitad de la década de los 80 los procesos de pacificación recibieron atención prioritaria. Mientras que en el primer quinquenio de los 90 lo referente a la democratización y el establecimiento de una cultura política democrática resultaron claves en prácticamente todas las investigaciones. Es decir, la democratización se convirtió en la prioridad y los otros aspectos se concibieron como contribuciones a la consolidación y fortalecimiento de la democracia en Centroamérica. Este fenómeno es entendible porque los años 1980 fueron caracterizados por la crisis y la guerra, lo que dominó la academia y la investigación, además de la política (Torres Rivas 1987). El último período, después de la segunda mitad de los años ochenta, ha visto una merma significativa en las contribuciones académicas al entendimiento de los procesos de cambio político en la región. La periodización histórica, reflejada en los estudios realizados, es siempre riesgosa. Centroamérica es aún una región inconclusa (Sarti,1990). Un área en donde persisten marcadas diferencias entre los miembros de una unidad histórico-política, y en donde se producen “transiciones en la transición” (Cerdas,1996b:26) o transiciones múltiples: de la guerra a la paz, del proteccionismo a la apertura y del autoritarismo a la democracia (Sojo,1999a). Pero también una región en donde persisten notables diferencias entre las definiciones académicas y 13 Esta revisión del estado del arte se refiere a aquellas investigaciones y estudios que han hecho considerables aportes en la identificación de elementos claves en los procesos y las acciones conducentes a la construcción y consolidación de la paz en Centroamérica. Por ello se establecieron como aspectos principales los referentes a pacificación y negociación, democratización, cuestiones de seguridad, desarme y desmovilización de contingentes militares, paramilitares y fuerzas irregulares, las relaciones cívico-militares y los esfuerzos de integración política. Cabe precisar que se refiere a la literatura publicada en la región, incluidas aquellas publicaciones cuya primera edición, en cualquier idioma, fue hecha fuera del Istmo, pero se reprodujeron en algún momento en éste. No obstante, se incluyeron trabajos conjuntos realizados entre instituciones centroamericanas y extranjeras, cuando su contenido resulta de relevancia para los objetivos del presente documento. Ahora bien, es necesario reconocer que en casos muy calificados –los cuales se identifican en su oportunidad– se incluyeron referencias a investigaciones publicadas fuera de Centroamérica, pero cuyos autores son centroamericanos o bien su relevancia y contribución a la comprensión de los procesos de construcción de la paz en la región son de considerable importancia. Por otra parte, el periodo en estudio corresponde a los últimos 15 años y comprende libros, artículos de revistas especializadas y documentos académicos e institucionales elaborados desde una perspectiva regional. 28 procedimentales de los conceptos claves, sobre todo en el de democracia (Ibíd., 15). Sin embargo, es posible identificar lineamientos generales regionales en todas las áreas indicadas a pesar de esas particularidades de cada uno de los miembros (Cerdas, 1996a). Es decir, continuamos a finales del siglo XX en el esquema de la “unidad en la diversidad” o en la “nación trunca” que mencionan numerosos investigadores y académicos cuando hacen referencia a Centroamérica. Pero ubicada en lo que Dirk Kruijt denomina “el continente de los políticos militares y de los militares políticos” (Kruijt 2000, 29). a) Construcción de la paz En general se ha reconocido que la década de 1980 no fue un “decenio totalmente perdido”, pues constituyó el inicio de la transición hacia la democracia (Álvarez-Ramírez 1998; Corlbun-Sánchez 1999). Fue el momento de auge de la democratización, de los gobiernos constitucionales, de nuevos partidos políticos y del inicio de la supremacía civil (Corlbun-Sánchez 1999, 6). Incluso se argumenta (Peñas Domingo 1997a, 9) que por lo menos en términos políticos fue la década de progreso, pues se instauraron las condiciones para “...la celebración de elecciones libres, honestas y competitivas que otorgaron legitimidad democrática a los nuevos gobiernos.” (Álvarez-Ramírez 1998, 9). Ello resultó en el surgimiento de una nueva cultura política democrática tras la pacificación, la inclusión de sectores marginados en el proceso político y el inicio de la desmilitarización de las sociedades (Urcuyo 1997a, 7). Ese proceso favoreció el “resurgimiento” de la sociedad civil, en parte porque en la fase “pos-Esquipulas” la sociedad civil adquirió una dimensión distinta y las propias organizaciones civiles evolucionaron notablemente (Peñas 1997a y 1997b), pero sin que se pueda llegar a hablar de una “sociedad civil centroamericana” (Solís 1997, 50).14 El elemento más notorio del debate sobre la pacificación y democratización de Centroamérica en la era de Esquipulas es justamente la construcción de un enfoque integral de los elementos que articulan la estabilidad política y la paz duradera. Ello obligó al replanteamiento del debate y la conceptualización sobre seguridad y democracia (Solís 1993b, Aguilera 1991), vinculando la paz con democracia y a ambas con el desarrollo (Álvarez-Ramírez 1998, Murillo 1999, Murillo 1998, North 1988), con la seguridad (Fajen 1988, 56) y con la injusticia social (Ríos 1994, 25). La 14 Mercedes Peñas (1997a, 9) considera que “Uno de los frutos inesperados de Esquipulas II fue el resurgimiento de la sociedad civil en casi todos los países del área”, y por ello “...es necesario diferenciar, de manera expresa, la acción de los movimientos sociales y grupos populares antes y después de Esquipulas II”, pues “...la transición democrática en Centroamérica trajo aparejada una oportunidad única para que las organizaciones de la sociedad civil, largamente excluidas y reiteradamente reprimidas por regímenes autoritarios y antidemocráticos, pudieran desarrollarse con mayor autonomía.” Por su parte, Luis Guillermo Solís (1997, 50 y 52) expresa que “La historia política de Centroamérica se caracteriza, en el plano de la articulación de las fuerzas sociales, por la invisibilidad, hasta fecha muy reciente, de los llamados “sectores populares” como actores vinculados en el proceso de toma de decisiones”, por lo que resulta impreciso y hasta inequívoco el concepto de “sociedad civil centroamericana”. Pero lo cierto, agrega este autor, es que gracias a Esquipulas la sociedad civil se vio fortalecida por 2 hechos: el apoyo recibido de la comunidad cooperante internacional y la inclusión de ésta organizada regionalmente en el SICA a través del Comité Consultivo. Mientras que al interior de los países se produjeron algunos esfuerzos, tímidos en su mayoría, por establecer foros de concertación con la presencia de todos los sectores de la sociedad. 29 democracia fue constituida en el eje de la seguridad de postguerra. La institucionalización política que es prerrequisito de la democratización generó condiciones para la culminación exitosa de los procesos de reconciliación nacional, reincorporación de los alzados en armas, gradual desmilitarización y fomento de un clima de estabilidad para la inversión extranjera y la reactivación económica (Solís 1993b, 107). Así, en palabras de Álvarez y Ramírez (1998, 10), la democracia llegó a ser el “nuevo nombre de la paz”. Reconociendo que en estricto sentido cronológico los procesos de apertura democrática antecedieron los acuerdos de paz, Sojo (1999a, 52) llama la atención sobre la importancia de las influencias recíprocas de ambos procesos más allá de las causalidades lineales. Un segundo aspecto recurrente en los análisis se refiere a las influencias internacionales. Numerosos analistas reconocieron las raíces externas del conflicto tanto como de las soluciones políticas para afrontarlo. (Murillo 1999; North 1988; Ríos 1994, 27). Es decir, los cambios ocurridos en el Istmo, a pesar de su gran magnitud y del corto período en que ocurrieron, no tuvieron lugar en forma aislada de los acontecimientos mundiales que al finalizar la década de los noventa abrían de modificar el mapa geopolítico mundial. (Morales 1995, 31-32) En tercer lugar, buena parte del esfuerzo análitico orientado a la comprensión del período de construcción de la paz ha estado dirigido al reconocimiento de las causas endógenas de la crisis y de su persistencia aún en escenarios de modernización económica y apertura democrática. Los análisis se han centrado en temas como pobreza, escaso desarrollo institucional, hegemonía militar en la política, discriminación, exclusión (Cerezo 1996; Morales 1995; Opazo-Fernández 1990; Solís 1993b y 1997, Urcuyo 1997a), y que solo con la superación de estas condiciones se podrá lograr una verdadera reconstrucción de Centroamérica en todas sus dimensiones (Rodríguez 1996, 30). Tecnologías de paz: Esquipulas y la comprensión de la politica posible El Acuerdo de Paz de Guatemala sentó las bases de un proceso de largo plazo que determinó un nuevo estilo de negociación en Centroamérica al mostrar la necesidad y conveniencia de alcanzar soluciones comprensivas (Rojas 1990), aunque inicialmente hubo problemas conceptuales que generaron confusión (FLACSO 1987 y 1988). La mayoría de los esfuerzos intelectuales relacionados con la comprensión del alcance de los acuerdos de paz de Esquipulas tenían primero una motivación descriptiva y segundo una orientación normativa. En la descripción se enfatizaba el seguimiento de distintos aspectos del proceso considerados centrales por los autores, muchos de ellos al mismo tiempo actores de la trama regional. Así, Esquipulas es definido como el inicio del tiempo de la tolerancia y el reconocimiento y aceptación de todos los actores, como anota uno de los primeros líderes del campesinado regional que emerge en este período (Campos 1997, 246); como la apertura de nuevos espacios según lo considera el primer secretario general del SICA (Herrera 1997, 27) y como señala un académico, el comienzo de los esfuerzos a favor de la concertación de las fuerzas sociales nacionales y regionales. (Sol, 1997, 242) En palabras del Jesuita Ignacio Ellacuría (1987, 602) fue “una necesidad objetiva de los pueblos centroamericanos” y, por otra parte, la evidencia de una variante en la correlación de fuerzas al interior de cada uno de los países y del Istmo (Sánchez 1990, 35). 30 ¿Qué hay en la caja de herramientas? La descripción del instrumental disponible para el desarrollo de las negociaciones así como para la puesta en marcha de las transformaciones institucionales requeridas ha sido central en muchos de los análisis durante la primera parte del proceso. Así los trabajos de Aguilera (1989); Aguilera, Morales y Sojo, (1991); Fajen (1988); Gomariz (1988 y 1989), Rojas y Solís (1988), Opazo y Fernández (1990), todas reflexiones realizadas durante la ejecución misma de los acuerdos, contribuyeron a identificar los avances y las limitaciones observadas en el cumplimiento de los cronogramas establecidos por el documento pactado. Los mecanismos de resolución de conflictos establecidos por Esquipulas continúan vigentes, e incluso dieron lugar a un fenómeno nunca antes visto en el Istmo de encuentros sistemáticos e ininterrumpidos, tales como cumbres presidenciales, reuniones de cancilleres, foros de alto nivel político, técnico, económico, religioso, académico, sindical, cooperativo, estudiantil y en general de las organizaciones de la sociedad civil, con o sin la participación de organismos internacionales (Sánchez 1990, 36). Sin embargo esta temática ha sido escasamente tratada en la región en lo que se refiere a identificar las lecciones que sobre resolución de conflictos haya aportado Esquipulas (Murillo 2000), como también sobre el reciente uso de esos mecanismos de diálogo y negociación ante los últimos acontecimientos ocurridos en el plano bilateral, pero con repercusiones a escala regional. Condicionantes externos Una buena parte de los análisis se han detenido en el enunciado de las condiciones externas que propiciaron los acuerdos de paz. En gran medida las iniciativas de paz anteriores al acuerdo de Esquipulas contribuyeron a crear el clima propicio para que los centroamericanos asumieran la responsabilidad de negociar directamente a través de una propuesta propia (Murillo 1998 y 1999) y en alguna medida generaron el interés de los distintos actores en la solución negociada (Delgado 1996, 40), al tiempo que ello significó un momento de autonomía frente a los Estados Unidos y un “proceso de aprendizaje” sobre el diálogo y la negociación a partir de concesiones mutuas (Aguilera 1993, 213; Barahona 1989, 3; Lozano 1989; Rojas 1989). Además llenaron un vacío de negociación que se hacía cada vez más peligroso en la Centroamérica de los años 80 (Jauberth 1991, 106). Pero a la vez existió una convergencia de factores que contribuyeron a favorecer la celebración de las cumbres presidenciales, lo que favoreció que la paz se convirtiera en una prioridad no exclusivamente militar, sino en un asunto clave para el desarrollo de la región (RojasSolís 1988, 112). Lo anterior contrastó con la experiencia del Grupo de Contadora, que recurrió a consultas individuales