12 Evaluación de riesgo de las Directrices del PEIT

Transcripción

Informe de sostenibilidad ambiental del PEIT
12 Evaluación de riesgo de las Directrices del PEIT
Tal como se ha señalado, tanto los objetivos del PEIT como sus Directrices abordan de
facto la realidad del sistema TAT como referencia de sus políticas. Esto supone, como
se ha señalado también, que no resulta coherente con la aproximación sistémica del
calado de la que el PEIT supone, pretender evaluar efectos precisos, medidos en
términos de comportamientos de variables específicas. Más bien la bondad o no de las
opciones de políticas se deben medir en cuanto a su capacidad para articular y dinamizar
las relaciones y bucles ambientales compensadores del sistema que actualmente
muestran una clara deficiencia de ejecución. En los dos capítulos anteriores es lo que se
ha realizado, es decir, valorar cuánto de orientado está el PEIT a solventar esas
deficiencias sistémicas identificadas en el diagnóstico.
En este siguiente paso se trata de evaluar la probabilidad de éxito de las directrices
planteadas. Esto es preciso por varias razones.
En primer lugar, porque las Directrices del PEIT tienen como referencia todo el sistema
de transporte y el sistema TAT, es decir, un sistema complejo que incluso se ramifica
más allá de lo que sido factible describir. Actuar sobre un sistema es simplemente más
incierto porque no existe a priori la posibilidad de plantearse una estrategia de
manipulación y control del mismo que asegure un comportamiento futuro preciso. La
opción del PEIT es la de introducir criterios de política basados en un nuevo modelo de
transporte que han de aplicarse gradualmente en un plazo largo de años. Esta que es la
única opción posible para incidir coherentemente en el sistema TAT y sus sistemas
allegados, introduce obviamente un grado de incertidumbre en el éxito de la estrategia
que es preciso valorar.
En segundo lugar, porque el PEIT se propone dar un giro sustancial a ese sistema, es
decir, se trata de una política, que aunque incorpora una fase de transición, supone un
cambio de paradigma en la gestión del sistema como un todo. Incidir en un sistema a
priori abierto es difícil, ahora bien incidir para modificarlo estructuralmente lo es aún
más. Esto aumenta el grado de incertidumbre al que se enfrenta la estrategia del PEIT.
En tercer lugar, porque más bien por razones histórico-institucionales, que explican la
debilidad de un modelo de planificación estratégico integrado, basado en la
coordinación institucional, las propuestas de política del PEIT están formuladas con un
grado de generalidad muy alto. Es decir, en su mayoría, si bien responden a un análisis
singularizado de la realidad del sistema, no especifican el grado en que la medida en
cuestión debiera aplicarse para ser exitosa en el logro del objetivo perseguido. Esta
cuestión de escala es indudablemente importante. Pues un objetivo formulado por una
directriz puede tener muchas concreciones posibles. Para dar con el grado específico de
aplicación de una Directriz que efectivamente cumple el papel que el PEIT le asigna,
sería preciso contar instrumentos detallados de planificación estratégica
institucionalizados y procedimientos institucionales regulares de planificación y
coordinación, con todo lo que ello implica, cosa que no sucede hoy en día. Este
problema de escala genera, entonces, otro tipo de incertidumbre.
Dado que, como se ha analizado en los capítulos anteriores de objetivos y directrices, el
PEIT ha asumido una estrategia que es coherente con el estado actual del sistema TAT y
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con el estado del arte en materia de política ambiental del transporte, con las
consideraciones ya realizadas, confirmándose de esta forma que sus propuestas
actuarían en la dirección adecuada. Lo que queda por evaluar, entonces, es el riesgo de
cumplimiento de las medidas propuestas.
Para evaluar este riesgo se ha llevado a cabo un procedimiento relativamente sencillo.
1. Se ha analizado el riesgo de cumplimiento de las Directrices del PEIT a la escala
especificada en el capítulo anterior.
