Anuario de Seguridad Regional 2015

Transcripción

Seguridad Regional
en América Latina
y el Caribe
anuario
2015
Catalina Niño Guarnizo
EDITORA
Programa de
Cooperación
en Seguridad
Regional
Anuario 2015
de la seguridad regional
en América Latina y el Caribe
Catalina Niño Guarnizo
Editora
Anuario 2015 de la seguridad regional en América Latina y el Caribe
© Friedrich-Ebert-Stiftung en Colombia (Fescol)
Calle 71 nº 11-90, Bogotá
Teléfono 57 (1) 347 30 77
Fax 57 (1) 217 31 15
Correo electrónico [email protected]
Primera edición
Bogotá, diciembre de 2015
ISSN 2216-1082
Coordinación editorial
Juan Andrés Valderrama
Diseño y diagramación
Ángela Lucía Vargas
Diseño carátula
Ángela Lucía Vargas
Impresión
Disonex
El uso comercial de todos los materiales editados y publicados por la Friedrich-Ebert-Stiftung (FES)
está prohibido sin previa autorización escrita de la FES.
Las opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente las de la Friedrich-Ebert-Stiftung.
Contenido
Presentación. El debate actual sobre las políticas contra las drogas...............................XV
Catalina Niño
Reprimir o regular: el falso dilema de las políticas de drogas.............................................. 1
Juan Carlos Garzón-Vergara
Los efectos del narcotráfico y la criminalidad organizada
en la seguridad pública argentina................................................................................ 26
Alberto Föhrig
Etnografía de la vulnerabilidad: escenarios críticos del narcotráfico en Bolivia............ 38
Boris Miranda
Posiciones sobre seguridad, salud y drogas en el contexto de los Brics............................. 48
Aldo Zaiden
Criminalidad compleja, ecosistemas transgresores violentos
y estadotropismo en el Caribe......................................................................................................... 65
Lilian Bobea
Estado actual de la seguridad y la política de drogas en Chile.......................................... 92
Eduardo Vergara B.
Colombia, entre la coca y el debate sobre una mejor política de drogas. ..........................111
Julián Wilches
Seguridad, crimen organizado y narcotráfico en Costa Rica:
desaciertos políticos y retos de reforma ................................................................... 123
Ernesto Cortés A. / Demaluí Amighetti L.
V
De la represión a la prevención: reforma y contrarreforma de la política
de drogas en Ecuador. ................................................................................................ 144
Jorge Vicente Paladines
Las nuevas dinámicas del crimen organizado en la región y sus efectos.
El caso de Guatemala y la experiencia de la Cicig.................................................... 180
Christian Calderón Cedillos
Crimen organizado, narcotráfico y políticas antidrogas en Honduras............................. 198
Arabeska Sánchez
Narcotráfico y crimen organizado en México: gobernabilidad en crisis. .......................... 224
Jorge Chabat
El crimen organizado y la seguridad en Nicaragua. .......................................................... 235
Mario Torres Romero
Análisis de la situación de seguridad en Panamá................................................................ 252
Aracelly Camacho de Casanova
Perú: impacto del narcotráfico, el crimen organizado
y las políticas públicas en la seguridad . ................................................................... 273
Ricardo Soberón Garrido
Del delito a la regulación: marihuana y seguridad en Uruguay, 1900-2015..................... 286
Guillermo Garat
Politización de la seguridad en Venezuela: el auge del crimen
organizado y su impacto sobre la gobernabilidad democrática................................. 298
Francine Jácome
Reseñas biográficas de los autores. .................................................................................... 310
VI
Índice de gráficas, figuras, tablas, mapas, recuadros y esquemas
Reprimir o regular: el falso dilema de las políticas de drogas
Figura 1. Conexiones entre el crimen, la violencia, las drogas y las políticas de drogas................ 5
Recuadro 1. Mecanismos mediante los cuales la represión del estado
incrementa la violencia y el crimen.................................................................................. 9
Recuadro 2. Los hechos estilizados de las relaciones entre la violencia,
el crimen y las drogas en América Latina: síntesis......................................................... 11
Tabla 1. Argumentos en pro y en contra de la política de guerra contra las drogas.................... 13
Tabla 2. Medidas transitorias de mitigación de impactos............................................................ 16
Figura 2. Rutas de intervención hacia un mercado regulado/administrado.................................. 17
Tabla 3. Los efectos esperados y las consecuencias no deseadas de la regulación...................... 19
en la seguridad pública argentina
Mapa 1. Argentina: provincias limítrofes e hidrovía de los ríos Paraná y Paraguay.................... 28
Gráfica 1. Argentina: incautaciones de cocaína, 1993-2010 (en kilos)........................................... 29
Gráfica 2. Consumo de drogas prohibidas, 2004, 2006, 2008, 2010............................................... 30
Gráfica 3. Argentina: importación de efedrina, 2000-2012 (valor FOB en dólares)........................ 30
Gráfica 4. Evolución de los homicidios en Argentina
y la provincia de Buenos Aires, 1997-2012.................................................................... 33
Mapa 2. Mapa de homicidios de la ciudad de Buenos Aires, 2010.............................................. 34
Etnografía de la vulnerabilidad: escenarios críticos del narcotráfico en Bolivia
Mapa 1. Bolivia: localización de Ixiamas...................................................................................... 42
Mapa 2. Bolivia: localización del Chapare, Ichilo y Yapacaní...................................................... 44
VII
Criminalidad compleja, ecosistemas transgresores violentos y estadotropismo en el Caribe
Gráfica 1. Tasas de muertes violentas en el Triángulo Norte de Centroamérica, 2000-2011.......... 66
Gráfica 2. Cocaína interdictada en Centroamérica y México, 2000-2011....................................... 66
Tabla 1. Honduras, número y tasa de homicidios, 2005-2012..................................................... 67
Mapa 1. Rutas de tráfico de drogas por el mar Caribe.................................................................. 73
Tabla 2. Cantidad de droga incautada en República Dominicana, por tipo, 2002-2011.............. 74
Tabla 3. Personas arrestadas en República Dominicana por participar
en actividades narcóticas, 2002-2011............................................................................. 74
Gráfica 3. Kilogramos de cocaína incautados en la República Dominicana, 2000-2010................ 75
Gráfica 4. Origen de los cargamentos de cocaína detectados en vuelos comerciales
desde Centroamérica y el Caribe a aeropuertos europeos seleccionados, 2011............. 75
Tabla 4. Muertes violentas en Puerto Rico, por sexo y razones, 2009.......................................... 77
Estado actual de la seguridad y la política de drogas en Chile
Gráfica 1. Desaprobación del manejo de la delincuencia, 2006-2015............................................. 95
Gráfica 2. Detenciones por ley de drogas en Chile, 2005-2014....................................................... 95
Gráfica 3. Proporción de detenciones por ley de drogas (porcentajes), 2005-2014........................ 96
Gráfica 4. Decomisos de cocaína y pasta base durante los tres años posteriores
al inicio del Plan Frontera Norte, 2012-2014 (kilogramos)............................................. 99
Gráfica 5. Chile: detenciones por cultivo de marihuana, 2005-2014............................................ 104
Colombia, entre la coca y el debate sobre una mejor política de drogas
Gráfica 1. Colombia: aspersión aérea y erradicación manual de coca, 2000-2014....................... 113
Mapa 1. Colombia: cultivos ilícitos detectados, 2015................................................................ 115
desaciertos políticos y retos de reforma
Tabla 1. Áreas de la seguridad humana...................................................................................... 125
Figura 1. Ejemplo de crimen organizado desde el enfoque relacional........................................ 128
Gráfica 1. Beneficios brutos del tráfico de cocaína a Estados Unidos
(en billones de dólares) ................................................................................................ 129
Tabla 2. Sanciones relacionadas con consumo y tenencia para el consumo
personal de drogas en Centroamérica........................................................................... 133
Tabla 3. Penas de prisión por delitos de drogas en Centroamérica (años)................................. 135
Gráfica 2. Tasa de homicidios por 100.000 habitantes en países de Centroamérica,
2000-2014...................................................................................................................... 136
Gráfica 3. Costa Rica: incautaciones o decomisos de cocaína,
cannabis y heroína, 2000-2014..................................................................................... 137
Gráfica 4. Costa Rica: infracciones a la ley de psicotrópicos según el Ministerio
de Seguridad, el Ministerio Público y juzgados penales, 2003-2013........................... 138
VIII
Índice de gráficas, figuras, tablas, mapas, recuadros y esquemas
Gráfica 5. Costa Rica: personas sentenciadas por infringir la ley de psicotrópicos,
según sexo y tipo de delito, 2013.................................................................................. 139
De la represión a la prevención: reforma y contrarreforma
de la política de drogas en Ecuador
Tabla 1. Aumento histórico de la pena para el tráfico de drogas en Ecuador............................ 147
Gráfica 1. Distribución temática en los artículos de la ley 108..................................................... 148
Tabla 2. Convenios multilaterales para la “guerra contra las drogas” ....................................... 150
Gráfica 2. Superioridad numérica de policías en la justicia penal antidrogas............................. 151
Gráfica 3. Tipos de delitos de drogas ingresados al sistema penal para su defensa..................... 153
Gráfica 4. Medidas cautelares aplicadas en los delitos flagrantes de drogas................................ 154
Gráfica 5. Reducción porcentual de la tasa de encarcelamiento
a partir del indulto a las “mulas” del narcotráfico de 2008.......................................... 156
Tabla 3. Ecuador: umbrales para la tenencia o posesión de drogas de uso ilícito..................... 156
Tabla 4. Comunidades terapéuticas religiosas de Quito y Guayaquil........................................ 158
Tabla 5. Umbrales para distinguir los tipos de tráfico en el Coip.............................................. 160
Tabla 6. Personas liberadas a partir de la nueva legislación de drogas...................................... 160
Tabla 7. Nuevos umbrales para distinguir los tipos de tráfico en el Coip.................................. 163
Las nuevas dinámicas del crimen organizado en la región y sus efectos.
El caso de Guatemala y la experiencia de la Cicig
Gráfica 1. Contextos de funcionamiento del crimen organizado.................................................. 183
Recuadro 1. Escenarios del crimen organizado según Ming Xia (2008)........................................... 183
Mapa 1. Guatemala: rutas de la cocaína..................................................................................... 186
Mapa 2. Mapa criminal de Guatemala........................................................................................ 186
Cuadro 1. Guatemala: principales estructuras criminales............................................................. 187
Mapa 3. Guatemala: número y ubicación de laboratorios desmantelados, 2012-2014.............. 188
Gráfica 2. Distribución radial uniforme por indicador de betweenness
y tamaño de nodos en función del mismo indicador................................................... 190
Crimen organizado, narcotráfico y políticas antidrogas en Honduras
Mapa 1. Rutas del narcotráfico en Centroamérica, 2009............................................................ 200
Tabla 1. Incautaciones de cannabis en Honduras, 1999-2012................................................... 201
Tabla 2. Incautaciones de clorhidrato de cocaína en Honduras, 1995-2012.............................. 201
Gráfica 1. Honduras: ubicación geográfica de aeronaves ilícitas sospechosas
de narcotráfico, 2008-2010............................................................................................ 202
Diagrama 1. Estructura militar coludida con el narcotráfico, década de los setenta....................... 204
Diagrama 2. Estructura del narcotráfico en Honduras...................................................................... 204
Diagrama 3. Estructura del cartel de los Valle................................................................................... 204
Diagrama 4. Estructura del cartel Handal......................................................................................... 205
Tabla 3. Incautaciones al cartel Lobo.......................................................................................... 206
IX
Tabla 4. Incautaciones a los Cachiros......................................................................................... 206
Tabla 5. Incautaciones a los Handal........................................................................................... 206
Diagrama 5. Estructura orgánica de la banda los Solís .................................................................... 207
Diagrama 6. Estructura orgánica de la banda Urbina Soto .............................................................. 207
Diagrama 7. Estructura de la banda Meza Matute............................................................................ 208
Diagrama 8. Estructura organizativa de las Maras............................................................................ 208
Diagrama 9. Política contra las drogas en Honduras, 2010-2015...................................................... 210
Diagrama 10. Banda criminal vinculada al robo del IHSS................................................................... 216
Diagrama 11. Banda criminal vinculada al robo del Injupemp.......................................................... 217
Diagrama 12. Banda criminal vinculada al robo del Instituto de la Propiedad.................................. 217
Tabla 6. Comparativo de la evaluación del desempeño del Ministerio Público
de dos quinquenios: 2002-2006 y 2008-2012............................................................... 218
El crimen organizado y la seguridad en Nicaragua
Gráfica 1. Percepción de las principales amenazas a la seguridad ciudadana en Nicaragua....... 237
Gráfica 2. Percepción de delitos que más comete el crimen organizado en Nicaragua................ 237
Tabla 1. Nicaragua: homicidios por cada 100.000 habitantes
en territorios seleccionados, 2007-2013........................................................................ 238
Gráfica 3. Victimización en Centroamérica, 2008, 2010, 2012, 2014........................................... 239
Gráfica 4. Nicaragua: incautaciones de cocaína y heroína, 2000-2013 (kilos).............................. 241
Gráfica 5. Nicaragua: incautaciones de marihuana, 2000-2013.................................................... 242
Análisis de la situación de seguridad en Panamá
Mapa 1. Fronteras terrestres de Panamá y problemáticas........................................................... 254
Gráfica 1. Nicaragua: daños causados por el contrabando de ganado.......................................... 256
Mapa 2. Distribución de las pandillas en Panamá...................................................................... 259
Gráfica 2. Panamá: número de pandillas, 2005, 2008, 2012 y 2015.............................................. 260
Gráfica 3. Pirámide delincuencial................................................................................................. 262
Perú: impacto del narcotráfico, el crimen organizado
y las políticas públicas en la seguridad
Tabla 1.
Perú: área cultivada de coca, producción de cocaína y presupuesto
para el desarrollo alternativo, 2011-2015..................................................................... 275
Tabla 2.
Perú: producción de pasta básica y clorhidrato de cocaína, 2000-2012
(toneladas métricas)...................................................................................................... 276
Politización de la seguridad en Venezuela: el auge del crimen
organizado
y su impacto sobre la gobernabilidad democrática
Gráfica 1. Venezuela: número y tasa de homicidios, 1998-2014................................................... 300
Figura 1. El surgimiento de las megabandas en Venezuela.......................................................... 301
X
Siglas
Alba Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América
Apec (Asia-Pacific Economic Cooperation: Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico)
AUC Autodefensas Unidas de Colombia
Bacrim bandas criminales (Colombia)
Brics Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica
Calc Cúpula de América Latina y del Caribe
Caricom Caribbean Community
CDOT Consejo en Materia de Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación de Acciones contra
la Delincuencia Organizada Transnacional (Unasur)
Ceinco Centro de Información Conjunto (Honduras)
Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Ciacs cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad
Cicad Comisión Interamericana para Control del Abuso de Drogas (Organización de los Estados
Americanos)
Cicig Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos (Organización de los Estados Americanos)
Cisesct Comisión Interinstitucional contra la Explotación Sexual Comercial y trata de Personas
(Honduras)
Coip Código orgánico integral penal (Ecuador)
XI
Consep Consejo Nacional para el Control de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (Ecuador)
Corah Proyecto Especial de Control y Reducción de Cultivos Ilegales en el Alto Huallaga (Perú)
CPMD Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas (Unasur)
DEA Drug Enforcement Administration
Devida Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (Perú)
Dirandro Dirección Antidrogas (Perú)
Dircote Dirección contra el Terrorismo (Perú)
Enaco Empresa Nacional de la Coca (Perú)
ENHCD Encuesta nacional en hogares sobre consumo de drogas (Uruguay)
EPL Ejército Popular de Liberación (Colombia)
Esca Estrategia de seguridad de Centroamérica
Fanb Fuerza Armada Nacional Bolivariana (Venezuela)
Farc
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FMI Fondo Monetario Internacional
Fudepp Frente por la Unidad y Defensa del Pueblo Peruano
GMATVV Gran Misión a Toda Vida Venezuela
IEEPP Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas
IHSS Instituto Hondureño de Seguridad Social
Impacs Implementation Agency for Crime and Security (Caricom)
Inei Instituto Nacional de Estadística (Perú)
Jife Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes
JND Junta Nacional de Drogas (Uruguay)
Mercosur Mercado Común del Sur
Movadef Movimiento por Amnistía y Derechos Fundamentales (Perú)
OEA Organización de los Estados Americanos
ONU Organización de las Naciones Unidas
PFN Plan Frontera Norte (Chile)
PGR Procuraduría General de la República (México)
RAAN Región Autónoma del Atlántico Norte (Nicaragua)
XII
Siglas
RAAS Región Autónoma del Atlántico Sur (Nicaragua)
Sedronar Secretaría de Programación para la Prevención de la Drogadicción y la Lucha contra el
Narcotráfico (Argentina)
Sefra Programa de Seguridad Fronteriza de la Estrategia de Seguridad de Centro América
Senda Servicio Nacional para la Prevención del uso de Drogas y Alcohol (Chile)
Sica Sistema de Integración Centroamericana
Tiar Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca
UE Unión Europea
Unasur Unión de Naciones Suramericanas
Ungass United Nations General Assembly Special Session
Unodc United Nations Office on Drugs and Crime (Oficina de las Naciones Unidas contra la
Droga y el Delito)
Vraem valle de los ríos Apurimac, Ene y Mantaro (Perú)
XIII
Presentación
El debate actual sobre las políticas contra las drogas
Catalina Niño1
E
n los últimos tres años, uno de los asuntos centrales en la agenda
pública global y regional ha sido la discusión sobre el régimen internacional y las políticas contra las drogas, los impactos de su implementación y las posibles alternativas de reforma a un sistema que muchos
consideran fracasado. Poco a poco, el debate ha ido ganando impulso, ante
las evidencias de los pobres resultados de la estrategia de “guerra contra las
drogas”, sumados a sus enormes costos financieros y humanos.
El objetivo de un mundo sin drogas no es alcanzable, dado que las sustancias psicoactivas y sus usos sociales, culturales, religiosos y médicos han sido
y seguirán siendo parte de la historia de la humanidad. Además, las políticas
prohibicionistas, con su énfasis en la reducción de la oferta, no han logrado
reducir el consumo ni mejorar la salud pública o el acceso a medicamentos
producidos con plantas usadas para fabricar sustancias ahora ilícitas. Adicionalmente, su implementación ha tenido efectos muy negativos en numerosos
países, en los que las enormes ganancias generadas por la ilegalidad del negocio han servido para fortalecer a los grupos del crimen organizado, aumentar
los niveles de violencia de manera alarmante, corromper y debilitar las instituciones públicas y, en algunos casos, incluso, para desafiar la legitimidad
del estado.
1
Esta presentación contó con el apoyo de Jenny Salcedo, a quien agradezco además
por su trabajo en el proceso de edición.
XV
Frente a este panorama, cada vez son más las voces que critican el régimen de control actual, ya no solo desde la academia y los grupos de la sociedad civil, sino también desde el mundo político y los gobiernos en ejercicio.
Las propuestas de alternativas de política pública se han multiplicado, si bien
es cierto que en algunas regiones, particularmente en Europa, existen desde
hace muchos años. Tales alternativas, que buscan un mayor enfoque en las
estrategias de reducción del daño e incorporan perspectivas de respeto a los
derechos humanos y salvaguarda de la salud pública, incluyen la descriminalización y despenalización del porte de drogas para uso personal, acciones
para la prevención del consumo y mecanismos no compulsivos para el tratamiento de los usos problemáticos, entre otros.
En el conjunto de las propuestas de reforma a las políticas de drogas sobresale el caso uruguayo, en el que el estado reguló toda la cadena de producción, comercialización y consumo del cannabis, por medio de una ley aprobada en el Congreso. Dado que esta es la sustancia más consumida en el país,
el gobierno consideró necesario evitar que los usuarios se vieran obligados
a recurrir al mercado ilegal para conseguirla, dados los riesgos de seguridad
que esto supone. Un elemento clave de este giro en la política pública es que
da prioridad al bienestar de los ciudadanos que consumen una sustancia considerada ilícita, en vez de enfatizar en la persecución de la sustancia como tal.
Mientras en Uruguay la implementación de la ley de regulación del mercado de cannabis avanza, en varios países de la región se promueven iniciativas de cambio, casi todas relativas a la regulación de la marihuana para usos
medicinales. En Chile, Colombia y México, por ejemplo, ha habido avances,
algunos desde los cuerpos legislativos, otros desde el ejecutivo y otros desde
las altas cortes de los sistemas de justicia. Lo que parece claro es que América Latina ensayó el paradigma represivo y, tras constatar en carne propia su
fracaso, está optando por buscar alternativas más eficaces y menos costosas.
Habrá que esperar un tiempo para evaluar los resultados de las innovaciones.
Paralelamente con los debates y cambios de política pública que se están
dando en los ámbitos nacionales, la discusión global también ha tenido un
impulso importante, en gran parte gracias al papel desempeñado por algunos países latinoamericanos. En 2012, los presidentes de Colombia, México
y Guatemala hicieron un llamado durante la Cumbre de las Américas de Cartagena, a abrir la discusión sobre los impactos de la guerra contra las drogas
en la región y las posibles reformas a las políticas existentes. Esto representó
un hito en el manejo político que había tenido el asunto hasta entonces. Los
efectos de ese cambio se vieron pronto: al año siguiente, la Organización de
los Estados Americanos (OEA) presentó su “Informe sobre el problema mundial de las drogas en las Américas”, y la Organización de las Naciones Unidas
(ONU), adelantó a abril de 2016 la sesión especial de la Asamblea General
sobre el problema mundial de las drogas (Ungass, por su sigla en inglés), inicialmente programada para 2019. En este sentido, tras décadas de implementación de políticas represivas, los países de la región avanzaron en la promoción de un debate abierto sobre el problema y tuvieron un papel protagónico
en la convocatoria de la Ungass 2016.
XVI
Presentación
Aun cuando para muchos es claro que las posibilidades de lograr en esa
sesión una discusión realmente franca y de avanzar en reformas sustanciales
al régimen internacional y a las convenciones sobre las que se sostiene son
pocas, hay varios elementos positivos para destacar en ese evento. Por un
lado, el proceso preparatorio para la Ungass 2016 ha generado una dinámica
de trabajo conjunto y de búsqueda de consensos entre los países latinoamericanos que le dará a la región mayor capacidad de negociación en estos asuntos en diversas instancias multilaterales y que puede servir incluso como una
buena práctica para otros temas en los que lograr posiciones consensuadas
sería muy beneficioso. Por otro, el liderazgo latinoamericano en este proceso
es un factor destacable, puesto que es quizá la primera vez que la región como
tal asume un papel tan activo y con un carácter propositivo –ya no como receptora de ayudas, recursos o propuestas de política pública– en el escenario
de las Naciones Unidas. Adicionalmente, la participación directa de las organizaciones de la sociedad civil en las discusiones preparatorias de la sesión
especial no solo ha sido totalmente novedosa, sino que ha permitido además
que voces que generalmente no tienen espacio en esos procesos sean escuchadas y que propuestas concretas construidas desde espacios más técnicos
que políticos sean incorporadas en el debate. Independientemente de lo que
se logre en Ungass 2016, quedan sentadas las bases para que los procesos de
reforma a las políticas de drogas continúen en los ámbitos nacionales y nutran la discusión que se dará sobre el Plan de acción de 2019.
En este marco, la séptima edición del Anuario de seguridad regional en
América Latina y el Caribe, del Programa de Cooperación en Seguridad Regional de la Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) presenta un conjunto de artículos
enfocados, precisamente, en las dinámicas del narcotráfico en los países de la
región, las políticas contra las drogas que se están implementando para atender el fenómeno y el estado de las discusiones nacionales sobre la necesidad
de reformarlas. Si bien la mayoría de los artículos son de carácter nacional,
permiten dar cuenta del panorama regional en la materia. Incluimos además
un artículo en el que se plantean propuestas concretas que pueden servir de
base para reformas a las políticas antidrogas en nuestros países. Esta publicación contribuye así al debate actual de cara a la Ungass 2016.
Por último, agradecemos a los autores, a las oficinas nacionales de la FES
en la región y a todos quienes trabajan y aportan en las actividades del Programa de Cooperación en Seguridad Regional. Sin sus esfuerzos, esta publicación no sería posible.
XVII
“Siempre hay una solución fácil para todo problema humano: clara, simple, y errada”.
H. L. Mencken
Introducción
actual. Para unos, abandonar la prohibición representaría un grave riesgo para la seguridad de
los ciudadanos; para otros, regular los mercados
sería la solución a los problemas de inseguridad.
Unos ven las reformas a la política de drogas
como una amenaza, los otros las señalan como
el único camino.
En América Latina la relación entre la violencia,
el crimen y las drogas ha tenido gran influencia
en las políticas de seguridad. Entre los ciudadanos, los políticos y los medios de comunicación
prima la perspectiva de la existencia de una fuerte conexión entre el consumo de sustancias y la
ocurrencia de delitos, entre la formación y existencia de mercados locales y la inseguridad, así
como entre el narcotráfico y los altos niveles de
violencia y crimen que enfrenta la región.
Estas posiciones han generado un falso dilema entre la seguridad de los ciudadanos –y aferrarse al modelo prohibicionista– o cambiar la
política de drogas –y “ceder” frente al crimen–.
Esta errada contraposición no solo ha polarizado
el debate, sino que ha generado inmovilidad en
las respuestas y hecho aún más lenta la capacidad de adaptación del estado. La ambivalencia
ha sido uno de los resultados, con autoridades
y funcionarios que en el discurso expresan agotamiento y frustración, pero que en la práctica
evitan las reformas por considerarlas poco atractivas desde el punto de vista político y electoral.
Si se acepta que el uso de drogas está asociado a conductas delictivas y si el tráfico es
inherentemente violento, parece lógico que la
supresión de este mercado ilícito –mediante la
prohibición o la regulación– contribuiría a reducir el crimen y a disminuir sustancialmente las
altas cifras de violencia letal. En el caso de Estados Unidos, esta discusión ha sido planteada
por Boyum y Kleiman (2002: 95-111). De hecho,
este argumento ha sido utilizado por quienes defienden la guerra contra las drogas y también por
quienes piden un cambio radical en el régimen
Este artículo cuestiona estas narrativas a
partir de la evidencia disponible, identifica las
posiciones preponderantes en el debate actual –
sus aciertos y desatinos–, así como las opciones
1
neral uniforme, al definir la prohibición como la
respuesta. Lo anterior, bajo el supuesto de que los
costos de permitir el acceso a las sustancias son
mayores que aquellos ligados a la intervención
del estado para restringir el consumo, la producción y la distribución (Mejía y Castillo, 2014).
de política pública, con sus ventajas, desafíos e
incertidumbres. Pretende asimismo contribuir al
debate público desde dos preguntas clave: ¿cuáles son las políticas de drogas que favorecen la
seguridad de los ciudadanos, concretamente la
disminución de la violencia y el crimen? ¿Cuáles
serían las políticas de seguridad que permitirían
responder mejor al problema de las drogas?
El uso del derecho penal y las estrategias de
carácter punitivo han sido la piedra angular de
la política de drogas, concentrando la mayoría
del presupuesto y las capacidades institucionales (Caulkins y Reuter, 2010). La apuesta del estado ha sido aumentar el riesgo de incurrir en
determinadas actividades –mediante sanciones
y castigos–, mientras intenta reducir los costos
asociados de la existencia de los mercados ilegales, en este caso el crimen y la violencia. De
acuerdo con este esquema, uno de los principales supuestos es que la reducción de la oferta –
vía la represión– provocará un incremento sostenido de los precios, lo cual a su vez producirá
una disminución en el consumo.
En la siguiente sección se señalan los puntos
de partida conceptuales y metodológicos. En las
secciones “¿Cuánto crimen y violencia producen
las drogas y las políticas de drogas?”, “Los hechos estilizados de la relación entre la violencia,
el crimen y las drogas en América Latina” y “¿De
qué se habla cuando se habla del fracaso de la
política de drogas?”, se examinan los supuestos
dominantes en la relación entre la violencia, el
crimen y esa política. Posteriormente, en “Reprimir o regular: el falso dilema”, se exponen las opciones de política para hacer ajustes o cambiar
el modelo actual. La sección final recogerá las
principales conclusiones y señalará un conjunto
de implicaciones para la política pública. El foco
del documento está en lo que ocurre en América
Latina.
En la práctica, la prohibición ha tenido dos
consecuencias: por un lado, ha provisto incentivos para la generación de un mercado ilegal
que traslada el riesgo de producir, transportar y
distribuir drogas al precio final de la mercancía.
Esto explica que un kilogramo de clorhidrato de
cocaína que en Colombia cuesta, en promedio,
US$2.269, puesto en la frontera norte de México valga entre US$15.000 y US$17.000, y en un
puerto de la Unión Europea entre US$54.000 y
US$57.000 (Oficina de las Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito y Gobierno de Colombia, 2015). Tal como señalan Reuter y Caulkins,
el costo de envío de un kilogramo de un producto de Bogotá a Miami a través de FedEx es menos
de US$50. Para los autores, la diferencia entre los
US$50 y los US$15.000 es una consecuencia de la
prohibición, que se traduce en costos elevados
en el producto y las transacciones que implican
un riesgo alto para los involucrados, riesgo que
terminan compensando con un alto precio en la
mercancía (Caulkins y Reuter, 2010).
1. El punto de partida: la prohibición
Aunque se suele hablar de las “drogas” en general, lo cierto es que lejos de estar ante un fenómeno uniforme, al analizar cada una de las sustancias se encuentran variaciones significativas.
Los patrones de consumo, las formas de distribución, los actores que participan en la cadena, las
ganancias que generan, los niveles de violencia
y criminalidad asociadas, el tamaño de los mercados y su despliegue territorial no solo cambian
de una droga a otra, sino también entre barrios,
ciudades y países. Por tanto, no es posible determinar una relación única y consistente entre las
drogas, la violencia y el crimen (Boyum y Kleiman, 2002).
Reconociendo esta realidad, un hecho por resaltar es que, contrario al problema que pretende
enfrentar, la política de drogas ha sido por lo ge-
De otro, la prohibición genera un mercado
ilegal que no puede recurrir al sistema de jus2
ticia para proteger los derechos de propiedad y
hacer cumplir los contratos. El estado, en lugar
de facilitar las transacciones, busca sancionarlas
e interrumpirlas. La violencia es usada entonces
como mecanismo para resolver las disputas y los
problemas con los competidores. También cumple la función mantener la disciplina y cohesión
del grupo, además de ser una vía de ascenso y
prestigio (MacCoun, Kilmer y Reuter, 2003).
La “guerra contra las drogas” se ha invocado
y desplegado con múltiples motivaciones, que
en muchas ocasiones trascienden el crimen y
la violencia directamente vinculada a ellas. Su
vinculación con políticas de “tolerancia cero” y
“mano dura” ha sido natural y en varios países
frecuente. En términos metodológicos, esto plantea un desafío, ya que resulta muy difícil aislar el
“prohibicionismo” como variable independiente.
Dicho esto, el punto de partida para el análisis de la relación entre crimen, violencia y drogas
es la fuerte influencia que tiene el prohibicionismo, que impacta la manera en que se configuran
el mercado ilegal, los precios y la calidad de las
sustancias, y el comportamiento de quienes participan, entre otros factores.
En los países del Triángulo Norte centroamericano (Guatemala, El Salvador y Honduras),
por ejemplo, la lucha contra el microtráfico ha
entrado en sintonía con la estrategia contra las
Maras y la mano dura. Así, la violencia juvenil
ha sido interpretada como “desviación vinculada
al tráfico de drogas y al crimen organizado que
representan una amenaza para la seguridad pública”. En Colombia la estrategia antinarcóticos
fue la vía para captar recursos de la cooperación
internacional en la lucha contrainsurgente. En
Brasil las intervenciones contra los mercados de
drogas ilícitas han hecho parte de la estrategia
de ocupación territorial y combate abierto en las
favelas. En Argentina hay una intensa discusión
sobre la violencia y el crimen en los barrios marginales y su conexión con el narcomenudeo y el
narcotráfico.
Algunos autores sostienen que la condición
de ilicitud de las sustancias –como efecto de la
prohibición– tiene un efecto criminógeno, al penalizar a millones de personas que consumen
drogas, generar condiciones para la formación
de empresas criminales e inflar los costos de los
estupefacientes, estimulando a los usuarios a
cometer delitos para sostener su adicción (MacCoun y Reuter, 2001: 3-31; Nadelman, 1988). De
acuerdo con esta perspectiva, la implementación
de políticas de drogas es, en sí misma, una variable explicativa de los altos niveles de violencia
y delitos.
En este marco, los efectos e impactos del prohibicionismo deben ser analizados a partir de sus
entrecruces con otros problemas sociales y otro
tipo de políticas (Organización Panamericana de
la Salud, 2010). El resultado final de la prohibición –y también de lo que ocurrirá con la regulación– depende no solo de cómo se apliquen las
“políticas de drogas”, sino de factores internos y
externos, así como del conjunto de políticas sociales, económicas y de seguridad que pretenden
afectarlos (Thoumi, 2009).
Ahora bien, si la prohibición ha dado lugar
a un modelo de talla única para todos los países,
su aplicación se ha dado con intensidades y matices distintos, tomando un significado propio,
que se refleja en las realidades locales y regionales. Es importante tener en cuenta que el prohibicionismo no se ha dado en el vacío, sino que ha
estado vinculado a un conjunto de medidas para
responder al problema de las pandillas y bandas,
combatir al crimen organizado y golpear a la insurgencia y al terrorismo. Es decir que la política
de drogas tiene conexiones con otras agendas y
niveles del estado, que van desde la seguridad
ciudadana hasta la seguridad nacional (Andreas
y Durán-Martínez, 2014).
Por estos dos motivos, interacción con otros
factores y con otras políticas, es muy difícil encontrar relaciones de causalidad, razón por la
cual es problemático asegurar que el “prohibicionismo”, expresado, por ejemplo, en la declaración de “guerra contra las drogas”, explica los
altos niveles de violencia en algunos países de
3
América Latina. Este tipo de afirmaciones ignora
los múltiples factores institucionales, culturales,
económicos y sociales que han influido en las
espirales de homicidio en la región. No se trata
aquí de relativizar las consecuencias negativas y
los graves efectos de la política de drogas y la
prohibición, sino de entenderlas en su contexto.
1. Los delitos cometidos bajo los efectos de una
sustancia psicoactiva, como resultado su
consumo agudo o crónico: delitos psicofarmacológicos.
En términos metodológicos habría que señalar otra dificultad adicional: las limitaciones
inherentes al estudio de las intervenciones en
mercados ilegales y la falta de investigación en
esta área (Reuter, 2001: 373-376). Es poco lo que
se sabe de los mercados locales de drogas: cómo
funcionan, qué tipo y calidad de sustancias circulan, la variaciones en los precios y los impactos que producen. En el ámbito transnacional, se
tiene poca información sobre las rutas y los actores involucrados y es poco lo que se sabe sobre
los efectos de la intervención del estado.
3. Los cometidos en el marco del funcionamiento de los mercados ilegales en razón del
negocio de la producción, distribución y suministro: delitos sistemáticos.
2. Los cometidos para obtener dinero o drogas,
para financiar la adicción: delitos compulsivos con fines económicos.
Como complemento del modelo de Goldstein se propone una división en la relación sistémica, incluyendo aquellos hechos que se producen como resultado de la intervención del
estado en el mercado, la cual puede repercutir
negativamente en los niveles de seguridad de los
ciudadanos (figura 1) (Werb et al., 2011). Adicionalmente, el esquema propuesto incorpora lo
que Boyum, Caulkins y Kleiman denominan los
“vínculos causales indirectos entre las drogas y
el crimen” (Boyum, Caulkins y Kleiman, 2011).
La información sobre la producción de sustancias, flujos ilícitos y venta es apenas un asomo de lo que realmente sucede. Por tanto, las
apreciaciones basadas en estadísticas oficiales
e información estadística de distinto tipo tienen
serias limitaciones y caen recurrentemente en el
terreno de la especulación y la desinformación.
Para estos autores, el consumo y la producción de drogas ilegales tienen efectos indirectos,
que disminuyen la capacidad del sistema de justicia para responder a otro tipo de delitos. Los
recursos monetarios y las capacidades que el estado dirige a reprimir el tráfico de drogas dejan
de ser usados para la prevención y persecución
de otras conductas como, por ejemplo, los delitos contra la propiedad y el homicidio.
En estas condiciones, y a partir de los datos e
información disponibles, a continuación se presentan algunas conclusiones tentativas y, en no
pocos casos, especulativas.
2. ¿Cuánto crimen y violencia producen
las drogas y las políticas de drogas?
Otro ejemplo de este tipo de relación indirecta es lo que ocurre en la intervención de la
policía en barrios marginales donde se asientan
los lugares de distribución de drogas. El uso de la
represión indiscriminada crea condiciones propicias para fortalecer el control de las organizaciones criminales, la baja denuncia y la erosión
de la confianza en las instituciones por parte de
la población, un contexto apropiado para la ocurrencia de otros delitos. Como señalan Boyum,
Caulkins y Kleiman (2011), los ejemplos pueden
ser multiplicados y llevarse a diversos ámbitos.
Esta pregunta es el punto de partida para estimar
los efectos que podrían tener las políticas que se
proponen intervenir las drogas desde la perspectiva de la seguridad, con el fin de contener o disminuir la violencia y el crimen.
Para avanzar en la discusión se tomará como
base el esquema analítico propuesto por Goldstein (1985), quien identifica tres tipos de conexión entre las drogas y el delito:
4
Figura 1. Conexiones entre el crimen, la violencia, las drogas y las políticas de drogas
Vinculados
a la intervención
del estado
Delitos
sistemáticos
Vinculados
al mercado
Delitos
contra la propiedad:
robos, asaltos,
atracos
Delitos
compulsivos
con fines económicos
Delitos
psicofarmacológicos
Vínculos causales
indirectos
Delitos violentos
y agresiones sexuales
bajo el influjo
de la droga.
Robos y atracos
favorecidos por el
efecto de la sustancia
consumida
Homicidios,
desapariciones
forzadas,
secuestros,
extorsiones,
torturas,
amenazas
También incluye:
corrupción y
lavado de activos
Absorción de recursos y capacidades del sistema de justicia que podrían ser
usados para la persecución de otros delitos (como el homicidio).
Exposición de personas que cometen delitos relacionados con drogas a las
redes criminales del sistema carcelario.
Pérdida de oportunidades por antecedentes penales relacionados con delitos menores vinculados con drogas. Entre otros...
Fuente: elaboración propia basado en Golsdtein, 1985, y Boyum, Caulkins y Kleiman, 2011.
Los altos niveles de violencia que enfrenta
la región tienen como una sus principales
explicaciones al narcotráfico.
Antes de avanzar en el análisis de este modelo a la luz de las diversas realidades de América Latina, es importante mencionar que las categorías propuestas por Goldstein no deben ser
tomadas de manera excluyente. En la práctica,
un hecho puede aparecer como resultado de la
relación sistemática –el enfrentamiento entre
dos bandas– pero estar más relacionado con un
delito psicofarmacológico. Además, los delitos
se dan en contextos específicos en los que interactúan múltiples variables, y muchas veces la
droga es solo uno de estos factores.
¿Qué tan ciertos son estos supuestos? Las
relaciones que se señalan entre el crimen y las
drogas dependen en buena medida de los delitos
que se consideren, los datos que se utilicen y las
metodologías que se apliquen (Caulkins, Kleiman, MacCoun, Midgette, Oglesby, Pacula y Reuter, 2015). Aun cuando también hay que agregar
que en la valoración y las decisiones políticas no
solo cuentan los números y los hechos, sino también pesan la intuición y la experiencia, a partir
de las cuales se tiende a escoger la evidencia que
más se acerca a la propias posiciones y prejuicios
(Thoumi, 2015). Asumiendo este punto de partida, es oportuno contrastar estos supuestos con la
evidencia disponible.
A pesar de sus limitaciones, el esquema planteado por Goldstein puede contribuir a identificar las narrativas preponderantes en América
Latina que explican la relación entre crimen,
violencia y drogas:
Los usuarios de drogas son potenciales “delincuentes” y el delito callejero una consecuencia del consumo de algunas sustancias,
especialmente derivados de la base de coca.
En América Latina los estudios son escasos y
suelen limitarse a ciertos países. La información
con la que se cuenta es deficiente y poco detallada, especialmente en lo que tiene que ver con los
móviles de los delitos y las personas que los cometieron. Las tasas de denuncia y de resolución
Los mercados locales de drogas, el narcomenudeo, generan y facilitan el crimen y la
violencia.
5
ron a ver a su victimario piensan que al momento de la agresión este se encontraba bajo
el efecto del alcohol o las drogas (Berniell,
2015). La cuestión de fondo es que la adicción por sí sola no es una causa de delitos:
de hecho, la mayoría de usuarios no incurre
nunca en un crimen (Buxton, 2006: 109).
de casos suelen ser bajas. Es decir que en muchos casos el estado está navegando a ciegas, con
una agenda fuertemente influida por los medios
de comunicación. Aun así, esta sección intentará
señalar algunos rasgos generales de lo que ocurre
en la región.
Narrativa 1. El uso de drogas en la inseguridad en la calles: el consumidor como potencial delincuente
Una de las narrativas preponderantes es la
que vincula el consumo de ciertos tipos de
drogas con la ocurrencia de delitos. Es frecuente encontrar declaraciones de funcionarios, noticias y relatos de ciudadanos que
conectan al delito callejero con la adicción
y el uso de sustancias: el “paco” en el sur
del continente, el “basuco” en Colombia o el
“crack” en Brasil. Bajo este supuesto, la prohibición aparece como la mejor opción para
responder a esta situación. Ser duros contra
el delito equivale a ser duros contra el uso de
drogas.
El problema de este argumento es que confunde correlaciones y coincidencias con
causas, lo cual ocurre, justamente, con los
reportes y estudios que ponen el foco en la
población carcelaria, los cuales encuentran
mayores niveles de consumo de droga entre
los internos que en la población general. En
principio, esto permitiría señalar un vínculo
entre el uso de drogas y los delitos (Crespo y
Bolaños, 2008; Carcamo, 2011; Constanza y
Larroulet, 2012; Hurtado, 2005). Sin embargo, una mirada detenida a los hallazgos obliga a una lectura más compleja y crítica de los
datos (Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses, 2003).
Hay múltiples factores que inciden en la ocurrencia de los delitos (Ford, 2005). El perfil
de la población carcelaria pone en evidencia otro tipo de vulnerabilidades que van
más allá de la adicción, tal como lo muestra
el estudio de la Cicad “Consumo de drogas
en la población privada de libertad y la relación entre delito y droga”, el cual destaca
que las personas privadas de la libertad: “Tienen una débil vinculación al trabajo formal
y experiencias fallidas de escolarización. Un
alto porcentaje de ellos indicó tener algún
familiar con antecedentes delictivos” (Cicad,
2010).
No parece razonable entonces construir una
política de seguridad basada en la represión
de los delitos psicofarmacológicos y compulsivos con fines económicos, que requieren
otro tipo de respuestas por parte del estado,
dirigidas a poblaciones específicas que necesitan un tratamiento especial. En estos casos,
la sanción penal aparece como una medida
ineficiente, costosa y desproporcionada.
Narrativa 2. El narcomenudeo genera y amplifica el crimen y la violencia
Para comenzar, la droga que tiene una conexión más fuerte con la ocurrencia de delitos
es el alcohol, una droga legal. Comparativamente, las sustancias de uso ilícito presentan
menores niveles de incidencia. De acuerdo
con la encuesta realizada por la Corporación
Andina de Fomento en 2013, entre 20% y cerca de 50% de las víctimas de delitos que llega6
Respecto a la segunda narrativa, que señala que los mercados locales de drogas generan y facilitan el crimen y la violencia,
hay evidencias contrapuestas. En términos
generales, la literatura señala que no hay
una relación unívoca entre la distribución
de estupefacientes (el narcomenudeo) y la
ocurrencia de delitos. De hecho, buena parte de los mercados, en muchos lugares, funciona con un bajo perfil, con baja incidencia
en los niveles de violencia o de crimen. De
nuevo, esta relación varía dependiendo del
tipo de drogas y del contexto.
En América Latina hay una percepción generalizada de que el narcomenudeo está en
aumento, ligado a la ocurrencia de hechos
de violencia, especialmente disputas por los
lugares de expendio y ajustes de cuentas entre los actores que participan en la cadena
(Garzón, 2014). En Bogotá, las estadísticas
oficiales de 2014 reportaron un total de mis
trescientas cuarenta y cuatro muertes violentas, de las cuales doscientas quince estarían
relacionadas con el sicariato y el posicionamiento de puntos de venta en distintas zonas
de la ciudad (El Tiempo. 2015).
En El Salvador, en 2011 el presidente Mauricio Funes (2009-2014) afirmó que el narcomenudeo y el control del territorio por parte
de las pandillas para la comercialización de
drogas era la principal causa de violencia y
homicidios en el país, una hipótesis que ha
ganado fuerza (González, 2011).
En México, los mercados locales de drogas
han sido señalados como uno de los principales motores de la violencia, como lo hizo la
Procuraduría General de la Nación en 2011
(Morales, 2011).
En Argentina, el caso de Rosario ha llamado la atención por la presunta disputa entre
bandas de traficantes que ha generado una
espiral de violencia, inusual para los niveles
de homicidio del país (De los Reyes, 2014).
En Brasil, las disputas por las denominadas
“bocas de fumo” también han sido señaladas
como detonantes del homicidio.
La relación entre los mercados de drogas y
la violencia generalmente es establecida por
asociación espacial, cruzando por ejemplo
lugares de expendio de estupefacientes y
muertes violentas (Beltrán y Garzón, 2014).
También se encuentra una interpretación
basada en la manera en que ocurrieron los
homicidios –por ejemplo, el asesinato por encargo– o la presunción de los móviles detrás
de los hechos. Lo cierto es que muy difícil
estimar cuántas de estas muertes pueden ser
explicadas por el mercado local de drogas.
7
Lo anterior por varias razones. Primera, la
baja resolución y esclarecimiento de los homicidios en América Latina: mientras la tasa
mundial de condenas por homicidios es de
43 por cada 100 asesinatos, en la región es
cercana a 20. Segunda, la yuxtaposición del
mercado de las drogas con otro tipo de actividades criminales, incluido el tráfico de
armas. Lo que muestra la identificación de
puntos calientes en las ciudades es que en los
lugares de distribución de drogas se presenta otro tipo de delitos, siendo difícil afirmar
cuál es la variable preponderante (Beltrán y
Garzón, 2014).
Tercera, las condiciones económicas, sociales e institucionales de los lugares donde suceden las muertes violentas, donde la oferta
de servicios y la presencia institucional son
bajas. Cuarta, las características de las poblaciones que son víctimas y victimarios: jóvenes en condiciones de marginalidad. Quinta,
la disputa por el territorio, que no solo incluye motivaciones económicas, sino también
elementos de identidad y cohesión del grupo. Por ejemplo, en el caso de los jóvenes varones que participan como actores armados,
Adam Baird ha señalado la influencia del
proceso de masculinización: “convertirse en
hombres” asociados a la reproducción de la
violencia (Baird, 2012).
¿Dentro de este conjunto de variables, cuál
tiene más peso y por qué se le da mayor preponderancia al narcomenudeo?
En términos políticos, esta narrativa es fácil de transmitir y orienta las responsabilidades a la existencia del mercado ilegal de
las drogas, restándole importancia a otro
conjunto de factores que influyen en la violencia, entre los que está la incapacidad del
estado de hacer cumplir la ley y proteger a
los ciudadanos.
El narcomenudeo tiene un papel en los homicidios en América Latina: la competencia
por las plazas, ollas y bocas hace parte de las
dinámicas que contribuyen a entender los
altos niveles de violencia que enfrenta la re-
gión. Sin embargo, los mercados locales de
drogas son solo una parte de la historia y en
varios casos no son la razón principal.
De otro lado, en un estudio reciente del Banco Mundial sobre la violencia en siete países
de América Central, Cuevas y Demombynes
identifican el tráfico de drogas como uno de
los factores centrales: los puntos calientes
del narcotráfico tienen tasas que duplican
las de los lugares de baja intensidad de este
fenómeno (Banco Mundial, 2011).
La asociación entre mercado de drogas y
violencia aparece con mayor intensidad en
zonas de disputa: entre bandas o facciones
criminales, entre guerrillas y paramilitares
o entre pandillas o grupos locales que son
usados por los denominados carteles para el
control territorial (Robles, Calderón y Magaloni, 2013). En estos casos, los homicidios
están vinculados con conflictos entre grupos
que, en el marco de la prohibición, compiten
violentamente.
En esas condiciones, los niveles de violencia
letal están fuertemente vinculados a la capacidad de uno o más grupos de regular el mercado ilegal. Cuando esto sucede, los niveles de
homicidio se estabilizan o descienden, fruto
del predominio de una de las facciones o de
los acuerdos establecidos entre agrupaciones
criminales, formando lo que Keefer, Loayza
y Soares llaman un “oligopolio semi-estable”
(Keefer, Loayza y Soares, 2010). Tal como
menciona la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito (Unodc: United Nations Office on Drugs and Crime) al analizar la
situación de Centroamérica, donde el crimen
está bien organizado, la drogas pueden fluir a
través de una región de tránsito sin incidentes, lo cual es facilitado por los altos niveles de
corrupción (Unodc, 2012).
Dada esta realidad, la intervención del mercado de las drogas por parte del estado ha
sido identificada como un factor perturbador, que puede generar las condiciones para
el aumento de la violencia mediante la captura o el abatimiento de las cabezas de las
facciones criminales (Lessing, 2012; FelbabBrown, 2012). Paradójicamente, en estos casos la violencia armada y las altas tasas de
Narrativa 3. Los altos niveles de violencia
que enfrenta la región tienen como una sus
principales explicaciones al narcotráfico
Hacer un análisis detallado de esta conexión
en América Latina desborda los alcances de
este ensayo. Sin embargo, la referencia a algunos casos específicos puede dar algunas
luces sobre el papel del tráfico de drogas en
la producción de la violencia.
Varios estudios señalan las relaciones entre
la disputa por el territorio en las zonas de
producción, así como en las zonas de tránsito de las drogas. En Colombia, Mejía y
Restrepo encuentran que las actividades de
producción explican –en su estimación más
alta–40% de los homicidios que ocurren en
el país (Mejía y Restrepo, 2008). Angrist y
Kugler muestran cómo la llegada de la coca
a Colombia causó un aumento significativo
en las tasas de muertes violentas (Angrist y
Kugler, 2008).
En un estudio realizado por Sánchez, Díaz y
Peláez, la “Evolución geográfica del homicidio
en Colombia”, los autores encuentran que:
(…) las diputas asociadas al control territorial de áreas estratégicas para la producción
y tráfico de narcóticos constituyen uno de
los factores que desencadena la violencia y
determina su desenlace. Específicamente la
confluencia de grupos irregulares en dichas
zonas genera enfrentamientos que incrementan los niveles de violencia (Sánchez,
Díaz y Peláez, 2012).
En México, la tasa de homicidios se triplicó
entre 2006 y 2010, pasando de 8 por cada 100
mil habitantes en 2006 a 23 en 2010, teniendo como una de sus causas la confrontación
y los ajustes de cuentas entre carteles (Poire,
2011; Calderón, Díaz-Cayeros, Magaloni y
Robles, 2013).
8
América Latina esta interpretación tomó notoriedad a partir de la declaración de la “guerra contra las drogas” por parte del presidente
Felipe Calderón (2006-2012) y el incremento
subsecuente de las tasas de homicidio. En
este caso, la intervención por parte del estado
generó un desequilibrio en el mercado de drogas que se tradujo en múltiples disputas que
las autoridades no solo no lograron contener,
sino que en algunos casos amplificaron.
homicidios aparecen como una consecuencia inevitable de la prohibición y la irrupción
de los mercados de droga por parte del estado. Esta narrativa adquiere importancia en
América Latina, especialmente para explicar
los incrementos en los niveles de violencia
y crimen en países como México, aunque su
aplicación también puede extenderse a otros.
Narrativa 4. El crimen y la violencia como
consecuencias de la represión del narcotráfico
El recuadro 1 identifica los mecanismos mediante los cuales la intervención del estado puede derivar o estar asociada con aumentos en la
violencia letal y otro tipo de delitos.
La literatura muestra que la aplicación drástica de las leyes de drogas puede incrementar
la violencia y el crimen (Schedler, 2014). En
Recuadro 1. Mecanismos mediante los cuales la represión del estado incrementa la violencia y el crimen
Ruptura de los equilibrios existentes. Ocurre cuando la intervención del estado altera el oligopolio semiestable de las organizaciones criminales, pasando de una situación de certidumbre
a una dinámica de abierta confrontación e inestabilidad.
Generación de vacíos de poder. El ataque a las organizaciones criminales mediante la captura
o el abatimiento de las cabezas visibles genera conflictos internos por la sucesión y el intento
de otras organizaciones que pretenden tomar el control por medio de la confrontación.
Acuerdos con organizaciones criminales para golpear a un adversario. Las organizaciones
criminales colaboran con las autoridades para debilitar a su adversario, dando información
y, en casos extremos, desarrollando operaciones conjuntas. Esta situación generalmente está
acompañada por ciclos de retaliación y ajustes de cuentas que dinamizan la violencia.
Fragmentación de las organizaciones criminales. Las intervenciones del estado generan procesos de fragmentación que si bien pueden llegar a restar la capacidad de las organizaciones
de desafiar a la institucionalidad y desestabilizar la gobernabilidad, pueden repercutir en el
aumento de los delitos de carácter predatorio en el nivel local, como el secuestro y la extorsión.
Aumento de capacidad de combate de las organizaciones criminales y formación y reclutamiento de brazos armados. La confrontación abierta con el estado exige el fortalecimiento de
la capacidad armada de las organizaciones criminales, que responden aumentando su poder
de fuego y la formación o el reclutamiento de grupos encargados de ofrecer seguridad y defender el territorio.
Desplazamiento de la violencia y el crimen. La intervención del estado puede tener como
efecto el desplazamiento de las facciones criminales a lugares más seguros y con autoridades
más débiles, lo que Bruce Bagley (2012) denomina el “efecto cucaracha”. Esta migración puede estar acompañada de la difusión de la violencia y el crimen hacia otros territorios (Garzón
y Olson, 2013).
Inyección de recursos a unidades policiales o militares corruptas y con vínculos con el crimen.
Los recursos de cooperación que son destinados a entrenar y equipar fuerzas de seguridad
con vínculos con el crimen organizado tienen el potencial de reproducir prácticas que atentan contra los derechos humanos en nombre de la guerra contra las drogas.
Fuente: basado en Guerrero, 2011.
9
Estos mecanismos adquieren notoriedad en
contextos de debilidad institucional. En estos
casos, la intervención de las fuerzas policiales
y militares suele carecer de vigilancia. El estado tiene la capacidad de hacer ofensivas esporádicas, sin llegar a restablecer su presencia en el
territorio. En estas condiciones, las incursiones
de fuerza que entran y salen de una zona pueden tener como resultado la perturbación transitoria del orden criminal, generando disputas
entre grupos, nuevas incursiones de facciones
criminales o el desplazamiento temporal de las
estructuras.
común (Calderón, Díaz-Cayeros, Magaloni y Robles, 2013). El estudio de Espinosa y Rubin sugiere que las intervenciones militares en la guerra contra las drogas resultaron en un promedio
de casi 11 homicidios por cada 100.000 habitantes en dieciocho regiones estudiadas (Espinosa y
Rubin, 2015).
La combinación de estados débiles con estrategias de seguridad severas –como lo han sido las
políticas antidrogas–, suele ser explosiva, con el
potencial de amplificar el crimen y la violencia.
En estos contextos es difícil trazar una línea entre lo legal y lo ilegal, con fuerzas policiales y
militares que terminan en coalición con los mercados ilegales por medio de la corrupción y la
violencia o que acuden a prácticas por fuera de
la ley para enfrentar al crimen.
Según las Oficina de las Naciones Unidas contra
las Drogas y el Delito, la delincuencia organizada, incluido el tráfico de drogas, es responsable
de 33% de los homicidios en la región, con variaciones sustanciales de país a país (Oficina de las
Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito,
2014). ¿Cuánto de esto explica el problema de las
drogas ilegales?
3. Los hechos estilizados de la relación
entre la violencia, el crimen y las drogas en América Latina
Aun cuando hay evidencias para sostener
que el uso problemático de drogas y los mercados de sustancias prohibidas tienen un papel en
la violencia y el crimen en América Latina, es
necesario ser cuidadosos con las explicaciones
unívocas que le otorgan un gran peso a esta variable. Es cierto que en determinados territorios
el narcomenudeo, la disputa entre grupos y la intervención del estado están muy vinculados con
la violencia y la criminalidad. Sin embargo, no
hay que perder de vista los entrecruces entre los
distintos tipos de violencia que se retroalimentan, los delitos que se conectan, los actores que
participan y las motivaciones (Andreas y DuránMartínez, 2014; Seddon, 2000).
Las organizaciones delictivas pueden ampliar y exacerbar las vulnerabilidades del estado,
y las instituciones generan pérdida de confianza
y se debilitan cuando no proporcionan seguridad
a sus ciudadanos (Locke, 2012). El resultado es
un sistema de justicia que no funciona, en el que
un estado frágil adopta políticas que no suministran bienes y servicios públicos –como la justicia
y la seguridad–, sino que, más bien, refuerzan la
dinámica de delincuencia, violencia y corrupción (Bailey, 2014; Garzón, 2015).
El caso de México es una clara demostración.
Eduardo Guerrero analiza el impacto de detenciones y abatimientos de capos en los niveles de
violencia en sus zonas de influencia (Guerrero,
2011). En veintidós de los veintiocho casos que
considera encuentra que la violencia aumenta
después de uno de estos eventos, advirtiendo
que esto no equivale a una relación de causalidad. Calderón, Díaz-Cayeros, Magaloni y Robles
demuestran que el costo principal de los arrestos
de los líderes es el aumento de la criminalidad
El sobredimensionamiento de la violencia y
el crimen vinculado al narcotráfico, antes que llamar la atención sobre la necesidad de cambios en
la política actual, podría generar la reacción contraria: el endurecimiento de las respuestas. Un
punto fundamental en este sentido es identificar
los efectos negativos que tiene la aplicación drástica de las leyes de drogas para la seguridad de los
ciudadanos, en el marco del prohibicionismo.
10
A modo de resumen, en el recuadro 2 se
presentan los hechos estilizados de las relaciones entre la violencia, el crimen y las drogas en
América Latina, a partir del modelo modificado
de Goldstein, no sin antes advertir que la información disponible no permite responder la pregunta inicial, es decir no sabemos con certeza
cuánto crimen y violencia producen las drogas y
la políticas de drogas.
balance de la acción institucional se mide a partir del número de capturas e incautaciones, pero
estos resultados no se suelen conectar con sus
impactos en los niveles de violencia y crimen.
Es posible encontrar zonas en las que el estado
desarrolla múltiples acciones represivas para
intervenir al mercado y los índices delictivos se
mantienen altos, con consecuencias negativas
para la ciudadanía.
Dada la falta de información y conocimiento
al respecto, los tomadores de decisiones navegan
a ciegas cuando se proponen intervenir el mercado de las drogas mediante el uso de la fuerza y la
imposición de sanciones y castigos. Las evaluaciones sobre las medidas tomadas son escasas y
la información sobre los efectos de las decisiones
y acciones del estado es limitada y deficiente. El
Teniendo en cuenta que la mayor parte de los
recursos se destinan a la represión, es difícil asegurar que hay un balance positivo en términos
de costo-beneficio. En una región en la que los
índices de seguridad han venido en detrimento
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2013), tanto en percepción como
en victimización, con niveles de violencia muy
Recuadro 2. Los hechos estilizados de las relaciones entre la violencia,
el crimen y las drogas en América Latina: síntesis
Entre las drogas, la violencia y el crimen no hay una única relación. Las conexiones que se
señalan dependen en buena medida de los delitos considerados, los datos utilizados y las
metodologías usadas.
A pesar de la percepción de que el delito en la calle está fuertemente vinculado al consumo
de ciertas drogas, la evidencia muestra que la influencia que tiene el uso de sustancias psicoactivas es marginal y se concentra en ciertas poblaciones y territorios, por lo general en
situaciones de vulnerabilidad.
La relación entre los mercados locales de drogas (el narcomenudeo) y la ocurrencia de delitos no es unívoca. Hay mercados que funcionan con bajos niveles de violencia y crimen
(Muggah y McDermott, 2013). En América Latina, mientras se señala –aun cuando no siempre se prueba– una fuerte relación entre la distribución de pasta base y la violencia, no sucede lo mismo en el caso de los mercados locales de marihuana.
Ciertos mercados locales de drogas tienen fuertes vínculos con la violencia y el crimen. Esta
relación no se da en el vacío, sino en el marco de una presencia institucional débil y la yuxtaposición del narcomenudeo con otras actividades criminales.
La asociación entre mercado de drogas y violencia es más intensa en zonas de disputa entre
organizaciones criminales.
Las drogas pueden producirse, distribuirse y transitar sin incidentes (con un bajo perfil en
términos de violencia) en el marco del oligopolio semiestable, en el que las organizaciones
criminales regulan el mercado.
La intervención del estado del mercado de las drogas, con la aplicación drástica y deliberada
de las leyes sobre la materia, puede llegar a ser un factor perturbador, que genera las condiciones para el aumento de la violencia y el crimen.
11
altos en varias ciudades y países, acompañado
de bajos niveles de confianza en el sistema de
justicia, es necesario aclarar cuál es el papel del
problema de las drogas y cuál el efecto de las medidas tomadas.
nes y los ciudadanos. Según ella, en palabras de
Joaquín Villalobos (2012): “El combate al narcotráfico es (…) una consecuencia de la lucha por
la seguridad interna, que es la tarea principal”.
La lectura del fracaso depende en buena medida de la interpretación de los resultados de la
política de drogas. Un caso que ilustra esta situación es Colombia, donde hay posiciones encontradas sobre la estrategia “antidrogas”. Para
algunos, lo hecho hasta ahora debe considerarse
como un “éxito”, ya que el estado logró desarticular los grandes carteles y contener la amenaza
sobre sí. Para otros, lo ocurrido no se debe asumir como una victoria, sino como el resultado
de un proceso de transformación del crimen,
que ha tenido impactos limitados, si se tienen en
cuenta las dimensiones del mercado en el país y
su influencia en el poder local. Desde esta perspectiva, hay quienes señalan lo ocurrido como
un modelo a seguir, mientras que otros advierten
sobre los costos de la estrategia contra las drogas
y la falta de sostenibilidad de este tipo de intervenciones.
La perspectiva del fracaso aparece en el debate, apoyada en un cúmulo de evidencias que
muestran que la intervención del estado no solo
ha tenido efectos limitados sobre el mercado de
drogas, sino que, en algunos casos, ha resultado
contraproducente. Sin embargo, en la mayoría
de los países la política “antidrogas” no ha tenido variaciones y las instituciones y actores que
hacen parte de ella se resisten a hacer modificaciones.
4. ¿De qué se habla cuando se habla del fracaso de la política de drogas?
La definición del fracaso depende de la interpretación que se dé al fin último de las políticas. Desde el punto de vista de la seguridad, el
objetivo es reducir el impacto que estas tienen
sobre la violencia y el delito. Sin embargo, las
estrategias antidrogas han adoptado un enfoque
mucho más amplio y en ocasiones difuso, proponiéndose desmantelar la cadena del narcotráfico,
de acuerdo con la premisa de un “mundo libre
de drogas”. La meta ha sido castigar al mayor número de organizaciones criminales mediante la
detención o el abatimiento de sus miembros.
Dado este desacuerdo sobre los resultados,
es importante contrastar los argumentos de quienes sostienen que la política, en su formato de
“guerra contra las drogas”, ha funcionado y los
de quienes afirman que ha sido un fracaso, desde
la perspectiva de la seguridad (tabla 1).
Desde la perspectiva de la seguridad, la discusión sobre el “éxito” o el “fracaso” de la política de drogas adquiere especial importancia, dada
la estrecha relación que ha tenido la estrategia
antinarcóticos y las respuestas contra el crimen
organizado y la inseguridad en general. Al margen de las interpretaciones, a la hora de evaluar
la eficacia de la estrategia actual deben considerarse al menos tres hechos: el impacto sobre los
precios y la disponibilidad de las drogas ha sido
marginal (Pollack y Reuter, 2014); el narcotráfico
sigue siendo un negocio lucrativo para las organizaciones criminales; la disputa por el mercado
de las drogas y la intervención del estado continúan afectando la seguridad de los ciudadanos
(Mathieu y Niño, 2013).
Los esfuerzos se han dirigido también a destruir cultivos y laboratorios, así como a incautar
sustancias. Lo anterior con el objetivo de debilitar a las facciones criminales mediante la afectación de sus recursos, y en el supuesto de que
estas acciones aumentarán los precios.
En América Latina “la guerra contra las drogas” se ha dirigido a evitar que organizaciones
criminales produzcan, exporten y distribuyan
sustancias psicoactivas. Sin embargo, esta confrontación se presenta también bajo la lógica de
la imposición del monopolio del uso de la fuerza
por parte del estado y la defensa de las institucio12
Tabla 1. Argumentos en pro y en contra de la política de guerra contra las drogas
Argumentos del éxito
Argumentos del fracaso
La hipótesis de la contención. “De no ser por la política contra las drogas el problema sería mucho peor”.
Según este argumento, es un logro que el consumo de
sustancias no haya subido exponencialmente, sino
que se ha mantenido estable: lo anterior a pesar del objetivo declarado de un “mundo libre de drogas”. Además, se parte de la suposición de que si no se hubiera
declarado la “guerra contra las drogas”, el narcotráfico
hubiera cooptado el estado y tendría una presencia
más extendida en los territorios.
El nivel de amenaza ha disminuido: “Se derrotó a los
grandes carteles y ahora solo queda el microtráfico”.
Esta interpretación expone como un logro el tránsito
de tener un problema de “seguridad nacional” a un
“problema policial”. De acuerdo con este argumento,
es mejor tener cientos de facciones criminales que
afectan directamente el ámbito local que poderosos
carteles que desafíen el orden nacional. La fragmentación se asume como una “victoria” y no como un proceso de adaptación.
Los pocos avances. Las políticas antidrogas han tenido resultados modestos. A pesar de los esfuerzos hechos, los avances son modestos y
son contrarrestados por retrocesos en otras áreas o territorios. En lo que
respecta a la producción y el consumo de drogas y las consecuencias
que tienen para la salud, la situación no ha cambiado en términos generales (Unodc, 2015). En algunas zonas del mundo, el mercado se ha contraído, mientras que en otras latitudes se ha intensificado. En términos
globales, el problema ha permanecido estable, a pesar de los ingentes
recursos y costos (Caulkins, Reuter, Iguchi y Chiesa, 2005).
El estado se ha fortalecido y la seguridad ha mejorado. Mediante la guerra contra las drogas el estado se
ha fortalecido, aumentando su capacidad represiva y
doblegando a las grandes organizaciones. La mejora en
algunos indicadores de seguridad es producto de esta
estrategia. Por ejemplo, el descenso de los homicidios
en Colombia.
El sacrificio de centenares de vidas en nombre de la
guerra contra las drogas no ha sido en vano. Valorar lo
hecho como un fracaso es desconocer el sacrificio de
cientos de policías, militares y funcionarios que murieron en nombre de la guerra contra las drogas. Desde
esta perspectiva, aceptar cambios en la política antidrogas sería una concesión.
La política de drogas tiene “efectos colaterales”. Los
impactos negativos de la política antidrogas deben ser
considerados daños colaterales propios de cualquier
política punitiva.
El crimen organizado no ha sido “derrotado”. Lo que ha ocurrido es
una transformación con múltiples afectaciones para los ciudadanos. El
crimen organizado ha tenido procesos de transformación provocados
por las acciones del estado y acomodamientos que buscan responder y
adaptarse a las nuevas condiciones. Si bien su poder de desafiar al estado central se ha visto limitado, cientos de estructuras locales conservan
la capacidad de alterar la seguridad local y afectar a los ciudadanos.
La expansión del microtráfico y la difusión de redes predatorias, dedicadas a la extorsión, el hurto de celulares y la extracción de rentas de
cualquier actividad que les permita obtener recursos, son una muestra
de ello.
La política de drogas ha profundizado o hecho evidentes las vulnerabilidades del estado. La corrupción e influencia del narcotráfico continúan
siendo importantes. La política de drogas ha sido vulnerable al poder
económico y armado de las estructuras criminales. Adicionalmente, la
intervención del estado ha sido superficial, enfocada en una estrategia
represiva que no se ha traducido en una mayor oferta de bienes y servicios para los ciudadanos.
La política antidrogas ha tenido enormes costos en términos de vidas humanas, especialmente si se consideran sus modestos resultados. Desde
esta perspectiva, uno de los objetivos de cambiar el paradigma actual es,
justamente, que esto no siga ocurriendo.
La política antidrogas produce impactos negativos que se podrían evitar.
Esas políticas han ido acompañadas de intervenciones deliberadamente
nocivas. Aún con sus derivaciones indeseables, la estrategia sigue en
marcha. Ya no se trata de un asunto de ineficacia o impericia indeseada,
sino de una habituación a que los daños son inevitables (Tokatlian y
Garzón, 2015).
Fuente: elaborado por el autor.
enfrenta nuevos desafíos para los que no tiene
respuesta, como sucede, por ejemplo, con la formación de mercados locales y la emergencia de
nuevas drogas de diseño. Aun aceptando que la
“guerra contra las drogas” fue exitosa en golpear
a los carteles, habría que señalar que su capacidad de afectar el mercado ilegal ha sido modesta
y su impacto en los territorios, en términos de la
seguridad y el bienestar de los ciudadanos, superficial.
Una pregunta que aparece con frecuencia en
el debate es: ¿qué hubiera pasado si no se hubieran prohibido las drogas y reprimido los mercados ilegales? A partir de este cuestionamiento se suele afirmar que de no haber mantenido
una lucha frontal contra los carteles y reprimido a los eslabones que componen la cadena de
las drogas, la situación sería mucho peor. Difícil
saberlo. La evidencia muestra que la estrategia
ha resultado costosa e ineficiente, pero además
13
cuenta las “nuevas” tendencias y realidades que
enfrenta la región: la expansión del narcomenudeo ligado a la formación de mercados locales,
el desplazamiento de las redes criminales transnacionales, la conexión entre las facciones locales y la delincuencia organizada, el crecimiento
de los delitos de carácter predatorio, así como la
fragmentación de las estructuras (Garzón, 2015).
María Victoria Llorente describe esta situación al hacer referencia al caso colombiano:
(…) si bien se han obtenido importantes
resultados tácticos, desde la perspectiva
estratégica los resultados han sido menos
alentadores y esto es porque esencialmente
se golpean estructuras, pero quedan activas
en el territorio una serie de condiciones asociadas a mercados ilegales y a deficiencias
del estado que propician la reproducción
del crimen organizado bajo distintas formas
(Llorente, 2015).
¿El esquema actual responde a estas realidades? En el fondo, la emergencia de estos fenómenos es el reflejo del fracaso de un modelo fuertemente represivo que se ha aplicado de manera
desbalanceada, ha recaído especialmente sobre
los eslabones más débiles, ha generado incentivos perversos y ha privilegiado la contabilidad
de las acciones (capturas e incautaciones) sobre
el impacto real en la seguridad y el bienestar de
los ciudadanos. En estos términos, los problemas
que enfrentan hoy los países de América Latina
no deben ser entendidos como un conjunto de
efectos colaterales, sino como una consecuencia
directa de estados que han carecido de una visión sostenible de la seguridad, atrapados en el
objetivo utópico de un “mundo libre de drogas”.
Por un lado, en estos territorios hay una desconexión entre las medidas para reprimir el mercado de drogas y la seguridad de los ciudadanos,
con impactos negativos para la legitimidad del
estado. Por otro, en esas zonas el estado no llega
a consolidarse, con lo cual se preservan las relaciones de dependencia de las poblaciones con
las economías criminales, con organizaciones al
margen de la ley que suplantan a la institucionalidad en sus funciones básicas. Pese a los esfuerzos, el narcotráfico sigue siendo una fuente de
recursos para el crimen organizado y un factor
de desestabilización política y social.
5. Reprimir o regular: el falso dilema
Hugo Frühling señala que la efectividad de
una política de seguridad –incluyendo en este
caso las respuestas contra el mercado de drogas
ilegales– indica su capacidad para reducir los niveles de violencia o delitos (Frühling, 2013). En
cuanto a las economías y organizaciones criminales, la efectividad puede ser definida como la
capacidad del estado de reducir el daño que causan en las instituciones y la sociedad. En el caso
de América Latina, las intervenciones del estado
en el marco de la lucha antidrogas no arrojan
un balance positivo en este sentido. Cuando lo
han hecho, el problema se ha trasladado a nuevos territorios o la naturaleza de la amenaza ha
cambiado, dejando al estado rezagado en sus respuestas (Mejía y Restrepo, 2014).
De acuerdo con Francisco Thoumi, en la literatura se encuentran dos enfoques para eliminar las
drogas ilegales: la legalización o la prohibición,
advirtiendo que para tener éxito ambas deben
ser radicales (Thoumi, 2009). Según Thoumi,
para que la legalización acabe con la industria
ilegal debe ser total. De otra forma, siempre habrá un mercado negro. De otro lado, para que la
prohibición funcione debe ser muy fuerte, “(…)
posiblemente mucho más represiva de lo que la
mayoría de las sociedades están dispuestas a tolerar”.
Además de estas alternativas, se ha señalado
la regulación de las drogas como un camino, mediante el cual el estado controle y fiscalice la mayor parte de los aspectos del mercado. Por esta
vía, le quitaría el control de la cadena a los grupos criminales, sustrayéndoles una importante
Dada esta realidad, desde la perspectiva de
la seguridad se ha abierto un debate sobre cómo
responder al mercado ilegal de las drogas y a las
economías criminales en general, teniendo en
14
Drogas, 2014), es necesario pensar en una fase
de transición que, por un lado, disminuya los
impactos negativos de narcotráfico (Caulkins y
Reuter, 2009) –y las intervenciones para hacerle
frente–, y, por otro, genere las condiciones necesarias para la implementación del nuevo modelo. Para que sea viable, el cambio en la política
de drogas no debe ser asumido como una fuerte
ruptura, sino como un proceso gradual.
fuente de recursos y debilitando su capacidad de
violencia y corrupción (Global Commission on
Drug Policy, 2014).
Estos dos extremos –prohibir o regular– llevan a los decisores de políticas a un falso dilema.
Primero, porque la represión y la regulación no
son excluyentes. Para que la regulación funcione se requiere de un sistema de justicia capaz
de hacer cumplir el nuevo arreglo normativo e
institucional. Sin esto, el mercado negro y los
actores que pretenden sabotear el control del
estado tendrán las de ganar. Segundo, porque
la regulación exige del mantenimiento de ciertas prohibiciones, como es el caso del acceso de
drogas a menores de edad. Tercero, porque entre
estos dos extremos hay un conjunto de alternativas posibles que tienen el potencial de reducir
los impactos negativos de los mercados ilegales,
sin necesidad de una prohibición extrema ni de
una regulación generalizada (Bolt, 2009; Zaitch,
2009).
Siguiendo está lógica, este texto propone la
adopción de medidas transitorias de mitigación
de impactos (tabla 2), definidas como un conjunto de medidas dirigidas a la modernización de
la aplicación de las leyes de drogas, las cuales
son compatibles con el régimen internacional
de fiscalización. Lo anterior siguiendo el marco
propuesto por el Consorcio Internacional sobre
Políticas de Drogas, Chatam House y el Instituto Internacional de Estudios Estratégicos, en el
proyecto “Modernización de la aplicación de las
leyes de drogas”, el cual se propone identificar
alternativas que permitan pasar de un modelo
enfocado en reducir las dimensiones del mercado ilícito a uno que priorice la gestión de los
mercados de manera que minimicen los daños
(International Drug Policy Consortium (IDPC), International Institute for Strategic Studies (IISS) y
the International Security Research Department
at Chatham House, s. f.).