y encuentros conjuntos en procura de la suscripción de un acuerdo global (Ibíd., 204), pero sin llegar a clarificar su proceso de institucionalización (North 1988, 34). Sin embargo, este grupo contribuyó a crear un clima de confianza que facilitó canales de comunicación más fluidos y la interlocución directa de los actores centroamericanos (Frohmann 1990, 21; Murillo 31 1999). Además, Esquipulas redefinió ciertos conceptos de Contadora, tales como pluralismo y autodeterminación, reorientando las tendencias que habían sido potenciadas por las iniciativas precedentes (Solís-Quesada 1993, 6) e introdujo nuevos procedimientos para la implementación de los compromisos (Murillo 1998, 69). Durante la gestión de Contadora se comenzó a comprender la necesidad de incorporar en una solución definitiva aspectos tales como refugiados, transición a la democracia, respeto a los derechos humanos y reducción de las instituciones militares (North 1988, 19). En lo que hay amplia coincidencia es que tanto Contadora como Esquipulas requirieron un gran esfuerzo diplomático y la consolidación de la voluntad política para alcanzar resultados duraderos (Antillón, 1997; Fernández 1989; Gomáriz 1989; Murillo 1999; Ortega 1985; Tinoco 1988). Solo así se logró la normalización de las relaciones entre los Estados centroamericanos y el inicio de un diálogo de largo plazo por la paz y la reconciliación (Solís 1993b). A través de esta experiencia se fue implementando un mecanismo de negociación con un definido proceso de toma de decisiones, de implementación y de retroalimentación, en el que los mandatarios constituyen el nivel más alto (Murillo 1998, 36). Ello hizo posible que Esquipulas pueda ser definido, en palabras de Francisco Rojas (1993, 64), como un “proceso de paz exitoso”, pues logró generar suficiente confianza para tornarse en un proceso pacificador institucionalizado de carácter multilateral pero sobre una base nacional (Rojas 1991, 10). Aunque ello no significa negar la existencia de limitaciones y problemas (Barahona-Escalante 1991, 122) ni la fragilidad e irreversibilidad de los arreglos alcanzados en la mesa de negociación (Ibíd., 129; Barahona-Escalante 1991, 128). b) Democratización La democratización y la construcción de una cultura política democrática ha sido, quizás, el tema que más atención ha recibido en las publicaciones e investigaciones durante todo el período objeto de revisión. De acuerdo con Edelberto Torres Rivas (Torres-Rivas 1987, 13) en el proceso de cambio a que ha estado sujeta la sociedad centroamericana la cuestión de la democracia ha estado presente en todo momento. Ello ha ocurrido porque, según Jaime Delgado (1996, 39), en Centroamérica lo que tuvo lugar fue un “proceso de construcción democrática”, sea esta “restringida”, de “baja intensidad” o de “fachada”, como se le ha calificado (Tangermann 1995) o como reacción al triunfo de la Revolución Sandinista y a la política desplegada por Washington, como consideran algunos autores (Álvarez 1996).15 Mientras que Liisa North (1988) identifica la tendencia de algunos autores durante los años 80 quienes consideraban que la democracia no estaba en la raíz del conflicto, pero si formaba de la solución. Los estudios revisados han puesto en evidencia que este proceso ha mostrado marcadas diferencias entre los países. A pesar de las numerosas investigaciones sobre el tema aún no ha se 15 Según Oscar Álvarez (1996, 73) la democratización en Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras) se produce como reacción al triunfo de la revolución sandinista y a la política de Washington, lo cual se inscribió más tarde en la “oleada” democrática mundial durante los 80 y principios de los 90. Así la década de los 80 es de “procesos de democratización” al mismo tiempo que de “escalada armamentista.” 32 profundizado sobre la transición hacia regímenes democráticos y el rol de instituciones como los partidos políticos y la sociedad civil en la construcción, consolidación y fortalecimiento de la democracia en el Istmo (Rovira 1993). Lo anterior hace que Rodolfo Cerdas (1995, 3; y 1996a, 11) hable de un “proceso inacabado y contradictorio de transición a la democracia”, en el que los procesos electorales mostraron ser una condición necesaria, pero insuficiente, para la consolidación democrática (Cerdas 1996a, 11), como también ocurre con el caso de la ausencia de guerra que no resulta suficiente para garantizar la vida democrática (Sojo 1999a, 49). Esta situación conduce a reconocer que la democratización depende de un proceso complejo, en el que intervienen factores históricos operantes hoy (Opazo-Fernández 1990, 380) y la necesidad de un cambio en todos los niveles de la sociedad centroamericana, pues en gran medida el proceso democratizador no ha sido el de restablecimiento de un sistema democrático, sino el de establecimiento de prácticas y mecanismos institucionales democráticos, producido bajo la presencia de un modelo de contrainsurgencia, primero, y luego a la luz del clima generado por los acuerdos de paz (Sojo 1999a, 52). La transición se ha traducido en prácticas electorales,16 lo que conduce a distintos autores a identificar el establecimiento de “democracias de baja intensidad” (Murillo 1998; Torres 199317), en gran medida porque este proceso no resultó de derrotas políticas o militares de las estructuras autoritarias, sino de acuerdos de paz (Torres 1993, 75). Incluso, la ausencia de evidentes derrotas militares, dejo a los ejércitos negociar con los sectores políticos y civiles, por lo que la democratización del régimen no fue percibida como un retroceso, sino como una reivindicación propia, lo que a su vez dificulta la consolidación de la democracia, pues los sectores civiles escasamente organizados se ven obligados a pactar con los castrenses, surgiendo modalidades de cohabitación (Solís 1993b, 108-9). Por consiguiente no hubo una ruptura de los esquemas políticos, por lo que los partidos y agrupaciones políticas de pronto se vieron desempeñando funciones para las cuales no estaban preparados y las que recibieron no por sus luchas sino por los acuerdos gubernamentales (Deutscher 1989, 30). En estas condiciones resulta, según Rodolfo Cerdas (1992, 29), que: no es posible entender la transición del régimen autoritario a uno democrático, únicamente tomando en consideración el origen electoral o no del gobierno. Hay un conjunto de factores que se combinan, que en su ausencia o aparición califican el proceso, haciendo de éste, según sea el caso, simple apertura, proceso liberalizador o verdadera transición democrática. 16 Según Oscar Álvarez y Juan Carlos Ramírez (1998, 11-12) las elecciones constituyeron la llave para la transición del autoritarismo a la democracia. (11) Así durante los 80s surgieron “elecciones «fundantes» o de apertura”; mientras que en Nicaragua hubo que esperar hasta 1990 para “...que en medio de la guerra, el proceso de Esquipulas y la caída del socialismo real y bajo fuerte fiscalización internacional se realizaran las elecciones fundantes de un régimen democrático.” 17 Edelberto Torres (1993, 84ss) señala que la noción de democracia está reducida a un acto electoral, los partidos políticos son débiles y carecen de la capacidad de transformar los conflictos de la sociedad en demandas políticas, los militares y sectores autoritarios continúan teniendo control de las decisiones políticas básicas, y el ejercicio de la democracia debe pasar más allá de la lucha electoral. Torres Rivas (1990, 17-18) considera las “democracias de baja intensidad” como “...debilidad intrínseca de las instituciones políticas democráticas actualmente existentes, por la inexperiencia de las fuerzas sociales y políticas y la ausencia de tradiciones culturales, pero sobre todo, por el origen de esas fuerzas autoritarias que no han desparecido del escenario.” 33 Este fenómeno creó una situación compleja a los partidos políticos, quienes carecen de capacidad movilizadora y sobre todo de deficiente representatividad (Tangermann 1995, 40), especialmente en las zonas rurales, en donde su presencia es casi inexistente (Deutscher, 1989, 29), en claro contraste con la del ejército y las iglesias. Los partidos no están cumpliendo el rol de generadores y canalizadores de demandas populares; además en las campañas electorales muestran un gran dinamismo, pero no son actores importantes en el manejo de la hacienda pública (CorlbunSánchez 1999, 9). Esto es lo que lleva a Rodolfo Cerdas (1992) a hablar de la crisis de los partidos,18 pues hay que recordar que el actor político par excellence ha sido el ejército y no los partidos (Urcuyo 1997, 9),19 de ahí que con muy pocas excepciones esas agrupaciones “...casi nunca son la expresión política de corrientes sociales amplias” (Tangermann 1995, 51). En general se reconoce que durante el último decenio se establecieron en todos los países del Istmo las instituciones centrales de un régimen democrático (partidos políticos, elecciones libres, cuerpos legislativos y judiciales, predominio civil, procuradores o defensores de los derechos humanos y de los habitantes) y de gobiernos emanados de elecciones (Corlbun-Sánchez 1999, 11; Delgado 1996, 40), con limitada participación ciudadana (Álvarez-Ramírez 1998; Tangermann 1995). Algunos autores consideran que en Centroamérica no se ha comprendido que las políticas de consolidación de la democracia deben ir acompañadas de otras tareas más amplias y profundas para lograr el resultado propuesto. Entre tales tareas se citan programas orientados a la construcción de ciudadanía en donde la transición hacia la democracia recién comienza, fortalecimiento de la sociedad civil, formación de nuevos liderazgos, fortalecimiento de organismos no gubernamentales y de los sectores empresarial, laboral y campesino, y desarrollo de centros académicos independientes (Cerdas 1996, 52). Además de la necesidad de reconocer que el proceso ha tenido manifestaciones distintas en cada uno de los países, pudiéndose hablar de “transiciones tempranas o preventivas”, de “transiciones inacabadas” y de “democracias 18 R. Cerdas (1992, 159-60) afirma que la crisis de los partidos políticos debe ser considerada dentro del proceso de transición democrática, pues antes de los 80s los partidos formaban parte del sistema y de la sociedad militarizada. Con la pacificación se produjo una apertura de espacios a nuevos actores, lo que obligó a los partidos a establecer relaciones con diversas entidades, reformulando los vínculos con sectores sociales y políticos antes excluidos del sistema. Sin embargo, no se ha definido el perfil de las agrupaciones políticas y sociales y esto solo se logrará cuando se pase de la transición a la consolidación de la democracia (159-60). Por consiguiente, “...la democratización del régimen político es, en todo caso, aunque difícil, más sencilla que la democratización de la sociedad que le sirve de base.” 19 Sin embargo, Constantino Urcuyo (1997, 9), contrario a lo señalado por R. Cerdas, indica que “...resulta erróneo hablar de crisis de los partidos en Centroamérica, entendida como un proceso de deterioro a partir de una situación mítica en la que se supone que aquellos estaban bien organizados y la ciudadanía les creía. La crisis de los partidos en Centroamérica no es sólo una crisis de erosión de su legitimidad o de desgaste de sus estructuras internas. La crisis de los partidos es de crecimiento, de esfuerzos por nacer en un contexto todavía caracterizado por su naturaleza autoritaria. Parte de la crisis actual de los partidos también proviene de la percepción ciudadana de la índole instrumental que estos tuvieron en el pasado, en manos de las oligarquías y de los militares.” 34 inacabadas” (Urcuyo 1997, 12-14), o en general de la “sostenibilidad” de la democracia (Tangermann 1995, 41). En suma, siendo el tema de la democratización uno de los componentes centrales de las preocupaciones de los estudios regionales centroamericanos, en especial a partir del inicio de la década de los noventa cuando las urgencias de la guerra se mitigan a la luz de los acuerdos de paz, es evidente que los contenidos del debate son muy diversos. Pueden distinguirse al menos dos corrientes: la institucionalista que pone el acento en el examen del grado de desarrollo alcanzado por las instituciones democráticas en los países de la región (Cerdas, 1991; Cardenal y Martí, 1998 entre otros). La otra vertiente, se ha centrado en los rendimientos sociales observados durante el período democrático poniendo el acento en el señalamiento de los déficit, especialmente de desarrollo social que agobian a las sociedades centroamericanas. Son pocos los estudios que han indagado sobre las orientaciones metodológicas que permiten reconocer los vínculos entre rendimientos sociales y mecanismos institucionales (Ver Sojo 1999a). En tal sentido los estudios sobre gobernabilidad son todavía escasos en el ámbito regional aunque abundan los análisis nacionales. 