2. Ese análisis se ha llevado a cabo para tres factores de riesgo que se consideraron
importantes:
a. riesgo estructural, es decir el riesgo de que la medida propuesta careciera
de algún elemento estructural, legal, institucional, de organización o de
mercado para poder implantarse;
b. riesgo financiero, es decir, el riesgo de que la medida no obtuviera los
recursos financieros necesarios para llevarse adelante;
c. riesgo tecnológico o de conocimiento e información, es decir, el riesgo
de que la medida no pudiese llevarse a cabo o bien por carencia de
tecnologías apropiadas, de conocimiento específico, o de información;
d. el riesgo se valoró entre 0 y 1.
3. Se definieron tres niveles de riesgo de cumplimiento de las medidas formuladas
en las Directrices, alto, cuando la probabilidad de cumplimiento estaba entre 0 y
0,49, medio cuando se hallaba entre 0,5 y 0,69, y bajo, cuando se hallaba por
encima de 0,7
4. A continuación el riesgo de cumplimiento de las medidas propuestas se trasladó
al riesgo de incidir sobre las relaciones del sistema TAT que ya se han
identificado como afectadas por las Directrices en el capítulo anterior
Antes de presentar los resultados es necesario cualificar la naturaleza de la información
que se ha generado. Lo que recoge este ejercicio es la percepción actual del grado de
probabilidad de que las medidas implícitas en las Directrices tengan lugar, de acuerdo al
conocimiento disponible del funcionamiento de los agentes e instituciones que
gestionan el sistema y de su historia reciente. En ningún caso se trata de una
probabilidad científicamente establecida.
12.1 Matrices de valoración del riesgo
En el anexo dos se recogen las matrices de valoración de riesgo para cada uno de los
tres factores considerados y la matriz agregada de riesgo.
La más significativa de las tablas allí expuestas es la que agrega las valoraciones de
riesgo realizadas para los tres factores considerados. Si se observa la última columna de
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esa tabla se recoge la media de riesgo de afección a los elementos del sistema TAT a
partir de las directrices planteadas.
La mayoría de los elementos afectados son naturalmente los propios instrumentos de
políticas, porque las directrices se espera que actúen sobre ellos en primer lugar. Los
instrumentos con nivel de riesgo de cumplimiento bajo son los asociados a inversiones,
gasto en seguridad y mantenimiento y en fomento del transporte público. La inversión
en infraestructura complementaria de apoyo ha resultado con un nivel de riesgo mayor,
en el nivel medio, lo mismo que el desarrollo de los servicios, la I+D+i, o la
planificación del sistema. Los instrumentos de mercado han resultado valorados como
de alto riesgo de incumplimiento.
Tal como ya se vio en el capítulo anterior algunas de las medidas planteadas actúan
directamente o muy directamente sobre elementos del sistema de transporte y ha sido
valorada la probabilidad de que ese efecto tenga lugar también. La mayoría está en un
nivel de riesgo de cumplimiento medio y menos en riesgo bajo.
De forma operativa lo que se ha hecho en el grafo que se recoge a continuación ha sido
utilizar el mismo grafo del capítulo anterior que recoge las primeras relaciones del
sistema TAT que se veían afectadas por las medidas implícitas en las Directrices y
reflejar allí el grado de incertidumbre que envuelve su cumplimiento.
12.2 Grafo agregado de riesgo de cumplimiento de las Directrices del
PEIT
Para entender el grafo es preciso aclarar la nomenclatura utilizada. Las relaciones que
están difuminadas en el grafo no están afectadas de forma inmediata, sino mediata por
las Directrices. El resto tiene dos posibilidades, como ya se explicó en el capítulo
anterior. Si la flecha tiene un ancho normal es que se trata de una relación afectada con
una intensidad normal, si es particularmente ancha es que la intensidad de afección es
alta.
En este grafo se ha dado un paso más allá. Las relaciones cuya probabilidad de verse
afectadas es alta se han mantenido tal como estaban en el grafo del capítulo anterior,
conservando el grosor como señal de su intensidad.