Un asunto no menor es la existencia de un
régimen internacional de fiscalización de drogas
que, como afirman Jelsma y Thoumi, impone
una camisa de fuerza que hace imposible liberalizar los mercados a corto plazo (Jelsma y Thoumi, 2008). Si bien hay casos como el de Uruguay,
que ha optado por la regulación del mercado
recreativo de la marihuana de acuerdo con una
perspectiva basada en la protección de los derechos humanos, lo cierto es que pocos países
están dispuestos a dar este paso. En términos
generales, los estados continúan ratificando las
convenciones y a mediano plazo no se avizora
un cambio en el régimen internacional. Dada
esta realidad, es necesario pensar en alternativas, más allá de la disyuntiva entre la prohibición o la regulación.
La pregunta que guía la adopción de las medidas transitorias es, ¿qué modificaciones pueden adoptar los estados bajo el régimen actual
para disminuir los impactos del mercado ilícito
y enfocar sus limitados recursos en aquellas expresiones más perjudiciales? Estas medidas son
transitorias, porque su aplicación debe ser parte
de un proceso que conduzca a la sustitución de
las actividades ligadas a la cadena del narcotráfico, a la regulación del mercado de las drogas
ilegales o, en todo caso, a la disminución de la
capacidad de daño y los efectos negativos del
mercado de drogas.
Si el objetivo es pasar de un modelo fuertemente represivo a uno en el que sea el estado
y no las organizaciones criminales el que regule
el mercado de drogas, siendo estas las que deciden los precios, los métodos de cultivo y de distribución, la calidad del producto y la forma de
acceder a él (Comisión Global sobre Política de
Como se ve, las medidas transitorias de mitigación de impactos agrupan un conjunto de medidas de distinta naturaleza que tienen su propia
15
16
Están encaminadas a impedir que las ganancias Disminuir incentivos económicos del narcotráfico.
Este tipo de medidas incluye la tipificación de este delito, el
procedentes del narcotráfico entren a la economía Reducir la capacidad del mercado de drogas de afectar la econo- reporte de operaciones sospechosas, la incautación de bienes
legal.
y la extinción de dominio, así como la identificación de los
mía legal así como sus efectos sobre el desarrollo social.
Disminuir el poder económico de las organizaciones criminales. niveles de riesgo de los distintos sectores de la economía legal.
Medidas para prevenir y perseguir el lavado de activos
Fuente: elaborado por el autor
Medidas desarrolladas para reconocer a las vícti- Asumir la responsabilidad con las víctimas del narcotráfico,
mas del narcotráfico, proveer atención y reparaproveyendo los medios necesarios para su reparación.
ción.
Debilitar la influencia de las organizaciones criminales en las
Nota: en este conjunto de medidas es importante
comunidades.
incluir a las víctimas de agentes estatales que han Asumir un sentido de justicia amplio, que no solo implica el
incurrido en actos por fuera de la ley en su función
castigo para los miembros de organizaciones criminales, sino
del combate al narcotráfico.
la atención a las personas que se han visto afectadas por su acciones.
Interrumpir la cadena financiera.
Adopción de una perspectiva estratégica que se Los estados tienen capacidades limitadas para responder a topropone disuadir a los actores que participan en el
dos los delitos.
mercado de las drogas de incurrir en conductas vio- El objetivo de eliminar el narcotráfico no es realista. Lo que el
lentas y delitos crónicos (Braga y Weisburg, 2012;
estado puede hacer es moldear el mercado de las drogas para
Felbab-Brown, 2013). El estado dirige sus recursos
que no se exprese violentamente.
a la represión de estas acciones y el sometimiento La capacidad de disuasión depende de que los criminales perde los delincuentes que incurren en estas conducciban que si incurren en una serie de delitos serán castigados.
tas (Hope, 2012).
Disuasión focalizada
– prevención de los
delitos violentos
Atención y reparación
de víctimas
Medidas enfocadas a minimizar o detener los flu- Limitar el poder de coerción y corrupción de los grupos crijos de sustancias ilícitas, impactando los eslabones
minales.
más fuertes de la cadena, que perciben mayores Restringir el flujo de drogas en territorios de alta vulnerabiliganancias y tienen mayor capacidad de corrupción
dad, con acciones secuenciales que limiten el desplazamiento
y manejo de redes ilícitas. Implica una estrategia
de las actividades.
diferenciada para los proveedores, los vendedores, Interrumpir la cadena logística.
los transportadores y los intermediarios.
Operaciones selectivas en los puntos clave y los nudos críticos
de las operaciones.
estraté-
Interdicción
gica
Ejemplo de este tipo de medidas es la destinación de dinero
incautado o propiedades quitadas al narcotráfico para reparar
el daño causado a las víctimas, familias y comunidades.
En Colombia, la Corte Constitucional ordenó una visión amplia de las víctimas, reconociendo a desplazados por acción
de bandas criminales vinculadas al narcotráfico que pueden
acceder a reparaciones por vía administrativa.
A lo largo de América Latina se encuentran distintos ejemplos
de priorización de las acciones contra los grupos más violentos. Por ejemplo, en el caso de México, Alejandro Hope, al
analizar las causas de la reducción del homicidio durante el
primer año de la administración del presidente Enrique Peña
Nieto (2012-), identifica la persecución contra los Zetas como
uno de los factores que influyó en la baja en el número de
casos de violencia letal.
En el caso de Colombia, Daniel Mejía muestra cómo a partir de
2007 se comenzó a hacer menos énfasis en atacar los eslabones menos importantes en la cadena de producción y tráfico
(i.e., en atacar los cultivos de coca) y más en las labores de
interdicción: incautación y destrucción de laboratorios. Este
cambio indujo una contracción de la oferta neta de cocaína
colombiana de más de 50% (Cote y Mejía, 2015).
El consumo y el porte no reciben sanciones pe- Generar mejores rendimientos económicos que enviar las per- Más de una decena de países en América Latina y el Caribe
nales. En su lugar se imponen medidas adminissonas a las prisiones sin acceso a un tratamiento.
han adoptado alguna forma de despenalización de la posesión
trativas o se elimina cualquier tipo de sanción. Racionalizar el uso del derecho penal.
de drogas. Las sustancias y las cantidades permitidas varían de
La despenalización puede ser acompañada por la Descongestionar el sistema judicial.
país a país (Rosmarin y Eastwood, 2012).
definición de umbrales –criterios objetivos– para la
imposición de sanciones.
Mecanismos de derivación, que permiten trasladar los casos
del ámbito penal al administrativo, con aplicación de medidas
no punitivas. En este caso, la persona no llega a ser sancionada
penalmente, sino que en su lugar puede acceder a una oferta de tratamiento, de educación y empleo. Programas como
el Law Enforcement Assisted Diversion (Lead) en Seattle o el
Hawaii’s Opportunity Probation with Enforcement (Hope) en
Estados Unidos son ejemplo de este tipo de mecanismos.
Ejemplos
Despenalización del
consumo y del porte
para uso personal.
Distinción entre posesión para uso personal y posesión con
intención de distribución.
Racionalidad
Tabla 2. Medidas transitorias de mitigación de impactos
Son medidas que limitan el ámbito del sistema de Aumentar la eficiencia y la eficacia del sistema judicial.
justicia penal para aquellos delitos menores, como Reducir el hacinamiento carcelario.
es el caso de los consumidores, los correos huma- Racionalizar el uso del derecho penal.
nos o los pequeños distribuidores.
Descongestionar el sistema judicial.
Descripción
Alternativas al encarcelamiento para los
delitos menores relacionados con las
drogas.
Medida
Escenario 1
racionalidad y buscan hacer frente a diferentes
problemáticas y desafíos. En algunos casos requieren de ajustes normativos y legales, como
sucede con algunas de las alternativas al encarcelamiento o la despenalización del porte para
el consumo. En otros, se necesitan ajustes o una
nueva orientación en el nivel institucional, como
es el caso de la disuasión focalizada o la interdicción estratégica.
Desde el punto de vista de la seguridad, estas medidas tienen el potencial de focalizar los
recursos del estado en los delitos más perjudiciales, evitando la dispersión de los recursos y
los esfuerzos, de proteger a las comunidades,
disminuir los efectos del narcotráfico sobre las
economías legales, además de delimitar el uso
de la fuerza y las intervenciones represivas. La
evidencia de estos efectos positivos se concentra
en casos específicos en Estados Unidos y Europa
(Waller, 2014). En América Latina, las evaluaciones sobres este tipo de medida aún son escasas.
El estado logra moldear el comportamiento
del mercado de drogas de tal manera que este
no se exprese de manera perjudicial. En este
escenario no necesariamente se modifica la
escala del mercado, sino su manera de operar: bajo perfil, sin una posición de abierta
confrontación y con niveles moderados de
violencia y crimen. Un ejemplo de este tipo
de transición lo ofrecen aquellos mercados
que pasan de operar abiertamente en la calle,
con control territorial, a una red de bajo perfil, con medios de distribución subterráneos
y menores niveles de violencia.
Escenario 2
La figura 2 muestra las rutas de intervención
para que un mercado criminal de drogas, que se
expresa perjudicialmente en el marco de la prohibición, pase a ser un mercado regulado o administrado de tal manera que se minimicen sus
daños (Canty, Sutton y James, 2005).
En este esquema se identifican tres escenarios posibles, no excluyentes entre sí:
El estado consigue fortalecer su presencia
territorial, enfocando las medidas represivas contras los eslabones más fuertes de la
cadena del narcotráfico, a la vez que genera
alternativas económicas legales para las comunidades que participan y dependen de
este mercado. La dos variables clave en este
escenario son la autoridad efectiva del estado, acompañada de la provisión de bienes
y servicios públicos (Felbab-Brown, 2013).
En estas condiciones, la escala del mercado
ilegal disminuye y su capacidad de daño se
minimiza.
Figura 2. Rutas de intervención hacia un mercado regulado/administrado
Escenario 1
“Domesticación” del mercado criminal
Mercado criminal
no regulado
Medidas interinas
de mitigación de impactos
Escenario 2
Debilitamiento economía criminal
con alternativas económicas legales
Escenario 3
Regulación legal del mercado
por parte del estado
17
En la tabla 3 se señalan los efectos deseados
de la regulación (Vergara, 2013), en contraste con
las consecuencias no deseadas, tomando como
base el modelo inicial planteado en este documento para analizar la relación de las drogas con
la violencia y el crimen.
Escenario 3
El estado elimina la condición de ilicitud de
las actividades que hacen parte de la cadena
de drogas, estableciendo normas para su control. Surge un mercado negro más limitado y
con menores capacidades de daño.
Los efectos esperados de la regulación en la
seguridad se han centrado en el impacto que tendrá en las finanzas del crimen organizado, argumentando que la regulación permitiría quitarle
a las organizaciones una importante fuente de
ingresos. En el caso de México, por ejemplo, se
ha discutido cómo la decisión de algunos estados de la Unión Americana podría impactar a las
estructuras criminales que derivan un porcentaje de sus rentas de este mercado. De acuerdo con
cálculos de Alejandro Hope y Eduardo Clark, la
marihuana es la tercera parte de los ingresos por
exportación de los carteles (Hope y Clark, 2012).
Hechos recientes sugieren que mientras que su
producción podría estar experimentando una
contracción en territorio mexicano y la oferta de
marihuana legal en Estados Unidos está compitiendo en precio y calidad con el mercado negro,
la producción de metanfetaminas y de heroína
estaría aumentando, como un efecto de sustitución de los ingresos.
El escenario 1 está directamente vinculado
con la discusión planteada por Vanda FelbabBrown, sobre cómo tener “buenos delincuentes”:
no muy violentos, con limitada capacidad de
corrupción y sin una oferta de servicios para la
sociedad (proveyendo justicia o protección) (Calderón y Felbab-Brown, 2012). Para ilustrar cómo
se puede tener un mercado ilegal de grandes dimensiones sin que se exprese de manera violenta
y perjudicial, en comparación con los países de
América Latina, ella señala los casos de Estados
Unidos e Italia.
El modelo 2 es uno que se ha pretendido
desarrollar en los países productores, mediante estrategias como el desarrollo alternativo. El
principal vacío en estos casos ha sido la incapacidad del estado de restablecer su presencia en
los territorios, no solo desde la perspectiva de la
seguridad, sino también con una oferta integral
de bienes y servicios (Buxton, 2015). Los casos
de éxito han sido limitados y su sostenibilidad
puesta en entredicho. Un riesgo importante de
este escenario es el desplazamiento de las economías criminales, en búsqueda de zonas donde
las instituciones sean débiles y vulnerables.
Es importante tener en cuenta también otros
efectos esperados de la regulación. Desde la perspectiva de los consumidores, la regulación de la
marihuana busca interrumpir el contacto de los
usuarios con otras sustancias que circulan en
el mismo mercado, como puede ser el caso de
la pasta base o la cocaína. Las personas ya no
tendrían que recurrir a los distribuidores ilegales
para abastecerse. Además, la regulación permitiría que el control de la calidad y los precios esté
en manos del estado o que sean definidos por los
actores legales.
El escenario 3 ha comenzado a darse en algunas jurisdicciones en Estados Unidos y en Uruguay, donde se reguló la marihuana para usos
recreativos. Es muy pronto para sacar conclusiones de su impacto en los niveles de crimen y
violencia, aun cuando es importante mencionar
que en los territorios donde este modelo se ha
adoptado los índices de criminalidad son bajos
en comparación con aquellos países en donde el
narcotráfico se expresa más perjudicialmente. Incluso si en estos territorios la regulación tuviera
un impacto positivo en la seguridad, habría que
cuestionarse seriamente si esos mismos efectos
se pueden replicar en otras latitudes.
Con la regulación de las drogas se espera asimismo un cambio en las prioridades del sistema
de justicia y las fuerzas policiales, permitiendo
concentrar sus limitados recursos y capacidades
en los delitos que más afectan a los ciudadanos.
En varios países de América Latina, la policía
18
Tabla 3. Los efectos esperados y las consecuencias no deseadas de la regulación
Tipo de conexión/Narrativa
El uso de drogas en la inseguridad en las calles: el
consumidor como potencial
delincuente
Delitos relacionados con los
mercados locales de drogas
Efecto esperado
Consecuencia no deseada
Acceso a drogas de mejor calidad.
Reproducción de los efectos negativos que
tienen drogas legales como el alcohol en la
Mayor información sobre las drogas y sus
violencia y el crimen.
efectos.
Desplazamiento de la oferta a los menores in Mejor información sobre los usuarios con
fractores con usos problemáticos de drogas,
usos problemáticos.
que no tienen acceso a la regulación.
Interrupción de las conexiones en la distribu Regulación de drogas y crecimiento del conción entre los distintos tipos de droga.
sumo sin una oferta institucional para la
Fortalecimiento del enfoque de salud pública
atención de los usuarios problemáticos.
para atender los usos problemáticos.
Impacto en las finanzas de las organizaciones Sustitución de las fuentes de ingresos de las
criminales con la oferta de drogas de mejor
organizaciones criminales con el desplazacalidad y con un precio que compita con el
miento de otro tipo de delitos, especialmente
mercado negro.
delitos predatorios como la extorsión.
Desplazamiento de los usuarios de drogas al Emergencia de nuevos mercados locales con
mercado legal.
la oferta de drogas no reguladas.
Delitos relacionados con el
tráfico transnacional
Violencia y crimen generados por la intervención del
estado
Disminución de las disputas por el control de Surgimiento de mercados negros vinculados
los mercados locales de drogas.
con la demanda de drogas por parte de menores de edad y poblaciones que buscan sustancias a un menor precio.
Impacto en las finanzas de las organizaciones Sustitución de las fuentes de ingresos de las
criminales con la oferta de drogas de mejor
organizaciones criminales con el desplazacalidad y con un precio que compita con el
miento a otro tipo de delitos.
mercado negro.
Emergencia de nuevos mercados locales con
Desplazamiento de los usuarios al mercado
la oferta de drogas no reguladas.
legal.
Surgimiento de mercados negros vinculados
Interrupción de las conexiones entre organicon la demanda de drogas por parte de menozaciones transnacionales vinculadas al tráres de edad y poblaciones que buscan sustanfico y agrupaciones locales vinculadas a la
cias a un menor precio.
protección y la distribución.
Intervenciones focalizadas con objetivos de- Reproducir las prácticas del modelo represivo
limitados: cumplimiento de la nueva regula- basado en la prohibición:
ción y contención del mercado negro.
Persecución penal de delitos menores.
Cambio en los objetivos y prioridades con Represión de los sectores más vulnerables.
mayor énfasis en la prevención, la salud pú Concentración de recursos en modelo repreblica y los derechos humanos.
sivo, sin una oferta institucional enfocada en
Mejores relaciones de las fuerzas policiales
la prevención y la salud.
con las comunidades afectadas por el proble La distorsión del modelo de regulación por
ma de las drogas.
instituciones y fuerzas policiales corruptas.
Priorización de otros tipos de delito con mayores niveles de afectación a la ciudadanía.
invierte buena parte de su tiempo capturando
personas con pequeñas cantidades de drogas, lo
que en algunos casos ha agravado la situación de
hacinamiento carcelario. En Colombia, por ejemplo, se estima que 30% de las capturas están vinculadas con estos casos. En 2013, el 93% de las
aprehensiones realizadas por delitos de drogas
estaban relacionadas con cantidades pequeñas:
entre 0 y 250 gramos.
Debe tenerse en cuenta que los impactos de
la regulación dependerán de múltiples variables: del tipo de drogas que entre en el nuevo
marco normativo, de los precios y la calidad de
las sustancias legales disponibles, de las capa19
guiado las intervenciones estatales y el diseño de
programas que enfaticen en la protección de los
ciudadanos. Lo anterior abriendo la posibilidad
de considerar nuevos enfoques que enfaticen en
la reducción de daños y eviten a toda costa generar nuevos impactos negativos y reproducir la
violencia.
cidades institucionales para hacer cumplir la
ley, de la capacidad de inclusión de los sectores
más vulnerables, de la generación de una oferta institucional para prevenir y atender los usos
problemáticos y de la inserción de sectores de la
población, entre otros factores.
Con la información disponible es difícil estimar cuál será el efecto de la reducción de los ingresos de las organizaciones criminales, derivados del narcotráfico, sobre los niveles de crimen
y violencia. Al respecto hay posiciones encontradas: unas apuntan a una disminución sustancial
de homicidios y otras advierten la posibilidad
del efecto contrario, con el aumento de disputas
y la represión de otros mercados criminales.
La discusión actual sobre la política de drogas
no solo es un asunto de qué hacer con el consumo, sino también de cómo responder al crimen
organizado. Esta reflexión requiere conocer los
mejores medios para responder a las economías
y organizaciones criminales y reflexionar sobre
cuál es el objetivo, el fin último, de las medidas
adoptadas.
Dada esta realidad, los tomadores de decisiones se encuentran ante una decisión difícil: por
un lado, hay evidencias suficientes para asegurar
que la prohibición ha sido costosa y no ha tenido
los efectos esperados (Keefer, Loayza y Soares,
2010). De hecho, en algunos casos sus impactos colaterales han sido más perjudiciales que el
problema al cual pretendían responder. Por otro,
hay incertidumbres sobre los efectos que podría
tener la regulación en la seguridad, especialmente en los países con institucionalidad débil, altos
niveles de corrupción y poca capacidad para hacer cumplir la ley. Si bien es arriesgado sostener
que la regulación será la panacea para los problemas estructurales y coyunturales que enfrentan
los países de América Latina, también es difícil
sostener que no tendrá ningún efecto positivo.
6. Conclusiones: implicaciones para las políticas públicas
Las estrategias contra la drogas han tenido una
influencia determinante en las políticas de seguridad en América Latina, lo cual ha respondido
en parte al supuesto nexo entre el narcotráfico y
los altos niveles de violencia y crimen que tiene
la región. Con la información disponible, son pocas las conclusiones que se pueden sacar sobre
esta conexión. En los análisis frecuentemente se
confunden correlaciones con causalidad. Además, se tiende a ignorar un conjunto de variables
estructurales y coyunturales que también influyen en las altas tasas de homicidio y de presencia de organizaciones criminales.
En estas condiciones, la decisión sobre cuál
es la mejor opción debe basarse en un análisis
costo-beneficio de cada uno de los escenarios, teniendo en cuenta no solo los efectos esperados,
sino también las consecuencias no deseadas,
muchas de las cuales se podrían evitar. Desde la
perspectiva de la seguridad, debe evaluarse cuál
es el escenario que, de acuerdo con las características de cada contexto, tiene la capacidad de
reducir los niveles de violencia y delitos.
A pesar de estas limitaciones, al menos cuatro afirmaciones se pueden hacer: primero, no
hay una relación única entre las drogas, la violencia y el crimen. Segundo, a pesar de la percepción de que la inseguridad está fuertemente vinculada a ellas, a lo largo de la región hay
mercados que funcionan con bajos niveles de
violencia y delito. Tercero, cuando esta relación
se expresa de manera intensa, generalmente se
encuentra una débil presencia institucional y la
yuxtaposición con otras actividades criminales.
Cuarto, las intervenciones del estado mediante
la aplicación drástica y deliberada de las leyes
La redefinición de las políticas implementadas para dar respuesta a las economías criminales implica la revisión del paradigma que ha
20
En América Latina la prohibición no solo ha
estado acompañada por las disputas entre
organizaciones criminales que han afectado
la seguridad de los ciudadanos, sino por intervenciones del estado que han resultado
contraproducentes, amplificando la violencia y el crimen. Lo anterior en el marco de
sistemas de justicia débiles y ausencia de
transparencia y control de las fuerzas de seguridad del estado.
de drogas pueden llegar a ser un factor perturbador, que genere las condiciones para el aumento
de la violencia y el crimen. En algunos países de
América Latina, la combinación de estados débiles con estrategias de seguridad severas ha sido
explosiva y perjudicial.
Dada la falta de información y las escasas
evaluaciones que hay sobre las medidas implementadas, los tomadores de decisiones navegan
a ciegas cuando se proponen intervenir el mercado de drogas mediante el uso de la fuerza y
la imposición de sanciones y castigos. Las evidencias muestran que la estrategia antidrogas ha
resultado costosa e insuficiente.
Las estrategias antinarcóticos han impactado la configuración y la manera de operar de
las organizaciones criminales. Sin embargo,
no han traído cambios sustanciales en las dimensiones de los mercados de drogas. Además, las intervenciones han tenido impactos
modestos en reducir las vulnerabilidades de
territorios donde continúan emergiendo distintas economías criminales.
Aun aceptando que la “guerra contra las drogas” ha sido exitosa en golpear a los grandes carteles, su capacidad de afectar el mercado ha sido
modesta, y su impacto en los territorios –desde
la perspectiva de la seguridad y el bienestar de
los ciudadanos–, superficial. Cuando las intervenciones han sido exitosas el problema se ha
trasladado a nuevos territorios o la naturaleza de
la amenaza ha cambiado. Adicionalmente, hay
razones fundadas para cuestionarse si el modelo
actual es el apropiado para responder a las “nuevas” tendencias y realidades, como es la existencia de mercados locales de drogas fragmentados
y el surgimiento acelerado de nuevas sustancias
de diseño.
En América Latina las políticas antidrogas
no solo se han dirigido a evitar que organizaciones criminales produzcan, exporten
y distribuyan sustancias psicoactivas, sino
también a que estas agrupaciones al margen
de la ley tomen el control de extensas partes
del territorio, suplantando al estado (Duncan, 2015). Dada esta realidad, esa política
se cruza con múltiples agendas, se justifica de acuerdo con distintas motivaciones
y persigue diversos objetivos, más allá de
contener la violencia y el crimen relacionado con las drogas.
Atendiendo los modestos resultados del modelo prohibicionista, así como a la incertidumbre que caracteriza algunas nuevas alternativas,
desde la perspectiva de la seguridad estas son las
implicaciones de política pública que se pueden
sostener a partir de lo expuesto:
Las intervenciones de los mercados de drogas ilegales deben pasar de un modelo enfocado en reducir las dimensiones del mercado ilícito a uno que priorice la gestión de
los mercados de manera que se minimicen
los daños que produce. De acuerdo con esta
premisa, este documento propone la adopción de medidas transitorias de mitigación
de impactos como la adopción de alternativas al encarcelamiento para los delitos menores relacionados con las drogas; la despenalización del porte para uso personal; la
interdicción estratégica; la disuasión focalizada; las acciones para prevenir y perseguir
Las medidas que se proponen intervenir el
mercado ilegal de drogas desde la perspectiva de la seguridad enfrentan tres problemas
principales: se basan en supuestos erróneos,
asumiendo relaciones de causalidad entre el
narcotráfico, el crimen y la violencia; no hacen distinciones entre drogas ni diferencian
entre los componentes de la cadena: son
monolíticas; y carecen de evaluaciones sobre sus resultados.
21
el lavado de activos; y la atención y reparación de víctimas del narcotráfico.
Banco Mundial. 2011. Crimen y violencia en Centroamérica. Un desafío para el desarrollo. Banco
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La escogencia entre prohibir o regular es un
falso dilema. Para hacer frente al mercado
ilegal de las drogas hay otras opciones que
deben ser valoradas, teniendo en cuenta
sus efectos positivos esperados y las consecuencias no deseadas. Se identifican al
menos tres escenarios no excluyentes: 1) la
“domesticación” del mercado criminal; 2) el
debilitamiento de la economía criminal con
alternativas económicas legales; 3) la regulación del mercado por parte del estado.
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La regulación debe ser considerada en sus
justas proporciones, sin sobrestimar los
efectos que puede tener en la reducción de
la violencia y el crimen, especialmente si
no está acompañada por el fortalecimiento
de las capacidades del estado. Lo anterior
teniendo en claro que la prohibición ha tenido resultados modestos, altos costos y, en
no pocos casos, efectos perjudiciales desde
la perspectiva de la seguridad y el bienestar
de los ciudadanos.
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25
en la seguridad pública argentina
Alberto Föhrig
Introducción: el 3+3 argentino
drogas alteró la morfología de la violencia. En
términos de los homicidios, aun cuando su valor
absoluto no se ha modificado en gran medida,
sí es posible observar la concentración espacial de esta modalidad delictiva en barrios particularmente afectados por el tráfico de drogas.
También se incrementaron los homicidios y las
desapariciones de “empresarios” financieros que
trabajan en el lavado del dinero producido por
estas organizaciones.
Las dinámicas de la influencia de la criminalidad organizada y el narcotráfico en particular varían de país en país. Algunas de sus dimensiones
están presentes en ciertos contextos y ausentes
en otros. Por ello, solo luego de una descripción
rigurosa de sus manifestaciones específicas en
un contexto dado es posible elaborar estrategias
para su abordaje. La especificidad del caso argentino sugiere que actualmente el narcotráfico
desarrolla tres actividades principales en el país:
la exportación de cocaína en volúmenes significativos, un mercado interno de consumo en
expansión tanto para cocaína como para drogas
sintéticas, y la elaboración local de drogas. Elaboración centrada en la conversión de pasta base
en clorhidrato de cocaína, así como en la producción de drogas sintéticas debido al fácil acceso a
precursores químicos utilizados en las industrias
químicas y farmacéuticas legales.
La segunda consecuencia es la existencia
de numerosos casos de cooptación de actores
políticos y policiales por parte de la criminalidad organizada, en una tendencia que incluye a
cúpulas policiales de las principales provincias
argentinas y a funcionarios políticos de distinta jerarquía. Si bien la mayoría de estos últimos
ocupan cargos de importancia local, el máximo
responsable de la lucha contra el narcotráfico en
Argentina entre 2004 y 2011 está siendo procesado por tráfico de efedrina hacia México1.
Estas actividades de criminalidad organizada
tienen tres consecuencias que afectan los niveles de seguridad pública: primero, el tráfico de
La tercera consecuencia es el lavado de dinero proveniente de estas actividades. Aun cuando
26
Los efectos del narcotráfico y la criminalidad organizada en la seguridad pública argentina
nos llevó a migraciones de miembros de carteles
y a la exportación de tecnologías delictivas a países de la región, entre ellos Argentina. Además
de las rutas terrestres, hay una ruta importante
de exportación e ingreso al país por vía fluvial:
la denominada “hidrovía” formada por los ríos
Paraná y Paraguay, cuya cuenca es fronteriza con
Bolivia y Paraguay y atraviesa ocho provincias
argentinas (mapa 1). Las rutas aéreas son relevantes, aun cuando menos importantes que las
vías terrestres y fluviales.
no hay estimaciones confiables acerca del monto lavado anualmente en Argentina, sí se cuenta
con indicadores de la ineficacia de la burocracia
local dedicada a investigar este delito. La Unidad de Información Financiera (UIF), que investiga los reportes de operaciones sospechosas de
los bancos y otros sujetos obligados a informar
transacciones, y que tiene la capacidad de actuar como querellante en causas judiciales, fue
creada en el año 2000 y cuenta con doscientos
veintinueve empleados dedicados a la detección
y sustanciación de casos. En estos quince años,
solo seis personas fueron condenadas por lavado
de dinero cuyo delito precedente fuese el narcotráfico.
Las provincias linderas de Santiago del Estero, norte de Santa Fe y Chaco se han erigido
como centros logísticos de acopio de drogas que
luego circulan por tierra hacia los grandes puertos de exportación: Buenos Aires, Mar del Plata,
Rosario, Campana, Comodoro Rivadavia y otros
puertos menores.
1. Dinámicas del narcotráfico y el crimen
organizado en la Argentina
Esta tendencia en el aumento de la circulación
de drogas se ve también en la cantidad incautada,
que entre 2005 y 2010 se incrementó 638% (gráfica 1). Las cantidades decomisadas en Brasil y
Chile poseen pendientes similares a la argentina,
lo que sugiere un fenómeno de mayor circulación
regional y descarta el aumento en la eficacia de
las autoridades locales de interdicción.
El efecto globo generado por el aumento en los
esfuerzos de interdicción en Colombia y México
(Bagley, 2012), tuvo como resultado un renovado protagonismo de Perú y Bolivia como países
de cultivo y exportación de pasta base y cocaína.
Con ello, emergieron nuevas rutas por las que
se transportan esas sustancias desde Colombia,
Perú y Bolivia a través de Brasil, Argentina, Chile
y Uruguay hacia el oeste de África con destino
final a Europa, por un lado, y hacia el Pacífico,
por otro.
Complementariamente, según datos de la
Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y
el Delito (Unodc: United Nations Office on Drugs
and Crime), entre 2001 y 2012 Argentina fue el
tercer país de procedencia más mencionado en
los casos de incautación de drogas individuales,
según tipo de droga y considerando todos los
medios de transporte.
En la Argentina este fenómeno produjo un
conjunto de rutas que ingresan al país desde el
norte, fundamentalmente desde Bolivia a las
provincias de Jujuy y Salta, y desde Paraguay a
las de Chaco y Formosa (mapa 1). En Salta, la
combinación de contrabando de mercadería falsificada con destino a centros de distribución en
mercados informales de bajo costo en grandes
ciudades, y el ingreso de cocaína, han fortalecido rutas, bandas y complicidades. En las ciudades salteñas de Orán y Aguas Blancas funcionan
bandas compuestas por ciudadanos argentinos y
contingentes importantes de colombianos, en lo
que Bagley llama el “efecto cucaracha”. La fragmentación de los grupos colombianos y mexica-
De acuerdo con argumentos desarrollados
más abajo, las actividades de exportación de estupefacientes están vinculadas a la expansión
del consumo interno. En efecto, las bandas exportadoras pagan una porción de los sobornos y
servicios que contratan a otros grupos con drogas. Quien las recibe debe comercializarlas en el
mercado de consumo local para convertirlas en
dinero. Estas transacciones han impulsado la expansión de bandas locales de comercialización y
el consumo interno.
27
Alberto Föhrig
Mapa 1. Argentina: provincias limítrofes e hidrovía de los ríos Paraná y Paraguay
zepam, diazepan, lorazepam, bromazepam, etcétera) que alteran el estado de conciencia, generan
dependencia y son legales. El 66% de las intoxicaciones registradas fueron a causa de sustancias
legales, seguidas por la cocaína, el paco y otras:
el éxtasis, la marihuana, los inhaladores, etcétera. Respecto a las edades de los pacientes, los de
El consumo es el segundo problema de la
matriz de narcotráfico prevalente en la Argentina. De acuerdo con los datos de intoxicaciones
por sustancias en el hospital Fernández, ubicado
en la Ciudad de Buenos Aires y con cobertura de
zonas de clase alta, media y baja, la mitad (50%)
son por alcohol y 16% por psicofármacos (clona28
Gráfica 1. Argentina: incautaciones de cocaína, 1993-2010 (en kilos)
Fuente: elaboración propia con base en informes anuales de Unodc.
jan) la cocaína con otras sustancias, reduciendo
su pureza para aumentar su rendimiento económico. El segundo tipo transforma pasta base en
clorhidrato de cocaína, y desde 2008 comenzaron a detectarse laboratorios para la producción
de drogas sintéticas. De ellos, 67% fue descubierto en la provincia de Buenos Aires, 14% en la
ciudad de Buenos Aires y 5% en Santa Fe (Sedronar, 2011). En el país las capacidades de interdicción en materia de sintéticos son muy bajas.
Un laboratorio descubierto en 2013 en Mar de
Ajó, provincia de Buenos Aires, con capacidad
de producir 600.000 pastillas, duplicó el total de
incautaciones desde 2004 en el aeropuerto de
Ezeiza, el más grande del país.
entre dieciséis y veinte años son el grupo etario
de mayor demanda (Damin, 2015).
Según mediciones estatales bianuales de
2004 a 2010, los datos generales de prevalencia
de drogas prohibidas en la población arrojan un
promedio de 10,6% de consumidores de marihuana (gráfica 2) y de 4,35% de prevalencia en
cocaína.
Finalmente, existen valores significativos de
consumo de paco –similar al bazuco brasileño–,
una droga con bajo contenido de cocaína pero
estirada (rebajada) con múltiples sustancias –algunas de ellas muy dañinas para la salud– y que
produce cuadros crónicos con gran deterioro físico y neurológico, fundamentalmente en jóvenes
en situaciones de exclusión social. El consumo
de esta droga comenzó a generalizarse hacia el
año 2000 y su promedio de prevalencia es de
0,48%.
La elaboración de drogas sintéticas se ha expandido por la existencia de una significativa
industria farmacéutica y química local, legal. Si
bien las sustancias sensibles usadas como materias primas en la elaboración de diversos productos de ambas industrias están sujetas a regulación estatal, por medio del Registro Nacional
de Precursores Químicos, hay casos de desvío de
sustancias hacia el mercado ilegal.
La tercera actividad importante del mercado de estupefacientes ilegales en Argentina es la
elaboración local de drogas, habiéndose detectado tres tipos de laboratorios entre los ciento cincuenta y nueve descubiertos y sujetos a proceso
judicial entre 2000 y 2009. Los más comunes y
de mayor antigüedad únicamente estiran (reba-
La gráfica 3 muestra los valores (en dólares) de la importación de efedrina, un producto
utilizado para elaborar broncodilatadores en la
29
Alberto Föhrig
Gráfica 2. Consumo de drogas prohibidas, 2004, 2006, 2008, 2010
Fuente: Secretaría de Programación para la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico.
Gráfica 3. Argentina: importación de efedrina, 2000-2012 (valor FOB en dólares)
Fuente: Informe sobre Aduanas y Fronteras. Auditoría General de la Nación.
A consecuencia de este caso fueron asesinados tres miembros de una banda local que rivalizaba con bandas mexicanas por el dominio
del mercado de esta sustancia. También fueron
procesados el máximo responsable y otros funcionarios de alta jerarquía de la oficina nacional
de lucha contra el narcotráfico, que autorizó las
importaciones del producto. Finalmente, este hecho tuvo también ramificaciones en relación con
el financiamiento de la actividad política, debido
a que uno de los miembros de la banda argentina
industria local y para producir metanfetaminas
prohibidas. Para la elaboración de medicamentos, la industria legal utiliza entre 80 y 120 kilos
anuales. No obstante, entre 2004 y 2009 se importaron 45.000, triangulados a México dado que
dicho país había prohibido la importación. El
monto total de la efedrina al mercado mexicano
significó ingresos por 450 millones de dólares,
solo por la actividad vinculada a ese precursor.
Parte de esta sustancia también era desviada para
la elaboración local de metanfetaminas.
30
Las bandas exportadoras suelen cancelar entre
30 y 40% de los servicios o sobornos con estupefacientes. Los funcionarios o las bandas que
reciben este pago deben vender estas sustancias
en el ámbito interno para hacerse de efectivo.
También ha habido casos de acción coordinada
en materia de uso y gestión de materias primas.
Finalmente, algunas bandas, como la liderada
por Álvarez Meyendorff2, tienen una cara de
exportación y una segunda ramificación para la
elaboración y comercialización interna de estupefacientes.
asesinados fue aportante de fondos a la campaña
presidencial de la presidenta Cristina Fernández
de Kirchner en 2007. Más detalles de este caso se
explican más abajo, en la sección sobre captura
estatal.
1.1. Tipos de bandas: exportadoras y territoriales
Las actividades en que se concentra el mercado
ilícito de estupefacientes en la Argentina sugieren la existencia de dos estructuras organizativas
diferenciadas. Por un lado, las organizaciones
dedicadas básicamente a la provisión de estupefacientes para el consumo interno, bandas comparativamente de pequeña escala, con dominio
territorial asentado en barrios, que disputan territorios con bandas competidoras teniendo como
consecuencia la violencia concentrada espacialmente en algunos territorios que operan como
zonas de elaboración, acopio y comercialización
minorista. Se trata de organizaciones criminales
de base parental (Lasa, 2015) que concentran diversas facetas del negocio y crecen con base en el
dominio territorial.
2. Políticas públicas
Las políticas públicas implementadas en los
últimos quince años han sido erráticas por dos
razones principales. Primera, la visión ideológica por la cual los problemas de seguridad y, en
particular, las dimensiones de seguridad pública
derivados del tráfico de drogas han sido reducidos a un problema de política social. La lectura
desde este punto de vista es simple: la mejora
de la situación social –mediante políticas en esa
área– mejora la situación de seguridad pública.
A consecuencia de ello no se han adelantado políticas específicas sobre esta materia. Segunda,
en estos años han avanzado procesos de captura
de actores estatales y políticos de distinto nivel
que han permitido el incremento de las actividades de actores de criminalidad organizada en el
territorio.
El segundo grupo lo constituyen las bandas
dedicadas a la exportación para abastecer rutas
en el oeste de África y Europa. De mayor tamaño
y sofisticación, emplean la violencia en menor
medida y están poco territorializadas. Su estructura empresarial es profesionalizada e incluye la
integración entre negocios legales e ilegales para
permitir el lavado de dinero, fundamentalmente
en el sector inmobiliario. Estas bandas también
interactúan, conformando una “zona gris” de
vínculos con los mercados legales, para realizar
operaciones de lavado de dinero y de adquisición de precursores utilizados para la exportación o vendidos a los pequeños laboratorios que
abastecen el mercado interno con drogas sintéticas y naturales.
Como se dijo, el tráfico y el consumo han crecido hasta transformarse en un problema prioritario de la sociedad. Frente a esta situación, el
estado nacional y los provinciales han implementado políticas tendientes a la delegación hacia instancias inferiores, evitando así una acción
directa de combate a la criminalidad organizada.
En 2005, el estado nacional sancionó la llamada ley de desfederalización de la persecución de
infracciones a la ley de drogas (21.737), una ley
convenio a la que deben adherir los estados provinciales. A octubre de 2015, cuatro provincias
habían adherido: Buenos Aires, Salta, Chaco y
Ambos tipos de organización interactúan y
no pueden ser considerados de manera aislada.
El mecanismo por el cual se vinculan es, fundamentalmente, el pago de servicios en especie.
31
Alberto Föhrig
cualquier intendente bien intencionado carece
de las capacidades reales con la policía municipal para hacer frente al delito complejo y trasnacional. Por tanto, si hay una banda operando en
un municipio, no va a poder hacer otra cosa que
llamar a la policía de la provincia de Buenos Aires, a la Federal o al poder judicial. Aun cuando
se lo presenta de este modo, el intendente bien
intencionado no tiene nuevas herramientas para
contar con un cuerpo legal de protección frente a
bandas de crimen organizado.
Córdoba. Esta ley establece que los tribunales y
las policías provinciales se hacen cargo de la persecución del microtráfico y la tenencia para consumo personal3. Su resultado es que el centro del
proceso de persecución penal se enfocó en los
pequeños consumidores, a cargo de los tribunales y la policía provincial. En las provincias que
se hicieron cargo de esta problemática, los tribunales federales han abandonado de hecho su actuación contra el narcotráfico y a consecuencia
de ello la desarticulación de grandes bandas ha
mermado hasta casi desaparecer.
Esta medida, que ha tenido efectos gravísimos en términos de la penetración del narcotráfico en los gobiernos regionales y municipales y
las policías locales en otros países, fue delegada al plano local debido a que las autoridades
se encuentran fundamentalmente centradas en
“sacarse de encima” el problema, y con el argumento legitimador de fomentar una concepción
ingenua de participación, la “cercanía con los
problemas de la gente”, y la creencia de que la
“saturación” de policías en el territorio impedirá
el desarrollo de la criminalidad organizada.
El segundo anillo de delegación opera desde
las provincias hacia los municipios. Nueva legislación en la provincia de Buenos Aires brinda a
los intendentes de ciudades mayores de setenta
mil habitantes el mando operativo sobre fuerzas
policiales que participan en la prevención y conjuración de delitos en su territorio. El resultado
de esta política es el reclutamiento de dieciocho
mil nuevos policías locales.
Hasta el momento no hay bandas a gran escala, sino predominantemente locales y en formación. En gran número, estos grupos delictivos están diseminados en muchos barrios de los
conurbanos de las principales metrópolis, aun
cuando están comenzando a desarrollar actividades en ciudades chicas y medianas del interior
del país. Es un fenómeno que se extiende como
reguero de pólvora.
La combinación de los efectos de la desfederalización y las policías locales presenta a un
estado que pone en marcha estrategias que favorecen el avance del narcotráfico.
En ese contexto, la creación de policías municipales promovida por el gobierno bonaerense
permite darles a estas bandas, que todavía tienen
un capital pequeño, una escala a su medida para
corromper a esas fuerzas de seguridad y, acaso
también, a los intendentes. Actualmente, ninguno de esos grupos delictivos podría comprar a
toda la policía de las provincias de Buenos Aires
o de Córdoba, por citar dos ejemplos. Aunque
tienen contacto con algunos jefes policiales, todavía soportan el control de otros sectores de la
policía y otras fuerzas de seguridad.
El tercer anillo de deserción, desde los estados provinciales hacia los ciudadanos, se materializa con el juicio por jurados. Más allá del
juicio de valor respecto de la institución del juicio por jurados, lo cierto es que provincias como
Córdoba, Neuquén y Buenos Aires han entendido que el problema de la seguridad se resuelve
mediante un involucramiento de los ciudadanos
en la determinación de la calificación penal de
los hechos de inseguridad en sustitución parcial
de los jueces. A esto se suman diversos intentos
de foros de seguridad en los que se involucra a
ciudadanos en la solución de los problemas públicos de seguridad.
Esta iniciativa del gobierno bonaerense favorece el desarrollo y crecimiento de las bandas dedicadas al tráfico local de drogas. A partir de esto,
En resumen: el estado nacional delegó en las
provincias y las provincias en los municipios y
los ciudadanos.
32
un total de cincuenta y ocho causas de lavado de
dinero. A lo largo de su trayectoria las condenas
por lavado de dinero vinculado cuyo delito previo es el narcotráfico son menos de cinco.
Al mismo tiempo, el gobierno nacional ha tenido muy pocas iniciativas contra el narcotráfico
en el ámbito nacional. El operativo Escudo norte
ha incluido el despliegue de escuadrones de la
Gendarmería con apoyo logístico de las fuerzas
armadas y el despliegue de nuevos radares fijos
y móviles en la frontera norte. Sus efectos han
sido muy limitados, sin que haya desarticulado
grandes bandas ni disminuido el tráfico. En el
terreno operativo se ha desarrollado también el
despliegue de fuerzas de seguridad nacionales
en el conurbano bonaerense, Rosario y el sur de
la Capital Federal. En estos casos se ha tratado de
despliegues episódicos y de “contención” de la
violencia, sin efectos reales en la desarticulación
de estructuras de tráfico.
3. Efectos del narcotráfico sobre la seguridad pública
El primer efecto es la violencia asociada al mismo. En términos de Reuter (2009), los mercados
de drogas pueden producir violencia sistémica
debido a la imposibilidad que tienen quienes
participan en ellos de recurrir a la solución legal de disputas derivadas de su actividad. En
consecuencia, frecuentemente sus diferendos
se dirimen haciendo uso de diversas formas de
violencia.
En materia de lavado de dinero, las políticas
en los últimos quince años han sido poco eficientes. La Unidad de Investigación Financiera, una
burocracia que, se dijo, cuenta con doscientos
veintinueve funcionarios, fue creada en 2000. De
acuerdo con datos de 2014, las sanciones a sujetos obligados solo totalizaron cuatro millones de
dólares. Ese año el organismo participó en once
nuevas causas y participa como querellante en
El comportamiento de los homicidios en el
país y en la provincia de Buenos Aires muestra
una tendencia creciente que alcanza su máximo
con la crisis política-económica y social de 2001
(gráfica 4). Con ella se alcanzan niveles de violencia social nunca antes vistos en el país. Sin embargo, con la salida de la crisis en su dimensión
Gráfica 4. Evolución de los homicidios en Argentina y la provincia de Buenos Aires, 1997-2012
Fuente: Sain, 2012.
33
Alberto Föhrig
llas de emergencia, en cuatro de las cuales, que
ocupan menos de 1% del territorio de la ciudad,
ese año hubo el 36% de los homicidios.
económica relativamente rápido, desde 2003 en
adelante la violencia tiende a bajar. De acuerdo
con las cifras presentadas en esa gráfica, hacia el
año 2012 el número de homicidios era inferior al
del comienzo de la serie, quince años antes. La
provincia de Buenos Aires sigue un comportamiento similar en términos de los homicidios al
resto del país, aun cuando da cuenta de cerca de
45% de los homicidios totales4.
Gráficas similares de otros municipios que
rodean la ciudad de Buenos Aires, como San
Martín, muestran una tendencia similar. El fenómeno de concentración espacial de homicidios
está vinculado a la disputa territorial de bandas
por zonas para la comercialización, elaboración
y acopio de drogas. Este patrón se repite en zonas
con un alto déficit de urbanización e integración
social en muchos de los grandes aglomerados urbanos del país: Rosario, Mendoza, Córdoba, Mar
del Plata, Tucumán y Comodoro Rivadavia.
Lo novedoso respecto de la situación de violencia es su concentración espacial paulatina.
El mapa 2 presenta el mapa de homicidios de
la ciudad de Buenos Aires en 2010. La ciudad
tiene tres millones de habitantes, de los cuales
doscientos cincuenta mil viven en veintitrés vi-
Mapa 2. Mapa de homicidios de la ciudad de Buenos Aires, 2010
Fuente: Corte Suprema de Justicia de la Nación.
34
Investigaciones de opinión pública respecto
de la expansión del narcotráfico parecen confirmar el aumento que muestran las estadísticas
delictivas de la violencia asociada al tráfico en
determinados barrios. El análisis por condición
socioeconómica revela que el sentimiento de inseguridad en el barrio es inferior en los espacios
residenciales de mayor poder adquisitivo.
La acción de individuos, grupos o firmas, en
el sector público o en el privado, que influyen en la formación de leyes, reglamentaciones, decretos y otras políticas de gobierno,
para su propio beneficio como resultado de
provisiones ilícitas y no transparentes de beneficios privados otorgados a funcionarios
públicos (Garay, 2008).
Esta captura toma muy diversas manifestaciones. La primera y más obvia es la de cúpulas
policiales en las principales provincias argentinas. Las policías de Córdoba (2), Santa Fe (3),
Buenos Aires (1) y Entre Ríos (7)5, han tenido a
la totalidad de sus cúpulas o a jefes regionales o
funcionales procesados por su encubrimiento o
participación directa en redes de tráfico. En los
últimos treinta meses, ciento once policías han
sido procesados por el delito de narcotráfico6.
Solo en la provincia de Santa Fe, y a noviembre
de este año, 2015, han sido exonerados doscientos treinta y tres agentes7. Otros burócratas involucrados en casos de narcotráfico son agentes de
aduanas8.
Adicionalmente, ese sentimiento es mucho
mayor en los barrios en donde se registra venta de drogas, problema que se da con mayor intensidad en villas y asentamientos. En las villas
donde hay venta de drogas la sensación de inseguridad es del 87%, mientras que en donde no
la hay baja a 42%. Las diferencias de sensación
de inseguridad entre barrios con venta y aquellos
sin venta siguen siendo importantes en barrios
de todas las condiciones socioeconómicas, aun
cuando disminuyen con el aumento de la posición socioeconómica (Observatorio de la Deuda
Social Argentina, 2015).
De manera concomitante, Argentina es el
país de América Latina con el mayor porcentaje
de población que percibe aumento en el narcotráfico: 92% de los entrevistados sostiene que el
narcotráfico ha crecido en los últimos cinco años
–cuando la media para América Latina es del
67%– (Observatorio Latinoamericano de Políticas de Drogas y Opinión Pública, 2015). Según
ese mismo estudio, 87% de la población argentina señalaba que la disponibilidad de cocaína ha
aumentado. En la submuestra de jóvenes el porcentaje que consideró accesible la cocaína creció
de 68% a 87% en un año.
En el ámbito político hay una serie de casos
de complicidad con actividades de criminalidad
organizada. El caso más importante sin duda es
el mencionado procesamiento del máximo responsable de la lucha contra el narcotráfico entre
2004 y 2011. En efecto, a Raúl Granero se le sigue un proceso, confirmado por la Cámara Penal Federal, por su participación en el tráfico de
efedrina a México. Junto a él fueron procesados
otros tres funcionarios de la misma área, encargados del registro de precursores químicos, una
dependencia que tiene a su cargo la supervisión
y regulación de dichas sustancias. Otra derivación del caso de la efedrina es que personas asesinadas por su participación en este negocio por
otros traficantes fueron a su vez aportantes de dinero a la campaña presidencial de la presidenta
Kirchner en 2007. Dicha causa se encuentra en
trámite y no hay pronunciamiento definitivo de
la justicia, a ocho años de producidos los hechos.
3.1. Captura estatal
Junto a la inacción contra la estructura financiera del crimen organizado y la concentración de la
violencia, el tercer gran efecto de las actividades
del narcotráfico en el país tiene sus repercusiones dentro del aparato estatal. La criminalidad
organizada ha comenzado a capturar al estado
mediante actores políticos y burocráticos. Por
captura entendemos:
Además de estos casos, algunos concejales
y diputados provinciales del norte del país también han sido procesados. Todo ello indica que la
35
Alberto Föhrig
te actividad de criminalidad organizada, dando
lugar a un patrón de concentración espacial de
violencia. Al igual que con otras dimensiones de
la inseguridad, la violencia asociada al tráfico
afecta en mayor medida a los sectores más vulnerables de la sociedad.
penetración de la criminalidad organizada en el
ámbito político es significativa y creciente.
En el ámbito de la justicia también hay investigaciones avanzadas que potencialmente
comprometen a jueces federales y fiscales con
la protección a narcotraficantes. Dos jueces de
Salta, provincia del norte del país en la frontera con Bolivia, han sido acusados de beneficiar
a narcos en diversos trámites procesales a cambio del pago de sobornos. Por último, un fiscal
general de San Isidro, un municipio cercano a
Buenos Aires, fue acusado por fiscales de menor
jerarquía de proteger a sicarios que ejecutaron a
dos presuntos narcotraficantes en un centro comercial.
La expansión de la criminalidad organizada
en el país está directamente vinculada a procesos de captura estatal. Funcionarios políticos,
judiciales burocráticos y policiales se han visto
comprometidos en la protección de y, en algunos
casos, en la participación directa en bandas de
tráfico. Este es tal vez el problema más grave de
la presente etapa de desarrollo de la criminalidad organizada en el país.
La Argentina está siguiendo su propia trayectoria en relación con la evolución de la criminalidad organizada. Su derrotero no es similar al
seguido por países de la región con mayor nivel
de desarrollo del narcotráfico. La escala de las
bandas, los niveles de violencia y las capacidades existentes en el estado, los partidos políticos
y las organizaciones de la sociedad civil sugieren
que el crecimiento de este proceso no es inexorable. La implementación de políticas públicas
que aborden cada una de las dimensiones reseñadas puede producir fenómenos de mitigación
de algunas de las dimensiones de este proceso.
Argentina está todavía en condiciones de evitar
la fase simbiótica de la relación entre criminalidad organizada y estado, en la que ambos se necesitan mutuamente para subsistir. Solo el tiempo mostrará si la democracia pudo proteger a sus
ciudadanos y sus instituciones.
4. Conclusiones
Este artículo examinó dimensiones en las que
el mercado de drogas ilegales impacta sobre la
seguridad pública. Y describió también las principales políticas públicas implementadas en los
últimos doce años.
Entre las principales actividades del mercado de estupefacientes ilegales en la Argentina están la exportación, el consumo y la elaboración
de drogas de base natural y sintética. El comportamiento de estos indicadores tiende a ser creciente en cuanto a la exportación y la elaboración local de drogas. Por el contrario, el consumo
doméstico exhibe una tendencia más estable.
Frente a este proceso, el estado argentino en
sus distintos niveles de gobierno careció de un
diagnóstico riguroso y medidas de política pública que pudieran contener la expansión de la
criminalidad organizada vinculada a la venta
de drogas ilegales. Por el contrario, siguió una
estrategia dirigida a minimizar el fenómeno y
a delegar en instancias inferiores de gobierno y
en la ciudadanía la implementación de políticas
públicas.
Referencias
Auditoría General de la Nación. 2014. “Informe sectorial: el control de las aduanas y fronteras”. Buenos Aires.
Bagley, Bruce. 2012. Drug Trafficking and Organized
Crime in the Americas. Woodrow Wilson International Center for Scholars. Washington.
En términos de los efectos sobre las políticas
de seguridad, se destacan el aumento de la inseguridad y la violencia en los barrios donde exis-
Damin, Carlos. 2015. “Consumo de sustancias psicoactivas: cuándo es un problema”. Voces en el Fé-
36
Notas
nix. 42. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires.
Garay Salamanca, Luis Jorge. 2008. “La captura y reconfiguración cooptada del estado en Colombia”. Transparencia por Colombia y Fundación
Avina. Bogotá.
1
Precursor químico utilizado para la elaboración
de metanfetaminas.
2
Banda formada por un líder y doce miembros
mexicanos radicados en la Argentina, pertenecientes al cartel de Sinaloa y dedicados a la
triangulación de efedrina a México y la elaboración local de drogas sintéticas, desbaratada en
2008.
3
A pesar de que la Corte Suprema estableció en el
fallo Arriola la no punibilidad de las drogas para
consumo personal, debido a que el control de
constitucionalidad es difuso, sus sentencias no
son obligatorias para tribunales inferiores. Por
ello es que en muchas jurisdicciones tanto las
policías como los tribunales se concentran en la
persecución a consumidores y microtraficantes.
4
La provincia de Buenos Aires representa el
38,9% de la población total del país (Censo Nacional de Población, 2010).
5
Entre paréntesis se indica el orden de dicha provincia con base en su población.
6
La Nación, 12 de julio de 2015.
7
La Nación, 8 de noviembre de 2015.
8
Hay agentes de aduana procesados en la causa
Carbón blanco, de exportación de grandes cantidades de cocaína desde puertos argentinos a
Portugal y España.
Lasa, María. 2015. “Narco made in Argentina”. En
http://ar.bastiondigital.com/notas/narco-made-argentina.
Observatorio de la Deuda Social Argentina, Universidad Católica Argentina. 2015. Barómetro del
Narcotráfico y las Adicciones en la Argentina. 1.
Observatorio Latinoamericano de Políticas de Drogas
y Opinión Pública. 2015. Estudio 2014-2015. Estudio anual sobre políticas de drogas y opinión
pública en América Latina (2014-2015). Asuntos
del Sur. Santiago de Chile.
Reuter, Peter. 2009. “Systemic Violence in Drug Markets”. Crime, Law and Social Change. 52 (3).
Sain, Marcelo. 2012. “La criminalidad común y la
criminalidad organizada en la provincia de Buenos Aires”. Cuadernos de Seguridad. 15. Instituto Nacional de Estudios Estratégicos de la Seguridad-Ministerio de Seguridad.
Unidad de Información Financiera. Informe de gestión
2014. Unidad de Información Financiera, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación. Buenos Aires.
37
Etnografía de la vulnerabilidad:
escenarios críticos del narcotráfico en Bolivia
Boris Miranda
Introducción
diversas formas y en diferentes niveles de profundidad. Por eso se plantea la necesidad metodológica y geopolítica de hablar de escenarios críticos.
El tráfico de drogas y la cadena productiva de la
que forma parte ha abierto nuevos territorios y
formas de entender la territorialidad, aproximándose cada vez más a la cotidianidad de segmentos
de la población en ciudades capitales, gremios,
sociedades rurales, comunidades indígenas y poblaciones vulnerables como las madres solteras
o mujeres de niveles socioeconómicos bajos, los
jóvenes y los menores de edad, los migrantes y
los productores agrarios.
La intención es desarrollar a grandes rasgos
el concepto de escenario crítico y aplicarlo como
eje metodológico de análisis a los datos sobre el
narcotráfico en Bolivia obtenidos por el autor
durante el trabajo de campo y en otras investigaciones. Este ensayo es el punto de partida de una
obra mayor que profundizará, desde un punto de
vista territorial, en el estudio del narcotráfico y
otras economías ilegales.
Este trabajo presenta los primeros hallazgos
de una investigación que busca detectar los escenarios críticos donde se produce este fenómeno
con mayor dureza y también con normalidad. Así,
se propone la necesidad de prestar atención diferenciada a estos sectores, sea mediante programas
especiales o políticas públicas. El planteamiento
es que no es suficiente ya hacer una caracterización correcta de mapas y rutas del narcotráfico,
sino que es necesario entender que el negocio del
cultivo de drogas, como la coca, su transformación y comercialización adquiere y se presenta de
1. Objetivos
El planteamiento inicial es insistir en que la
aproximación a ciertas realidades debe hacerse
con técnicas y conceptos diferenciados, porque
cada escenario crítico tiene sus particularidades
que deben ser entendidas. No se trata de justificar los hechos delictivos, sino de explicarlos desde sus raíces y causas, más allá de los grandes y
medianos circuitos del crimen organizado.
38
“lo que podría suceder en algún momento futuro”
o “lo que pasó tiempo atrás”1.
El intento es describir las causas que pusieron a poblaciones enteras o gremios, entre otros
segmentos de la sociedad boliviana, dentro de
los escenarios críticos, en condiciones de servicio directo o indirecto, complicidad, colusión u
omisión a favor del narcotráfico en Bolivia. Estas
condiciones las explicaremos desde sus causales
y no desde los efectos, como lo hacen los estudios
basados en datos de criminalidad y delincuencia.
El concepto planteado por este ensayo tiene
un enfoque menos temporal y más territorial.
Además, se desarrolla en sentido plural, pues al
tratarse de una noción de territorialidad se reconocen diversidades e intensidades en ese terreno
que, en este caso es Bolivia, viene a ser la delimitación de nuestro estudio. Los escenarios críticos
del narcotráfico en el país, desde este punto de
vista metodológico, no son momentos de mayor
auge en la circulación de drogas ni una proyección de la posible exacerbación de la violencia
en alguna región por determinados factores que
se estiman. Se trata de especificidades más concretas, más pequeñas y más presentes.
Como se mencionó, la idea de hacer una
práctica inicial de este método de aproximación
a escenarios críticos es plantearlo para el desarrollo de futuras investigaciones y, también, en
el desarrollo de estrategias, programas y políticas
públicas. Se espera que los resultados del trabajo sirvan para continuar nuevas investigaciones
más profundas y de más largo aliento.
El ensayo rescata del concepto de la economía y de la ciencia política la caracterización de
lo que entendemos por crítico como conflicto,
como crisis o como punto neurálgico. Pero nuestra caracterización no se enfocará en el análisis
de momentos pasados o futuros que engloben fenómenos sociales, sino en terrenos particulares
y presentes.
La intención de este texto, al igual que una
propuesta anterior (Miranda, 2015), es insistir en
la idea de que en Bolivia, y, desde luego, en toda
América Latina, existen segmentos de población
que son más vulnerables a ser coludidos, forzados o cooptados por el narcotráfico y el crimen
organizado, y que estos segmentos requieren
atención especial, no solo desde la legislación,
sino desde la planificación de líneas de acción,
estrategias, planes y programas. La protección de
la sociedad de las redes territoriales de las economías ilegales debe ser diferenciada y segmentada. Incluso, la rehabilitación y sanción en hechos ya consumados también. El ensayo aspira a
dar las primeras luces de por qué.
Junto con la economía y la ciencia política se
parte de la misma propuesta teórica y práctica
que plantea que un escenario crítico o los escenarios críticos de los que hablaremos en adelante
deben ser atendidos especial y diferenciadamente. Es decir, su planificación y abordaje deberán
hacerse desde sus particularidades y características. Al igual que otras experiencias desde las
ciencias sociales, se plantea que mientras mayor
sea la delimitación del objeto de estudio, existen mayores perspectivas de una caracterización
correcta. La diferencia esencial es que mientras
otras experiencias buscan delimitar lapsos o periodos, este ensayo piensa en lugares.
2. Marco teórico
El concepto de escenario crítico es utilizado en
economía para la planificación de contingencias
en condiciones adversas. Y la ciencia política lo
rescata para hacer ejercicios prospectivos y de
análisis de coyuntura. La noción se usa también
para describir situaciones de alta conflictividad
o crisis pasadas: inflaciones, recesiones, guerra
civil, etcétera. En ambos casos se trata más de una
eventual o anterior combinación de factores que
generen riesgo con un enfoque de temporalidad,
Una aproximación a lo que es el enfoque territorial de los escenarios críticos lo hace la legislatura de la provincia argentina de Jujuy, en una
caracterización de la zona, sus vulnerabilidades y la necesidad de instalar radares en el área
fronteriza con Bolivia. El documento de junio de
2014 hace la siguiente descripción:
39
Boris Miranda
tecnológicos, operativos, migratorios, económicos y de seguridad interna para caracterizar las
operaciones del narcotráfico en su región en la
actualidad.
Investigaciones publicadas por la prensa
nacional destacan la radicación de narcos
colombianos en zonas de la frontera norte,
factor que se vio favorecido en los últimos
años por el carácter altamente poroso de la
frontera con Bolivia –uno de los tres únicos
productores de cocaína junto con Colombia
y Perú–, el enorme mercado local de precursores químicos, el crecimiento del consumo
interno y la importancia del tráfico aéreo comercial y del puerto de Buenos Aires, dos
puertas de salida de la droga hacia Europa.
En otra parte del documento se presenta la
siguiente propuesta legislativa para afrontar la
problemática:
El escenario crítico que sucintamente describimos nos motivó oportunamente a presentar
propuestas de soluciones en diversos proyectos
legislativos, a saber:
Por otro lado, es también un dato inquietante el que se desprende de un informe de la
jueza federal de San Isidro, doctora Sandra
Arroyo Salgado, quien en 2013 procesó a
una banda de narcos argentinos que habían
ingresado un cargamento de cocaína en una
avioneta que salió de Bolivia y aterrizó en la
localidad salteña de Las Lajitas. Tras analizar el estado de radarización de la frontera,
la magistrada concluyó que “los resultados
no han sido los esperados pues el debilitamiento del control fronterizo de la zona
norte del país, sumada a lo obsoleto del material utilizado para el rastreo de aeronaves,
no han logrado superar demasiado el rendimiento de años anteriores”.
1.Proyecto de ley destinado a declarar la emergencia de la seguridad pública y el desarme,
para facilitar la mejor asignación de recursos
a la política de seguridad para preservar la
vida de los jujeños, promoviendo además la
entrega de armas clandestinas que favorecen
la perpetración de delitos graves, la mayoría
de ellos ligados al narcotráfico;
2. Proyecto de ley con el propósito de crear la Dirección General de Narcotráfico dependiente
de la Policía de la provincia, a fin de jerarquizar la tarea preventiva y el freno a la comercialización local de drogas;
3. Proyecto de creación de un Observatorio Provincial de Drogas, con el objeto de facilitar la
confección de estadísticas y sistematizar la
información proveniente de los diversos organismos públicos, que acceden al contacto
con personas que tienen consumo problemático de sustancias adictivas o adicciones, a fin
de facilitar el diseño de políticas acordes a la
realidad crítica3.
Sin lugar a dudas, es indispensable instalar
radares en las zonas de frontera y también
dictar las normas necesarias para facultar a
las fuerzas de seguridad a prevenir y castigar con el derribo a las aeronaves, que hacen
invasiones furtivas del espacio aéreo argentino, utilizadas por las redes de narcotráfico
para el ingreso de drogas prohibidas al territorio nacional.
La provincia de Jujuy, con su extensa frontera con Bolivia y cercanía con Salta, está
inserta en este escenario crítico2.
En dos oportunidades se hace mención de la
noción de escenario crítico, sin desarrollar la idea
más allá de la realidad misma que atraviesa el
norte de Argentina. Si bien se advierten algunas
exageraciones y algo de dramatismo, encontramos que se realiza una interesante combinación
de factores presentes en la zona para sustentar
que se trata de un escenario crítico. Desde luego
que no nos interesa, en este ensayo, decir si aquel
planteamiento es cierto o no. Sirva como ejemplo.
El documento que el legislativo jujeño elaboró incorpora factores geopolíticos, geográficos,
La Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (Cepal) también utilizó la noción de
A la falta de radares se suman los movimientos o traslados del personal de Gendarmería
Nacional retirados de su natural destino, en
las fronteras, hacia las zonas calientes de inseguridad en la provincia de Buenos Aires
y la Ciudad de Buenos Aires para cumplir
tareas policiales.
40
escenario crítico para hacer una caracterización
local en un determinado momento.
movilizaciones y huelgas (1985 y 1989). En
este proceso se observó la necesidad de organizar mejor las propuestas y negociaciones
con el estado nacional. Al lograrse la región
autónoma, el gobierno regional y las organizaciones representativas deciden embarcarse en el primer intento de planificación
participativa (Plan Sauce: 1992) con herramientas de carácter normativo y tradicional
(Elizalde, 2003).
El desarrollo local aparece como una nueva
forma de mirar y de actuar desde el territorio
en este nuevo contexto de globalización. El
desafío para las sociedades locales está planteado en términos de insertarse en forma
competitiva en lo global, capitalizando al
máximo sus capacidades endógenas, a través de las estrategias individuales pero articuladas de los diferentes actores en juego.
Si bien es evidente que la noción de escenario crítico no desempeña el papel de herramienta
metodológica central para el análisis de Elizalde,
el planteamiento también parte de realidades o
lugares específicos para explicar fenómenos más
grandes. La investigación también aporta la idea
de analizar desde las vivencias generalizadas de
una comunidad de personas que comparten un
mismo espacio para entender mejor realidades
locales.
Una forma de entender la realidad de lo
local es hacerlo usando como referencia la
comunidad, en la cual esencialmente existen elementos compartidos entre miembros
de un grupo de personas; es decir, todos los
miembros tienen una misma idea generalizada en las vivencias de cada uno.
En la década de 1980 varios países de la
región que estaban sujetos a regímenes autoritarios de gobierno empiezan una transición hacia la democracia. En este contexto
se da inicio a una nueva institucionalidad,
creándose nuevas leyes y normas que delegan a los municipios mayor poder de planificación. En Brasil, por ejemplo, surgen los
planes directores municipales, en Chile los
planes de desarrollo comunal, en Bolivia la
ley de participación ciudadana. En Centroamérica el proceso de paz trajo consigo un
trabajo asociativo de municipios, como es el
caso de Guatemala, entre otras reformas llevadas a cabo en la región.
Por escenarios críticos comprenderemos entonces un concepto que nos permite aproximarnos a lugares y a situaciones en las que el negocio de las drogas tiene distintos niveles y formas
de influencia. No por ello se propone que se debe
renunciar a la explicación del fenómeno del tráfico de drogas dentro de un contexto nacional o
latinoamericano, sino todo lo contrario. La investigación en curso propone más bien aportar
desde realidades locales y particulares a los trabajos de más largo aliento sobre circuitos económicos, corredores, geopolítica y política pública
regional que se hacen en el continente.
En otros países, como el Perú, en algunas
regiones la presencia de la subversión y el
narcotráfico crea un clima de violencia política y social que obliga al estado a replegarse en amplias zonas del país. Los desastres
naturales y las epidemias como el cólera, el
dengue, la malaria y la fiebre amarilla, sumados al deplorable estado de las vías de comunicación, configuran un escenario crítico
en el país.
Iremos de mayor a menor, por medio de estudios de caso, desde las sociedades agrarias hasta
las poblaciones vulnerables específicas.
3. Las sociedades rurales avasalladas,
el caso del norte de La Paz
Surge así un enfrentamiento entre algunas
regiones y el poder central; en el caso de
San Martín, la crisis económica y la ley de
regionalización que anexaba este territorio
a Libertad creó un descontento regional con
Algunas sociedades agrarias y rurales del norte
de La Paz tienen códigos de conducta para no
meterse en problemas con circuitos delictivos
que operan en la zona. No impedir el paso de ca41
Boris Miranda
mionetas y vehículos más grandes que circulan
por las carreteras en las noches es uno de ellos.
operativa en este sector y son economías ilegales
que se articulan y comparten recursos.
En la región se mueve oro extraído de manera ilegal (Ojo Público, 2015) debido al gran incremento que tuvo el precio del mineral en los
últimos seis años. La exportación reportada aumentó en diez años (2004-2014) de seis a treinta
toneladas. ¿Qué tiene que ver la minería aurífera
con nuestro objeto de estudio? El portal de periodismo de investigación peruano Ojo Público
reveló en junio de este año lo siguiente:
En un viaje a Ixiamas, los pobladores de la
región comentaron que por las noches es preferible apagar las luces cuando comienzan a pasar
los camiones. Ellos no saben si en los vehículos
se mueve droga, oro o productos de contrabando
que ingresan desde Perú. Lo que saben es que es
mejor no hacer preguntas y quedarse en sus casas.
Ixiamas (mapa 1), junto a otros municipios
de vocación comercial, minera y agraria como
Apolo, San Buenaventura, Palos Blancos, Guanay, Teoponte, Tipuani y Mapiri tienen vida sindical y comunitaria intensa. Esto es algo que ha
permitido mantener la convivencia en relativa
tranquilidad a pesar de la criminalidad y la competencia existente por las vetas mineras.
En los viajes a las zonas auríferas de Bolivia, Ecuador y Colombia, también se conoció que las seis compañías extranjeras
compraron oro procedente de regiones de la
Amazonia y el altiplano de Sudamérica que
actualmente viven amenazadas por la minería ilegal, el contrabando y el narcotráfico.
Tal como ocurrió en Perú, identificamos a
los mayores proveedores en La Paz, Quito y
Medellín, algunos de los cuales están bajo
sospecha por el origen del mineral (Ojo Público, 2015).
Sin embargo, desde que el narcotráfico, el
contrabando y la extracción ilegal de metales
preciosos se instalaron en la zona, las relaciones
cambiaron. La prostitución, por ejemplo, no es
un fenómeno nuevo allí. Pero desde que el movimiento en la región se volvió tan intenso se ha
multiplicado exponencialmente (véase Miranda,
en Agramont, 2015). Lamentablemente, es un
hecho que los lugares donde crece la demanda
La región no solo está a merced de traficantes
de oro y los consecuentes volteos en mitad de la
noche en las carreteras que eso genera. También
el narcotráfico y el contrabando tienen presencia
Mapa 1. Bolivia: localización de Ixiamas
42
mitad de los montes e incluso se derribaron algunas avionetas que fueron detectadas y reportadas
en Perú5. La explicación más usual por el traslado de la pasta base peruana a Bolivia es que en
este país se consiguen los químicos precursores
para la cristalización de la cocaína con mayor facilidad y menos controles. Llegan en los mismos
camiones que se ven noche a noche en Ixiamas.
de lenocinios se convierten en puerto de desembarco para tratantes de personas.
En un reporte de este año, el Observatorio de
trata de personas explicó que el movimiento económico de la zona producido por la minería y el
petróleo ocasionó que el norte paceño sea ahora
un “punto de destino” para la trata de mujeres.
En los últimos meses se han escuchado
acusaciones de trata de personas en estas
regiones, basta recordar denuncias como la
producida en noviembre de 2014 en la localidad de Palos Blancos lugar donde detuvieron a sospechosos de tráfico de órganos,
así mismo en el mes de febrero de este año
se desmanteló una presunta red de trata de
personas en Caranavi. Lo que hace suponer
que estas zonas con un gran potencial minero son el lugar de destino de víctimas de
trata de personas, por razones económicas
obvias de adquisición.
No obstante, las centrales agrarias del norte
de La Paz no solo son testigos silenciosos de lo
que sucede. Afiliados a estas organizaciones han
ido poco a poco ganando espacio en cooperativas mineras o negocios de tala ilegal de madera.
Algunos abrieron lenocinios y otros son parte de
los circuitos de contrabando y narcotráfico en la
zona. Es así como en 2013 el gobierno acusó a las
federaciones de actuar junto con el narcotráfico
en un enfrentamiento que terminó en balacera
con productores agrarios detenidos6.
(….)
4. Localidades cooptadas: el caso de Ichilo
En el norte paceño está el potencial económico que puede impulsar el desarrollo económico y social del departamento de La Paz,
con las perforaciones en busca de petróleo y
las actividades mineras que a pesar de años
se mantienen en el lugar, hay un flujo de dinero considerable que hace que los tratantes
vuelquen sus miradas hacia estas regiones
donde se creía que no existían tales delitos.
Sin embargo, la realidad muestra que al igual
que en la ciudad, las provincias son también
punto de origen, tránsito y destino de víctimas y potenciales víctimas de esta esclavitud del siglo XXI, la trata de personas4.
Ichilo es una provincia con peculiaridades que
la han convertido en lo que es ahora: la capital
del narcotráfico de Bolivia, en palabras del ministro de Gobierno Carlos Romero. Con cerca
de 100.000 habitantes, pronto cumplirá noventa años de fundada. Atrapada entre serranías y
selvas, además de que varios ríos pasan por sus
inmediaciones, está situada en el departamento
de Santa Cruz y la carretera que la une con Cochabamba pasa por uno de sus centros urbanos:
Yapacaní.
Pero no solo se trata de petróleo y metales
preciosos. Un reporte de la Dirección Antidrogas
de Perú sostiene que son alrededor de trece los
narcovuelos diarios desde las selvas peruanas al
norte de La Paz, Beni y Santa Cruz. Las avionetas transportan pasta base de cocaína para que
se refine en los laboratorios instalados en estas
regiones bolivianas.
Otro detalle la caracteriza: está ubicada a menos de un par de horas por carretera asfaltada del
Chapare cochabambino; lo suficientemente cerca para ser una zona “operativa” del narco y lo
suficientemente lejos de los controles policiales
y sindicales instalados en el trópico cocalero de
donde surgió el presidente Evo Morales.