20 El conflicto, la paz y la democracia con perspectiva de género21 Es un rasgos particular e interesante el que durante el apogeo de la pacificación y la democratización, especialistas sociales de la región se ocuparon por diferenciar la condición particular y la contribución notoria de las mujeres al desarrollo de la paz y a la consolidación de los logros alcanzados. En lo sustantivo, se produjeron en los noventa tres contribuciones señeras: los dos volúmenes sobre Mujeres Centroamericanas, compilados por García y Gomáriz en 1989 y las compilaciones estadísticas del Proyecto Mujeres Latinoamericanas en Cifras publicadas en 1993. Ambos esfuerzos aportaron información esencial para la visibilización de la situación particular de las mujeres sobre una base estadística sólida y comparativa que permitió identificar rasgos comunes de la región más allá de las especificidades nacionales. El segundo volumen dedicado a la estimación de los efectos del conflicto se ocupó de identificar la relación entre la condición femenina y la crisis económica y política de la región. Se puso particular atención a la problemática de la pobreza, a las secuelas sobre las mujeres del conflicto armado, al desarrollo organizativos de las mujeres y de su conciencia de género. El estudio concluye con un conjunto de conclusiones comparativas y recomendaciones de política que se relacionan muy estrechamente con los desafíos que supone la visibilización de las condiciones particulares de las mujeres y la orientación de las políticas públicas con sensibilidad hacia la heterogeneidad y la diversidad de las condiciones en que sobreviven las mujeres centroamericanas. Tras estos esfuerzos analíticos, es poco el avance o el seguimiento observado en análisis regionales con perspectiva comparada. Es evidente la mayor importancia ganada por la problemática de género en todos los países, expresada tanto en movimientos sociales como en acciones de política pública, pero todo parece indicar que la reflexión en este campo tiene un 20 21 Una excepción es Rojas Bolaños, 1995. Agradecemos las críticas y sugerencias de Ana Isabel García para la incorporación de este aspecto. 35 lugar secundario en relación con las urgencias de la acción. La promoción de estudios regionales sobre los efectos de la desmovilización, la sensibilidad de género en los acuerdos de paz es relevante. Lo mismo en lo relacionado con el avance de los procesos de inclusión política y social de las mujeres en la dinámica regional. c) Desarme, desmilitarización y relaciones cívico-militares La naturaleza de los conflictos centroamericanos condicionó una significativa preocupación por los temas relacionados con la seguridad, la defensa, la militarización y el rol de las fuerzas armadas. Esto resulta lógico por cuanto a mediados de los años 80 en el Istmo la intensidad de la guerra aumentó, hubo un elevado número de asesores militares extranjeros, y una creciente carrera armamentista, tanto por parte de instituciones militares como de agrupaciones insurgentes e irregulares (Delgado 1996). Estos aspectos emergen con fuerza en la región especialmente cuando se han desarrollado lo suficiente los espacios políticos democráticos como para permitir que ciertos temas de la militarización de Centroamérica se discutieran sin constituir riesgo inminente para la vida de los investigadores. Los estudios pioneros en este campo estuvieron centrados en el desarrollo de una nueva doctrina de seguridad impulsada por los Estados Unidos en el marco de la Guerra de Baja Intensidad (Barry, et al. 1987; Bermudez, 1986). Tras ellos, a principios de los noventa se empieza a profundizar el análisis de lo militar en el marco de dos ejes problemáticos: la llamada reconversión militar (Aguilera, 1991) y la problemática de la seguridad regional. (Rojas Aravena, Arévalo y Sojo, 1999). Los años 90 dieron lugar a una reducción de los presupuestos e, incluso, de los efectivos militares, lo que no necesariamente se tradujo en una disminución de la institución castrense en cuanto a su operatividad y presencia en cada uno de los países (Isacson 1997, 53). Sin embargo, tanto la reducción de efectivos militares y la desmovilización de combatientes como el desarme en general siguen siendo tareas pendientes (Murillo 1999). A ello se agregan otros procesos inacabados que forman parte de la agenda regional, los de desmilitarización –entendida como algo más profundo, amplio y difícil que la simple reducción de tropas, sino una redefinición de las relaciones Estado/Fuerza Armada/sociedad civil (Cerdas 1992, 38; y 1996a; Fajen 1988, 51) – y de formulación de un nuevo modelo de seguridad fundamentado en tres pilares: balance razonable de fuerzas, sistemas políticos democráticos y desarrollo sostenible (Morales 1995, 44).22 Estos cambios resultan complicados porque los militares hacen una lectura en el sentido de que la reducción numérica y cualitativa significa una disminución de su ámbito de poder (Torres 1993, 170), que para algunos se ha convertido en una especie de crisis 22 Abelardo Morales (1995, 45 y 47) señala que En ese sistema regional de seguridad democrática la acción civil a favor de la paz es de enorme relevancia, porque la población civil tiene que ser protagonista para así “...aprovechar las oportunidades que la renovación de las instituciones y los cambios políticos suministran para el desarrollo de sociedades interdependientes.” Y agrega que “Las propuestas oficiales tienen un límite impuesto por la estructura de poder y por la continuación de antiguas concepciones y prácticas de la seguridad tradicional. Pero las nuevas formas de pensamiento y acción están dotadas también de múltiples procesos desarrollados sobre la base de la colaboración social, local, regional internacional e intercultural. De allí que, situadas en la dimensión real de los escenarios sociales, tales propuestas pueden ser ajustadas a las necesidades de los pueblos.” 36 de identidad (Cerdas 1996a, 128), o de “vacío funcional” por agotamiento de las funciones históricamente atribuidas a esos estamentos (Godoy 1995, 103-4). Por otra parte, no hay que olvidar que, en palabras de Rodolfo Cerdas (1992, 35), el ejército se convirtió en un “comodín institucional” al tiempo que predominó la cultura política autoritaria (Cerdas 1996a). En ese sentido el proceso de desmilitarización de la sociedad está más allá del simple número de soldados y actividades del ejército en cuanto institución; y por el contrario “...se trata de un proceso relacionado con las funciones, competencias, roles y responsabilidades que, históricamente, fueron asumidas como propios de su función natural por las fuerzas armadas...” (Cerdas 1992, 35; y 1996a, 12). En esta labor inacabada, en la que se plantean dos posiciones extremas, a saber: la de dejar intacto el esquema militar vigente durante el siglo XX y la de su completa desaparición (Cerdas 1996a, 131), se reconoce como acción urgente el redimensionamiento de las fuerzas armadas, atendiendo lo relativo a tamaño, funciones, objetivos, reubicación institucional y aspectos doctrinales (Cerdas 1996a, 129-30), lo que se resume, en palabras de Oscar Arias (citado Aguilar 1994, 8), en la necesidad de entender que “Al ejército y a los institutos militares semejantes corresponde, a mi juicio, la importante y única misión de asegurar la integridad del Estado y de la nación frente a las amenazas externas. Le compete también el combate de las amenazas internas contra la seguridad del Estado, pero únicamente a petición y bajo control de la autoridad política elegida por el pueblo.” La cuestión del desarme, la desmilitarización y los aspectos de seguridad mantendrán su vigencia, por cuanto los ejércitos continuarán con un rol crucial mientras prevalezcan vigentes las estrechas definiciones de seguridad, defensa, soberanía y nacionalidad, no haya un efectivo tutelaje civil y las funciones de seguridad ciudadana estén a cargo de los militares (Solís 1993b, 103). Además se señalan como condicionantes de este proceso de desmilitarización: la concentración de las funciones militares, en el plano constitucional, en relación con la integridad territorial; subordinación de los militares a la justicia civil y eliminación del fuero militar en delitos comunes y de la jurisdicción militar sobre civiles; transparencia de las actividades económicas de las instituciones armadas y de sus institutos de previsión social (Casas y Brenes, 1998); y la ampliación de la capacidad de análisis estratégico y políticas de defensa y seguridad por parte de entidades civiles (Sojo 1997a, 286). Cabe mencionar que esta temática está estrechamente relacionada con la del apartado siguiente, puesto que en sociedades con un alto grado de militarización las relaciones cívico-militares en el marco de las transiciones, sobre todo en cuanto a democratización, como sucede en Centroamérica, muestran una dimensión particular. En definitiva se trata de la reformulación de la existencia misma de la institución castrense y de su papel en la sociedad nacional y regional (Cerdas 1996, 53). 37 Relaciones cívico-militares Para entender la problemática de las relaciones cívico-militares es necesario recordar que en Centroamérica muchas de las funciones de integración social de la población y del territorio han estado a cargo de las Fuerzas Armadas y no del sector civil.23 Ello se vio agravado por el enfrentamiento entre las organizaciones militares y paramilitares, por un lado, y los sectores populares, por otro (Solís 1997, 51). Estas situaciones conducen a reconocer que en la región se ha implementado una “cultura política militarizada y paramilitar” (Sojo 1997a, 267), por lo que quizás el mayor desafío para el Istmo puede ser “...no tanto el relanzamiento de los militares a los órganos de decisión política del estado, sino la búsqueda por los civiles de respaldo militar a sus decisiones...” (Sojo 1997a, 267). Una cuestión muy lejos de superarse bajo las condiciones imperantes hoy.24 Ahora bien, en la medida que hubo negociaciones nacionales particulares que definieron el proceso de transformación de las fuerzas armadas, es necesario anotar que existió un dimensionamiento de estas relaciones cívico-militares acorde con los términos negociados y la conceptualización propia de cada país, aunque en general es posible identificar algunas variables como el “incremento del poder civil sobre el militar en la designación de los altos oficiales encargados de comandar la fuerza armada,” abandono explícito de la doctrina de seguridad nacional y búsqueda de una doctrina militar sustituta y acciones de reducción de gastos militares y de efectivos y redistribución del presupuesto del Estado (Cerdas 1997, 314-17). En este contexto de cambios los militares han comenzado a identificar nuevas amenazas para sustituir la ausencia o irrelevancia de la misión tradicional, con lo que han surgido referencias a los problemas de pobreza, desigualdad, seguridad ciudadana, narcotráfico y mafias internacionales, divisiones étnicas, deterioro ambiental y falta de credibilidad y efectividad de las instituciones públicas (Isacson 1997, vii-viii), como parte de la lectura que hacen de las transiciones, como ya se citó. Por ello es válida la pregunta que formula Dirk Kruijt (1995, 63-4) sobre “¿Cómo reorientar, redemocratizar y reintegrar por completo las instituciones militares dentro de la sociedad civil global?”. La respuesta a esta interrogante requiere de una adecuada ponderación 23 Rodolfo Cerdas (1997, 322 y 323) señala que “...la tarea de la integración del territorio y población al estado nacional, adquirió en Centroamérica un notorio y significativo componente militar, que legitimó en la práctica su presencia y condujo, al unirse a otros factores sociopolíticos internos y externos, a un desbordamiento castrense hacia áreas reservadas a instituciones civiles de gobierno...” Así “...la tarea objetivamente puesta a cargo de los ejércitos, de contribuir de hecho a la integración social-territorial de la nación, se vino a sumar a la delegación básica en favor de los militares de la titularidad en el ejercicio del poder político, hecha por las élites dominantes.” 24 Carlos Sojo (1997a, 278 y 279) anota que “El problema de la influencia política de las fuerzas armadas en América Central está sin embargo muy lejos de superarse. El principal obstáculo para ello es la existencia de funciones, constitucionalmente establecidas, que involucran a los militares de lleno en actividades de estricto alcance político.” Por otra parte, “El desarrollo desproporcionado de las fuerzas armadas de América Central fue resultado directo de la intervención financiera de terceras potencias, principalmente la Unión Soviética en el caso de Nicaragua y los Estados Unidos en los demás casos. La reducción del subsidio externo impone un régimen de austeridad no conocido hasta el momento, dada la extraordinaria dependencia financiera de los ejércitos del área y la ausencia de actividades productivas generadoras de divisas.” 