Las relaciones cuya probabilidad de afección por las Directrices es media se han
representado de forma punteada. Las relaciones que presentaban un riesgo alto de no ser
afectadas se han representado en un color nuevo, malva, y se da sólo con una relación
que va de instrumentos de mercado a servicios de transporte.
Finalmente, y como ya se mencionó en el capítulo anterior, hay una relación, la que va
de inversión en aeropuertos a distribución territorial desequilibrada de las
infraestructuras, cuya naturaleza se considera que puede variar debido a la orientación
de las Directrices, pasando de ser reforzadora a compensadora, reflejado mediante una
línea punteada. En este caso su probabilidad de ocurrencia es media.
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Ilustración 12-1 Grafo sinóptico de riesgo de afección de las Directrices del PEIT
en el sistema TAT
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A partir de este grafo se pueden extraer los siguientes comentarios sobre el grado de
certidumbre que es posible establecer en este momento sobre la aplicación de las medias
que suponen las Directrices del PEIT.
1. La probabilidad de que las medidas implícitas en las Directrices del PEIT
afecten a las relaciones reforzadoras de los efectos ambientales negativos del
sistema TAT es alta en todos los casos.
2. La probabilidad de que las medidas implícitas en las Directrices del PEIT
afecten a las relaciones compensadoras de los efectos ambientales negativos del
sistema TAT es alta en un número contado de relaciones,
a. Inversión Ferrocarril y Aeropuertos a Uso del transporte público, y a
Distribución modal equilibrada de las infraestructuras,
b. Gasto en seguridad y mantenimiento a accidentalidad y eficiencia en el
uso de los recursos del sistema
c. Inversión en carretera a Saturación del sistema.
3. En el resto de casos de relaciones compensadoras la probabilidad de que las
medidas implícitas en las Directrices del PEIT les afecten es media.
4. En un caso, el uso de instrumentos de mercado para incentivar el desarrollo de
servicios, la probabilidad de ocurrencia se consideró baja.
Con objeto de ofrecer una visión de más detalle se acompañan a continuación el grafo
de valoración de riesgo según los bucles del sistema.
El bucle inversión en carretera y uso del vehículo privado es el bucle reforzador básico
de los aspectos ambientales negativos del sistema. Como es natural las medidas del
PEIT actúan con fuerza sobre la mayoría de las relaciones reforzadoras, y las potencian,
pero además como se ve aquí la probabilidad que esa influencia intensa tenga lugar es
alta de acuerdo a las valoraciones realizadas. Esto significa que con un grado
razonablemente alto de probabilidad el PEIT incentivará las relaciones reforzadoras de
los efectos ambientales negativos del sistema.
El bucle de la intermodalidad y del uso del transporte público es un bucle compensador
muy importante. Ya se vio que las Directrices del PEIT pretender actuar con
contundencia sobre esas relaciones y de forma bastante generalizada. La conclusión que
se deriva de las valoraciones realizadas es que las propuestas de intermodalidad que
tienen que ver con inversiones tradicionales tienen una alta probabilidad de ocurrencia,
lo mismo que las medidas asociadas al fomento del transporte público, en tanto que la
probabilidad de que las que están relacionadas con la generación de infraestructura
complementaria de apoyo tienen una probabilidad media. En su conjunto se percibe una
situación de razonable confianza de la estrategia en el caso de este bucle
Las directrices afectan a pocas relaciones del bucle ordenación territorial. Esto es
normal teniendo en cuenta que no es una competencia del PEIT propiamente tal. Sin
embargo, el nivel de riesgo medio de las dos únicas relaciones afectadas supone que el
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efecto positivo ambiental del PEIT mediante políticas de ordenación territorial- sistema
de transporte no está demasiado asegurado en el formato actual.
El bucle servicios de transporte, I+D+i, seguridad, gestión ambiental, es sujeto de varias
afecciones por parte de las Directrices del PEIT. Es decir, tiene un buen nivel de
cobertura, no obstante, la probabilidad de que estas medidas tengan lugar no es, en
suma, suficientemente satisfactoria. Solo hay dos relaciones que parten de aspectos de
gastos de seguridad y mantenimiento, cuya probabilidad de afección es alta, el resto es
sólo media.