Originalmente, Ichilo fue zona de colonias japonesas. Bolivia recibió a estos migrantes debido
a que estaba interesada en aumentar la capacidad
En enero de 2014 se desmantelaron seis pistas clandestinas en el norte de La Paz. En los meses siguientes se descubrieron laboratorios en
43
Boris Miranda
Mapa 2. Bolivia: localización del Chapare, Ichilo y Yapacaní
ciones y, claro, empezó también a plantarse el
arbusto de coca en la región. Así comenzó a cambiar la vida de una zona que hacía más de medio
siglo estaba ocupada por japoneses que no tenían
idea de lo que era la cocaína, a la provincia que
desde hace unos años tiene pobladores que cubren y defienden a los narcos.
productiva de sus tierras, y los japoneses tenían
fama de ser buenos trabajadores agropecuarios.
Algo similar sucedió con la apertura a la llegada
de colonias menonitas. Ambos casos se dieron a
partir de 1930 y después, con los gobiernos de la
revolución nacional de 1952 (Sandoval, 2003: 58).
Posteriormente, con la creación de la carretera troncal La Paz-Cochabamba-Santa Cruz, la
migración de pobladores desde el altiplano comenzó a crecer, a cuenta gotas primero y desde
la década del setenta en aumento exponencial.
Este segmento de población llegó con la idea de
trabajar la tierra y juntar dinero para comprar cabezas de ganado, pero con el paso de las décadas
encontró mejores resultados en el comercio y la
prestación de servicios. Así nacieron gremios
de comerciantes, constructores, vendedores en
mercados, dueños de negocios de comida, transportistas, etcétera.
El ruido rompe el silencio impoluto de la noche agostina en el río Ichilo. No hay viento,
solo oscuridad. El sonido del motor no proviene de algún vehículo acuático, sino del
interior de la selva de Puerto Ichoa. A decir
de algunos pobladores y pescadores de la
provincia Ichilo, esas máquinas pican hoja
de coca que alimenta al narcotráfico y es
‘normal’ que empiecen a funcionar después
de que se esconde el sol.
Por ejemplo, un pescador contó que alguien,
en Puerto Grether, le ordenó que se alejara
de allí después de machetearle su conservadora. Otro dijo que en Chipiriri, una lancha
se acercó y quien la conducía le dijo con total descaro: “Usted haga lo que quiera, que
yo hago lo mío, pero ojo: aquí no vio nada”.
Aunque absurda, pero fue lanzada la pre-
Se cree que el narcotráfico llegó a Ichilo como
rebalse del descontrol que se vivía en el Chapare
(Gootenberg, 2013) en la década de 1970 y los
primeros años de 1980. Comenzaron las opera44
“Es humanamente imposible” controlar el
río Ichilo, le dijo a Fernández el viceministro de
Defensa Social y Sustancias Controladas, Felipe
Cáceres (Fernández, en Agramont, 2015).
gunta: “¿Y usted qué hizo?”. “Nada”, respondió. “Para qué ‘abrir la boca’ si valoro mi
vida”. Al rato dice que ya eran dos los que
pasaron a bordo de la misma lancha, pero
esta vez, cargada de taques de coca.
No cualquiera ingresa al ruedo, tiene que pasar una prueba de confianza o ser sugerido
por alguien. Los reclutados para elaborar el
‘producto blanco’ son los que montan las fábricas y están bajo el mando de alguien que,
a la vez, rinde cuentas a un jefe y este, por
lo general, a la persona que deja el dinero y
recoge los ‘ladrillos’ de Ichilo. Ahora veo a
colegiales, hombres y mujeres, que hacen de
soplones. No creo que sean conscientes de
lo que les espera.
(….)
Un antiguo colaborador de la industria ilegal de la droga en la provincia Ichilo revela
cómo ese gran negocio recluta gente, cómo
se organiza y qué riesgos tiene ingresar en
esa estructura.
Una gota de sudor surca su frente morena.
Con una de sus manos callosas se saca la gorra e improvisa un abanico. El bochornoso
clima norteño de más de 35 grados da para
eso y más. “Qué calor”, dice José Antonio,
nombre ficticio por petición de él mismo,
como tratando de apaciguar los nervios.
Relata a la periodista el ex mat’a. Así confirma
cómo Ichilo es una de las localidades que puede
considerarse escenario crítico del narcotráfico en
Bolivia. Si ya hay colegiales trabajando en la parte más baja de la cadena de producción, significa
que ingresar al negocio es mucho más fácil de lo
que es posible imaginar.
José Antonio revela que ha sido un ‘mat’a’
del narco (persona que pica la coca). Al menos dice que eso es cosa del pasado. Vive en
la provincia Ichilo, y sus amigos, vecinos o
compañeros de colegio están relacionados
directa o indirectamente con el negocio del
narcotráfico. Esa ‘movida’ le es conocida.
Nunca fue tan fácil ingresar al circuito del
narco como “proletario” u “obrero”. Tampoco
nunca fue tan difícil para estas poblaciones fronterizas mantenerse al margen del negocio, pues
directa o indirectamente terminan contratados
como proveedores de materias primas, alimentos
o como albañiles o ayudantes en tareas domésticas. Esta paradoja es una trampa de dos dimensiones que padecen grupos vulnerables y que no
es tomada en cuenta por las políticas públicas ni
normativas vigentes al respecto. El grupo social
con mayor tendencia a incorporarse a estos ejércitos de “obreros” es el de los jóvenes. No obstante, madres solteras (como mulas o tragonas),
migrantes o indígenas también están expuestos a
esta posibilidad.
Es un círculo que se extiende y acoraza
comprando conciencias, reflexiona José Antonio. Tiene su propio lenguaje y organización. Nace con los cultivos ilegales de coca.
Los cocaleros venden su producto a las ‘hormigas’ o personas que trasiegan la hoja milenaria. Los mat’as convierten la coca, con la
ayuda de precursores químicos, en cocaína
y ‘las mulas’ se encargan de hacerla llegar
a su destino, dentro o fuera de Bolivia. Esa
información coincide con los datos proporcionados por un funcionario municipal de
la Alcaldía de Yapacaní y por un exfiscal de
Chapare (Fernández, en Agramont, 2015).
La descripción etnográfica de la periodista
Fernández da alguna idea de cómo en las localidades de Ichilo el narcotráfico ha extendido su
capacidad de organización territorial. Además,
muestra como sus organizaciones son capaces
de moverse y “abrir terreno” entre ríos y montes
sin mayores dificultades, aprovechando el conocimiento de los pobladores originarios del lugar.
5. Las poblaciones vulnerables: a modo de conclusión
El narcotráfico ha demostrado ser el circuito económico de mayor inventiva y dinamismo en el
planeta (Saviano, 2014), y su capacidad no solo
45
Boris Miranda
tiene alcances tecnológicos/logísticos, sino que
replantea la geopolítica global y redefine territorios. Su capacidad de acceder a nuevos mercados mundiales es tan eficaz como su habilidad
para penetrar los rincones más impensados de
cualquier país para cambiar la vida de sus pobladores. Así es como surgieron los escenarios
críticos en Bolivia de los que hablamos.
Amazónico por donde discurre el río Amazonas, desde las selvas del Putumayo o el
Huallaga hasta Belem do Pará en las costas
que miran a África occidental.
Los grandes centros de desarrollo y modernidad urbanos del continente estarán
rodeados de inmensas llanuras de pobreza,
de ilegalidad y de violencia en las fronteras
de la hoya Amazónica, en la Triple Frontera
de Argentina, Brasil y Paraguay. Lo mismo
sucederá en las selvas tropicales del Pacífico
colombiano y ecuatoriano. Se configuran así
nuevos códigos donde se mezclan los principios liberales de mercado coexistiendo con
reglas que ordenan y protegen las actividades ilegales, como ocurre entre las estructuras organizadas del Comando de la Capital
o Comando Vermelho en Río de Janeiro, o
en las bandas criminales emergentes de las
comunas de Medellín: la oficina de Envigado, los Urabeños y los Rastrojos (Soberón,
2013).
De acuerdo con Ricardo Soberón, ex zar antidroga de Perú y experto en la problemática, el
nuevo narcotráfico en América Latina es más
complejo de analizar por la forma en la que se ha
extendido (Soberón, 2013). Como apuntamos, lo
hace en las sociedades rurales cooptando a cuanto campesino o indígena puede.
El experto añade que a estas alturas ya se
vislumbran tendencias que, producto de las
economías criminales, pueden afectar el curso
de procesos agrarios y, también, fenómenos ambientales por la colonización indiscriminada y
fuera de control.
Aun cuando Bolivia no tiene bandas de crimen organizado como las citadas por Soberón,
los fenómenos que menciona son los que hemos
desglosado en el ensayo. Son cada vez más los
afiliados a federaciones agrarias del norte de La
Paz que se incorporan a la producción de la hoja
de coca, porque ninguna plantación genera su
nivel de ganancias, y también es cada vez más
fácil convertirte en un peón o proletario del narco, como los colegiales que ahora trabajan de vigilantes en Ichilo.
Las sociedades rurales del Tercer Mundo
han encontrado la manera de adecuarse a
los nuevos tiempos de la globalización integrándose al circuito del libre mercado con
su incorporación a economías agrarias ilegales. Este es el caso de no menos de 300 mil
campesinos de los Andes sudamericanos
que participan como proveedores de materia prima: coca (200 mil hectáreas), amapola
(1.500 hectáreas) y marihuana (no menos
de 1 mil hectáreas). Proveen los mercados
regionales internacionales. Cada vez más,
la hoya amazónica se verá confrontada con
una progresiva y desordenada colonización
incentivada por las economías ilícitas, lo
que va a ocasionar, no solo su rápida destrucción, sino el involucramiento progresivo
de sus sociedades rurales ancestrales en esta
vorágine asociada a la criminalidad.
En Bolivia los escenarios críticos del narcotráfico se encuentran allí. En los puntos ciegos
donde el estado todavía no hace presencia efectiva. En esos lugares, como dijo el viceministro Cáceres, donde es “humanamente imposible” hacer
interdicción. Entonces, ¿qué queda?
Contención. Atención específica a los escenarios críticos. Legislación, estrategias y planes
orientados a proteger a las poblaciones vulnerables que habitan esos lugares para no dejarlos
a merced de las redes territoriales que el narcotráfico ha extendido. Como se dijo al inicio, la
intención de presentar estos casos era mostrar la
necesidad de acciones diferenciadas. Son apenas
En este nuevo escenario sociológico de la
economía de las drogas hay mayores áreas
geográficas sin presencia del estado ni de
la modernidad, tanto en lo urbano (barrios
marginales de todas las capitales y ciudades
principales), como en lo rural, especialmente en áreas de frontera como es el Trapecio
46
unos ejemplos de cómo se despliegan los circuitos logísticos de la producción y el movimiento
de sustancias controladas. Falta mucho trabajo
de campo e investigación para hacer una aproximación que abarque con mayor amplitud lugares
y situaciones.
Sandoval, Carmen Dunia. 2003. Santa Cruz, economía y poder, 1952, 1993. Fundación PIEB.
Saviano, Roberto. 2014. Cero Cero Cero: cómo la cocaína gobierna el mundo. Anagrama. Barcelona.
Soberón, Ricardo. 2013. “Tendencias y paradojas del
narcotráfico en América Latina”. http://www.envio.org.ni/articulo/4773
Referencias
Notas
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1
Elizalde, Antonio. 2003. Planificación estratégica territorial y políticas públicas para el desarrollo
local. Cepal. Santiago de Chile.
García-Valcárcel Muñoz-Repiso, Ana. 2011. Integración de las Tic en la docencia universitaria. Netbiblo.
En 2011, por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) dijo: “América Latina está lejos de
un escenario crítico”, en su reporte Panorama
económico regional (http://tinyurl.com/oxgcfgu),
al estimar la tasa de crecimiento del subcontinente ante la incertidumbre económica mundial
que se vivía en aquel momento.
2http://www.legislaturajujuy.gov.ar/img/sesiones/
ftp/471-DP-14/471-DP-14.pdf
Gootenberg, Paul. 2013. “La historia secreta de la cocaína”. 18 de agosto. http://www.elbarrioantiguo.com/la-historia-secreta-de-la-alameda/
3http://www.legislaturajujuy.gov.ar/img/sesiones/
ftp/471-DP-14/471-DP-14.pdf
4http://www.observatoriotrata.org/index.
php?option=com_content&view=article&id=1
76:norte-paseno&catid=72&Itemid=514
Miranda, Boris. 2015. Bolivia y la nueva geopolítica
del narcotráfico en Sudamérica: el enfoque sursur. Friedrich-Ebert-Stiftung Bolivia. La Paz.
http://tinyurl.com/no6doh6 (link academia.edu).
5
Ojo Público. 2015. “Oro sucio: la pista detrás del London Bullion Market. La historia secreta de las
compañías que financiaron con millones de dólares la compra del oro ilegal en Sudamérica”.
9 de junio. http://ojo-publico.com/oro-sucio-lapista-detras-del-london-bullion-market/
Centro de Investigaciones de Drogas y Derechos
Humanos (Perú). http://ciddh.com/2014/01/20/
felcn-identifica-seis-pistas-de-narcos-en-el-norte-de-la-paz/
6http://www.la-razon.com/index.php?_url=/seguridad_nacional/Gobierno-narcotrafico-Apolococaleros-victimas_0_1928807138.html
47
Posiciones sobre seguridad, salud y drogas
en el contexto de los Brics*
Aldo Zaiden
Introducción
tento económico su comercio ilegal, representan
una amenaza a la salud pública, la seguridad y,
consecuentemente, al estado de derecho y la democracia (Senad, 2009).
La cuestión de las drogas es un desafío mundial
que precisa respuestas que superen las fronteras
(Ministério das Relações Exteriores, 2010). En el
caso brasileño, eso significa buscar respuestas
regionales, hemisféricas y globales. Para buscar
soluciones al llamado problema mundial de las
drogas, son diversas las esferas de actuación y
cooperación internacional que pueden ser mejor
exploradas.
En este contexto, en la región adquiere creciente importancia un amplio cuestionamiento
de los modelos actuales de políticas frente a las
drogas. Cambios institucionales apuntan a la disminución del énfasis dado al enfrentamiento de
la producción y circulación de estupefacientes,
para privilegiar la prevención de su uso y abuso,
o sea, promover sobre todo la reducción de la demanda. Esta inflexión en el debate proviene de
constatar que el incremento en los índices de violencia y corrupción, esta última principalmente
en el ámbito del sistema de justicia criminal, ha
sido patrocinada, de manera contradictoria, por
las políticas usadas para enfrentar el problema.
La violencia asociada al comercio de sustancias ilícitas ha sido percibida crecientemente
como el primer factor de riesgo relacionado con
la presencia, el consumo y la circulación de tales sustancias en América Latina. Se trata de la
región que más produce y trafica cocaína en el
mundo (Unodc, 2015), y, también, es productora
de marihuana, opio y drogas sintéticas. Los carteles de drogas y las organizaciones criminales,
muchas de las cuales tienen como base de sus-
Por tanto, las alternativas a la militarización y
al combate clásico a las drogas ilícitas mediante
el uso de la fuerza y de la coerción se vienen concretando por medio de las reformas legislativas
llevadas a cabo en algunos países del continente.
* Traducción de Claudia Solans.
48
Posiciones sobre seguridad, salud y drogas en el contexto de los Brics
A título de ejemplo, en 2013 el Parlamento
bicameral uruguayo aprobó el proyecto de ley
del ejecutivo que regula el comercio y autocultivo de cannabis, despenalizando su uso y producción para uso personal. En 2015, en veintitrés estados de Estados Unidos el uso medicinal
de la marihuana estaba regulado. Además, en
cuatro estados y en la capital federal el consumo
de drogas para fines sociales está despenalizado,
y el mercado de cannabis también se encuentra
regulado. Los datos disponibles sobre ese uso regulado en Estados Unidos y en Uruguay no indican un aumento del consumo, cuando mucho la
estabilización, pero sí señalan mejoras sensibles
en los índices de violencia y vulnerabilidad comunitarias.
llamada Ungass 2016 (United Nations General
Assembly Special Session), ofrecerá el resultado
de las reuniones y consensos alcanzados entre
las naciones durante los casi dos años que pasarán desde la Declaración ministerial de la Asamblea hasta la sesión especial, en abril de 2016.
Este debate diplomático se da en un ambiente en el que conviven actores ciertamente más
avanzados y más interesados en la discusión,
como los estados del continente americano,
con otros que tienen posiciones contrarias, que
buscan fortalecer la prohibición de sustancias,
enfatizando en la coerción como política eficaz
para resolver el problema mundial de las drogas,
como los países árabes, los asiáticos y Rusia. Brasil, por estar en distintos espacios internacionales y multilaterales con estos distintos actores,
aparece entonces como pieza clave en el movimiento de reforma del régimen, al presentarse como interlocutor fiable frente a los grandes
opositores al cambio. El espacio de los Brics, en
cuanto foro para lograr cambios de pensamiento,
permanece, en este sentido, subexplorado.
Muchas de estas reorientaciones de políticas
han privilegiado la promoción del desarrollo social, lo que incluye salud, educación, trabajo e
ingresos, como eje orientador para las acciones
de reducción de la demanda de drogas, con un
tratamiento transversal que reconoce la complejidad del problema. En este contexto, las discusiones sobre salud pública y derechos sociales se
vuelven cada vez más importantes.
En medio de esta polémica, hay una conjugación de paradigmas distintos en convivencia muchas veces contradictoria, incluso cuando están
vigentes en una misma región, país o contexto
político-institucional. En el Brasil el debate está
candente, y cuenta con movimientos sociales organizados alarmados con el asunto de las drogas
en tanto sustancias peligrosas en sí, y con movimientos que encaran el problema bajo la óptica
de la amenaza a la paz y la salud pública que la
ilegalidad de tales estupefacientes promueve.
Este debate ya está presente en diversas
instancias diplomáticas, como la Organización
de los Estados Americanos (OEA)1, la Unión de
Naciones Sudamericanas (Unasur) y, más allá
del continente, en la Comisión de Estupefacientes de la Organización de las Naciones Unidas
(ONU). Políticas antes centradas en la coerción
comienzan a dar espacio a otras que resaltan el
fortalecimiento de la cohesión social como respuesta y camino de reducción de los posibles daños provocados por las drogas y delitos asociados, sea en su decurso relativo a la salud, sea en
su dinámica de comercio ilegal (Unodc, 2010).
1. Drogas ilegales en el Brasil: estado y sociedad frente a nuevas
En 2014, por iniciativa de México, apoyado
por otros países latinoamericanos como Colombia y Uruguay, la Asamblea General de la ONU
aprobó la realización de un proceso de discusión
global sobre el asunto, abriendo la posibilidad de
cambios en las directrices globales preconizadas
por las convenciones de 1961, 1971 y 1988. La
demandas políticas internas y externas
El abordaje de la cuestión de las drogas se ha modificado en el Brasil. A pesar de que los datos del
predominio de uso de sustancias ilícitas en el contexto nacional no muestran una “explosión” del
consumo en los últimos años (Unodc, 2015; Fio49
Aldo Zaiden
cruz, 2013)2, la persistencia de escenas de uso de
crack en centros urbanos, así como una estrategia
constatada de comercio de estupefacientes ilegales que dio como resultado una mayor interiorización del tráfico, han confluido en una considerable presión social para que el estado dé cada vez
más prioridad al asunto. Esta demanda ha sido
explicitada en diversos frentes del debate público.
El sesgo de tales propuestas es la insistencia
en el modelo tradicional, buscando la profundización de la política basada en la fuerza policial,
apuntando a la actuación conjunta entre el poder
judicial y los dispositivos de salud: privación de
libertad por el sistema penal o por internaciones
compulsivas en establecimientos de salud.
Evidentemente, tales propuestas han causado grandes preocupaciones a los defensores de
derechos humanos, militantes de la reforma psiquiátrica brasileña, actores por la reforma penal,
incluyendo movimientos de juventud5 y lucha
por la igualdad racial6 en el Brasil.
Las dinámicas de la violencia propias del comercio ilegal se suman a una creciente preocupación por los daños en la salud (Petuco, 2012;
Policarpo, 2010; Rui, 2012). Tales cuestiones han
orientado respuestas políticas importantes que
movilizan gestores en todos los niveles.
A partir de 2011, por tanto, la administración de la presidenta Dilma Rousseff (20112014; 2015-) dirige su atención en el campo de
las políticas públicas hacia el “crack” y altera la
relación estatal para con las demás drogas ilícitas en las políticas de salud, seguridad pública
y defensa nacional. Por medio de dos planes nacionales, el estado brasileño comienza a reorientar su respuesta: el Plan integrado de enfrentamiento al crack y otras drogas (Plano integrado
de enfrentamento ao crack e outras drogas), y el
Plan estratégico de fronteras (Plano estratégico
de fronteiras)3.
1.1. Situación institucional brasileña: ¿profundización de contradicciones?
Brasil, como la gran mayoría de los países del
mundo, es signatario de las tres convenciones internacionales sobre las drogas7, que preconizan
la prohibición de la libre circulación de determinados estupefacientes. Se considera que es un
país de legislación moderada (Boiteux y Wiecko,
2009), pero con prácticas duras en el campo penal, con discriminación racial clara y, también,
cuestionamientos al abordaje sanitario para tratamiento comunitario en libertad, conforme lo
establecido por la ley 10.216 de 2001, que dispone acerca de los derechos de los atacados por
sufrimiento psíquico, causado o no por el abuso
de alcohol u otras drogas.
De esta forma, el monitoreo de los cultivos
de coca en los países productores y del tráfico
de cocaína pasó a hacerse con el empleo de tecnología de alto nivel, convirtiéndose Brasil en
una creciente referencia en materia de seguridad
para la región (TNI, 2013)4.
En el mismo sentido, la legislación actual
preconiza que las acciones de represión deben
estar centradas en el enfrentamiento del comercio ilegal, no recayendo sobre el usuario la pena
de restricción de libertad (ley 11.343 de 2006, artículo 28), aun cuando está prevista la apertura
del proceso criminal por la posesión de drogas
ilegales.
Estos cambios han llevado a las policías y a
las fuerzas militares a desempeñar un papel creciente. Al mismo tiempo, el Brasil está debatiendo la reforma de su legislación sobre drogas. La
ley específica relativa, ley 11.343 de 2006, también está siendo modificada por el Parlamento
(PLC 37/2013. Senado Federal), buscando cambios significativos en relación con los modelos
de tratamiento y rehabilitación que asumirían
instituciones comunitarias de enfoque predominantemente religioso.
Esta última previsión legal se encuentra en
discusión en el Supremo Tribunal Federal, que
juzga la constitucionalidad de ese artículo 28,
respondiendo al cuestionamiento de la Defensoría Pública del estado de São Paulo. La impugna50
ción resulta, más allá de argumentaciones sobre
el derecho individual, del hecho de que, en la
práctica, lo que se ve es la clasificación de pobres y negros como traficantes, incluso sin droga
alguna, o poquísima, desarmados y sin antecedentes judiciales, al tiempo que al usuario de
clase media muchas veces ni siquiera se le llega a iniciar el proceso. El juicio será retomado
próximamente, habiendo sido ya enunciado el
voto del relator, ministro Gilmar Mendes, por
la no validez de la criminalización del uso. Con
esta medida se espera una gran disminución del
número de presos.
Estas dos perspectivas, drogas como objeto
de narcotráfico y drogas bajo la perspectiva de
la salud pública, tienden a comunicarse continuamente en el contexto interno y externo brasileño. Las respuestas al fenómeno son evidentes
en los procesos de construcción institucional y
de ejecución de políticas, y en la representación
que la diplomacia brasileña realiza en los foros
bilaterales, regionales y globales. En este escenario, las políticas de gobierno pueden ser análogas
a posiciones de estado o pueden distanciarse de
posiciones tradicionalmente defendidas por el
Brasil en los foros en los que participa.
Constituida como una de las respuestas a la
cuestión de las drogas, la estrategia brasileña para
enfrentar la circulación de sustancias ilícitas representa desafíos para el estado, sobre todo en
cuanto a la coordinación política y estratégica de
numerosas y diferentes instancias. Esta conjunción permanente de esfuerzos es necesaria para el
éxito de operaciones complejas de investigación,
por ejemplo, pero también para asegurar el rumbo
correcto de los escenarios habituales de encuentro entre el usuario y el comerciante ilegal, objeto
de la acción en el Supremo Tribunal Federal.
2.1. La diplomacia de Brasilia y las drogas
en el contexto internacional
Una de las características de la diplomacia brasileña es su racionalidad sistémica, gestada y ejercida, en gran medida, por el Ministerio de Relaciones Exteriores (Kalil, 2013). Esta tónica ha
sido cada vez más relativizada, pero se muestra
bastante presente en relación con el tratamiento
del problema mundial de las drogas8. En el objetivo institucional y retórico, el Ministerio trata
tal cuestión dividiéndola en tres macrotemas:
2. Brasil y las drogas en el contexto 1. Narcotráfico: como ilícito transnacional que
alienta la necesidad de cooperación jurídica
y policial internacional.
de sus relaciones internacionales
En sus relaciones internacionales, Brasil entiende el tráfico de drogas como crimen transnacional, lo cual supone responsabilidades compartidas entre los países y alienta la necesidad de
cooperación técnica, jurídica y policial internacional (Ministério das Relações Exteriores, 2010).
2. Problema mundial de las drogas: como elemento relacionado con la salud pública y las
peculiaridades del desarrollo de los países
demandantes, rutas u oferentes de estupefacientes, distanciándose de posiciones exclusivamente prohibicionistas y represivas.
Otra tónica en la retórica internacional brasileña como respuesta a la cuestión de las drogas
la enfoca como dinámica prioritariamente ligada
a la salud pública y a las peculiaridades del desarrollo regional. Desde esta perspectiva, desafíos
tan importantes como los que se presentan para el
combate al tráfico se imponen, alentando discusiones sobre modelos de atención, garantía de derechos y solidaridad internacional (Kalil, 2013).
3. Nuevas amenazas: en que el tráfico de drogas figura como amenaza a la soberanía de
países en desarrollo y como desafío para la
presencia militar del estado en regiones de
frontera o para la actividad de los aparatos
responsables del monopolio legítimo del uso
de la fuerza en lugares donde la jurisdicción
estatal es débil.
51
Aldo Zaiden
defensa colectiva del continente americano), no
aceptaban el retomar discursos que establecían
la responsabilidad por la emergencia de nuevas
amenazas –como el narcotráfico o el terrorismo–
en el subdesarrollo, no aceptando tal lógica como
justificación de la relativización de la soberanía
estatal. Aunque esa posición se conjugara con los
intereses rusos, bolivianos y colombianos de ese
momento, no hay, específicamente, una colaboración sobre el asunto de las drogas. El foco está
en la soberanía estatal.
De esta manera, en sus relaciones bilaterales
y multilaterales en el ámbito regional y global,
Brasil tiene una posición que separa estos tres
abordajes, con el objetivo de resguardar la soberanía estatal y de garantizar la cooperación internacional como manera de corroborar y de fortalecer la importancia de los estados nacionales.
Como potencia media y emergente, a pesar
de estar desprovista de poder militar relativamente considerable, si se compara al de otros
emergentes como China, Rusia e India, sobre
todo en lo que concierne a la posesión de arsenales nucleares o a mayores gastos absolutos en
inversión militar tradicional, el Brasil comprende que la institucionalización internacional del
combate al problema mundial de las drogas no
debe ocurrir en detrimento de las bases westfalianas de las relaciones internacionales, so pena
de que políticas de poder se alojen ad aeternum
en territorios nacionales que perderían su autonomía (Rodrigues, 2011).
En este punto, tómese nota que el regreso,
después de 2001, del clivaje Norte-Sur en la argumentación acerca de las causas de las nuevas
amenazas, se diluyó rápidamente, no solo por
estrategias argumentativas del Sur, sino también
por grietas dentro del Norte, donde países europeos, por ejemplo, discordaban de estrategias
adoptadas por otros socios, especialmente Inglaterra, Estados Unidos y Canadá.
Además, el acuerdo Sur-Sur se fortalecía y
ocurría de modo tal de imponerse en temáticas
tradicionales, como en el comercio internacional
y con el G20C, iniciativas que diferían de aquellas de las décadas de 1960 y 1970, sobre todo a
consecuencia del poder relativo evidenciado por
países como Sudáfrica, India, China y Brasil.
Esta perspectiva está basada en el estatus
relativo del estado brasileño, por tanto, no está
restringida a los gobiernos. Mientras la retórica
diplomática del gobierno de los presidentes Luiz
Inácio Lula da Silva (2003-2006; 2007-2010) y
Dilma Rousseff pretende enfatizar cuestiones
relacionadas con el desarrollo como núcleo del
problema mundial de las drogas, especialmente en países productores y rutas, el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso (1995-1998; 19992002) también rechazó el tratamiento que relativizaba, vía militarización, la soberanía de países
productores, como en el episodio en que condenó el plan Colombia (Lima, 2011).
En el ámbito del abordaje al problema mundial de las drogas, 2008 fue un año paradigmático, en especial para las acciones de los países
sudamericanos, en consonancia con la posición
brasileña que busca, entonces, un término medio
entre posiciones a la bolivariana y otras más intervencionistas.
De esta manera, en 2001, cuando el 11 de
septiembre conjugó narcotráfico y terrorismo,
estableciendo las nuevas amenazas como objetivos primordiales de las políticas tradicionales
de poder, países como el Brasil, aun cuando apoyaran la intervención en Afganistán, con base en
el artículo 51 (legítima defensa) de la Carta de
la ONU, habiendo retomado inclusive las líneas
generales del Tiar (Tratado Interamericano de
Asistencia Recíproca, base para la seguridad y
2.2. 2008: América Latina se aleja de la política estadounidense de lucha
contra las drogas: actuación brasileña
En 2008, la crisis financiera mundial ofreció a
las potencias medias emergentes la oportunidad
de asumir mayor importancia en el escenario
internacional. En ese contexto, el gobierno del
presidente Evo Morales (2006-2010; 2010-2014;
52
región corroboraron, a su vez, el temor de gobernantes como el presidente Hugo Chávez (19992001; 2001-2007; 2007-2013), cuya tentativa de
golpe a su gobierno en 2002 había sido ligada a
Washington, con base en –entre otras– razones
que consideraban el problema mundial de las
drogas como fundamental para el intento de desestabilización del gobierno de Caracas, que estaría cooperando con las Farc.
2014-) invitó a la DEA a retirarse de Bolivia, argumentando que la soberanía del país estaba siendo amenazada con la presencia del departamento
estadounidense, además de ser innecesaria, toda
vez que La Paz contaría con la Fuerza Especial de
Lucha contra el Narcotráfico (FELCN).
También en 2008, por iniciativa brasileña, se
creó en el ámbito de la Unasur (Unión de Naciones Suramericanas) el Consejo de Defensa, que
ofrece foros para concertación, transparencia y
contabilidad entre las Fuerzas Armadas del bloque, evitando carreras armamentistas frente a rivalidades existentes entre los países de la parte
amazónica de América del Sur.
En 2008, por tanto, en la Costa do SauipeBahia, la política externa brasileña convocó a la
I Cumbre de América Latina y del Caribe sobre
Integración y Desarrollo (Calc), primera reunión
entre países de estas regiones que no involucraba
a un actor extrarregional, léxico del que deriva
la comprensión de que aquellos países buscaban
disociarse de la estrategia estadounidense en su
lucha contra nuevas amenazas.
En ese contexto, la Unasur, fundamentalmente inducida por la diplomacia brasileña, pretendió aislar las estrategias colombianas de combate al narcotráfico de las Farc (Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia), como iniciativas
solo domésticas, aun cuando en cooperación internacional bilateral, para lidiar con problemas
internos. Esto se comprobaría en la medida en
que Bogotá participaría, de buena fe, de las reuniones del nuevo Consejo, de acuerdo con la
lógica establecida a partir de las preocupaciones
brasileñas.
En paralelo a la primera cumbre del Calc,
hubo también reuniones del Mercosur (Mercado Común del Sur), de la Unasur y del Grupo
de Río. En el ámbito del encuentro de la Unasur, se trató el problema mundial de las drogas
para reinterpretarlo, como ha sido mencionado,
creando un Consejo de Defensa que no se abocaba necesariamente al asunto, aunque tratara las
amenazas a la seguridad regional, en concomitancia con declaraciones que resaltaban el apoyo
de aquellas naciones al año internacional de la
quinua, promovido en las Naciones Unidas por
el gobierno boliviano, como manera de fomentar
cultivos alternativos en regiones dependientes
de la plantación de materias primas para estupefacientes9.
Este Consejo de Defensa, incluso, al no mencionar como prioridad el combate al narcotráfico, se asocia a la perspectiva de la diplomacia
brasileña de que, raramente, la solución para
cuestiones internacionales es militar. Esta, a su
vez, solo debería ser tomada como último recurso y con garantías absolutas de que no generará
más daños a la población civil que el contexto
vigente.
En su acción externa, al evitar el apoyo al
uso de la fuerza militar para resolver el problema mundial de las drogas, Brasil demuestra,
por tanto, consonancia con su objetivo de evitar
debilitamientos del binomio soberanía-no intervención.
En 2009, en función del anuncio de la instalación de bases estadounidenses en territorio
colombiano, una vez más por iniciativa brasileña se convocó a una reunión extraordinaria del
Consejo de Defensa, en Bariloche, que buscaba
esclarecimientos por parte del gobierno colombiano.
Incluso en ese año 2008, los rumores acerca
del desplazamiento de la IV Flota de la Marina de
Estados Unidos hacia territorios más cerca de la
En la reunión, Brasil evitó interpretar las estrategias de Washington como ofensivas para la
soberanía territorial sudamericana, aun cuando
53
Aldo Zaiden
la internación obligatoria de usuarios, basados
en estrategias de protección a la salud mental y
de promoción de la inclusión social, tanto frente
al abuso del uso de drogas lícitas como de las
ilícitas, apoyando la perspectiva de los “nuevos
enfoques”, representada en América del Sur por
Uruguay10.
vecinos, sobre todo bolivarianos, vieran así determinadas actitudes. Brasil buscó establecer
soluciones de compromiso entre Colombia –que
relativizaba su soberanía– y parte de las naciones presentes (Bolivia, Ecuador y Venezuela),
las cuales, de otra forma, responderían por medio de una carrera armamentista que amenazaría la solidez de aquello que, en esa reunión de
Bariloche, urgió ser recordado: la Zopacas (Zona
de Paz del Atlántico Sur), buscándose, además,
declarar a América del Sur como inequívoca
zona de paz (Ministério das Relações Exteriores,
2010; Kalil, 2013).
La mera disociación entre Consejo sobre el
Problema Mundial de las Drogas y Consejo de
Defensa ya sería suficiente para comprender la
perspectiva diplomática brasileña respecto del
problema mundial de las drogas, que busca subrayar tres pilares diferentes.
Así y todo, el Consejo sobre el Problema
Mundial de las Drogas inicialmente también se
propone promover la cooperación regional en
materia jurídica y policial sobre el narcotráfico,
garantizando el foco en las acciones contra organizaciones criminales, al tiempo que vela para
que no haya represión desproporcionada por
medio del uso de la fuerza de aparatos policiales locales al usuario de drogas que, cada vez
más, empieza a ser visto como asunto de salud
pública, lógica que desinflaría gran parte de los
sistemas penitenciarios del continente y del propio Brasil.
2.3. Instancias de la Unasur
De este modo, todavía en 2009, se fundó, también
en la Unasur, el Consejo Suramericano sobre el
Problema Mundial de las Drogas (CPMD) que inicialmente se llamaría Consejo de Lucha contra
el Narcotráfico. Para garantizar que el abordaje
fuera multidimensional y aliado a la perspectiva brasileña de que tal problema está asociado,
en gran medida, a cuestiones de salud pública y
desarrollo, la diplomacia brasileña estableció su
posición para el cambio de nombre.
En este asunto puede decirse que la actuación brasileña pretende construir una identidad
regional equilibrada para lidiar con el problema
mundial de las drogas. El Consejo sobre el Problema Mundial de las Drogas, bajo el liderazgo
brasileño, al ofrecer espacio para la concertación
de los países, promover y fortalecer posiciones
comunes, así como busca armonizar políticas
públicas domésticas, viene desarrollando encuentros regionales sobre políticas latinoamericanas de prevención, reducción del consumo de
alcohol y de otras drogas.
De esta manera, los dos primeros pilares de
la posición brasileña pasan a confundirse en un
solo Consejo: el Consejo sobre el Problema Mundial de las Drogas. Esta imprecisión fue corregida en 2012 con el lanzamiento, también bajo la
órbita de la Unasur, del Consejo en Materia de
Seguridad Ciudadana, Justicia y Coordinación
de Acciones contra la Delincuencia Organizada
Transnacional (CDOT), que se propone abarcar
una nueva instancia denominada Observatorio
sudamericano para el narcotráfico, inspirado
en iniciativas nacionales efectuadas a partir de
2011, con apoyo del Consejo Suramericano sobre el Problema Mundial de las Drogas.
En 2013 y 2014, a partir del establecimiento de consensos anteriores, los grupos de trabajo del Consejo, reunidos en Buenos Aires, Lima
y Santiago, enfocaron, sobre todo, el objetivo
de apoyar, sobre la base de políticas públicas
armónicas, los derechos fundamentales de los
usuarios de drogas, rechazando métodos como
Heredero de las reuniones de autoridades
judiciales, policiales, financieras, aduaneras y
de órganos de combate a las drogas –instancia
creada en el ámbito de la Consejo Suramerica54
Al destacar que la pobreza y la miseria son
terrenos fértiles, aunque no sean causas necesarias para involucrarse con el narcotráfico, la
política externa brasileña se propone demostrar
que un abordaje ortodoxo del problema mundial
de las drogas, o sea, que se enfoque solo en la
oferta, falla en comprender los matices keynesianos de la cuestión, toda vez que gran parte de
la demanda de drogas de mayor valor agregado
está en países de industrialización más antigua,
como los de Europa y Estados Unidos.
no sobre el Problema Mundial de las Drogas–,
el CDOT viene a consolidar, en el ámbito multilateral regional, la diferenciación establecida
por la diplomacia brasileña entre el tratamiento
del problema mundial de las drogas como un
ilícito y como una cuestión de desarrollo y de
salud pública, lo que difiere de otras estrategias
nacionales calcadas, sobre todo, de políticas de
los ministerios de defensa y de sus análogos que
se proponen combatir amenazas a la soberanía
estatal, aunque estas tomen forma de ilícitos
transnacionales que hacen patentes las insuficiencias de los aparatos militares, por ejemplo,
en regiones de frontera.
El Brasil, consciente de su posición de ruta
tradicional para el tráfico de drogas, busca, por
tanto, destacar la corresponsabilidad entre los
estados que producen, los que son escenario de
rutas y de procesamiento, entre otros, y los que
demandan el producto. De esta manera, la política externa brasileña desplaza el problema mundial de las drogas del enfoque de las nuevas amenazas instrumentadas para agendas secundarias
–o correlacionadas– como el establecimiento de
gobiernos más favorables a determinados intereses, sobre todo en regiones ricas en petróleo u
otros recursos, léase Venezuela y Afganistán.
En el ámbito de la Unasur, la diplomacia brasileña también trata el problema mundial de las
drogas, en el ámbito del Consejo de Salud. El Instituto Sudamericano de Salud, con sede en Río
de Janeiro, tiene entre sus atribuciones para el
Plan quinquenal 2010-2015, la de establecer una
red sudamericana de vigilancia y de respuesta a
la salud; desarrollar sistemas de salud universales; promover el acceso universal a medicamentos; avanzar en el objetivo de la salud sobre la
base de sus determinantes sociales; y desarrollar
y gestar recursos humanos en salud, además de
metas y de productos prioritarios.
Buscando trascender esta dinámica, la diplomacia del Brasil presenta el problema mundial
de las drogas como desafío de implementación
de mejores políticas públicas en diversos aspectos, y señala también la necesidad continua de
adecuación de sus propias políticas domésticas
ligadas, especialmente, por medio de la cooperación internacional en materias diversas, toda vez
que el problema sería intrínsecamente transnacional, disociándolo, sin embargo, de la instrumentación del narcotráfico para el ejercicio de
políticas exteriores intervencionistas.
2.4. Desarrollos distintos, drogas y corresponsabilidad
La armonización de políticas públicas para la salud en el ámbito sudamericano trae consigo un
componente esencial del uso de drogas: la cuestión de los determinantes sociales. En su retórica, la diplomacia brasileña afirma que, aun cuando no sea causa necesaria del involucramiento
del estado o de estratos sociales domésticos en
el problema mundial de las drogas, el subdesarrollo es terreno fértil para el abuso del uso de
determinadas drogas y para que una porción de
la sociedad se comprometa en ilícitos de tráfico
o de producción de estupefacientes (Ministério
das Relações Exteriores, 2010).
2.5. Cooperación y diálogos más allá de la Unasur
El distanciamiento del Brasil de las dinámicas de
poder que amenazan la soberanía de los estados
y portan visiones restringidas sobre el problema
mundial de las drogas genera desafíos en el ámbito externo e interno del país.
55
Aldo Zaiden
En el externo, por pretenderse abarcador,
busca avanzar en el sentido de monitorear ilícitos relacionados con el narcotráfico como lavado
de dinero, corrupción, tráfico de seres humanos
y de armas11. También se discuten, en grupos específicos, cuestiones relativas al desarrollo agrícola alternativo y al fortalecimiento de los sistemas educativos.
militarización y la coerción para el abordaje del
problema mundial de las drogas. Esta posición,
apoyada por la mayor parte de los estados miembros de la OEA, muestra la institucionalización
creciente de la posición progresista de los países
del Sur.
Sin embargo, se nota que la adhesión brasileña a la Declaración de Antigua se dio en un escenario de incomodidad frente al escenario interno,
de creciente endurecimiento penal e impugnaciones a los abordajes tradicionales basados en
estrategias de reducción de daños, además de
una creciente militarización del enfrentamiento
por medio de los planes nacionales del primer
gobierno de la presidenta Dilma Rousseff. Tal situación impuso, entre 2011 y 2014, una relativa
desvinculación brasileña de la discusión latinoamericana que preconiza “nuevos abordajes”12.
La respuesta de la diplomacia brasileña, además de retórica, subrayando las dificultades de
un tratamiento tradicional por medio del uso de
la fuerza militar para una problemática fluida,
cuyo formato determinaría otra vía de acción, resalta diferentes iniciativas ya establecidas por el
país, inclusive en sociedad con Estados Unidos,
en el ámbito regional y global.
Regionalmente, el Comando Tripartito, el
Diálogo 3+1 y el Grupo de Acción Financiera de
Latinoamérica (Gafilat), antes Grupo de Acción
Financiera de Sudamérica (Gafisud), demuestran la disponibilidad de Brasil para asumir compromisos con el monitoreo de flujos financieros
y de personas, inclusive en cooperación con partes extrarregionales, en el sentido de facilitar el
reconocimiento de actores que puedan llegar a
amenazar, de manera tradicional o no, la supervivencia de los estados (Lima, 2012).
De esta manera, aun cuando actúe como contrapunto a una posición represiva y exclusivamente prohibicionista, que haría uso de fuerzas
militares y de la falta de respeto a la soberanía,
así como contrario a la intervención, la perspectiva brasileña sobre un tratamiento multidimensional al problema mundial de las drogas no se
refleja en la defensa de los muy recientes cambios en las legislaciones con respecto a la marihuana para fines más allá de los previstos en las
convenciones, como la regulación del mercado
de la marihuana uruguaya, la despenalización
del uso recreativo en algunos estados estadounidenses, que surgen como laboratorios cuyo resultados son observados con cautela por Brasilia
(Kalil, 2013).
La adhesión inequívoca al régimen internacional contra la corrupción y a instrumentos jurídicos como la Convención de Palermo indica,
a su vez, la apuesta diplomática de Brasil por el
multilateralismo y en la cooperación.
En este punto hay que resaltar el compromiso del país con la Cicad (Comisión Interamericana para Control del Abuso de Drogas, OEA) y la
adhesión, también en este terreno, a la Estrategia
hemisférica sobre drogas (2010), que indica la
priorización de abordajes centrados en las dinámicas de la pobreza y de la marginación como
factores de vulnerabilidad, demandando el establecimiento de políticas de inclusión social.
3. Dos brasiles: militarización progresiva
del combate al narcotráfico, violencia, racismo y estigma
Aparte de la comprensión de las motivaciones
brasileñas para rechazar la militarización internacional del combate al narcotráfico, como
riesgo para un estado con estatus medio en el
escenario internacional, cabe comprender las di-
En mayo de 2013, la Declaración de AntiguaGuatemala señaló la necesidad de que los países
americanos avalen estrategias alternativas a la
56
mo año, en ocasión del Congreso de las Naciones Unidas sobre prevención del crimen y justicia criminal, en la Declaración de Salvador13,
Brasil se reconoce como territorio de ruta del
narcotráfico, buscando el control de precursores
químicos y la seguridad en las aduanas y en las
fronteras con países productores. Irónicamente,
con mayor control de los precursores producidos
en el Brasil, la refinación de la cocaína se hace
excepcionalmente más difícil, y la pasta base no
refinada empieza a ser exportada hacia el Brasil
en grandes cantidades. La refinación no tradicional con sustancias alternativas da como resultado subproductos ya detectados, en este caso, el
crack.
vergencias entre un Brasil que subraya los aspectos nefastos e ineficaces de estrategias represivas
y militarizadas para el tratamiento del problema
mundial de las drogas, y otro que ha aumentado el uso de esa misma estrategia para lidiar con
cuestiones domésticas.
El asunto de la militarización del combate al
narcotráfico en el Brasil es importante, además,
como consecuencia de las atribuciones que la
Constitución federal de 1988 otorga a la Policía
Federal, en detrimento de las Fuerzas Armadas.
Principalmente, son de competencia de la
Policía Federal del Brasil investigar infracciones penales contra el orden político y social o
en detrimento de bienes, servicios e intereses de
la Unión o de sus entidades autárquicas y empresas públicas, así como también otras infracciones cuya práctica tenga repercusión interestatal o internacional y exija represión uniforme,
según se disponga por ley; prevenir y reprimir
el tráfico ilícito de estupefacientes y drogas afines, el contrabando y el desvío de bienes y valores, sin perjuicio de la acción de Hacienda o de
otros órganos públicos en las respectivas áreas
de competencia; y ejercer las funciones de policía marítima, aeroportuaria y de fronteras, entre
otras.
Consagrando la preminencia del poder de las
Fuerzas Armadas en el enfrentamiento al tráfico
interno, la ley complementaria de 2010 les otorgó poder de policía, o sea, por ejemplo, el poder
de revisar vehículos y personas y de detener sospechosos en flagrancia, en la faja de frontera y en
aguas territoriales.
Incluso, la ley proporcionó el marco legal
para la actuación de militares en operaciones de
seguridad pública, posibilitando que gobiernos
estatales pudieran solicitar al gobierno federal el
envío de fuerzas federales –entre ellas, militares,
policías federales, Fuerza Nacional y policía vial
federal– frente a situaciones de grave amenaza
al orden público. De esta forma, se integraron al
sistema federativo brasileño alternativas que dejan a la Unión menos restringida para intervenir
en los estados, en casos en que la Constitución
federal preveía la posibilidad, por ejemplo, de
intervención federal.
La utilización de las Fuerzas Armadas en el
abordaje del problema mundial de las drogas, en
este sentido, guarda disparidad con la acción externa del Brasil. Incluso, como afirma la Política
nacional de defensa del Ministerio de Defensa, el
empleo de las Fuerzas Armadas en la garantía de
la ley y del orden está regido por legislación específica. De esta manera, se comprendió que las
Fuerzas Armadas pueden ser utilizadas en casos
específicos. Mucho antes de la formulación del
actual Plan estratégico de fronteras de 2011, ya
en 1999 se llevó a cabo, con la Policía Federal,
una operación de gran envergadura de combate
al narcotráfico.
Así, aún en 2010, la operación Arcángel se
valió de militares que retornaban del comando
militar de la misión de las Naciones Unidas en
Haití (Minustah) para establecer una fuerza de
pacificación en la comunidad del Complejo del
Alemán que, entonces, fue ocupado durante dos
años, hasta que fueron instaladas Unidades de la
Policía Pacificadora (UPP). La operación Arcángel
se repitió en algunas comunidades de Río de Janeiro (Rodrigues, 2010).
En 2010, tal sociedad ya no sería necesaria:
fue aprobada una legislación federal en el sentido de facilitar el uso de las Fuerzas Armadas en
el combate doméstico al narcotráfico. Ese mis57
Aldo Zaiden
Plantar la bandera del estado brasileño
como símbolo de conquista de aquella región –
que se encontraba bajo la jurisdicción de grupos
de narcotraficantes–, demuestra la extrema militarización de la lógica doméstica de combate
al problema mundial de las drogas. La utilización del símbolo nacional para dar inicio a la
ocupación militar después de la intervención,
denota la percepción de que el narcotráfico es
una amenaza al estado, en la misma lógica exhibida por la guerra contra las drogas en la década
de 1980.
Los matices de esta militarización con frecuencia escapan a las prácticas estratégicas de
las Fuerzas Armadas, englobando el ejercicio de
funciones eminentemente policiales, como la
entrada a domicilios por la búsqueda y detención, que no siempre poseen respaldo judicial,
basándose en el monopolio legítimo del uso de la
fuerza, vulnerando los derechos fundamentales
y la protección de civiles, tan enfatizada por la
diplomacia brasileña (Lima, 2012).
4. Disputas de modelos En este sentido, aunque el contexto internacional, inclusive Estados Unidos, en el ámbito de
la política y del derecho internacional, esté buscando diversificar su retórica y los términos de
las normas internacionales, la práctica doméstica de algunos estados desentona con la tendencia externa del propio país. En Brasil, la tensión
remanente entre la Policía Federal y las Fuerzas
Armadas sobre el ejercicio de la jurisdicción en
la ejecución de políticas públicas de seguridad
de combate al narcotráfico demuestra el desacuerdo del país en relación con las tendencias
del régimen internacional. Se suman a esto las
dinámicas policiales y de salud que aún tendrán
un abordaje más profundo.
en salud y seguridad
El uso de la fuerza para la internación obligatoria
de usuarios de crack en grandes ciudades brasileñas fue tema de gran debate entre 2011 y 2013
(Amarante, 2013; Rui, 2012). Tal disputa corrobora, en el campo de los tratamientos, al menos
en los objetivos de algunos poderes ejecutivos, la
noción de que las fuerzas policiales y las fuerzas
armadas tienen un papel esencial en las políticas
públicas con respecto al problema mundial de
las drogas, en el sentido de reprimir al traficante
y de prohibir al usuario, a despecho de consideraciones de mejores estrategias de aproximación
en salud o de la disociación entre política de seguridad pública y política de salud pública.
De esta manera, aun cuando habitualmente la Policía Federal es la encargada de la ejecución de políticas de seguridad de combate al
narcotráfico, la militarización de la represión de
dinámicas locales reconocidas como “estados
paralelos”, posibilita la transferencia a las Fuerzas Armadas de la tarea de combate. Las consecuencias de este cambio se experimentan, sobre
todo, cuando se considera el entrenamiento de
militares en relación con policías. Mientras estos no privilegian el uso automático de la fuerza,
los militares, incluso frente a situaciones de “no
guerra”, están entrenados para utilizar estrategias comunes a conflictos tradicionales, aunque
se empleen soldados provenientes de misiones
de paz de las Naciones Unidas, en contextos que
se asemejan a lugares supuestamente tomados
por narcotraficantes.
En 2012, con el surgimiento del programa
“De brazos abiertos” de la Prefectura de São Paulo, un nuevo abordaje, centrado en derechos, y
no en la limpieza de la ciudad o solo en la desintoxicación del usuario problemático, empezó
a poner en jaque incluso a las políticas federales
presentadas por el plan crack, que hasta el momento no tenía una línea clara para los acuerdos
junto a los municipios sobre el tratamiento de
usuarios.
Basado en el principio Housing First (Latin
American Commission on Drugs and Democracy, 2009), desarrollado en ciudades como Detroit
y Nueva York, y en Inglaterra, pero también proporcionando oportunidad de trabajo y alimentación, los resultados han sido observados por es58
tudiosos dado el elevado índice de recuperación
de los usuarios, que empezaron a actuar en la
ciudad de manera autorizada y con significativa
disminución del uso.
de la misión en Nueva York es de independencia
sobre los contenidos de derechos con los países
de los Brics, hecho temido por los que abogan
por una reforma de las políticas de drogas.
Es en este contexto que surge nuevamente
una reconexión, aunque tímida, entre la historia
de la reforma psiquiátrica brasileña y las políticas sobre drogas, aunque las inversiones en instituciones discutibles desde el punto de vista de
la eficacia y garantía de derechos, las llamadas
comunidades terapéuticas, cuando se habla de
tratamiento, continúan recibiendo, tal como se
inició en 2011, recursos de la Senad. Tales recursos, sin embargo, no se comparan con el monto
invertido por el Ministerio de Salud en una red
de centros de atención psicosocial (RAPS, resolución GM/MS, 3088 de diciembre de 2012).
Los argumentos de Itamaraty, presentados en
Viena y en la defensa de un panel sobre Ungass
en el Consejo de Derechos Humanos, a realizarse
en septiembre de 2015, fueron el elevado nivel
de homicidios relacionados con la respuesta del
estado al problema mundial de las drogas.
Los datos presentados por la coalición de la
sociedad civil e Itamaraty sobre las drogas dan
cuenta de que en 2012 hubo 56.337 homicidios
en el Brasil, casi 13% del total de homicidios del
mundo. En 70% de los casos, las víctimas fueron
hombres negros jóvenes, el mismo perfil de la
mayoría de los encarcelados (Waiselfisz, 2014).
En marzo de 2015, la presencia brasileña en
la Comisión de Drogas Narcóticas, que contó con
una sesión especial sobre Ungass, asistió a la adhesión del país a los nuevos abordajes, que huyó,
sin embargo, del delicado debate “pro o contra”
las drogas.
Brasil se perfila también como campeón en
victimización policial. Se estima que los costos
sociales de la violencia brasileña llegan a la cifra de los 192.000 millones de reales por año.
Los homicidios en el país casi se triplicaron en
un periodo de treinta años: la tasa aumentó de
11,7 por cada 100.000 habitantes en 1980, a 29
por cada 100.000 en 2012. En los últimos treinta años, más de un millón de brasileños fueron
asesinados; un promedio de cuatro homicidios
por hora15. Aunque no existan datos específicos
sobre cuántas de esas muertes tienen relación
directa con el tráfico de drogas y el crimen organizado, se sabe que Brasil surge como alternativa
en la ruta internacional del tráfico de cocaína a
comienzos de los años 80, y se estima que entre
40% y 50% de los homicidios tiene relación con
la política de guerra a las drogas16.
En este punto se viene estableciendo un camino intermedio, buscando enfatizar la tradición
diplomática brasileña, pero trayendo nuevos
conceptos como “paz sustentable” e “inmunización por derechos”.
En un ranking de sesenta y cinco países, Brasil ocupa el primer lugar en homicidios de jóvenes con armas de fuego, tipo de homicidios que
constituyen la principal causa de muerte de jóvenes en el país17.
En Viena se verificó el rechazo a resoluciones
(L11 y L12) que apuntaban a ampliar el papel de
las sustancias controladas, propuestas presentadas por Rusia y apoyadas por China. La posición
Las actividades de Brasil, China y Rusia, especialmente en la preparación para la Ungass
2016, son por tanto descoordinadas, a pesar de
que en el ámbito del grupo Brics hay una instan-
5. Ungass: posiciones brasileñas en el proceso y relación con los
Brics
Los años 2010-2013 representan, pues, un verdadero apagón de la diplomacia en el campo.
La reacción de los grupos de derechos humanos
naturalmente llegó, y se materializa en un advocacy directo junto a la diplomacia de Brasilia y
localmente, en Viena, Nueva York y Ginebra14,
con vistas a la Ungass.
59
Aldo Zaiden
ración para el asunto de las drogas tropieza con
variaciones político-institucionales en cuanto a
los abordajes brasileños. Las visiones de China,
India y Rusia indican el deseo de ser territorios
libres de drogas, hecho que ni siquiera la frontera más vigilada en el mundo –la de Estados Unidos– logró. Desde 1971, el volumen de cocaína
consumida allí aumentó, mientras el precio del
gramo disminuyó (Unodc, 2011).
cia de debate sobre el problema de las drogas.
Sin embargo, como veremos a continuación, los
argumentos presentados por Itamaraty en el ámbito multilateral de la ONU no han tenido eco en
los encuentros Brics.
6. Conclusión: aproximación equilibrada,
¿camino para un posible diálogo con los socios Brics?
A partir de esta variación, podría suponerse
que la militarización creciente, por ejemplo, posibilitaría una aproximación centrada en el campo del control de fronteras, lo que prescindiría
de aproximaciones más holísticas y comprensivas. Es en este punto común de la política sobre
las drogas que actualmente se da el cambio con
respecto al asunto en el ámbito Brics, como lo
muestra el punto 28 de la Declaración de Ufa (Federación Rusa), del 9 de julio de 201518.
La política nacional sobre drogas de 2010 se
orienta por el principio de la responsabilidad
compartida, adoptando como estrategia la cooperación mutua y la articulación de esfuerzos entre
gobierno, iniciativa privada, tercer sector y ciudadanos, con vistas a ampliar la conciencia de la
importancia de la intersectorialidad y descentralización de las acciones sobre drogas en el país.
La formulación de políticas conjuntas y de
cambios, enfocados especialmente en el espectro
de las políticas de reducción de la oferta basadas
en el combate, se debe a diversos motivos, entre
ellos al hecho de que los representantes nacionales convocados para los encuentros sobre drogas
sean los encargados de aplicar la ley. En consecuencia, en el caso brasileño quien nos representa en esos encuentros es la Policía Federal, no la
Secretaría Nacional de Drogas. Esto es sintomático de un vicio del actual régimen internacional
de control de drogas, que al enfocarse excesivamente en la prohibición del consumo de las que
están incluidas en las listas, olvida que el régimen tiene otro componente, el de la garantía de
acceso a esas mismas drogas como medicinas. La
historia china y rusa de acceso a medicamentos
o terapias de sustitución de drogas, por ejemplo,
está lejos de ser ejemplar.
En el ámbito de esta contribución al diálogo
sectorial, entre los objetivos de la referida política nacional, destaco:
Cohibir y prevenir crímenes por medio de la
implementación efectiva de políticas sociales y mejoría en la calidad de vida del ciudadano; combatir el tráfico de drogas y crímenes conexos en todo el territorio, con énfasis
en las zonas de frontera, terrestres, aéreas y
marítimas, por medio del desarrollo y programas socio-educativos específicos, multilaterales, con foco en la salud y reparación
de daños a la colectividad (Senad, 2010a).
En el contexto brasileño, como vimos, las retóricas sobre las drogas transitan entre percepciones análogas a las nuevas estrategias y la de la
retórica de militarización y guerra a las drogas,
evidenciadas por la creciente militarización del
enfrentamiento en el contexto interno y de fronteras, atravesadas por dificultades de gobernabilidad jurídica y policial para la debida separación
entre traficantes y usuarios, y por dificultades de
gobernabilidad en el contexto de políticas nacionales de salud y asistencia.
Los artificios argumentativos representan
oportunidades esenciales para la evolución del
tratamiento multidimensional del problema
mundial de las drogas, no solo por la actuación
externa del Brasil sino, sobre todo, por las prácticas y las políticas públicas domésticas que, aun
en disputa, pueden alimentar estrategias que
promuevan derechos en los socios Brics.
En este sentido, se verifica que el terreno
para el establecimiento de una posible coope60
En este proceso se identifica una línea fundamental, que se encuentra sustentada en los
trayectos históricos de la diplomacia brasileña,
en los programas de cooperación establecidos
por el Brasil junto a entidades de fomento y otros
países, que es la directiva de no intervención,
siempre aliada a la apertura para la construcción
conjunta de proyectos de desarrollo.
tudos em Saúde, CEBES. http://www.cebes.org.
br/verBlog.asp?idConteudo=5101&idSubCatego
ria=56
Boiteux, Luciana y Ela Wiecko (coords.). 2009. “Tráfico de drogas e Constituição”. Serie Pensando
o Direito. 1. Secretaria de Assuntos Legislativos,
Ministério da Justiça. Brasilia.
CACGDP (Global Commission on Drug Policy). 2013.
“The changing landscape of drug policy reform
in Latin America”. Background document for
the strategic meeting on Latin America. Rio de
Janeiro, September 12 and 13, 2013.
Un camino para ampliar la cooperación y el
diálogo en la esfera de los Brics, transformándolos también en un actor importante en la agenda de la reforma del régimen internacional de
control de drogas, sería la ampliación del espacio de discusión, incluyendo en la agenda esos
otros puntos presentes en el cuadro actual de
convenciones de la ONU, del cual son signatarios
todos los países miembros del grupo Brics. Aprovechando que ya existe un nivel de confianza
conquistado por Brasil en este espacio, a partir
de ese primer momento de intercambio de inteligencia y prácticas de reducción de la oferta, aun
cuando el autor discrepe sobre su eficacia, es necesario ampliar el campo del debate.
Dias, Andrea Costa et al. 2011. “Evolução do consumo
de crack em corte com histórico de tratamento”.
Rev. Saúde Pública. 45 (5). http://www.scielo.br/
pdf/rsp/2011nahead/2567.pdf
Fiocruz. 2013. “Estimativa do número de usuários de
crack e/ou similares nas Capitais do País”. http://
dssbr.org/site/wp-content/uploads/2013/10/Livreto_Domiciliar_17set.pdf
Freire, F. 2011. “Em 30 anos, Brasil teve mais de um
milhão de vítimas de homicídio”. O Globo.
<http://oglobo.globo.com/pais/em-30-anos-brasil-teve-mais-de-um-milhao-de-vitimas-de-homicidio-3443821>
Primero, habría que ampliar la delegación
brasileña en esas conversaciones sobre políticas
de drogas, no reduciéndola solo a las autoridades responsables de la ejecución de la política.
Eso permitiría ocupar el espacio con discusiones
más amplias sobre la reducción de daños y la
garantía del acceso a medicamentos, puntos ya
contemplados en el actual régimen pero que hasta ahora se han quedado por fuera de ese ámbito
de cooperación. No se trata de una defensa de
la reforma directa del régimen o de las convenciones, sino más bien de usar ese foro de mayor
confianza como espacio para equilibrar interpretaciones sobre el alcance del régimen, que no es
apenas de prohibición, sino también de garantía
de acceso a determinadas drogas.
Kalil, M. 2013. “Terrorismo e Narcotráfico são o que
os Estados fazem deles: Política Externa Brasileira como um agente para a mudança no século
XXI”. Revista Sapientia. 8. Mayo.
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Statement by the Latin American Commission
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Referencias
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61
Aldo Zaiden
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Social. 31.
Notas
1
Rodrigues, Thiago. 2010. “A Infindável Guerra Americana. Brasil, EUA e o narcotráfico no continente”. São Paulo em Perspectiva. (16) 2.
Declaración de Antigua-Guatemala. “Por una política integral frente al problema mundial de las
drogas en las Américas”. Aprobada en la cuarta
sesión plenaria, celebrada el 6 de junio de 2013.
2 De acuerdo con la investigación Scale-up
Method, realizada por la Fundación Osvaldo
Cruz (2013) en las veintisiete capitales brasileñas y nueve regiones metropolitanas, los usuarios de crack en Brasil se estiman 238.000, una
cantidad proporcionalmente baja a la población.
El índice de prevalencia de utilización de drogas
ilícitas en la población de las capitales se calcula
en 2,28%.
----------. 2012. Narcotráfico: uma guerra na guerra.
Desatino. SãoPaulo. 2a edición.
Rui, Taniele. 2012. “Corpos Abjetos: etnografia em cenários de uso e comércio de crack”. Tesis de doctorado en antropología, Universidade Estadual
de Campinas.
Senad. 2010. I Levantamento Nacional sobre o Uso de
Álcool, Tabaco e Outras Drogas entre Universitários das 27 Capitais Brasileiras. Organizadores
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Arruda Vieira Duarte, Lúcio Garcia de Oliveira.
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Droga, Senad. http://www.senad.gov.br/obid/
obid.html
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trends in Brazil”. Transnational Institute. http://
www.druglawreform.info/en/country-information/brazil/item/201-brazil
Unodc. 2010. “Da coerção à coesão: tratando a dependência às drogas por meio de cuidados à saúde e
não da punição”. Documento-base para o debate, Viena, 2010.
----------. 2011. “The Transatlantic Cocaine Market”.
Discussion Paper, April 2011. http://www.unodc.org/documents/data-andnalysis/Studies/
Transatlantic_cocaine_market.pdf5
3
Véase http://www2.planalto.gov.br/vice-presidente/pef; y http://www2.brasil.gov.br/crackepossivelvencer/home, consagrados presupuestariamente en el Plan Plurianual 2012/2015,
“Plano mais Brasil”, del Gobierno Federal.
4
Véase http://www.druglawreform.info/en/countryinformation/brazil/item/201-brazil?format=pdf
5
Carta de Brasilia. Conjuve, agosto de 2014. Disponible en http://juventude.gov.br/articles/participatorio/0009/4278/Carta-do-Conjuve_-Diagramado.pdf
6
La creación, en agosto de 2015, de la Iniciativa
Negra por una Nueva Política de Drogas, busca
reunir a los movimientos alternativos y al movimiento negro, convocando este sector de la población al debate.
7 La Convención única sobre estupefacientes de la
ONU, de 1961; la Convención de sustancias psicotrópicas, de 1971; y la Convención contra el tráfico ilícito, de 1988.
----------. 2015. World Drug Report 2015. United Nations Publication. http://www.unodc.org/documents/wdr2015/World_Drug_Report_2015.pdf
8
62
Ministério das Relações Exteriores. 2010. “Combate aos ilícitos transnacionais”. Disponible en
www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-poli-
tica-externa-2003-2010/3.2.19-temas--multilaterais-combate-aos-ilicitos-transnacionais
9
lidad política, económica y social y el desarrollo
sostenible. Planeamos atender el problema mediante un enfoque integral y equilibrado frente
a la oferta de drogas y estrategias de reducción
de la demanda, alineadas con las Convenciones
de las Naciones Unidas de 1961, 1971 y 1988 y
otras normas y principios relevantes del derecho
internacional. Teniendo en cuenta el crecimiento global sin precedentes en la producción y demanda de drogas, hacemos un llamado a tomar
medidas más activas para atender el problema
de las drogas y para discutirlo en los foros internacionales relevantes. Reafirmamos nuestro
compromiso con la implementación de la Declaración política y el Plan de acción de cooperación internacional hacia una estrategia integral
y equilibrada para enfrentar el problema mundial de las drogas, adoptados en 2009 en la 64a
sesión de la Asamblea General de la ONU, así
como la Declaración ministerial conjunta de la
revisión de alto nivel de la Comisión de Estupefacientes en 2014. Estas proveen una base sólida
para una Sesión Especial, abierta e inclusiva, de
la Asamblea General de la ONU sobre el problema mundial de las drogas, que se llevará a cabo
en 2016. Exploraremos convergencias en el proceso preparatorio para Ungass 2016.
El autor estuvo, en 2012 y 2013, en las sesiones
de la Commission on Narcotic Drugs-UnodcViena, discutiendo las culturas alternativas (56a
y 57a sesiones).
10 Autor presente en las reuniones de Lima, 2012,
y Buenos Aires, 2013, en representación del Ministerio de Salud de Brasil.
11 En el contexto del enfrentamiento a ilícitos, en
la Unasur están establecidos grupos de trabajo
sobre lavado de activos, medidas de control y
recuperación de activos, fortalecimiento institucional y armonización legislativa, y reducción
de la oferta.
12 El autor fue uno de los relatores, en el Consejo
Nacional de Políticas sobre Drogas (Conad), de
la propuesta brasileña derivada de la demanda
de la Cumbre de las Américas del año anterior,
2012. Asimismo, asistió como representante de
la sociedad civil a la adhesión de Brasil a la perspectiva de “nuevos abordajes”, explicitada por la
diplomacia de Brasilia en la 59ª sesión de la Comisión de Estupefacientes de la ONU, en marzo
de 2013 en Viena.
13 Un segundo congreso fue realizado en mayo de
2015 en Qatar, para evaluar los resultados y presentar un informe a la Asamblea General para el
proceso Ungass.
Felicitamos la cooperación entre nuestras respectivas autoridades de control de drogas, y acogemos las decisiones adoptadas en la reunión de
los jefes de las agencias antidrogas de los Brics
realizada en Moscú el 22 de abril de 2015, incluyendo aquellas dirigidas a crear mecanismos de
interacción para enfrentar el problema mundial
de las drogas; también tomamos nota de los resultados de la segunda Conferencia ministerial
contra las drogas realizada en Moscú el 23 de
abril de 2015”. Traducción de la editora.
Original en inglés: “We express deep concern
about the world drug problem, which continues to threaten public health, public and human
safety and well-being and undermines social,
economic and political stability and sustainable
development. We plan to address the problem
through an integrated and balanced approach to
drug supply and demand reduction strategies, in
line with the UN conventions of 1961, 1971 and
1988 and other relevant norms and principles
of international law. Taking into account the
unprecedented global growth in the production
and demand of narcotic drugs, we call for more
14 Instituto Igarape, Conectas Derechos Humanos,
Plataforma Brasileña de Política sobre Drogas.
15 Flávio Freire. 2011. “Em 30 anos, Brasil teve
mais de um millão de vítimas de homícidio”.
O Globo. 14 de diciembre. http://oglobo.globo.
com/pais/em-30-anos-brasil-teve-mais-de-ummilhao-de-vitimas-de-homicidio-3443821
16 Documento de Identidade-“Rede Pense Livre.
Por uma Política de Drogas que Funcione”. Disponible en www.penselivre.org.br
17 Ministério da Justiça. Infopen-Sistema Integrado
de Informaciones Penitenciarias. (2012). http://
portal.mj.gov.br/data/Pages/MJD574E9CEITEMIDC37B2AE94C6840068B1624D28407509CPTBRNN.htm
18 “Expresamos profunda preocupación sobre el
problema mundial de las drogas, que continúa
amenazando la salud pública, la seguridad pública y humana y el bienestar, y socava la estabi-
63
Aldo Zaiden
active measures to address the drug problem
and to discuss it at the relevant international
fora. We reaffirm our commitment to the implementation of the Political Declaration and Plan
of Action on International Cooperation towards
an Integrated and Balanced Strategy to Counter the World Drug Problem adopted in 2009 at
the 64th session of the UN General Assembly,
as well as the Joint Ministerial Statement of the
2014 High-Level Review by the Commission on
Narcotic Drugs. These provide a solid basis for
an open and inclusive UN General Assembly
Special Session on the world drug problem to be
held in 2016. We will explore convergences in
the preparatory process for UNGASS 2016. 64
We commend the cooperation among our respective drug control authorities, and welcome
decisions adopted at the meeting of the BRICS
Heads of anti-drug agencies held in Moscow on
22 April 2015, including those aimed at creating mechanisms of interaction in countering the
world drug problem; we also take note of the results of the Second Ministerial Anti-drug Conference held in Moscow on 23 April 2015”.
Criminalidad compleja, ecosistemas transgresores violentos
y estadotropismo en el Caribe
1
Lilian Bobea
1. Organicidad y evolución de la criminalidad compleja y sus
impactos en la seguridad ciudadana
en
Centroamérica y el Caribe
rrelacionadas (Lupha, 2000; Harriott, 2000; Garzón, 2014; Adams, 2011; Bobea, 2011, 2015). De
donde se desprende que el comportamiento de la
violencia es un indicativo importante del nivel
organizativo y de la racionalidad de los agentes
involucrados.
Durante varios años, el Caribe ha encabezado,
junto con Centroamérica, el listado de las regiones más violentas del mundo. Ciudadanos de
varios países y municipalidades en ambas subregiones están expuestos recurrentemente a niveles extremos de violencia armada e inseguridad
personal, especialmente en sus vecindarios y localidades (UNDP, 2012)2. Por tanto, fenómenos de
desplazamientos, concentración y redistribución
de la violencia armada caracterizan la trayectoria
de la criminalidad en Centroamérica (gráfica 1).
De acuerdo con este argumento, si se toma
en cuenta la cantidad de cocaína decomisada en
Centroamérica entre 2000 y 2011 como un proxy
del flujo de la droga (cocaína, heroína, metanfetamina, éxtasis) que circula en la región (gráfica
2), y se compara con las tasas de homicidios durante el mismo periodo como un proxy del nivel
de violencia en la subregión (gráfica 2), es posible establecer alguna correlación entre ambos
fenómenos. Esta tendencia ascendente del flujo
de drogas por un lado, y de la criminalidad violenta, por otro, se mantuvo a lo largo de la primera década del siglo veintiuno, con un patrón
fluctuante en los años siguientes.
Esta inseguridad tiene mucho de sistémica,
pero en lo que respecta a la organicidad y volatilidad de la violencia que genera, diversos estudios correlacionan ambos fenómenos con la
configuración (networks, ecosistemas transgresores) de la criminalidad compleja3, particular,
aun cuando no exclusivamente, la criminalidad
asociada al narcotráfico y a sus actividades co-
Sin embargo, en los últimos cuatro o cinco
años la mayoría de los países de Centroamérica
y el Caribe han experimentado cambios con respecto al comportamiento de la violencia, cam65
Lilian Bobea
Gráfica 1. Tasas de muertes violentas en el Triángulo Norte de Centroamérica, 2000-2011
Fuente: Unodc. Transnational Organized Crime in Central America and the Caribbean, 2012
Gráfica 2. Cocaína interdictada en Centroamérica y México, 2000-2011
Fuente: Unodc. Transnational Organized Crime in Central America and the Caribbean, 2012
bios cualitativos que deben ser estudiados y explicados o, al menos hipotetizados, para entender
más comprensivamente esa la criminalidad compleja. Tomemos el caso de Jamaica, por ejemplo,
que en 2014 registró una tasa de 36 homicidios
por 100.000 habitantes, una reducción de 16,6%
con respecto a los dos años anteriores. O bien el
de República Dominicana, que según estadísticas
oficiales entre enero y abril de 2015 presentaba
una tasa de 13,5 por 100.000 habitantes, anuncia-
da triunfalmente como la más baja del país en los
últimos cinco años (Listín Diario, 6/2015). Concomitantemente, en su más reciente mapeo de la
violencia en el territorio nacional, el observatorio
de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras muestra descensos relativos interanuales
de la violencia letal registrada en ese país.
Estas cifras reflejan una tendencia auspiciosa
en los tres países, especialmente en Jamaica, que
parece estar experimentando un repunte de la
66
dríamos hablar de una transformación radical
del sistema criminógeno y estadotrópico jamaiquino es un asunto más complejo de predecir a
mediano plazo. Después de todo, no es de obliterar el hecho de que esta pequeña nación, de
10.551 km2 y 2,8 millones de habitantes, sigue
teniendo una de las tasas de homicidios per cápita más altas en el mundo (OSAC, 2015).
seguridad, desde el cambio de gobierno posterior
a la tragedia que vivieron en 2010 los residentes
de Tivoli Gardens en el área metropolitana de
Kingston4.
Las principales preguntas a estas trayectorias
son: ¿cúales son las razones que explican estos
descensos abruptos en las tasas de homicidio?, y
¿cúales sus implicaciones? En términos más claros: ¿asumimos que ha habido transformaciones
radicales en las políticas y las fuerzas de prevención y control de la criminalidad compleja? O,
por el contrario, ¿está la criminalidad compleja
experimentando procesos de aprendizaje, adaptación y resiliencia que le permiten superar viejos escollos?
Por otro lado, Honduras se presenta como un
escenario igualmente problemático, siendo considerado aún el país más violento de América
Latina, con 68 homicidios por 100.000 habitantes o un promedio de 20 muertes violentas por
día (Instituto Universitario en Democracia, Paz
y Seguridad, 2015). La tabla 1 muestra las fluctuaciones anuales de las tasas de homicidios. En
general, a partir de 2005 se observa una tendencia ascendente, con descensos interanuales mayores en 2008 (58/100.000) con respecto a 2009
(67/100.000) y aumentos considerables en 2010
(77,5/100.000) y 2012 (85,5/100.000) con respecto a 2011 (86,5/100.000).