38 del elemento externo. En la transición y redefinición de los vínculos cívico-militares los actores externos, sobre todo Estados Unidos, han desempeñado un papel relevante (Isacson 1997, 170). d) Integración política Esta es el área temática con menor atención por parte de los investigadores, quizás en parte porque es el punto sobre que hay mayor reticencia por parte de algunos actores centroamericanos para lograr avances (Cerdas 1996b, 28;25 Murillo 1999, 461), provocando escasos logros, limitados éstos al simple establecimiento de instituciones regionales que sirvan como base para una auténtica integración política. En cierta medida, Centroamérica ha comenzado a crear el aparato institucional, a la luz de la experiencia europea (Álvarez 1996, 40ss), para establecer, en términos de la Declaración de Managua (setiembre 1998), una “comunidad política, económica, social y cultural” (Murillo 1999, 461), la cual favorezca su inserción en el contexto internacional de pos-guerra fría. Pero se trata de un proceso en el que, de acuerdo con Arturo Díaz (1994, 125), “...la misma idiosincrasia de los regímenes políticos centroamericanos...” genera gran incertidumbre sobre el despliegue de las instituciones responsables en la integración política, precisamente, en el nuevo contexto mundial. O en palabras de Mario Lungo (1990, 51), el hecho de que toda iniciativa regional debe partir y respetar “...las peculiaridades de cada país y las identidades nacionales...” si quiere llegar a un estadio firme y duradero. En este esquema se intentó que el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) desempeñara el rol de instancia política regional permanente que contribuyera a la concreción de la comunidad a que hace referencia la Declaración de Managua (Barahona 1989, 5).26 Al mismo tiempo que, en su concepción original, facilitara la negociación regional al crear un espacio de concertación política para la discusión de los problemas comunes que afectaban a la región durante los años 80. Mientras que el SICA, en cuanto “culminación jurídica del proceso político de Esquipulas II” 25 Rodolfo Cerdas (1996b, 28-30) señala que es reconocido que la integración regional sigue teniendo dificultades por las diferencias existentes entre los países centroamericanos resultado de “...una evolución histórico-social particular que hunde sus raíces en el periodo colonial...” lo que determina las diferencias en las culturas políticas, las cuales favorecen u obstaculizan la introducción o el reforzamiento de ciertos valores y prácticas, tales como desmilitarización, que es percibida en distinta forma en cada país. Lo anterior lleva a exigir “...una discriminación política, de países y situaciones, mucho más sofisticada que la que usualmente se utiliza en las agencias internacionales y gobiernos democráticos que impulsan programas de promoción democrática para la región. Y supone una reducción sociológica de categorías y conceptos a realidades que tienen no sólo antecedentes históricos distintos, sin problemáticas políticas concretas muy diferentes a las imperantes en los países donantes. Aunque ello suponga, también, la existencia de diagnósticos socio-políticos, concretos y permanentes, que en la actualidad brillan por su ausencia.” 26 Rocío Barahona (1989, 6) acota que “Un optimismo realista permite esperar que la aceptación en los sistemas políticos centroamericanos, de valores comunes, tales como el respeto a los derechos humanos, la justicia social, el desarrollo económico, pueden constituir los fundamentos presentes que, junto a su pasado histórico común, pueden llevar (si se mantiene la voluntad política) a una integración supranacional y a que la comunidad centroamericana encuentra su expresión política en organismos integracionistas válidos y realistas.” 39 (Herrera 1997)27 resultara en el mecanismo transformador de las promesas en hechos que condujeran al establecimiento de una comunidad centroamericana.28 Hay escasa literatura sobre el proceso de integración en su dimensión política. Los análisis sobre el Parlamento Centroamericano han puesto atención a su dinámica gestacional y su estructura (Barahona, 199 ) y a las limitaciones para su funcionamiento efectivo a partir de un mandato reducido y un entorno institucional precario en recursos e incapaz de generar condiciones de expansión para un discurso regional de la integración (Sojo, 1998). El último estudio disponible sobre la Unión Centroamericana (De la Ossa, 2000) a propósito de la declaración presidencial que impulsará su creación a partir de setiembre de 1997, recorre las principales características de los principales esfuerzos avanzados por la "integración oficial" de la década de los noventa y propone acciones para orientar los esfuerzos futuros de la integración en otra dirección, favorable a los intereses de la sociedad civil. En lo sustantivo el tema de la integración aparece como uno de los grandes escenarios de la consolidación de la paz en Centroamérica. La presunción es que la integración es un valor positivo intrínseco, bueno para fortalecer los medios políticos, y los procesos económicos, y disminuir las desigualdades sociales. Pero hay escaso conocimiento sobre el desarrollo posible en medios de integración. Se sabe muy poco de los efectos socioeconómicos que puede generar la unión monetaria o aduanera; no se conocen las posibilidades reales de integración política por ejemplo a partir de acuerdos transfronterizos de dimensión local. Se ignora el desenvolvimiento de las "economías regionales" desarrolladas por los grupos económicos en especial en las ramas del transporte, los servicios financieros y el comercio. Y se ha trabajado muy poco y de manera insuficiente en la identificación de actores sociales colectivos, en especial aquellos que se muestran más interesadas en la acción regional como se presenta en las organizaciones de mujeres. Autores como actores Un objetivo central del análisis propuesto ha sido el reconocer elementos de impacto social de las contribuciones intelectuales para la comprensión de la problemática de la consolidación de la paz en Centroamérica. Al respecto podemos observar al menos tres fenómenos.29 27 Roberto Herrera Cáceres (1997, 238) considera que “El SICA hace o convierte la promesa política en una obligación jurídica de los gobiernos centroamericanos en su conjunto, con los pueblos de Centroamérica en su totalidad. Entonces, es por eso que viene a aparecer la participación necesaria en el diálogo de la sociedad civil. El SICA concede el espacio debido a la sociedad civil y es así que dentro del sistema se crea un nuevo modelo de seguimiento democrático que se sustenta en la participación de la sociedad civil.” 28 Para un análisis crítico del Parlamento Centroamericano véase Sojo, 1999b. Para una revisión de las propuestas de reforma de la institucionalidad de la integración véase la compilación de Sojo, 1997b. 29 Agradecemos las observaciones de Luis Guillermo Solís, embajador "at large" para Centroamérica y Director de Política Exterior de la Cancillería Costarricense entre 1994 y 1998. También fue Jefe de Gabinete de la Cancillería durante la administración de Oscar Arias. Politólogo e historiador Solís es actualmente vicedecano de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Costa Rica. También de Gabriel Aguilera Peralta, quién se desempeñó como Vicecanciller de Guatemala entre 1995 y el 2000. Politólogo de formación, ha sido investigador de la FLACSO primero en Costa Rica y actualmente en Guatemala. 40 El primero lo hemos denominado autores como actores. Este fenómeno alude al hecho de que una parte significativa de los analistas de los procesos de consolidación de la paz en Centroamérica han sido actores importantes del proceso. No es exactamente una reedición local del fenómeno de los “insiders-outsiders” conocido en la literatura norteamericana sobre el “policy making process”. En muchos casos si es cierto que se trata de académicos prestados a la gestión pública y que retornan a ella cuando no están “in office” (Gabriel Aguilera vicecanciller de Guatemala entre 1995 y 1999 sería un caso paradigmático en este sentido). Pero en otros casos se trata de “actores” sociales que como resultado de la demanda de conocimiento han actuado al mismo tiempo como analistas de los procesos que han contribuido a perfilar. La contribución de estos análisis es señera fundamentalmente porque proporcionan información de primera mano sobre los procesos en los que actuaron y contribuyen así a mejorar la transparencia general en el proceso de toma de decisiones y formación de opinión pública. La principal debilidad es que no permiten mucha innovación conceptual o metodológica dado que el énfasis se coloca en la dimensión descriptiva de los fenómenos. La formación de un discurso es el segundo elemento importante en la contribución del conocimiento generado por los estudios disponibles. Los discursos contribuyen en dos sentidos. Por un lado en la creación de lenguaje común y por el otro en la definición de un horizonte utópico al que aspirar. No cabe duda de que las investigaciones sobre la paz en Centroamérica, en particular en el período de Esquipulas permitieron la difusión de los aspectos clave de la negociación intergubernamental, y que la evaluación de los resultados alcanzados confronta a la región con lo que sus presidentes se habían comprometido a alcanzar. El lenguaje de Esquipulas, en mucho enriquecido con los estudios sobre el proceso, contribuyó también por medio de la influencia ejercida sobre nuevas generaciones de tomadores de decisión en el ámbito centroamericano. Este aspecto es particularmente interesante en lo relacionado con el discurso regional sobre la problemática de la seguridad. Beneficiados en parte del debate académico sobre la desmilitarización y la reconversión de las fuerzas armadas, los gobernantes centroamericanos en acuerdo con los jefes militares de la región adoptaron el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica. Este tratado constituye un avance sustancial en el reconocimiento de la seguridad como un proceso social integral, profundamente condicionado por los acontecimientos económicos y sociales que agobian a los países y no solamente, como es pensable desde enfoques realistas de las relaciones internacionales, como simples disputas de poder y opciones estratégicas. La influencia tecnocrática es el tercer elemento. Una parte importante de la nueva generación de funcionarios encargados de las relaciones internacionales, la defensa y la seguridad y las políticas sociales de Centroamérica, ha estado relacionado de una u otra forma con la literatura disponible. Para mencionar solo un caso, la Academia Diplomática de Costa Rica que opera ininterrumpidamente desde 1989 ha formado diplomáticos de los siete países de la región con programas de estudios en donde negociaciones políticas en Centroamérica y procesos de democratización han sido temas centrales. 41 Observaciones finales Esta sección está dedicada a la identificación de prioridades de investigación que en nuestra opinión resultan relevantes a partir de los enfoques y los contenidos de la literatura producidos en ala región durante los últimos tres lustros y que ha sido posible recabar para este estudio. De los cuatro ejes temáticos identificados: construcción de la paz, democratización, desmilitarización e integración evidentemente el tema de la construcción de la paz aparece con menor relevancia en la medida en que los procesos de pacificación concluyeron en la etapa más urgente de cese del fuego y desmovilización, quedando pendientes aspectos sustantivos de los acuerdos de paz que más bien se relacionan con la cuestión de la democratización en su percepción integral que incluye tanto procedimiento como resultados. No obstrante parece importante la extracción de los rasgos más positivos de las distintas experiencias nacionales con el fin de propiciar balances de mejores prácticas que sirvan como insumo para otros procesos de paz en la perspectiva regional (Chiapas o Colombia) o fuera de la región. Examinando las prioridades de conocimiento actual en la dimensión democrática habría que señalar que se requiere ampliar la investigación sobre los procesos de formación de nuevos actores sociales y políticos (mujeres, etnias, grupos etarios, migrantes, repatriados, etc.); aunque se ha avanzado de manera importante en el conocimiento de la dinámica de la descentralización, todavía es preciso producir mayores estudios sobre temas como democracias locales, partidos y movimientos locales y sus vínculos con la dinámica nacional, localismo y transnacionalismo, así como los aspectos fiscales de la descentralización. Por otra parte el tema de los rendimientos sociales de la democracia es crítico en el análisis de las posibilidades de consolidación de una paz duradera. Los vínculos entre desarrollo económico, desarrollo social y democracia no son muy estudiados en general. Se trabaja mucho sobre compartimentos estancos pero poco en las interrelaciones. En la cuestión de la desmilitarización y la seguridad el interés se ha desplazado por razones de conveniencia desde la preocupación por la reconversión militar a principios de la década anterior a la cuestión más actual de la seguridad civil. Los estudios más recientes se concentran en la problemática nacional, pero hay un importante vacío de conocimiento sobre temas como: la dimensión regional de la seguridad ciudadana (afectada por el crimen transnacional), los mecanismos institucionales para hacer frente a tales amenazas, las vinculaciones entre los esquemas de seguridad centrados en la defensa y los de orden policial con control civil; la cuestión de la cooperación internacional regional ante desafíos de seguridad ciudadana y las implicaciones y condicionantes