El caso del bucle instrumentos de mercado está en principio poco cubierto en materia de
propuesta por las Directrices del PEIT. Si a eso se suma el que las propuestas tienen un
alto riesgo de no tener lugar, la situación agregada de este bucle compensador es
deficiente.
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en Bucle Inversión en carretera
140
en Bucle Intermodalidad
141
en Bucle ordenación territorial
142
en Bucle servicios, I+D+i ,calidad
143
en Bucle instrumentos de mercado
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12.3 Conclusiones sobre riesgo de las Directrices del PEIT
En términos generales el análisis realizado sobre la plausibilidad de que las medidas
implícitas en las directrices del PEIT tengan lugar, y que afecten realmente al sistema
TAT, da unos resultados que no son sorprendentes pero que es razonable tener en
cuenta en el decurso del proceso de planificación futuro que supone el PEIT.
La lectura más inmediata que ofrecen esos resultados dice que hay un riesgo plausible
alto de que el PEIT promueva las relaciones y los bucles reforzadores de los aspectos
ambientales negativos del sistema TAT y de que, por otro lado, no sea capaz de
promover con la misma intensidad las relaciones compensadoras de esos efectos
negativos. Esto es particularmente importante de considerar teniendo en cuenta las
reflexiones realizadas sobre el riesgo que supone la temporalización de las medias que
propone el PEIT.
Esta situación no es de extrañar dada la dirección de cambio estructural que propone el
PEIT que supone introducir instrumentos y orientaciones nuevas, cuya probabilidad de
éxito está más abierta. Ahora bien, tampoco no deja de ser esto un factor muy
significativo a tener en cuenta, dado el bajo nivel en que esas relaciones compensadoras
se encuentran en la situación actual.
El bucle compensador más prometedor es el de la intermodalidad y uso del transporte
público, y esto es importante, porque debiera ser un punto de anclaje importante en la
estrategia global del PEIT de fortalecer las relaciones compensadoras. Esto simplemente
señala que para desarrollar aspectos nuevos es preciso apoyarse en elementos fuertes del
sistema, en este caso en la propia solidez de los mecanismos, estructuras, información e
instituciones para llevar adelante procesos de inversión pública en infraestructuras de
transporte.
Por otra parte, el bucle de los servicios y la calidad, el de la inteligencia del sistema, se
encuentra con una valoración mucho más incierta, que contrasta con su importancia de
cara al futuro derivada de las conclusiones del diagnóstico. A los elementos allí
graficados hay que sumar la probabilidad media con la que se han valorado la incidencia
posible de las directrices del PEIT sobre los procesos de planificación, elemento de
crucial importancia en el mismo sentido. A este paquete de incertidumbre se suma el
bucle relacionado con la ordenación territorial y el uso de instrumentos económicos,
este aún más débil que los anteriores.
Lo que señala esto es que los bucles de compensación asociados a la mejora de la
gestión de la información, del conocimiento, la visión estratégica coordinada y
compartida, los instrumentos que requieren procesos de optimización micro,
demandadores de información institucionalizada de detalle, y sistemas de gestión
flexibles están apoyados por medidas que son menos probables, a la vez que muy
necesarias.
El riesgo que puede suponer que estos instrumentos queden rezagados y que los bucles
y relaciones compensadores no se desarrollen adecuadamente y compensen el indudable
peso de las relaciones reforzadoras dentro del PEIT, pasa por adoptar una estrategia
inteligente y focalizada, cuyo eje podría constituir el bucle de la intermodalidad y el
transporte público.
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Por otra parte, esto señala la necesidad de encadenar el proceso de realización del PEIT
entre medidas que afectan a las relaciones y bucles compensadores con los reforzadores,
para condicionar la continuidad de las últimas en función de la realización de las
primeras.
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