Estas preguntas son más fáciles de formular
que de responder. De hecho, sería simplista dar
una respuesta dicotómica cuando a nuestro juicio es más lógico suponer que manifestaciones
de las dos tendencias podrían estarse reflejando
en los escenarios sociopolíticos en los que estas
fuerzas interactúan.
Si orientamos la brújula de la zona del Pacífico a las fronteras del Caribe insular, encontramos
que las autoridades de la República Dominicana
también exhiben pública y orgullosamente un
dramático descenso de la tasa nacional de homicidios, a 16,4 por cada 100.000 habitantes (1.808
muertes) en 2014, con respecto a las tasas de 25 y
22 registradas entre 2005 y 2010. Esta reducción
se produjo principalmente en el Distrito Nacional, con 14,3 en los primeros seis meses de 2015.
Según las autoridades, se trata de la tasa más baja
en los últimos quince años. Paradójicamente, el
mismo día en que la Procuraduría General de la
República entregaba triunfalmente sus datos, el
procurador general, Domínguez Brito, expresaba
Miremos de nuevo el caso de Jamaica. Mi
argumento se inclina más hacia un cambio de
paradigma en la estrategia de control de la criminalidad que se produjo con posterioridad al
efecto shock que vivió la sociedad y, sobre todo,
el sistema político jamaiquino, después de que la
histórica relación simbiótica entre crimen organizado y poder político fáctico se hiciera pública
y quedara inequívocamente expuesta dentro y
fuera de la sociedad y del estado jamaiquino. En
este sentido, la presión social, aunada a la presión externa (desde Estados Unidos, en favor de
la extradición del don Dudus), pudo haber sido
un detonador de cambios. Hasta qué punto po-
Tabla 1. Honduras, número y tasa de homicidios, 2005-2012
Habitantes
Número de homicidios
Tasa de homicidios*
2005
6’532.432
2.417
37,0
2006
6’532.468
3.018
46,2
Año
2007
2008
7’162.325 7’727.157
3.574
4.473
49,9
57,9
* Por 100.000 habitantes.
Fuente: Fundaungo, Atlas de la violencia en Honduras (2009-2012).
67
2009
7’876.662
5.265
66,8
2010
8’045.990
6.239
77,5
2011
8’215.313
7.104
86,5
2012
8’385.072
7.172
85,5
Lilian Bobea
su frustración con el fallo de la Suprema Corte
de Justicia que eximía de una condena considerada irrefutable al ex director de la Oficina de Ingenieros Supervisores de Obras del Estado, Félix
Bautista. “Se impuso la impunidad”, declaraba el
procurador general, al calificarlo como “uno de
los casos más graves de corrupción administrativa que se haya registrado en la República Dominicana”, sugiriendo que “siempre habrá una
excusa para no sancionar a los grandes capos
de la corrupción en el país” (Listín Diario, 22 de
octubre de 2015). Pocos meses antes, el mismo
funcionario dijo ante los medios de comunicación masiva que la mayoría de los asesinatos por
encargo en el país (sicariatos) involucraban a ex
oficiales de la policía, como los promotores del
auge del crimen organizado en la nación (El Nuevo Diario, 8 de junio de 2014). Un par de meses
antes de estas declaraciones, la fiscal del Distrito
Nacional Yeni B. Reynoso hizo también pública
su opinión de que en cerca de 90% de los casos
de crimen organizado en el país estaban directamente involucrados funcionarios de la policía y
otros servidores públicos. Reynoso fue enfática
al afirmar que “el ejército y la policía están involucrados frecuentemente en los delitos de tráfico
de drogas de alto nivel, sicariato y crimen organizado” (Insightcrime, 3/2015).
(Dican), acusados del hurto de 1,2 toneladas de
cocaína.
Similarmente, en Puerto Rico, territorio bajo
influencia jurisdiccional de Estados Unidos, la
tasa de homicidios en la zona metropolitana de
San Juan (52,6 por 100.000 habitantes) superó la
de por sí ya alta tasa nacional, de 30 por 100.000.
La situación de inseguridad en ese país, en un
contexto de crisis económica, ha desatado en los
últimos cinco años un éxodo de puertorriqueños
hacia Estados Unidos, haciendo uso de su estatus de ciudadanos del Estado Libre Asociado.
Solo basta recorrer el centro de la ciudad para
captar la imagen de un pueblo fantasma, con la
excepción de la zona turística del Viejo San Juan
y la rica zona de El Condado, con edificios que
ya son ruinas, aún antes de estar terminados. Casas abandonadas, tapiadas por sus dueños con
madera y cemento para evitar su saqueo constituyen una alusión metafórica con la que los
puertorriqueños responden al estado de abandono en que han sumido al país sus élites políticas
e institucionales5.
2. La violencia como indicador del nivel de eficiencia criminógena
Esta no es la primera vez, y probablemente tampoco será la última, en que influyentes burócratas evaden la justicia dominicana y que los
responsables de hacer cumplir la ley admiten su
inhabilidad para enfrentar la corrupción institucional, el crimen de cuello blanco, la participación de oficiales militares y policiales de alta jerarquía en el tráfico a gran escala de drogas duras
en el país o la venta en el ámbito de la justicia de
sentencias que liberan a narcotraficantes grandes
e influyentes. Después de todo, el ingeniero Félix
Bautista no era un funcionario cualquiera: por el
contrario, en su momento llegó a ser el funcionario más allegado al cerrado círculo del ejecutivo
en la gestión correspondiente. En la misma línea,
aún sigue sin solución el proceso judicial que se
abriera en enero del presente año a varios funcionarios de la Dirección Central de Antinarcóticos
Dos dinámicas criminógenas y violentas llaman
la atención respecto a estos datos en los países seleccionados: primera, la concentración y el desplazamiento espacial de la violencia. Segunda,
los cambios en la modalidad de la criminalidad
violenta. Ambas sugieren patrones de comportamiento muy relacionados con la criminalidad
organizada o compleja.
La concentración de la violencia se confirma en el caso de Honduras, donde en 2014 el
59% de los homicidios (3.488) ocurrieron en
tres departamentos ubicados en el denominado
“corredor central de desarrollo”, que incluye las
dos zonas metropolitanas de Tegucigalpa y San
Pedro Sula, en las que ocurre 39% de dichos homicidios (Universidad Nacional Autónoma de
Honduras, 2015: 62). El desplazamiento se ob68
serva en el descenso relativo de la criminalidad
en la zona metropolitana de Tegucigalpa, donde
en 2014 hubo una tendencia descendente, con
una tasa de 81 homicidios por 100.000 habitantes, veinticuatro menos que en 2012 y treinta
menos que en 2011, en contraste con el aumento
en el municipio de San Pedro Sula, no solo con
las tasas más altas de homicidios en el departamento de Cortés, sino también en una tendencia ascendiente6. En 2014, mil ochenta y cuatro
individuos perdieron la vida en forma violenta
en San Pedro Sula y otros municipios circunvecinos, una tasa de 142 homicidios por 100.000
habitantes (Universidad Nacional Autónoma de
Honduras, 2015: 62).
Una miríada de entidades configuradas más
laxamente como las redes transnacionales, agrupaciones, “nudos”, “oficinas” y clicas de individuos, articuladas desde los ámbitos públicos y
privados alrededor de influyentes entidades políticas, han logrado establecer con éxito empresas criminales gananciosas y diversificar sus negocios y actividades lucrativas, empleando cada
vez menos violencia y más métodos de cooptación y extorsión. La ausencia de la violencia explícita en estos escenarios podría estar reflejando
entonces no solo un nivel de madurez y adaptabilidad de la agencia criminal, sino también un
alto y sofisticado nivel de articulación y penetración por parte de las organizaciones criminales,
de los espacios institucionales que ofrecen tales
oportunidades. Por ejemplo, en los sistemas de
coacción, justicia y seguridad, así como también
en los sistemas financieros y las instituciones
políticas partidarias (Bobea, 2011, 2012).
En el caso de Jamaica, 47,2% de la criminalidad se concentró en la zona metropolitana de
Kingston. Un patrón similar se observa en Puerto Rico, con 53% de los homicidios en el área
de San Juan, y en República Dominicana, donde 33% de las muertes violentas ocurren en el
Distrito Nacional. Esta concentración espacial
de la violencia confirma su relación con la criminalidad compleja, que requiere de una serie
de condiciones espaciales y recursos materiales
e intangibles como la concentración de poblaciones en áreas urbanas para facilitar la emergencia
y fluidez de micromercados ilícitos; el acceso a
mecanismos de cobro; la disponibilidad de lugares y conductos de recepción y distribución de
mercancía ilegal: puertos y aeropuertos; el acceso a instituciones bancarias que faciliten el lavado de activos; el acceso a relaciones con sectores
burocráticos con influencia para ofertar servicios
a los actores y mercados criminales.
Para entender la afluencia de la violencia
crónica o su ausencia en el Caribe y Centroamérica, es importante analizar los cambios organizacionales en los mercados de droga, es decir las
lógicas sustitutivas y reactivas subyacentes, que
trascienden el análisis meramente cuantitativo
de los flujos ilícitos. Al fin y al cabo, como señala Bruce Bagley al analizar los impactos de las
estrategias antinarcóticas en América Latina, las
“victorias parciales” en la guerra contra las drogas han derivado en un cambio de rutas y en la
fragmentación de las redes criminales en microgrupos (Bagley y Rosen, 2015), es decir, en procesos adaptativos e innovadores. En esa misma
línea, este artículo examina la reconfiguración y
diversificación de la criminalidad compleja corporatizada y los impactos que estos cambios están generando en las sociedades caribeñas7.
3. ¿Futilidad o instrumentalización de la violencia criminal?
Aun cuando en el análisis cotidiano y no versado de estos fenómenos existe la proclividad a
considerar la mayor o menor presencia de la criminalidad compleja en función de sus supuestas manifestaciones violentas, hay que decir sin
embargo que no toda criminalidad organizada se
expresa violentamente.
4. Dinámicas criminógenas mutantes
El segundo fenómeno a considerar se refiere a
los cambios en las modalidades de la criminalidad organizada. Los homicidios múltiples, en
los que tres o más personas son ejecutadas en el
69
Lilian Bobea
mismo lugar al mismo tiempo, se han convertido en un refractario de la violencia compleja. Al
respecto, los medios de comunicación reportan
cotidianamente las masacres ocurridas la noche
anterior en alguna comunidad puertorriqueña.
Asimismo, un estudio en Honduras reveló que
entre mediados de 2010 y 2014 hubo quinientas
noventa y tres masacres, que afectaron un total
de dos mil ciento setenta y nueve personas. Dicho estudio estimó que en el país ocurrían un
promedio de diez masacres por mes (Universidad Nacional Autónoma de Honduras, 2015: 60).
rectamente en las pequeñas naciones caribeñas.
Esas organizaciones más estructuradas gestionan
in situ sus agencias criminales, explotando a la
vez know hows que funcionan como aprendizajes en el proceso de ejecución, para las organizaciones emergentes en esos países de acogida8.
Finalmente, siguiendo la hipótesis de la expansión de las redes criminales en el Caribe y
Centroamérica, sostenemos que como parte de su
proceso adaptativo la agencia criminógena se ha
ido diversificando, incorporando en sus lógicas
transgresoras persuasivas o violentas a sujetos no
considerados criminales en el sentido laxo del
término. Se trata de ciudadanos sin antecedentes
delictivos previos, residentes de las localidades
donde se concentran las actividades ilícitas. Los
factores motivadores de este patrón son múltiples
y menos tangibles, más relacionados con el sentido de aprehensión, segregación y vulnerabilidad
que experimenta el ciudadano ordinario y el habitante de las barriadas, de estar cotidiana y recurrentemente expuesto a la extorsión y a la victimización de los grupos violentos por un lado,
y de la policía por otro. En este entorno, actores
oportunistas, como es el caso de la participación
directa en actividades ilícitas y criminógenas de
miembros de las fuerzas del orden, actúan como
un importante actor explícitamente violento (2%)
y como actor empresarial velado.
A lo largo de la región, la presencia de modalidades como la extorsión, el sicariato, el secuestro, las retaliaciones y los ajustes de cuentas son
indicativos de un cierto tipo de reordenamiento,
no solo territorial, sino también orgánico, que
a nuestro juicio está directamente relacionado
con la criminalidad compleja o el crimen organizado. De nuevo, en el caso de Honduras, los
casos de sicariato constituyeron el 41,7% de las
actividades criminales letales ocurridas en 2014,
las muertes ocasionadas por las Maras y barras
bravas el 3,7% y las acciones de extorsión el 2%.
En República Dominicana los casos de sicariato
o ajustes de cuentas surgieron en la década pasada como modalidad de retaliación, generalmente
relacionada con el narcotráfico. En 2013, catorce
personas fueron asesinadas bajo esta modalidad,
que en el pasado llegó a representar cerca de
trescientos casos. En su momento, el procurador
general declaró que “ex policías participan en
casi todos los asesinatos por encargo en República Dominicana, la mayoría de los cuales son
el resultado de “ajustes de cuentas” en disputas
relacionadas con las drogas”.
5. No todo lo que brilla es oro
En las secciones anteriores introdujimos la interrogante de si los patrones auspiciosos de disminución de la violencia criminal que estamos
observando en la región reflejan cambios estructurales en las instancias de seguridad o en las
estructuras y sistemas criminógenos. Al margen
de cualquier cinismo, diría que se trata de ambas
cosas. Siguiendo esta lógica, proporcionamos
algunos indicativos de los procesos adaptativos
de la criminalidad organizada respecto a: 1) las
respuestas a las políticas de contención; y 2) las
oportunidades que ofrecen los nuevos escenarios de expansión territorial y agencial.
Estos cambios en el comportamiento de la
criminalidad, relativos a la extorsión, el sicariato
y las masacres, respaldan nuestro argumento de
que las innovaciones se explican por procesos
de outsourcing, es decir por la extrapolación o
importación de agentes directos que viabilizan
la expansión territorial de organizaciones criminales más estructuradas, principalmente grupos
criminales colombianos y carteles mexicanos
como Sinaloa e incluso los Zetas, operando di70
La primera hipótesis es contraintuitiva; históricamente, la presencia policial masiva en Latinoamérica ha contribuido a incrementar los niveles de violencia letal, por los enfrentamientos
y redadas masivas desplegadas, por lo general en
las zonas marginadas de las principales áreas urbanas. Además, la presencia de militares en roles
policiales tampoco es un fenómeno nuevo en la
región, sino una constante, por lo que, no siendo una novedad, no puede explicar un resultado
diferente.
Es importante precisar algunas de las cuestiones que dificultan el análisis de la criminalidad compleja en los países centroamericanos y
caribeños, a fin de ponderar el peso relativo de
dicha criminalidad con respecto a las capacidades de respuesta de las instancias de gestión de
los estados.
En primer lugar sobresale el conocimiento limitado de lo que ocurre en los niveles intermedios y micros. Esta condición se debe a la
información limitadísima que ofrecen las bases
de datos levantados científicamente en los países caribeños y centroamericanos, las que apenas llegan hasta los niveles municipales. Esto
dificulta aún más el análisis microlocal del comportamiento de la criminalidad compleja, que es
muy importante porque es en estos ámbitos territoriales, en adición a los niveles del suprapoder,
donde se conforman los ecosistemas y órdenes
sociales criminógenos9.
Dicho esto, me inclino más hacia la segunda
hipótesis, que, como he señalado en otros momentos (Bobea, 2012, 2015), sí responde a los
desplazamientos de las estructuras criminales en
función de las oportunidades que perciben estos
grupos, carteles o redes criminógenas, de operar
in situ, dadas las ventajas que ofrecen los contextos institucionales precarios. Estas oportunidades
están cada vez más presentes en los altos ámbitos
del poder político, gubernamental y privado. A
ese nivel, los agentes criminógenos de alto perfil prefieren manejar sus negocios directamente
con las instancias hegemónicas, como sucediera con las mafias italianas que predominaron en
Estados Unidos el siglo pasado, y que continúan
teniendo una presencia en estos países.
Segundo: llama la atención la simplificación
del sujeto de políticas públicas de seguridad,
cuando es sabido que la criminalidad no se reduce solo a fatalidades, sino que las tasas de victimización son también indicadores importantes
a considerar. Sin embargo, en lo que a estas respecta, se observa un subregistro enorme de información no captada, sea por carencia de recursos
humanos y materiales o por intereses contrarios
a la transparencia que permitan determinar eficientemente los eventos delictuosos y la victimización.
Enfoquémonos por un momento en lo fenomenológico. Al analizar las correlaciones estadísticas relativas a la baja de los homicidios en
los últimos cuatro años en República Dominicana, observamos que una parte importante de esa
reducción tiene que ver con la disminución en
las tasas de muertes a manos de la policía nacional, de 4 y 3 homicidios por 100.000 habitantes a 1,65 en 2013. Ello indica que el factor de
disminución del vigilantismo oficial operó positivamente en la reducción de las tasas de muerte. La pregunta lógica que sigue a este patrón es:
¿deberíamos considerar este un cambio paradigmático en el comportamiento de la institución
policial? La respuesta a juicio nuestro se inclina
más hacia la incredulidad que a la certeza, si se
toma en cuenta la arraigada cultura represiva de
la policía dominicana. Por otro lado, estos cambios de comportamiento ya han ocurrido en el
En tercer lugar, y muy relacionado con las
dos anteriores, las estadísticas frías, por sí solas,
no constituyen un indicador comprensivo de las
dinámicas cualitativas que ocurren en diferentes espacios. Tomemos de nuevo el ejemplo de
la celebrada reducción de las tasas de criminalidad en la República Dominicana. Dos hipótesis
han venido circulando en diversos medios: que
la presencia militar en las calles ha disuadido a
los criminales de cometer delitos; o que grupos
mafiosos, de narcotraficantes, mayormente colombianos, asumieron el control directo de las
rutas de tráfico en la región.
71
Lilian Bobea
pasado con el objetivo de bajar las tasas cuando
sobrepasan el techo de tolerancia social, lo que
revela una posición racional desde la agencia
policial. Más importante aún: esta tendencia podría ser un indicativo de la sumisión total de los
microdespachadores de droga a la extorsión que,
anecdóticamente se sabe, ejercen miembros de la
policía sobre ellos. En otras palabras, me refiero
a la institucionalización de un sistema de cobro
y negocios ilegales entre distribuidores de droga
y un componente importante dentro de las instituciones militares, policiales y de justicia dominicanos10.
y regional de la criminalidad; y 2) su nivel de
resiliencia (sistémica).
Con el fin de ilustrar cómo se cristalizan espacialmente estos procesos, nos enfocamos aquí
en Puerto Rico y la República Dominicana, dos
países caribeños con estructuras institucionales, estatutos jurisdiccionales y marcos legales
distintos, que comparten sin embargo condiciones socioeconómicas y geonarcóticas (Griffith,
2004) muy similares –lo que viabiliza su interconexión–, en formas muy distintivas con el resto
del Caribe anglófono y europeo. Estas características, a nuestro parecer, facilitan procesos de intercambio y colaboración entre agencias y agentes criminógenos. En ambos casos se documenta
aquí brevemente la trayectoria de un notorio circuito de narcotráfico que operó por más de una
década dentro y entre ambos países.
6. De cómo aprenden los narcos
Con base en lo anterior sugiero que no sería
errático afirmar que la capacidad adaptativa del
narcotráfico en la región ha impactado las tendencias violentas, mostrando, en muchos casos,
un nivel de madurez y estabilidad, y en otros la
conquista de mercados. Lo primero se basa en su
capacidad de negociar con actores de poder en
los ámbitos de inversión, y lo segundo en procesos de concertación, cooperación y división del
trabajo entre grupos criminógenos.
Antes de examinar las dinámicas territoriales, a continuación explicamos el fenómeno de la
reemergencia del Caribe en la economía política
criminal.
7. El resurgimiento del Caribe
A mediados de 2012, la Comisión parlamentaria de monitoreo, investigación y administración
del Homeland Security condujo una vista pública sobre seguridad en la región del Caribe. La
realización del evento, titulado “U.S.-Caribbean
Border: Open Road for Drug Traffickers and Terrorists”, reflejaba la preocupación de las autoridades estadounidenses por lo que parecía ser
la vuelta del Caribe al circuito de tráfico de drogas y de la criminalidad organizada de carácter
regional (mapa 1). A través del Caribe, sostenía
entonces el secretario asistente de estado William R. Brownfield, se transportaba 30% de la
droga que entraba ilegalmente a Estados Unidos.
Un año antes, en otra aparición pública ante el
Subcomité de Relaciones Internacionales del Hemisferio Oeste y los Asuntos Narcóticos Globales
del Senado estadounidense, abogaba a favor de
una estrategia más holística para las drogas en
el hemisferio. En su comparecencia, Brownfield
Argumento además que dicha capacidad ha
condicionado, en algunos casos positiva y en
otros negativamente, las políticas públicas de
seguridad y en particular el papel de los actores
estatales y privados, contribuyendo con ello a
diversificar la actividad criminógena que se organiza alrededor de dichos flujos y coadyuvando
la adaptación de sus rutas, la interconexión de
sus mercados, mientras se reconstituyen los ecosistemas o escenarios operacionales alternativos.
Siguiendo esta dos lógicas, entre los factores
sistémicos que afectan el estatuto de la criminalidad compleja es importante destacar, primero, la
vulnerabilidad del contexto político y social; segundo, las oportunidades criminógenas y transgresoras emergentes; y tercero, las consecuentes
respuestas políticas. Factores que constituyen,
en ese orden de prioridades, los catalizadores
más relevantes respecto a: 1) el alcance nacional
72
Mapa 1. Rutas de tráfico de drogas por el mar Caribe
Fuente: The Economist.
también el factor primario de la violencia en esos
territorios. De acuerdo con él, en 2011 fueron incautadas más de 165.000 toneladas métricas de
cocaína entre el Caribe y el golfo de México, lo
que representó un aumento de 36% del flujo en
un periodo de cuatro años. Como se observa en
la tabla 2, la contribución de la República Dominicana a ese flujo es considerable.
sostuvo que Estados Unidos se enfocó en parar
el tráfico de drogas y el crimen organizado en
Colombia durante los años 80, desestimando el
rol que tenía y tendría el Caribe como ruta de
tránsito. Como se dijo, las victorias parciales en
Colombia y el reforzamiento de la frontera con
México han tenido el efecto colateral de exaltar
la ruta del Caribe como un conducto, en el marco
de una mucho más compleja narcografía (Bagley,
2015; Bobea, 2015).
Las redes de la criminalidad organizada
continúan siendo innovadoras en la búsqueda
de métodos de transporte de drogas: furgones,
submarinos, lanchas privadas. De hecho, han
llegado a convertirse, paradójicamente, en el conector más efectivo entre los ámbitos políticos y
económicos intracaribeños, logrando superar la
tradicional fragmentación idiomática y cultural
en la subregión.
En la misma vena, Rodney G. Benson, jefe de inteligencia la Drug Enforcement Administration
(DEA), remarcaba ante el Subcomité de Asuntos
del Hemisferio Oeste y el Comité de Narcóticos
del Senado que la cocaína era la droga que más
se transportaba a lo largo de la región. A su juicio, su venta y consumo se habían incrementado en Puerto Rico y en las Islas Vírgenes, siendo
73
Lilian Bobea
Tabla 2. Cantidad de droga incautada en República Dominicana, por tipo, 2002-2011
Año
Cocaína
(kilos)
Crack
(kilos)
Heroína
(kilos)
Marihuana
(kilos)
Marihuana
plantas
(unidades)
Hachís
(gramos)
Sustancias no controladas
(kilos)
(unidades)
2002
1.101.9
5,5
115.5
1.696.0
4.122
7.1
142.4
0
2003
1.362.2
5,9
58.9
535.3
420
324.3
110.7
109
2004
2.235.4
7.3
68.9
529.6
476
0.0
93.1
56
2005
2.233.2
14.3
121.8
562.7
2.425
308.5
106.6
4.292
2006
5.091.8
13.5
257.6
429.2
175
1.360.9
244.7
1.685
2007
3.789.5
15.3
53.7
735.2
3.159
29.4
377.0
4.484
2008
2.698.4
14.5
120.3
378.3
3.649
1.5
553.6
15.540
2009
4.655.7
15.0
38.6
1.405.3
23.906
20.5
1.127.8
66.027
2010
4.526.9
12.9
30.4
658.9
67
291.4
719.7
121.557
2011
6.715.4
10.3
42.0
851.2
15.319
0.0
398.5
21.425
Total
34.410.4
114.5
907.7
7.781.7
53.718
2.343.6
3.874.1
235.175
Fuente: Dirección Nacional de Drogas, República Dominicana, 2011.
La revitalización de las rutas de tráfico
del Caribe pone en cuestión cualquier subestimación de la capacidad de adaptación de las
entidades criminales, así como los impactos de
sus actividades en las sociedades donde operan.
Al día de hoy, las agencias criminales han devenido más difíciles de aprehender, debido a su
tamaño y agilidad, especialmente a su estructura
orgánica: de cadena o tipo rueda. En República
Dominicana se estiman en cerca de veinticinco
mil cuarenta las personas que han sido arrestadas por violar las leyes de consumo y venta de
drogas (tabla 3). Tales arrestos, sin embargo, no
han desincentivado a las organizaciones de alto
perfil para continuar traficando droga y otros ilícitos a través del circuito caribeño.
aún más. Por ejemplo, en República Dominicana
las autoridades han descubierto células del cartel de Sinaloa operando directamente en el país,
colectando apoyo logístico y materiales, precursores, medios de transporte, contactos. En una
entrevista realizada por la autora en 2014 al entonces director de la Dirección Nacional de Control de Drogas, Rolando Rosado Mateo, este confirmó que importantes cuadros de los Zetas, así
como al menos una célula del Chapo Guzmán
estaban operando a través de la isla y de Panamá.
Las fuerzas de control también continúan
presenciando el incremento en los volúmenes de
las drogas que transitan desde la región hacia EuTabla 3. Personas arrestadas en República Dominicana
por participar en actividades narcóticas, 2002-2011
De lo dicho se deduce que países como la República Dominicana, a pesar de los esfuerzos de
interdicción y el cierre temporal del corredor del
Caribe en 2010, junto con Puerto Rico, todavía
constituyen el mayor punto de tránsito de la cocaína proveniente desde el Caribe, vía Sudamérica, hacia Estados Unidos y Europa (gráfica 3).
Año
Los narcotraficantes buscan rutas alternativas como resultado de los esfuerzos antinarcóticos en la frontera norte-sur de Estados Unidos.
Este es un efecto derivado de la “guerra contra las
drogas”: debido a ello, las redes narcocriminales
empresariales tienden a expandirse y dispersarse
Personas arrestadas
2002
4.223
2003
4.372
2004
3.637
2005
3.868
2006
4.284
2007
18.392
2008
21.791
2009
24.635
2010
25.948
2011
25.303
Total
136.453
Fuente: Dirección Nacional de Control de Drogas, 2011.
74
ropa. Entre 2005 y 2009, la República Dominicana fue el tercer país en América Latina (después
de Brasil y Argentina) al que se le incautaron
cargamentos de cocaína con destino a España,
mientras el resto se dirigía hacia Estados Unidos.
Cifras del Departamento de Defensa estipulan
que al menos 19.500 de los aproximadamente
39.000 kilos de cocaína exportados anualmente
desde la República Dominicana logran entrar en
territorio estadounidense vía Puerto Rico. Similarmente, Copolad (Cooperation Programme on
Drugs Policies) reportó en 2013 que “La Repúbli-
ca Dominicana continúa siendo el centro de comando principal para el tráfico de droga desde la
región del Caribe, con un ingreso el pasado año
de 80% de la cocaína dirigida hacia Europa y los
Estados Unidos” (gráfica 4).
Entre las dificultades para implementar mecanismos más eficientes de control está la oposición por parte de sectores exportadores e importadores a establecer inspecciones constantes que
dilaten el flujo normal de las mercancías lícitas
que salen y entran de los países. Este factor realista se combina sin embargo con los altos nive-
Gráfica 3. Kilogramos de cocaína incautados en la República Dominicana, 2000-2010
Fuente: Unodc Delta.
Gráfica 4. Origen de los cargamentos de cocaína detectados en vuelos comerciales
desde Centroamérica y el Caribe a aeropuertos europeos seleccionados, 2011
Fuente: Unodc. 2012. Delincuencia organizada transnacional en Centroamérica y el Caribe. Una evaluación de las amenazas.
Unodc. Viena.
75
Lilian Bobea
les de corrupción de las autoridades y la falta de
transparencia de sectores económicos y empresariales, convirtiendo al país en un paraíso seguro para el comercio ilícito.
sociales en la región. Uno de estos factores es el
hecho de la normalización de la venta a pequeña escala, como una forma más de subsistencia
informal. Por otro lado, también en términos macroeconómicos, liderazgos regionales reconocen
sotto vocce el hecho de que sus economías poco
diversificadas muchas veces sobreviven con el
influjo de dinero e inversiones que proviene de
los mercados negros de gran escala.
En Puerto Rico, las autoridades calculan entre
20% y 30% el volumen de las mercancías ilícitas
que se queda en los territorios insulares (Fortuño, 2012), contribuyendo a la expansión de los
mercados locales. La saturación de los mercados
conduce a la caída de precios y al incremento
de la demanda y de la competencia violenta por
dichos mercados. No hay duda de que se trata de
negocios lucrativos, cuando cada kilogramo de
cocaína cuesta US$20.000 en Puerto Rico, aproximadamente $35.000 en Estados Unidos y más
de $50.000 en Europa. Competitividad y obtención de lucro son dos de los mayores incentivos
para la resiliencia de los mercados criminales en
la República Dominicana y Puerto Rico. El tráfico de estupefacientes generó aproximadamente
US$9 billones en 2011, lo que representó 20%
del PBI de Puerto Rico.
8. Puerto Rico: “una isla rodeada de espejos”11
Lo mismo que la República Dominicana, la isla
de Puerto Rico ha experimentado la proliferación
de la criminalidad violenta relacionada con los
lucrativos negocios del narcotráfico y la criminalidad organizada. A fines de la década pasada,
los aproximadamente 3,7 millones de puertorriqueños, una gran parte de los cuales circula
entre Estados Unidos y la isla, percibieron y experimentaron una escalada de violencia letal sin
precedentes que se expresó en un crecimiento de
17% de los homicidios para un corto periodo de
dos años entre 2007-2009 (Policía puertorriqueña y FBI). Como se dijo, gran parte de esta violencia se concentró en el área metropolitana de San
Juan y sus áreas circunvecinas (tabla 4).
Todos estos factores contestan la simplificación de considerar a las naciones caribeñas como
simple puntos de tránsito. Como lo revelan diversos estudios, más de 50% de la cocaína que
pasa por el Caribe impacta de alguna manera sus
territorios, sea por la creación de mercados ilícitos, la autonomización de nuevos intermediarios que son pagados en especie y que colocan
la droga fuera del país, o en las actividades de
lavado de inversión en infraestructura, centros
comerciales, casinos, hoteles y residencias. Sus
excedentes también crean micronegocios de subsistencia que emplean informalmente mano de
obra de bajos ingresos y que con frecuencia genera competencia violenta e hípercorrupción.
A pesar de las ya altas tasas de homicidios
de 19 por 100.000 habitantes registradas entre la
década de los 80 y 2000, en 2011 ascendieron a
30,5 por cada 100.000. Estas tasas son más altas que las registradas en México (24/100.000) y
seis veces mayores que las del resto de Estados
Unidos. Comparado con el año anterior (2010),
en Puerto Rico hubo un incremento de 15% de
muertes violentas (Sierra-Zorita, 2016). La etiología de esta violencia está asociada entre 57%
y 90% a las actividades relacionadas con el narcotráfico (Rodríguez Beruff, 2009). La tabla 4
muestra que de los ochocientos noventa y cuatro
homicidios ocurridos en 2009 en los trece municipios de la isla, doscientos cincuenta y ocho
estuvieron directamente relacionados con dinámicas vinculadas con el narcotráfico. De hecho,
Lo dicho revela que las pequeñas y medianas naciones caribeñas no juegan un rol único
y singular dentro de la economía informal ilícita
del narcotráfico. Por ello, sus impactos también
son múltiples, y parte del liderazgo caribeño,
como es el caso de Caricom, reconoce esta arista
del problema, llegando a considerar los factores
asociados con la empresa del narcotráfico como
“etiológicos” en el amplio rango de fenómenos
76
Tabla 4. Muertes violentas en Puerto Rico, por sexo y razones, 2009
Área policial
Por pleitos
Pasionales
Por violencia
Relacionadas
Causas
Por drogas
Otras causas
doméstica
con robos
desconocidas Total
H
M
H
M
H
M
H
M
H
M
H
M
H
M
San Juan
1
0
0
0
0
1
65
0
0
0
2
0
110
8
187
Bayamón
0
0
0
0
0
3
50
1
4
1
3
1
93
3
159
Ponce
2
0
0
0
0
1
39
0
0
0
0
0
81
2
125
Carolina
2
0
0
0
0
4
27
2
0
0
1
0
88
1
125
Caguas
2
0
0
0
0
2
15
1
1
0
1
0
36
4
62
Fajardo
1
0
0
0
0
0
11
0
1
0
0
0
32
2
47
Arecibo
0
0
0
0
0
0
6
0
2
0
1
0
30
0
39
Humacao
2
0
0
1
0
0
20
0
0
0
0
0
30
0
53
Guayama
1
0
0
0
0
2
9
0
1
0
0
0
22
2
37
Mayagüez
3
0
0
0
0
1
4
0
0
0
0
0
16
0
24
Aguadilla
0
0
0
0
1
1
1
0
0
0
0
0
8
0
11
Airbonito
2
0
0
0
0
0
7
0
0
0
1
0
10
0
20
Utuado
0
0
0
0
0
1
0
0
1
0
0
0
2
1
5
Total de muertes
16
0
0
1
1
16
254
4
10
1
9
1
558
23
894
Fuente: Departamento de Estadísticas Policía Nacional de Puerto Rico.
su control con base en la extorsión y la amenaza
a los habitantes. Esos grupos constituyen allí el
estado, la policía, la justicia, proporcionan seguridad, siendo a la vez la principal fuente de inseguridad. En un solo un fin de semana, durante
mi estadía de investigación en Puerto Rico en
2012, veinticinco muertes batieron el récord de
violencia en San Juan. La proliferación de ejecuciones al estilo mafia coloca a los residentes de
los residenciales y de las barriadas no solo en un
estado de extrema vulnerabilidad e inseguridad,
sino también de frustración frente a la inefectividad de las respuestas gubernamentales.
desde inicios de 2000 asesinatos colectivos, conocidos como “masacres”, constituían parte del
repertorio de modalidades violentas. En 2003, la
policía puertorriqueña reportó nueve masacres
en dos de los municipios con altas tasas de violencia, San Sebastián y Carolina. En 2014, solo
en un sector de un municipio se registraron ocho
masacres12.
La violencia letal afecta fundamentalmente a
jóvenes, lo que pone a Puerto Rico en el sexto
lugar en el mundo con fatalidades juveniles. Espacialmente, esta violencia también se concentra
en los residenciales públicos, como en el caso de
Llorens Torres, inaugurado hace más de dos décadas en lo que era entonces la periferia del área
metropolitana. Hoy en día, Llorens Torres, con
sus dos mil quinientas setenta unidades residenciales, forma parte del tejido urbano de San Juan,
circundado por uno de los centros comerciales
más grandes del país y por modernas avenidas
que con frecuencia se convierten en escenario de
las balaceras entre grupos competidores dentro
de la empresa ilícita. Dentro de los caseríos, la
seguridad está en manos de los grupos que controlan el espacio público y la vida intracomunitaria. Pocos enfrentan esta presencia, que ejerce
Violencia, crimen y desigualdad han segregado el tejido urbano puertorriqueño, convirtiendo
a la isla en una sociedad de encierros. En San
Juan, sectores de la clase alta garantizan su seguridad en modernas torres de apartamentos,
vigiladas por cámaras, porteros y una visible
presencia de la seguridad privada. Los centros
comerciales también proveen a la clase media
la seguridad (privada) que requiere para moverse en un espacio público acotado. Y vecindarios
enteros son igualmente resguardados mediante
puntos de chequeo para la entrada y salida de
sus residentes. Este patrón de encapsulamiento
77
Lilian Bobea
ridad pública y privada, las vidas perdidas, los
gastos de salud y las pérdidas en la productividad suelen ser más altos que los beneficios generados. En Jamaica, por ejemplo, estos costos fueron estimados en 3,7% del PIB de 2000 (Harriott,
2000), y en Trinidad y Tobago en 1,6% del PIB
para la misma década (Holder y Mutota, 2006).
garantiza el distanciamiento social entre los que
tienen, los que aspiran a tener y los que carecen
de todo. En términos analíticos y políticos, no
es suficiente constatar la correlación entre esta
violencia social e institucional avasalladora y la
violencia criminal: entender el fenómeno, la forma como opera y se perpetua supone una mirada
más profunda a las arquitecturas institucionales,
es decir, contextualizar la evolución de las fuerzas políticas que han hecho y permitido alianzas
perversas entre actores de poder lícito e ilícito.
8.1 Corrupción policial en Puerto Rico
A pesar de constituir la segunda fuerza policial
en Estados Unidos, después de la Policía de Nueva York, con 17.153 agentes activos, la policía
puertorriqueña ha sido en varias ocasiones sujeto de serias críticas por parte del Departamento
de Justicia. En 2011, ese Departamento emitió un
reporte que revelaba el hecho de que entre 2005
y 2010 mil setecientos nueve oficiales puertorriqueños habían sido arrestados por diversas razones que incluían extorsión, abuso policial, participación en actividades ilícitas. Solo en 2010,
el Federal Bureau of Investigation (FBI) condujo
una de las operaciones de investigación anticorrupción más extensa en varias décadas, incriminando a ochenta y nueve agentes por diversos
cargos que incluían posesión y tráfico de drogas
y uso inapropiado de armas (United States Department of Justice, Civil Rights Division, 2011).
En Puerto Rico, como en Jamaica, Trinidad y
Tobago, Haití y la República Dominicana, actores
violentos han devenido en detonadores del sistema político, desplegando una incidencia ubicua
a lo largo de sus sociedades y por medio de los
aparatos de poder. Explicar esto requiere escudriñar las estructuras criminales de oportunidades que ofrecen las instancias, culturas y prácticas, políticas e institucionales mediante arreglos
informales, clientelares y de conveniencias entre
las élites políticas y las criminales, pocas veces
diferenciadas entre ellas, y entre los niveles intermedios de la burocracia estatal y los grupos
criminales que controlan los encerramientos. En
este contexto analítico, el nexo entre narcoempresa y narcopolítica está más presente de lo
que se reconoce, pero no por ello es más fácil
de develar. Lo mismo sucede cuando se analiza
el fenómeno desde la perspectiva económica: es
posible determinar cómo la criminalidad organizada genera flujos de capitales e inversiones que
entran en la lógica de acumulación en espacios
con limitados recursos públicos y administrativos. Sin embargo, no queda claro cómo el capital
ilícito compensa las necesidades de desarrollo
no acometidas por los gobiernos. Similarmente,
respecto a la relación costos-beneficios, en 2007
el Banco Mundial y la Unodc estimaron los beneficios generados por las economías criminales
en la región en US$850 millones, equivalentes a
5,3% del PIB del Caribe y 1,4% (US$650 millones) del de Puerto Rico (United Nations Office
on Drugs and Crime and the Caribbean Region of
the World Bank, 2007). En contraste, los costos
socioeconómicos de la criminalidad, expresados
en los riesgos a la inversión, los gastos en segu-
Debido a la desconfianza que oficiales estadounidenses tienen en la policía estatal puertorriqueña, el Departamento de Justicia ha ido
incrementado gradualmente su rol en el ámbito
de la seguridad ciudadana en la isla. La mayor
presencia federal ha devenido por tanto en un
indicador del nivel de deterioro de las capacidades, profesionalismo y transparencia de la policía puertorriqueña. En la actualidad, entre los
puertorriqueños existe consenso sobre la necesidad de transformar sus instituciones preventivas, coercitivas y correctivas.
9. República Dominicana
Considerada una de las economías más vigorosas en la región13, la República Dominicana ha
78
devenido en un importante player como repositorio y facilitador de flujos ilícitos (de drogas,
dinero y personas), que transitan desde y a través
de la región. En las últimas décadas, el país se ha
constituido en un nicho de acogida a grupos y
sujetos criminales. Este fenómeno tiene que ver,
por una parte, con cambios en el modelo operativo de los grupos narcotraficantes, que en muchos casos prefieren evadir a los intermediarios
operando directamente en los territorios, lo cual
es muy cierto en el caso del narcotráfico colombiano en el país. Por otra, el hecho de que estos grupos puedan acceder y atraer a sus lógicas
criminógenas a sectores cercanos al poder o con
influencia política, les proporciona salvaguardas
para evadir la persecución de organismos internacionales. El rol de estas estructuras y sus intermediaciones dentro del país refleja también
la dinámica de esas espacialidades y el papel de
dichos territorios en la provisión de precursores
químicos, avionetas e infraestructura necesaria
para el trasiego y operaciones de distribución de
drogas duras: cocaína, heroína y metanfetaminas. Pistas clandestinas de aterrizaje, múltiples
marinas privadas no vigiladas y la precaria regulación de puertos y aeropuertos viabilizan hubs
de tolerancia y displicencia respecto al desarrollo de actividades transgresoras. Adicionalmente, la inversión en centros comerciales, casinos
y proyectos habitacionales de alta rentabilidad
constituye la modalidad más común de lavar el
dinero y, a la vez, diversificar la actividad criminal, coludiéndola con la economía formal. Estas
dinámicas contrastan con la estruendosa retórica
moralista desplegada por las burocracias gubernamentales.
la violencia por drogas había ascendido a 21,3%,
y a 22% en 2009 (Procuraduría General de la República Dominicana, 2007, 2008 y 2009). En los
años siguientes, las estadísticas mostraban más
víctimas relacionadas con el microtráfico de drogas que por robos. Sin embargo, hay que insistir
que para ese periodo la policía asesinaba entre
trescientas y cuatrocientas personas por año, generalmente jóvenes pobres, llegando a representar en 2008 el 29% del total de muertes violentas.
Si se toma en cuenta que la criminalidad compleja es un fenómeno multidimensional que superpone diferentes tipos y niveles de violencia,
criminalidad y grupos involucrados todos ellos
en actividades ilícitas, es difícil aislar una fuente
singular de tales homicidios. La actividad narcótica creciente es también medida por la cantidad
de personas arrestadas, deportadas y extraditadas. Entre 2002 y 2011, 136.453 individuos fueron arrestados por violar la ley 50-88 relacionada
con crímenes de droga (DNCD, 2011).
Estos datos no reflejan todos los impactos
del fenómeno de la criminalidad organizada ni
los de las políticas para enfrentarlas. El hecho de
que, como se dijo, persistan serias discrepancias
en la estandarización de las estadísticas a lo largo del Caribe, distorsiona un mapeo más completo de la realidad caribeña. Jamaica y Trinidad
y Tobago están entre los países que sí registran
información sobre violencia armada pandilleril,
mientras en República Dominicana no hay registros de tales actividades y la información sobre
violencia relacionada con drogas por lo general
está subsumida en otras categorías.
Por otro lado, así como los volúmenes de drogas y las rutas por donde transitan varían considerablemente entre periodos, también lo hacen
las manifestaciones violentas. Arreglos entre actores competidores o procesos de concentración
y monopolización de las actividades lucrativas
pueden determinar el auge o la disminución de
la violencia instrumental. En algún momento reciente, los secuestros y el sicariato fueron más
prominentes en Haití y República Dominicana
que en Trinidad y Tobago, cuando la transferencia de poder a los actores criminales tendió a mi-
En años recientes, la diversificación de la criminalidad y de sus agentes ha contribuido al escalamiento de la victimización relacionada con
la criminalidad compleja. Entre 2003 y 2013, los
registros oficiales de muertes violentas en el país
destacan como las principales razones los ajustes de cuentas, las luchas entre grupos y los sicariatos. En 2005, los asesinatos relacionados con
drogas constituyeron el 3% de todas las muertes
violentas. Para 2007, el porcentaje de víctimas de
79
Lilian Bobea
nimizar el uso de la violencia como instrumento
de disuasión.
Estas interacciones conducen a que los moradores locales se relacionen de diferentes maneras con la criminalidad y las actividades ilícitas. Para evitar ser victimizados en el peor de los
casos, o para beneficiarse en el mejor, los residentes aprenden a negociar con los actores contestatarios, basándose en la autoridad y representación (los comunitarios) de la que se sienten
investidos. En nuestra investigación de campo
en Puerto Rico, una de las líderes barriales participante en un grupo focal nos decía: “Cuando
la comunidad planifica desarrollar alguna actividad cultural, se lo informamos a los jefes de
los puntos (de venta de drogas)”. A continuación
la líder aclaró: “Esto no quiere decir que le estamos pidiendo permiso para realizar nuestra actividad, solamente le estamos informando, a fin
de evitar conflictos o cualquier acto violento de
parte de ellos”15.
10.Ecosistemas transgresores y estadotropismo como órdenes sociales contestatarios
Para entender mejor la racionalidad y los impactos del crimen organizado en la región he
elaborado dos conceptos: el primero se refiere a
los ecosistemas transgresores, un constructo socioespacial basado en interacciones entre agentes racionales comprometidos con las lógicas de
capitalización y acumulación criminal y actores
oportunistas, que establecen entre ellos relaciones simbióticas y funcionales como una forma
de negociar poder y beneficios mutuos. Los ecosistemas transgresores comprenden una serie de
factores políticos, económicos, culturales y relacionales que interconectan lo lícito con lo ilícito, instituciones formales e informales, actores
e instituciones, desatando en algunos casos acciones violentas en ambientes urbanos frágiles.
Pese a ello, mediante los ecosistemas transgresores también se distribuye una amplia gama de
beneficios.
En la medida en que esos órdenes sociales
transgresores incorporan expresa o discretamente a agentes del estado, ello propulsa el estadotropismo, un fenómeno similar a la tendencia
heliotrópica que muestran las plantas cuando
buscan y se orientan en la dirección de la luz solar. Como un patrón sistémico de comportamiento, el estadotropismo criminal prefiere operar en
escenarios en los que los servidores públicos se
encuentran en los niveles medios y altos para
coordinar, hacer eficientes y orquestar operaciones de mediana y gran escala. Desde estas instancias se abren puertas para proveer seguridad
y generar ganancia a los operadores, dando protección o, como sucediera en el caso del narcotraficante puertorriqueño Figueroa Agosto, facilitando contactos y canales de influencia entre
élites políticas y oficiales. En los niveles bajos
funciona el componente más operativo y, por
tanto, allí los agentes públicos pueden extorsionar a los actores que desarrollan actividades ilícitas y criminales. En consecuencia, segmentos
del estado se constituyen en actores criminales
y, en esa medida, contribuyen a reorganizar y regular la criminalidad.
Los ecosistemas transgresores se cristalizan
territorialmente por medio de intercambios y
arreglos entre actores privados desregulados
(miembros de grupos criminales, pandillas) y actores “incorporados” a los sistemas legitimados:
políticos, burócratas, policías, fiscales, jueces. En
este proceso de formación y reconfiguración de
interrelaciones, cada actor desarrolla sus propios
mecanismos y niveles de adaptación y resiliencia (Davis, 2012: 37)14. Por ejemplo, dado que los
narcotraficantes constituyen en muchos casos la
fuente principal de ingresos en algunos barrios,
y con frecuencia miembros de pandillas trabajan
para ellos como microdistribuidores, estos jóvenes llegan a ser sujeto de extorsión policial. Por
otro lado, estas pandillas, o en su defecto grupos
y redes de narcotraficantes, terminan también
regulando el espacio público y la vida de los residentes de los barrios marginados donde operan.
De estas interacciones se deduce que el estadotropismo es una condición crucial para ga80
rantizar la consistencia y robustez de los flujos
ilícitos, siendo casi imposible concebir que la
criminalidad organizada pueda florecer sin esta
orientación estadotrópica. Tal como lo mostraran Peter Andreas y Ethan Nadelman en otro
momento (2006), así como los traficantes y terroristas dependen del estado, algunos funcionarios
dependen de los traficantes y terroristas. Estas
alianzas han tenido serias consecuencias, al socavar cualquier intento de reforma de los sectores de la seguridad y la justicia, impidiendo en
última instancia la implementación de políticas
públicas.
enfatizo en la producción de varios académicos
que estudian las agencias que recrean sistemas
sociales concomitantes o paralelos en el marco
de teorías de la complejidad, y el impacto que
generan estas relaciones en la recomposición
de dichos sistemas (Bates, 2008; Kalyvas, 2003;
Kenney, 2007; March, Sproull y Tamuz, 1991:
1-13; Walter, 1990: 295-336). El trabajo de Kenney en particular, sobre adaptación competitiva
(2007), es importante aquí, dado el énfasis que
hace en la necesidad de entender la hermenéutica de los procesos de aprendizaje, mediante la
interacción y difusión de actividades recíprocas
entre narcos, por un lado, y agentes antinarcóticos, por otro.
Ambos conceptos se retroalimentan de una
amplia bibliografía que enfatiza en el análisis de
los cambios en las estructuras organizacionales,
en las arquitecturas institucionales y en las modalidades operativas y los procesos adaptativos
de las agencias criminales, con respecto a los
estímulos del entorno, especialmente a las políticas fallidas de interdicción y disrupción. De
esta suerte, los trabajos seminales de Reuter y
Haaga (1989) sobre la naturaleza de las organizaciones criminógenas; los de Layne et al. (2000)
sobre elección racional, basados en los análisis
de riesgos; y los aportes de Ivelaw Griffith (2004)
sobre el fenómeno geonarcótico en la región del
Caribe, constituyen la historiografía primaria en
el estudio de estos fenómenos de lógicas consensuadas entre entidades criminales. Esta cohorte
produjo análisis sólidos de las configuraciones
de las entidades criminales, mediante los cuales
se desmitificaban las para entonces bien establecidas representaciones acerca de estructuras rígidamente verticales, proponiendo en cambio la
tendencia hacia la proliferación de agrupaciones
pequeñas y más fluidas, conformadas por nodos
y redes, y basadas en lógicas primarias de confianza, lealtad y adherencia. En la práctica, estos
nodos y redes han probado ser más funcionales
y eficientes, así como también muy adaptables a
los contextos y recursos con los que tienen acceso para operar.
Sin embargo, tan importante como lo es este
cuerpo de literatura para entender las tipologías
y configuraciones de los agentes criminógenos,
todavía es poco lo que se conoce respecto a los
impactos y las formas de transformarse los arreglos institucionales previos en el proceso de los
actores transgresores devenir en agentes autónomos. Al respecto, sostengo que el estadotropismo
es un artificio de adaptación criminógena dinámico y sinérgico, dado que sus formatos varían de
acuerdo con las particularidades de cada estado
y sociedad. Hay veces en que el estado deviene
en el organizador de las acciones transgresoras y
de los órdenes políticos alternativos, al transferir
explícitamente funciones y recursos a los actores
no estatales violentos, por medido de arreglos no
competitivos. Es el caso de Jamaica y Trinidad y
Tobago, también de Haití y, de diferente manera, Puerto Rico, donde las bandas criminales han
devenido parte integral del sistema político y de
los subsistemas estatales, especialmente en los
ámbitos municipales y barriales. A cambio, los
políticos han transferido fondos para contratar a
los grupos potencialmente violentos para la compra de votos y para persuadir a los moradores de
las localidades a favor de determinados candidatos en periodos electorales (usualmente cada dos
años). Asimismo, algunos gobiernos (Trinidad y
Tobago, Puerto Rico, Surinam) han transferido
subvenciones, otorgado proyectos y fondos a organizaciones con control local para que ejerzan
Explorando otros paradigmas teóricos con los
cuales relacionar la propuesta interpretativa de
ecosistemas transgresores que introduzco aquí,
81
Lilian Bobea
la “pacificación” de las áreas, eliminado las competencias violentas de otros grupos con menos
poder y presencia.
gitimados que reduzcan las tensiones y provean
alternativas en los contextos donde escasean las
oportunidades de todo tipo, de reconocimientos,
de inserción laboral, educación, movilidad social y mejoramiento de los estándares de vida16.
En República Dominicana, por el contrario,
dada la ausencia de un sistema redistributivo
de bienestar social como el que existe en Puerto Rico, Jamaica o Trinidad y Tobago, estando el
estado ausente sistemáticamente de la provisión
de servicios y bienes sociales, y presente solo en
su vertiente represiva, los actores violentos no estatales han capitalizado su presencia al asumir,
sin mediaciones, responsabilidades de proveedor público, incluyendo seguridad. Este proceso de transferencia se retrotrae a varias décadas
atrás, cuando el estado dominicano transfirió a
las iglesias, organizaciones no gubernamentales
y líderes comunitarios las funciones de provisión
de servicios. Con el tiempo, las pandillas terminaron siendo reconocidas territorialmente no por
ser parte del sistema formal de coerción y justicia, como sucediera con esos otros actores no estatales que llenaban los vacíos de presencia territorial del estado, sino más bien por ser excluidas
y perseguidas por dicho sistema. En un contexto
de gran exclusión y de carencia casi absoluta de
recursos, las entidades transgresoras han establecido órdenes sociales y políticos alternativos en
los barrios y localidades urbanas y rurales.
Como resultado, en República Dominicana
una cultura arraigada de opacidad, que favorece
la acción de actores no estatales, impulsa un rápido crecimiento de ecosistemas transgresores
y de estadotropismo (hípercorrupción y clientelismo criminal). Estas precondiciones ayudan
a explicar por qué las organizaciones violentas parecen haber emergido tan abruptamente
en la última década y media en el país. Como
hicimos notar al presentar las estadísticas de
muertes violentas y la tipología de actividades
delictivas, el estadotropismo es asumido como
un dado en las barriadas pobres y segregadas de
Santo Domingo y el Distrito Nacional, en donde
existe la convicción absoluta de que la policía
está directamente involucrada en los negocios
ilícitos como un actor privilegiado, que llega al
punto de extorsionar a los tradicionales actores
transgresores: microvendedores de droga, ladronzuelos, pandilleros. También explica la renuencia de los residentes a cooperar con la policía y a proveerle de información de inteligencia
sobre las agrupaciones. Estos residentes comúnmente asumen que cualquier información
que revelen será utilizada en su contra, al ser
filtrada a las bandas criminales, poniéndoles a
ellos, los moradores de los asentamientos informales, en una situación de gran vulnerabilidad
frente a los agentes policiales, los militares, los
fiscales y las pandillas.
El manejo de arreglos institucionales informales entre las estructuras político-burocráticas
con las bandas criminales y grupos de control
territorial, abre las puertas a la proliferación de
actores oportunistas (Helmke y Levitsky, 2003;
Pion-Berlin, 2009) que aprenden y duplican
comportamientos clientelares y disuasivos (extorsión), difuminando las diferencias entre “buenos” y “malos”. De hecho, el solo manejar estos
parámetros distorsiona totalmente la complejidad del fenómeno. Dejando al margen las expectativas éticas y morales de comportamiento, la
cuestión se reduce a lo que es funcional, adecuado y eficaz a los intereses de las partes, incluyendo a las propias comunidades, que entran como
un actor más en el juego de beneficios y costos.
En los niveles meso y macro la historia es otra:
allí los que detentan o median con los poderes fácticos proveen beneficios y apoyo político a las élites con influencia política y económica, a cambio
de mantenerse en el juego de reparticiones. Estas
tendencias crean un escenario de “doble track”
que funciona simultáneamente: en los ámbitos
de más alto nivel político, económico y administrativo la tendencia hacia la concentración de entidades criminales toma la forma de una red de
actores criminales bien conectada, que descansa
Este proceso se ha acelerado y complejizado aún más con la ausencia de mediadores le82
en la cooperación, el intercambio de influencias
y la competencia disuasiva. En los ámbitos más
bajos de la cadena, la fragmentación, diversificación y la competencia violenta son más intensas
en la medida en que los pequeños distribuidores
proliferan, en contextos de creciente exposición
y asunción de riesgos extremos.
10.1.La construcción de redes intersociales estadotrópicas
La red criminal de Ayala-Vásquez resultó ser
una parte intrínseca de una suprared de tipo rueda irradiada (Kenney, 2007: 30-32), que contenía
dos nodos centrales localizados simultáneamente en Puerto Rico y la República Dominicana17.
En este último país, José Figuero Agosto había
logrado insertarse también en todas las capas y
castas de la sociedad dominicana, desde los niveles más cercanos al poder ejecutivo, pasando
por las instancias militares, policiales y judiciales, hasta la farándula, sectores de la clase media
y los niveles de ingresos más bajos. Ambos grupos administraban sus espacios de transacción
utilizando lo que algunos académicos han categorizado como enlazando (bounding), puenteando (bridging) y conectando (linking) actividades
y transacciones, como parte de su estrategia de
integrar horizontal y verticalmente la empresa
del narcotráfico, primero dentro de los estados
y las sociedades puertorriqueña y dominicana, y
segundo a lo largo de las subregiones del Caribe
y Centroamérica.
Un caso notorio que vincula la criminalidad
compleja de la República Dominicana con la
de Puerto Rico e ilustra los niveles meso-macro
de estadotropismo es el que se refiere a la red
liderada por dos capos puertorriqueños, Ángel
Ayala-Vásquez, conocido en Puerto Rico como
Ángelo Millones, y José Figueroa Agosto, conocido en su país de origen como Junior Cápsula.
Esta red, que se concentra en la distribución de
cocaína y el lavado de activos, operó por más de
una década, ramificándose en múltiples nodos y
vertientes dentro y entre los dos países. El 18 de
septiembre de 2009, los tabloides puertorriqueños reportaron que Ángel Ayala-Vásquez, uno
de los narcotraficantes más buscados en la isla
y una especie de antihéroe, había sido capturado
por agentes del FBI y la DEA. Al momento de su
arresto, el capo, conocido entre sectores criminales y poblacionales también como el Buster, lideraba una de las organizaciones criminales más
eficientes, responsable de introducir ilegalmente
miles de kilogramos de narcóticos, especialmente cocaína, al territorio puertorriqueño a lo largo
de las últimas tres décadas.
La estructura que viabilizó estos procesos no
requería de un arreglo jerarquizado. De hecho, es
muy factible que parte del incentivo que posibilitó la extensión radicara justamente en la posibilidad de movilidad social desde los rangos medios
bajos a altos, en reconocimiento y gratificación
de la efectividad y eficiencia de los participantes. El arresto de Ángelo Millones prácticamente
desmanteló toda la red en Puerto Rico, en cuyo
momento contaba con alrededor de sesenta y
cinco individuos que se autocalificaban como el
Combo de los Setenta y el Combo que no se deja.
El escenario principal de operación eran dos residenciales públicos ubicados en la periferia de
Bayamón: José Celso Barbosa y Sierra Linda. A
pesar de que desde inicios de la década de los
90 en esos lugares ha habido puntos de distribución, fue a partir de 1995 cuando el grupo de
Millones se alzó con el control de toda el área de
operación en Bayamón, mediante la extorsión,
compra forzosa y desplazamiento de los propietarios de los puntos existentes. También obligando a otros distribuidores en la municipalidad a
comprarle y suplirse de la droga que él maneja-
En síntesis, de lo dicho aquí se desprende
que el estadotropismo es una condición crucial
para alcanzar la estabilidad y predictibilidad de
los flujos ilícitos, llegando a ser prácticamente
imposible concebir el éxito de la actividad criminal de gran escala sin la presencia de esta orientación. Por lo mismo, estas alianzas trabajan
contra los intentos de reformar o, mejor dicho,
transformar los sistemas de justicia, criminal y
de seguridad, nacionales y regionales.
83
Lilian Bobea
11.Conclusiones: ba, logrando colocarse así como el principal proveedor en toda el área. El homólogo del Buster
en República Dominicana, Figueroa Agosto, dejó
tras su captura el denominado cartel del Cibao,
que siguió operando varios años después del
arresto de Junior Cápsula. Esta suprared operaba
en el contexto de un narcocircuito que comprende República Dominicana, Haití, Puerto Rico y
Centroamérica, circuito en el cual confluían diversas modalidades operativas relacionadas con
la expansión y fragmentación de las organizaciones y de los mercados y la diversificación de las
rutas (Bagley, 2009). De hecho, bien podría decirse que la expansión de los mercados y la multiagencialidad produjo una “democratización” de la
narcoempresa, a pesar de que el grueso de los
beneficios siguió concentrándose en segmentos
específicos, entre ellos los mayoristas, que operan directamente a gran escala o por medio de
intermediarios en los mercados de consumo.
opciones de acercamientos para el
desarrollo de políticas desde estados
institucionalmente frágiles
El argumento principal de este capítulo es que el
crimen organizado, el narcotráfico y la violencia
instrumental que producen colocan a las sociedades del Caribe en una encrucijada: o estas sociedades, y sus estados, se lanzan a la construcción
de estrategias de políticas comprensivas, nacionales y subregionales, que enfrenten las arraigadas
culturas institucionales de corrupción, clientelismo e impunidad, o continuarán reciclando viejos patrones de adaptación y resiliencia negativa
de actores y agencias criminógenas. Apuntalar el
primer escenario supone dos cosas: 1) desmontar las falsas premisas que han orientado hasta el
momento la práctica discursiva oficial; 2) hacer,
con fines programáticos, análisis factoriales sobre
la realidad contextual y temporal de la criminalidad en la región. La conjunción de ambas estrategias abre oportunidades para llenar los vacíos
recurrentes a los que han conducido las políticas
fallidas en Centroamérica y el Caribe.
En segundo lugar, y a consecuencia de esta reconfiguración, emergió un modelo sistémico que
integró aspectos gerenciales, división de funciones y, en algunos casos, descentralización (subcontratación), así como también la tecnificación
de la producción (elaboración in situ, transporte).
En otras palabras, la empresa se volvió más eficiente en sus componentes y lógicas funcionales.
Respecto a lo primero: una falsa presunción
es la idea de que la problemática de las drogas se
reduce a la cuestión del tráfico, rutas y volúmenes de estupefacientes que salen y entran desde
y hacia los territorios caribeños y centroamericanos. Esta lógica deriva en el gran énfasis en
intervenciones microaplicadas, que subestiman
y distorsionan las dimensiones del fenómeno, al
descansar básicamente en la interdicción como
recurso de disuasión y como parámetro fundamental del “éxito” o efectividad de las estrategias
de control. La segunda premisa parte de la reducción esencialista de los actores sustantivos involucrados, generalmente estereotipados, dentro de
la narcoeconomía, presumiblemente enfrentados
a las fuerzas de seguridad y a los estados deseosos de eliminar estas dinámicas criminógenas.
Tercero, esta reingeniería llevó al establecimiento de alianzas estratégicas entre actores criminales diversos, así como a la participación de
otros agentes insertos oportunista o intermitentemente. De suerte que en sus componentes más
dinámicos hubo una integración “vertical” y “horizontal”. A mediados de 2011, la prensa internacional registraba el desmonte por parte del FBI y
la DEA de Estados Unidos de un anillo de narcotraficantes mexicanos, libaneses y dominicanos
que movían droga desde Quisqueya, en República Dominicana, hacia Centroamérica, México y
Estados Unidos (DR1 Daily News, 2011). Meses
más tarde, la Dirección Nacional de Control de
Drogas (DNCD) de la República Dominicana confirmaba la presencia de carteles mexicanos (Sinaloa y Zetas), y colombianos (el del norte del
Valle) en su territorio.
Ambas falacias han condicionado por décadas la ecuación costos-beneficios, al comprometer los recursos invertidos en la lucha contra las
84
drogas, en detrimento de la calidad de vida de
los ciudadanos y sus instituciones. Sus consecuencias han producido un oxímoron por medio
del cual las dinámicas y actores criminógenos
han logrado acomodarse y expandirse al punto
de reconfigurar los contextos donde inciden.
ganizada. Estos países definieron desde 2001
un marco de análisis de su realidad criminógena. En 2013, sectores de la élite política y
gubernamental de Caricom reconocieron la
necesidad de encarar regionalmente “este
asunto tan sensible, de manera enfocada y
no histéricamente” (Ralph Gonsalves, primer
ministro de San Vicente).
Estos escenarios nos llevan a la segunda propuesta. La necesidad de entender, desde un análisis factorial, las consecuencias que han producido estas dinámicas, a fin de revertir algunas de
sus manifestaciones. Sugerimos que este análisis
factorial debe hacerse a tres niveles:
1. Análisis factorial sobre la geonarcopolítica
En esa vertiente, han sido incluso más proclives a considerar la descriminalización de
la marihuana como una política de racionalización de recursos escasos enfocados en el
tratamiento de la criminalidad.
2. Análisis factorial sobre la narcoeconomía
Varios especialistas han insistido en cómo
el ámbito de la geopolítica redefine el diseño e implementación de las políticas de seguridad y contra-narcóticas (Felbab-Brown y
Trinkunas, 2015; Bobea, 2015). Esta aserción
no puede ser más cierta para los países del
Caribe, participantes activos tanto en el tráfico sudamericano y mexicano como en las
estrategias políticas antinarcóticas lideradas
por Estados Unidos. Para muestra, un botón:
recientemente, las autoridades federales desmontaron una red criminal que conectaba el
territorio puertorriqueño con los estados de
la Florida y de Connecticut, introduciendo
cocaína y lavando activos en el territorio continental. Los federales sugieren que esta red,
de la cual fueron arrestados treinta y siete
miembros, duplica modalidades de extorsión
a las mulas, al estilo de los carteles mexicanos, sugiriendo un proceso de mimetismo en
algunos formatos de la logística y, por ende,
una cooperación subyacente (United States
Department of Justice, 2015).
En el marco de este análisis obligatorio de
la narcografía, hay que tomar en cuenta la
diversidad sociocultural y política del Caribe y su relación particular con el continente americano y europeo. En este sentido, no
es de extrañar que los países que conforma
Caricom presenten como bloque propuestas
más proactivas e innovadoras en el campo
estratégico de manejo de la criminalidad or-
Los países caribeños presentan altas tasas de
desempleo, bajos niveles de inversión en sectores clave como educación, lo cual limita su
inserción competitiva en la economía global.
En consecuencia, cerca de 50% de sus ciudadanos viven en condiciones de pobreza e
indigencia. Las alternativas de sobrevivencia
en el sector informal constituyen la principal
respuesta para cerca de 70% de la población.
La mayor consecuencia es que la irrupción
de capitales generados alrededor del narcotráfico y demás actividades criminógenas no
es compensada por inversiones alternativas
legales. Es decir, la denominada guerra contra las drogas no ha compensado ni puede
compensar el volumen de riqueza que entra
a las pequeñas economías por medio de los
flujos de ilícitos.
A lo anterior se suma la carencia casi absoluta de análisis económicos comparativos de
las implicaciones de las políticas punitivas.
A grandes rasgos, se estima que los costos de
la lucha contra las drogas absorben entre 1%
y 3% del PIB de la subregión del Caribe. Por
tanto, la carencia de análisis sectoriales y de
riesgos que alimenten políticas preventivas,
de control y minimización de daños continúa perpetuando un modelo de intervención
costoso en términos materiales y humanos.
3. Análisis factorial de la narcopolítica y narcocultura institucional
85
Lilian Bobea
patrón de acumulación ilícita que se alimenta
de la negligencia, la obliteración y el ostracismo
que benefician a pocos mientras perjudican a la
mayoría.
Las élites políticas regionales continúan reproduciendo y ejerciendo el clientelismo político como artificio funcional en su relación
con la ciudadanía y en el ejercicio de sus potencialidades de incidencia política. En esa
misma vertiente, los agentes criminales duplican la cultura y el sistema clientelar intrasocietalmente, en especial en espacios donde
la presencia del estado se reduce a su función represiva. Así entonces, las necesidades
vitales de ingresos, empleo y protección son
asumidas por actores criminales o violentos
que reorganizan los órdenes sociales locales,
patrón que en última instancia empodera a
sectores de la criminalidad compleja, contribuyendo a legitimar un actor político-criminal con gran capacidad de crear órdenes
sociales concomitantes.
Es allí, y no en el imaginario popular de los
cartógrafos medievales, donde siguen reificándose los órdenes sociales transgresores y continúan
guareciéndose los dragones (hic sunt dracones).
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Finalmente, si hay que privilegiar un “entryway” o punta de lanza para comenzar a impactar
en estos nuevos escenarios criminógenos, consideramos necesario enfocarse en el fenómeno de
estadotropismo. Al respecto solo basta retomar
las declaraciones de un abogado de la defensa de
narcotraficantes, radicado en Miami, quien declaraba lo siguiente:
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No hay duda de que la mayor parte del trabajo pesado del tráfico de drogas en la República Dominicana se está haciendo por los
militares: ellos son los que facilitan la entrada de la droga (…) reciben una comisión, en
forma de drogas, y luego buscan a alguien
que la vende (Joaquín Pérez, abogado de defensa de narcotraficantes en Miami)18.
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A la larga, todos estos son a la vez desafíos y
dilemas que enfrentan no solo los estados de la
región, sino sobre todo sus sociedades. En ellas
recaen en última instancia las posibilidades de
presionar a las élites gubernamentales a favor de
las transformaciones institucionales necesarias.
Por el momento, dichas sociedades se debaten
entre el cinismo de sus élites políticas y las necesidades insatisfechas de sus ciudadanos. Ambas
realidades ponen en el centro de la reflexión la
cuestión de si existe o no voluntad real de romper de una vez por todas el ciclo perverso de un
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Notas
1
Una versión de este artículo se publicó en el libro
Drug Trafficking, Organized Crime and Violence
in the Americas: Key Trends in the Twenty-First
Century, editado por Bruce Bagley y Jonathan D.
Rosen. Woodrow Wilson Center. Washington.
2
De acuerdo con el UNDP (2012), a pesar de registrarse una pequeña disminución, en 2010
las tasas de homicidios en ambas subregiones
duplicaron las del resto de las Américas: 15,6
por 100.000 habitantes. Algunos microestados,
como Saint Kits y Nevis, Santa Lucía y Guyana,
mostraron tasas de muertes violentas tres veces
más altas que el promedio de Latinoamérica,
mientras otros países, como Trinidad y Tobago aumentaron, con una tasa de 42 homicidios
por 100.000 habitantes en 2011, 6% más que en
2010. En consecuencia, la percepción de los ciudadanos respecto a su seguridad también descendió considerablemente: en 2010 solo 24,7%
de los trinitarios declaró sentirse seguro en su
país, seguidos por 35,7% de los jamaiquinos,
37,7% de los ciudadanos de Santa Lucía y 42%
de los guyaneses (UNDP, 2012: 19). Asimismo,
los países que conforman el Triángulo Norte de
Centroamérica registran un patrón de violencia
letal.
3
Utilizo el concepto de criminalidad compleja en
lugar de criminalidad organizada a fin de desmitificar la concepción deificada y organicista
que sugiere el concepto de crimen organizado.
En este capítulo insisto más bien en la configu-
89
Ese año estalló una crisis en la relación simbiótica existente entre el estado y la criminalidad, encarnada en las dos figuras que lideraban ambos
estamentos: el entonces primer ministro, Bruce
Golding (2007-2011) y el líder narcotraficante
Christopher, Dudus, Coke. Presiones de la sociedad jamaiquina y, especialmente, del gobierno
de Estados Unidos, para extraditar al cabecilla
de la Posses en la sección de Tivoli Gardens en
Kingston, conminaron al primer ministro a lanzar una persecución que terminó en un enfrentamiento letal entre las fuerzas de seguridad del
estado y las fuerzas militantes de la organización Posses. Luego de varios días de cerco de la
barriada y de setenta y tres personas muertas a
consecuencia del estado de sitio en Tivoli Gardens, Dudus fue capturado y extraditado, deslegitimando seriamente el liderazgo del Jamaica Labor Party (JLP). Según fuentes oficiales, el
relevo posterior de Golding produjo un cambio
estratégico, que se originó con el nuevo gobierno
jamaiquino encabezado por la primera ministra
Portia Simpson-Miller (2012-), del People National Partie (PNP). La administración de SimpsonMiller puso en marcha la Política nacional de
seguridad, por medio de la cual se identificaron
y priorizaron cinco áreas de reformas e impacto
institucionales: 1) reforma del sistema de justicia; 2) desmantelamiento de pandillas criminales; 3) remoción de los beneficios generados por
la criminalidad; 4) policiamiento comunitario; y
5) enfoque en los individuos de más alto riesgo
en las comunidades. Enseguida se establecieron
varios grupos de trabajo y de acción política,
siendo el más importante el de anticorrupción y
lucha contra el crimen organizado (Moca: Major
Organised Crime and Anti-Corruption Agency),
que se enfocó en impactar el liderazgo criminal
y sus articulaciones tradicionales con sectores
del estado. La figura de extinción de dominio,
por un lado, y la reconfiguración de la arquitectura de inteligencia criminal, por otro, limitó la
amplia ventana de oportunidades de la que se
beneficiaba la criminalidad institucionalizada.
En lo relativo a la violencia territorial, las fuerzas de seguridad (militares y policiales) se concentraron en áreas de altos niveles de conflictos,
monitoreando las actividades de las pandillas y
Lilian Bobea
“estabilizando” las comunidades con una presencia constante. A pesar de la efectividad de estas actividades de control del crimen, la cuestión
de su sustentabilidad depende de hecho de la
profundidad y del compromiso de transformar,
más que reformar, las estructuras criminógenas
de poder incrustadas en el estado jamaiquino, en
el sistema de partidos y en una sociedad seriamente dividida por intereses políticos relacionados con actividades criminales.
5
Actualmente, el Estado Libre Asociado de Puerto
Rico presenta una deuda pública de 73.000 millones de dólares. De acuerdo con su gobernador
Alejandro García Padilla, del Partido Popular, la
isla se encuentra en una “espiral de la muerte”
debido a que su economía se ha reducido a una
tasa anual de 6% y solo 1,2 millones (32%) de
sus habitantes (3,76 millones) se encuentran
empleados. Véase, http://www.breitbart.com/
big-government/2015/10/24/puerto-rico-wantsfile-bankruptcy-borrow-money/
6
Mientras en 2009 la tasa de muertes violentas en
San Pedro Sula fue de 137 por 100.000 habitantes, en 2010 fue de 148, en 2011 de 166,4 y en
2012 de 173,6 por 100.000, con un total de 1.290
asesinatos ese solo año.
7
Al acercarnos a estas problemáticas desde la
perspectiva caribeña, debemos recordar que el
archipiélago del Caribe presenta una cartografia
muy fragmentada en términos territoriales y culturales. Veintiocho estados insulares así como
territorios de ultramar de varios tamaños y con
estatus jurídico-politicos diversos componen, en
adición a setecientas isletas y cayos, un conjunto
complejo de territorios autónomos y semiautónomos, reagrupados por algunos analistas bajo
las denominaciones de Caribe anglófono, francófono e hispanoparlante. Estos territorios están
distribuidos en 1’063.000 millas cuadradas. Estos países y sus extensiones se distinguen entre
sí por: 1) su nivel de desarrollo económico; 2) su
capacidad de implementar políticas cohesivas
y consistentes de seguridad; 3) su coordinación
política y diplomática intra y extra regional; 4)
sus mecanismos multilaterales de cooperación
(Caricom: Caribbean Community; Impacs: Implementation Agency for Crime and Security;
Sica: Sistema de Integración Centroamericana).
8
Estados Unidos (OCDETF: Organized Crime Drug
Enforcement Task Force), responsable del desmantelamiento de una red de narcotraficantes
que introducía droga en Estados Unidos desde
Puerto Rico, utilizando, segun el reporte, métodos que duplicaban los formatos usados por los
carteles mexicanos.