sociales de la seguridad ciudadana a escala regional. La cuestión de la integración en términos generales merece mucho más atención de la que ha recibido en los estudios más recientes. Sigue siendo importante el balance de la institucionalidad pero es imperativo ampliar el conocimiento disponible sobre las cuestiones de la llamada integración real: los intercambios empresariales cuyo dinamismo actual sin precendentes ha consolidado un claro espacio económico subregional es un tema. El otro tiene que ver con la dinámica regional de los excluidos por el proceso político o económico: la cuestión de las migraciones intrarregionales todavía resulta de sumo interés para el análisis de las posibilidades de 42 integración sociocultural o, en el escenario negativo, los riesgos de aparecimiento de movimientos xenofóbicos que lesionen los derechos de contingentes importantes de población y mitiguen la posibilidad de integración social en la región. Por último la dinámica de los actores sociales regionales es siempre urgente: los estudios recientes han enfatizado la descripción y la taxonomía de las organizaciones regionales pero se ha avanzado muy poco en el conocimiento de factores cruciales de la acción social como la identificación de antagonismos sociales de carácter supranacional, el establecimiento de discursos reivindicativos transterritoriales y la formación de demandas directas a los mecanismos institucionales supranacionales. El encadenamiento de los movimientos regionales que existan, con sus manifestaciones nacionales, es todavía un tema poco explorado por las ciencias sociales. Carlos Sojo, FLACSO, San José, Costa Rica 43 CONCLUSIONES Sin pretender un imposible ejercicio comparativo presentamos algunas conclusiones que alimenten nuestra reflexión. Hemos adoptado la siguiente perspectiva: por un lado consideramos los trabajos en su especificidad tratando de aprehender su aporte central, sin agotar por ello otras reflexiones posibles y que dependerán de la lectura directa de cada cual. Por otro lado, identificamos aspectos que son transversales o que al menos revelan su pertinencia para el conjunto y que permiten aprehender ciertas tendencias de fondo. Sobre esta base intentamos una puesta en relación entre los estudios nacionales y la situación regional. En este sentido estas conclusiones intentan extraer aquello que parece más relevante y que puede contribuir a un debate sobre las perspectivas. El caso nicaragüense La investigación en Nicragua referida a los temas de construcción y consolidación de la paz ha sido reactiva a las tensiones y conflictos de la transición. Su lógica se fragmentó en la multiplicidad y variedad de situaciones y requerimientos de la pacificación, la restauración del mercado y el desarrollo del andamiaje institucional de la democracia. La investigación se hizo más funcional y operativa, perdiendo sus pretensiones holísticas y estratégicas. Da la impresión que las preocupaciones temáticas de los investigadores se han centrado en cómo aportar al ensamblaje de los restos de una revolución con una normalización y restauración relativa. Por ello a partir de los 90 las investigaciones buscaban conectar el análisis de los impactos y los conflictos de la nueva situación con la estabilidad y viabilidad del pais, tomando en cuenta los cambios operados en el pais, los actores y las nuevas correlaciones de fuerzas. Sus contribuciones en los temas del ajuste, la transición politica, la conflictividad social y la violencia, la desmovilización y el rearme generaron una masa crítica pequeña, pero significativa. Sin embargo su incidencia politica fue restringida. Con ello se destaca “que la construcción de la paz parece haber quedado reducida al arreglo politico por un lado y a un aporte económico de la cooperación bajo la forma de proyectos por otro. La cuestión de las condiciones más estructurales ha quedado progresivamente relegada.” Con ello se subraya que, pese a las restricciones, la investigación ha dado cuenta de las posibilidades de la nueva situación. Sin embargo el riesgo creciente es que esto no se vincule con problemas más históricos y estructurales como la equidad social y política y la calidad de las instituciones. El caso salvadoreño Lo que más destaca en el trabajo es que sugiere el predominio de una lógica reactiva de las investigaciones inspiradas más en el posicionamiento de la opinión que en la profundización del conocimiento del problema. Pero quedarse sólo con esta apreciación sería no hacerle justicia a las investigaciones que han cubierto las temáticas relevantes para la consolidación de la paz. La paz como negación de la guerra, la paz como ausencia de violencia, la paz como democracia 44 verdadera, la paz como superación de la injusticia, la como cultura de la tolerancia permiten un reagrupamiento conceptual y temático de las investigaciones. En su conjunto parecen haber cubierto bastante equilibradamente estas áreas. Sin embargo se intuye la relación con un hilo conductor no reconocido pero omnipresente. Este ha sido la delimitación temática y política dejada por los acuerdos de paz. No cabe duda que ellos tenían tanta importancia para la viabilidad política de la paz y la transición que su trascendencia impregnó las investigaciones amarrándolas al seguimiento de su evolución en las diferentes áreas. Ello parece haber generado además un clima mental e intelectual en los investigadores, cuyo resultado ha sido el abandono o la marginación de perspectivas que rindieran cuenta de problemas estructurales que originaron el conflicto tales como la estructura de poder y el modelo de desarrollo. Sin embargo a medida que la transición avanzó estableciendo una nueva situación política, cobran importancia las consecuencias no deseadas o quizá los déficits de la transición, tales como la inseguridad, la debilidad del sistema político, la desmoralización política de la población y de los jóvenes en particular, el deterioro de la situación social. Ello sugiere con fuerza, según nuestra interpretación, que es necesario relanzar la investigación hacia estos nuevos temas para que aporte a "reencauzar el proceso." Una manera de decir que las cosas no van en la buena dirección, o al menos en la dirección de satisfacer las expectativas de la paz y la democracia, y que la investigación debería hacer algo para explicar esto. Ello parece sugerir también que hubieron avances significativos pero vinculados a un período y a temas que se han ido agotado, mientras que los factores más determinantes para la consolidación de la paz en la nueva situación parecen estar insuficientes tratados. Ello concluye sobre una tono de alerta y de frustración. "La transición se deteriora y podría entrar en franca regresión." La pregunta queda subyacente ¿que puede aportar ahora la investigación para que esto no ocurra? Y esto nos lleva a pensar que no hay mucha evidencia sobre la vinculación entre la investigación y la política en términos de anticipación e inspiración de la política. El caso guatemalteco El estudio de Guatemala nos ofrece una panorámica amplia de la evolución de la investigación en este campo. Esta sugiere una especie de ciclo para la investigación que concluye con las negociaciones y los acuerdos de paz, en condiciones cualitativamente mejores pero arrastrando el mismo fardo histórico. Este ciclo largo parece haber estado signado por el descubrimiento del país por la investigación y la necesidad de pensarlo,30 dando lugar a una especie de fundación intelectual de los problemas más estructurales del país. Con el tiempo, la guerra, el exilio y los aportes externos esta aprehensión crítica de los problemas como determinantes del conflicto y cruciales para la paz se agudizó, dibujando poco a poco temas 30 Así lo indican sugestivamente los títulos de los trabajos citados por la autora, tales como la patria del criollo o Guatemala una interpretación histórica social. 45 más propositivos. Cuando llega la negociación los temas de la investigación apuntan a una refundación del país, cerrando el ciclo. Fortalecimiento de la democracia, consolidación de la paz, desmilitarización, descentralización, género, papel del estado y su relación con la sociedad civil, participación, estado de derecho, relaciones inter-étnicas, economía y sociedad, equidad, tenencia de la tierra - la ambición de los aportes en estos campos es inmensa. Sin embargo esta ambición requería de una base empírica y técnica que en el país era muy débil. Ello ha constituido un desafío importante para hacer propuestas viables. Sin embargo la situación es cualitativamente mejor, y estos aportes abrieron espacios de discusión sobre la realidad del país, marcaron un nuevo clima intelectual y se plasmaron en una oferta de la sociedad por medio de la asamblea de la sociedad civil. Experiencia quizá única en la vida del país. No se ha reflejado esto con la misma fuerza en la elaboración de política pese a que los nuevos aportes han permeado los debates en las comisiones sectoriales. Pero esta situación cualitativamente mejor de la investigación, de sus aportes y de su incidencia, no puede obviar que el intento de refundación del país sigue dejando al descubierto que "mientras no se resuelvan los problemas estructurales que vienen del pasado es imposible la consolidación de la paz." Las perspectivas están sin embargo abiertas y nuevos campos y posibilidades se abren para la investigación, lo que viene también a subrayar nuevas necesidades. El caso regional El estudio regional nos señala de entrada las causas del conflicto y su determinación para la consolidación de la paz, tales como la gobernabilidad política y la mejora social, algo que vuelve como un elemento intrínseco persistente en los estudios nacionales. El largo periodo que va de 1986 a 1996 permite comprender como los estudios regionales, agrupados temáticamente en construcción de la paz, democratización, desarme y desmilitarización e integración política, acompañaron el proceso de salida del conflicto y de construcción de la paz. Los aportes de este cumulo de trabajos parecen establecerse más allá de la producción de conocimiento. En efecto la impresión que sugiere este aporte es que los trabajos regionales respaldaron intelectualmente el proceso y lo legitimaron. Un discurso unificador y compresivo se derivó de los estudios regionales. Ello sirvió como base para un universo intelectual común y que de alguna manera sirvió a combinar la crítica con una estructura de ideas sobre el valor positivo de la democracia y su andamiaje institucional, que debían sostener la transición. En este sentido dejaron un producto en términos de nueva cultura política, el consenso y el diálogo. Por otro lado los trabajos regionales han problematizado aspectos cruciales de la consolidación de la paz. Quizá el más decisivo sea el análisis de los déficits de la democratización y su debilidad institucional y política. La que se torna casi “quimérica” por su bajo rendimiento institucional y su incapacidad para favorecer una mayor equidad social. También se han abordado los avances y dificultades de la desmilitarización donde lo central parece ser el reposicionamiento de las instituciones castrenses en relación con su misión y con su papel político. Por último los aportes 46 minoritarios en el tema de la integración política no sólo evidencian débiles progresos, sino que también revelan su más baja incidencia en la construcción de la paz. Los vacíos en los problemas estructurales No cabe duda que este sea uno de los aspectos más importantes señalados por todas las contribuciones. En todos se sugiere un débil progreso en el campo de los “problemas estructurales” cuando no una marginalización de ellos en el desarrollo de la investigación. Esto es señalado como paradójico siendo, que a ese tipo de problemas se les atribuye la causa de los conflictos. Esta sorprendente paradoja es al mismo tiempo demasiado grande e importante como para que pasara desapercibida en cada uno de los ámbitos nacionales como regionales. Así que la razón no puede atribuirse a falta de visibilidad. Todo el razonamiento de Esquipulas y el argumento mayor para una solución negociada, fue justamente el reconocimiento de los dos problemas más conflictivos en la región: el rezago democrático y social. Por otro lado, el concepto de “problemas estructurales” por su enormidad e indefinición puede ser un vacío muy difícil de colmar por la investigación. Sin embargo esta ambigua “enormidad” tiene un origen respetable: fue la investigación social quien ayudó a construirla y este puede que sea uno de sus primeros logros. En efecto, las guerras civiles como crisis global del “orden social interno” cuestionaban todos los campos de la vida social. En este sentido la investigación acompañó esta situación tratando de explicarla y de fundamentar las expectativas de cambio que habrían como solución posible al conflicto. Pero la paz sin victoria decisiva de un campo sobre el otro, constituyó una nueva situación que delimitó lo posible con relación a las expectativas de cambio y en particular en relación con lo que la investigación había contribuido a identificar como problemas estructurales que dieron origen al enfrentamiento. Las negociaciones de paz, los acuerdos, las correlaciones de fuerzas internas y el contexto externo fueron condicionando los tiempos, las prioridades y la agenda de la pacificación en sus dos niveles principales, el político y el social. Los problemas estructurales se convirtieron en decisiones limitadas de política y recursos sectoriales, donde los gobiernos, la cooperación y los organismos internacionales jugaron un papel fundamental. La suma de todo era sin duda una situación política nueva con más apertura política que social, pero era menos que una estrategia de conjunto y coherente destinada a abordar los viejos problemas de fondo. Ni las negociaciones ni las transiciones dieron para más. Instalada en la nueva situación la investigación acompañó también este proceso y se adaptó de manera instrumental a las necesidades de la transición. También ello definió las temáticas haciéndolas más sectoriales y técnicas. Con ello se tuvieron que hacer esfuerzos teóricos, conceptuales y empíricos para adaptarse a los requerimientos técnicos y prácticos de la nueva situación. En este sentido se hicieron aportes importantes en casi todos los campos de la construcción de la paz. 47 Hoy sabemos mucho más sobre la dimensión real y práctica de los problemas estructurales que al inicio de los conflictos y probablemente estamos en mejores condiciones que hace 20 años para elaborar estrategias que los enfrenten. Hoy están documentados temas importantes como el de las reformas en la justicia, los derechos humanos, las reformas de las instituciones militares, las reformas políticas e institucionales, los problemas étnicos, de tierras, pobreza, seguridad, y conflictos sociales. Además la situación política es hoy más abierta y el diálogo y la información son posibles casi sin restricciones formales o limitaciones por represión directa. Pero ello no le ha facilitado las cosas a la investigación, desde la identificación de problemas estructurales pasando por su adaptación técnica y a lo posible; ha construido una masa crítica, pero como base de la elaboración de políticas es aun muy insuficiente. Aquí se origina cierta frustración que es más que expectativas no satisfechas. Tiene que ver con la ausencia de una relación entre investigación aplicada y elaboración de políticas. También tiene que ver, y de manera más fundamental, con el hecho que los procesos de consolidación de la paz han agotado la primera agenda de temas que exigieron una adaptación de la investigación. Ahora nuevamente comienzan a aparecer necesidades de vincular los resultados obtenidos con los problemas que impiden mayores progresos. Por el lado de esta tensa relación surgen nuevamente los viejos “problemas estructurales”. Todos los progresos hechos en la investigación sectorial en estos años pueden entonces superponerse en gran número, sin por ello cambiar algunos datos de base revelados por investigaciones anteriores. Las investigaciones sobre modernización del agro, los diagnósticos e investigaciones que orientan las rehabilitaciones de zonas rurales que fueron escenarios de guerra, los diseños de políticas, de hecho son aportes pero puede que no estén apuntando a revelar hasta qué punto están modificando las desigualdades estructurales en el campo. Las investigaciones sobre la pacificación puede que nos aporten en el conocimiento de la ausencia de guerra y de violencia política dirigida y ahora reemplazada por otras formas de violencia. Así sabemos que la violencia en sus nuevas formas se ha transformado en un problema de seguridad ciudadana. Pero puede que todo esto nos diga muy poco sobre si hay progresos en las capacidades del sistema para manejar el conflicto social sin violencia y coerción. Las investigaciones sobre procesos electorales e instituciones democráticas nos dan ciertamente conocimientos nuevos sobre el funcionamiento del sistema político, pero una vez más, puede que no nos den pistas o evidencia sobre la capacidad de inclusión social y política del sistema. La lista podría ampliarse relacionando los avances sectoriales con las zonas grises en términos de impacto sobre los problemas más de fondo. La relación entre investigación e incidencia Este es un aspecto mencionado con frecuencia. La investigación en el campo de la construcción y consolidación de la paz, como bien lo señala el estudio regional, reunió investigadores pero 48 también los convocó en su calidad de actores. No se trata de una investigación académica, se trata de una investigación comprometida con la toma de decisiones y la elaboración de política. Y aunque esto no siempre ha sido reconocido ha estado siempre en la motivación inicial. Los éxitos sin embargo son relativos y ello tiene razones diversas. Por ejemplo, la falta de legitimidad y tradición de la investigación social es un obstáculo para su integración en los círculos estrechos de las decisiones. A diferencia de otros países donde la investigación es abiertamente utilizada por el gobierno y las organizaciones sociales, en América Central está abiertamente acordonada en algunas Ong’s, pocas universidades y centros independientes, con la agravante que muy pocas instituciones públicas promueven investigación en las áreas de su competencia. Si estas razones son quizá históricas, hay otras más vinculadas explícitamente a la situación posbélica y a las condiciones de la construcción de la paz. La urgencia de implementar acuerdos, de canalizar recursos para amortiguar las turbulencias del desarme y la desmovilización y de poner en práctica proyectos de rehabilitación, hizo dominante la necesidad de diagnósticos operativos y de estudios de factibilidad. Esto limitó la investigación y hasta cierto punto capturó también a los investigadores. Ello no dejó mucho espacio para que la investigación se situara en un lugar más nodal sobres estrategias, elaboración de política y toma de decisiones. Las necesidades de un proyectismo en expansión en la región consumió entonces muchas de las energías disponibles para la investigación. Por otro lado, las agendas temáticas productos de los acuerdos y en parte de la influencia de la cooperación internacional, fueron restricciones que acotaron fuertemente la incidencia de la investigación, dado que ella actuaba en un campo muy delimitado y que concentraba los mayores respaldos institucionales. Además los convenios externos y la condicionalidad, en los casos que existieron, acotaron las posibilidades de incorporar ideas y resultados de investigaciones en la formulación de políticas. La investigación se encontró entonces en un escenario en que, pese a la apertura política, no existió un correlato con una apertura, en términos de incidencia, para los productos de la investigación. Es sabido que por muy buenos que sean estos productos, sin las mediaciones institucionales y políticas necesarias, será muy difícil que accedan a los ambientes decisores. Así parece que, pese a los esfuerzos producidos por los cientistas e investigadores en torno a los principales problemas de la consolidación de la paz, las limitaciones del juego político, la ausencia de mediaciones y los imperativos de la estabilidad se unieron para limitar una interacción fluida y fructuosa entre investigación y política. El recurso utilizado por los actores-investigadores o investigadores a secas, es practicar la neutralidad activa como forma de promover sus investigaciones en diferentes ambientes. Habiendo hecho referencia a las condiciones políticas que de manera general facilitaban o bloqueaban la incidencia de la investigación en la toma de decisiones, debemos considerar esto de 49 un modo más específico. Proponemos aquí cuatro criterios de incidencia sobre los cuales podríamos intentar un balance. Utilidad en tanto producción de conocimiento: Aunque esto puede parecer un tanto académico, es indispensable una producción de conocimiento de calidad y pertinente si se quiere tener incidencia. Aquí debemos señalar que la investigación vinculada al ensayo y a la opinión, está dejando el lugar cada vez más al análisis empíricamente fundamentado. En este sentido se puede afirmar que casi todos los países tienen una masa crítica pequeña pero consistente desarrollada en los últimos 20 años. Y puede decirse también que la crisis que vivió la región y los desafíos de la construcción de la paz fueron un poderoso estímulo. Podemos citar como ejemplo las investigaciones sobre derechos humanos y sobre violencia. Si la apreciamos según su capacidad para inspirar políticas, las apreciaciones serán necesariamente más ambiguas. Las esferas políticas han sido en general bastante impermeables a considerar diversas alternativas apoyadas por la investigación. Además, se trabaja muy poco con la investigación en los ambientes institucionales, el punto de vista “técnico” está dominado por la implementación de decisiones jerarquizadas, tomadas sobre la base de informes sectoriales apoyados por la consultoría. Ejemplos claros son las políticas económicas y los procesos de reforma institucional. Por último si consideramos su apropiación por las organizaciones sociales como otro ámbito de incidencia por fuera de los ambientes estatales, la apreciación sería aquí restringida. Por un lado las organizaciones sociales utilizan en parte los resultados de investigaciones, pero esto no es una práctica habitual y consistente. Faltan nexos más orgánicos y espacios de acercamiento e intercambio. Un caso paradigmático positivo podría ser la experiencia de la asamblea de la sociedad civil en Guatemala. Difusión e información es otro ámbito en que las investigaciones pueden tener incidencia. Sin duda que hay aquí muchas dificultades que contribuyen a mantener los resultados en círculos estrechos. Pese a todo se ha logrado de alguna manera formar opinión. Quizá modalidades exitosas en este campo han sido las encuestas y los análisis derivados de ellas. La difusión de sus resultados parece lograr incidir en la opinión cuando es asumida por los medios de comunicación. Perspectivas El intento de un balance más comprensivo de la investigación necesita de una referencia en relación con la problemática que le dio origen; esto es lo que nos puede dar una indicación sobre su cobertura. Las situaciones de conflicto bélico en la región han sido la expresión de un conjunto de contradicciones políticas y sociales acumuladas, en el marco de sistemas políticos autoritarios y excluyentes que no lograron darle salida, dadas sus implicaciones en términos de cambios y apertura política. Por ello la guerra ha sido el instrumento para el cambio pero también el de la resistencia a ese cambio. Aunque la naturaleza del cambio propuesto y de la resistencia a él era de contenido y 50 signo político distinto según el país, es importante aprehender este hecho bruto. Es importante porque en la medida en que por medio de la guerra no se hace posible ni el cambio total ni la resistencia a él, se abre la posibilidad de procesos negociados de paz que vinculan el fin de la guerra a la construcción de la paz y al cambio de condiciones políticas para enfrentar las contradicciones históricas. Este cambio de condiciones políticas es la relación específica que se instaura entre construcción de la paz y democracia. Este cambio de condiciones políticas es la base de la paz y la democracia; el fracaso en su desarrollo puede comprometer esta frágil relación o afectar gravemente a una de sus partes. La salida de la guerra y la construcción de la paz pueden ser definidas de dos maneras: restringida y abierta: i) La restringida es aquella que pone el énfasis de manera exclusiva en la construcción de la paz como salida del período de enfrentamiento bélico, atendiendo solamente los problemas derivados de esta situación. Estos problemas están delimitados en el tiempo y por los recursos disponibles y se refieren a las condiciones de cese al fuego definitivo, la desmovilización, el desarme y la reinserción de excombatientes. ii) La abierta es aquella que incluye la anterior y se extiende al reconocimiento de las causas del conflicto y el cambio de condiciones políticas necesario para enfrentarlas, así como un conjunto de otros procesos vinculados. La agenda de problemas es en esta concepción más inclusiva y completa: - Cese al fuego definitivo. Desmovilización, desarme y reinserción de excombatientes. La reconstrucción y la orientación de los recursos. Desmilitarización. Reformas políticas, que incluyen el diagnóstico de las causas del conflicto. La articulación entre construcción de la paz y democracia sólo puede aparecer si se parte de la definición abierta del proceso de paz. Cada uno de los puntos que constituyen la concepción abierta de la construcción de la paz pueden ser definidos conceptualmente, lo que permite identificar temas a los cuales puede vincularse la investigación. También las reformas políticas deben ser sistematizadas con el objetivo de establecer esta vinculación. En primer lugar hay que indicar que la guerra civil es la expresión más aguda de una contradicción no canalizada por el sistema político. El primer paso de la paz es el reconocimiento por ambas partes, en ausencia de derrota absoluta de una de las fuerzas beligerantes, que se necesitan cambios para enfrentar en condiciones políticas y pacíficas esa contradicción. El reconocimiento del cambio como requisito indispensable, permite discutir de su magnitud, profundidad y ritmo. 