9
Aquí defino tales órdenes sociales como constructos racionales de coexistencia, relacionamiento, ordenamiento institucional, expectativas e intereses, compartidos o no, pero capaces
de definir un espacio de confluencia problematizada, la cual es constantemente renegociada por
los agentes afectados y diversos precursores.
10
Esta explicación salió varias veces en mis investigaciones de campo, en mis entrevistas a microtraficantes y residentes comunitarios, así como
en entrevistas a policías. Otros estudios realizados en el país también han identificado el mismo fenómeno.
11
Esta expresión es de la poeta puertorriqueña Rosario Ferre, pronunciada en una entrevista que
le realizara el literato Julio Ortega para la publicación Apropiaciones: cultura y nueva escritura
en Puerto Rico. Universidad de Puerto Rico. San
Juan. 1991.
12 Este asesinato colectivo tuvo lugar en Loiza, un
área donde se concentran bandas armadas. Sin
embargo, allí también ha habido intentos de de
las autoridades y las comunidades del municipio para reducir el alto nivel de violencia presente en la zona. http://www.primerahora.com/
noticias/policia-tribunales/nota/sereportaotramasacreenpinones-963804/
13
Con una tasa de crecimiento económico que oscilaba entre 6 y 8% para el trienio 1996-1998, de
acuerdo con la Cepal, en 2014 fue de 6%, luego
de una baja a 4,6% en 2013.
14
Davis conceptualiza la resiliencia como las “capacidades individuales o comunitarias orientadas a resistir las acciones de los perpetradores
de violencia mediante estrategias que ayudan
a establecer controles relativamente autónomos sobre sus actividades, espacios y fuerzas
socioeconómicas que comprenden sus vidas
cotidianas”.
15 Participante de un grupo focal de líderes comunitarios en barrio Obrero, municipio de San
Juan, Puerto Rico. Febrero de 2012.
El caso más reciente es el presentado por el Grupo de Trabajo del Departamento de Justicia de
90
16 En cuanto a la resolución de conflictos, por
ejemplo, existen algunos ejemplos de mediación
entre los gobiernos locales y las comunidades
y los grupos en conflicto, que pueden servir de
referencia, tomando en cuenta cada contexto,
más sobre los obstáculos por vencer que sobre
las posibilidades de duplicar, esperando tener
los mismos resultados. Un caso paradigmático
es la experiencia en Medellín, que ha llevado a
lo que se conoce como “el milagro”, cuestionado
por algunos y celebrado por otros. Finalmente,
la municipalidad de Barcelona también ofrece
un espacio de reflexión sobre la relación de los
gobiernos locales o municipalidades con fuerzas
contestatarias.
17
tamente con los centros de poder en la red. Esta
modalidad, como su nombre lo indica, ofrece
cierto nivel de seguridad a las partes involucradas, especialmente a los cabecillas, ya que los
nodos solo entran en contacto con quien le suple
y a quien ellos suplen la mercancía ilegal”. El
otro modelo es el que Kenney denomina de rueca (wheel), consistente en un grupo central que
concentra la administración de toda la empresa, mientras los niveles periféricos ejecutan las
tareas de mayor riesgo. Los nodos intermedios
son traficantes veteranos que sirven de intermediarios entre los niveles de ejecución y los de
toma de decisión, y son los que poseen además
el know how y el capital para reinvertir. Esta modalidad protege a este componente de la red de
ser expuesto a la persecución de las autoridades
y de la competencia.
En su libro From Pablo to Osama, 2007, Michael
Kenney presenta dos tipologías de redes, una de
tipo cadena (chain), que él define como “descentralizada y auto organizada, que contiene nodos
independientes que desempeñan tareas específicas y establecen transacciones directamente
con otros nodos, sin necesidad de mediar direc-
18 Al respecto, véase http://acento.com.do/2011/
actualidad/2266-policias-y-soldados-dominicanos-estan-cada-vez-mas-metidos-en-el-traficode-drogas/
91
Eduardo Vergara B.
Introducción
tos. Este escenario ha permitido que una serie de
actores de la sociedad civil lograran, de la mano
de los vientos internacionales, poner en la agenda la necesidad de mejorar las políticas de drogas
actuales, basándose en el fracaso evidente de las
metas nacionales autoimpuestas.
Como en muchos países de la región, Chile está
en medio de un debate nunca antes visto respecto a sus políticas de drogas. Por una parte, en los
últimos años una serie de hitos internacionales
han permeado profundamente la agenda nacional. Desde las declaraciones respecto a la necesidad de buscar alternativas a la guerra contra las
drogas dadas por el presidente colombiano Juan
Manuel Santos (2010-2014; 2014-) en el marco de
la Cumbre de las Américas de 2012, el informe El
problema de las drogas en las Américas presentado por la Organización de los Estados Americanos (OEA) en 2013, pasando por las acciones
permanentes de algunos expresidentes latinoamericanos en la Comisión Global, el inicio de un
proceso de regulación del cannabis en Uruguay,
hasta los cuatro estados que democráticamente
decidieron regularlo en Estados Unidos, durante
los últimos cuatro años nadie ha quedado indiferente. Por otra parte, en el ámbito nacional las
políticas de drogas han estado lejos de cumplir
con sus objetivos de reducir el consumo y el narcotráfico, generando inevitables cuestionamien-
De igual manera, diversos actores políticos
han adquirido nuevos niveles de protagonismo
en esta temática. Los partidos políticos no se
han quedado atrás. Mientras que los ligados al
pensamiento liberal y la derecha fundamentan
sus argumentos en las libertades individuales y
los posibles beneficios económicos, la izquierda
convencional lo hace respecto a los efectos de
las políticas sobre los que menos tienen, y los
sectores más progresistas hablan, tímidamente,
de la necesidad de establecer modelos regulatorios amplios y responsables. Estos escenarios
han permitido que la discusión se haga presente
con mucha fuerza en el Congreso Nacional y que
la opinión pública siga demostrando, progresivamente, su apoyo a esta necesidad de cambio.
Hoy, más que nunca, este debate ha cobrado
una importancia y seriedad trascendentales, per92
mitiendo que el país se enfrente a la posibilidad
real de cambiar el rumbo de su política de drogas.
de 2015 hubo una reducción de 75% en estos robos (Labrin, 2015).
En paralelo al esperanzador escenario que
vive Chile respecto a este debate, la seguridad
ciudadana se ha mantenido como uno de los
asuntos más importantes en el debate nacional.
Un país que comparativamente con sus vecinos
es considerado seguro y que tiene una capital
considerada la más segura de América Latina
(The Economist, 2015), enfrenta una opinión
pública cada vez más crítica respecto a las políticas implementadas hasta hoy. La ciudadanía
muestra grandes niveles de descontento con los
esfuerzos realizados. La inseguridad se mantiene
entre sus máximas preocupaciones y la desaprobación respecto a su manejo por parte del gobierno ha llegado a niveles nunca antes vistos. Sin ir
más lejos, la más reciente encuesta Adimark, que
mide mes a mes al gobierno de turno en diferentes áreas, reveló que el país está en un nivel histórico de desaprobación respecto al manejo que
el gobierno le está dando a la delincuencia, con
un rechazo del 92% (GfK Adimark, 2015). Junto
con esto, cabe destacar que en 2014 el 79,9% de
los chilenos aseguraba que la delincuencia había
aumentado en los últimos doce meses, ubicándola como el tercer mayor problema del país, y
al “tráfico de drogas” en el quinto (Fundación Paz
Ciudadana, 2014).
Este artículo tiene el objetivo de entregar la
visión más reciente respecto a la seguridad en
Chile, junto con analizar el estado actual de la
política de drogas y hacer un pronóstico a corto
plazo, con énfasis en la relación entre seguridad
y drogas, necesaria para entender ambos debates.
Por último, da luz respecto a posibles reformas y
políticas que podrían ser aplicadas para mejorar
la situación actual, basándose principalmente en
estrategias que comuniquen correctamente los
logros alcanzados y cuyo objetivo sea aumentar
los niveles de confianza institucional, que al estar hoy en niveles bajos generan un círculo vicioso con consecuencias muy negativas.
1. Sensación de inseguridad en Chile en una perspectiva política
Uno de los debates que enfrenta el país respecto
a la seguridad tiene que ver con la interrogante
respecto a si la sensación de inseguridad manifestada por la ciudadanía condice con la realidad. En otras palabras, si lo que la ciudadanía
percibe se debe a factores reales que influyen
sobre esta, la crisis de desconfianza institucional transversal que afecta al país y el rol de actores políticos que históricamente han hecho de
la inseguridad un negocio, o si todavía falta una
comprensión real y mucho más amplia del fenómeno en cuestión. Los sectores más progresistas
en Chile han caído en la misma lógica de una serie de países latinoamericanos, al no ser capaces
de dar respuestas y soluciones a la inseguridad.
Es más, al permanecer estáticos frente al desafío
han entregado en bandeja el monopolio de la seguridad a los partidos de derecha, jugando en su
cancha e intentando usar ideologías, propuestas
y políticas de mano dura que no le corresponden. Como es de esperar, jugar en otra cancha
y con reglas ajenas continúa resultando en una
predecible derrota.
En paralelo, otros indicadores muestran que,
a pesar de la desaprobación, la victimización y el
nivel de denuncias, en los últimos años el grado
de temor en la ciudadanía no ha empeorado de
gran manera: mientras se mantuvo en el rango
de 15 y 19,5, en 2014 fue de 13,8 (GfK Adimark,
2014). Cabe destacar que esfuerzos concretos
liderados por la Subsecretaría de Interior han
mostrado, gracias a nuevas lógicas para enfrentar los problemas, resultados positivos que es
importante analizar. Por ejemplo, tras una crisis
provocada por el alza en el robo a cajeros automáticos, se decidió implementar una serie de estrategias, entre ellas tipificar el robo de cajeros
como un delito, junto con multar a los dueños
(bancos privados) cuando no tomaban las medidas preventivas necesarias. Entre enero y agosto
Sin ir más lejos, la campaña del candidato de
la coalición de derecha en 2009, Sebastián Piñera
93
Eduardo Vergara B.
un aumento en el periodo 2010-2013, se debe al
comportamiento creciente y esperado a partir de
2000. Mientras que ese año la población penal en
sistema cerrado llegaba a 32.051 y fue en aumento llegando a 50.923, en 2010 inició una baja durante el resto del periodo presidencial, llegando
a 45.697 en 2013 y a 43.106 en 2014. En cuanto
al sistema abierto, llegaba a 50.733 (Fundación
Paz Ciudadana, 2014).
(2010-2014), se centró en la lucha contra los delincuentes. Poniendo este elemento al centro de
su discurso, el empresario llegó al poder en marzo
de 2010. Su eslogan más recurrente fue “A los delincuentes se les acabó la fiesta”. Mientras tanto,
y como ha sido la tónica desde el retorno a la democracia, los candidatos del ala progresista y de
izquierda no lograron presentar nuevas propuestas de seguridad. Pero, ¿se les acabó efectivamente la fiesta a los delincuentes durante el gobierno
del presidente Piñera? ¿Qué tan efectiva ha sido la
propuesta entregada por estos sectores? Estas dos
preguntas resultan clave para entender el escenario actual, entregando objetividad.
Tanto la promesa pública y recurrente de
aplicar mano dura contra los delincuentes como
algunas de las cifras mencionadas generaron
efectos sobre la evaluación que la ciudadanía
tuvo sobre el gobierno y su manejo de la delincuencia. En particular, estos efectos se vieron
durante los primeros años del gobierno del presidente Sebastián Piñera, cuando la desaprobación se mantuvo en niveles bajos con respecto a
lo visto en otros gobiernos. Mientras en enero de
2010, y solo tres meses antes de iniciar el periodo
presidencial del presidente Piñera, la desaprobación del manejo llegaba al 83% (gráfica 1), al inicio de su periodo tuvo una baja radical, llegando
a solo el 26%1. Durante el resto de su mandato, la
desaprobación se mantuvo, volviendo a los niveles iniciales. Sin embargo, entre marzo de 2010 y
julio de 2011 no superó 80%.
En términos generales, hay indicadores y
señales mixtas que explican parcialmente una
reducción en fenómenos relacionados con la inseguridad, como son la delincuencia y la victimización. Mientras tanto, por otro lado, y al faltar
una mirada realmente profunda que explique la
totalidad del fenómeno, parece que una porción
bastante grande de fenómenos delictuales no están siendo considerados.
Por ejemplo, entre 2010 y 2013 según la
“Enusc 2014” (Encuesta nacional urbana de seguridad) de la Subsecretaría de Prevención del
Delito del Ministerio del Interior, la victimización se mantuvo entre el rango de 28,2 (2010) y
24,8 (2013), mostrando una baja respecto a 2009,
al inicio del periodo, cuando se encontraba en
33,6, y a 2008, cuando fue de 35,3.
Por otra parte, las estadísticas relacionadas
con las drogas mostraron también resultados relativamente positivos, al menos en el campo de
las detenciones. Aun cuando el gobierno del presidente Piñera no dio señales de cambiar la ley
de drogas, especialmente en lo que a control y
detenciones se refiere, las cifras hablan de una
realidad diferente. Mientras que en 2012 en Chile hubo 10.370 detenciones por ley de drogas,
esta cantidad fue creciendo progresivamente,
hasta llegar a su punto más alto en 2012, con
85.023. Lo que parecía un alza sostenida no solo
en los últimos diez años, sino un comportamiento esperable para los años siguientes, experimentó una baja en 2013. Por primera vez desde 2002,
las detenciones disminuyeron. En 2013 se redujeron a 63.186 y en 2014 a 51.357 (gráfica 2). Lo
cual, de acuerdo con algunos expertos, se debe
a una instrucción dada a las policías para que
Otros indicadores muestran que no hay mayores diferencias, como en el caso de la victimización por robo o intento de robo en los últimos
seis meses. Mientras que en 2010 fluctuó entre
33 y 40,2, los tres años anteriores estuvo en el
rango de 41,7 y 36. Otro dato tiene que ver con
los homicidios, que entre 2010 y 2013 fluctuaron,
según el Ministerio Público, entre 1.416 casos en
2010, 1.614 en 2011, 1.459 en 2012 y 1.552 en
2013, lo cual representa una baja respecto a los
años previos: en 2008 fueron 1.705 y 1.680 en
2010. En 2014 volvieron a subir, a 1.782.
Por otra parte, al analizar las estadísticas correspondientes a la población penal, si bien hubo
94
Gráfica 1. Desaprobación del manejo de la delincuencia, 2006-2015 (entre corchetes, periodo del presidente Piñera)
Fuente: elaboración propia con datos de GfK Adimark, 2015.
Gráfica 2. Detenciones por ley de drogas en Chile, 2005-2014
Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio del Interior, Chile, 2015.
ta la continuidad del alza), si bien el aumento
en las detenciones se mantuvo, estas se debieron
principalmente a porte, pasando de representar
62,07% en 2009, a 64,67% en 2010 y a 66,55%
en 2011 (gráfica 3). La proporción pertinente al
tráfico mantuvo la baja sostenida que venía teniendo desde 2007, para solo volver a subir en
2012. Por otro lado, el porcentaje de detenciones
por consumo y cultivo empezó a aumentar desde 2010 hasta la fecha. En concreto, durante los
bajaran el foco puesto en las detenciones por ley
de drogas y dieran prioridad a la persecución de
delitos de mayor connotación social y que tenían
mayor impacto sobre la percepción de inseguridad en Chile. De ser así, la instrucción fue razonable y los efectos evidentes2.
Al observar la proporción de casuales de detención en una perspectiva comparada vemos
que durante el periodo 2010-2012 (que represen95
Eduardo Vergara B.
Gráfica 3. Proporción de detenciones por ley de drogas (porcentajes), 2005-2014
Fuente: elaboración propia con datos del Ministerio del Interior, 2015.
Respecto a esto último, es importante destacar
que la proporción de detenidos por porte ha mostrado tendencias a la baja, y las estadísticas por
tráfico han mantenido un aumento, acercándose
a las proporciones vistas a inicios del 2000. En
lo que respecta a detenciones, la variación entre
el segundo trimestre de 2014 y 2015 es mínima:
solo hubo cincuenta y cinco detenidos menos.
Lo que sí es importante es el cambio que se sigue
observando en las detenciones por porte, siendo las que presentan la mayor disminución, con
20,9% menos (Subsecretaría de Prevención del
Delito (SPD), 2015).
primeros años del gobierno del presidente Piñera
esta alza se mantuvo, mostrando una baja solo
en lo que respecta a porte. Cabe destacar que la
baja en el número de detenciones durante 2013
coincide con su periodo de máxima desaprobación en lo que respecta al desempeño sobre la
delincuencia.
El segundo gobierno de la presidenta Bachelet (2014-) no ha presentado grandes cambios en
lo que respecta a estadísticas ni en políticas que
hagan pensar que podríamos encontrar escenarios diferentes respecto a la seguridad. Esto se
debe, en parte, a que desde su posesión en marzo de ese año solo ha pasado un año completo
de evidencia, para contrastarla con la mala evaluación que recibe al respecto. Las cifras de 2015
son parciales.
Este panorama e información pueden contrastarse con la cantidad de denuncias: de acuerdo con datos del programa Denuncia seguro del
Ministerio del Interior, que consiste en un canal
telefónico con cobertura nacional que permite
entregar información sobre delitos y que desde
2010 ha recibido más de setenta mil llamadas, de
las cuales veinticinco mil han sido denunciadas,
la información de delitos por ley de drogas ocupa
un lugar central. Durante el primer semestre de
2015 correspondieron a 88,7% del total. En
2014, del total de delitos simples por esta ley ingresados al Ministerio Público, Denuncia seguro
fue denunciante de 12% en el ámbito nacional
A pesar de ser demasiado temprano en el periodo presidencial para contrastar datos, es posible apreciar que los índices asociados a la percepción de la inseguridad vienen aumentando
progresivamente desde 2010. Así, por ejemplo,
la percepción sobre el “nivel alto” de delincuencia en “la comuna”3 creció 55% entre el 2010 y
2014 (Fundación Paz Ciudadana, 2014). La baja
en otros indicadores es clara también, caso de la
prisión y las detenciones por la ley de drogas.
96
2. Drogas, narcos y víctimas: estado
actual de la problemática en Chile
y de 30% en la Región Metropolitana. Respecto
a resultados judiciales en la historia del programa (2010-2015), del total de las denuncias que
terminaron en condena, 66% fue por delitos de
microtráfico, 23% por tráfico, 7% por consumo
y 3% por cultivo (Rettig, 2015). Durante el primer semestre de 2015 este porcentaje fue de 76%
por microtráfico, 13% por tráfico, 9% por cultivo
y 4% por consumo.
No hay evidencia de que grandes organizaciones
dedicadas al crimen organizado que hayan nacido y perdurado hasta el día de hoy estén operando en el país. Al menos, unas que tengan una
magnitud similar a la de los grandes grupos que
existen o han existido en otros países de América
Latina. A pesar de esto, en el caso de las drogas el
escenario presenta ciertas diferencias, ya que ahí
sí es posible encontrar una presencia mayor en
lo que a organización y poder respecta.
Cabe preguntarse entonces si las promesas y
acciones de los sectores más conservadores han
sido más efectivas que las de la izquierda solo
respecto a lo que se percibe o más bien en términos reales. Al menos, en lo que a percepción de
la opinión pública compete, es posible decir que
sí han tenido más efectividad, a pesar de que en
la mayoría de los índices que permiten analizar
el fenómeno no se observan grandes diferencias.
Mientras la magnitud del fenómeno puede ser
cuestionable, lo tangible es que hoy los chilenos
se sienten menos seguros.
Si bien entre las décadas del 70 y el 90 hubo
una presencia importante de carteles en Chile,
derrocados o apoyados por la dictadura militar,
actualmente la realidad es diferente. El escenario nacional actual se caracteriza por tener una
serie de organizaciones y grupos que se autogestionan para cometer delitos o vender droga, sin
trascender permanentemente como actores del
crimen organizado. Es más, el crimen parece ser
bastante desorganizado, mutando permanentemente y adaptándose a una serie de escenarios
contingentes y relacionados con los esfuerzos
de las policías y la represión que el estado ejerce
sobre ellos. Sin ir más lejos, el más reciente estudio del departamento OS-9 (Departamento de
Investigación de Organizaciones Criminales) de
Carabineros de Chile, muestra que si bien la gran
mayoría de los miembros de estas organizaciones son reincidentes, “No podemos hablar de organizaciones. Son grupos, bandas. Terminando
“el trabajo” se separan. No se da como constante
la permanencia en el tiempo”, detalla Marcos Jiménez, Mayor del OS-9 de Carabineros de Chile
(Lezaeta, 2015). La forma en que estos grupos
operan, de acuerdo con el mismo informe, se caracteriza por la mutación permanente:
Aquí está el centro del problema: mientras
que hasta ahora no ha existido una oferta por
parte del progresismo político para enfrentar el
problema y, en consecuencia, no se ha generado una posibilidad real de mayor confianza por
parte de la ciudadanía, la realidad, los logros y
la evidencia tampoco se han comunicado bien.
Al mismo tiempo, los análisis, las propuestas y
soluciones de la sociedad civil y centros de pensamiento todavía no han logrado permear a los
tomadores de decisiones o, al menos, a quienes
llevan las banderas del progresismo dentro de las
estructuras de poder. En consecuencia, y como
hemos destacado al inicio de este texto, el estado actual de desaprobación era un fenómeno
esperable. A juzgar por las señales actuales y la
ausencia de cambios de fondo en la política, las
críticas al manejo de la delincuencia no deberían
mejorar a corto o mediano plazo. Esto último,
entonces, también enciende las alarmas políticas, ya que la efectividad que ha demostrado la
derecha para transformar la inseguridad en un
discurso político hace pensar que podría estar en
su mejor escenario para volver al poder.
De los asaltos a comercios y bancos se pasó a
los robos con objetivos específicos, como farmacias, bencineras y mini mercados. Luego
vinieron los cajeros automáticos, las tiendas
de lujo con los llamados “alunizajes” y los
camiones de valores. Y ahora están en una
etapa “emergente” principalmente los robos
97
Eduardo Vergara B.
ciales y protección a sus vecinos, a cambio de la
complicidad y el silencio.
de autos de lujo, las estafas telefónicas y los
“portonazos” [robo de automóviles en general, desde la puerta del hogar]. En esta línea
de evolución se han mantenido constantes
los robos a casas (Lezaeta, 2015).
Los Care Jarro, por ejemplo, es una de las bandas más emblemáticas y poderosas que han sido
detectadas y desarticuladas en Chile. Recibiendo
“cargos de tráfico de droga, lavado de dinero, y
asociación ilícita por ambos delitos, además de
porte ilegal de armas” (Salazar, 2008), todos sus
miembros terminaron con prisión preventiva en
junio de 2008, y luego en la cárcel. Este último
elemento no es menor, ya que cuando hablamos
de la totalidad de sus miembros nos referimos
a solo veintidós personas, lo que da cuenta de
la magnitud reducida que estas bandas llegan
a alcanzar. Claro está que los números aumentan cuando se cuantifican “los soldados” u otros
actores que trabajan para ellos en los eslabones
finales de la cadena. Sin embargo, estos en su
mayoría no son miembros de las bandas.
Es más, el nivel de poder de estos grupos es
bastante menor, y en oportunidades han recurrido a estrategias de “marketing delincuencial”
para hacer crecer su imagen y poder. Este es el
caso de los Malditos, que consiguieron “simular
decenas de robos tras pagar 20 millones a guardias y choferes de camiones de valores para fingir ser víctimas” (TVN, 2015).
Por otro lado, en el caso de los grupos dedicados al tráfico de drogas u otras actividades ligadas a la cadena de valor, sí se observa un mayor
nivel de organización en sus estructuras y actividades. Un elemento no menor tiene que ver con
el uso de armamento de fuego, lo que se debe
principalmente a la alta disponibilidad de recursos que tienen en comparación con otras bandas
delictuales. Cabe mencionar que las incautaciones de armas de fuego en operativos de droga se
han mantenido relativamente estables en los últimos años, no superando las 621 y estando 39%
de estas en la Región Metropolitana.
Más allá de la gran concentración de bandas
en la Región Metropolitana, el panorama en el
resto de las regiones es bastante dispar. La zona
norte de Chile, que contempla las regiones de
Arica, Tarapacá, Antofagasta y Atacama, es donde aparte de la Metropolitana existe la mayor
concentración de incautaciones, detenciones y
proporción de encarcelados por delitos relacionados con drogas. En 2014 allí tuvieron lugar
27% de los procedimientos policiales por ley de
drogas. Y allí se concentra también gran parte de
la actividad ligada al tráfico, debido a la existencia de más de un centenar de pasos fronterizos
ilegales que permiten la entrada de droga desde
Perú y Bolivia.
A modo de ejemplo, es posible destacar que
los grupos más grandes y con poder que han
existido en Chile durante los últimos años son
los Cavieres, los Care’ Jarro y los asociados al Cabro Carrera, caracterizados todos por establecer
grandes redes de tráfico, principalmente en la
capital del país, y de profundizar sus redes en
los barrios desde donde operaban. En 2012, un
estudio de Ciper detectó que en el Gran Santiago
existían ochenta y tres zonas ocupadas por los
narcos, donde vivían 700.000 habitantes. Estas
zonas tienen elementos en común: el número de
denuncias es bajo, carecen de servicios, el transporte público es limitado y funcionan como puntos receptores y distribuidores de droga. Como es
la tónica de zonas similares en el resto de América Latina, las bandas desempeñan un importante
rol comunitario, supliendo de cierta manera al
estado y entregando una serie de beneficios so-
Debido a este escenario, el gobierno de Chile
emprendió en 2011 el Plan Frontera Norte (PFN),
cuyo objetivo es combatir el crimen organizado
en las regiones de Arica y Parinacota, Tarapacá y
Antofagasta. Durante los tres primeros años, la
inversión fue de más de 35 mil millones de pesos
(USD$50 millones). Este plan no estuvo exento
de problemas.
La Cámara de Diputados formó una comisión
investigadora que tuvo la finalidad de recabar
98
cho en la zona norte, pasando de 160 a 367 kilos
desde que se comenzó a implementar el plan
Frontera Norte en 2012. Si bien la evidencia no
es concluyente, sí se ven patrones característicos
del efecto globo: mientras se aprieta en una zona
el problema suele moverse a otra. En este caso,
los datos permiten iniciar la exploración de hipótesis relacionadas con el ingreso de la droga
por otros puntos fronterizos no habilitados, donde hay menor resguardo y vigilancia, que es la
situación que se observa en el sur del país. El
aumento del tránsito e ingreso de drogas tiene
efectos reales sobre los niveles de consumo que
deben ser considerados como una señal más del
desplazamiento del problema. Esta región presenta el cuarto nivel más alto de prevalencia de
consumo de cocaína y pasta base en el país, y en
los últimos años ha mostrado un aumento considerable pasando de 0,4 en 2010 a 1,4 en 2014
(Senda, 2015).
información sobre los cuestionados mecanismos de adquisición de tecnología para el Plan
Frontera Norte. Una de sus conclusiones fue que
“dentro del mercado público y de los procesos de
compra existieron agentes corruptores, tanto públicos como privados, los cuales deben ser perseguidos y sancionados” (Cámara de Diputados,
2012).
Buena parte de las críticas que se le hicieron
a este plan durante el proceso señalado tenían
que ver con el verdadero impacto que había tenido sobre el ingreso de droga. Al mirar la evolución de los decomisos de cocaína y pasta base en
esta zona, en los tres años siguientes al inicio del
plan no se observan efectos positivos considerables. Es más, en 2014 las incautaciones volvieron
a bajar, mientras subieron en las regiones Metropolitana y BíoBío (zona sur de Chile) (gráfica 4).
En el caso de los decomisos de plantas de marihuana, durante el segundo trimestre de 2015,
la región del Maule (en la zona sur también) vio
un aumento dramático, pasando de ser responsable de 5,7 a 89,6% del total nacional. La región
del BíoBío es muy importante para entender la
posibilidad de que este fenómeno esté tomando
lugar. Por esto, es clave un mayor nivel de monitoreo y análisis, ya que allí están ocurriendo una
serie de fenómenos relevantes: así, la presencia
de drogas y las incautaciones se han incrementado a medida que mayores esfuerzos se han he-
Otra característica de esta nueva situación
es que quienes se vinculan son, en gran medida,
jóvenes e incluso menores de edad. Aun cuando
hay poca información respecto a la composición
real del mundo del crimen organizado y del menos organizado en Chile, las estadísticas de los
centros de reclusión de menores y jóvenes muestran una serie de elementos que ayudan a complementar los estudios analizados y su relación
con el mundo de las drogas.
Gráfica 4. Decomisos de cocaína y pasta base durante los tres años posteriores
al inicio del Plan Frontera Norte, 2012-2014 (kilogramos)
99
Eduardo Vergara B.
Un estudio reciente a jóvenes entre catorce y
veintiún años en centros de reclusión, cuyo objetivo era determinar factores de riesgo en la manifestación de conductas delictivas, muestra evidencias respecto a su relación con las drogas y el
tipo de actividad delictual en la que participan.
Llama la atención las disparidades entre mujeres
y hombres: por ejemplo, 17,4% de las adolescentes comenzó a delinquir traficando drogas, mientras que en los hombres esto no se reporta como
inicio de su comportamiento. Esta diferencia se
mantiene al mirar la causal de ingreso a un recinto penal, según la cual solo en 0,9 de los hombres
es el tráfico de drogas, mientras en las mujeres
llega a 17%. Sin demostrar que es la causal del
inicio de conductas delictivas, cabe destacar que
94,8% de los jóvenes había consumido algún
tipo de droga y 65% de las mujeres que lo hicieron lo había hecho seis meses antes de su ingreso
al centro de detención (Reyes, 2014).
Ahora bien, mientras las mujeres participan
en menor proporción en actividades ligadas al
crimen en general, aumentan su proporción al
momento de hacerlo en las ligadas al menudeo
o tráfico de mayor escala. En el caso de las primeras, aun cuando tienen presencia, esta no es
mayor. De acuerdo con Carabineros de Chile,
“Se observa que pese al aumento de la participación de las mujeres, esta se reduce a actividades
de menor importancia en la escala de poder. Es
decir, las mujeres no están insertas en las redes
de poder de la criminalidad” (Olea, Silva, Soto
y Valenzuela, 2014). Es por esto que su participación suele ser mayor en actividades ligadas al
narcomenudeo, en las que suelen ser no solo el
eslabón más débil de la cadena, sino, también el
último, en el que terminan siendo más funcionales y pagando costos más altos.
La cantidad de detenciones y encarcelamiento ayuda a obtener una mejor visión de lo que
ocurre y de los costos que las mujeres pagan. En
Chile, 58% de las encarceladas lo están por delitos relacionados con drogas, y 54% de ellas tiene
solo entre dieciocho y treinta y cuatro años de
edad. Estos porcentajes varían dependiendo de
la región del país, especialmente en el norte y
centro, donde el tráfico es, hasta ahora, mayor
que en el resto del territorio, tal como lo demuestran diversos estudios sobre la población penal.
Por ejemplo, durante los últimos cuatro años, la
tasa mayor estaba en la región de Tarapacá, con
234 por cada 100.000 habitantes, con Antofagasta llegando a 86 (Humanas, 2015). Otros estudios
sobre poblaciones específicas muestran tasas y
porcentajes similares.
Un estudio llevado a cabo por Loreto Flores
en 2013 muestra que:
En la Sección Femenina de la cárcel de Antofagasta nos encontramos con que el 61%
de los casos de ingresos, corresponde a un
delito asociado al tráfico ilícito de drogas.
Es decir más de la mitad de los casos de la
región. (…) La cifra en relación con el mencionado tráfico aumenta cuando vemos los
datos recogidos de la cárcel de la región de
Tarapacá. El 78 % de los casos por los cuales
las mujeres infractoras están recluidas corresponde a una infracción a la ley 20.000,
o a la antigua ley 19.366. (…) La situación,
lejos de cambiar, se incrementa en la región
de Arica y Parinacota, constituyendo así el
88% de los casos en los cuales se encuentran
recluidas las mujeres por una infracción penal (Flores, 2013: 45, 46).
Sin embargo, aun cuando estos grupos no
sean necesariamente grandes bandas criminales
o grupos organizados con actividades criminales
permanentes, sus acciones son responsables de
una serie de eventos delictuales que en ocasiones
han generado atención mediática internacional
por su magnitud, organización y fuerza. A modo
de ejemplo está el llamado “robo del siglo”, perpetrado por una banda de delincuentes en el Aeropuerto de Santiago en agosto de 2014. Esta “banda” logró burlar los mecanismos de seguridad del
aeropuerto, ingresar a la pista y robar, desde las
correas que cargaban un avión, la suma de 6 mil
millones de pesos (USD$8,5 millones de dólares).
Una serie de miembros de esta banda ya fue capturada, incluyendo al líder (Canal 13, 2015).
Al no tener cifras concretas respecto a la cantidad de droga que mueven estos grupos en Chile,
100
y cuántos de ellos lo hacen, es útil analizar los
datos sobre las incautaciones, para obtener así
una idea de lo que podría ser el tamaño del mercado en el país.
La Región Metropolitana de Santiago es donde se decomisa la mayor cantidad de cocaína respecto al total nacional: en 2014 allí fueron decomisados 1.578,72 kilos, en 2013 fueron 571,37 y
704,96 en 2012. Este aumento contrasta con la situación en la región de Tarapacá, donde en 2014
se retuvieron 687,74 kilos y en 2013 la cantidad
llegó a 1.059,47. En 2014 los kilos retenidos fueron 4.073,50, siendo 2.932,77 en 2013.
Respecto a pasta base de cocaína, en 2014
la región con mayores incautaciones fue Antofagasta, con 3.581,31 kilos, seguida de Tarapacá
con 2.843,03 y de la Metropolitana, con 2.762,61.
Cabe destacar que de acuerdo con la Policía de
Investigaciones, “más del 60% de clorhidrato de
cocaína y sobre el 75% de pasta base proviene de
Bolivia” (Figueroa, 2012).
En cuanto a marihuana procesada, de un total
de 24.385,86 kilos decomisados en 2014, 7.644,13
lo fueron en Tarapacá, 4.440,18 en Coquimbo y
3.347,57 en la Región Metropolitana. En 2014
se incautaron 256.816 plantas de marihuana,
63.103 de ellas en Coquimbo, 61.370 en Valparaíso y 58.011 en O´Higgins. Uno de los principales
datos respecto a la incautación de plantas es la
variación en la región de O´Higgins entre 2012,
cuando fueron decomisadas 65.385, 2013, cuando la cantidad llegó a 108.549, y 2014, año en que
bajó a 58.011. Cabe destacar que, en general, en
todas las drogas estudiadas la cantidad incautada
muestra variaciones importantes entre año y año,
duplicándose incluso en relación con años contiguos (Ministerio del Interior, 2015).
El Plan nacional de seguridad pública y prevención de la violencia y el delito del Ministerio
del Interior, presentado en agosto de 2014, incluye una serie de propuestas para resolver estos y
otros problemas. Aun cuando la gran mayoría de
ellas todavía no han sido implementadas, sí hay
una serie de declaraciones de intenciones que
podrían dar luces respecto a las estrategias que
el gobierno pretende desarrollar. En el caso de la
lucha contra el narcotráfico y las drogas, se destaca el Plan microtráfico cero (MT0), puesto en
marcha durante el segundo semestre del mismo
año y que examinaremos más adelante.
Antes, cabe resaltar dos aspectos respecto a
este Plan nacional. Primero, ahí se mencionan
las dos comisiones especializadas para proponer
modificaciones a la ley de drogas: la de Control,
a cargo de la Subsecretaría de Interior, y la de
Salud, a cargo del Servicio Nacional para la Prevención del uso de Drogas y Alcohol (Senda). La
primera ha avanzado en su trabajo sin que todavía se conozcan sus conclusiones, y entre los
elementos considerados está la importancia de
incorporar “conductas y elementos indiciarios
que permitan diferenciar, de manera objetiva, el
consumo del microtráfico” (Ministerio del Interior, 2014). Si bien este esfuerzo es destacable y
puede entregar mayores insumos para terminar
con el área gris que impide diferenciar entre ambos, queda corto frente a la necesidad de reglamentar claramente las diferencias. La segunda
comisión, la de Salud, tuvo una corta vida y participación limitada, lo cual llevó a que su trabajo
no finalizara y sus miembros quedaran frustrados, aumentando así la brecha entre el gobierno
y la sociedad civil en lo que a políticas de drogas
se refiere.
Segundo, volviendo al Plan MT0 del Ministerio del Interior, este se presentó en junio de 2014
y tiene como objetivo desbaratar grupos dedicados al tráfico de cantidades menores de droga.
Esta iniciativa se desarrollará en primera instancia en setenta y cuatro comunas, donde se registran 82% de los delitos de mayor connotación
social. Esto por medio de la disposición de más
personal y grupos especializados de la Policía de
Investigaciones (PDI) que se puedan enfocar en
intervenir los sectores seleccionados. El primer
objetivo definido fue reducir en 10% los puntos
de venta de droga de una base estimada en dos
mil existentes en el país (Ministerio del Interior,
2014). Tras los primeros siete meses, la PDI reportaba haber desarrollado cerca de dos mil procedimientos, con dos mil veintitrés detenidos, la
101
Eduardo Vergara B.
reducción de seiscientos treinta y cinco puntos
de venta, la incautación de ciento veintiocho
armas de fuego y la meta inicial de desarticular
10% de los puntos de venta ya a los siete meses
llegaba a 32% (Muga, 2015; Policía de Investigaciones (PDI), 2015).
Una serie de aspectos llaman la atención sobre el Plan MT0, entre ellos que parece responder
a una necesidad de corto plazo, dejando de lado
las consecuencias que podría tener a mediano
y largo plazos. La evidencia muestra que estas
estrategias suelen estar definidas por el efecto
globo. Sin ir más lejos, ya mencionamos lo que
se observa en la región del BíoBío y los posibles
efectos del “apriete” en el norte del país por iniciativas como el plan Frontera Norte. Si bien la
cobertura territorial es menor cuando se observa la ejecución del MT0, esta suele ser un factor
que amplía las posibilidades de que el problema
solamente se mueva. La gran pregunta que enfrenta esta iniciativa es: ¿logrará reducir el microtráfico o solo ayudará a desplazarlo? La evidencia muestra cómo intentos similares solo han
logrado esto, ya sea gracias a la lógica del “efecto
globo”, que demuestra cómo empujar el cultivo
o el tráfico simplemente lo mueve a otro lugar, o
la del “efecto cucaracha”, según el cual las redes
criminales o de tráfico se desplazan a otros territorios en busca de “refugio seguro y autoridades
más manejables” (Bagley, 2012).
Si bien estas estrategias pueden erradicar el
problema de territorios específicos y sectores
determinados, no tienen efectos significativos
sobre el global de los mercados, la violencia general ni, menos, sobre las tasas de consumo de
drogas. Estas estrategias suelen resultar en el
mero desplazamiento de los vendedores hacia
otro lugar, modificaciones sobre los mecanismos
y horas de venta o el incentivo de nuevos formatos de hacer dinero de forma ilegal (Jacobson,
1999). Es más, dependiendo de la intensidad y
el carácter represivo, contribuyen a sofisticar la
actividad (Aitken, 2002), incrementar problemas ligados a la salud pública (Dixon, 2001) y
aumentar la violencia, debido al reacomodo de
los grupos de poder mediante la violencia entre
las bandas en nuevos territorios. En ambos escenarios, las organizaciones terminan acumulando
mayor poder. Sería lamentable que el MT0 terminara por ampliar el problema y sus efectos se
viesen limitados solo a aumentar la sensación de
seguridad en territorios específicos.
3. La “marihuanización” del debate y la obsesión con el tratamiento
El 14 de marzo de 2014, tres días después de asumir como presidenta de Chile, Michelle Bachelet
dijo: “El problema de la droga en Chile no es el
consumo individual o medicinal, sino las redes
de narcotráfico que asolan las calles de nuestro país y ahí vamos a poner nuestros esfuerzos
principales (sic)” (Bachelet, 2014). Si bien esta
declaración simplifica un problema complejo, daba mayor claridad respecto al tono con el
que su administración enfrentaría el asunto de
las drogas, quedando claro que el énfasis no se
haría en la persecución de los usuarios, sino sobre las redes del tráfico. Estas declaraciones eran
coherentes también con el programa de gobierno presentado durante su candidatura, en el que
propuso evaluar la efectividad de la ley 20.000,
la categorización de las drogas y la posibilidad
de quitar el foco penal sobre comportamientos
menores de carácter personal relacionados con
la ley de drogas, trasladando gran parte de estos
casos del sistema penal a los juzgados de Policía
local, abriendo así la puerta a la despenalización.
No obstante lo propuesto en la campaña,
poco tiempo después de la llegada de la presidenta Bachelet al poder hubo una serie de cambios
en la institucionalidad a cargo de las políticas de
prevención y rehabilitación de drogas, que tiene
también la labor de asesorar al gobierno en estas materias. El Senda quedó en manos del psiquiatra Mariano Montenegro, quien al referirse
al cannabis sostuvo una opinión contraria a la
de la presidenta: “El problema de la marihuana
en Chile es el consumo, no el tráfico” (El Desconcierto, 2015). Esta afirmación constituyó el
inicio de una serie de declaraciones que cambia-
102
rían el foco, poniendo al consumo problemático,
terapéutico y recreativo en el centro del debate
nacional sobre drogas. Punto seguido, el director
del Senda dejó clara su agenda en contra del cannabis y la necesidad de tratar a los usuarios, que
de acuerdo con su interpretación de las cifras correspondían en gran parte a usuarios problemáticos. Las declaraciones continuaron, dando a conocer ideas como que “la marihuana aumenta la
locura” (Becerra, 2015). Además, durante la presentación del estudio de consumo hecho por el
Senda dijo que “El 60% de los adolescentes que
tenemos en tratamiento en Chile es por marihuana” (Guzmán, 2015), porcentaje cuestionado por
varios expertos ya que confunde, convenientemente, razones de ingreso con comportamientos
de consumo al momento del ingreso.
Argumentos dados por una serie de actores
políticos y, en especial, por el director del Senda, dejan al descubierto la falta de profundidad
con la que las autoridades continúan tratando el
asunto. Reducir la problemática a un asunto de
seguridad o de consumo deja fuera una serie de
consideraciones intermedias necesarias para entender e interpretar el fenómeno, junto con factores intermedios que requieren de más de una
visión para lograr cambios y mejoras. Cuando el
debate se plantea en términos de posiciones absolutas y polarizadas es muy poco lo que se puede lograr en cuanto a políticas públicas. Como
se mencionó, la esperanza de un cambio sigue
estando en el Congreso Nacional.
4. Política de drogas en el Congreso: el proyecto que busca despenalizar el autocultivo y regular el porte
A pesar de la negativa del Senda a legislar al respecto, el 7 de julio de 2015 la Cámara de Diputados de Chile aprobó en general el proyecto que
despenaliza el autocultivo de marihuana en el
país. Sesenta y ocho diputados votaron a favor
de la medida que busca permitir el consumo de
cannabis con fines medicinales y recreativos y
despenalizar el cultivo de marihuana para uso
personal. La iniciativa aprobada modifica la ley
de drogas, permitiendo el cultivo de hasta seis
plantas por domicilio, su consumo con fines definidos como terapéuticos, con prescripción médica, y autoriza un porte máximo de diez gramos
para consumo personal. Un grupo importante
de diputados sostuvo que el proyecto podría haber sido despachado en su totalidad (para pasar
a votación en el Senado) si el ejecutivo hubiese tenido una presencia real en el debate de la
Comisión de Salud de la Cámara. Sin embargo,
y como esto no fue así, el proyecto volverá a la
Comisión para ser votado en particular.
El proyecto en debate es apoyado principalmente por parlamentarios de la Nueva Mayoría
(actualmente la coalición gobernante) y tuvo
el rechazo de la Alianza (coalición opositora al
gobierno). Los argumentos de los opositores se
basaron principalmente en que, de acuerdo con
ellos, estas medidas “abren la puerta al narcotráfico” en Chile. El diputado de Renovación Nacional (RN) René Manuel García dijo que “yo por lo
menos no voy a permitir que mi voto ampare a
los traficantes de este país” (Emol, 2015).
Este proyecto busca cambiar diferentes partes de la actual ley de drogas, consideradas negativas para la sociedad chilena, entre ellas la
falta de definiciones respecto a las cantidades de
porte, el impedimento de hacer uso del cannabis con fines terapéuticos y la penalización de su
cultivo para fines personales. Sin embargo, hay
casos que han abierto la esperanza de avanzar en
una regulación más amplia.
Respecto al cultivo, la ley actual lo prohíbe a
menos que se “justifique que están [las plantas]
destinadas a su uso y consumo personal exclusivo y próximo en el tiempo” (Congreso Nacional
de Chile, 2012). Como es evidente, la ley es muy
vaga en su definición, dejando abierta una serie
de interrogantes y espacios que han sido usados
arbitrariamente por policías y jueces. Al no establecer exactamente lo que define el consumo
personal y la proximidad en el tiempo, son otros
quienes definen qué cantidad es la adecuada. Infringir esta ley y no justificar lo mencionado pue-
103
Eduardo Vergara B.
de tener como consecuencia la pena de presidio
menor en su grado máximo (hasta cinco años)
a mayor en su grado mínimo (hasta diez años)
y multa de cuatrocientas unidades tributarias
(USD$25.000 aproximadamente) mensuales.
Esto ha abierto la puerta para interpretaciones varias, que en muchos casos han llevado a
que quienes cultivan para su uso personal sean
tratados como traficantes. Lo que el proyecto de
ley mencionado busca es definir un umbral de
seis plantas, que inmediatamente se defina como
uso personal. Al mirar las cifras de detenciones
por cultivo (gráfica 5), vemos que a partir de
2004 se incrementaron considerablemente, pasando de ciento sesenta y dos en dicho año a dos
mil cuarenta y cinco en 2014. Otro indicador es
la cantidad de plantas decomisadas en Chile año
a año. Aun cuando no hay claridad respecto a
qué porcentaje está destinado al consumo personal o al tráfico, en 2014 fueron 256.816, una
leve baja en relación con las 288.379 incautadas
el año anterior.
Otro de los objetivos del proyecto es definir los parámetros de porte de droga permitidos
en el país, respecto a lo cual hay una situación
bastante similar a la que ocurre con el cultivo.
La vaguedad con que está establecido en la ley
deja abierta la posibilidad de interpretaciones
en cuanto a parámetros de uso personal y próximo en el tiempo. El proyecto de ley en cuestión
busca definir un parámetro de porte en los diez
gramos de cannabis para el uso personal. Nuevamente, al analizar las cantidades de detenidos
por porte, es imposible determinar qué porcentaje corresponde realmente a porte para consumo personal y qué cantidad a tráfico. En 2014,
el 46% del total de detenciones por ley de drogas
correspondía a porte.
El debate en torno a las cantidades permitidas para el porte abrió la puerta del debate sobre
la definición de parámetros para diferenciar el
tráfico del microtráfico. Hoy tampoco existe claridad respecto a estas diferencias, por lo que hay
gran incertidumbre no solo sobre la clasificación,
sino sobre todo respecto a las penas, los tipos penales y las posibilidades de que los condenados
opten por beneficios. Académicos y juristas han
explorado las implicancias de esta falta de claridad. Olea y otros, por ejemplo, sostienen que en
la ley tanto el tráfico como el microtráfico han
quedado indeterminados. “En conclusión, se
aprecia que el tráfico de pequeñas cantidades ha
quedado indeterminado tanto en su límite superior (tráfico propiamente tal) como en su límite
inferior (porte, falta o porte-impune)” (Olea, Silva, Soto y Valenzuela, 2014).
Gráfica 5. Chile: detenciones por cultivo de marihuana, 2005-2014
104
Por último, otro de los elementos que busca
este proyecto es abrir la puerta para los usos terapéuticos del cannabis, al establecer que el cultivo y el porte establecidos no son solo para usos
personales y recreativos, sino también para usos
terapéuticos y medicinales, según la situación.
De acuerdo con el estudio más reciente del Observatorio Latinoamericano de Políticas de Drogas y Seguridad Humana de Asuntos del Sur, en
una escala de 1 a 10, los chilenos entregan un
7,94 de aprobación al uso terapéutico de la marihuana, siendo el país que tiene la evaluación
más alta entre los nueve estudiados (Observatorio Latinoamericano de Políticas de Drogas y Seguridad Humana (OPDSH), 2015). Este reconocimiento va de la mano con el apoyo creciente que
los usos medicinales están teniendo en el país y
en el mundo, y ha sido influido por la regulación
de los usos terapéuticos del cannabis en algunos
estados de Estados Unidos.
A pesar del debate en el Congreso, específicamente sobre los usos terapéuticos, en mayo de
2013 el alcalde de la comuna de La Florida, Rodolfo Carter (UDI), sorprendió a todo el país al señalar que iba a solicitar permiso al SAG (Servicio
Agrícola y Ganadero), con apoyo de la Fundación
Daya, para iniciar el cultivo de cannabis con fines exclusivamente medicinales. Esta solicitud
fue aprobada el 8 de septiembre de 2014, transformándose en la primera iniciativa de cultivo
legal de cannabis en Latinoamérica (Cooperativa,
2014). En abril de 2015 comenzó la cosecha del
primer cultivo de cannabis legal en la historia de
Chile, con una proyección de generar una fase
que implementaría un sistema de información,
acompañamiento y seguimiento de los pacientes
suscritos al programa (Fundación Daya, 2015). Al
día de hoy, una serie de municipios del país ya
han iniciado procesos para sumarse a La Florida.
Por último, en septiembre el ejecutivo adelantó que propondría, por medio de observaciones al proyecto de ley examinado, una reducción
en la cantidad de plantas (a una) y en el porte (a
cuatro gramos). Observaciones carentes de sustento técnico y que al ser miradas con objetividad tendrían efectos peores de los existentes. El
país podría terminar con más personas detenidas
solo por portar o plantar para su uso personal.
Queda claro entonces que esas observaciones
terminarían contradiciendo las intenciones iniciales de la presidenta en su programa. De ser
así, el escenario positivo actual en torno a la política de drogas podría sufrir su mayor revés.
5. Consideraciones finales
Es necesario destacar, primero, una de las ideas
centrales presentadas en este texto: el progresismo en Chile sigue sin ser capaz de generar una
oferta efectiva y creíble para enfrentar la inseguridad y la problemática de las drogas.
Como se vio, independientemente de los
indicadores que muestran la magnitud real del
fenómeno de la seguridad en el país y de las interpretaciones que se le pueda dar al problema,
la ciudadanía no se siente segura y no hay tampoco señales claras de que estas tendencias vayan a ser revertidas a corto plazo, a menos que
nuevas formas de combatir la delincuencia y el
delito sean fundamentadas en una nueva forma
de entender el fenómeno. Esta es una reflexión
que divide a quienes sostienen que el asunto es
una percepción errada (alimentada por actores y
motivaciones secundarias) y quienes dicen que
la percepción es el resultado de una realidad. Es
más, la sobresimplificación del problema con
base en estos dos argumentos ha dejado de lado
otros elementos que es necesario analizar: la crisis de confianza por la que pasan gran parte de
las instituciones en el país y la carencia de modelos explicativos amplios que logren explicar la
magnitud real de la inseguridad en Chile. En este
contexto, es prácticamente imposible pedirle a
los ciudadanos que se sientan seguros. Mientras
que la evaluación positiva del gobierno llega a
18%, la de la Cámara de Diputados es de 12% y
la del Senado de 14% (GfK Adimark, 2015), una
serie de cuestionamientos recaen también sobre
las policías, la iglesia y el empresariado. Ni el poder ejecutivo ni el legislativo son bien evaluados
por la ciudadanía, que ve la incapacidad de los
105
Eduardo Vergara B.
entes ligados a la responsabilidad y capacidad de
proteger, de brindar alternativas que den resultados, más allá de la mano dura y el prohibicionismo.
Este reconocimiento genera una serie de consideraciones:
Primera, la sensación de inseguridad y la
desaprobación de la labor realizada genera
desconfianza de quienes gobiernan. Los chilenos no sienten que su seguridad esté en
buenas manos. Esta desconfianza afecta de
manera importante otras áreas de la gestión
y tiene impactos reales sobre la gobernanza. Mientras la inseguridad alimenta la desconfianza en las instituciones y esta última
alimenta también la inseguridad, es posible
caer en un círculo vicioso del cual es muy difícil salir. La crisis de confianza es tan amplia
que aislar un fenómeno como la seguridad
por sí solo es una irresponsabilidad. Partir
por reconocer esta realidad es el primer paso
para enfrentar el desafío. Para muchos, este
es el fracaso de una de las principales responsabilidades del estado, la de proteger.
Segunda, la inseguridad abre focos políticos
que son muy convenientes para los sectores
de derecha que históricamente se han beneficiado del discurso de mano dura. Teniendo
en cuenta la situación actual, en la que las
críticas al manejo económico se mezclan con
las críticas a la seguridad, irremediablemente
se abre una gran puerta para que la derecha
vuelva a transformarse en una alternativa
atractiva de gobernar el país.
El impacto real y la preocupación de que la
derecha vuelva a gobernar va más allá de cálculos electorales y tienen que ver con que al
volver, en medio de este escenario de inseguridad y desconfianza, lo hacen con un piso
que les da un grado de impunidad para llevar a cabo políticas de mano dura y endurecimiento injustificado. Mientras muchas de
estas políticas pueden llegar a ser altamente
cuestionables hoy, en escenarios como los
descritos pueden pasar a ser toleradas sin ser
cuestionadas, a pesar de vulnerar derechos y
garantías.
Cuarta. Urge profundizar la comprensión del
fenómeno de la inseguridad y las variables
delictuales o antisociales que a esta contribuyen. Queda claro que no estamos mirando el
total del fenómeno, ya que es prácticamente
imposible y bastante poco serio argumentar
que los ciudadanos se sienten inseguros gracias al rol de los medios de comunicación.
Esta es una forma extremadamente simplista
de abordar el fenómeno.
Quinta, es necesario recalcar la importancia
de las estrategias comunicacionales. No basta solo con implementar políticas efectivas:
es importante también prestar atención a la
manera en que se comunican por medio de
acciones y discursos. Por ejemplo, mientras
desde el Senda se obsesionan por comunicar aumentos en el consumo de marihuana,
dejan de lado los avances en la reducción
de su consumo problemático en los estratos
medios y bajos. La lógica de la inseguridad y
el terror como un negocio mediático, al ser
política y administrativamente conveniente
como mecanismo de poder, se hace presente con fuerza en el discurso de autoridades
y actores políticos, profundizando aún más
el escenario actual. Para mejorar los niveles
de confianza y la sensación de que los ciudadanos se sientan libres de amenazas, urge
revertir la sensación de inseguridad, empezando por los discursos políticos. Tan importante como una Subsecretaría dedicada a la
prevención del delito debe ser una repartición especializada en evaluar los mensajes
comunicacionales, diseñar estrategias de
comunicación y acción, y contrarrestar las
lógicas mencionadas, encarando de manera
frontal y con evidencias a los que basan su
actuar en el discurso del terror y el sensacionalismo.
Segundo. En términos puntuales respecto a
la política de drogas, el consumo, el narcotráfico
y el rol que tienen en el debate sobre seguridad,
cabe destacar que continuar con la separación de
106
los fenómenos solo contribuye a profundizar el
problema. Este debe ser tratado desde una perspectiva múltiple y reconociendo sus complejidades. El número de detenidos y su perfil, los
niveles de consumo, el empoderamiento lento
pero real de grupos criminales gracias a la venta de drogas, junto con la forma errada en que
se siguen conduciendo las políticas nacionales,
generan una alerta final de que ya es tiempo de
cambiar el rumbo, no solo en lo discursivo, sino
en lo legal. Además, es necesario continuar mostrando que los efectos de la política siguen siendo demasiado altos y afectan principalmente a
los jóvenes, las mujeres y quienes menos tienen.
Esto último debe ser el pilar central de la problemática planteada por el progresismo para abordar el fenómeno. Desde ahí, la regulación surge
como una alternativa responsable para establecer reglas claras donde no las hay.
Los desafíos relacionados con la política de
drogas en Chile son:
La ley 20.000 tiene una serie de ambigüedades que no permiten diferenciar de manera objetiva entre consumo, microtráfico y
tráfico, las cuales deben ser corregidas para
impedir que más inocentes, especialmente
mujeres, jóvenes y quienes menos tienen,
sigan pagando costos desproporcionados.
Establecer parámetros lleva a fundamentarlos con base en la realidad. Por ejemplo, si
el límite de porte o cultivo termina siendo
bajo e irreal, los efectos serán los opuestos y
terminaremos con una ley que generará más
detenidos y una serie de efectos negativos.
Para complementar las reformas a la ley, es
necesario también un diálogo más efectivo
con las policías e instruir nuevas prácticas.
Son ellas las que pueden generar un impacto inmediato sobre las detenciones y calibrar
desde el primer contacto la forma en que el
estado converge con la ciudadanía en estas
temáticas. En otras palabras, las policías tienen la oportunidad de suavizar la mano deteniendo a menos personas por ley 20.000,
para dedicar sus esfuerzos a prevenir y controlar una serie de otros delitos que sí tienen
un impacto real sobre la seguridad. Esta no
es una decisión reglamentaria, sino política,
y debe ser liderada desde el Ministerio del
Interior.
El gasto debe ser responsable. Un servicio
como el Senda, enfocado en la prevención y
rehabilitación, no puede seguir destinando
desproporcionadamente más recursos al tratamiento y dar menos importancia a la educación y la prevención. No es posible seguir
tratando a los usuarios, ciudadanos, como
pacientes enfermos que deben ser parte del
sistema privatizado y subvencionado por el
estado, que provee tratamiento. Los incentivos están mal puestos y caemos en el riesgo
de que para muchos sea más conveniente
categorizar a más usuarios de droga como
usuarios problemáticos. En suma, este modelo reacciona a una carencia generada por
sí mismo. Al prestar poca atención a la prevención y la educación, junto con negar la
importancia de empoderar a los usuarios de
drogas (por seguir pensando que un mundo
libre de drogas es posible), alimenta a mediano plazo la demanda por tratamiento. En
otras palabras, el vacío sobre las estrategias
territoriales y la atención temprana incrementan el consumo irresponsable y la mayor
demanda por tratamiento en el futuro. Esta
es una política irresponsable que debe ser corregida lo antes posible en lo administrativo
y en lo presupuestal. De lo contrario, año a
año el servicio demandará más recursos y el
problema seguirá creciendo.
El Senda no puede seguir siendo la piedra en
el zapato que constantemente traba los esfuerzos que desde el mismo gobierno se hacen
para mejorar las políticas actuales. Si bien este
es un servicio autónomo, su dirección es de
expresa confianza del presidente de la República. Por ende, debe reflejar la visión política
y programática del gobierno que la ciudadanía
eligió democráticamente para gobernar, no los
intereses y agendas personales.
Para enfrentar el dilema del tráfico, primero
hay que quitarle una fracción del poder a los
107
Eduardo Vergara B.
narcos. Esto parte por despenalizar y regular la forma en que las personas adquieren
el cannabis, para luego analizar otras drogas.
La prohibición no solo garantiza flujos considerables de recursos, sino que victimiza a
miles de personas al obligarlas a interactuar
con delincuentes y desprotegiéndolas totalmente, al poner en manos de estos últimos
el destino de lo que se consume y cómo se
consume. El estado actual de la política continúa empoderando al narco y debilitando
al ciudadano, generando puntos débiles de
gran relevancia sobre la seguridad.
En el caso de planes como MT0 y similares,
es necesario poner atención sobre los efectos
que pueden tener, y en casos, agravar el problema, no solo por medio de la fragmentación
de los actores, sino por su posible mayor empoderamiento. Cabe destacar que existen una
serie de acciones para impedir que esto ocurra. Políticas de prevención situacional pueden considerar mecanismos que ayuden a enfrentar el problema y no a barrerlo a otro lado.
Estas estrategias solo terminan por mover el
problema a sectores más vulnerables, situando el fenómeno cerca de los más pobres. Por
esto es importante pasar de usar el territorio
como un foco de control a una herramienta de
reducción de daños. En paralelo, la actividad
policial debe ser principalmente disuasiva y
educativa, y estar complementada por otros
actores ligados al trabajo comunitario y la
salud pública. Los policías deben ser resolutivos, manejar mecanismos de mediación, incluyendo a otros actores de la salud pública o
de bienestar social. “Estas estrategias de intervención, impiden que el problema se siga expandiendo a otros territorios” (Vergara, 2015).
Esto último es importante, ya que la evidencia
muestra que si los ejemplos muy localizados
de ‘desorden’ no son enfrentados, se magnifican y aceleran el declive y deterioro de las
ciudades en su totalidad (Hope, 1994).
Es momento de repensar cómo se está midiendo en el país el impacto de las políticas
de drogas. Qué y cómo se define el éxito o
fracaso de una política requiere de una re-
flexión profunda. Por ejemplo, basar el análisis en la prevalencia o en los aumentos o disminuciones relativas del consumo es partir
de una forma demasiado básica de medición.
El foco no debe estar en la cantidad, sino sobre el impacto y la profundidad del fenómeno, su grado de complejidad, su aspecto problemático y una serie variables cualitativas
que además de ayudar a entender mejor la
relación que la persona tiene con las drogas,
permitan sobre todo comprender el curso
que las políticas deben tomar.
Finalmente, el debate actual nacional y en el
Congreso, debe preparar el escenario para un
debate más profundo y de fondo, que tenga
que ver con la definición de un modelo regulador amplio y responsable para un gran
número de drogas de base vegetal.
Por último, Chile sigue siendo un país aislado
de su vecindario. Las políticas nacionales destinan una proporción muy desigual para reprimir
y contener el problema fuera de las fronteras.
Un territorio impenetrable es imposible de
lograr y la porosidad de las fronteras chilenas
representa un desafío para innovar en lo que
a soluciones se refiere. Apertura al mercado
de coca boliviano e, incluso, a la producción
de cocaína con fines científicos y medicinales puede ser una alternativa realista y viable,
y, también, servir de válvula de escape a países vecinos que están rodeados de presiones
políticas que los tienen acorralados. Más que
aislar el fenómeno de la droga, es necesario
abordarlo integralmente.
En cuanto al crimen transnacional, es evidente que el país primero debe concretar las
promesas que están sobre la mesa para luego
hacerlas viables con los países vecinos. Por
ejemplo, el Banco Unificado de Datos (BUD),
tarde o temprano debe ser también una herramienta de cooperación internacional que
ofrezca a los gobiernos mecanismos independientes de consulta y traspaso de información, más allá de lo que ya ofrecen la Interpol
y los protocolos existentes.
108
Para finalizar, es necesario destacar que hay
una serie de debates pendientes, bilaterales
y multilaterales. Uno de ellos tiene que ver
con la inmigración y la forma en que los países de la región van a enfrentar un fenómeno
inevitable y que de ser abordado responsablemente puede terminar siendo muy virtuoso, no solo en lo que a seguridad y economía
respecta, sino sobre todo en cuanto a los derechos humanos y el bienestar regional. Otro
debate es la trata de personas y su relación
con la inmigración, el tráfico y la seguridad,
con aristas similares a las expuestas.
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Notas
1
Cabe destacar que al inicio de los periodos presidenciales la desaprobación de la delincuencia suele bajar
significativamente con respecto al final del periodo
que lo antecede. Sin embargo, el cambio observado al
inicio del gobierno del presidente Piñera contrastado
con el fin del periodo de Michelle Bachelet (20062010), es de los mayores vistos en la misma serie de
mediciones de GfK Adimark.
2
La reducción en el número de detenciones es vista
como un elemento positivo, ya que la gran mayoría
corresponde a consumo, porte y cultivo, siendo en casi
todos los casos innecesarias y que afectan a los eslabones más débiles de la cadena, generando, claro, efectos
reducidos o nulos sobre el escenario real ligado al narcotráfico y la inseguridad.
3
Las comunas en Chile son áreas administrativas, conocidas también como municipios.
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110
Julián Wilches
Introducción
Durante los últimos años, el gobierno de Colombia ha promovido el debate internacional sobre la
política de drogas, con conceptos como el enfoque de derechos humamos y salud pública como
la punta de lanza. El presidente Juan Manuel Santos (2010-2014; 2014-) ha usado en varias oportunidades la figura de la bicicleta estática, a partir
de la cual se recrea la imagen de hacer mucho
y avanzar poco, y en este sentido ha expresado
también que está dispuesto a promover un diálogo abierto y franco en el orden internacional e, inclusive, a apoyar un cambio significativo en el régimen internacional si así lo acuerdan los países.
Entretanto, mientras en lo doméstico y en
Latinoamérica se ha abierto el debate sobre las
mejores maneras de responder desde el estado
y la sociedad a las distintas manifestaciones de
las drogas en los individuos y las comunidades,
siguen sin resolverse asuntos que bien podrían
ser tratados desde la política pública sin la necesidad de modificar las convenciones de Viena o
los tratados internacionales.
En Colombia, como en varios países de la
región, tradicionalmente ha existido una estrecha relación entre la producción y el tráfico de
drogas y la generación de violencias en distintas
escalas, que van desde las manifestaciones más
locales por el control de un territorio, hasta la
existencia de grupos armados al margen de la ley
con vocación de enfrentar la institucionalidad.
Las características de esta relación entre narcotráfico y seguridad han venido transformándose,
demandando nuevas respuestas por parte del estado. Estas respuestas, sin embargo, parecen seguir ancladas en los viejos esquemas y los cambios aun no llegan a los territorios.
Durante 2015 es posible identificar varios
elementos que conviene analizar, pues evidencian la consolidación de fenómenos que venían
presentándose hace varios años, así como la aparición de nuevas tendencias en la relación entre
drogas y seguridad. Estos asuntos se analizarán
en el marco de algunos elementos que marcaron
la agenda del año, como son las negociaciones de
paz que adelantan el gobierno nacional y las Farc
(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colom-
111
Julián Wilches
bia), la eliminación de la aspersión aérea en el
país y la nueva política para reducir los cultivos
ilícitos, y el interés creciente de las instituciones
por perseguir los eslabones fuertes de la cadena,
buscando distintas alternativas para los cultivadores de coca y consumidores de sustancias psicoactivas, principalmente.
1. La coca en Colombia y la respuesta institucional
En julio de 2015, el gobierno nacional y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el
Delito (Unodc) presentaron el tradicional “Censo anual de cultivos de coca en Colombia”, que
analiza el periodo entre el 1 de enero y el 31 de
diciembre de 2014. Aun cuando este informe
lleva varios años introduciendo elementos novedosos en términos de la lectura que se hace
de los territorios, agregando indicadores de desarrollo y vulnerabilidades territoriales, el principal indicador, ese que persiguen los medios
de comunicación y que determina la respuesta
institucional, sigue siendo el del área de cultivos
de coca.
En este informe se reportó el aumento de
44% entre 2013 y 2014 en el número de hectáreas cultivadas, de 48.000 a 69.000, lo que interrumpe la tendencia a la baja que venía desde
2008. Se registró asimismo el incremento notable en el potencial de producción, que pasó de
290 a 442 toneladas métricas, lo que equivale a
un incremento de 52%1.
Una tendencia similar tiene el comportamiento reportado por el Departamento de Estado
de Estados Unidos de América, en el que si bien
los datos son distintos, debido principalmente a
que las metodologías utilizadas son diferentes,
las tendencias de los cultivos y del potencial de
producción de cocaína también son crecientes.
Para explicar el cambio en la tendencia de
la reducción de los cultivos y del potencial de
producción de cocaína, que había alcanzado su
mínimo histórico desde que se hace la medición
oficial, en 2012, se formularon varias hipótesis.
Al respecto, en un artículo elaborado conjuntamente con Juan Carlos Garzón y publicado en
Razón Pública2 y en el Woodrow Wilson Center3,
se analizan cinco de las hipótesis que cobraron
mayor fuerza entre analistas, académicos y medios de comunicación.
Una de las explicaciones más frecuentes es
que las Farc están incitando a los campesinos a
sembrar coca, con el argumento de que si no lo
hacen entonces no serán beneficiarios de lo que
se acuerde en el marco de los diálogos de paz
de esa guerrilla con el gobierno de Colombia. Al
respecto es preciso mencionar que si bien el aumento de la coca coincide con aquellas regiones
en las que las Farc tienen mayor influencia, también es cierto que esto no es algo nuevo. Es preciso tener en cuenta además que los campesinos
en estos territorios han vivido varios momentos
en los que los grupos armados llegan y luego retroceden, y asimismo las ofertas estatales van
y vienen, sin que después de varias décadas el
modo de vida en estos territorios haya cambiado
significativamente.
Aun cuando la información de campo indica
que las Farc sí están incitando a los campesinos a
que siembren más coca, no es muy claro que este
hecho conduzca a que las comunidades efectivamente lo hagan bajo la promesa de la oferta
institucional.
Se ha dicho también que el incremento de
los cultivos en 2014 se explica por la reducción,
y la eliminación, de la aspersión aérea y la erradicación manual de cultivos de coca. Este argumento de la eliminación de la aspersión aérea no
es válido, pues esta se suspendió en Colombia
a partir del 1 de octubre de 2015, por decisión
del Consejo Nacional de Estupefacientes, tras
analizar la nueva evidencia disponible y luego
de que la Agencia Internacional para la Investigación sobre Cáncer (IARC: International Agency for Research on Cancer) de la Organización
Mundial de la Salud (OMS) elevara el riesgo de
esta sustancia a 2A, lo que indica que se trata de
un posible cancerígeno.
112
Cabe agregar que el Consejo Nacional de Estupefacientes debía considerar el auto 073 de
2014 (seguimiento de la Corte Constitucional a la
tutela 025 de 2004), en el cual se establecía que
de no llegar a una conclusión definitiva sobre la
inexistencia de un riesgo actual, grave e irreversible, se “ORDENA a la ministra de Ambiente y
Desarrollo Sostenible dar aplicación inmediata
al principio de precaución y ordenar la suspensión de las actividades (…)”. Es decir, a la luz
del pronunciamiento de la IARC la decisión del
Consejo Nacional de Estupefacientes resultaba
prácticamente el cumplimiento de una orden judicial.
La disminución de la aspersión aérea tampoco parece un argumento válido, pues en 2014 el
área fumigada se incrementó en 18% con respecto a 2013. Es más, si bien entre 2000 y 2006 esta
actividad creció constantemente, desde 2007 se
observa una reducción sostenida, justamente
hasta 2014. El argumento no explicaría tampoco lo ocurrido en 2013, cuando la aspersión se
redujo en un 50% con respecto a 2012 y el área
sembrada con coca se mantuvo estable en 48.000
hectáreas.
Finalmente, la erradicación manual también
creció entre 2000 y 2008, y desde entonces viene
decreciendo todos los años.
En la gráfica 1 se muestra el comportamiento
de los cultivos de coca, la aspersión aérea y la
erradicación manual en Colombia desde el año
2000 hasta 2014.
Un dato adicional por considerar es que
entre 2004 y 2014 se asperjaron y erradicaron
manualmente cerca de 1’700.000 hectáreas de
coca, mientras que en el mismo periodo el área
sembrada pasó de 80.000 a 69.000 hectáreas4. De
acuerdo con lo anterior, es posible concluir que
no existe una relación directa entre el área con
coca y la aspersión aérea y la erradicación manual.
Otra hipótesis planteada fue que la caída
del precio del oro llevó a las familias a sembrar
coca, en un ejercicio de sustitución de ingresos.
En este sentido, si bien se aprecia una correlación entre el comportamiento del precio del oro
y las hectáreas sembradas con coca, al analizar
el comportamiento regional en Colombia se encuentra que el uno y la otra registran una variedad de comportamientos.
Es posible hallar zonas donde hay un auge de
la minería y la coca simultáneamente, mientras
que en otras esta situación no se presenta. En
consecuencia, es posible afirmar que si bien esta
puede ser una de las explicaciones del aumento
de la coca en Colombia, este fenómeno se caracteriza más por ser complementario que sustituto
de la planta. Esto trae consigo la profundización
de algo que se evidencia hace algunos años, y
es la mutación del fenómeno del crimen orga-
Gráfica 1. Colombia: aspersión aérea y erradicación manual de coca, 2000-2014
Fuente: elaboración propia con información del www.odc.gov.co
113
Julián Wilches
nizado para diversificar sus fuentes de ingresos
y consolidar unas redes locales que pueden dedicarse a la minería ilegal, al narcotráfico o a la
extorsión, apoyadas en el poder de generar violencia en caso de ser necesario y en la cooptación
de los poderes locales y la corrupción.
Durante 2015 se ha especulado también sobre la posibilidad de que el consumo local de
drogas esté contribuyendo al incremento en la
producción para abastecer este mercado. En Colombia, el consumo de drogas casi se triplicó en
los últimos veinte años, sin que ese mismo incremento se observe en la producción de sustancias
psicoactivas. Más allá de esto, en el último Estudio de consumo de sustancias psicoactivas disponible5, se calcula que en 2013 había 162.000
usuarios de cocaína en Colombia, que demandarían aproximadamente 12 toneladas de esta sustancia, lo cual representó apenas el 2% del potencial de producción anual en el país en 2014,
que fue de 490 toneladas métricas. Este potencial
de producción se convierte a su vez en una mayor cantidad de cocaína, pues surte el proceso de
“corte”, mediante el cual se rinde con otros elementos como el levamisol o la cafeína. En conclusión, el consumo nacional representa menos
de 2% de la producción de cocaína, lo cual no
explica el incremento de 52% en el potencial de
producción en Colombia en 2014.
La quinta hipótesis era que los cultivos se
habían concentrado en zonas en las que la intervención integral del estado se dificulta, lo cual,
aun cuando es cierto, se presenta desde que se
hace el censo de cultivos ilícitos en Colombia.
En 2014 se identificó que 63% de los cultivos de
ese año estaban a menos de dos kilómetros de
los que había en 2002, es decir que el fenómeno
se desplaza pero permanece dentro de los territorios.
En el mapa 1 se sobreponen una fotografía
nocturna y la detección de cultivos ilícitos en el
país en 2015.
Como se ve en el mapa, los cultivos de coca
no se encuentran, por obvias razones, en las zo-
nas con mayor desarrollo urbano, pero tampoco
en los lugares más alejados de estos centros. La
producción de cocaína requiere de un sinnúmero de sustancias químicas para su procesamiento, que, valga decir, generan una enorme afectación ambiental, que se suma a las más de 15.000
hectáreas deforestadas por cuenta de los cultivos
de coca en 2014.
Es decir, esos cultivos se concentran en zonas donde no se han desarrollado capacidades
institucionales y la presencia del estado es débil
y desarticulada. A pesar de que en estos mismos
territorios los cultivos disminuyeron entre 2007
y 2013, esta reducción no será sostenible si no se
constituye una ciudadanía activa y se garantizan
los derechos ciudadanos mediante una presencia efectiva y sostenida del estado en sus diversas instituciones.
En conclusión, es posible afirmar que el aumento de la coca en Colombia en 2014 tiene
diversas explicaciones pero no una única que
responda a todas las preguntas, y que el modelo
basado en la eliminación de los cultivos ilícitos
está agotado: estos pueden trasladarse pero permanecer en los territorios, manteniendo a las poblaciones en niveles de vulnerabilidad muy altos.
Se aprecia además que los cultivos de coca
responden a varios factores entre los cuales la
intervención del estado no tiene mayor impacto.
Al contrario, es la ausencia de la respuesta estatal en los asuntos más importantes lo que facilita
que otros elementos, controlados principalmente por el crimen organizado y los grupos armados
al margen de la ley, tengan mayor influencia en
las dinámicas de este mercado.