51 En relación con esto, la formula negociada en que desembocaron los conflictos bélicos en la región muestra dos realidades fundamentales en cuanto a la dimensión de las reformas políticas: i) Se mantienen elementos fuertes de continuidad, es decir el orden social no se modifica radicalmente.31 ii) Pero el sistema político como estructura de administración del poder y del orden social debe aceptar reformas. Esto permite el desplazamiento de la contradicción al terreno político y pacífico, pero no desactiva su contenido. Este puede ser atendido sólo si se disponen políticas y recursos explícitamente dirigidos al problema y mantenidos durante el tiempo necesario para su maduración e impacto social. Esto constituye un problema cuya dinámica es diferente a la de las reformas políticas. En efecto, las reformas pueden y deben ser puestas en práctica rápida y sólidamente, de ello depende el éxito de la canalización política del conflicto. Pero las causas del conflicto que radican en situaciones estructurales cambiarán más lentamente. Por lo tanto ambos aspectos no pueden ser confundidos al momento de analizar la evolución de los procesos de reforma política salidos de los arreglos para la paz. Esto es así porque las reformas políticas constituyen las condiciones y garantías para que se instaure una coexistencia política y pacífica en la sociedad. Es decir se orienta a disminuir los déficits acumulados en materia de espacios políticos, de representación y tolerancia legal y física de fuerzas consideradas contestarias. Es claro que esto no constituye en si un conjunto de políticas sostenidas y dirigidas a resolver las causas estructurales de la asimetría de poder y los niveles de desigualdad y exclusión existentes en las sociedades en conflicto. Esto último constituye ciertamente un problema importante de la democracia, pero no es posible incluirlo como parte de las reformas políticas tal y como surgieron de los procesos de negociación. Las reformas políticas constituyen un cambio en las condiciones para plantear los problemas estructurales, en este sentido son ciertamente el inicio de la construcción democrática pero no su expresión más completa o definitiva. La construcción democrática es un proceso de más largo plazo que las reformas políticas y no puede ser reducido a estas últimas. La confusión entre ambos términos puede lesionar la comprensión de la dinámica de los procesos, frustrar las expectativas y alterar una valoración de los ritmos y éxitos de cada uno de ellos. Precisemos entonces los aspectos fundamentales de las reformas políticas, en el entendido que se reconoce que el orden no cambió pero que si deben cambiar las condiciones de su administración. Esto implica: 31 En su sentido más general la noción de orden social remite a las estructuras que ordenan y permiten el funcionamiento de la sociedad y su reproducción. En el caso de Nicaragua esto tiene dos momentos históricos: 1979 y 1990. 52 1. El manejo del orden: a) b) c) d) e) Desmilitarización del orden. Reducción, readecuación, cambio de doctrina y funciones de los cuerpos armados y de seguridad. Seguridad ciudadana. Manejo político de los conflictos. Derechos humanos. 2. La apertura del sistema político: a) b) c) d) Reforma o derogación de leyes coercitivas o que obstaculizan la apertura. Inclusión política de las fuerzas beligerantes. Elecciones libres, honestas y trasparentes. Aceptación de organizaciones sociales como interlocutoras válidas y representativas. 3. El nivel de democracia: a) Restauración de la democracia: la recuperación o revalidación de las libertades públicas, políticas y civiles. Ampliación de la democracia: la inclusión de nuevos actores sociopolíticos y/o sectores sociales marginados, el reconocimiento de problemas nuevos, y nuevas formas de representación y participación que pueden implicar nuevos diseños institucionales. Profundización de la democracia: la transferencia de responsabilidades, recursos y decisiones a instancias sociales organizadas en el marco de instituciones que estructuran una redistribución de los espacios de la toma de decisiones. b) c) Este conjunto de aspectos de las reformas políticas no necesariamente se encuentra en todos los casos, pero si constituye una sistematización que permite una visión completa. En relación a estos temas la investigación por país cubrió la desmovilización, el desarme y la reinserción de excombatientes, el cambio en el manejo autoritario del orden, en particular la reforma de los cuerpos armados, los derechos humanos y la apertura del sistema político, esencialmente elecciones y pluralismo político. Estos han sido los ejes en los que más ha profundizado la investigación. De alguna manera esto era un imperativo de las situaciones de transición. Sin embargo los temas descubiertos son los relacionados al impacto de los cambios y su contribución a los problemas de igualdad social y política y a los nuevos temas que surgen a medida que avanza la transición. Citemos algunos aunque la lista no sea exhaustiva: Migración: Problema que ciertamente se agravó con el conflicto pero no mejoró con la paz y que más bien continuó profudizándose. Pobreza: Ubicada como causa del conflicto y marginada como tema de investigación nacional y dejada en manos de organismos internacionales. 53 Conflictos sociales y respuesta institucional: Señalado como causa del conflicto sobre el que abundaron las investigaciones para caracterizar el sistema oligárquico y retomado puntualmente por algunas investigaciones para analizar las nuevas condiciones de este problema. Reforma del estado y reforma institucional: El análisis de los cambios institucionales necesarios a la apertura política se sustituyó completamente al problema de la reforma del estado y la construcción del estado nacional. Sin embargo este es un tema clave en la región y en particular para los tres países post-bélicos. Recomposición de la sociedad civil y política: Hay muy poca investigación sobre los actores sociales y sus correspondencias políticas en la nueva situación histórica (campesinado, jóvenes, sindicatos, etnias, gremios, sector empresarial, etc.). Destaca el énfasis en género, no siempre seguido de consecuencias prácticas. Gobernabilidad: Un tema que va más allá de la estabilidad y el manejo de la transición y que debe referirse cada vez más al contenido y las formas de la regulación del orden social. Las culturas en recomposición: Poco sabemos sobre como están evolucionando las mentalidades en relación con la nueva situación. Existen algunos trabajos pioneros pero muy limitados. La interacción con el nuevo marco regional: Este es un tema marginado y no se visualiza operativamente su contribución a la consolidación de la paz. Un ejemplo claro es el Tratado marco de seguridad democrática. Cooperación internacional: tema tabú por excelencia. Dos estudios de cierta importancia en 20 años (uno sobre el papel de AID en la región en los 80 y uno sobre la U.E. en los 90) y abordajes parciales en ensayos. No hay investigación sobre el papel de la cooperación, sus acciones, impacto, etc. Algunos estudios, pero escasos, han abordado el tema de la condicionalidad vinculada al ajuste, pero no se han abordado las experiencias concretas de la cooperación en relación a los procesos de paz y a las transiciones. Ambos aspectos han sido trascendentes en la región. Las cuestiones étnicas: Dada la apertura política podrían cobrar más importancia pero se mantienen limitadas. ¿Que quedó: una agenda pendiente de la construcción de la paz o una nueva situación? Un tema que es necesario explorar es la frontera ambigua entre lo que algunos señalan como la agenda pendiente de la construcción de la paz o los desafíos de una nueva situación. En estas conclusiones nos inclinamos por subrayar la importancia de caracterizar la nueva situación. La razón fundamental es el cambio de condiciones políticas. Lo que se presta a confusión es la permanencia de una situación estructural que continua degradada y que obviamente ha permanecido luego de las transiciones.32 32 Por ello señalábamos anteriormente los tiempos diferentes de ambas situaciones. 54 Lo que sorprende es la dificultad de pensar y continuar dándole visibilidad investigativa a la relación entre ambas, una vez terminada la fase más aguda de las contradicciones entre la situación estructural y la capacidad del sistema político e institucional de responder a ella. Pareciera que aquellos que con las armas expresaron políticamente esta situación parecen ahora desarmados para plantearla políticamente en las nuevas condiciones.33 Más trascendente aún es que las zonas de oscuridad que mantiene esta situación se constituyen en el fardo que mantiene atada la nueva situación y sus expectativas con el pasado. Esto de alguna manera pesa sobre la viabilidad de los países y sobre las esperanzas de una continuidad de la paz y de los cambios que han hecho posible el atisbo de la democracia como mecanismo de coexistencia política. En las condiciones de apertura política, lo esencial es ahora la posibilidad de arreglos sociales consistentes, el soporte institucional y político, el manejo del conflicto y la violencia, la ampliación de la democracia y la construcción de ciudadanía, la integración social vs los procesos de exclusión, la recomposición de la sociedad, sus fuerzas políticas y sus organizaciones sociales, y los proyectos económicos dominantes y su impacto. La interacción de estos campos es determinante en la perspectiva de la consolidación de la paz. La investigación tiene una pesada responsabilidad en auscultar, revelar y despejar pistas para que en la nueva situación los obstáculos sean superados. Existe sin embargo otra tendencia paralela a la investigación social constituida por informes de organismos internacionales, que frecuentemente usan investigaciones nacionales, o las producen por medios de equipos de consultores. Esto se extiende también a las instituciones nacionales cuya producción de información y análisis se apoya en los recursos anteriormente mencionados. Por esta vía los problemas sociales y políticos de la consolidación de la paz se han “tecnificados”, dando lugar a una suerte de ingeniería de planes y proyectos sectoriales que no parecen tener vinculación con estrategias nacionales, con escenarios integrados de impacto, procesos de desarrollo y análisis causales. Esto es particularmente visible en el tratamiento de los problemas de violencia, conflictos, pobreza y reforma institucional, por citar algunos. Una visión necesaria sobre donde van las sociedades centroamericanas más afectadas por el conflicto carece entonces de alguna posibilidad de concretización en este marco muy fragmentado. Esto es algo a que la investigación debería poder responder, por lo menos en términos de perspectivas y juego de alternativas. Quizá ello nos debería llevar a pensar que la investigación sobre la consolidación de la paz debe ser independizada de la particular situación que le dio origen. Quizá ya no se pueda seguir investigando sobre la consolidación de la paz más que como desarrollo democrático y social. Ello replantea un aspecto nuclear de la investigación social que es justamente la del orden social y la de las alternativas para su desarrollo. Existe el riesgo, y en algunos casos ya es evidente, que se instale bajo las 33 Las razones son diversas y no cabe exponerlas aquí, pero sí se debe señalar que esto ha aumentado el desencanto y la frustración y los investigadores no han sido ajenos a este estado de ánimo. 55 elecciones y la tecnología de la administración una complacencia determinista con la situación actual. Las sociedades centroamericanas postconflicto siguen siendo insolventes en lo económico y lo político. A escala histórica el interregno de coexistencia política, construido progresivamente en unos 10 años, es aun muy frágil y no tiene aun las bases necesarias para crecer y estabilizarse. La ausencia de factores de movilización a gran escala y la reducción del conflicto político no deberían producir un falso optimismo. Las tendencias a la desagregación social siguen trabajando fuertemente las sociedades emergentes de la guerra. En este contexto la interrogante sobre ¿Que se ha aportado? es una difícil pregunta, casi existencial para la región. No cabe duda que existe un efecto acumulativo con la investigación que confirma la percepción de una masa crítica disponible. Nunca antes en la región se ha dispuesto de una masa de información estadística, ensayos e investigaciones tan importante, tanto en el aspecto cuantitativo como cualitativo. Podría decirse entonces que el aporte bruto es positivo. Sobre aspectos más cualitativos existen dos apreciaciones. Una sostiene que luego de los aportes propositivos de los 80 y los 90 se ha llegado a una fase de estancamiento y que las perspectivas aparecen ahora confusas. Lo que se aprendió sostiene esta tesis: la investigación se ha vuelto impotente para aportar en la nueva situación. Ello induce un desconcierto y un escepticismo profundo.34 Existe otra que se ha comprometido a fondo con las nuevas condiciones, incluidas sus limitaciones, y que considera que este aprendizaje es significativo para ayudar a construir la paz y la democracia. Pero si tuviéramos que caracterizar este aporte colectivo más allá de una apreciación sobre su potencial, arriesguemos dos elementos que concentradamente representen quizá el todo. 1. La agenda de la pacificación fue un imperativo político para terminar con la guerra así que no se le puede atribuir a la investigación. Sin embargo la investigación contribuyó a documentar su contenido y a señalar las necesidades institucionales, políticas y de cultura política para que los procesos se desarrollaran. 2. La investigación se ha convertido en un capital propositivo indispensable dadas las debilidades sociales y políticas de los países posbélicos. Y esto es un aporte fundamental aunque se señalen todas las obvias limitaciones. ¿Que hacer para reforzar la investigación? Es difícil generalizar en este campo dado las diversas condiciones nacionales. Sin embargo se pueden enumerar algunos puntos básicos: 1. Política de promoción de la investigación: Esto requiere no sólo estimulo, requiere reforzamiento institucional en el nivel nacional. También necesita de reforzar lazos intra y extraregionales bajo diversas modalidades de intercambio y diálogo. 34 Una de las figuras emblemáticas de esta percepción es Edelberto Torres Rivas, ver “Centroamérica en el final del siglo,” Revista Cultura de paz, enero - marzo 2000, Nicaragua. 56 2. Dar continuidad a la investigación, evitando un exceso de proyectismo vinculado a coyunturas volátiles. 3. Reforzar la legitimidad y la interacción, mediante la difusión y el diálogo con sectores sociales e instituciones. 4. Repensar los vínculos de la investigación con temas estratégicos como reforma del estado y estrategias de desarrollo por ejemplo. 5. Reforzar coordinaciones y trabajos conjuntos entre centros de investigación en el nivel nacional y regional. 6. Coordinar entre centros de investigación e instituciones estatales la producción de datos, la constitución de fuentes primarias accesibles, construcción de módulos de investigación conjuntos entre instituciones públicas y centros de investigación. 7. Desarrollo de observatorios nacionales en temas claves que permitan seguimiento e interacción entre resultados de investigación y políticas. Ello le daría sostenibilidad institucional y financiera nacional a la investigación, aumentando su coherencia, consistencia y aplicación. Reflexiones finales35 Siempre tiene riesgos intentar dar cuenta de la diversidad de reflexiones que sugiere finalmente un trabajo de por si heterogéneo y multidisciplinario. Más aun si de alguna manera se intenta enmarcar el todo en alguna forma de coherencia final.36 Para evitar un intento fallido nos parece más realista sugerir lo que pareció quedar como temas planteados de manera importante. Dudas metodológicas ¿Es válido plantear la consolidación de la paz como un eje de investigación y acción? Este problema planteado desde el inicio del trabajo por sus implicaciones metodológicas, tanto en la construcción teórica del objeto como en la delimitación de la problemática a abordar, quedó planeando como una interrogante a verificar. ¿No era este un tema finalmente en el que se aborda todo y nada? ¿La perspectiva multidisciplinaria es viable? Estas dudas metodológicas eran pertinentes y por ello fue particularmente necesario despejarlas. Las respuestas fueron en tres direcciones complementarias y que conforman una base teórica y metodológica. 35 Estas reflexiones surgen del taller regional realizado en El Salvador el 19 y 20 de junio del 2000. La cantidad y variedad de comentarios que surgieron de la presentación del documento nos inhibe de hacer el intento. 36 57 Un primer aspecto a precisar fue el por qué la construcción y consolidación de la paz aparece como un tema “globalizante”, o “tan amplio” si se prefiere, con todos los riesgos que esto supone. Con relación a esto cabe precisar que en la particular situación de América Central,37 la amplitud de la temática estaba dada por una situación de enfrentamiento en torno al orden social en su conjunto. Esto estaba reconocido políticamente y fundamentado también por la investigación, la que había señalado durante años los rezagos sociales y políticos estructurales del orden social vigente en la región. Esto fue también finalmente reconocido por la dinámica negociadora regional de Esquipulas y por los acuerdos de paz en el ámbito nacional. El desafío de la investigación a partir de allí era asumir esta dimensión del problema, sus interrelaciones y generar tanto una capacidad de investigación como de propuesta en cada uno de sus componentes. Un segundo aspecto es que la aprehensión de conjunto del problema permite identificar la delimitación conceptual y metodológica de lo que es específico a la salida de la fase del enfrentamiento militar y de lo que es propio a la fase de mediano y largo plazo de construcción de la paz, la que implica resolver las causas del conflicto, el cambio de condiciones políticas e institucionales para enfrentarlas y el manejo de procesos que están vinculados a este nudo gordiano. Metodológicamente esto permite justamente diferenciar dos enfoques de la construcción de paz: Una restringida apoyada sólo en la desactivación del enfrentamiento y otra abierta que incluye la anterior y la conecta con las políticas necesarias a la solución de las causas del conflicto.38 Esto nos lleva a identificar dos dimensiones claves, una de las cuales es la economía política de la construcción de paz, la que es diferente de la que revela el conflicto. Podríamos definirla como el conjunto de las interacciones que conducen a procesos estructurantes de la paz, hasta que es posible pasar a una fase en que la política y la democracia tienen sus bases consolidadas como reguladores sociales de conflictos y de intereses divergentes. Ello requiere identificar cuales son las dinámicas, los actores, las propuestas y las estrategias que conducen a la formación de estructuras de paz en cada situación específica. Esta está bien lejos de una idea simplista y estándar que la paz es sinónimo de salida de la fase de enfrentamiento bélico. La otra dimensión no es muy reconocida. El énfasis es casi siempre puesto en la dimensión macro política y macro institucional, pero los arreglos entre las elites no siempre tienen la fuerza estructurante e inclusiva para generar estructuras de paz locales, regionales y descentralizadas que alimenten el proceso en su conjunto. La dialéctica entre estos niveles se convierte entonces en una cuestión crucial que puede ser o no la llave para los ciclos recurrentes de conflicto. A modo de ejemplo, los aspecto críticos del problema étnico en Guatemala, de la cuestión rural en Nicaragua o de la exclusión social común a todos los países, pueden quedar entonces completamente desprovistos de estructuras que conduzcan a la consolidación de la paz. Y lo peor, que queden como situaciones 37 Esto es aplicable a otras situaciones en que la dinámica del conflicto y la de construcción de la paz implican simultáneamente crear condiciones favorables a la salida del enfrentamiento, junto con aquellas destinadas a recomponer o reformar instituciones, generar nuevos arreglos sociales y políticos y diseñar estrategias que dispongan de los recursos en esta dirección. 38 Ver la parte de perspectivas en el texto. 58 ocultas bajo el manto de la obvia mejoría que siempre produce la desactivación de las formas más álgidas de enfrentamiento. Incidencia El problema de la incidencia fue también un tema persistente. ¿Para quién se investiga? ¿Con qué propósito? ¿A qué apunta la incidencia? La investigación sobre el contenido de la construcción de la paz implicó una reconversión fundamental, dado que esta pasó de la denuncia, la documentación y el aporte de evidencia sobre las causas del conflicto, a la necesidad imperiosa de aportar a las proposiciones y soluciones que derivaran en acciones concretas de pacificación. Ello se extendió a los contenidos de los acuerdos de paz, a los proyectos de rehabilitación y reinserción y a los cambios institucionales y políticos indispensables a la viabilidad de la paz. Esta reconversión significó una redistribución de vínculos y relaciones que modificaron a su vez los nexos políticos e institucionales de los investigadores. En algunos casos organizaciones e investigadores mantuvieron su continuidad, pero también surgió una cantidad importante de nuevas expresiones tantos organizativas como temáticas. Esto hasta cierto punto era la expresión de la apertura política pero también de la multiplicación de actores y recursos presentes en la fase de pacificación. Con ello la perspectiva de la incidencia adquirió una perspectiva heterogénea. Por un lado se buscó incidir en la toma de decisiones, por otro en las capacidades de la sociedad civil de hacer proposiciones. También esto se extendió a la cooperación, con la que se trató de generar coincidencias para reforzar puntos de vistas y legitimar propuestas. No cabe duda que la intención de incidir por todos reconocida como indispensable, requiere tanto de calidad de la investigación como de condiciones políticas e institucionales. En ambos aspectos existen sensibles mejorías, sin embargo el resultado no es concluyente. Las razones son diversas: debilidad de la sociedad civil, falta de estrategias adecuadas, condicionalidad externa, por citar algunas. Pero la interrogante de ¿dónde incidir? podría quizá cambiar los resultados un tanto negativos.39 En efecto la incidencia se considera generalmente como una intervención de corto plazo en la toma de decisiones en el nivel macro. Y aunque esto es muy importante, no agota todas las dimensiones posibles de la acción. La incidencia en la participación y la movilización social, en la construcción de influyentes corrientes de opinión, en la educación, en la constitución de una masa crítica en problemas claves, puede tener tiempos diversos y resultados favorables sin reducirla al realismo político inmediatista.40 Sin embargo la necesidad de tener en cuenta de manera explícita estas dimensiones variadas de la incidencia, requiere de una elaboración exante y debería acompañar el trabajo investigativo. 39 Como lo hemos señalado, existen notables excepciones, de las cuales el caso guatemalteco es quizá el más relevante. 40 No se debe perder de vista que hablamos de investigación. 59 La cuestión del impacto No cabe duda que la cuestión del impacto es un punto muy sensible de la discusión, sin embargo conviene discernir de qué impacto se habla: ¿Del impacto de la investigación? ¿De las decisiones que ayudó a tomar? ¿De la incidencia que realizó? ¿De los procesos de pacificación? En buena lógica lo primero es responder por un criterio de impacto de la investigación. Este criterio, nos parece, debe ser construido fundamentalmente en torno a la incidencia.41 Sin embargo hay un problema más de fondo. ¿En qué medida la investigación ha contribuido a identificar criterios de impacto de las acciones conducentes a la construcción de paz y que ella contribuye a pensar y diseñar? Esta es una cuestión abierta. No existen indicadores reconocidos que permitan darle seguimiento a los avances de los procesos de paz y del éxito de las acciones que se emprenden. Ello requiere que este problema sea puesto al centro del debate. La necesidad de avanzar en este campo y en varias direcciones es algo reconocido. En efecto tampoco aquí es seguro que los indicadores sean políticos y a nivel macro. El impacto al nivel de las comunidades y la investigación de campo deberían permitir una visión más compleja y realista de lo que significa avances positivos en términos de construcción de paz. Prioridades de mediano y largo plazo El principal desafío para continuar avanzando es el de identificar los obstáculos y las prioridades de corto y mediano plazo en los paísesmásdeterminados por los procesos de construcción de paz. Esto adquiere más relevancia en términos de la dialéctica posible entre los problemas estructurales que siguen planteados y las posibles alternativas de desarrollo. Las estrategias de investigación podrían retomar según sus particularidades esta prioridad, elaborando una selección según su importancia de los temas que permiten avanzar en esta dirección. La calidad de los procesos de democratización, las reformas institucionales que los acompañan, la reducción de las desigualdades, la integración social y el manejo del conflicto constituyen la trama de interacciones que pueden o no consolidar el proceso, configurando los escenarios que permitan pasar de la consolidación de la paz a los escenarios del desarrollo. Angel Saldomando, Managua, Nicaragua 41 Ver la parte de investigación e incidencia en el texto. 60 BIBLIOGRAFÍA El Salvador Libros: Andrade-Eekhoff, K.: Gobernabilidad urbana y exclusión social: un reto para San Salvador, FLACSO, en proceso de edición, San Salvador, 2000. Barba, J. (ed.): La democracia hoy, Istmo ed., San Salvador, 1994. Boyce, J.: Ajuste hacia la paz, PNUD, Londres, 1996. Bracamonte, R. et. al.: Medios de comunicación y democracia en El Salvador, Fund. K.Adenauer, San Salvador, 1996. Briones, C.: “Gobernabilidad y pobreza: breves reflexiones sobre una difícil relación”, FLACSO, mimeo, San Salvador, 1998. 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