2. La respuesta del estado colombiano
El 22 de septiembre de 2015, el presidente Juan
Manuel Santos presentó la “Estrategia integral de
sustitución de cultivos ilícitos”, que contará con
seis frentes de trabajo: inversión social, sustitución, interdicción, investigación y judicialización,
consumo y reforma institucional. Focalizada en
114
Mapa 1. Colombia: cultivos ilícitos detectados, 2015
Fuente: Proyecto Simci de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga
y el Delito y el Ministerio de Justicia y del Derecho.
los dos departamentos donde hay más cultivos
de coca, Putumayo y Nariño, inicialmente está
proyectada para 2015 y 20166.
La Estrategia incluye tres objetivos, seis componentes y un plan especial para parques nacionales naturales. Los objetivos están orientados a
reducir el delito asociado al narcotráfico, incrementar las capacidades nacionales y territoriales
para reducir las vulnerabilidades de las zonas
afectadas por las drogas ilícitas y atender integralmente el consumo de sustancias psicoactivas
desde los enfoques de salud pública, derechos
humanos y desarrollo humano. Los componentes son inversión social; sustitución; interdicción, investigación y judicialización; prevención
y atención del consumo; y reformas institucionales.
Aun cuando a la fecha, fines de noviembre de
2015, no se conoce un documento que describa
la Estrategia, se destacan los siguientes asuntos:
En los objetivos se destaca un cambio en el
discurso sobre la reducción del delito asociado al narcotráfico. De un lado, se asume
la imposibilidad de eliminar el narcotráfico
en su totalidad y esto se remplaza por una
narrativa orientada a la reducción del delito
asociado a las drogas. Se establece asimismo que la política criminal del estado estará
orientada a la lucha contra los eslabones intermedios y superiores de la cadena. Lo cual
115
Julián Wilches
guarda relación con el trabajo impulsado
por el Ministerio de Justicia y del Derecho
en el ámbito internacional para identificar
alternativas al tratamiento penitenciario
para los eslabones “débiles” de la cadena7.
La Estrategia busca también reducir las condiciones de alta vulnerabilidad en los territorios donde existen cultivos ilícitos. En este
contexto, se buscará llegar a acuerdos voluntarios, colectivos e individuales, de erradicación con las comunidades, y en caso de
que estos no sean posibles o no se cumplan,
se acudirá a la erradicación forzosa. En este
objetivo también hay un avance en lo discursivo, pues el eje central es la reducción
de las vulnerabilidades de los territorios en
lugar de ser la eliminación de los cultivos
ilícitos. Es oportuno señalar que este objetivo amplía el concepto contenido en el nombre de la Estrategia, que hace referencia únicamente a la sustitución de los cultivos de
coca, lo cual ha sido ampliamente probado
como insuficiente para generar procesos de
desarrollo integral en los territorios.
Se incorpora lo relativo a la prevención y al
tratamiento de drogas, sobre lo cual en 2014
el Consejo Nacional de Estupefacientes
aprobó una nueva política que actualizaba
la aprobada en 2007.
En desarrollo de los componentes del Plan,
se anuncia la creación, antes de finalizar
2015, de la agencia para el desarrollo alternativo en zonas de cultivos ilícitos.
3. Algunas reflexiones sobre la respuesta del estado colombiano
La Estrategia presentada por el gobierno nacional, aun cuando cuenta con unos objetivos y
componentes que no hacen referencia exclusiva
a la reducción de los cultivos ilícitos, sí sigue dedicando los mayores esfuerzos en este eslabón
del narcotráfico. Incluso su nombre refleja dicha
concentración: Estrategia integral de sustitución
de cultivos ilícitos, y limita, al menos nominal-
mente, la acción del estado a la sustitución de la
fuente de ingresos de los campesinos que cultivan coca. Esta situación contradice lo establecido en el documento resumen, que dice que es
integral para la reducción de los impactos de las
drogas en distintos niveles.
Otro asunto que indica que continúa la concentración en el eslabón de los cultivos es que
las reformas institucionales únicamente indican
que se creará la agencia de desarrollo alternativo,
sin considerar otros asuntos necesarios como la
dispersión de funciones entre varias entidades
en materia de drogas, lo que conduce no solo a
su duplicidad, sino también a vacíos y contradicciones entre unas y otras.
Por ejemplo, mientras que el Ministerio de
Salud y Protección Social aun no implementa
un programa de prevención masivo y de alto impacto, la Policía Nacional, específicamente la Dirección Antinarcóticos, lidera el programa Dare8,
que es el de mayor cobertura nacional. Este es
un ejemplo de la dispersión de acciones del estado, que además conduce a que los esfuerzos y
capacidades no se concentren en la misión de las
instituciones.
Una muestra adicional de que la Estrategia
presentada por el gobierno sigue concentrada en
el eslabón de los cultivos ilícitos es el hecho de
que durante los últimos años se han destinado
más de dos mil miembros de la policía nacional
a acompañar las labores de erradicación manual,
mientras que el área de control de sustancias
químicas no cuenta con más de treinta efectivos.
En la actualidad, esta sigue siendo la tendencia.
Los recursos se están concentrando en los eslabones más débiles, donde el impacto agregado
sobre el narcotráfico y el crimen organizado es
menor y donde se es menos eficiente.
La primera conclusión es, entonces, que la
Estrategia no es en verdad una nueva estrategia,
sino que continúa poniendo los acentos en los
eslabones tradicionales.
En cuanto a la reducción de los cultivos ilícitos, habría que preguntarse si las medidas que se
116
adoptarán responden a las causas del aumento de
los cultivos en 2014. Como se concluyó al analizar esas causas, las dinámicas de los cultivos de
coca en Colombia responden más a inputs ajenos a la intervención estatal, como las dinámicas
del crimen organizado y los grupos armados al
margen de la ley o los precios internacionales del
oro. Se concluyó también que otro asunto que
influye en las dinámicas de los cultivos ilícitos
es la ausencia de oferta institucional de bienes y
servicios públicos, la ausencia general del estado
en los territorios donde se siembra coca.
En este sentido, la intervención integral
como la que se plantea en la Estrategia parece ir
en el sentido correcto, al reconocer que no basta,
a diferencia de lo que indica su nombre, con sustituir la fuente de ingresos de los campesinos que
están vinculados a la siembra de coca. Si bien
estos dependen cada vez menos de esta y han
diversificado sus cultivos con otros de pancoger,
seguridad alimentaria y otros productivos, en estas zonas apartadas del centro del país la coca
sigue representando un ingreso difícilmente sustituible por otro producto. La Estrategia reconoce
eso e incorpora elementos de acompañamiento y
capacitación técnica para las comunidades, oferta de servicios de salud y educación, la construcción y adecuación de vías terciarias, entre otras.
También establece que quienes hayan erradicado
la coca y mantengan su predio libre de esta durante cinco años podrán acceder a la titulación
del predio.
Es preciso hacer dos reflexiones al respecto:
una relacionada con el alcance de una política
de drogas en función del desarrollo de zonas en
donde históricamente el estado no ha estado presente; y otra relacionada con lo novedoso de la
propuesta.
Al reconocer que las zonas con presencia de
cultivos de coca requieren una estrategia de intervención integral del estado, la respuesta debería convocar, justamente, de manera integral,
a las instituciones que deben ofrecer bienes y
servicios en estos territorios. Considerar que la
agencia de desarrollo alternativo logrará lo que
el estado en su conjunto no ha logrado en todos
los años de su existencia es, cuando menos, ingenuo. Esta agencia, que se prevé remplazaría
al actual Programa contra cultivos ilícitos, tendrá un alcance limitado en términos de recursos
y capacidad de acción en los territorios, y esta
limitación solo puede superarse cuando la responsabilidad de llegar a ellos y construir estado
y ciudadanía sea compartida por las instituciones en su conjunto.
La intervención del desarrollo alternativo en
general ha presentado en el pasado enormes dificultades, al no poder ingresar a las zonas con
mayor presencia de cultivos ilícitos, que es donde están las organizaciones criminales y los grupos armados al margen de la ley. Así, la oferta de
esta agencia quedaría, como ha quedado en el
pasado, en las zonas de frontera agrícola o donde más que coca existe una posible amenaza de
que exista en el futuro.
Además, al preguntarse por lo novedoso
de la Estrategia y revisar los programas que la
han antecedido, se encuentra gran similitud.
En 2005, la Comunidad Andina de Naciones
aprobó la Estrategia andina de desarrollo alternativo, integral y sostenible, que contenía
cuatro componentes básicos: el ambiental, el
social, el institucional y el económico9. Esta estrategia, elaborada cuando Colombia ejercía la
presidencia del Comité Andino de Desarrollo
Alternativo, contiene una revisión de las experiencias de los países de la región en materia de
desarrollo alternativo, es decir recoge también
la experiencia colombiana de programas como
el Plan Nacional de Rehabilitación, el Plante, el
programa Familias guardabosques y el programa
Proyectos productivos. Todos ellos reconocen la
necesidad de una intervención integral en los
territorios con una amplia participación de las
comunidades y de los gobiernos locales. Sin embargo, como se vio, 63% de los cultivos de coca
de 2014 se encontraban a menos de 2 kilómetros
de los que había en 2004, y en ese mismo periodo se erradicaron y asperjaron alrededor de
1’700.000 hectáreas, para una reducción neta de
11.000 hectáreas de coca.
117
Julián Wilches
Es decir, si bien la Estrategia presentada por el
gobierno contiene los componentes técnicamente
adecuados para la intervención en los territorios,
no prevé cómo superar las deficiencias de los
programas anteriores, que ya han planteado los
mismos componentes y objetivos similares.
Infortunadamente, no existen evidencias
suficientes sobre el impacto de los programas
anteriores en Colombia, y la evaluación del programa Familias guardabosques hecha por el Departamento Nacional de Planeación no es comprensible10. A pesar de esto, existe cierto nivel de
consenso alrededor de que los componentes de
las estrategias de desarrollo alternativo anteriores son los adecuados y que las dificultades de
los programas han estado en la poca generación
de capacidades instaladas en las regiones y la no
sostenibilidad del esfuerzo institucional. Han
sido programas con un esfuerzo de descentralización que no han logrado generar capacidades
en lo local. Al mismo tiempo, aquellas experiencias donde el estado ha sido más exitoso han perdido prioridad en el esfuerzo institucional, y los
resultados de un principio se fueron diluyendo
hasta que algunos territorios regresaron al mismo estado, o a uno similar, en el que estaban antes de la intervención.
Finalmente, hay dos asuntos de la Estrategia
presentada por el presidente Santos que despiertan cierto nivel de preocupación, pues podrían
indicar una contradicción con los principios de
derechos humanos, establecidos por ella misma.
Primero, en el documento se afirma que “Se
trabajará en un estatuto penal para los adolescentes, que buscará impedir que las mafias del
narcotráfico sigan usando menores entre catorce
y dieciocho años para delinquir, aprovechando
los beneficios penales que tienen”. No existe claridad al respecto, pues esta afirmación no está
desarrollada en el documento, pero la forma en
que se anuncia el estatuto penal para adolescentes permitiría dos interpretaciones: una, en la
cual se protegerá a los menores a partir de medidas que se tomen frente a las mafias que los
utilizan como medio para el delito; y otra en la
que se endurecen las penas para los menores que
se vean involucrados en estas conductas.
La primera interpretación estaría en línea
con lo planteado en la Estrategia en el sentido
de perseguir a los “eslabones intermedios y superiores de esta cadena (…) que son los principales beneficiarios de las utilidades del mercado de las drogas y los generadores de violencia,
corrupción y vulnerabilidad social”. La segunda
interpretación iría en contradicción con esta
misma afirmación, pues como lo reconoce la
propia Estrategia, las mafias están utilizando a
los menores entre catorce y dieciocho años, lo
cual los convierte en un medio para el narcotráfico, es decir, estos menores no pertenecen a los
eslabones intermedios y superiores de la cadena.
Segundo, en el documento de la Estrategia
se afirma que “Se fortalecerán las herramientas
legales para combatir el negocio de las drogas ilícitas. Es necesario que las capturas que se hacen
en toda la cadena del negocio del narcotráfico se
conviertan en condenas”. Esto tampoco se desarrolla en el documento, pero también entraría en
contradicción con lo promovido por el gobierno
nacional y la Fiscalía General de la Nación en
distintos espacios, relacionado con la priorización de los esfuerzos institucionales, incluidos
los de la justicia, en los eslabones intermedios y
superiores de la cadena.
4. El debate sobre una mejor política de drogas en Colombia
Durante 2014 y 2015 el debate doméstico sobre
una mejor política de drogas ha estado marcado
por la sesión especial de la Asamblea General de
las Naciones Unidas que se realizará en abril de
2016 en Nueva York. En este sentido, el gobierno
nacional ha promovido una serie de espacios de
diálogo con la sociedad civil, la academia y distintos stake holders como congresistas y periodistas, entre otros. Adicionalmente, en la agenda
pública hay un proyecto de ley para reglamentar
los usos médicos y científicos del cannabis, a lo
118
que se agregó recientemente un proyecto de decreto propuesto por los ministerios de Salud y
Protección Social y de Justicia y del Derecho.
Ausentes del debate interno han estado igualmente el nuevo estatuto nacional de drogas que
el gobierno estuvo a punto de presentar en 2012
y 2013, las nuevas manifestaciones de las drogas
(nuevas sustancias psicoactivas), y la implementación de los acuerdos de las negociaciones de
paz entre el gobierno nacional y las Farc.
4.1. El debate interno y la Comisión Asesora
para la Política de Drogas en Colombia
cional. De las principales recomendaciones de la
Comisión, al menos tres ya han sido acogidas por
el gobierno nacional: una política que contenga
programas y estrategias integrales, con enfoques
diferenciados por territorio, grupos poblacionales y necesidades de intervención; un enfoque
territorial basado en la intervención integral del
estado en las zonas afectadas por la presencia
de estos cultivos; y evaluar, con base en un conjunto amplio de evidencias, la conveniencia de
continuar las campañas de aspersión con glifosato como mecanismo para disminuir los cultivos
ilícitos.
Propender por (sic) la atención integral de los
consumidores enmarcada en los enfoques
salud pública, derechos humanos e inclusión social a través de la promoción de capacidades, la participación y la reducción de
estigma y discriminación; restringir la oferta
de drogas mediante la modificación de las
condiciones sociales, económicas y políticas
de los territorios y su población, que explican
su vulnerabilidad frente a estas dinámicas; y,
disminuir los incentivos para el uso de la violencia en los mercados ilegales de drogas (...)
en el núcleo de estas estrategias debe prevalecer el interés por reducir la violencia, incluso
por encima de reducir los flujos de drogas ilícitas. La prioridad debe estar en aquellos eslabones que más violencia y daños colaterales generan con el fin de desincentivar el uso
de la violencia como estrategia para operar en
mercados ilegales, y de esta manera, contener
el poder desestabilizador del narcotráfico en
la sociedad.
Otras recomendaciones de la Comisión están siendo desarrolladas parcialmente, como
por ejemplo la regulación del uso medicinal de
la marihuana, aunque no se ha avanzado en el
marco de la regulación de las sustancias psicoactivas; una política nacional de drogas basada en
la evidencia y sustentada en evaluaciones y en
la mejor información disponible sobre la efectividad de las estrategias y programas implementados para confrontar las diferentes dimensiones
asociadas a la producción, el tráfico y la distribución de drogas: la nueva estrategia reúne elementos técnicamente buenos pero no prevé un asunto
diferenciador para superar las dificultades de los
programas anteriores; la creación de una entidad
coordinadora de la política de drogas con rango
de agencia presidencial, prevista únicamente
para el eslabón de los cultivos ilícitos; en cuanto
a la criminalización de los distintos actores de
la cadena, no hay claridad, pues por un lado el
gobierno afirma que se están buscando alternativas al tratamiento penal y penitenciario de los
eslabones más débiles, pero por otro hay mensajes confusos en el documento de la Estrategia
presentada por el presidente Santos; también se
avanzó en la promoción de una nueva ley de extinción de dominio (ley 1708 de 2014) y se está
trabajando en la implementación de un sistema
unificado de información, que no estará listo en
2015 ni en 2016.
Es evidente la coincidencia entre la propuesta de la Comisión Asesora y los objetivos definidos en la Estrategia propuesta por el gobierno na-
De otro lado, algunas de las recomendaciones aun no tienen eco entre las instituciones del
gobierno, como por ejemplo actualizar el Estatu-
Además de la serie de diálogos que sostiene el
gobierno con distintos sectores, se destaca la presentación del informe final de la Comisión Asesora para la Política de Drogas en Colombia, en
mayo de 201511. En él, la Comisión recomienda
que los objetivos de una política nacional de drogas sean:
119
Julián Wilches
to nacional de estupefacientes partiendo de los
objetivos definidos en la política nacional de
drogas, o definir una política exterior en la materia, una vez el estado colombiano establezca su
política pública interna frente a la problemática
en general.
Esta Comisión Asesora para la Política de
Drogas en Colombia se creó a finales de 2012
con el propósito de acercar la evidencia técnica
y académica, así como la experiencia y el conocimiento de expertos, a la toma de decisiones en
materia de política de drogas. Si bien no todas
sus recomendaciones han sido adoptadas por el
gobierno, una parte de ellas sí y otras están en
proceso de diseño para su puesta en marcha.
4.2. El debate de la marihuana medicinal en Colombia
El régimen internacional de fiscalización de estupefacientes permite los usos médicos de las
plantas de las cuales se pueden extraer sustancias psicoactivas. Tal es el caso de los medicamentos producidos a partir del opio como la
morfina, la metadona, la oxycodona, entre otros,
así como de la propia cocaína, que aún se usa en
procedimientos maxilofaciales en muchos países del mundo, incluido Colombia, que inclusive debe importar dicho medicamento que, valga
aclarar, no es la misma cocaína que se ofrece en
las calles con fines recreativos.
Adicionalmente, el artículo 49 de la Constitución política establece que “El porte y el consumo
de sustancias estupefacientes o sicotrópicas está
prohibido, salvo prescripción médica”. Posteriormente, la Corte Constitucional aclararía que la
prohibición citada aplica salvo lo dispuesto para
la dosis personal. Además, el artículo 3° de la ley
30 de 1986 indica que la producción, fabricación,
exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión de sustancias psicoactivas se
limitará a los fines médicos y científicos.
Es decir, tanto el régimen internacional como
la normativa nacional permitirían los usos médi-
cos del cannabis, y sin embargo este sigue siendo un debate abierto en Colombia. En julio de
2014, el senador Juan Manuel Galán radicó un
proyecto que reglamenta el citado artículo 49 de
la Constitución con el propósito de reglamentar
los usos médicos del cannabis12. El proyecto fue
aprobado en primer debate por la Comisión primera del Senado, luego de lo cual procedía un
segundo en la plenaria del Senado. De ser aprobado, iría a la Comisión primera de la Cámara de
Representantes y luego a la plenaria, para surtir los cuatro debates y aprobaciones necesarias
para convertirse en ley de la república.
En diciembre de 2014 el proyecto fue debatido pero su votación se aplazó para 201513. Durante 2015, el proyecto fue complementado y se
preparó una nueva ponencia14 para el segundo
debate, que no se ha realizado a la fecha de redacción de este artículo.
La discusión se ha caracterizado por varios
asuntos, entre los que se destacan la confusión
entre los usos medicinales y los recreativos, el temor por el desvío de la producción de cannabis
con fines medicinales hacia los usos recreativos,
y el apoyo del gobierno al proyecto en distintos
escenarios, lo cual no necesariamente se ha traducido en su apoyo durante el debate en el Congreso.
Los promotores del proyecto de ley han usado argumentos que mejor servirían para una reforma a la política prohibicionista de drogas que
para algo que ya está permitido por las normas
nacionales e internacionales, como son los usos
médicos del cannabis. Se ha dicho, por ejemplo,
que la aprobación del proyecto de ley reduciría
el crimen organizado o que la aprobación del
proyecto es un paso adelante hacia la reforma de
la política prohibicionista.
Por su parte, los detractores han manifestado
que existe un alto riesgo de que la producción
de marihuana con fines medicinales se desvíe
hacia los usos recreativos, y han solicitado a los
promotores del proyecto que incorporen ajustes
en ese sentido. Esto ya se encuentra incorporado en la última ponencia para el segundo debate
120
en la plenaria del Senado. Asimismo, el Ministerio de Salud y Protección Social hizo público
un proyecto de decreto que ha venido trabajando
el gobierno en los últimos meses, y que complementa el proyecto de ley del senador Galán15. En
este sentido, el camino para la aprobación del
proyecto en un segundo debate parece allanado.
interés por parte de la academia, la sociedad
civil y las regiones por generar espacios de
diálogo y debate que aporten a la construcción y presentación de propuestas y escenarios de implementación de los acuerdos.
La heroína, una epidemia silenciosa
En Colombia hay un consumo creciente de
heroína, principalmente en algunas ciudades
como Bogotá, Cali, Medellín, Cúcuta, Armenia, Pereira y Santander de Quilichao, además de las zonas de producción de esta sustancia psicoactiva y los lugares de tránsito.
En el país, la forma más frecuente de uso es
la inhalación (se pone sobre un papel aluminio y se calienta, aspirando el vapor que se
produce), pero también se fuma y se inyecta.
Los usuarios de heroína que hacen el tránsito al consumo inyectado corren un riesgo
adicional a los otros consumidores, pues se
exponen al contagio de enfermedades de
transmisión sanguínea, lo cual, de hecho,
significa pasar de tener una enfermedad curable, la adicción a una droga, a una de la
cual no se conoce cura, como el VIH y la hepatitis. Se estima que en algunas de las ciudades mencionadas el consumo por vía inyectada a pasó de 20% a 40% y hasta 60% de
los consumidores de heroína. Es decir, existe
una población en enorme riesgo.
En varios países del mundo esta misma situación se vivió en los años ochenta y noventa, y
se generó una epidemia de VIH con altísimos
costos para la salud pública. Como resultado de ello, la mayoría de países europeos y
otros, como Canadá, iniciaron la implementación de políticas y estrategias para reducir
el daño del consumo de heroína en sus ciudadanos.
La reducción del daño tiene definiciones más
sofisticadas y técnicas, pero de forma simple
puede decirse que se pretende que el usuario
de una droga se haga el menor daño posible
a sí mismo y a su entorno. Pues bien, este
asunto ha estado ausente en el debate público. Es hora de pasar del discurso de la política de drogas con enfoque de salud pública y
4.3. Los ausentes del debate en Colombia
La discusión sobre el número de hectáreas de
coca en Colombia y la respuesta institucional al
respecto, así como el debate orientado a la sesión
especial de la Asamblea General de las Naciones
Unidas de 2016 y los usos médicos del cannabis
han sido protagonistas del debate en Colombia
durante 2014 y 2015.
En este contexto hay algunos asuntos que
merecen especial atención y que se han quedado
por fuera de la discusión:
La implementación de los acuerdos de los
diálogos de paz
El borrador conjunto16 del acuerdo sobre el
punto 4, Solución al problema de las drogas
ilícitas en Colombia, del “Acuerdo general
para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”17, fue
suscrito el 16 de mayo de 2014. Este punto
contempló los programas de sustitución de
cultivos de uso ilícito, los de prevención del
consumo y la salud pública y la solución del
fenómeno de producción y comercialización
de narcóticos18.
La preparación para la implementación de
este y los demás acuerdos es liderada por la
Presidencia de la República por medio del
ministro consejero para el Posconflicto, los
derechos humanos y la seguridad, así como
del alto comisionado para la Paz. Esto supone
la coordinación entre las diversas entidades
del estado, la cual debe estar ocurriendo actualmente. Sin embargo, este punto sobre las
drogas ilícitas ha estado relativamente ausente del debate público. Se extraña un mayor
121
Julián Wilches
derechos humanos a la acción de dignificar
al consumidor, no estigmatizarlo y hacerlo
sujeto de estrategias sostenidas de reducción
del daño en el marco del sistema de seguridad social y otras ofertas públicas.
En el país hay algunos programas de reducción del daño que, valga decir, son la excepción y no la regla. Estos, como otros programas europeos o canadienses con evaluaciones
que muestran su impacto positivo, ofrecen a
los usuarios de heroína un kit para tener un
consumo menos inseguro, que incluye la jeringuilla y otros elementos necesarios, con el
propósito de reducir la posibilidad de contagio de las enfermedades ya mencionadas u
otras que se pueden adquirir por cuenta de
un uso en condiciones poco higiénicas.
celamiento, cuyo informe final se encuentra en
http://www.cicad.oas.org/fortalecimiento_institucional/dtca/publications/InformeSobreAlternativasEncarcelamiento_SPA.pdf
8
9http://www.sice.oas.org/trade/junac/Decisiones/
anexoDEC614.pdf
10 Documento disponible en https://anda.dnp.gov.
co/index.php/catalog/INVENT_SE. Los resultados,
sin embargo, no son comprensibles.
11 Informe disponible en http://www.ideaspaz.org/
img/website/documents/informe-a-comisionasesora.pdf
12
Notas
1
2
3
Este informe es la fuente oficial de información
del gobierno colombiano. El informe está disponible en https://www.unodc.org/documents/
crop-monitoring/Colombia/Colombia_Monitoreo_de_Cultivos_de_Coca_2014_web.pdf
Artículo en http://www.razonpublica.com/index.
php/conflicto-drogas-y-paz-temas-30/8588-lasrazones-del-aumento-en-la-producci%C3%B3nde-coca.html
Artículo en https://www.wilsoncenter.org/article/the-reasons-for-the-surge-coca-cultivationcolombia
4
La información sobre el comportamiento de los
cultivos y de las estrategias para reducirlos se
encuentra disponible en el Observatorio de Drogas de Colombia, www.odc.gov.co
5
Informe disponible en https://www.unodc.org/
documents/colombia/2014/Julio/Estudio_de_
Consumo_UNODC.pdf
6
Documento disponible en https://www.minjusticia.
gov.co/Portals/0/Ministerio/Sustituci%C3%B3n%20
de%20cultivos%20-%20Hoja%20de%20datos%20
(1).pdf
7
En 2013, ejerciendo Colombia la Presidencia pro
témpore de la Cicad, se promovió la creación del
Grupo de Trabajo sobre Alternativas al Encar-
Información del programa en http://www.policia.gov.co/portal/page/portal/UNIDADES_POLICIALES/Direcciones_tipo_Operativas/Direccion_de_
Antinarcoticos/Organizacion/Areas/Tab143376
Proyecto de ley en http://190.26.211.102/proyectos/images/documentos/Textos%20Radicados/
proyectos%20de%20ley/2014%20-%202015/
PL%20027-14%20Cannabis%20Medicinal.pdf
13 La ponencia para segundo debate se encuentra en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/
gaceta.mostrar_documento?p_tipo=27&p_
numero=80&p_consec=40897
14 Ponencia para segundo debate en https://drugpolicydebateradar.files.wordpress.com/2015/08/
regulacion-de-la-marihuana-medicinal-ponencia-para-segundo-debate.pdf
15 El proyecto de decreto se encuentra en http://
www.eltiempo.com/contenido/politica/justicia/
ARCHIVO/ARCHIVO-16428622-0.pdf
16
El borrador conjunto del acuerdo sobre el punto
4 está disponible en https://www.mesadeconversaciones.com.co/sites/default/files/Borrador%20
Conjunto%20-%20Soluci_n%20al%20problema%20de%20las%20drogas%20il_citas.pdf
17 El texto del acuerdo está disponible en https://
www.mesadeconversaciones.com.co/sites/default/files/AcuerdoGeneralTerminacionConflicto.pdf
18 Una descripción de lo acordado con respecto a
este punto se puede consultar en http://lasillavacia.com/elblogueo/blog/el-proceso-de-paz-y-lasdrogas-lo-que-revelan-los-acuerdos-de-la-habana-48687
122
desaciertos políticos y retos de reforma
Introducción
El tráfico ilícito de drogas, principalmente desde
las organizaciones criminales transnacionales,
es una fuente de vulneración de las libertades
individuales y de la institucionalidad de los estados. Aun así, las políticas oficiales dirigidas a
“combatir” esta problemática no han logrado sus
objetivos de un mundo libre de drogas, sino que,
más bien, han tenido consecuencias colaterales
con repercusiones tan graves como las que produce el crimen organizado.
trol de la oferta o narcotráfico, mientras que el
concepto de “salud” se asocia solo con el control
de la demanda o el consumo. Es así que cuando
se habla de seguridad en relación con las drogas se piensa principalmente en estrategias de
control social coercitivo y represivo en el ámbito
exclusivo del sistema jurídico penal. Aquí resalta la seguridad humana como un enfoque más
amplio y comprensivo.
El crecimiento del tráfico de drogas y las organizaciones delincuenciales que lo realizan,
aunado a enfoques populistas y represivos de seguridad nacional y ciudadana, han tenido graves
repercusiones en las sociedades de todo el mundo, principalmente en América Latina, región
que no solo es productora de gran variedad de
sustancias prohibidas, sino que posee también
una tradición centenaria de contrabando hacia
Estados Unidos y Europa.
El de crimen organizado, por su parte, es un
concepto más bien amplio y difuso que en lugar
de proveer herramientas estratégicas para detectar, erradicar y procesar organizaciones criminales violentas, amplía los márgenes del aparato
punitivo del estado que ya venía reforzándose
con las reformas del Código penal de finales del
siglo veinte. El crimen organizado se convierte
en un fenómeno borroso y difícil de detectar, que
no permite actuar realmente sobre el problema y
cuyo impacto es simplemente la prolongación de
las penas por asociación ilícita para el tráfico de
drogas de los niveles más bajos de la red criminal.
En las políticas de drogas, la “seguridad” se
ha vinculado única y erróneamente con el con-
En Costa Rica, al igual que en la mayor parte
de Latinoamérica, las políticas de control de dro-
123
gas se enmarcan en el sistema internacional de
fiscalización de las Naciones Unidas, representado en la Junta Internacional de Fiscalización de
Estupefacientes (Jife). Por su parte, los gobiernos,
con un fuerte e histórico apoyo de Estados Unidos, han encomendado sus políticas a la llamada
cruzada de la “guerra contra las drogas”, que pretende eliminar el cultivo, procesamiento, tráfico
y consumo de sustancias.
La “lucha contra el narcotráfico” es una expresión utilizada por numerosos políticos como
excusa para implantar políticas represivas dentro y fuera de sus países. Es también una justificación a la que pocos políticos se opondrían, ya
que hacerlo supone ser blandos contra el crimen
organizado y, quizás, hasta despertar sospechas
de tener vínculos con él. Permeado por los conceptos de “seguridad nacional” y “seguridad ciudadana”, este discurso justifica la inversión en
entrenamiento militar y hasta permitir el embarque de buques armados. Todos estos conceptos
y políticas, a pesar de que han demostrado tener
muy poca efectividad para afectar la producción,
la comercialización y el consumo de drogas, siguen teniendo mucha vigencia.
Valorar las políticas de drogas desde el concepto de seguridad humana implica abandonar
la noción de guerra contra las drogas, para mirar
más allá de la amenaza del narcotráfico y el crimen organizado. La seguridad humana parte de
la premisa de identificar aquellas situaciones de
vulnerabilidad y violación de los derechos humanos de las personas que se involucran en la
dinámica de este mercado ilegal. De hecho, en
varios países se han identificado violaciones a
los derechos humanos generadas por la política
predominante.
Las políticas de drogas desde el enfoque de
seguridad humana enfrentan serios retos, especialmente a partir del derecho internacional de
los derechos humanos. Hecho que se manifiesta
aún más en el continente americano, uno de los
principales espacios geográficos donde hay personas y organizaciones que participan del cultivo, producción, distribución, venta y consumo
de sustancias ilícitas.
Existen numerosas iniciativas de la sociedad
civil por el abandono la guerra contra las drogas,
propuestas que se han dado a la tarea de promover un cambio en las políticas internacionales
y nacionales en la materia, partiendo del enfoque de derechos humanos y de los principios
de compasión, autonomía, proporcionalidad y
diversidad.
En el marco de la próxima sesión especial
de la Asamblea General de las Naciones Unidas
sobre drogas (Ungass: United Nations General
Assembly Special Session), en abril de 2016, se
abre nuevamente la discusión mundial en torno
a las políticas de control de la producción, comercialización y consumo de estas sustancias.
Este texto busca continuar y proponer la discusión en la región, afectada de primera mano por
la incapacidad de aprender lecciones de estrategias fallidas pero con la posibilidad de enfrentar
nuevos retos, crear alianzas y emprender la tarea
de brindar una mirada más humana y comprehensiva a las políticas de drogas.
1. ¿Seguridad, de quién y para quién(es)?
El concepto de seguridad usualmente se relaciona con políticas criminales y estrategias de
control social enfocadas en el sistema jurídicopenal, y es ejercido desde instituciones de control social “duro” o de corte represivo, como la
policía, los juzgados y el sistema penitenciario.
La seguridad se suele entender desde un punto
de vista colectivo; es decir, no se trata de la seguridad de personas individuales ni del respeto
o garantía de sus derechos, sino de la seguridad
de una nación, comunidad, ciudad, institución
o empresa.
Al sustantivo seguridad usualmente se le
agregan, implícita o explícitamente, los adjetivos
“nacional”, “pública”, “ciudadana”, “urbana”,
entre los más usuales. La nacional y la pública
son las que han mantenido una mayor fuerza en
el discurso político mundial. Estas enfocan su
objeto en la necesidad de mantener el orden público a partir de un control social duro o represi-
124
Seguridad, crimen organizado y narcotráfico en Costa Rica: desaciertos políticos y retos de reforma
vo de todas aquellas personas que no se adapten
al statu quo.
Se habla de seguridad pública solamente en
relación con los lugares públicos y de visibilidad pública, con un pequeño número de
delitos que entran en la así llamada criminalidad tradicional, que está en el centro del
estereotipo de criminalidad existente en el
sentido común y son dominantes en la alarma social y en el miedo a la criminalidad. En
la opinión pública y en los medios de comunicación de masas, estos delitos se caracterizan por una regular repartición de papeles
de la víctima y del agresor, respectivamente,
en los grupos sociales garantizados y “respetables” y en aquellos marginales y “peligrosos” (Baratta, 1995: 84).
El concepto de seguridad ciudadana, por su
parte, es uno de los que más fuerza ha tomado
en las últimas décadas, y actualmente es el más
utilizado en la política criminal costarricense y
latinoamericana. Se le atribuye una dimensión
local, participativa, multidisciplinaria y que promueve una “nueva prevención”, aun cuando esta
se enfoca desde un control negativo mediante la
intimidación. Es así como se parte de conceptos como “ciudadanía”, para identificar aquellas
personas que no son consideradas “ciudadanos”
(o por lo menos no de primera categoría) y poder
ser captados por el sistema penal. Este calificativo incluye todos aquellos que no concuerdan
con el patrón definido por los grupos de poder
y son considerados como “sujetos peligrosos”.
En este grupo podríamos incluir inmigrantes,
habitantes de la calle, consumidores de drogas,
jóvenes y mujeres desempleadas o personas marginadas (Anitua, 2003: 19).
Otro enfoque más reciente es el de seguridad
humana, que viene a cambiar el objetivo colectivo de la seguridad por un sujeto individual que
se enmarca en un contexto social. De esta forma,
la principal preocupación es por el respeto de la
dignidad humana y la garantía de los derechos
fundamentales, lo que implica no solo prever y
combatir las amenazas de violencia o criminalidad, sino también otras amenazas sociales y
sanitarias como el hambre, la enfermedad y la
opresión. “La seguridad humana, por lo tanto, no
es un concepto defensivo, como lo son la seguridad territorial o nacional. Por el contrario, la
seguridad humana es un concepto integrador”
(PNUD, 1994: 27).
La seguridad humana se convierte en un enfoque que permite tender un puente entre los
conceptos del “estar libre de miedo” (freedom
from fear) de la seguridad tradicional, y “estar
libre de necesidades básicas insatisfechas” (freedom from want), lo que implica el deber del estado de garantizar que las personas tengan acceso
a un hogar, alimentación y servicios básicos fundamentales (tabla 1). Como bien dice Fernández:
Tabla 1. Áreas de la seguridad humana
Seguridad económica
Todas las personas deber tener acceso a un trabajo y un salario mínimo. El estado debe disminuir y
prevenir la pobreza extrema, el desempleo (especialmente el juvenil), el trabajo precario y las crisis
económicas.
Seguridad alimentaria
Todas las personas deben tener acceso físico y económico a alimentos básicos. El estado debe garantizar
la soberanía alimentaria de sus habitantes.
Seguridad de salud
Todas las personas tienen el derecho a disfrutar del nivel más alto de bienestar físico y mental. El estado
tiene el deber de brindar acceso universal a recursos básicos higiénicos y servicios de salud de calidad.
Seguridad ambiental
Todas las personas tienen el derecho de vivir en un espacio limpio y saludable. El estado debe evitar y
prevenir procesos de degradación de ecosistemas, escasez de agua potable, deforestación, contaminación de suelos y desastres naturales.
Seguridad personal
Todas las personas deben vivir libres de violencia física y psicológica. Ya sean perpetradas por otras
personas, grupos o por el estado. Poniendo énfasis en las personas menores de edad y las mujeres.
Seguridad comunitaria
Todas las personas tienen el derecho a participar en un grupo, familia o comunidad. Sea esta de carácter
social o cultural. El estado debe promover y no prohibir distintas formas de participación social.
Seguridad política
El estado tiene el deber de garantizar los derechos humanos de toda la población. Debe hacerlo de forma
democrática y eficiente.
125
de un punto de vista criminológico, ya que reducen la posibilidad de analizar el fenómeno desde
un enfoque más amplio, que permita el desarrollo de intervenciones preventivas y coercitivas
para reducir su impacto en la sociedad.
La seguridad humana está centrada en la
gente y sus comunidades, en su capacidad
para actuar por sí mismos, no solo en la gestión de las amenazas y los riesgos por parte
de las instituciones estatales. Es una condición que resulta de una iniciativa que se
apoya en el ámbito económico, social, cultural, medioambiental y político, no surge únicamente de la ejecución de un tipo de procedimiento administrativo o de mera gestión
de riesgos (Fernández, 2005: 277).
Entender la seguridad humana como un derecho implica ampliar el concepto de la seguridad
y comprenderlo como una realidad compleja y
multidimensional. Es por esto que se deben definir aspectos éticos y normativos de la seguridad
humana, que sirvan de fundamentación filosófica
sobre la necesidad de vivir y sentirse en paz, así
como estrategias o procesos por los que este ideal
se puede llevar a cabo. Se parte del principio de
dignidad de la persona, concebida como un fin en
sí mismo, con derechos fundamentales que posee
desde antes de nacer (Unesco, 2005: 65).
El contenido ético de la seguridad humana
proviene del enfoque de derechos humanos,
por lo que su implementación no se centra solamente en instituciones públicas, sino que debe
partir de un contexto político democrático que
promueva un desarrollo humano, acto imprescindible para garantizar, proteger y respetar los
derechos civiles, políticos, sociales, económicos
y culturales de toda persona. Desde esta perspectiva se analizará a continuación el impacto del
narcotráfico en Costa Rica y los efectos de las políticas de control de drogas y crimen organizado.
2. Crimen organizado: ambigüedad y extensión del derecho penal
El crimen organizado es una categoría que sigue
siendo muy amplia y difusa, legal, política y sociológicamente, debido a que comprende una
gran cantidad de conductas grupales “desviadas”, a partir de criterios básicos de la cantidad
de personas que participan de estos comportamientos. Estas son categorías muy estrechas des-
Políticamente, la de crimen organizado ha
resultado ser una categoría muy exitosa para la
expansión punitiva de los estados y la criminalización de las poblaciones más vulnerables y
marginadas. El modelo de control social adoptado en la década de los noventa por una gran
cantidad de países después de la guerra fría y la
desaparición del estado benefactor endurece las
legislaciones penales y fomenta una penalización selectiva y masiva. Es así que el temor por
el conflicto mundial norte-sur y la expansión del
comunismo (que venían del enfoque de seguridad nacional), se cambiaron por el temor a la
delincuencia local, al narcotráfico y, más actualmente, al terrorismo vinculado con el enfoque de
seguridad ciudadana.
Este contexto de triunfo del modelo político
democrático liberal y económico capitalista de
finales del siglo veinte, modela las estructuras
y funciones de las agencias estatales de control
formal y las va adaptando a un mundo globalizado, caracterizado por el individualismo y el consumo, así como por el movimiento constante de
bienes y personas. Esto también ha incrementado el temor a lo desconocido y los desconocidos,
asumiendo nuevas formas de control del delito
basadas en la utilización de nuevas tecnologías y
en la ampliación y privatización de los servicios
penitenciarios. De esta forma, las políticas criminales cambiaron la noción de rehabilitación
tradicional del estado benefactor por la de readaptación a partir del sistema penal.
Esta realidad política marcó también un “retorno de la víctima” y no solo del victimario en
el sistema penal. Los medios de comunicación
y los gobernantes exponen constantemente a las
personas que sufren por el crimen organizado, lo
cual nos hace sentir a todos como posibles víctimas. Llevando a la sociedad a exigir al estado
mayor seguridad, sin importar los medios que
126
se utilicen ni los derechos de los sospechosos o
sentenciados. Lo cual no solo ha provocado la
expansión de los servicios judiciales y penitenciarios, sino, también, ha desplazado la evidencia científica por discursos politizados y populistas, que para la toma de decisiones en materia
penal valoran más la llamada opinión pública,
legitimada mediante encuestas (Garland, 2005).
grupo estructurado de tres o más personas
que exista durante cierto tiempo y que actúe
concertadamente con el propósito de cometer uno o más delitos graves o delitos tipificados con arreglo a la presente Convención
con miras a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio
de orden material (Convención de Palermo,
2000: 4).
El recrudecimiento de las políticas penales
durante la década de los noventa se dio en gran
parte de América Latina, y Costa Rica no fue la
excepción, tal como lo muestran las reformas al
código penal a partir de 1994, como el aumento
del límite máximo de la pena de prisión a cincuenta años, la supresión parcial del descuento
del tiempo de prisión por trabajo carcelario y el
aumento de las sentencias a distintos tipos penales como homicidios, violaciones y abuso sexual.
Estas reformas no solo no disminuyeron la delincuencia, sino que aumentaron considerablemente la cantidad de personas privadas de libertad,
generando niveles de hacinamiento que violentan los tratados internacionales de derechos humanos (Sánchez, 2011: 454).
La participación en un grupo delictivo incluye la intención, preparación, conspiración, ayuda, organización, dirección, incitación, facilitación o asesoramiento. Aun con la Convención de
Palermo, la definición del crimen organizado sigue siendo demasiado difusa, teniendo en cuenta que el modus operandi de las organizaciones
criminales sigue estando fuertemente influenciado por el contexto histórico, social, político y
cultural de los países y regiones donde se origina. Este tipo de definición, en vez de clarificar y
dirigir los esfuerzos de inteligencia y represión
de los estados hacia el desmantelamiento de operaciones y activos de organizaciones criminales
que generan altos niveles de violencia, ha creado
más bien una mayor incerteza jurídica que lleva
al abuso de autoridad y a violaciones de derechos humanos.
En el orden mundial, este cambio desembocó en la Convención de las Naciones Unidas
contra la delincuencia organizada transnacional (Convención de Palermo), firmada en 2000
como un esfuerzo internacional en el marco de
las Naciones Unidas para prevenir y disminuir
las repercusiones económicas y sociales derivadas de las actividades del crimen organizado,
y para fortalecer la cooperación para criminalizar actividades como el blanqueo de dinero y
la corrupción de funcionarios públicos en beneficio de una organización criminal. Incorporando también medidas relativas al decomiso e
incautación de bienes, cooperación internacional, extradición, traslado de presos, asistencia
judicial recíproca, investigaciones conjuntas,
protección de testigos, prevención, asistencia
técnica, etcétera.
Esta convención incorpora la figura de grupo
delictivo organizado a la ya creciente legislación
penal, definiéndolo como un:
Zaffaroni (1996) llega incluso a denominar
al crimen organizado como “una categorización
frustrada”, ya que es un concepto vago que ha
sido impuesto por lo grupos de poder político y
económico, utilizando la legislación e institucionalidad pública, así como los medios de comunicación masiva para permear a toda la sociedad.
La tentativa de categorizar la actividad ilícita como crimen organizado fracasó en el
plano científico, pues lo único que pudo
comprobarse es la existencia de un fenómeno de mercado, (...) en el plano jurídico
penal esta intervención punitiva con base a
un concepto falso e ilimitado implica un retroceso muy grave del derecho penal liberal
(Zaffaroni, 1996: 287).
Dentro de esta nebulosa conceptual del crimen organizado han surgido enfoques que han
hecho un esfuerzo para analizarlo con mayor
127
precisión. En primera mano, el crimen organizado es entendido como una estructura u organización criminal con una cantidad de actores que
forman parte de ella. También se le ha interpretado como una red o empresa ilegal, enfocándose más en los delitos y las relaciones criminales
necesarias para que estos se den. El último enfoque, que es más amplio, lo concibe como un
proceso relacional, en el que no solo actúan organizaciones criminales y sus redes, sino también
empresas legales, criminales comunes y hasta el
estado (Anguita, 2010).
Como estructura, el crimen organizado se
analiza desde una serie de características internas que lo identifican como una organización
criminal. En primer término, es un concepto que
parte de una definición de la cantidad de personas (dos o más) que la conforman. Estas personas
pueden tener vínculos familiares o geográficos,
por lo que se asocia con mafias, carteles, pandillas o familias que mantienen un control monopólico de cierto tipo de criminalidad en un territorio específico. Se vive como una estructura
compleja y especializada con una jerarquía vertical y burocrática, en la que hay personas con alto
nivel de especialización y un orden interno muy
fuerte con sanciones claras.
Como red o empresa ilegal, el crimen organizado se concibe no solo a partir de los actores
que lo componen, sino de sus relaciones económicas y comerciales. Este enfoque muestra que
no suele presentarse en estructuras burocráticas
piramidales estables en el tiempo, sino en estructuras flexibles, cambiantes, fragmentadas y dinámicas. La mirada se enfoca más en los delitos que
en los actores, buscando dilucidar las estrategias
de producción y distribución de bienes y servicios ilegales, así como las prácticas administrativas y de mercadeo ilícito: competencia desleal,
bajos salarios, capital especulativo, evasión impositiva, lobby político y uso de la corrupción y
la violencia.
Finalmente, el enfoque relacional no define al crimen organizado por sus características
internas ni por sus redes comerciales, ya que
entiende que se desarrolla mediante relaciones
constantes entre empresas legales e ilegales, así
como con el estado. Se parte de que el crimen
organizado implica una provisión mutua de bienes y servicios como la posibilidad de financiamiento, inversión, permisos, seguridad, acceso a
armas o precursores químicos. Esto permite entenderlo no solo como organizaciones violentas
no estatales o redes ilegales, sino como el vínculo que estas mantienen con el mundo legal, ya
que logra visibilizar los delitos de cuello blanco,
corporativo y estatal (corrupción) como parte intrínseca del crimen organizado (figura 1).
Figura 1. Ejemplo de crimen organizado desde el enfoque relacional
Fuente: elaborado por los autores con base en Zaitch, 2013.
128
3. Tráfico de drogas: de organizaciones, redes y relaciones
Cuando se habla sobre tráfico de drogas, usualmente surgen las imágenes de los llamados carteles de narcotráfico o de capos internacionales
como Pablo Escobar o el Chapo Guzmán. Esto
debido a que, como forma de crimen organizado,
el narcotráfico ha sido analizado como organizaciones o estructuras criminales tradicionales,
como carteles, capos o incluso familias, y no
tanto como empresas o redes de comercio ilícito. Aun cuando no hay duda de la existencia de
organizaciones de tráfico muy jerarquizadas y
con control de vastos territorios en distintos países de la región, actualmente la mayor parte del
tráfico se hace por medio de organizaciones pequeñas y especializadas en los distintos procesos
que supone la cadena ilegal que lleva al tráfico
de drogas ilícitas. En este caso, los delitos cometidos también varían de acuerdo con la posición
geográfica de cada país, ya que mientras algunos
son de cultivo y producción, otros son más de
tránsito y actualmente todos se van convirtiendo
en países de consumo, y, por tanto, de venta.
De hecho, el combate directo librado en contra de organizaciones criminales transnacionales
ha generado vacíos de poder que han ido llenando organizaciones más pequeñas con conexiones
más flexibles y complejas. A esto se le ha llamado la “rebelión de las redes criminales”, en la que
los intermediarios han ido tomando más poder
en el mercado ilegal internacional que los jefes
o capos. Esto, tomando en consideración que los
intermediarios suelen ser quienes manipulan la
información, tienen los contactos claves y las conexiones con otros actores ilegales y legales (Garzón, 2012: 2).
Es por esto que el tráfico internacional de
drogas es más complejo que organizaciones, empresas o redes, y tiene que ver más con relaciones económicas y sociales muy flexibles y cambiantes. Como se puede observar en la gráfica 1,
casi 85% de las ganancias del tráfico de cocaína
en el continente americano se queda en el país final de consumo: Estados Unidos. Restando 15%
para repartir entre los mayoristas internacionales y 5,7% en los países de tránsito.
Según Zaitch (2009), es posible hablar de tres
niveles de inclusión en el mercado ilícito de drogas: importación-exportación, distribución mayorista y venta minorista al consumidor final, en
algunos contextos conocida como microtráfico.
Otra distinción importante es sobre la naturaleza
económica o posición de los actores involucrados
en el tráfico: “empresarios –jefes, personas que
invierten capital y corren riesgos financieros– y
empleados –profesionales o no que, en distintas
Gráfica 1. Beneficios brutos del tráfico de cocaína a Estados Unidos (en billones de dólares)
Fuente: Organización de los Estados Americanos, 2013.
129
modalidades de (sub)contratación, cumplen órdenes sin invertir capital”. El tercer aspecto es el
carácter de legalidad de las empresas involucradas, encontrándose empresas ilegales que se dedican a desarrollar actividades ilícitas y empresas legales que proveen de una gran cantidad de
recursos y servicios, sin los que sería imposible
el funcionamiento del mercado ilícito de drogas.
Es importante aclarar que el término microtráfico abarca varios tipos de fenómenos, como la
venta al detalle o “narcomenudeo” y el transporte
de pequeñas cantidades de drogas. El narcomenudeo se define como una “amalgama diversa de
actividades delictivas cuya finalidad es proveer
de drogas ilícitas a quienes las consumen. De la
cadena de operaciones de mercado realizadas en
el tráfico de drogas ilícitas, el narcomenudeo es
entonces el eslabón final del narcotráfico” (Zamudio, 2012: 55). Por otro lado, el microtráfico
incluye también todas las operaciones de traslado, dentro o fuera del territorio nacional, realizadas en muchas ocasiones por mujeres, a las que
popularmente se les llama “mulas” o “correos
humanos” (Cortés y Amighetti, 2014).
La realidad observada a partir de investigación criminológica en relación con el tráfico va
más allá de la presencia de organizaciones mexicanas o colombianas en la región, y muestra que
el mercado ilícito de drogas es un espacio abierto
y desregulado, con organizaciones de muy distintos tamaños y funciones, que usualmente tienen muy poca integración vertical. En la mayoría
de los casos, los trabajos son precarios y las transacciones muy pequeñas, e incluso pueden ser
en especie, comisiones o incluir premios. Aquí
encontramos muchas personas emprendedoras y
empresarios independientes, así como personas
calificadas o con ninguna educación formal, que
deciden ingresar a un mercado muy riesgoso que
genera ganancias ingentes.
mente, en los distintos procesos de la operación.
En Centroamérica, por ejemplo, al ser un área primordialmente de tránsito se encuentran muchas
organizaciones dedicadas al contrabando, algunas de ellas con larga historia como transportistas
y contrabandistas de drogas y otros productos.
Para estas tareas de contrabando se necesita de
numerosos transportistas, pescadores, pilotos de
avión, avioneta, helicópteros, así como personal
de aduanas, puertos y aeropuertos.
En la venta directa hay dueños y empleados
de bares, restaurantes, hoteles, casinos y clubes
nocturnos, así como como músicos, trabajadoras
sexuales y taxistas, entre otros. En los procesos
de legitimación de capitales participan también
abogados y contadores, empresas de bienes raíces y constructoras, personal bancario y agencias
de cambio o remesas. Mientras que para asegurarse cierta seguridad, personal y del negocio, se
establecen vínculos con políticos, (ex)policías,
militares, fiscales y jueces (Zaitch, 2009).
Queda claro así que el narcotráfico es un
mercado dinámico de constantes cambios e innovación, en el que participan una gran cantidad de actores con distintas posiciones y tareas.
Pero también que es un mercado difuso y poco
seguro, en el cual se corren riesgos personales de
ser detenido o agredido, así como del decomiso o
robo de la sustancia que se trafique. Si se pensara graficar estas relaciones, se vería una enorme
red en la que los niveles más bajos, cultivadores/
productores y vendedores al menudeo, son los
que generan la menor cantidad de ganancias, y
también los que sufren las mayores consecuencias de las políticas de represión.
No menos importante es la relación que se da
en los mercados ilegales de drogas entre actores
legales e ilegales. Aquí encontramos personas que
a pesar de no ser parte de organizaciones criminales interactúan contractual, aunque informal130
Teniendo en cuenta entonces que se trata de
un amplio campo de actores, transacciones
y posibles intervenciones, no es extraño encontrar muchos tipos de daños alrededor del
tráfico de drogas. Estos daños son el resultado de la naturaleza ilegal del negocio, y no
del tráfico de drogas per se. Alrededor del
negocio ilegal encontramos daños a la salud
y a la seguridad personal, daños sociales de
diversa índole, daños económicos, políticos
y culturales (Zaitch, 2009: 55).
4. Política internacional contra las drogas: una camisa de fuerza
vos, extradición, asistencia legal y otras formas
de cooperación multilateral (Blickman y Jelsma,
2009).
La existencia de un tráfico ilícito de sustancias
psicoactivas es un hecho relativamente reciente
en la historia de la sociedad. De hecho, hasta mediados del siglo diecinueve e inicios del veinte el
occidente moderno no veía su uso como un problema grave. El cambio comenzó expresándose
políticamente con la elaboración y aprobación
de diversos instrumentos de derecho internacional, empezando en 1912 con la Convención internacional del opio. Esta convención, al igual que
muchas otras subsiguientes, se basa en la idea de
limitar el uso de drogas para fines médicos solamente, mediante el control de su producción,
manufactura y venta, pero también a partir de la
criminalización y penalización del uso “recreativo”, así como penalizando su posesión y venta a
personas no autorizadas (Escohotado, 1989).
Estas ideas se expresan claramente también
en la Convención única sobre estupefacientes de
1961 (Convención única o Convención del 61),
instrumento que consolidó la normativa internacional, derogó la gran cantidad de tratados
anteriores y creó cuatro listas de control de sustancias, según su nivel de peligrosidad y usos
medicinales. Diez años después de la Convención única se firmó la Convención sobre sustancias psicotrópicas (Convención del 71), así como
la posterior enmienda de la Convención del 61
en 1972, que amplió las listas y sustancias de
control, así como los niveles de complejidad e
incongruencia del sistema de fiscalización internacional (Bewley-Taylor, 2012; Bewley-Taylor y
Jelsma, 2012).
A este tinglado se le sumó en 1988 la Convención contra el tráfico ilícito de estupefacientes
y sustancias psicotrópicas (Convención del 88),
como complemento de las convenciones anteriores, con el fin de contrarrestar la alarma mundial
por el surgimiento de organizaciones transnacionales dedicadas al tráfico de drogas, principalmente en América Latina. La Convención del 88
formula directrices generales para combatir este
fenómeno, con medidas de confiscación de acti-
Al igual que en los primeros tratados de control de drogas, las convenciones de 1961, 1971
y 1988 son instrumentos que buscan limitar su
uso solo a fines médicos o de investigación científica, lo que implica eliminar toda posibilidad
de uso recreativo, religioso o cultural, recomendando a las partes firmantes sancionar como delito grave cualquier comportamiento relacionado
con el tráfico ilícito de dichas sustancias: cultivo, fabricación, distribución, venta, transporte,
blanqueo de dinero, etcétera. La Convención del
88 promueve incluso la criminalización de la
posesión para el consumo personal, aun cuando
lo deja a consideración de cada estado, según su
legislación interna.
Es así que aun cuando el objetivo principal
del sistema internacional de fiscalización de drogas es la preocupación por la salud y el bienestar de la humanidad, esto no se refleja proporcionalmente en las convenciones. Instrumentos
que se enfocan principalmente en la regulación
de la oferta para usos médicos y científicos, y la
criminalización de otros tipos de usos; y contienen previsiones muy limitadas que se refieran a
la garantía del derecho a la salud de quienes consumen o de los derechos culturales sobre usos
ancestrales de plantas y sustancias.
La utilización de los modelos de pensamiento (jurídico-penal y médico-sanitario) para analizar e intervenir en el fenómeno ha creado una
separación imaginaria entre las políticas de reducción de la oferta, que contienen un control
social desde el sistema jurídico penal, donde se
busca decomisar drogas, así como arrestar y encarcelar traficantes, y las políticas de reducción
de la demanda, en las que se aplica un control
social de corte “suave” desde la salud pública,
brindando tratamiento médico y farmacológico.
Estos modelos no son excluyentes entre sí, sino
que, más bien, se configuran a partir de relaciones intrínsecas de poder y subordinación del primero al segundo (Romaní, 2003).
131
Esta interpretación de la reducción de la
oferta = política criminal y de la reducción de la
demanda = política sanitaria, ha sesgado el análisis e invisibilizado los aspectos económicos,
sociales y culturales del fenómeno, logrando segregar e incapacitar a las personas sobre las que
actúa. “Todo depende de quien hable. Para el médico será “el enfermo”, al que hay que someter a
tratamiento para rehabilitarlo; el juez verá en él
al “perverso” que se debe castigar como escarmiento” (Del Olmo, 1987: 3).
Es por esto que se habla de “lucha” o “guerra”
contra las drogas, como parte de un discurso político populista que fomenta la discriminación y
el castigo y que funciona más como una pantalla
para criminalizar a ciertos sectores y no entrever
los factores estructurales que están detrás de este
fenómeno. Un discurso que justifica medidas excepcionales para salvaguardar la seguridad de la
población, a costa de los derechos fundamentales de las personas calificadas como “peligrosas”
o “enemigos”.
Esta idea de que el único medio de implementar las políticas es a partir de la lucha y el
control total de las personas relacionadas con
las drogas ha generado un serio problema en los
objetivos y métodos para medir su éxito. Tradicionalmente se han utilizado indicadores del
proceso o de ejecución de las acciones de control
de la oferta: decomisos, detenciones, encarcelamientos, en vez de indicadores de resultados y
de impacto de las políticas en la salud pública, la
seguridad humana o la gobernabilidad de estatal
(Garzón, 2014; Comisión Global sobre Políticas
de Drogas, 2011).
De hecho, a pesar de que el sistema internacional de control de drogas lleva más de sesenta
años sin mayores cambios y se han demostrado
a cabalidad los efectos negativos y contraproducentes de las políticas tradicionales de control
aplicadas en el mundo, el objetivo de la Declaración política de 1998 y del Plan mundial de
acción de 2009 sigue siendo el mismo: “reducir
al mínimo y, en última instancia, eliminar la
disponibilidad y el consumo de drogas ilícitas y
sustancias sicotrópicas con el fin de garantizar la
salud y el bienestar de la humanidad” (Naciones
Unidas, 2009).
La Sesión Especial de la Asamblea General
de las Naciones Unidas sobre Drogas que se realizará en abril de 2016 en Nueva York abre un
espacio de gran importancia para la discusión
sobre los objetivos y metas del sistema internacional, con miras a la siguiente Asamblea Especial de 2019. De hecho, la sesión de 2016 surgió
como una solicitud expresa de los gobiernos de
Colombia, México y Guatemala para adelantar la
discusión, ya que es urgente visibilizar y discutir
las formas en que se pueden reducir y eliminar
no los cultivos o el consumo, sino los daños que
su uso y su forma actual de control producen a
las personas y la sociedad.
5. Políticas locales de drogas: qué tan apretada queda la camisa
No hay duda de que en todo el mundo este derecho internacional de fiscalización se ha convertido en una camisa de fuerza para los estados
firmantes, que deben incluir en sus legislaciones
las disposiciones represivas que emanan de las
convenciones, llegando al punto en algunos casos de aplicar la pena de muerte como una de las
posibles sanciones por el narcotráfico.
En Costa Rica, por ejemplo, a partir de la
década de los setenta se fueron incorporando el
Convenio del 61, su protocolo de modificación y
la Convención del 71, con la aprobación de las
respectivas leyes (4544, 4990 y 5168), así como
la 5395, ley general de salud, que explicita a la
Convención única como el referente legal para
definir cuáles son las drogas consideradas ilícitas
(ley 5395, artículo 126), así como la prohibición
explícita del cultivo, importación, exportación,
tráfico y uso de las plantas del cannabis, coca
y adormidera, sin especificar sus posibles usos
(artículo 127), sobrepasando el mandato de las
mismas convenciones, que no regulan los cultivos hortícolas e industriales (Convención única,
artículo 23), así como la libertad a la agricultura
132
y la industria como menciona la Constitución
política de la República de Costa Rica (artículo
46).
No fue sino a finales de la década de los
ochenta, con la presión internacional de la Convención del 88, cuando se expidió en Costa Rica
la primera versión de la llamada ley de psicotrópicos (ley 7093), que reformada en varias ocasiones hasta su última versión de 2001 (ley 8204),
determina una amplia gama de comportamientos tipificados como delitos graves, los cuales se
sancionan con ocho años o más de cárcel (artículo 58). Sanciones que por cierto duplican las que
puede recibir una persona sentenciada por robo
agravado o abuso sexual de un menor de edad
(Cortés y Amighetti, 2014).
En menos de quince años, esta ley aumentó
su tamaño, de cincuenta y un artículos en su primera versión de 1988, a ciento sesenta y seis en
su última de 2001. La mayoría de los artículos
incorporados están vinculados con la Convención del 88 y la Convención de Palermo, en consonancia con los vientos punitivos de cambio de
siglo. Estos tienen que ver principalmente con la
inclusión de artículos relacionados con el control de precursores químicos, procedimientos de
investigación policial, legitimación de capitales
y la inclusión de más tipos penales como la facilitación de pistas de aterrizaje o la amenaza a
testigos de procesos judiciales.
La ley sufrió otros dos cambios importantes,
en un proceso paralelo que, por un lado, ha llevado a la descriminalización total del consumo
de drogas, y por el otro ha aumentado la desproporcionalidad de las sanciones por delitos
relacionados con el tráfico, indistintamente del
tipo de delito o del nivel de posición en la red de
tráfico. Más recientemente, hay una tendencia
al cambio, mediante la reforma al artículo 77bis,
que incluyó proporcionalidad y especificidad de
género para la disminución de penas de mujeres
que intenten introducir drogas a centros penitenciarios.
En Centroamérica, Costa Rica es el único
país que no sanciona penalmente el consumo de
drogas ni la tenencia o posesión por esta razón.
Tabla 2. Sanciones relacionadas con consumo y tenencia para el consumo personal de drogas en Centroamérica
País
Umbral cuantitativo
Pena de prisión
Clase A: cinco años.
Belice
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
No hay umbrales. Hay tres clases de
drogas: A. B y C.
Multa (tipo de cambio, septiembre de 2015)
Cien mil dólares beliceños (aprox. 50.000 USD).
Clase B: tres años.
Cincuenta mil dólares beliceños (aprox. 25.000 USD).
Clase C: dos años.
Cuarenta mil dólares beliceños (aprox. 20.000 USD).
No hay umbrales. La persona detenida
consumiendo en vía pública debe ser
referida a tratamiento voluntario.
No hay.
No hay.
Menos de 2 gramos.
Uno a tres años
Cinco a mil salarios mínimos.
2 gramos o más.
Tres a seis años
Cinco a mil salarios mínimos.
Cantidad mínima para consumo personal inmediato.
Cuatro meses a dos
años
Doscientos a diez mil quetzales (aprox. 26-1.300 USD).
Primera vez, hasta
treinta días.
Quinientos a mil lempiras (aprox. 23-46 USD).
Segunda vez, de treinta a noventa días.
Mil a cinco mil lempiras (aprox. 46-229 USD).
Tercera vez, internamiento forzado.
Cinco mil a diez mil lempiras (aprox. 229-458 USD).
Cantidad mínima para consumo personal inmediato.
Nicaragua
Cinco gramos cannabis, uno otras
drogas.
Panamá
Cantidad escasa de drogas para uso
personal: “una dosis”.
Primera vez, hasta
treinta días.
Segunda vez, de treinta a noventa días.
Uno a tres años.
Fuente: elaborado por los autores.
133
Quinientos a mil córdobas (aprox. 18-36 USD).
Mil a cinco mil córdobas (aprox. 36-182 USD).
Cincuenta a doscientos cincuenta días multa.
Como se aprecia en la tabla 2, todos los demás
países de la región no solo aplican penas de cárcel por la posesión de pequeñas cantidades, sino
también severas multas económicas. Hecho que
ha contribuido a la sobrepoblación y al hacinamiento penitenciario.
El Ministerio Público de Costa Rica ha llegado incluso a regular la atipicidad en el decomiso
o incautación de drogas que no tienen vinculación a alguna actividad delictiva. Se aducen los
costos humanos y económicos que debe invertir
la institucionalidad pública en abrir un expediente judicial para cada reporte de tenencia de
sustancias para uso personal, pero también para
definir claramente los procedimientos administrativos que se deben seguir en una situación
de decomiso (Fiscalía General de la República,
2010, 2011).
Es así como ni el consumo ni la tenencia
para consumo son considerados un delito, pero
la sustancia siempre debe ser confiscada y embargada por parte de las autoridades. Esto, aunado al hecho de que en Costa Rica no existen
umbrales cuantitativos que definan cantidades
máximas que puedan relacionarse con el tráfico
(Cortés, 2012), genera una incertidumbre legal
que puede afectar las libertades individuales,
principalmente si se vive en un estado de ingobernabilidad y corrupción estatal.
Sobre la regulación del consumo, en 2012
Belice tomó la iniciativa de conformar el Comité
para la Despenalización de la Marihuana, cuyo
objetivo fue evaluar la posibilidad de despenalizar la tenencia de marihuana para uso personal.
En marzo de 2015, el Comité presentó un informe en el que recomienda, entre otras cosas, que
la posesión de hasta diez gramos no sea considerada como delito, lo que podría disminuir la
carga en el sistema judicial y penal (Belize Decriminalization of Marijuana Committee, 2015).
En este contexto, el gobierno de Guatemala
hizo un llamado a la comunidad internacional
para atender el problema de las drogas, protagonizó la discusión en la Asamblea de la Organiza-
ción de los Estados Americanos (Declaración de
Antigua y Declaración de Guatemala) y fue uno
de los estados, junto a México y Colombia, como
se dijo, que lograron adelantar la Ungass de 2019
a 2016. Internamente se creó también una comisión para analizar y discutir posibles reformas a
la legislación, que presentó un informe analítico amplio de la situación del país en cuanto a la
oferta y demanda de drogas, planteando algunas
recomendaciones a corto plazo para la investigación y ampliación del sistema de salud pública
(Comisión Nacional para la Reforma de la Política de Drogas, 2014).
A pesar de esto, Guatemala sigue siendo uno
de los países de la región que más invierte en estrategias de control policial y militar, y mantiene
la pena de muerte como una de las posibles sanciones por tráfico de drogas, aun cuando nunca
se ha aplicado. Buena parte del financiamiento
para las operaciones anti drogas proviene de Estados Unidos, por medio de la Iniciativa de seguridad regional de América Central (Carsi: Central
America Regional Security Initiative), que financia
también los operativos militares en varios países,
principalmente del Triángulo Norte (Isacson et
al., 2014).
Honduras, por ejemplo, que tiene una amplia tradición de cooperación internacional militar con Estados Unidos, aprobó en 2014 una
iniciativa para incluir en la ley de drogas la autorización del derribo de aeronaves que las transporten e invadan el espacio aéreo hondureño. El
Salvador, por su parte, modificó su legislación al
respecto en 2003, duplicando las penas de la mayoría de los delitos relacionados, autorizando en
2011 al ejército para actuar en operaciones policiales, incluidas las de control de drogas (Ten
Velde, 2012).
Aun cuando en relación con el resto de la
región Costa Rica mantiene un enfoqe menos
represivo para controlar el consumo de drogas,
comparte el enfoque punitivo del control de la
oferta o tráfico. La tabla 3 muestra las penas con
las que se juzgan los delitos relacionados con la
producción, distribución y venta, cuyo mínimo
134
Tabla 3. Penas de prisión por delitos de drogas en Centroamérica (años)
Delitos
Belice
Costa Rica
Guatemala
Honduras
El Salvador
Nicaragua
Panamá
Siembra y cultivo
Cinco a
catorce.
Ocho a
quince.
Cinco a
veinte.
Nueve a
doce.
Cinco a
quince.
Cinco a
quince.
Cinco a
diez.
Manufactura
y extracción
Cinco a
catorce.
Ocho a
quince.
Ocho a
veinte.
Nueve a
quince.
Diez a
quince.
Veinte a veinticinco.
Cinco a
diez.
Venta o tráfico
Cinco a
catorce.
Ocho a
quince.
Doce a
veinte.
Quince a
veinte.
Diez
a quince.
Diez a veinte.
Cinco a
diez.
Tráfico internacional
Cinco a
catorce.
Ocho a
quince.
Doce a
veinte.
Quince a
veinte.
Quince a
veinte.
Veinte a
treinta.
Ocho a
quince.
Organización criminal
Cinco a
catorce.
Ocho a
quince.
Aumenta
seis a ocho
años.
Aumenta
una tercera
parte de la
pena.
Aumenta una
tercera parte
de la pena.
Duplica la
pena.
Aumenta
una cuarta
parte de la
pena
Fuente: elaborado por los autores.
es de ocho años en los siete países centroamericanos. Para el cultivo y siembra, por ejemplo, en
todos, con excepción de Honduras y Costa Rica,
el mínimo es de cinco años de prisión.
Un hecho por resaltar, que no está presente
en la tabla, es que en todos los países de Centroamérica, con excepción de Costa Rica, además
de las sanciones de prisión, también se incluyen
sanciones adminsitrativas, que suelen ser muy
altas. Dependiendo del país, estas multas pueden
funcionar como alternativa al encarcelamiento o
asignarse junto a este. Como se mencionó al hablar de las multas por consumo, este es un hecho
que agrava la condición de las personas sancionadas con penas privativas de libertad.
La tabla 3 muestra también la desproporcionalidad de las penas que se imponen por delitos
de drogas, especialmente para los relacionados
con el tráfico internacional y la asociación ilítica. De hecho, aunque la Convención del 88 exige
a los estados castigar el tráfico como un delito
grave, permite asimismo que se pongan en práctica alternativas al encarcelamiento para delitos
leves, lo cual no se expresa en ninguna de las
legislaciones. La unica excepción es la reforma
al artículo 77 (77bis) de la ley de psicotrópicos
de Costa Rica, que introduce proporcionalidad y
especificidad de género para las mujeres condenadas por introduccir drogas a un centro penitenciario, reduciéndoles las penas de ocho a tres
años mínimo, por lo que también tienen oportunidad de recibir una sentencia altenativa a la
prisión.
6. Impacto del tráfico de drogas y su control en la seguridad humana
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) reconoce que las políticas de
“mano dura”, enfocadas predominantemente en
la represión, el incremento de penas, la interdicción del tráfico, el uso de la fuerza militar, la detención o extradición de líderes de los carteles o
la fragmentación de estas organizaciones criminales, han ocasionado un aumento de los niveles
de violencia letal, el abuso policial y la sobrecarga de los sistema penitenciarios (Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013).
Como se ha mencionado, en Latinoamérica
este enfoque en el control represivo de la oferta
de drogas también proviene de intereses externos
a la región, principalmente de Estados Unidos.
Los mejores ejemplos son el plan Colombia y la
iniciativa Mérida, claras expresiones del fracaso
135
de la guerra contra las drogas, ya que no lograron
disminuir el tráfico ni el consumo en los países
en cuestión, sino que, más bien, propagaron el
problema hacia a otros países cercanos que antes
no estaban tan involucrados en la producción o
distribución o que tenían niveles bajos de prevalencia en el consumo de drogas ilícitas.
Como ejemplos de estas consecuencias colaterales de las políticas de intervención militar se habla del “efecto globo”, producto de la
fumigación área y erradicación de plantaciones
en Colombia, que ha hecho proliferar el cultivo
ilegal de coca y la producción de cocaína en países como Bolivia y Perú. También se habla del
“efecto cucaracha”, derivado de la guerra contra
las organizaciones criminales en México, que ha
conseguido que muchos de estos grupos violentos estén movilizando sus operaciones a países
del Triángulo Norte de Centroamérica (Guatemala, Honduras y El Salvador), con el consecuente
incremento de la violencia en una región que ya
de por sí cuenta con altos índices de inseguridad
e ingobernabilidad (Chalk, 2011; Bagley, 2014).
Como se puede apreciar en la gráfica 2, la tasa
de homicidios en todos los países de Centroamérica presenta una tendencia general al alza, habiendo claras diferencias entre los del norte (Belice,
Guatemala, El Salvador y Honduras) y los del sur
(Nicaragua, Costa Rica y Panamá). Este aumento
de la violencia coincide con la ofensiva contra los
grupos organizados de tráfico de drogas del presidente Felipe Calderón (2006-2012) en México
y el despliegue de la iniciativa Mérida. Aun así,
con los datos actuales resulta difícil determinar
la relación entre el aumento de la violencia ocasionada por el narcotráfico o el papel del crimen
organizado o las Maras (Ten Velde, 2012).
Otro de los impactos generados por este aumento de la violencia en los países del norte de
Centroamérica es el desplazamiento forzado de
miles de personas hacia otros países, adultas y
menores de edad sin compañía. La mayoría de
ellas viven en pobreza extrema, en zonas urbanas
con altos niveles de violencia y fuerte presencia
de Maras o pandillas, que controlan territorios
a partir de la amenaza y la extorsión. La zonas
fronterizas y costeras también son consideradas
zonas de riesgo de expulsión, que además de las
condiciones sociales y económicas de la población puede estar asociado a la violencia de organizaciones criminales de contrabando de drogas,
armas o personas (Cidehum, 2012).
Cabe destacar que en los últimos años las
autoridades hondureñas han hecho grandes es-
Gráfica 2. Tasa de homicidios por 100.000 habitantes en países de Centroamérica, 2000-2014
Fuente: elaborado por los autores con datos de Igarapé Instituto. http://homicide.igarape.org.br/
136
fuerzos por reducir la tasa de homicidios y dejar
de ser el país más violento del mundo. Esfuerzos
que contrastan con la fuerte inversión en el ejército y las estrategias de seguridad nacional, así
como las intervenciones de mano dura y control
de drogas por parte de las fuerzas armadas con
apoyo de agentes de la DEA de Estados Unidos.
La más reconocida es la operación Yunque, en la
que a partir de información proporcionada por inteligencia estadounidense, los cuerpos policiales
hondureños derribaron dos aviones que supuestamente transportaban drogas en 2012, hechos que
llevaron al gobierno de Estados Unidos a dejar de
compartir información (Ten Velde, 2012).
La utilización en algunos países de las Fuerzas Armadas en el continente americano en
la persecución de la narcocriminalidad, abre
un espacio de discrecionalidad que habilita
todo tipo de violaciones al debido proceso
legal, al respeto a la dignidad humana y derechos fundamentales de las personas, inconciliables con el rol que a estas le caben
en un estado democrático, y se fundan en la
ya conocida doctrina de la seguridad nacional (Declaración de Roma, 2011).
El Salvador, por su parte, ha visto importantes cambios y al parecer ocupará la primera
posición en la tasa de homicidios en 2015, debido a la ruptura de la tregua entre las Maras y al
retorno de políticas de mano dura del gobierno
actual, que repite las acciones de los anteriores,
con poco efecto sobre el control de la criminalidad y la violencia. Aun así, el problema principal
lo tiene con las Maras o pandillas internas: luego de una tregua que logró disminuir la tasa de
homicidios a la mitad durante dos años, actualmente hay una confrontación directa entre pandillas y con el estado, que al parecer va a llevar al
país a convertirse en la más violento del mundo
en 2015.
El aumento en las operaciones de interdicción y arrestos en la región también se puede
observar en Costa Rica, donde durante la última
década se incrementó considerablemente la cantidad de drogas decomisadas (gráfica 3). Estas
variaciones, principalmene de cocaína incautada posterior a 2006, son muy significativas y
están directamente relacionados con la política
de seguridad ciudadana del gobierno de la presidenta Laura Chinchilla (2010-2014).
No obstante, y sin duda, el principal factor de
este aumento son los cambios de rutas del tráfico
de cocaína de los países productores sudamericanos hacia México y Estados Unidos después de
2005. Cambios debidos a los esfuerzos de interdicción cada vez mayores de Estados Unidos en el
Caribe y el Pacífico, que llevaron a las organizacio-
Gráfica 3. Costa Rica: incautaciones o decomisos de cocaína, cannabis y heroína, 2000-2014
Fuente: elaboración de los autores a partir de datos del ICD 2015.
137
nes criminales a utilizar la ruta centroamericana,
con la consecuencia de incrementar su presencia
en los países de la región (Isacson et al., 2014).
El incremento en el tráfico por territorio centroamericano en vez de por mar abierto es otra
razón por la cual las organizaciones criminales
mexicanas se han movilizado hacia territorios
del sur, y ha contribuido también a fortalecer algunas de las organizaciones de contrabando de
la región, como la familia Lorenzana y la familia
Mendoza en Guatemala, los Perrones y el cartel
de Texis en El Salvador, los Cachiros y los Valle
en Honduras, y la familia Reñazco y los Tarzanes
en Nicaragua. Las Maras, por otro lado, no parecen participar de manera importante en el tráfico
internacional de drogas y, más bien, se ocupan
del mercado local y el narcomenudeo (www.insightcrime.org/es).
Los decomisos o incautaciones son un claro
ejemplo de indicadores de proceso, y muestran
solamente la cantidad de drogas que las autoridades policiales lograron interceptar y destruir.
Su variacion tiene que ver con la cantidad de
las que transitan o se distribuyen en el país, así
como con la capacidad e inteligencia de las instituciones policiales para interceptar y registrar
los decomisos. Por tanto, esta medición no dice
mucho sobre el impacto que tiene el narcotráfico
en la seguridad humana, sino sobre el comportamiento de las rutas de tráfico y la inversión en
políticas tradicionales para el control de la oferta.
Otro indicador utilizado tradicionalmente
para medir el éxito de las políticas de drogas son
las detenciones y el encarcelamiento de personas por delitos relacionados con el tráfico. En
este caso se debe diferenciar entre los países que
criminalizan el consumo de los que no, siendo
Costa Rica el único en Centroamérica que no lo
hace, como se puede apreciar en la gráfica 4, sobre infracciones a la ley de psicotrópicos.
Esta gráfica muestra las fases del proceso de
criminalización que ejerce el modelo jurídico
penal, empezando por la policía, seguida por
la Fiscalía que abre los expedientes judiciales
y finalmente por la sentencia de un juzgado o
tribunal. Salta a primera vista la disminución
considerable de los casos registrados por el Ministerio Público, debido a la implementación de
las circulares sobre el manejo de casos relacionados con el consumo de drogas. Aun así, se
observa cómo el Ministerio de Seguridad sigue
persiguiendo y registrando este hecho, a pesar
de no tener ninguna sanción penal, económica
o administrativa.
Gráfica 4. Costa Rica: infracciones a la ley de psicotrópicos según el Ministerio de Seguridad,
el Ministerio Público y juzgados penales, 2003-2013
Fuente: elaboración de los autores a partir de datos del Ministerio de Seguridad y Departamento de Planificación del Poder Judicial.
138
Este es un claro ejemplo de la descriminalización del consumo de drogas en Costa Rica, y
también del aumento progresivo de las sentencias por delitos relacionados con ellas, que se
duplicaron en menos de una década. Esta población representa cerca de 25% del total de los
encarcelados por ese tipo de delitos, aun cuando se manifiesta de forma distinta en hombres y
mujeres. En 2011, por ejemplo, solo 18,6% de los
hombres estaba en prisión por delitos relacionados con drogas, mientras que entre las mujeres el
porcentaje era de 65% (Cortés y Amador, 2015).
La gran mayoría de estas personas son jóvenes en edad productiva, condenados a cinco
años y cuatro meses de prisión mediante procesos abreviados que les permiten reducir la pena
establecida en la ley, pero que también atenta
contra los principios de debido proceso.
Como se aprecia en la gráfica 5, el delito principal por el que son condenados a prisión es por
la venta de drogas, que entre los hombres representa más de 60% de los sentenciados y en las
mujeres 45%, asociado principalmente a la venta
minorista o “narcomenudeo”. El segundo delito
relacionado con drogas por el que se condena a
más personas en Costa Rica es el transporte y la
tenencia, que podrían estar asociados también
con situaciones de microtrafico como “mulas” o
“correos humanos”, o con el transporte de grandes cantidades por parte de empleados de organizaciones o transportistas particulares, quienes
corren la mayor parte del riesgo de aprehensión
y, finalmente, cumplen la función de chivos expiatorios.
Cabe resaltar que entre las mujeres la segunda causa de encarcelamiento es la introducción
de drogas en un centro penitenciario, un hecho
directamente asociado a condiciones de vulnerabilidad económica y de genéro, así como a situaciones de violencia. Por esta razón se presentó y
aprobó la reforma al artículo 77bis, para reducir
las penas a las mujeres y disminuir los daños que
se les ocasionan a ellas y sus familiares o dependientes (Defensa Pública, 2012).
Es claro que los delitos por los que se suele
setenciar a las personas que infringen la ley de
control de drogas son de microtráfico, y suelen
ser personas que no han cometido delitos violentos, que se encuentran en los niveles más bajos de la red criminal y que viven en mayores
condiciones de vulnerabilidad. Poca cantidad de
delitos podrían considerase cometidos por organizaciones criminales, si consideramos el tráfico
internacional y el lavado de dinero como los tipos más relacionados con esta figura.
Gráfica 5. Costa Rica: personas sentenciadas por infringir la ley de psicotrópicos, según sexo y tipo de delito, 2013
Fuente: elaboración de los autores a partir de datos del Departamento de Planificación del Poder Judicial.
139
Es importante que la sociedad costarricense reflexione sobre las políticas de control de la
oferta de drogas que se ponen en práctica en el
país, ya que las mismas no solo están consumiendo gran cantidad de recursos estatales, sin tener
mayores éxitos, sino que en los últimos años y
especialmente en 2015 ha habido un aumento
considerable en la violencia asociada al comercio local e internacional de drogas, así como la
aparición y presencia de organizaciones criminales que comercian y se movilizan en el territorio
nacional.
Como bien lo dice Garzón:
La situación actual en Brasil, Colombia, México y el Triángulo Norte (El Salvador, Guatemala y Honduras) se puede entender en
un proceso histórico de desarrollo criminal,
que se convierte en una preocupación pública cuando se expresa de manera violenta. El
aumento de la violencia y la creciente presencia de bandas criminales, en países caracterizados por una baja exposición a la delincuencia organizada transnacional, como
es el caso de Costa Rica y Perú, constituyen
señales de advertencia: si los gobiernos no
responden con rapidez y con las medidas
adecuadas, la densidad criminal podría aumentar y estimular el proceso de acumulación social de la violencia y la ilegalidad
(Garzón, 2012: 3).
carcelamiento masivo de personas que se ubican
en los niveles más bajos del tráfico o que consumen sustancias, y cuya captura no afecta el mercado mundial ni a las organizaciones criminales
transnacionales que se lucran ingentemente del
mismo.
El objetivo de las políticas de control debe
ser reducir los daños provocados por el tráfico y
el consumo, no aumentarlos. Para esto, se recomienda acercar las políticas de control del narcotráfico al concepto de seguridad humana, como
una forma de reorientar las estrategias hacia el
derecho internacional de los derechos humanos,
enfocando el concepto de “seguridad” más a la
garantía y protección de los derechos fundamentales de las personas, y no a la persecución y represión de aquellos considerados “enemigos”.
Los estados deben reorientar y equilibrar su
inversión en políticas de control de la oferta y
la demanda, partiendo del hecho de que invertir
en proyectos que fomenten el desarrollo económico y social, además de ser más barato que financiar esfuerzos militares y policiales, no solo
contribuye a reducir el consumo, sino también
la oferta. En este sentido, es necesario también
que aquellos países en donde el consumo de drogas (no solo cannabis) aún es considerado delito,
promuevan reformas para su descriminalización
y abordaje desde políticas sociales y sanitarias, y
no únicamente jurídico-penales.
7. Reflexiones finales: Como lo dice la Unodc:
políticas de drogas desde el enfoque
de seguridad humana
Como se ha podido observar, en los países de
América Latina hay violaciones a los derechos
humanos por parte de las organizaciones de tráfico de drogas a gran escala, como desplazamiento forzado, violencia sexual y física, extorsión y
asesinatos. Los esfuerzos de control de drogas
generan un impacto negativo en el estado de derecho, registrándose gran cantidad de abusos y
detenciones arbitrarias por parte de fuerzas policiales o militares, la negación de medicamentos
esenciales, el acceso a servicios de salud y el en140
El encarcelamiento por consumo de drogas
aumenta la vulnerabilidad de las personas
afectadas a trastornos ocasionados por el consumo y a numerosas afecciones, entre ellas
el VIH, la tuberculosis y la hepatitis viral.
En una respuesta de sanidad pública al problema de las drogas se deberían contemplar
alternativas a la penalización y el encarcelamiento de las personas que sufren trastornos
ocasionados por el consumo de drogas. Los
tratados alientan el recurso a alternativas a la
prisión y la “despenalización” del consumo
de drogas puede ser una forma eficaz de “descongestionar” las cárceles, redistribuir recursos para asignarlos al tratamiento y facilitar
las personas que están en los niveles más bajos
del mercado (Garzón, 2014).
la rehabilitación, “readiestramiento” y reinserción eventuales de los consumidores de
drogas (Unodc, 2013: 18).
En cuanto a las políticas de combate al narcotráfico, es necesario que los estados se enfoquen
más en los daños que produce el mercado y no
en el mercado en sí. Mediante medidas según
las cuales las instituciones policiales y militares
den prioridad a las estrategias de reducción de
la violencia en lugar de a las de interdicción y
erradicación forzada, lo cual además de un posible impacto positivo en las tasas de homicidio
y consecuencias colaterales del control, puede
aumentar también la legitimidad de la policía y
la seguridad de la comunidad. Existen ejemplos
de buenas prácticas internacionales como los
enfoques multidimensionales (pulling levers),
de disuasión focalizada y de control de armas de
fuego, que deben adaptarse al contexto político,
social y cultural, y ser sometidos a evaluaciones
constantes (Stevens, 2013).
Estos enfoques deben evaluar, en primer término, los riesgos que implica el desarrollo de políticas tradicionales que pueden ocasionar aún
más violencia, priorizando las intervenciones
preventivas y de apoyo a las víctimas mediante
la articulación de redes estatales, comunitarias y
de la sociedad civil. Esto también con el objetivo
de garantizar la integridad de la gobernabilidad
democrática, perseguir y sancionar la corrupción
y fortalecer las acciones de transparencia y la
rendición de cuentas (Zaitch, 2009).
Los estados deben promover políticas que reduzcan el hacinamiento penitenciario y la carga
económica y social del encarcelamiento masivo
de personas que viven en graves condiciones de
vulnerabilidad. El sistema de justicia penal debe
centrar sus esfuerzos en los delincuentes y grupos organizados más violentos, que además son
los que tienen mayor capacidad de corromper al
estado. Para esto se debe partir de los principios
de proporcionalidad y oportunidad, asignando
las penas más fuertes a los actores más significativos y perjudiciales del comercio de drogas, y
desarrollando alternativas al encarcelamiento de
La reforma al Código procesal penal de Ecuador, así como la reforma al artículo 77 (77bis) de
la ley de psicotrópicos de Costa Rica, son ejemplos de buenas prácticas para brindar proporcionalidad a las penas relacionadas con microtráfico. La principal diferencia es que mientras el
gobierno ecuatoriano optó por utilizar umbrales
cuantitativos sobre la cantidad máxima de tenencia como referente para definir y disminuir
las penas, en Costa Rica se utilizan criterios de
vulnerabilidad que viven las mujeres sentenciadas, lo cual se acerca más al enfoque de derechos
humanos.
Finalmente, es necesario redefinir los objetivos e indicadores utilizados para medir el impacto de las políticas en la mejora de la salud y el
bienestar. El desarrollo de un amplio conjunto de
indicadores para medir el espectro de problemas
de salud relacionados con las drogas, así como
el impacto más amplio de las políticas de control en los derechos humanos, la seguridad y el
desarrollo. Estos deben medir el impacto en las
causas fundamentales del problema como es la
pobreza, la inseguridad alimentaria, la presencia
de conflictos armados, la falta de acceso a servicios de salud, oportunidades educativas y laborales (PNUD, 2015).
Estas reformas legales y recomendaciones de
estrategias de control penal no se podrán aplicar de un día para otro. Más bien, son parte de
un proceso paulatino a largo plazo, que empieza
con la apertura del debate local y global sobre
la problemática. Es un proceso de humanización
de las políticas de drogas, en el que las personas,
y no las sustancias, deben ser el centro de las
intervenciones. La Ungass 2016 abre un espacio sin precedentes para este diálogo mundial,
un proceso en el que, además de los gobiernos
debe participar la comunidad global, incluyendo
las distintas agencias de las Naciones Unidas, la
academia y la sociedad civil. 141
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143
De la represión a la prevención:
reforma y contrarreforma de la política de drogas en
Ecuador
Introducción
Después de la promulgación de la ley de sustancias estupefacientes y psicotrópicas del 17 de
septiembre de 1990 (ley 108), la política ecuatoriana al respecto quedó atada al discurso radical
de la “guerra contra las drogas”. Sus instituciones han permanecido expectantes a la dramática
reclusión de los eslabones más débiles de la cadena del narcotráfico, condicionando su libertad
a penas excesivamente altas, lo que ha ubicado
al Ecuador como uno de los países con la mayor rigidez legal de la región. El mantenimiento
de este orden legal duro no ha disminuido los
índices de consumo de drogas de uso ilícito ni
la frecuencia de las incautaciones de sustancias
sujetas a fiscalización. Las instituciones a cargo
de la prevención también han visto deteriorar
sus competencias frente a la centralidad de lo
penal, a lo cual contribuyen los medios de comunicación mediante la construcción de imaginarios que desplazan el fenómeno de las drogas
de las políticas sociales al campo de la seguridad
pública.
En los últimos años se incrementaron las manifestaciones que buscan reconducir el camino
de la política de drogas hacia un giro que reafirme la prevención social en lugar de la opción punitiva: el indulto a las “mulas del narcotráfico”,
la nueva Constitución de la República de 2008,
la creación de umbrales para evitar la criminalización de los consumidores, la regulación de los
centros de tratamiento, la adopción de criterios
y penas más proporcionales para sancionar el
tráfico y la actual reforma sobre prevención. No
obstante, en el contexto de la reforma que promete dejar el pasado atrás, reaparece una contrarreforma que amenaza con retroceder la política de drogas, desmantelando los emblemas que
llevaron a posicionar al Ecuador como un país
contrahegemónico.
De ahí, este artículo analiza la evolución de
la política de drogas desde sus orígenes hasta sus
contradicciones. De esta forma, el autor no busca anteponer y abrir un debate meramente legalista, sino exponer las principales interacciones
sociales y políticas que han emergido a lo largo
de la vigencia de la ley 108 de 1990 a puertas de
144
De la represión a la prevención: reforma y contrarreforma de la política de drogas en Ecuador
un debate contradictorio. Dicha ley no es la unidad de análisis, sino su entorno político y social,
marcado sin duda por la cuestión penal de sus
principales actores. La propuesta es, entonces,
analizar el camino abierto por la vieja legislación
como evidencia de la tensión por abandonar el
paradigma de la represión para instaurar el de la
prevención.
lación. Sus cimientos se remontan a inicios del
siglo veinte, mediante una teleología caracterizada por un creciente discurso del castigo, además
de la ausencia de soberanía en los debates (Paladines, 2012: 11). Retrospectivamente, desde los
orígenes de la legislación sobre drogas, Ecuador
ha contado con:
1. La ley de control del opio de 1916.
2. La ley sobre importación, venta y uso del
opio y sus derivados y de los preparados de
la morfina y de la cocaína, de 1924.
1. Orígenes de una política y legislación dependiente
Si bien la política y la legislación de drogas pueden ir por caminos distintos, los policy makers
de Ecuador –al igual que los de la mayoría de los
países de la región– se guían por los parámetros
establecidos en su legislación1. Las leyes de drogas marcan la ruta para la toma de decisiones,
creando los sentidos que han de enfocar el camino de la política dentro de una hermenéutica en
la cual el quehacer deviene de la cuestión legal.
Las principales directrices de la política encarnan el mandato expresado en las convenciones
internacionales, que se plasman en las leyes nacionales de drogas.
3. La ley sobre el tráfico de materias primas,
drogas y preparados estupefacientes de 1958.
4. La de control y fiscalización del tráfico de estupefacientes de 1970.
5. La de control y fiscalización del tráfico de
estupefacientes y sustancias psicotrópicas de
1974.
6. La de control y fiscalización del tráfico de
estupefacientes y sustancias psicotrópicas de
1987.
7. La ley de sustancias estupefacientes y psicotrópicas de 1990, la ya citada 108.
Así, no solo como un efecto simbólico, sino
como un hecho político, la Convención única
sobre estupefacientes de 1961, junto con el Convenio sobre sustancias psicotrópicas de 1971 y
la Convención de las Naciones Unidas contra
el tráfico ilícito de sustancias estupefacientes y
psicotrópicas de 1988, constituyen los tres instrumentos internacionales más importantes de
política en el planeta. A partir de estas normas
se desarrolla el régimen internacional de control
de drogas, cuyos órganos son la Comisión de Estupefacientes, la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (Jife) y la Oficina de
las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
(ONUDD), dándole esta última el carácter represivo del enfoque mundial. De este gran entramado
no solo depende cualquier legislación en la materia, sino también la política de nuestros países.
La primera norma sobre drogas en Ecuador
se expidió poco después de las discusiones internacionales sobre la prohibición del opio, propiciadas por Estados Unidos2. El nacimiento de la
política de drogas se dio mediante la expedición
de la ley de control del opio de 1916, que más que
una herramienta represiva simbolizó, por primera vez, un claro juicio moral de cualquier idea
sobre su consumo. Había surgido el paradigma
prohibicionista en las lógicas de la prevención.
La historia de la política de drogas en Ecuador también se encuentra marcada por su legis-
A mediados del siglo pasado, el país contaba
con otra ley que ampliaba el abanico prohibicio-
Menos de diez años después de entrar en vigencia, la legislación de drogas ecuatoriana amplió la prohibición a otras sustancias, agregando
la amapola y la coca a la lista de las “plantas del
mal”, mediante la ley sobre importación, venta y
uso del opio, sus derivados y de los preparados
de la morfina y de la cocaína, de 1924.
145
nista no solo a cualquier sustancia estupefaciente, sino también a sus precursores químicos y
materias primas: la ley sobre el tráfico de materias primas, drogas y preparados estupefacientes de 19583, cuya principal característica es la
introducción, por primera vez, del término “tráfico”, del que se desprende el verbo rector más
polémico para la represión de las drogas hasta
nuestros días.
A partir del desarrollo de la política mediante
el reproche al tráfico, la legislación ecuatoriana
al respecto adquiere una impronta penal. Fruto
de la presión internacional emanada de la Convención única sobre estupefacientes de 19614,
en lo sucesivo las normas antidrogas en el país
replantean y agravan sus esquemas del castigo.
Así, en noviembre de 1970 se promulga la nueva
ley de control y fiscalización del tráfico de estupefacientes5, que lleva la pena hacia un nuevo
nivel, al reprimir el tráfico mediante una escala
de castigo de ocho a doce años de reclusión.
Cuatro años más tarde, y a consecuencia
también del discurso internacional que amplió la
prohibición a más drogas, condensado en el Convenio sobre sustancias psicotrópicas de 1971, la
legislación nacional se ve afectada por otra reforma, para adicionar bajo un nuevo marco legal las
sustancias psicotrópicas mediante la ley de control y fiscalización del tráfico de estupefacientes
y sustancias psicotrópicas de 1974, reformada en
1977, 1978, 1979 y 1982. El principal aporte de
esta reforma es la diferenciación de la penalidad
general al tráfico de drogas con la comercialización de la marihuana, cuya actividad recibe un
tratamiento penal especial y atenuado.
Al final del mandato presidencial de León Febres Cordero (1984-1988), la legislación adquiere
un matiz que va a desentonar con la historia republicana de la penalidad en Ecuador. Después
de abolida la pena de muerte por la revolución
liberal en 1906, la escala de castigo más alta se
impuso únicamente al delito de homicidio, cuya
pena fluctuó entre doce y dieciséis años de reclusión, fijándose así el techo de la pena mayor
al delito más grave. No obstante, la ley de con-
trol y fiscalización del tráfico de estupefacientes
y sustancias psicotrópicas, promulgada el 27 de
enero de 1987, equiparó las penas de los delitos
de drogas a la pena por homicidio, produciéndose no solo una ruptura con nuestra tradición
republicana, sino también una desproporción
en el castigo. Este desbalance en el quantum del
castigo generó un mal ejemplo de punibilidad
para las normas ulteriores, pues las leyes de drogas que siguieron nunca más redujeron las penas
hacia un estándar que no fuera el de la sanción
al homicidio.
La historia de esas leyes (véase la tabla 1) tiene
su punto de llegada en la reforma que condensa e
implementa en el país el instrumento internacional más represivo en la materia: la Convención
de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito
de sustancias estupefacientes y psicotrópicas de
1988. Es así como Ecuador llega a la ley de sustancias estupefacientes y psicotrópicas del 17 de
septiembre de 1990 –más conocida como la ley
1086–, implementando las nuevas directrices internacionales para reprimir con mayor severidad
al tráfico7. Con ello, el país se suma a la serie de
reformas producidas en la década de los ochenta a lo largo y ancho de la región, no como una
mera casualidad, sino como fiel demostración de
que detrás de la política doméstica hubo una hegemonía internacional en nombre de la “guerra
contra las drogas”.
El paradigma prohibicionista asume la lógica del flagelo, es decir de una guerra sin cuartel
contra cualquier expresión del tráfico de drogas.
Esto permitió que el asunto sea para Estados
Unidos, para Argentina y otros estados un problema de seguridad nacional (Youngers y Rosin,
2005: 15; Bonilla, 2004: 40), lo que llevó incluso
a su tratamiento bajo la denominación de “conflictos de baja intensidad” (Restrepo, 1991: 23)8.
De acuerdo con este paradigma se produjeron
las reformas de Perú (1982), Venezuela (1984),
Chile (1985), Colombia (1986), Bolivia (1988),
Paraguay (1988), República Dominicana (1988),
Argentina (1989), Costa Rica (1989) y, finalmente, Ecuador (1990)9.
146
Tabla 1. Aumento histórico de la pena para el tráfico de drogas en Ecuador
Ley sobre importación, venta y uso del opio y sus derivados y de los preparados de la morfina y de la cocaína
(publicada el 16 de octubre de 1924)
Delito
Artículo 10. La persona que fuere sorprendida ejerciendo el comercio
ilegal de los artículos a que se refiere esta ley.
Pena
Multa de quinientos a dos mil sucres y prisión de uno
a tres meses. Los artículos, además, serán decomisados.
Ley sobre el tráfico de materias primas, drogas y preparados estupefacientes (publicada el 21 de enero de 1958)
Delito
Artículo 34. La persona que fuere sorprendida ejerciendo el tráfico
ilegal de los productos a que se refiere esta ley.
Pena
Será reprimido por las autoridades sanitarias con
multa de un mil a cincuenta mil sucres y prisión de
cuatro a ocho años.
Si la persona es médico, odontólogo o farmacéutico,
será privado del ejercicio profesional por tres años.
Ley de control y fiscalización del tráfico de estupefacientes (publicada el 23 noviembre de 1970)
Delito
Artículo 30C. Quienes traficaren ilícitamente con estupefacientes o
con drogas psicotrópicas mencionadas en los anexos de la presente
ley.
Pena
Reclusión de ocho a doce años y multa de diez mil a
cincuenta mil sucres.
Se entenderá por tráfico ilícito toda transacción comercial, tenencia o
entrega, a cualquier título, de los mencionados estupefacientes o drogas, hechas en contravención a los preceptos contenidos en esta ley.
Ley de control y fiscalización del tráfico de estupefacientes y sustancias psicotrópicas (publicada el 13 de septiembre de 1974)
Delito
Artículo 15. (Agrega el artículo 30): los que traficaren ilícitamente
con marihuana.
Pena
Los comprendidos entre los 18 y 20 años de edad, con
prisión de seis meses a un año.
Los comprendidos entre 20 y 22 años de edad, con
prisión de un año a dos años.
Los que tuvieren más de 22 años de edad, con prisión
de dos a cinco años.
Ley de control y fiscalización del tráfico de estupefacientes y sustancias psicotrópicas (publicada el 27 de enero de 1987)
Delito
Artículo 33C. Traficaren ilícitamente con estupefacientes o sustancias
psicotrópicas mencionadas en la lista No. 1 de la Parte II del Anexo
de la presente ley.
Pena
Serán reprimidos con reclusión mayor extraordinaria
de doce a dieciséis años y multa de cincuenta a cien
mil sucres.
Se entenderá por tráfico ilícito toda transacción comercial, tenencia
o entrega, a cualquier título, de los medicamentos estupefacientes o
drogas hechas en contravención a los preceptos contenidos en esta
ley.
Ley de sustancias estupefacientes y psicotrópicas (ley 108) (publicada el 17 de septiembre de 1990)
Delito
Artículo 60. Quienes compren, vendan o entreguen a cualquier título,
distribuyan, comercialicen, importen, exporten, o, en general, efectúen tráfico ilícito de sustancias estupefacientes, psicotrópica y otras
sujetas a fiscalización.
Pena
Serán reprimidos con reclusión mayor extraordinaria
de doce a diez y seis años y multa de sesenta a ocho
mil salarios mínimos vitales generales.
(Codificación publicada el 27 de diciembre de 2004).
Se entenderá por tráfico ilícito de sustancias estupefacientes, psicotrópica y otras sujetas a fiscalización toda transacción mercantil
o toda entrega, a cualquier título, de dichas sustancias, realizada en
contravención a los preceptos de esta ley.
Fuente parcial: Lexis S. A., 2012 y Paladines, 2012: 37-39. Elaboración propia.
147
La ley 108 de 1990 se conecta con la Convención de 1988 al recibir de ella no solo sus principales directrices para la interdicción al tráfico
internacional y nacional mediante las lógicas del
flagelo, sino también por fortalecer en la política
local la conciencia del discurso de “guerra contra
las drogas”. Su máximo es, precisamente, la elaboración de la ley 108, en la que se admite que
el combate a las drogas llevado a cabo por los
países noroccidentales sería también un fenómeno y necesidad nacional, tal como se dijo en su
discusión legislativa, al señalarse al menos que:
(…) pero si algo es realmente desalentador,
señor presidente, en la lucha contra el narcotráfico, es la poca conciencia que se tiene en
cierta parte del mundo, acerca del daño que
causa el consumo de drogas, porque quizás
son sociedades que han cohabitado y parece
que han aceptado como un mal menor, aquello que nosotros lo estamos rechazando (sic)
(diputado Juan Cárdenas Espinosa, primer
debate, acta 72 del 20 de junio de 1990: 28).
La distribución temática de los artículos de
la ley 108 contradice lo que se propugnaba en
sus considerandos. Si bien lo que estimuló gran
parte del debate legislativo fue la mitigación del
consumo de drogas de uso ilícito y su impacto
sobre la salud, mediante la prevención, en los
hechos la mayoría de los artículos se orientó a la
represión. La promesa de prevención se trastocó
bajo un esquema excesivamente punitivo, convirtiendo la ley en una de las principales herramientas de trabajo de las agencias de seguridad,
la administración de justicia penal y el servicio
penitenciario. Además de develar una filosofía
prohibicionista, los artículos de la ley 108 desarrollan un verdadero programa para la guerra,
generando en sus normas espacios de represión
y tolerancia cero hacia el consumo de drogas de
uso ilícito.
En su distribución, la ley 108 se compone de:
1) siete artículos para definir su ámbito y objetivos; 2) nueve que crean su institucionalidad
orgánica; 3) diez que dibujan abstractamente la
prevención; 4) nueve que promulgan una rehabilitación coercitiva; 5) veinte para el control
administrativo; 6) cuarenta y cinco para la tipificación de delitos, sanciones y procedimientos
penales; y, 7) veintitrés artículos que regulan procedimientos penales de excepción. En otras palabras, la mayoría de los enunciados establecidos
conducen a la política de drogas hacia un control
social punitivo (gráfica 1).
Gráfica 1. Distribución temática en los artículos de la ley 108
10
artículos
que hablan
de la prevención
9
artículos que hablan
de la institución
(CONSEP)
7
artículos
que hablan del
ámbito y objetivos
9
artículos
que hablan
de la rehabilitación
Estructura
ley de sustancias estupefacientes
y psicotrópicas (ley 108)
68
artículos para tipificar delitos e instaurar procedimientos
penales de excepción
Fuente: Morales, 2009: 305-306. Elaboración propia.
148
23
artículos que hablan
de control administrativo
El diseño institucional creado en nombre de
la prevención recoge el paradigma de la represión. El Consejo Nacional para el Control de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (Consep)
–cuya misión es desarrollada por su Secretaría
Ejecutiva– se desenvuelve a partir de tres marcos
de competencias, de los cuales dos se relacionan
con la interdicción: 1) la generación y aplicación
de políticas para la prevención; 2) el control y autorización de licencias para la comercialización;
y, 3) la administración de bienes incautados10.
Además, el Consep es invitado a testificar sobre
la cantidad y calidad de las sustancias en todos
los procesos penales en materia de drogas. Por
ende, su misión se encuentra desdibujada por la
misma ley 108, al haber convertido su función
en partícipe de la persecución penal. Así, la política de drogas en Ecuador ha dependido de los
sentidos de sus leyes, reforzando el abordaje bélico en la última ley, que confirma el paradigma
de la represión en lugar de la prevención, pues
como se ha señalado:
Un funcionario del Consep declaró que las
políticas de drogas de Ecuador continuaban
enfatizando excesivamente la aplicación de
la ley porque a ello se destinaba la mayoría
de la asistencia estadounidense, mientras
que los recursos para la reforma judicial
y penal, así como para prevención y tratamiento, resultaban escasos. Para una fuerza
policial nacional que adolece crónicamente
de escasez de recursos materiales y económicos, la asistencia para programas de drogas ofrecida por los Estados Unidos se convirtió en un recurso importante (Edwards y
Youngers, 2010: 5).
2. La policialización de la ley 108
La policialización es un término complejo tanto
en la criminología como en las ciencias políticas.
A diferencia de la policización a la que alude Eugenio Zaffaroni para identificar los procesos de
fragmentación social alrededor de la criminalización secundaria o de campo (2002: 9-10)11, al
dividirse de los mismos segmentos sociales a los
criminales (criminalización), las víctimas (victimización) y los policías (policización), Marcelo
Sain prefiere emplear policialización como un
término más cercano a las ciencias políticas, mediante el cual los gobiernos ceden a las agencias
policiales las tareas básicas de su política (2008:
67). Aquella abstracción se da porque el fenómeno social de las drogas es potenciado desde la
legislación como un problema de seguridad pública. Los imaginarios sociales migran hacia los
políticos para empujar el enfoque penal de las
políticas de drogas, posicionando entre sus agencias a la policía12.
Si bien toda legislación emana de una decisión política previa, no es menos cierto que en
la norma también se condensan un discurso y
un programa que empodera la centralidad de la
“guerra contra las drogas” a las agencias de seguridad, donde resaltan las agencias policiales sobre las militares. Por ello, aun cuando la ley 108
haya creado al Consep como institución garante
de la prevención, en la práctica la mayoría de
sus artículos se constituyen en mandatos de optimización para la policía. Aparece así la filosofía “anti” como expresión de una lucha mediante
acciones con claros componentes bélicos, respaldada incluso en las relaciones internacionales.
La mayor parte de la cooperación multilateral
que ha tenido Ecuador –con un marcado acento
en los años noventa– en la materia se ha desarrollado bajo la consigna de la interdicción más que
la asistencia de programas sociales (tabla 2).
El más polémico de estos convenios fue el
suscrito en noviembre de 1999 por el entonces
presidente Jamil Mahuad Witt (1998-2000) con
el gobierno de Estados Unidos. Su objeto fue
la instauración de un Puesto de operaciones de
avanzada (Forward Operating Location, FOL) en
la base aérea militar de Manta, provincia de Manabí, para la interdicción militar al narcotráfico.
La crítica no se hizo esperar, no solo por sus dilemas en cuanto a la relativización de nuestra soberanía y la intromisión en el conflicto armado
colombiano, sino también por el papel que cumplían los militares estadounidenses en la interceptación de decenas de embarcaciones que llevaron de forma ilegal a migrantes ecuatorianos
(Edwards, 2007).
149
Tabla 2. Convenios multilaterales para la “guerra contra las drogas”*
Acuerdo de los setenta
Convenio administrativo de cooperación entre la República del Ecuador y la República de Colombia para prevenir, controlar y reprimir el tráfico
y uso ilícito de sustancias estupefacientes y psicotrópicas.
Acuerdos de los ochenta
Acta final de la IV reunión de la comisión mixta ecuatoriano-colombiana de cooperación y enlace para la prevención del uso indebido y control
del tráfico de sustancias estupefacientes y psicotrópicas.
Convenio administrativo de cooperación entre la República del Ecuador y la República de Chile para la prevención del uso indebido, combate
a la producción y al tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas.
Convenio sobre comunicación de antecedentes penales y de información sobre condenas judiciales por tráfico ilícito de estupefacientes y
sustancias psicotrópicas.
Acuerdos de los noventa
Acuerdo de cooperación entre la República del Ecuador y el Gobierno de la Federación de Rusia para el combate al tráfico ilícito y al uso
indebido de estupefacientes y sustancias psicotrópicas.
Memorando de entendimiento sobre cooperación judicial entre el gobierno de la República del Ecuador y el gobierno de la República de
Colombia.
Acuerdo de cooperación para la lucha contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas y delitos conexos entre la República
del Ecuador y la República del Paraguay.
Convenio entre la República del Ecuador y la República de Guatemala sobre cooperación para combatir el narcotráfico y la farmacodependencia.
Convenio entre el gobierno de la República del Ecuador y el gobierno de Estados Unidos de América para la prevención y control de lavado de
dinero proveniente del tráfico ilícito de estupefacientes.
Convenio entre el gobierno de la República del Ecuador y el gobierno de la República Oriental del Uruguay para la prevención del uso indebido
y represión del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas y precursores y productos químicos esenciales.
Memorando de entendimiento entre la República del Ecuador y Estados Unidos de América sobre medidas de cooperación para aumentar la concientización de la opinión pública y su apoyo a las gestiones para combatir la producción, la distribución y el consumo de estupefacientes ilícitos.
Memorando de entendimiento entre la República del Ecuador y Estados Unidos de América para prevenir el desvío de sustancias químicas.
Acuerdo entre la República del Ecuador y el Reino de España sobre cooperación en materia de prevención del consumo y control de tráfico
ilícito de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y precursores químicos.
Acuerdo entre la República del Ecuador y los Estados Unidos Mexicanos para combatir el narcotráfico y la farmacodependencia.
Acuerdo de cooperación entre el Gobierno de la República Federativa del Brasil y el Gobierno de la República del Ecuador para la reducción de
la demanda, prevención del uso indebido y combate a la producción y al tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas.
Convenio suscrito entre el Gobierno de la República de Bolivia y el Gobierno de la República del Ecuador para prevenir el desvío de sustancias
químicas específicas.
Acuerdo de cooperación entre el Gobierno de Estados Unidos de América y el Gobierno de la República del Ecuador concerniente al acceso
y uso de los Estados Unidos de América de las instalaciones en la Base de la Fuerza Aérea Ecuatoriana en Manta para actividades aéreas antinarcóticos.
Convenio sobre asistencia judicial en materia penal entre la República del Ecuador y la República de El Salvador.
Convenio entre el Gobierno de la República del Ecuador y el Gobierno de la República Argentina sobre prevención del uso indebido y represión del tráfico ilícito de estupefacientes y de sustancias psicotrópicas.
Acuerdo entre el Gobierno de la República del Ecuador y el Gobierno de la República del Perú sobre cooperación en materia de producción,
desarrollo alternativo, prevención del consumo, rehabilitación, control del tráfico ilícito de drogas y sustancias sicotrópicas y delitos conexos.
Convenio administrativo de cooperación entre el Gobierno de la República del Ecuador y el Gobierno de la República de Chile para la prevención del uso indebido, combate a la producción y al tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas.
Acuerdos de 2000
Acuerdo operativo para el numeral 5 del artículo IX del Acuerdo de cooperación entre el Gobierno de Estados Unidos de América y el Gobierno
de la República del Ecuador concerniente al acceso y uso de Estados Unidos de las instalaciones en la Base de la Fuerza Aérea Ecuatoriana en
Manta para actividades aéreas antinarcóticos.
Convenio entre el Gobierno de Rumania y el Gobierno de la República del Ecuador concerniente a la cooperación en el campo de la prevención
y/o combate de la producción, tráfico y el consumo ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas.
Convenio operativo para el puesto avanzado de operaciones en la base ecuatoriana de Manta.
Convenio entre el Gobierno de la República del Ecuador y el Gobierno de la República Oriental del Uruguay para la prevención del uso indebido y represión del tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas y sus precursores y productos químicos esenciales.
Convenio de cooperación entre la República del Ecuador y la República Bolivariana de Venezuela en materia de prevención del consumo
indebido, la represión del tráfico ilícito de drogas y el desarrollo alternativo preventivo.
* La presente información ha sido proporcionada por el Ministerio de Relaciones Exteriores. No obstante, el estado ecuatoriano tiene más convenios
suscritos y ratificados en materia de drogas, muchos de los cuales no habían sido registrados en Cancillería al tiempo de la consulta en 2011.
Fuente: Ministerio de Relaciones Exteriores, 2011. Elaboración propia.
150
Aun cuando Ecuador no ha sido considerado
por el Departamento de Estado de Estados Unidos como un país cultivador de coca como Colombia, Perú y Bolivia, sí ha recibido la denominación de “país de tránsito y conexiones”13. En
este sentido, los reportes de las agencias de seguridad sobre la cantidad de droga de uso ilícito incautada son incesantes. Entre enero y noviembre
de 2013 y 2014 se decomisaron 54,27 y 53,25 toneladas de droga –sin especificación alguna del
tipo de sustancia–, respectivamente (Ministerio
Coordinador de Seguridad, 2014: 19). No queda
claro si la mayoría estaba destinada al consumo
interno; por el contrario, se sospecha que gran
parte de la droga que se logró incautar era para el
consumo externo, con lo cual el trabajo de nuestras agencias de seguridad sería de mayor provecho para Estados Unidos que para Ecuador.
Aunque parte de la interdicción se realiza
con la participación de las Fuerzas Armadas –sobre todo en áreas marítimas y en la frontera norte
del país–, la competencia más afín a la ley 108
la asume la Dirección Nacional Antinarcóticos
(DNA) como unidad especializada de la Policía
Nacional, cuyos miembros tienen formación de
policía en línea con entrenamiento y equipamiento específico para la lucha contra las drogas
en una relación histórica con la Drug Enforcement Administration (DEA) de Estados Unidos14.
Además, al ser la ley 108 una norma punitiva en
esencia, las interacciones entre las instituciones
del sistema penal tienen un papel sobresaliente
en los resultados que arroja la política de drogas: la policía antinarcóticos tiene una mayor
participación en la investigación de los delitos
de drogas, componiendo el 60% de la burocracia
que interviene en un proceso penal de esta naturaleza. Para 2012, la superioridad numérica de la
agencia policial desplazó la cantidad de jueces
(6%), defensores (8%) y fiscales (26%) en todo el
país (gráfica 2) (Paladines, 2012: 31).
La importancia de la policía antinarcóticos
dentro del proceso penal se reviste también de la
crónica del delito, legitimando su función ante la
sociedad en su papel de controlar las drogas. El
éxito de su trabajo se publica en las noticias reiterativas de los medios de comunicación, sobre
todo televisivos, en las que aparecen con mayor
frecuencia los operativos antidrogas que realzan
los hallazgos exhibidos tanto por el peso de las
incautaciones como por la cantidad de las personas detenidas15. Se trata de mostrar la eficiencia alrededor del peligro que generan las drogas,
generando en los consumidores de noticias un
Gráfica 2. Superioridad numérica de policías en la justicia penal antidrogas
Fuente: Consejo de la Judicatura, Fiscalía General del Estado, Defensoría Pública y Dirección
Nacional Antinarcóticos, 2012. Elaboración propia.
151
mayor sentimiento de inseguridad. Por esto, las
encuestas que registran la percepción de inseguridad tienen un gran sesgo epistemológico, pues
se cree que hay más delitos de los que realmente
existen. El miedo al crimen se reproduce precisamente en las noticias que construyen formas
de vulnerabilidad, victimización oculta o pánico
(Kessler, 2011: 33).
Contradictoriamente, la mediatización del
fenómeno narco no solo se expresa mediante
la crónica de su contención policial, sino también en una aparente exaltación de la vida de los
narcotraficantes, posicionándolos como héroes
en lugar de villanos como bien lo resalta Omar
Rincón (2015: 96). Muestra de ello son las narconovelas producidas en Colombia, y muy consumidas en Ecuador y otros países de América Latina, tales como: Pandillas, guerra y paz; Sin tetas
no hay paraíso; El cartel y El cartel 2; El capo
1, 2 y 3; Las muñecas de la mafia; Rosario Tijeras; Escobar, el patrón del mal; Los 3 caínes y La
viuda negra. Desde los medios de comunicación
se muestra además al sur como caótico y degradante, lo cual refuerza y autonomiza aún más a
los aparatos de seguridad frente a las narrativas
estimuladas desde el norte como “crimen organizado” (Zaffaroni, 2011: 394)16. Finalmente, la
relación drogas-seguridad-medios desplaza la
realización del realismo mágico en quienes toman decisiones políticas, mediante propuestas
que desentonan con el estado de derecho17.
La convivencia con el realismo mágico se colige de algunas formas aparentemente jurídicas.
De ahí que el tamaño de la policía antinarcóticos en la penalidad no solo se mide en relación
con la cantidad de su personal, sino en cuanto
al papel que cumple dentro del sistema penal.
Su presencia adquiere forma jurídica mediante
el denominado parte policial, que tiene un peso
casi determinante dentro del proceso y la sentencia. La posibilidad de ser condenado en una
investigación por delitos de drogas es muy alta
debido a la fortaleza de este instrumento18, que
se constituye casi en el único elemento de prueba para el juicio, al considerar que las verdaderas
evidencias fácticas son destruidas. Además, en
la mayoría de los partes policiales sobre drogas
se usan significantes vacíos como “cruce de manos”, “llamada telefónica anónima”, “operaciones básicas de inteligencia” o el afamado “actitud
sospechosa”, que se convierten en categorías de
difícil explicación pero que justifican el origen y
la legalidad de cualquier detención.
El peso de la actividad policial también se caracteriza por el simplismo de la imputación. Históricamente se ha creído que el simple hecho de
“tener” o “poseer” drogas de uso ilícito convierte
a cualquier sospechoso en narcotraficante. Lo
cual es contradictorio con uno de los principios
universales del derecho penal sustantivo, el cual
prohíbe todo tipo de responsabilidad objetiva.
No obstante, al calificarse como delincuente a
quien “tenga” o “posea” drogas se estaría negando su juicio de culpabilidad, es decir, la relación
subjetiva y deliberada del presunto autor con los
hechos y las sustancias. La exigencia jurídica de
acciones como “sembrar”, “transportar”, “tener”
o “poseer” debe tener como objetivo o interés al
tráfico y no la simple acción medial19. Por ello, la
misma Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de sustancias estupefacientes
y psicotrópicas de 1988 señala que la posesión
de cualquier droga de uso ilícito, antes de ser calificada como delito, debe tener como interés la
producción o comercialización, es decir, el tráfico (véase artículo 3.1a, apartados I y III)20.
La persecución de los delitos de drogas a
partir de probar el tráfico aún está en ciernes. El
88,8% de las personas remitidas al sistema penal por las agencias policiales son aprehendidas
por meros actos de “tenencia o posesión”. Así,
entre 2007 y 2014, la Defensoría Pública reportó
que entre sus defendidos privados de la libertad,
las estadísticas por aprehensiones en delitos de
drogas fueron: doscientos treinta y dos por transporte, doscientos noventa y dos por comercialización o elaboración, quinientos quince por tráfico ilícito; y, 15.532 por el delito de tenencia o
posesión (gráfica 3). En otras palabras, cada año
hubo un promedio de dos mil doscientas personas detenidas por tenencia o posesión de drogas
que requirieron de defensa pública.
152
Gráfica 3. Tipos de delitos de drogas ingresados al sistema penal para su defensa
Fuente: Defensoría Pública del Ecuador, 2014. Elaboración propia.
Aumentan las sospechas de si los detenidos
por “tenencia” o “posesión” fueron verdaderos
traficantes de drogas o simples consumidores,
con lo que se deja abierta la posibilidad de que
en algunos casos existan falsos positivos, es decir personas que fueron presentadas ante la justicia como traficantes pero que más adelante se
comprobó que no lo eran (Paladines, 2014a: 106).
Esta presunción se agudiza desde el nivel contrafáctico de nuestra legislación, que ha escapado,
incluso, del análisis académico. En muchos de
los estudios efectuados en el país no se ha hecho
más que reproducir el erróneo orden legal –como
marco teórico y metodológico– que se ha mantenido de la simple lectura de la tenencia/posesión
de drogas de uso ilícito, atribuyéndose también
mitos urbanos como la escalada causalista del
uso de drogas, esto es, por ejemplo, como si el
consumo de cannabis no solo se convirtiera en
una variable dependiente para el posterior uso
de cocaína o pasta base, sino también para cometer delitos, desde el tráfico en todas sus formas
hasta el homicidio. El consumo, como objeto de
una tenencia o posesión “ilegal” de drogas, no
es una cuestión criminógena del tráfico, sino un
comportamiento que debe salvarse de la penalidad21. La falta de criterios normativos para distinguir las formas de tráfico ha empujado a los
investigadores del microtráfico a creer que la tenencia o posesión es, per se, un delito, cubriendo con un manto las grandes sospechas sobre
consumo detrás de las nociones arbitrarias sobre
microtráfico o narcomenudeo elaboradas no solo
a partir de las lógicas legales sino de la ausente
crítica sociológica22.
Si bien el artículo 364 de la Constitución de
la República del Ecuador considera formalmente
que el uso o consumo de drogas no es un delito, en los hechos la sola “tenencia” o “posesión”
para el consumo sí lo ha sido, según el artículo
62 de la ley 10823. Esta doble interpretación se
agudiza al momento de discutir la cantidad de la
sustancia hallada. Por una parte, y en contra del
principio de presunción de inocencia, los peritajes que tratan de explicar que un sospechoso
es consumidor emplean la conclusión subjetiva
de si la sustancia es para consumo inmediato o
mediato24. Evidentemente, bajo la segunda hipótesis se aleja de la posibilidad de evitar que un
usuario de drogas siga en el sistema penal. Por
otra, se encuentran las apreciaciones esgrimidas
por los jueces en sus resoluciones, en las que el
elemento que recubre la decisión es la sana crítica. Aquello ha generado una diversidad de fallos
con efectos contradictorios. Así, en unos casos ha
153
sido suficiente “tener” o “poseer” un gramo para
recibir una pena de doce años (Causa 0034-2011,
Tribunal de Garantías Penales de Zamora Chinchipe), mientras que en otros se ha confirmado
la inocencia de personas que han tenido más de
doscientos gramos (Causa 0074-2012, Tribunal
Segundo de Garantías Penales del Carchi).
La cantidad de la sustancia y los exámenes
que califican el consumo son un patrón que aleja
la obligación del estado de demostrar la existencia de tráfico en los tenedores o poseedores de
drogas de uso ilícito. Por ende, la probabilidad
de convencer a un juez de que un detenido por
la policía bajo tenencia o posesión de drogas sea
consumidor es mínima; y, por el contrario, aumenta la de recibir prisión preventiva en su contra. Así ocurre al menos en las detenciones por
delito flagrante en materia de drogas, en las que
84% de las personas son remitidas a las prisiones
de forma preventiva hasta que llegue su juicio
(gráfica 4).
La ley 108 ha facilitado un marco judicial punitivo al casi no cuestionar la labor policial. De
ahí que la filosofía prohibicionista puede traducirse en una lucha moral para erradicar el consumo de drogas en las calles, es decir, mediante el
falso predicado de “reprimir para prevenir”. En
esta tarea se asimilan como enemigos también
a los consumidores, quienes forman parte de la
selectividad penal por ser precisamente los des-
viados del sistema. Se desata entonces una labor
para limpiar el espacio público de drogas y drogadictos, o sea, para excluir al “marihuanero”,
“drogadicto” o “vicioso” por ser un peligro para
la sociedad. Sin duda, aquello sería como un espejismo, pues:
Criminalizar el consumo de una droga
para evitar la drogadicción es como criminalizar el sexo para prevenir el sida (Samper, 2013: 204).
El ejercicio policial para erradicar las drogas
de las calles se extiende también a los colegios,
mediante los programas de capacitación impartidos sobre una población compuesta básicamente
por adolescentes. Su incursión en los establecimientos educativos fue habilitada por el acuerdo ministerial 208-13 del 8 de julio de 2013 del
Ministerio de Educación, mediante el cual se
crea el Sistema nacional de educación libre de
tabaco, alcohol, narcóticos, alucinógenos o cualquier tipo de sustancias psicotrópicas y estupefacientes25. Por medio de esta política se faculta
a la policía para ingresar a los establecimientos
educativos y, en consecuencia, aprehender tanto
sustancias como poseedores, tal como lo señala
su artículo 4°:
(…) al interior de los establecimientos educativos, nadie podrá mantener en su persona,
ropas, bolsos, mochila u otro sitio cantidad
alguna de sustancias a las que hace referen-
Gráfica 4. Medidas cautelares aplicadas en los delitos flagrantes de drogas
Fuente: Fiscalía General del Estado-Delitoscopio, 2013. Elaboración propia.
154
cia el presente acuerdo ministerial. En caso
de que cualquier miembro de la comunidad
educativa hallare dichas sustancias, sin importar su cantidad, dará aviso inmediato a
las máximas autoridades del establecimiento
y a la unidad o agente de policía especializada más próximo, quien se encargará de
la aprehensión de las sustancias y ejecución
del procedimiento que corresponda, sin perjuicio de la realización de las acciones establecidas en los artículos 326 y 327 del Código de la niñez y adolescencia (Ministerio de
Educación, 2013. Cursivas fuera del texto).
La expansión de la función policial en la política educativa del país refleja el desborde generado por la ley 108. La “guerra contra las drogas”
ha empoderado a la policía como la agencia más
protagónica no solo en la represión dentro del
sistema penal, sino también en la prevención de
drogas dentro de las políticas sociales. Por ello,
el núcleo duro de la legislación y política sobre
drogas se reviste indudablemente de un mayor
peso policial que debe ser revisado en la urgente
transformación de la represión a la prevención,
básicamente como un problema de gobernanza
civil.
3. La reforma al paradigma represivo
Al margen de la estrategia policial para perseguir
al narcotráfico, la política de drogas en Ecuador ha despertado diversas manifestaciones de
ruptura contra el statu quo establecido en la ley
108. La experiencia que por primera vez puso
en cuestión la rigidez penal de la legislación sobre drogas surge del denominado Indulto a las
“mulas” del narcotráfico del 4 de julio de 2008.
Esta iniciativa de la Asamblea Constituyente –al
inicio del gobierno de Rafael Correa– permitió la
liberación de 2.223 personas condenadas bajo
el estatuto represivo de esta ley26. Además, demostró los daños colaterales del dolor de miles
de personas encarceladas a consecuencia de las
acciones contempladas por su penalidad. Así,
en el año del indulto, entre 65 y 79% de la población femenina en prisión estaba compuesta
de condenadas por delitos de drogas (Edwards,
2010: 57)27, reflejando aún más la selectividad
del sistema penal al perseguir a los grupos más
vulnerables de la sociedad. El indulto contribuyó también a la reducción de 38% de la tasa
de encarcelamiento en el país: de esta forma, se
pasó de una media de 130 presos por 100.000
habitantes en 2007, a menos de 73 en 2009 (gráfica 5). El indulto abrió el camino para la aplicación de beneficios penitenciarios y la reducción
del encarcelamiento preventivo, generando una
reducción significativa de 18.675 (2007) a 10.881
(2009) personas privadas de la libertad, convirtiéndose en el ícono más emblemático de la (des)
carcelización desde la vigencia de la ley 10828.
Tres meses después del indulto entró en vigencia la nueva Constitución de la República del
Ecuador. En la gran construcción de sus derechos
y garantías se vislumbra una nueva señal para la
política de drogas. Se trata del artículo 364, que
eleva a estándar constitucional la prohibición de
criminalizar a los consumidores29. Mediante esta
norma se plantean tres situaciones jurídicas: 1)
que el fenómeno de las drogas debe ser asumido
desde un enfoque de salud pública clausurando
el paradigma penal; 2) que se reconoce la diversidad y niveles de consumo bajo los usos ocasionales, habituales y problemáticos; y, 3) que
en ningún caso se criminalizará a sus usuarios.
De esta forma, lo que para otros estados significó grandes movilizaciones sociales además de
un desarrollo de su jurisprudencia –como la sentencia 221 de 1994 de la Corte Constitucional de
Colombia o el fallo Arriola de 2009 de la Corte
Suprema de Justicia Argentina–, en Ecuador la
prohibición de estigmatizar en el sistema penal a
los consumidores se logró mediante un estándar
mucho más alto.
A pesar de que el estándar constitucional enviaba un claro mensaje a la política, la práctica
judicial fue renuente en aplicarlo. Se sobrepuso
la ley 108 como marco de enjuiciamiento en los
casos de “tenencia” y “posesión”. Era necesario
reforzar el enunciado constitucional por medio
de la política pública. Es así que cuatro días después de publicado el informe de la Organización
155
Gráfica 5. Reducción porcentual de la tasa de encarcelamiento
a partir del indulto a las “mulas” del narcotráfico de 2008
Fuente: Ilanud-DNRS-Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos, 2014. Elaboración propia.
de los Estados Americanos (OEA) El problema
de las drogas en las Américas, el Consep emitió
una resolución para establecer los umbrales que
eviten la criminalización fáctica de los consumidores de drogas de uso ilícito30. Fue la primera
vez que la ley 108 tuvo un contrapeso tanto en
el razonamiento de policías como de fiscales y
jueces31.
La resolución 001-Consep-CO-2013 es un
claro mensaje hacia las agencias que interpretan
la ley 108 a través del paradigma represivo (tabla 3)32. No obstante, los umbrales son medidas
técnico-políticas que no gozan necesariamente
de un respaldo científico total, puesto que no
existe un estándar mundial que justifique la
cantidad de sustancia que una persona pueda
tener o poseer para su consumo e ingesta. Por el
contrario, su respaldo se sustenta en las diversas
y exitosas experiencias de la política de drogas
de otros países, cuya implementación no hace
más que proteger el libre desarrollo de la personalidad de quienes por su propia voluntad usan
drogas. Pueden tomarse como referencia los umbrales para el uso del cannabis en Australia (entre 15 y 50 gramos en cuatro estados), Colombia
(20), España (40), Estados Unidos (28,45 gramos
en trece estados), Finlandia (15), Holanda (5 y
autocultivo de 5 plantas), México (5), Paraguay
(5), entre otros (Jelsma, 2009: 5). Además, exis-
ten las novedosas experiencias de Portugal y
Uruguay33. En el primer caso, con un umbral de
lo que la Comisión de Disuasión pueda considerar para el consumo de hasta diez días; mientras
que en el otro, el umbral se encuentra delimitado en la legislación que permite la regulación
del mercado del cannabis: 40 gramos por mes
de acuerdo al control estatal que debe realizar el
Instituto de Regulación y Control del Cannabis
(Ircca).
No obstante, el artículo 364 de la Constitución de la República del Ecuador no solo prohíbe cualquier forma de criminalización del uso o
consumo de drogas, sino que remite el problema
de las adicciones al campo de la salud pública,
creando para ello tres categorías de uso o consumo: ocasional (uso), habitual (abuso) y pro-
156
Tabla 3. Ecuador: umbrales para la tenencia
o posesión de drogas de uso ilícito
Sustancia
Umbral (en gramos)
Marihuana
10
Pasta base de cocaína
2
Clorhidrato de cocaína
Heroína
MDA
1
0,01
0,15
MDMA
0,015
Anfetaminas
0,040
Fuente: Resolución 001-Consep-CO-2013.
blemático (dependencia o adicción)34. Sin duda,
las fronteras entre cada una de ellas son tenues:
no todas las personas que consumen drogas de
uso ilícito tienen un consumo problemático; se
entendería que en este nivel han de manifestarse objetivamente situaciones de mayor riesgo
e incluso de daños a la salud individual; de lo
contrario, correríamos el grave error de clasificar
como enfermedades simples comportamientos
sociales (Pérez Soto, 2012: 159-208). Dicho en
otras palabras: no existe un condicionamiento
de cualquiera de las circunstancias de uso de
drogas para ser concebidas como enfermedades.
De ser así, alguien podría apuntar con su dedo
índice el mapa del mundo para catalogar a la sociedad alemana como enferma por el hecho de
beber cerveza con cierta frecuencia o a la sociedad boliviana por masticar hojas de coca (Paladines, 2013b: 18). Aunque el asumir el enfoque
de salud pública es un constructo en sí, permite,
por el momento, la retirada urgente del paradigma bélico en los ámbitos de la prevención.
El uso o consumo de drogas como alcohol,
tabaco, marihuana o cocaína no es inocuo. A ello
se suman las aptitudes preexistentes para el consumo –como el padecer hipertensión arterial o
diabetes– y las actitudes o hábitos para su uso
–mezcla con otras sustancias y manejo de maquinarias que pueden producir un peligro–, lo
cual aumenta los niveles de riesgo. De ahí que
las campañas de prevención deben partir de los
comportamientos originales y los daños manifiestos, sin que afecten la autonomía de la voluntad informada para el uso. Por el contrario,
la legislación nacional vigente no permite distinguir los diversos enfoques de la prevención;
su mensaje se dirige a quienes no se encuentran
en circunstancias de consumo, es decir bajo un
claro enfoque abstencionista (Paladines, 2014a:
95-97). No solo se ha mantenido una estructura legal prohibicionista en materia penal, sino
también en materia de salud pública, dado que
el artículo 51 de la ley orgánica de salud prohíbe
el consumo de sustancias adictivas, aun cuando
ni la misma ley 108 ni la Constitución de la República lo hacen35.
La abstención salubrista podría trasladar hacia la política pública las posiciones más conservadoras en el abordaje del fenómeno de las drogas. Con ello, se reproduce la segregación entre
“sanos” y “enfermos” que se colige de la misma
Constitución de la Organización Mundial de la
Salud vigente desde 1948, y que señala que: “La
salud es un estado de completo bienestar físico,
mental y social, y no solamente la ausencia de
afecciones o enfermedades”. No obstante, en países como Bolivia o Ecuador el bienestar podría
ser leído en clave de Sumak Kawsay y, mediante ello, respetar la decisión de las personas de
ingerir alimentos con altos niveles de calorías o
usar drogas sin necesariamente ser consideradas
como enfermas. El no admitirlo pondría en la política de salud el tratamiento compulsivo como
prevención, sobre todo en momentos en los que
se profundiza la crítica mundial a la ambigua
definición de salud mental, al abuso farmacológico y al encierro manicomial como técnica terapéutica (Basaglia, 1972; Cooper, 1986; Szasz,
1994; Goffman, 2001; Pérez Soto, 2012)36. Por
ende, la prevención no dejaría atrás a la represión sin un claro discernimiento del Manual de
diagnóstico y estadístico de trastornos mentales
(DSM-IV: Diagnostic and Statistical Manual of
Mental Disorders), del que la política nacional
no solo tiene el reto de decidir qué patologías
acoge como científicas, sino también de revisar
sus técnicas de tratamiento, muchas de las cuales no son más que la sustitución de unas drogas
por otras mediante la dispensación de fármacos
como fluoxetina, paroxetina, sertralina, venlafaxina, nefazodona y citalopram, más conocidos
comercialmente como Prozac, Paxil, Zoloft, Effexor, Nefadary y Celexa. No es secreto, por tanto,
que en algunos casos los sedantes o antidepresivos no hacen más que producir estados de desconexión muscular o emotiva, es decir de generar
el afamado “efecto zombi” en las personas (Pérez
Soto, 2012: 198).
En Ecuador, a lo largo de su historia, se ha
desarrollado un gran aparato privado para tratar a las personas en situación de dependencia
(tabla 4). Muchas de estas instituciones adoptan
157
Tabla 4. Comunidades terapéuticas religiosas de Quito y Guayaquil
Provincia
Nombre del centro o comunidad terapéutica
Centro de rehabilitación Sinaí
La Torre de la Esperanza y Fortaleza
Amor de un Ángel
Centro de recuperación Nueva Luz Varones
Centro de recuperación La Gracia de Dios
Guayas
Centro de recuperación Iluminar
Centro de recuperación Fortaleza de Vida
Centro de recuperación Despertad
Comunidad terapéutica Santa Marianita
Centro de recuperación Nueva Luz Mujeres
Centro de recuperación “Camino de Esperanza C.E.C.A.C.E.”
Centro de recuperación “Buen Samaritano”
Camino a la Paz
Centro de recuperación En sus Pisadas
Centro de tratamiento Corazón de Dios
Centro de rehabilitación Ave Fénix
Instituto psiquiátrico Sagrado Corazón
Centro de recuperación Puente a La Vida
Centro de recuperación Vida Nueva
Centro terapéutico Manantial
Comunidad terapéutica San José de Guamaní
Pichincha
Centro de orientación juvenil La Dolorosa
Centro terapéutico Una Luz en la Tormenta
Centro de recuperación Plan Vida
Centro de reposo San Juan de Dios
Clínica Nuestra Señora de Guadalupe
Comunidad de ayuda Volver a Empezar
Centro para adicciones Dando una Mano
Centro terapéutico femenino Victoria
Comunidad terapéutica Luz de Esperanza
Centro terapéutico Caminando a la Libertad
Centro de recuperación Fuente de Amor y Paz
Centro cristiano para adicciones Cristo Vive
Fuente: Ministerio de Salud Pública, 2012a. Elaboración propia.
métodos no científicos, religiosos, para la rehabilitación37, poniendo en evidencia la necesidad
de recuperar lo público38. Ante este escenario, el
Ministerio de Salud Pública levantó un estudio
de costos para presupuestar el valor en que incurriría el estado para la construcción, equipamiento y dotación técnica de personal de una unidad
terapéutica con cobertura para treinta pacientes,
estableciéndose que su costo sería de 14’373.781
dólares, mientras que el costo mensual de amortización por paciente sería de 67 dólares (Ministerio de Salud Pública, 2012a: 7 y 10).
La recuperación de la política de drogas en lo
referente a la rehabilitación le permitió al órgano
rector de la salud pública emprender operativos
junto con la Fiscalía General del Estado para revisar las condiciones humanitarias de las perso-
158
nas internadas en algunas de las comunidades
terapéuticas del país. Durante el último trimestre de 2013 se clausuraron más de veinte clínicas
de rehabilitación y se liberó a más de quinientas personas internadas de forma compulsiva (El
Comercio, 2013: 7). Las visitas a los centros de
rehabilitación para drogas fueron además legitimadas por la expedición del acuerdo ministerial
767 del 11 de mayo de 2012, mediante el cual
se creó el Reglamento para la regulación de los
centros de recuperación para tratamiento a personas con adicciones o dependencias a sustancias psicoactivas39. Veintidós años después de la
promulgación de la ley 108 comienzan a darse
las primeras señales contundentes para la prevención en materia de salud a partir de la corrección de sus “daños colaterales”.
Las señales desde la política pública fueron
una premonición. El núcleo de la ley 108 tomó
un giro progresista mediante la racionalización
de los delitos de drogas bajo la aplicación del
principio de proporcionalidad. La derogatoria de
la parte penal de la ley 108 (60%) se transforma
hacia el paradigma constitucional de la “ley del
más débil” para llenar de racionalidad y certeza
a la norma penal (Ferrajoli, 2009: 104). Su reforma fue parte de la promulgación del Código orgánico integral penal (Coip) el 10 de febrero de
2014, basada en las lógicas de concentración y
depuración de cualquier ley penal dispersa en
el ordenamiento jurídico nacional. Con ello no
solo se elaboró un nuevo y único catálogo de delitos, sino también un armónico procedimiento y
ejecución penal. Con el Coip, además de derogar
todos los delitos y procedimientos penales de la
ley de sustancias estupefacientes y psicotrópicas
(ley 108)40, se establecen seis criterios técnicolegislativos:
1.La constitucionalización de todos los tipos
penales, mediante la cual se otorga certeza
a los sujetos procesales sobre su enunciado
y se blinda de una hermenéutica apegada al
principio de estricta legalidad. En esta línea,
se reafirma el mandato de que cualquier tenencia o posesión con fines de consumo no
será punible.
2. La diferenciación entre autores y partícipes
mediante claros tipos penales que construyen distintas clases de reproches en función
de la división criminal del trabajo dentro del
narcotráfico. De esta forma se rompe con el
injusto criterio de aplicar iguales penas tanto a los líderes de los carteles como a sus
instrumentos. Por el contrario, con la débil
definición de autoría del artículo 42 del derogado Código penal, tanto las “mulas” como
los líderes del narcotráfico recibían la misma
pena elevada.
3.La proporcionalidad de la pena a partir de
una reducción notoria del castigo. Así, ningún delito de drogas de baja cuantía recibirá
jamás la misma pena que el homicidio.
4. La categorización en cuatro bandas o tipos de
tráfico. Aquello permite articular las escalas
del castigo a partir de los niveles de participación criminal en los tráficos de mínima,
mediana, alta y gran escala. En otras palabras, los tráficos selectivo o local, provincial
o regional, nacional e internacional.
5. La clasificación del género y peso de las sustancia sujetas a fiscalización41. Esto atribuye
los roles dentro de los niveles del narcotráfico así como la aplicación de la pena en la
tarea de distinguir el peso bruto del peso neto
y el peso neto del peso jurídico.
6. La tipicidad conglobante cuyo núcleo es el
tráfico y no las meras acciones de tenencia,
posesión, transporte, siembra o cultivo. Se
busca corregir la actividad policial y fiscal a
partir de probar las acciones que tengan como
interés la comercialización o el mercado.
El artículo más importante de la reforma de
drogas contenida en el Coip es el 220 (Tráfico
ilícito de sustancias catalogadas sujetas a fiscalización). Las escalas del castigo para el tráfico
permiten diferenciar las penas de uno a seis meses (mínima escala); de uno a tres años (mediana); de cinco a siete años (alta); y, de diez a trece
años de encarcelamiento (gran escala) (tabla 5).
Se rompe con la rigidez que en la ley anterior
imponía indiscriminadamente la pena de doce a
159
Tabla 5. Umbrales para distinguir los tipos de tráfico en el Coip
Sustancias estupefacientes
Escala (gramos)
Peso neto
Heroina
Pasta de cocaína
Mínimo
Clorhidrato de cocaina
Máximo
Mínimo
Máximo
Mínima escala
>0
1
>0
50
>0
50
>0
300
Mediana escala
>1
5
>50
500
>50
2.000
>300
2.000
Alta escala
>5
20
>500
2.000
>2.000
5.000
>2.000
10.000
Gran escala
>20
>2.000
Máximo
Marihuana
Mínimo
>5.000
Mínimo
Máximo
>10.000
Sustancias psicotrópicas
Escala (gramos)
Peso neto
Metilendioxifenetilamina
(MDA)
Anfetaminas
Éxtasis
(MDMA)
Mínimo
Máximo
Mínimo
Máximo
Mínimo
Máximo
Mínima escala
>0
2.5
>0
2.5
>0
2.5
Mediana escala
>2.5
5.0
>2.5
5.0
>2.5
5.0
Alta escala
>5.0
12.5
>5.0
12.5
>5.0
12.5
Gran escala
>12.5
>12.5
>12.5
Fuente: Coip y resolución 002 Consep-CD-2014.
dieciséis con acumulación a veinticinco años de
privación de la libertad. Además, las condenas
en los tráficos de mínima y mediana escala están
sujetas a la exoneración de penas de prisión mediante la suspensión condicional de la pena, a lo
que se agrega la imposibilidad de aplicar prisión
preventiva en los procesos por tráfico de mínima escala. Sin duda, la reducción diferenciada
de la penalidad en las diversas formas de tráfico le permite a la política criminal reorientar la
gestión de las detenciones y su incidencia en las
prisiones. Esto le ha permitido al país posicionarse mundialmente como una de las mejores
experiencias en cuanto a políticas alternativas al
encarcelamiento por delitos de drogas, tal como
lo ha resaltado la Organización de los Estados
Americanos en su informe Alternativas al encarcelamiento para delitos relacionados con las drogas (OEA, 2015: 37-38).
La nueva regulación de los delitos de drogas
no solo corrige el input del sistema penal, sino
que genera un output mediante un proceso sostenido de (des)carcelización por la aplicación del
principio de favorabilidad o de ley posterior más
benigna42. Con la vigencia del Coip (10 de agosto
de 2014) y fruto de la reorganización y reducción
de la pena en los delitos de drogas, 2.148 personas recobraron su libertad (Defensoría Pública,
2015: corte a 10 de marzo) en las sesenta y cuatro
cárceles del país43. De esta forma, es posible observar que la mayoría de las personas condenadas por drogas fueron arrestadas por cantidades
menores, es decir en situaciones descriptibles
ahora dentro de los tráficos de mínima y mediana escala (tabla 6).
El número de beneficiarios de la nueva ley
sigue siendo un constructo. No solo faltan los casos que esperan audiencia para la sustanciación
del principio de favorabilidad: a ellos se suman
los que han sido patrocinados por abogados en
libre ejercicio además de las centenas de presos
en el extranjero repatriados con condenas ecuatorianas y que aún esperan la ley posterior más
benigna. Las nuevas escalas del tráfico ilícito de
drogas del Coip evitan la excesiva punibilidad
de la ley 108. Asumiendo la flexibilidad de las
convenciones internacionales en cuanto al estaTabla 6. Personas liberadas
a partir de la nueva legislación de drogas
Hombres
Mujeres
Mínima escala
Tipo de tráfico
720
204
Mediana escala
758
230
Alta escala
179
31
Gran escala
20
6
Fuente: Defensoría Pública, 2015.
160
blecimiento de penas proporcionales44, la reforma se liberó en su momento del belicismo del
discurso internacional y de su anclaje en la represión, cambiando el sentido de la política en
cuanto al establecimiento de nuevos escenarios
de legislación. Así, la reducción de la tasa de encarcelamiento no dependió de la voluntad de un
indulto, sino de la reforma legislativa del principal instrumento de la “guerra contra las drogas”
en Ecuador: la ley 108.
4. La contrarreforma y el retorno del flagelo
La edición 440 del Enlace ciudadano del sábado
5 de septiembre de 2015 creó una contradicción
en la política de drogas contemporánea45. Aquí,
el presidente Rafael Correa rompió con la línea
generada por el indulto a las “mulas” del narcotráfico de 2008, sostenida mediante una serie de
posteriores decisiones que implicaron el cambio
de la matriz en la política del fenómeno social
de las drogas, es decir, la reforma al paradigma
represivo que apostó por fomentar la prevención
en lugar del encarcelamiento. Su mensaje fue:
un castigo proporcional a los pequeños traficantes. Para este cometido, el programa social de la
política de drogas había establecido dos umbrales –conocidos generalmente como “las tablas”–:
el primero, para identificar las cantidades del
porte o tenencia de drogas de uso ilícito para fines de consumo; el segundo, para categorizar los
niveles o escalas del tráfico ilícito de drogas en
función del principio de proporcionalidad. No
obstante, las fronteras entre estos dos umbrales
no fueron del todo claras en algunos espacios del
estado. Con un elevado grado de imprecisión, la
interpretación ejercida sobre ellos puso en cuestión su funcionamiento47, pues se creía que los
umbrales que diferenciaron los niveles de tráfico
eran, a la vez, los mismos que protegían al consumidor del sistema penal. Así, se llegó a sostener que en Ecuador se podía consumir hasta 300
gramos de cannabis y recibir al mismo tiempo
una pena de dos a seis meses de prisión, confundiendo los parámetros del tráfico a mínima escala con la posibilidad de criminalizar el consumo.
¿Queremos acabar con la droga entre los
jóvenes? Habrá que meter preso a los microtraficantes (...). He exigido que haya sanciones más fuertes para los microtraficantes
(…). He pedido que la tabla (de penas) sea
mucho más estricta para el caso de la “H”,
que está destrozando a nuestros jóvenes, y
la dosis mínima sea cero. Y más allá de esa
dosis, se vaya (el infractor) más de un año de
cárcel y haya prisión preventiva, para que
esa gente no vuelva a las calles a envenenar
a nuestros jóvenes (…). Vamos a rectificar
totalmente esta malhadada, equivocada tabla (de tráfico), para tener “tolerancia cero”
con la heroína (El Comercio, 2015a)46.
Además de la ensombrecida interpretación
sobre los umbrales, la decisión presidencial de
volver a una línea de “mano dura” se origina en
el inusitado consumo de la “H” potenciado en
adolescentes, en especial de la costa ecuatoriana48, así como en la posible impunidad generada
por la reforma penal que, al establecer una mayor
proporción del castigo, impide la aplicación de la
prisión preventiva sobre las personas sospechosas del tráfico a mínima escala y evita su enjuiciamiento. Se trata indudablemente de dos cuestiones que merecen serios abordajes y sobre todo
evidencias. Por un lado, se habla del consumo de
una droga que está creando agudos problemas sociales; por otro, se infiere que este problema se
origina en la reforma al paradigma represivo. Lo
único cierto es que en cualquiera de estas situaciones existen más preguntas que respuestas.
A partir de este momento comienza a desmantelarse la reforma que emprendió un nuevo
paradigma para tratar de diferenciar la política
social de la política criminal, evitando que los
consumidores sean confundidos por el sistema
penal, en la determinación de establecer además
Por una parte, los medios de comunicación
han creado una constante narrativa a partir de
la crónica del consumo de la droga denominada
como la “H”. Su consumo es real, reflejándose
en los niveles de desesperación que, finalmente,
sensibilizaron al gobierno en las versiones de de-
161
cenas de padres de familia avocados a denunciar
el dolor de sus hijos por este tipo de consumo y
dependencia49. Pero, ¿qué es la “H”? Se trata de
heroína compuesta, es decir de una mezcla con
otras sustancias con probables riesgos de neurotoxicidad. Se ha creído que es una droga nueva y
letal; sin embargo, la heroína tiene tantas variedades como el té. Puede decirse que en cualquiera de ellas su elaboración parte de heroína base
(diamorfina) o de hidrocloruro de heroína (“sal”
de heroína), las cuales no solo se consumen por
vía oral, sino que también pueden ser esnifadas,
fumadas e inyectadas (Carnwath y Smith, 2006:
53-54). Los químicos distinguen entonces tres tipos de heroína por su composición: impura, diluida y adulterada. De ahí que una prolija investigación podría incluso determinar el origen de
la sustancia en el mercado debido a los niveles
de concentración con otras como acetilcodeína,
donde resalta la ilicitud. Aunque los países productores se diversifican, en América Latina la
heroína que presenta altos porcentajes de hidrocloruro se produce en México, Colombia y Perú
(Carnwath y Smith, 2006: 68). Ecuador se ubica
precisamente en medio de estos últimos.
Existe además la sospecha de que el consumo de la “H” sea prevalente. Aquello supondría
que la heroína presenta características de generalización en los patrones de consumo de drogas
en la población estudiantil. Pero es posible que
se confunda prevalencia con riesgos, dado que
las emergencias por su toxicidad han aumentado, despertando las alertas del sistema nacional
de salud pública. No obstante, el hecho de que
haya más casos reportados como emergencia
no significa que exista prevalencia. Esto podría
ejemplificarse en viceversa con el consumo de
alcohol, donde sí existe prevalencia pero solo
eventualmente hay reportes de emergencia por
casos de intoxicación, es decir, por mala calidad
de la sustancia o respuestas orgánicas. En otras
palabras, las sospechas deben corroborarse por
medio de investigaciones serias que determinen
la existencia de prevalencia; de lo contrario, lo
más probable es que tengamos el uso de una sustancia que presenta problemas de calidad y no
un consumo generalizado. De cualquier manera,
la “Cuarta encuesta nacional sobre uso de drogas
en estudiantes de 12 a 17 años” destaca que50, a
pesar de no ser un consumo mayor frente a la
marihuana o pasta base de cocaína, se evidencia un posible atrapamiento de la heroína entre
el uso experimental (0,22%) y el uso frecuente
(0,31%), lo que supondría problemas de dependencia en sus pocos usuarios (Consep, 2013: 52).
Por otra parte, no existe evidencia que relacione los graves problemas del consumo de la
“H” con la reforma en materia de drogas que redujo las penas al microtráfico, es decir que las
acciones de los microtraficantes de heroína sean
impunes, y que a partir de ello se haya incrementado su expendio y los problemas de dependencia en sus consumidores. En este sentido, se presentan algunos razonamientos:
La droga que más se incauta no es la heroína. Según el sistema de administración de
bienes en depósito del Consep, se colige que
luego de la vigencia del Coip (entre septiembre de 2014 y marzo de 2015) la estrategia de
incautación de drogas de uso ilícito aún no
se ha enfocado en reducir el mercado de la
heroína, siendo la de menor proporción en
su decomiso por peso neto en gramos. Así, en
este periodo se incautaron 3.743,67 kilos de
cocaína, 1.889,16 de marihuana, 868,47 de
pasta base de cocaína y 80,6 kilos de heroína
(Consep, 2015)51.
No se conoce de la desarticulación de una
organización dedicada al tráfico de heroína.
Sin duda, la cartera del interior ha reportado los constantes operativos –entre ellos
los denominados “eslabón”– que resaltan la
importancia del combate a la criminalidad
por parte de la policía, muchos de ellos exhibidos por los medios de comunicación. Sin
embargo, no se conoce aún de la organización criminal o cartel dedicado al tráfico de
heroína que se haya desarticulado, al menos
enviando al sistema penal los indicios que
relacionen los hallazgos de la sustancia con
las estructuras, redes y personas involucradas en el comercio de la “H”.
162
Los mayores detenidos por delitos de drogas
no lo están por heroína. Finalmente, la administración de justicia penal recibe en su mayoría a personas sospechosas por el tráfico de
pasta base de cocaína, marihuana y cocaína.
Esto no descarta que en los pocos casos de
posibles microtraficantes de heroína se haya
producido su fuga dentro del sistema penal,
al no recibir prisión preventiva. No obstante,
al margen de esta intuición, cualquier posición que deduzca la impunidad generada por
la ley sería prematura, puesto que la persecución penal de la heroína no ha sido relevante en las fases previas a la formalización de
cargos52.
política a buscar su salida mediante más castigo,
incluso a riesgo de olvidar el principio constitucional que prohíbe la criminalización del consumo53. De esta forma, el órgano que creó antes los
umbrales para distinguir proporcionalmente las
penas a partir de los géneros y pesos de sustancias, ahora replantea los márgenes hacia la ínfima cuantía, dejando al sistema penal la fuerza
centrífuga de las cantidades, pues lo que antes
era tráfico de mínima escala de ahora en adelante sería la mediana. Por medio de la contrarreforma, los umbrales que distinguen las escalas
del tráfico son reducidos a cantidades que hacen
más tenue la línea entre el microtráfico y el consumo (tabla 7).
A pesar de haber agudas sospechas de que
el consumo de la “H” y sus riesgos no necesariamente tienen relación con la reforma al paradigma represivo, el estado comenzó a retroceder
para desmantelar lo hecho antes. La noción del
“flagelo” por el consumo de heroína empuja a la
Al estar vigentes los umbrales para el consumo de 2013, la cantidad que una persona puede
poseer o tener para el uso de heroína es de 0,01
gramos; sin embargo, la contrarreforma establece
que 0,1 gramos de heroína será el parámetro desde cero para considerar la existencia del tráfico a
Tabla 7. Nuevos umbrales para distinguir los tipos de tráfico en el Coip*
Sustancias estupefacientes
Escala (gramos)
Peso neto Heroína Pasta base de
cocaína Mínimo Máximo Mínimo Mínima escala 0 0,1 Mediana escala 0,1 0,2 Alta escala 0,2 Gran escala 20 Clorhidrato de
cocaína Máximo Marihuana Máximo Mínimo Mínimo Máximo 0 2 0 1 0 20 2 50 1 50 20 300 20 50 2.000 50 5.000 300 10.000 2.000 5.000 10.000 Sustancias psicotrópicas
Escala (gramos)
Peso neto Anfetaminas Metilendioxifenetilamina
(MDA) Éxtasis (MDMA) Mínimo Máximo Mínimo Máximo Mínimo Máximo Mínima escala 0 0,090 0 0,090 0 0,090 Mediana escala 0,090 2,5 0,090 2,5 0,090 2,5 Alta escala 2,5 12,5 2,5 12,5 2,5 12,5 Gran escala 12,5 12,5 12,5 * La contrarreforma de los umbrales para diferenciar los tipos de tráfico fue publicada en el Registro Oficial 586 del lunes
14 de septiembre de 2015, esto es, en menos de diez días desde que el presidente calificara en el Enlace ciudadano 440 a la
tabla anterior como “malhadada”. No obstante, podría haber problemas en cuanto a su legalidad, pues iría en contra de la
disposición transitoria décima quinta del Coip, que se perfeccionó una sola vez con el cumplimiento que hizo el Consep al
establecer los umbrales que diferencian los tráficos 90 días después de publicada esta ley. Esta disposición se vería vulnerada con la contrarreforma, dado que ese no fue el mandato del Coip.
Fuente: resolución 001-Consep-CD-2015.
163
mínima escala. Además, lo que en Colombia es el
umbral por posesión lícita de marihuana, ahora
será en Ecuador el parámetro desde cero para el
microtráfico, es decir 20 gramos. En general, la
escala más conflictiva fue reducida a mínimas
expresiones, dando la impresión que en muchos
casos no se hizo más que multiplicar por dos los
parámetros del consumo. La contrarreforma complejiza aún más la coexistencia de los umbrales
que evitan la criminalización del consumo con la
distinción de los tipos de tráfico, pues en el tráfico a mínima escala ambos se traslapan. Además,
poco a poco el debate público fue invisibilizando
los problemas por el consumo de heroína para
señalar ahora al microtráfico en general como
culpable. De esta forma, una de las sustancias
más afectadas y menos expuestas a inicios del
debate público es la marihuana, sembrando las
dudas de si a posteriori se detendrá a pequeños
traficantes o a consumidores de cannabis.
La contrarreforma no se ha detenido con la
retractación de los umbrales que diferencian los
niveles de tráfico por parte del Consep. A ella se
suma el inusitado fallo de triple reiteración lanzado por la Corte Nacional de Justicia del Ecuador, que tiene fuerza de ley. En él se señala que
se acumularán las penas por el cumplimiento de
cada uno de los verbos rectores y los géneros de
sustancias (Corte Nacional, 2015: 23-24)54. De
esta forma, para el máximo órgano de la justicia
ordinaria del país es válido el incremento de penas, como concurso ideal de delitos, en los casos
de tenencia de varias sustancias, olvidando que
también es común en los usuarios de drogas de
uso ilícito el denominado “policonsumo” y, con
ello, una mayor vulneración de ser confundidos
y condenados por el sistema penal. Habría entonces una contradicción, pues la misma generación
de jueces ha confirmado la inocencia en casación
de personas confundidas por microtraficantes
tras haber poseído diversos tipos de sustancias
(véase Causa 2066-2014 SSI – Corte Nacional de
Justicia). Paradójicamente, la contrarreforma no
solo ha devenido de decisiones de las funciones
ejecutiva (Consep) y judicial (Corte Nacional)55,
sino que ahora es todo un reto para la legislativa.
Este será el último espacio donde se decidirá el
aumento de las penas, en medio del debate en el
que parecía sellarse la prevención como cúspide
de la reforma al paradigma represivo.
Paradójicamente, la contrarreforma no solo
ha devenido de decisiones de las funciones ejecutiva (Consep) y judicial (Corte Nacional), sino
también de la legislativa. La Asamblea Nacional,
finalmente, fue el órgano encargado de procesar
la punitividad exigida desde el Enlace ciudadano 440. En el último debate de la “Ley orgánica
de prevención integral del fenómeno socio económico de las drogas y regulación y control del
uso de sustancias catalogadas sujetas a fiscalización” (ley de prevención de drogas) se decantó la represión56, aunque el objetivo de esta ley
suponía devolver la prevención para sustituir el
paradigma represivo. Al final, su Disposición reformatoria primera aumentó la pena en un 600%
a la mínima y mediana escala, sustituyendo las
penas de dos a seis meses por uno a tres años, y
la de uno a tres años por tres a cinco años de encarcelamiento, respectivamente. Con ello, quedó
satisfecha la demanda de punitividad que no
solo incrementó las penas, sino también posibilita la aplicación de la prisión preventiva.
Las personas sospechosas por tráfico de mínima y mediana escala no deberían ir a la cárcel.
Su comparecencia en el proceso podría hacerse
por medio de mecanismos más racionales, tales
como el uso de dispositivos electrónicos para su
geolocalización. Su uso tendría tres grandes ventajas: 1) ubicar de forma georreferenciada a los
procesados –donde aún no es posible determinar
si son consumidores o microtraficantes– y evitar
que se fuguen del juicio; 2) establecer su ubicación y proximidad a cualquier establecimiento
educativo, así como los vínculos con posibles redes del crimen organizado57; y, 3) ahorrar los ingentes recursos económicos del encarcelamiento, donde no solo deben sumarse los costos de
alimentación, sino también los de remuneración
del personal de seguridad y civil burocrático, así
como los costos de depreciación de las nuevas
infraestructuras, entre otros. El uso del dispositivo electrónico es una de las recomendaciones
164
más contundentes de la Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito (Oficina de
las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2010: 27) y de la Organización de los Estados
Americanos (Organización de los Estados Americanos, 2013b: 123).
Sin embargo, no solo las medidas cautelares
deben propender a la no privación de la libertad,
sino también las mismas penas. El Coip permite
la suspensión condicional de la pena en los casos de tráfico de mínima y mediana escala; por
tanto, mal podría aplicarse el encarcelamiento
preventivo si ni sus penas contemplan la prisión
para los responsables. En este sentido, el máximo
órgano del régimen internacional de control de
drogas, esto es, la Comisión de Estupefacientes,
resolvió promover en todos los estados el uso de
“medidas sustitutivas de la condena o la pena a
los delitos menores pertinentes relacionados con
drogas” (Comisión de Estupefacientes, 2015).
La decisión que tomó la Asamblea Nacional
no sopesó el contexto internacional con el pasado reciente de la reforma. Por el contrario, el
encarcelamiento podría empeorar el estado de
cosas: 1) porque no están bien marcadas las fronteras entre el microtráfico y el consumo; 2) porque incluso quienes microtrafican pertenecen
a estratos económicos vulnerables; y, 3) porque
todos los microtraficantes o expendedores son
reemplazables o fungibles, lo que en palabras de
Roberto Saviano se traduce como: “Los hombres
son medios. Y los medios obsoletos deben ser reemplazados” (2013: 477)58. Esta es la receta que
ha fracasado históricamente y que al parecer estamos dispuestos a vivirla de nuevo.
5. Conclusiones inconclusas: en busca de la prevención perdida
Ecuador atraviesa una nueva era de cara a su política y legislación de drogas. Después de veinticinco años de vigencia de la ley 10859, la Asamblea
Nacional aprobó la ley de prevención integral del
fenómeno socio económico de las drogas y regula-
ción y control del uso de sustancias catalogadas
sujetas a fiscalización. Se trata de legislar sobre
los restos de la ley 108 tras la derogatoria de su
parte más funcional: la represiva. Por una parte,
la nueva ley no haría más que cerrar un círculo
de pasos trascendentales y de señales emitidas
durante el gobierno del presidente Rafael Correa;
por otra, abre la posibilidad de debatir nuevamente cuestiones superadas.
Se generaron las condiciones que permitieron una vehemente reforma política de drogas
sin injerencia alguna. La no renovación del Puesto de operaciones de avanzada (base de Manta),
en 2009, y la renuncia a las preferencias arancelarias (ATPDEA), en 2013, alientan al estado a
tomar una posición desafiante frente al discurso
de “guerra contra las drogas”. A ello se suma el
papel deliberativo de la sociedad civil (Jácome,
2013: 89-92), que ha acompañado los debates
más álgidos de la reforma por medio de organizaciones como Ecuador Cannábico y Diabluma.
Sin duda, escuchar a los usuarios es un ejercicio
imprescindible para una política transversal, así
como para la construcción de ciudadanía.
La experiencia ecuatoriana fue la mejor evidencia sobre el paso de la lógica represiva camuflada como prevención, pero también de la momentánea ruptura de su statu quo mediante un
abordaje social del fenómeno de las drogas. Si
bien lo ideal es que las decisiones sean precedidas de sólidas evidencias, la realpolitik mantiene
una velocidad de difícil articulación entre las decisiones tomadas y las investigaciones ofrecidas,
haciendo entrever que la pedagogía de la política
pública no pasa por la planificación de su futuro,
sino por la no repetición de su pasado. De ahí
que es la experiencia –narrada a partir de nuestras tragedias y padecimientos– la que se constituye en una fuente de información válida que
nos permite renacer con cierta autonomía.
La prevención de drogas no solo fue vaciada en su programa mediante la predominancia
de las acciones represivas, sino que además se
generó una zona gris de competencias que hace
urgente el afianzamiento de la institucionalidad
165
civil. En este sentido, la nueva ley promete ampliar la mirada de la prevención que ubicó solo
en la interdicción el desarrollo de lo administrativo60. Por ende, es preciso comprender que el
surgimiento de una nueva institucionalidad para
la prevención no está en el microcontrol farmacéutico, sino en la generación de una macropolítica de drogas que construya los sentidos para
todas las agencias. Aquello se conecta de forma
directa con el fenómeno mundial al asumirse una perspectiva integral como país y región.
Así, a puertas de la próxima Asamblea General
de las Naciones Unidas en 2016 (Ungass)61, la
formación de mínimos comunes y de experiencias diversas pondrían de manifiesto que América Latina es una región que no desea continuar
con el paradigma prohibicionista y que, por el
contrario, requiere que se vuelva al enfoque de
derechos humanos62.
América apuesta por enfoques alternativos
frente al Consenso de Viena que puso “mano
dura” a la política mundial de las drogas. Sus
políticas remarcan la necesidad de regular los
mercados comenzando por el de cannabis, algunos con tendencia a abrirlos y otros optando
por contenerlos estatalmente. De cualquier manera, Jamaica, Uruguay y Estados Unidos (Washington, Colorado y el distrito de Columbia) señalan la ruta más trascendente de toda política
de drogas, además de otras iniciativas que en la
región confirman una ruptura real con el paradigma prohibicionista-represivo. La respuesta
mediante la regulación del mercado no significa
un camino hacia la legalización (liberalización),
sino la asunción responsable de una fase superior de la prevención, pues se ha demostrado que
la regulación de los mercados también afianza el
paradigma preventivo al alejar la violencia de los
carteles e impedir el deterioro de los entes oficiales y, sobre todo, de las personas. Aquello supone un nuevo estadio de la política que supera a
la represión como la forma central de resolver el
fenómeno de las drogas.
Por ello debe hablarse de una política de drogas contemporánea. La reforma a la penalidad de
la ley 108 –que se hizo en el Coip– surgió en este
tiempo. Ahí se racionalizaron las interacciones
sociales alrededor de la represión del tráfico ilícito de drogas. Por un momento, Ecuador se colocó a la vanguardia de las naciones que decidieron replantear sus esquemas político-normativos
como verdaderos proyectos contrahegemónicos.
La contrarreforma, sin embargo, borra el camino trazado. En la cúspide de la reforma legal, y
para asumir de una vez por todas a la prevención
como núcleo de la política de drogas, se decanta
la represión. Con ello, Ecuador atraviesa uno de
los episodios más contradictorios de su política,
que ha promovido el desmantelamiento de una
de las formas simbólicas y pragmáticas de rechazar el discurso de “guerra contra las drogas”:
la proporcionalidad de las penas. La estrategia
nuevamente es “darle duro a los débiles”, y con
ello reestablecer el supuesto orden perdido en
las “patologías urbanas” que insisten en señalar
la venta minorista y el consumo de drogas como
el principal problema social. De ahí que la cárcel
se proyecta como el justo equilibrio y la opción
política del momento, aunque no haga más que
trasladar a otro sitio a los marginados que vieron
en la economía informal la solución al desaparecido trabajo asalariado (Wacquant, 2013: 228).
Lo perdido no es el orden público ni la represión, pues siempre han estado ahí. Es la prevención la que resulta extraviada de las políticas
públicas. Sus primeros intentos fueron exclamaciones por reformar el paradigma represivo mediante una separación definitiva entre lo social
y lo penal. De ahí que no se puede hablar del
fracaso de una política que ni siquiera se ha desarrollado. Por el contrario, lo que sí ha fracasado
es el paradigma represivo en la exacerbación del
único servicio público que funciona cuando no
existe prevención: la cárcel.
A puertas de cumplirse cien años del paradigma represivo expresado desde la primera ley
antidrogas de 1916, comienzan a agudizarse
sus contradicciones. La ruptura del paradigma
represivo y la contrarreforma que defiende su
statu quo no hacen más que evidenciar un equilibrio estratégico; también la ausente pedagogía
166
entre el viejo y nuevo poder, aquella transición
que no ha sido lo suficientemente procesada en
el principio de asumir una política de reducción
de daños. Por ahora, el debate del último eslabón legislativo de la política de drogas terminó
por contaminarse de lo punitivo. No fue el espacio para la prevención, sino para aumentar la
penalidad dentro del paradigma represivo. No se
entendió que lo más importante no era aumentar
las penas, sino recuperar la política de prevención que ha estado perdida en los considerandos
legales de nuestra historia. El grave riesgo entonces no es perder una elección, sino postergar el
debate de la prevención por otros cien años más.
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170
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contra el Narcotráfico (Sedronar) de Argentina o
la Junta Nacional de Drogas (JND) del Uruguay.
2
En 1908, el presidente estadounidense Theodore Roosevelt (1901-1905; 1905-1909) convocó a más de trece naciones para establecer una
alianza mundial contra el consumo de opio, a
consecuencia de su uso por parte de las tropas
de su país en Filipinas y otras islas del Pacífico
sur. El consumo del opio fue muy común en la
tradición china (Barriga, 1993: 13), y se expandió en Estados Unidos a raíz de la migración de
miles de asiáticos para la construcción de obras
de infraestructura como ferrocarriles, puentes y
edificios. No obstante, el nacimiento del reproche mundial a las drogas puede ser el resultado
de una herencia tardía por la falta de solución en
las “guerras del opio” (1839-1842 y 1856-1860).
La convocatoria para su rechazo desencadenó en
la Comisión Internacional del Opio de 1909, en
la que se discutió cómo contrarrestar su creciente tráfico ilícito. Por primera vez, y es el comienzo, Estados Unidos se asumió como la nación
rectora del mundo contra el uso o consumo de
ciertas sustancias.
3
Reformada en 1959, 1960, 1963 y 1964. La principal característica de esta ley fue su conexión
con la legislación de veinte años antes del Código penal, promulgado en 1938 por el entonces presidente general Alberto Enríquez Gallo
(1937-1938).
4
En 1961, precisamente, el fenómeno social de
las drogas asume niveles mundiales de riesgo. La Convención única sobre estupefacientes
congregó la atención de las Naciones Unidas
incorporando a la hoja de coca y a la marihuana como vegetales peligrosos. Se estableció un
reproche mundial a la visión y uso que algunos
seres humanos hacen de ciertas plantas. El discurso partió de la atención y protección prioritaria a la salud pública (“salud física y moral
de la humanidad”), según la percepción de un
inminente daño global como consecuencia de
las drogodependencias. Las drogas se plantean
universalmente como un riesgo mundial, como
el origen de la catástrofe y la causa del desastre
de las sociedades, lo que incluso fue descrito en
el Preámbulo la Convención de 1961 al decir:
“[Las Partes] Reconociendo que la toxicomanía constituye un mal grave para el individuo
y entraña un peligro social y económico para la
Ley orgánica de salud. 2006.
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Notas
1
Regionalmente, los entes encargados de la política tienen atadas sus competencias a las legislaciones de drogas nacionales. Por ende, no es
distinto el origen del Consejo Nacional para el
Control de Sustancias Estupefacientes y Psicotrópicas (Consep) en Ecuador, del de la Comisión
Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas
(Devida) de Perú, la Secretaría de Programación
171
humanidad (cursivas fuera del texto)” (Naciones
Unidas, 1961). La Convención única de 1961 fue
el comienzo de una serie de acuerdos mundiales
para la lucha contra las drogas. Diez años más
tarde se incorpora el Convenio de 1971 sobre
sustancias psicotrópicas, que amplía el reproche
mundial sobre el uso de otras drogas. A su casi
infinito catálogo se agregan la heroína y la amapola como “planta productora”. Sin embargo, en
el afán de juzgar a las drogas se genera un alto
grado de imprecisión biotécnica y semántica.
Se emplean términos como “sustancias estupefacientes”, “sustancias psicotrópicas” o “narcóticos”, que aluden a cuestiones distintas. Así,
por ejemplo, ni la cocaína ni la marihuana son
narcóticos. De ahí que el término “droga” sea el
más amplio para describir el riesgo a la salud de
ciertas sustancias (Youngers y Rosin, 2005: 17)
que, sin embargo, puede abarcar consumos tan
convencionales como el tabaco y el café.
5
Reformada en 1971, para conectar la política de
drogas en Ecuador con el discurso de “guerra
contra las drogas” (war on drugs) enunciado ese
mismo año por el entonces presidente de Estados Unidos Richard Nixon (1969-1973; 19731974). Con este discurso de “guerra contra las
drogas”, la política internacional da un giro hacia la represión, posicionando a la “mano dura”
como el modelo a seguir en las leyes y políticas
de drogas del mundo.
6
Reformada en 1992, 1994 (R.O. 439), 1997 y 2005.
Esta última reforma está atada a la que el Partido Social Cristiano (PSC) propició en 2001 para
aumentar las penas, estableciendo lo siguiente:
“Artículo 2° [ley 2001-47]. Sustitúyase el artículo
53 [Código penal], por el siguiente: “Artículo 53.
La reclusión mayor, que se cumplirá en los centros de rehabilitación social del estado, se divide
en: a) Ordinaria de cuatro a ocho años y, de ocho
a doce años; b) Extraordinaria de doce a dieciséis años; y, c) Especial de dieciséis a veinticinco
años” (cursivas fuera del texto). La reforma al Código penal que aumentó los máximos de la pena
tuvo una prohibición de regreso. Nunca más pudieron pensarse siquiera las escalas del castigo
para delitos similares con penas más bajas. En
materia de drogas, este aumento tuvo el carácter
de proteger la “seguridad de estado”.
7
La ley 108 adoptó el esquema penológico de la
ley de control y fiscalización del tráfico de estupefacientes y sustancias psicotrópicas pro-
mulgada por el gobierno de León Febres Cordero
en 1987, es decir, con las escalas de castigo de
doce a dieciséis años de reclusión. No obstante, en 2005 recibió el prenombrado aumento de
las penas a veinticinco años que acumularon
los delitos de homicidio agravado y violación a
partir de la reforma de 2001, rompiendo con el
esquema tradicional y republicano del máximo
de la pena de hasta dieciséis años, pues históricamente: “(…) la idea que la pena máxima sea
de dieciséis años está reforzada por las áreas que
comportan los delitos más amenazantes, como
el homicidio calificado, y no necesariamente los
delitos contra la seguridad del estado” (Raub,
1986: 245. Traducción del autor).
8Los conflictos de baja intensidad vulneraron las
soberanías de algunos estados latinoamericanos
como Nicaragua (caso “Irán-Contras”) y Panamá
(intervención de Estados Unidos para la detención de Manuel Antonio Noriega).
9
Muchos estados se vieron forzados a cambiar
su legislación sobre drogas de una política de
“mano blanda” a una de “mano dura”, toda vez
que las drogas se presentaron como sinónimo de
inseguridad (Bonilla, 2004: 38). Para consolidar
el discurso de “guerra contra las drogas” se desarrolló la Convención de 1988 contra el tráfico
ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, que lleva a las convenciones anteriores
hacia un enfoque más represivo. Además, la
existencia de organizaciones narcotraficantes en
Colombia y Centroamérica reforzó la presencia
de Estados Unidos en la política interna de muchos estados latinoamericanos.
10 Después de la Convención de Palermo de 2000
contra la corrupción y el crimen organizado,
abundan las propuestas sobre la administración
de bienes incautados bajo nuevos marcos legales a partir de la tipificación de normas como
extinción de dominio o financiamiento contra el
terrorismo. Las leyes de extinción de dominio
proponen la pérdida de la propiedad mediante
imputaciones de enriquecimiento debido a actividades ilícitas, aunque no se requiera resolver previamente la culpabilidad del procesado
en delito alguno. La Unidad de Análisis Financiero, adscrita a la Procuraduría General, es la
encargada de indagar y acusar los patrimonios
de “dudosa procedencia”. Recibe directrices de
agencias internacionales como el Grupo de Acción Financiera sobre el Blanqueamiento de Ca-
172
pitales (Gafi), la Comisión Interamericana contra el Abuso de las Drogas (Cicad) y el Comité
Interamericano contra el Terrorismo (Cicte), estos dos últimos parte de la Organización de los
Estados Americanos (OEA). Sin embargo, para la
administración de bienes del estado, el gobierno
del presidente Rafael Correa (2007-2009; 20092013; 2013-) creó una entidad llamada Inmobiliar, cuya competencia en la actualidad no incluye los bienes incautados al narcotráfico.
11
Sobre la presencia de la agencia policial en la
fragmentación social, Zaffaroni sostiene que:
“Es dable denominar policización al proceso
de selección, entrenamiento y condicionamiento institucional al que se somete al personal de
operadores de las agencias policiales. Las agencias policiales latinoamericanas, en los segmentos a los que incumbe la peor parte del control
a su cargo, seleccionan a sus operadores en los
mismos sectores sociales en que tienen mayor
incidencia las selecciones criminalizante y victimizante. Es tradicional en la región que los
presupuestos de esas agencias sean abultados,
pero que se descuide la parte correspondiente a salarios y a gastos operativos de nivel más
modesto, como resultado de sus organizaciones
corporativas, verticalizadas y autoritarias, en
que se imponen las decisiones de cúpula y se
impide toda discusión interna razonable sobre
la distribución de recursos. El resultado es que
esos gastos deben ser solventados con recaudación ilícita llevada a cabo por sus operadores. En
buena parte, los beneficios del llamado sistema
penal subterráneo tienen por objetivo suplir el
presupuesto estatal en esta parte, con lo cual se
llega a la paradoja de que la agenda de prevención del delito se financia mediante la práctica
de algunos delitos” (Zaffaroni et al., 2002: 16).
12 “Cuando hablamos de “droga” asociamos un
sinnúmero de problemas sin distinguir la autonomía que posee cada uno de ellos. (…) Cada
vez es menos posible identificar solamente por
droga a cualquier sustancia o preparado cuyos
efectos sean estimulantes o alucinógenos, tales
como consumir café, tabaco, cerveza o marihuana. (…) cuando hablamos de droga también nos
imaginamos al narcotráfico, la violencia, el terrorismo, los estados fallidos, la corrupción, el
tráfico de influencias, el lavado de activos, la insalubridad, la inseguridad ciudadana o la degradación de la humanidad” (Paladines, 2012: 9).
13
La calificación de Ecuador como “país de tránsito” se debe a la presencia de militares en la región amazónica, que es un enclave estratégico
de la “guerra contra las drogas” en el país, lugar
de disputa no solo en el escenario de competencias, sino también de asignaciones presupuestarias. Esto se reflejó en la denominada “Iniciativa
andina” propiciada en 1989 por el entonces presidente de Estados Unidos, George H. W. Bush
(1989-1993), para asignar más recursos económicos a los países con grandes extensiones de
cultivos de la coca. A consecuencia de esta política, los países andinos –incluido Ecuador– recibieron compensaciones que se tradujeron en
exenciones arancelarias a ciertos productos que
ingresaban al mercado estadounidense (Andean
Trade Promotion and Drugs Eradication Act, ATPDEA), como premio al mantenimiento en su política interna de la “guerra contras las drogas”.
14 En la región andina, la DEA tiene órganos especializados similares en países como Perú (Dirección Antidrogas, Dirandro), Colombia (Dirección Antinarcóticos, Dirane) y Bolivia (Fuerza
Especial de Lucha contra el Narcotráfico, Felcn).
15 La presión de los medios de comunicación ha
condicionado parte de la agenda política y legislativa en materia penal, además de la agenda
política en general (Sartori, 1988).
16 La noción de crimen organizado fue explotada
en la década de los cincuenta para referirse a la
gran criminalidad financiera. Sin embargo, su
alusión a las organizaciones abiertamente criminales es un constructo tanto en el derecho
penal internacional como en la criminología.
La dificultad para perseguir a sus autores hace
que se desprendan al menos dos nociones de crimen organizado: 1) como una empresa criminal
común (joint criminal enterprise) en la que los
participantes actúan fuera y contra el estado; y,
2) como verdaderos aparatos organizados de poder en los que sus participantes pueden actuar
desde el estado aunque alejados de toda ética
del estado de derecho (Roxin, 2011: 3-18). En
la primera noción, la lucha contra los “carteles”
nos conduciría a afianzar las lógicas de la guerra en el objetivo de elevar la superioridad ética
del estado; mientras que en la segunda la lucha
contra el narcotráfico también nos llevaría a una
urgente renovación ética del estado, pues no es
ningún secreto la capacidad del narcotráfico de
deteriorar las instituciones públicas. No obstan-
173
te, en el 13º Congreso mundial de las Naciones
Unidas sobre prevención del delito y justicia penal, celebrado en Doha (Qatar) del 12 al 19 de
abril de 2015, la Oficina de las Naciones Unidas
contra la Droga y el Delito (Unodc, sigla en inglés), insistió en problematizar solo la primera
noción frente al fenómeno de las drogas.
17 Una de las propuestas para la eliminación causal del narcotráfico estimulada por el papel de
los medios fue presentada por el asambleísta
Mauro Andino, quien planteó la construcción
de un tipo penal para sancionar a las personas
que construyeran, poseyeran o utilizaran submarinos o sumergibles (Comisión de Justicia y
Estructura del Estado, 2010: 7). Cabe resaltar
que en las semanas previas a su propuesta, en
la televisión fueron frecuentes las noticias sobre
hallazgos de submarinos con aparentes fines de
narcotráfico. Sin embargo, en la actualidad es
más notorio el cabildeo para la creación de leyes
que habiliten el derribamiento de avionetas con
supuestos fines asociados al tráfico de drogas.
Una propuesta de ese tipo fue esbozada recientemente para el caso ecuatoriano por el experto
en seguridad Ricardo Camacho al decir: “necesitamos una ley de derribo para aplicar a las aeronaves sospechosas que se nieguen a aterrizar”
(Vistazo, 2015: 33). No obstante, de concretarse
la iniciativa podríamos correr el riesgo de legitimar nada menos que una especie de “pena de
muerte sin juicio previo” (Verbitsky, 2015).
18
Sobre la revisión metodológica de partes policiales en materia de drogas a nivel nacional, véase
la consultoría realizada por Luis Pásara (2011: 9)
para el Ministerio de Justicia, Derechos Humanos y Cultos.
19 El abuso en la redacción de los verbos rectores
es una de las características más notorias de las
legislaciones sobre drogas en América Latina. En
Ecuador, en la ley 108 se destacan, entre otros,
los siguientes: “sembrar”, “cultivar”, “cosechar”,
“extraer”, “recolectar”, “cristalizar”, “sintetizar”,
“elaborar”, “producir”, “fabricar”, “preparar”,
“ofrecer”, “intermediar”, “comprar”, “vender”,
“entregar”, “distribuir”, “comercializar”, “traficar”, “transportar”, “poseer”, “tener”, “mantener”,
“hallar”, “administrar”, “recetar”, “despachar” o
“falsificar”. Con ello se amplía el espectro de punición como una red que lo atrapa todo.
20
mediante la adopción de la teoría sobre la tipicidad conglobante elaborada por Eugenio Zaffaroni, mediante la cual se aclara qué es lo que legítimamente se pretende reprimir. Ver Zaffaroni et
al., 2002: 456.
21 Al margen de un claro escenario donde se evite
la criminalización de los usuarios, el consumo
de drogas de uso ilícito y su relación con el delito despierta polémica y posiciones contradictorias: por un lado, y a partir de la disputa del mercado de la coca en Estados Unidos, se muestra la
escalada de su violencia como consecuencia del
incremento en su consumo (Inciardi y Pottieger,
1994); mientras que en otros casos se evidencia
que las actividades delictivas precedieron al
consumo (Stevens et al., 2003).
22 En ausencia del análisis en sí de lo que ha de
entenderse por tenencia/posesión, el estudio de
Freddy Rivera y Daniel Pontón sobre microtráfico en Ecuador y, en especial, en la ciudad de
Quito, parte de la información generalmente reportada por la policía antinarcóticos, en la que
se asume como imperceptible la diferencia entre
“tráfico” y “tenencia”, haciendo eco además de
la escalada causalista en comentarios como el
siguiente (2013: 68): “la compra, venta y consumo de sustancias estupefacientes y psicotrópicas en la ciudad de Quito dejó de ser una actividad oculta pese a mantener un fuerte estigma
social que lo asocia con delitos como el robo,
la prostitución, el asesinato, el sicariato, entre
otros” (cursivas fuera del texto).
23
Que dice: “Quienes sin autorización legal o despacho de receta médica previa, posean o tengan,
con su consentimiento expreso o tácito, deducible de una o más circunstancias, sustancias estupefacientes o psicotrópicas, en sus personas,
ropas, valijas, muebles, en su domicilio, lugar de
trabajo o cualquier otro sitio (…), serán sancionados con la pena de doce a diez y seis años de
reclusión mayor extraordinaria y multa de sesenta a ocho mil salarios mínimos vitales generales”
(cursivas fuera del texto).
24
En lugar de demostrar el tráfico, el sistema penal
coloca en las personas detenidas por tenencia o
posesión la carga de la prueba para el consumo.
Los peritajes –ahora a cargo de la Fiscalía General del Estado– parten de discrecionales juicios
de valor. Esta situación se reproduce en los argumentos elaborados por los jueces, quienes exigen
que los acusados tengan un grado de dependen-
La corrección sobre la dispersión de verbos rectores en la legislación de drogas puede hacerse
174
cia crónica o un trastorno mental severo para ser
catalogados como consumidores. Por lo tanto, es
más fácil “creer” que los detenidos por tenencia
o posesión son narcotraficantes en lugar de consumidores (ver el artículo 63 de la ley 108).
25 Esta política fue acompañada de una intensa
campaña mediática en la que se resaltó la eficacia policial por el hallazgo de drogas de uso ilícito en algunos colegios públicos de la ciudad de
Guayaquil. Véase: http://www.ecuavisa.com/articulo/noticias/nacional/36041-colegio-aguirreabad-es-intervenido-por-microtrafico-de-drogas.
Poco después, la gobernación de la provincia del
Guayas lanzó su propia política de prevención
de drogas denominada “la revolución preventiva”, bajo esquemas similares de intervención
policial, que incluyó la participación como motivador del afamado pianista Raúl di Blasio. Sin
embargo, la estrategia para inaugurar un nuevo
capítulo de la prevención en los colegios a partir de charlas debe hacerse con profesionales
en la materia; es decir, por medio de expertos
que tengan una pedagogía dinámica y atractiva
al lenguaje juvenil para hablar de los riesgos de
las drogas y los hábitos alimenticios. Hablar ante
un foro de estudiantes sobre drogas no es nada
fácil. Muchas veces fracasa el mensaje porque
los métodos no son atractivos, logrando perder
la atención del colectivo juvenil.
26
27
El perdón benefició a todas las personas que habían recibido sentencia condenatoria sobre cualquier droga de uso ilícito hasta una cantidad de
dos mil gramos. Por su parte, la ley 108 se caracteriza por la imposición de penas desproporcionadas mayores a las dirigidas para sancionar el
homicidio (Paladines, 2012: 40-41).
Para el estudio de los relatos de vida de las “mulas”, véase por ejemplo, Andreina Torres (2008).
28 El indulto a las “mulas del narcotráfico” tuvo
efectos mediatos en el encarcelamiento. Sin embargo, a largo plazo no frenó el incremento acelerado de la prisionización por drogas. Se constituyó en una válvula de escape que permitió
descongestionar por un momento las cárceles.
Para los años siguientes se mantuvo, en promedio, entre 30 y 40% de personas detenidas por
delitos de drogas, lo que contribuyó al aceleramiento global de la tasa de encarcelamiento. De
13.436 personas privadas de la libertad en 2010
se pasó a 16.828 en 2011, a 19.440 en 2012,
24.844 en 2013 y 26.591 en 2014, hasta antes
de la promulgación del Código orgánico integral
penal (Paladines, 2013a: 160).
29 El artículo 364 señala que: “Las adicciones son
un problema de salud pública. Al estado le corresponderá desarrollar programas coordinados
de información, prevención y control del consumo de alcohol, tabaco y sustancias estupefacientes y psicotrópicas; así como ofrecer tratamiento
y rehabilitación a los consumidores ocasionales,
habituales y problemáticos. En ningún caso se
permitirá su criminalización ni se vulnerarán
sus derechos constitucionales. El estado controlará y regulará la publicidad de alcohol y tabaco”
(cursivas fuera del texto).
30
El informe de la OEA crea un antes y después de
la política de drogas regional (OEA, 2013a). En él
se plantean alternativas que dan por sentada la
posibilidad de romper con el paradigma prohibicionista. No obstante, sugiere también alternativas muy cuestionables para nuestro estándar
constitucional. Así, se insiste en recomendar la
adopción de las polémicas cortes o tribunales de
tratamiento de drogas, con lo cual no se hace
más que obligar a los usuarios o consumidores
a rehabilitarse mediante una decisión judicial
si estuviesen imputados por un delito de baja
cuantía. Aparece entonces la noción de una justicia terapéutica para obligar a cualquier persona
a rehabilitarse mediante la coacción de una decisión de la justicia penal (Boiteux y de Mello,
2010: 5).
31 Los umbrales que permiten la posesión o tenencia de ciertas sustancias de ninguna manera
descriminalizan las acciones de tráfico en los
delitos de drogas. No dejan de ser punibles las
acciones delictivas por debajo de los rangos determinados en los umbrales; por ende, tampoco
niega las situaciones de uso o consumo por encima de ellos. En estos casos se invierte la carga de la prueba mediante manifestaciones que
evidencien la relación sustancia-consumo para
descartar el interés de tráfico.
32 Los umbrales despertaron la oposición de los
sectores más conservadores del país. Incluso
desde la función judicial no dejaba de señalarse
que: “Autorizando el consumo estaríamos propiciando el microtráfico, la deserción escolar,
formaremos hijos rebeldes y acabaremos con la
familia, por ello, somos partidarios de erradicar
el consumo. Ni un solo gramo para mis hijos y
nietos” (Blum, 2013: 13). Por el contrario, tam-
175
procedimientos médicos; 2) no existen recetas
que “curen” las dependencias; 3) la medicalización del paciente está enfocada en modificar u
ocultar la personalidad pero no la voluntad; 4)
a través del enfrentamiento moral –y en algunos
casos físico– se propende al debilitamiento de
la personalidad; y, finalmente, 5) el constante
enfrentamiento se sella con el “reconocimiento”
forzado del paciente de su calidad de enfermo y
su atemorizada promesa de no volver a consumir drogas por el resto de su vida (2008: 27-28).
bién resalta la acción social mediante colectivos
ciudadanos como Ecuador Cannábico y Diabluma, representados por Gabriel Buitrón y Felipe
Ogaz, respectivamente. Ambos actores son protagonistas en el debate y acompañamiento de las
reformas legales en materia de drogas.
33
Portugal es tal vez uno de los casos más paradigmáticos en el mundo. En este país, a partir de la
ley 30 del 29 de noviembre de 2000, los umbrales delimitan la posesión o tenencia de drogas
para el consumo de hasta diez días, lo cual ha
implicado otros policonsumos. En contrapartida,
el gobierno de Portugal implementó una eficiente política para reducir los riesgos del consumo
y asumir el tratamiento y la inclusión social de
las personas en situación de dependencia, con
lo cual este país no se convirtió precisamente en
un destino turístico para el consumo, alejando
además un incremento significativo de las dependencias (Domoslawsky, 2012: 31 y 56). Las
políticas de legalización del consumo de cannabis se diferencian del estado que libera al mercado su consumo –tal como ocurre en Estados
Unidos en Washington, Colorado y el distrito de
Columbia– de las políticas en las que el estado
intenta regular su consumo mediante registros y
provisión de semillas, tal como se plantea en el
caso del Uruguay. Sobre la reforma y el proceso
de regulación del mercado del cannabis en este
país, véase Garat (2015).
34 De acuerdo con narraciones elaboradas a partir
de la percepción de profesores universitarios, el
consumo ocasional se asocia como aquel que se
hace de forma social o en grupo y en una frecuencia casual; mientras que el consumo habitual como aquel que se desarrolla de manera
individual y regularmente, pudiendo devenir en
problemático. El primero es calificado de forma
positiva, y el segundo de forma negativa (Sierra,
2012: 98-100).
35 El artículo señala: “Está prohibido la producción, comercialización, distribución y consumo
de estupefacientes y psicotrópicos y otras sustancias adictivas, salvo el uso terapéutico y bajo
prescripción médica, que serán controlados por
la autoridad sanitaria nacional, de acuerdo a lo
establecido en la legislación pertinente” (ley orgánica de salud, 2006. Cursivas fuera del texto).
36 Desde la crítica de Foucault, las instituciones
psiquiátricas cumplen con las siguientes características: 1) de ninguna manera implementan
37 Las terapias que en su mayoría emplean las comunidades terapéuticas privadas han sido establecidas en la práctica de cada una de ellas
mediante actividades “psicológicas”, “psicodramáticas”, “ocupacionales”, “conductuales”,
“espirituales”, “individuales”, “grupales”, etcétera. Las clínicas, comunidades o centros de
tratamiento, recuperación o rehabilitación para
personas con dependencia de drogas adoptan
además terapias morales de enfrentamiento con
el sujeto. En algunos de ellos se han develado
tormentosas prácticas que jurídicamente podrían definirse como tortura.
38
El estado, al no proteger el derecho de las personas en situación de dependencia (que terceros
no interfieran en el derecho a la salud), estaría
violando lo establecido expresamente en los artículos 25 de la Declaración universal de los derechos humanos, 12 del Pacto internacional de
derechos económicos, sociales y culturales, así
como los artículos 4° y 5° de la Convención americana de derechos humanos.
39 Este reglamento clasifica a los centros (artículo
5°) en: a) Centros de desintoxicación de precomunidad, donde los tratamientos pueden durar hasta veintiocho días; b) Comunidades terapéuticas,
donde la estadía del paciente dura entre seis
meses y dos años; y, c) Centros de recuperación
integral, donde la estancia puede durar entre siete y veinticinco meses. Aunque el Consep haya
expedido en 2008 un reglamento con similares
competencias (resolución 028-CD), el Ministerio
de Salud Pública asumió la rectoría para el control de las comunidades terapéuticas (Ministerio
de Salud, 2012b).
40 El Coip recibe los derogados tipos penales de
la ley 108 dentro de sus artículos 219-228 en la
sección denominada “Delitos por la producción
o tráfico ilícito de sustancias catalogadas sujetas
a fiscalización”. No se trasladaron de forma pa-
176
siva los delitos de la ley 108, sino que se modificaron sus estructuras normativas, tanto en los
elementos objetivos y subjetivos del tipo como
en la predeterminación de las penas. Por tanto, se pueden encontrar nuevas distinciones de
supuestos jurídicos, reagrupaciones de verbos
rectores y cambios que aumentan y rebajan las
penas. Así, por ejemplo, el artículo 219 (Producción ilícita de sustancias catalogadas sujetas a
fiscalización) establece dos supuestos de hecho
que desagregan al derogado artículo 58 de la
ley 108 que no establecía diferencia alguna: a)
cuando la producción sea exclusivamente de la
sustancia o sus directos componentes activos, la
pena será de siete a diez años; mientras que, b)
cuando la producción sea solo de sus precursores químicos, la pena será de tres a cinco años.
Por otra parte, la punición sobre la siembra o
cultivo del derogado artículo 57 de la ley 108,
cuya pena fue de doce a dieciséis años, tiene
ahora una proporción del castigo, al establecer
el artículo 222 del Código la pena de uno a tres
años, con la aclaración que debe ser destinada a
la comercialización o tráfico (Paladines, Pazmiño y Brito, 2014: 3).
41 Sin duda, uno de los puntos de mayor controversia de la reforma penal en materia de drogas
fueron los umbrales que diferencian los tipos de
tráfico en función del género y peso de las sustancias.
42 El principio de favorabilidad infiere dos hermenéuticas: 1) por inclusión: la que se necesita
de una ley para que una acción sea reconocida
como delito; y, 2) por exclusión: que si una nueva ley modifica o extingue la acción y la pena,
todo lo que deje de tipificarse como supuestos
de hecho y penas también dejan de ser punibles
(Paladines, Pazmiño y Brito, 2014: 12).
43
44
Para el año de vigencia del Coip se reportaron al
menos 2.232 personas liberadas. La mayoría de
las acciones fueron planteadas por la Defensoría
Pública del Ecuador (El Comercio, 2015b: 5). Sobre los beneficios de la nueva legislación sobre
drogas, véase también el informe del Centro de
Estudios Legales y Sociales de Argentina (Cels)
titulado “El impacto de las políticas de drogas en
los derechos humanos: la experiencia del continente americano” (2015: 33).
El artículo 3.4.a de la Convención de las Naciones
Unidas contra el tráfico ilícito de sustancias estupefacientes y psicotrópicas de 1988 señala expre-
samente que: “Cada una de las Partes dispondrá
que por la comisión de los delitos tipificados de
conformidad con el párrafo 1 del presente artículo se apliquen sanciones proporcionadas a la
gravedad de esos delitos, tales como las penas de
prisión u otras formas de privación de la liberad,
las sanciones pecuniarias y el decomiso” (ONU,
1988. Cursivas fuera del texto). Sorprendentemente, el referido enunciado solo se encuentra
en la versión castellana de la convención y no
en las versiones en inglés y francés. De cualquier
manera, para el estado ecuatoriano prima la versión en español.
45 Desde el comienzo del gobierno, el presidente
Rafael Correa estableció un programa televisivo
en el que comunica a la ciudadanía las principales acciones y resultados de su administración.
Por medio del Enlace ciudadano, la mayoría
de canales de televisión y radios del país están
expectantes los días sábados de la información
emitida de su propia mano, en la que resalta los
comentarios o críticas ejercidas sobre la oposición y sus mismos funcionarios.
46 Véase http://www.elcomercio.com/actualidad/
gobierno-anuncia-tolerancia-cero-tenencia.html
47 Algunas de las diversas interpretaciones sobre
los umbrales, que categorizan los niveles del tráfico ilícito de drogas, pueden hallarse en la aplicación del principio de favorabilidad por parte
de los jueces de garantías penitenciarias (véase
Paladines, 2014b: 7-12).
48
Es importante resaltar que el mercado de la “H”
se encuentra claramente segmentado. No es un
fenómeno nacional sino delimitado en provincias como Guayas y otras de la costa. Su costo
puede ser desde 0,25 centavos de dólar, lo que
evidencia la posible popularidad del mercado
frente a las unidades educativas ubicadas en los
sectores marginados.
49 La “H” no se consume en Ecuador después de
publicado el Coip el 10 de febrero de 2014, sino
desde algunos años antes. Aparece sobre todo
en los relatos de los medios de comunicación en
2013, precisamente el mismo año en que el Consep emitió los umbrales para el porte o tenencia
de drogas de uso ilícito.
50 La cuarta encuesta se hizo con información levantada en 2012 sobre una muestra de 39.634
estudiantes en el ámbito nacional. Es posible
que existan errores metodológicos que reflejen
177
problemas de representación. En este sentido,
se ha señalado que las ciudades de Francisco de
Orellana, Portoviejo, Guayaquil y Ambato presentan un mayor uso de heroína que la media
nacional (Consep, 2013: 83). Sin embargo, su
fiabilidad no ha sido contrastada con evidencia
similar.
51
52
La presente información se encontraba en elaboración al tiempo de la consulta. Es posible que
su actualización muestre otras cantidades.
El Consejo de la Judicatura ha señalado que 46%
de las audiencias de juicio directo en los casos
de microtráfico se declaran fallidas por inasistencia de los procesados. En lo que va del año
de vigencia del Coip, se han reportado 3.758
personas detenidas por tráfico a mínima escala,
1.336 por tráfico a mediana escala y cuatrocientas trece por tráfico a alta escala (Consejo de la
Judicatura, 2015). Esta estadística, sin embargo,
también infiere que la mayoría de los procesados
sí comparece a sus respectivos juicios; además el
universo de detenidos sigue siendo de pequeños
traficantes y no de “peces gordos”. El porcentaje
de audiencias fallidas no distingue los casos de
detenciones por heroína.
53 En el marco del flagelo del consumo de la “H”,
el canciller Ricardo Patiño expresó: “(…) es una
preocupación generalizada (...). Se ha empezado
a mal utilizar o mal interpretar lo que dice la ley
en nuestro país que contempla que no hay cárcel
o criminalización para aquel adulto que consuma droga (…). Por eso (aclaró) que toda persona
que esté consumiendo drogas debe ser detenida
porque quien determina si es un consumidor o
no es el juez”. Véase http://www.telegrafo.com.
ec/politica/item/la-atencion-por-drogas-se-incremento-81-en-1-ano-2.html
54
Ese fallo fue publicado en el Suplemento del Registro Oficial 592 del 22 de septiembre de 2015.
Su enunciado resalta: “Al tratarse de las descripciones típicas contenidas en el artículo 220.1 del
Coip, la persona que con un acto incurra en uno
o más verbos rectores, con sustancias estupefacientes, sicotrópicas o preparados que las contengan, distintos y en cantidades iguales o diferentes, será sancionada con pena privativa de
libertad acumulada según sea la sustancia sicotrópica o estupefaciente, o preparado que la contenga, y su cantidad; pena que no excederá del
máximo establecido en el artículo 55 del Coip”.
55 El Consejo de la Judicatura y el Ministerio del
Interior están promoviendo la reforma del parte
policial mediante el uso de plataformas electrónicas. El denominado “parte web” georreferencia el lugar de la detención y el entorno donde
se realiza. Uno de estos serían las instituciones
educativas, con lo que podría aumentarse la
pena en los casos de tráfico enunciados en el artículo 220 del Coip.
56 La ley de prevención integral del fenómeno socioeconómico de las de drogas y regulación y
control del uso de sustancias catalogadas sujetas
a fiscalización fue publicada en el Registro Oficial 615 del lunes 26 de octubre de 2015.
57 A pesar de no estar de acuerdo con estas medidas, el Coip permite el empleo de agentes encubiertos, entregas vigiladas, interceptaciones
electrónicas e incentivos a los delatores. Todas
estas herramientas como parte del programa de
la Convención de Palermo. Por ende, el uso de
dispositivos electrónicos facilitaría la desarticulación de redes del tráfico de drogas.
58 En cuanto a la permanencia de sus agentes, los
aparatos organizados de poder que construyen
sus estructuras alrededor del tráfico de drogas se
caracterizan por : 1) que los pequeños traficantes
son reemplazables, es decir que aun cuando los
encarcelemos más habrá en las calles; y, 2) que
los líderes o mandos altos también son reemplazables. Tanto los microtraficantes como los líderes son fungibles, pues su permanencia no está en
función de la división criminal del trabajo, sino
de la ilicitud del mercado. Por ende, mientras el
mercado siga siendo ilegal habrá narcotráfico.
59 Se calcula que durante los veinticinco años de
vigencia de la ley 108, más de cincuenta mil
personas fueron detenidas en su nombre, la mayoría de ellas (más de 80%) por tenencia o posesión.
60 Solo la quinta parte del proyecto inicial presentado a la Asamblea Nacional trata de la prevención. De los veinticinco artículos, veinte versan
sobre la institucionalidad y sus competencias
reguladoras, entre las que cuentan las sanciones
administrativas y la administración de bienes
por parte de otro órgano. Sin embargo, poco a
poco el proyecto ha ido incorporando una visión
integral de la prevención que asume los enfoques de comunicación, educativos y de salud
pública; además de los criterios para el desa-
178
rrollo alternativo preventivo y de aquellos que
eviten la criminalización fáctica de las personas
que consumen drogas de uso ilícito.
61 Curiosamente, fueron Guatemala, México y Colombia los que propusieron la sesión especial de
Ungass 2016, aunque esos países no hayan realizado transformaciones profundas al paradigma
prohibicionista en los últimos tiempos, al menos
como política de estado.
62 El 31 de agosto de 2015, Unasur consolidó una
posición común de cara a Ungass 2016, en la que
resalta también la necesidad de aplicar el principio de proporcionalidad (Unasur, 2015). Por su
parte, la II Reunión ministerial sobre el problema
mundial de las drogas de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y el Caribe (Celac), celebrada el 21 y 22 de mayo 2015, reafirmó: “Que
179
todas las políticas de drogas deben incorporar de
manera integral los principios de la Declaración
universal de derechos humanos, de conformidad
con el espíritu y el objetivo de salvaguardar la salud y el bienestar de la humanidad (…). Que el
uso indebido de drogas es un problema de salud
pública y que su manifestación extrema, la dependencia o la adicción, requieren abordar este
fenómeno socioeconómico y cultural a través de
la implementación de políticas de atención integral e inclusión social” (Celac, 2015). Por otra parte, Unasur está impulsando el proyecto elaborado
por el fiscal general del estado del Ecuador para la
creación de una Corte penal suramericana, entre
lo que destaca el juzgamiento al tráfico ilícito de
estupefacientes y sustancias psicotrópicas (Chiriboga, 2015: 104).
Las nuevas dinámicas del crimen organizado en la región
y sus efectos. El caso de Guatemala y la experiencia de la Cicig
Introducción
En la actualidad, la criminalidad deja cada vez
más los márgenes para instalarse en el centro
de los sistemas económicos y políticos globales
–mafias transnacionales–. Así, en algunas regiones, tanto en América Latina como en otras
partes, las estructuras criminales son un actor
que participa como verdadero grupo de presión
frente a los grupos tradicionales de empresarios,
sindicatos, políticos y el estado.
Un influyente libro de 2007 que trata sobre
los paradigmas que analizan el crimen organizado en el mundo actual invita a dejar de verlo
como una anomalía o una patología, y a considerarlo más como un espejo o reflejo de lo que su
autor llama “el lado oscuro de la globalización”
(Gayraud, 2007). En esa misma línea, otro estudio sobre redes del crimen en la región, patrocinado por el Woodrow Wilson Center dice:
Lo que sucede en los países de América Latina requiere superar la cultura dominante
en ciertos círculos de la seguridad en Washington D.C, que se sienten más cómodos con
respuestas militares y policiales, ignorando
muchas veces la complejidad de un fenó
meno con profundas conexiones sociales y
políticas (Garzón, 2012).
La complejidad aludida implica revisitar
los estudios y enfoques y, por tanto, las estrategias con que se ha interpretado y enfrentado el
fenómeno del crimen organizado en la región,
una tarea que en casos como el colombiano o el
mexicano se viene haciendo en la última década.
Empero, en América Central y el denominado
Triángulo Norte de la subregión –Guatemala, El
Salvador y Honduras–, aún es una tarea pendiente, pese a ser destacada como uno de los puntos
más vulnerables.
Este texto hace una aproximación al caso
guatemalteco desde los aportes que han examinado la problemática en su multidimensionalidad, considerando y privilegiando las visiones
menos securitistas para subrayar las interpretaciones más sociopolíticas desde los ámbitos de
la sociología política (Barrera y Nieto, 2010),
la antropología (Bataillon, 2015), la geopolítica
(Gayraud, 2007), los paradigmas del análisis de
180
Las nuevas dinámicas del crimen organizado en la región y sus efectos. El caso de Guatemala
redes (Garay y Salcedo, 2011 y 2012) y la construcción de estado de derecho (state building)
en sociedades en posconflicto (Ming Xia, 2008;
Fukuyama, 2004), entre otros.
En la primera parte se pasa revista al análisis de las nuevas dinámicas o modalidades del
crimen organizado en la región, partiendo de los
casos más estudiados –Colombia y México–, señalando los cambios materiales y de operación,
pero además, y en especial, los efectos sociopolíticos que reconfiguran las instituciones y
la naturaleza de los estados. A continuación se
describe el mapa de la criminalidad en el caso
de Guatemala, teniendo en cuenta una lectura
que rescata lo regional y las nuevas perspectivas señaladas. Por último, se examina la experiencia de la Comisión Internacional contra la
Impunidad en Guatemala (Cicig), como un caso
paradigmático de estrategia y combate a la criminalidad, y sus lecciones para sociedades con
situaciones similares de impunidad y de alta
densidad criminal1.
1. El crimen organizado en la región,
vas dinámicas
vechamiento y la profundización de las vulnerabilidades de los estados de América Latina,
reproduciendo las relaciones de clientelismo,
extendiendo las redes de corrupción y reduciendo la dimensión pública del estado.
Por lo anterior, en las estrategias de respuesta
es necesario enfatizar en aquellas propuestas y
políticas públicas que tomen en cuenta los efectos señalados como un aspecto central de la problemática.
1.1. Las nuevas dinámicas
Una caracterización general de los procesos y las
adaptaciones del crimen organizado en la región
muestra las siguientes tendencias:
1. Disputas entre facciones criminales que optan por competir antes que llegar a acuerdos:
principalmente México, en menor grado
Brasil.
2. Grupos criminales que responden con repre
salias a las acciones estatales: México y Brasil.
nue-
3. Actores “legales” que pretenden tener una
mayor participación de las actividades criminales: México, Colombia y Brasil.
y
modalidades políticas
Las reflexiones que siguen se basan principalmente en los casos de Colombia y México, aun
cuando no excluyen otras experiencias. Asimismo, adelantan dos planteamientos a manera de
hipótesis a desarrollar más detalladamente en el
texto.
Primera hipótesis: las estrategias securitistas
y sus respuestas –como el paradigma prohibicionista y los operativos policiales o militares–,
muestran cada vez más sus limitaciones y se
cuestionan sus resultados contrastados con los
datos empíricos, que evidencian la expansión y
altos grados de adaptación de las estructuras criminales.
Segunda hipótesis: los efectos sociopolíticos
de los grupos criminales deben estudiarse con
mayor atención en tanto que conllevan el apro-
4. La expresión violenta de la densidad criminal: México.
5. La tolerancia social con la violencia y la ilegalidad: México, Colombia y Brasil.
6. El desplazamiento de las grandes organizaciones por organizaciones medias más focalizadas o especializadas que operan en sistemas de redes: sobre todo Colombia, seguido
de México, Brasil y otros países como Panamá y Costa Rica2.
De acuerdo con los resultados de estas nuevas dinámicas, principalmente las tendencias
3 y 6, el crimen organizado no se define como
la existencia de una estructura específica, sino
como un sistema de relaciones, que en algunos
casos es más importante que las jerarquías, aun
cuando estas siguen teniendo influencia.
181
La estructura criminal, llámese cartel, banda,
comando o Mara, es la parte más visible del sistema, pero en modo alguno constituye su totalidad. En la base hay un conjunto de relaciones
complejas, que establecen conexiones entre el
mundo legal y el ilegal, que se asientan en las
deficiencias de los estados, emergiendo como
poderes autónomos (Incontext, 2012).
Lo anterior implica que la agrupación criminal sigue operando como mafia en el territorio
que controla –barrio, ciudad, región–, pero que
en los planos nacionales o transnacionales su
operación se parece más a una empresa con mecanismos más fluidos, más flexibles, menos jerárquicos y más especializados.
De acuerdo con el estudio ya citado del Woodrow Wilson Center, la transformación en las organizaciones del crimen organizado se ve posibilitada por cuatro factores:
1. Los vacíos de poder que resultan de las luchas internas en las estructuras criminales y
de la acción estatal en contra de estas organizaciones.
2. La disponibilidad de redes clandestinas con
experiencia en el tráfico de bienes y servicios
ilegales.
3. La consolidación de mercados locales ilegales
emergentes, con una oferta creciente y una
demanda constante de productos y servicios
ilegales.
4. Las ofensivas del estado en medio de la fragilidad institucional y la disposición de las
redes clandestinas a confrontarlo (Garzón,
2012).
Los dos casos paradigmáticos que se evidencian empíricamente, sobre todo por los efectos
combinados de los factores 1 y 4 ya señalados
(disputas entre facciones criminales y la expresión violenta de la densidad criminal), se dieron,
primero, en la Colombia de la primera década
del siglo veintiuno con el llamado plan Colombia, implementado con apoyo del gobierno estadounidense. Y, luego, en México con la ofensiva
estatal durante el gobierno de Felipe Calderón
(2006-2012), la mayor respuesta represiva lanzada hasta el momento contra el crimen organizado por parte de un estado en la región, en la
denominada guerra contra el narco3.
Esta nueva lógica de funcionamiento de las
organizaciones criminales presenta en el caso
colombiano un escenario muy distinto al de la
época de los así llamados, desde entonces, grandes carteles de la droga de Medellín y Cali, y sus
liderazgos emblemáticos con Pablo Escobar y los
hermanos Rodríguez Orejuela, respectivamente,
en los años ochenta.
Con la desintegración de esos grupos se abrió
paso a la descentralización de todos los procesos del ciclo de producción del mercado de la
cocaína. El nuevo ciclo sería así: la obtención
de la materia prima –base de coca– se concentra
principalmente en Perú y Bolivia; el transporte
está a cargo de grupos centroamericanos, principalmente hondureños y guatemaltecos; y la
comercialización se delega en las agrupaciones
o carteles mexicanos, de Sinaloa en primer lugar, los Zetas, después, y el resto entre los otros:
de Juárez, del Golfo, Jalisco Nueva Generación y
otras agrupaciones criminales como los Caballeros Templarios o la Familia Michoacana (Vergara,
2014; González Bustelo, 2015).
Mientras tanto, otras actividades complementarias internas como el sicariato o el narcomenudeo se descentralizan en bandas como los
Urabeños, los Rastrojos o las Águilas Negras, que
la policía colombiana designa con el acrónimo
de Bacrim (bandas criminales), agrupaciones
que surgieron luego de la desmovilización de los
grupos paramilitares en 2006 y cuyo número se
estima en cerca de trescientas en todo Colombia.
1.2. Las modalidades políticas. Efectos y relaciones con la política y el estado
Un recuento de los estudios que examinan los
efectos y las relaciones del crimen organizado con
182
la política da cuenta de dos grandes perspectivas:
el surgimiento del crimen en zonas de debilidad
estatal; y el surgimiento del crimen en alianza
con la clase política y los agentes estatales.
Aun cuando la primera perspectiva es la más
señalada en la mayoría de análisis, la segunda es
la que ha adquirido mayor importancia en la región y muestra las complejidades de la relación
entre crimen y política.
Una propuesta analítica de la investigadora
china Ming Xia plantea que el crimen organizado
opera de acuerdo con las estructuras existentes y
toma la decisión de adaptarse a ellas o usarlas, o
de crear nuevas formas de relacionamiento. De
acuerdo con esta propuesta, el crimen organizado puede funcionar en contextos de alta/baja organización social y de alta/baja presencia estatal
(gráfica 1). Según el análisis, la combinación de
estas opciones puede llevar a cuatro escenarios
posibles (recuadro 1) (Ming Xia, 2008).
Cabe mencionar que las situaciones más
complejas se dan cuando se producen los esce-
Gráfica 1. Contextos de funcionamiento del crimen organizado
Fuente: Garzón Vergara, 2012.
Recuadro 1. Escenarios del crimen organizado según Ming Xia (2008)
Crimen aislado. En este escenario el estado está ausente y no hay un tipo específico de organización social.
Un ejemplo es la producción de cocaína en áreas selváticas o el tránsito de bienes ilegales a través de zonas
deshabitadas, sin presencia institucional.
Estado criminal-autoritario. Combina instituciones estatales que han sido capturadas en contextos de desorganización social. El tejido social está desarticulado. Un ejemplo son las zonas en las cuales el crimen organizado, en complicidad con el estado, ingresa de manera violenta, sin generar vínculos con los habitantes,
que quedan sometidos al miedo colectivo.
Estado paralelo. El estado está ausente y la sociedad está cohesionada pero en torno a las actividades ilegales. En este caso, el crimen cumple funciones propias del estado, prestando servicios, resolviendo conflictos
e imponiendo orden.
Sistema criminal. Tanto el estado como la sociedad están organizados en torno a las actividades criminales.
La legalidad es desplazada por una cultura de la ilegalidad que ordena las relaciones sociales, políticas y
económicas. La comunidad tiene conexiones directas con la economía ilegal.
Fuente: Garzón Vergara, 2012.
183
narios de estado paralelo y sistema criminal. La
primera se encuentra en algunas favelas de Río
de Janeiro así como en algunas poblaciones en
México. El segundo escenario se asemeja bastante a la situación de Colombia en los ochenta, y
más recientemente a ciertas zonas de México o
del Triángulo Norte centroamericano.
Otros contextos locales podrían situarse también en este último escenario, en condiciones
avanzadas de interrelación entre estructuras criminales con actores legales como políticos o funcionarios locales o regionales, y que se identifican
con el fenómeno calificado por los investigadores
colombianos como parapolítica o la denominada
narcopolítica, en el caso de México4.
1.3. El crimen organizado que esas sociedades son más vulnerables a la penetración del crimen organizado frente a las que
no tienen esta condición.
Un caso paradigmático en este punto es Colombia con la parapolítica, después de la desmovilización de los grupos paramilitares Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) y de la guerrilla
del Ejército Popular de Liberación (EPL), luego de
la cual miembros de estas estructuras se incorporaron a diferentes modalidades del crimen organizado. Condición presente en la consolidación
de grupos como los Zetas en México y las Bacrim
colombianas.
Por tanto, este otro aspecto debe considerarse
como elemento clave en los análisis de la evolución del crimen organizado en la región, y el
mismo debe ser más estudiado.
en sociedades en posconflicto
La permanencia de estructuras de inteligencia y
seguridad contrainsurgentes, legales o ilegales,
es un legado recurrente en sociedades que transitan de situaciones de conflicto a las etapas de
posconflicto, y su operatividad se mantiene si los
actores políticos no se preocupan por desmantelarlas o transformarlas una vez finalizados los
conflictos que las generaron.
Por lo anterior, ante la falta de control, el crimen organizado hace uso de sus conexiones políticas, militares y de inteligencia, y de la corrupción y la violencia para manipular el sistema.
Mediante sus acciones logra minar el funcionamiento de las instituciones legítimas del estado
para evadir la responsabilidad por sus delitos y
garantizar las posibilidades de seguir operando
libremente. Teniendo como resultado el debilitamiento del estado de derecho y la erosión al
respeto por los derechos humanos.
La literatura al respecto muestra que la fundición o transmutación de estructuras de inteligencia y seguridad en redes criminales es un
fenómeno complejo que se presenta en sociedades en situación de posconflicto, lo cual lleva
a considerar este proceso como otra manera en
1.4. De la captura a la reconfiguración
cooptada del estado: ¿nueva tendencia en la región?
En un trabajo publicado en 2010, Claudia López
y colaboradores emprendieron el esfuerzo por establecer hipótesis y explicaciones más rigurosas
sobre la variación del fenómeno de la parapolítica, para identificar y dar cuenta de las diferencias
de propósito, método y alcance de la intervención
política y electoral de los grupos armados ilegales
a partir de los aportes conceptuales sobre captura
del estado (López et al., 2010).
Garay y Salcedo-Albarán, por su parte, han
hecho investigaciones que buscan explicar la parapolítica en Colombia, proponiendo revisar las
premisas de la noción clásica de captura del estado como categoría, y adecuarlas a las características particulares colombianas, donde las redes
ilícitas involucran actores legales e ilegales que
articulan criminales, políticos y funcionarios corruptos (Garay y Salcedo-Albarán, 2012).
Tomando nota de que el interés empírico
de Garay y Salcedo-Albarán era investigar un
proceso político ubicado en medio de una con-
184
frontación armada, se asume que los métodos
de coerción pueden sustituir o complementar el
soborno y producirse en diferentes ramas del poder público. Una vez hechas estas acotaciones al
concepto clásico, proponen el uso del concepto
de reconfiguración cooptada del estado5 para hacer referencia a:
la acción de organizaciones legales e ilegales que mediante prácticas ilegítimas, buscan modificar, desde adentro, el régimen
político de manera sistémica e influir en
la formación, modificación, interpretación
y aplicación de las reglas de juego y de las
políticas públicas, para obtener beneficios
sostenibles y lograr que sus intereses sean
validados política y legalmente, así como
legitimados socialmente en el largo plazo,
aunque estos no obedezcan al interés rector del bienestar social (tomado de Garay y
Salcedo-Albarán, 2009; citado en Garay y
Salcedo-Albarán, 2011: 12).
1. Principal ruta de la cocaína hacia Estados
Unidos: 84% de la circulación global (véase
el mapa 1)6.
2. La irrupción violenta del cartel de los Zetas
contra los aliados guatemaltecos del cartel
del Golfo y Sinaloa desde 20087.
3. El cultivo creciente de amapola, que lo puede
llevar a ser el segundo productor de opio del
mundo8.
4. Ruta de expansión del tráfico de drogas sintéticas (anfetaminas y efedrina) y de precursores químicos procedentes de la República de
China continental9.
5. Mayor circulación de droga y aumento del
consumo interno derivado del crecimiento
de pagos en especie, robo de drogas (tumbes)
y crecimiento del narcomenudeo.
2. El caso de Guatemala
2.1. Mapeo del crimen organizado
Un estudio de 2011 sobre crimen organizado
y violencia, elaborado por International Crisis
Group señalaba:
En Guatemala, la sangrienta irrupción de
carteles dirigidos por mexicanos constituye el capítulo más reciente de un círculo
vicioso de violencia y fracaso institucional.
La geografía ha convertido al país –que está
en la mitad del camino entre Colombia y Estados Unidos– en una de las intersecciones
más concurridas para (sic) las drogas ilícitas.
La cocaína (y ahora los ingredientes para las
drogas sintéticas) entra por aire, tierra y mar.
De ahí sigue a México, camino a Estados
Unidos. El altiplano fresco ofrece un clima
ideal para el cultivo de amapola. Debido a la
laxa normatividad (sic) y a una larga historia de contrabando, las armas abundan. Una
población empobrecida y subempleada es
una buena fuente de reclutas (International
Crisis Group, 2011).
Y apuntaba, como tendencias centrales de la
criminalidad en el país las siguientes:
De acuerdo con los análisis y fuentes disponibles, el cuadro 1 muestra los carteles y grupos
identificados actualmente. El mapa 2, por su
parte, permite ver su ubicación en el territorio
nacional.
2.2. Las nuevas dinámicas
Según cálculos del gobierno estadounidense, alrededor del 95% de la cocaína que entra a Estados Unidos llega por Centroamérica y México.
La cantidad que se envía directamente de Sudamérica a México ha disminuido dramáticamente
durante los últimos cinco años, con la creciente
presión sobre los carteles por parte de las autoridades mexicanas (González Bustelo, 2014).
Los efectos globo derivados del plan Colombia durante el periodo 2000-2006 provocaron un
cambio en las rutas anteriores, la sustitución de
rutas marítimas por el Pacífico mexicano, pero
sobre todo la expansión de las rutas terrestres
desde América del Sur vía Centroamérica y México, teniendo como resultado un mayor protagonismo de los carteles mexicanos y mayor
185
Mapa 1. Guatemala: rutas de la cocaína
Fuente: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, 2012.
Mapa 2. Mapa criminal de Guatemala
Fuente: Insight Crime, 2013.
186
Cuadro 1. Guatemala: principales estructuras criminales
Cartel o grupo
Ámbito territorial de actividad
Procedencia, estatus y actividad principal
Los Zetas
Nacional.
México: activo pero con presencia registrada en el país hasta
2014: transporte, seguridad y robo de droga*.
Cartel de Sinaloa
Nacional.
México: activo y el de mayor influencia en el país: transporte, cocaína y amapola.
Cartel del Golfo
Nacional.
México: activo en declive: transporte, cocaína.
Los Lorenzana
Regional: oriente: Zacapa.
Guatemala: activo en declive, aliado con los Zetas: cocaína.
Los Mendoza
Regional: norte y nororiente: Izabal, Cobán
y Petén.
Guatemala: activo, aliado con los Zetas: cocaína. Según los
expertos, este sería el grupo local más poderoso
Red Chamalé
Ortiz
Regional: norte y suroccidente: San Marcos.
Guatemala: activo en declive, aliado con Sinaloa: cocaína,
amapola y drogas sintéticas.
El Gallito
Ciudad de Guatemala.
Guatemala: activo: cocaína, drogas sintéticas.
Mara Salvatrucha
Ciudad de Guatemala y municipios circundantes.
Guatemala: activo: narcomenudeo, sicariato y extorsiones.
Mara Barrio 18
Ciudad de Guatemala y municipios circundantes.
Guatemala: activo: narcomenudeo, sicariato y extorsiones.
Los Sarceño
San Marcos.
Guatemala: activo, aliado con cartel de Chamalé: drogas
sintéticas.
Los Huista
Huehuetenango.
Guatemala: activo: cocaína, contrabando.
Los Juanes
o los Leones
Izabal.
Guatemala: activo hasta 2012: cocaína y transportistas de
droga.
* Según algunas fuentes, aunque Guatemala ha sido una de sus principales plazas, actualmente se han replegado a territorio
mexicano (Insight Crime, 2015).
Fuente: elaboración propia con base en diversas referencias de agencias especializadas, análisis en seguridad y estudios temáticos:
Insight Crime, International Crisis Group, Cicig y Comisión Nacional contra las Drogas, entre otros.
importancia estratégica de Guatemala para el
mercado de estupefacientes, pasando a ser, además de una vía clave de paso, también una plaza
de almacenamiento.
La ofensiva del gobierno del presidente mexicano Felipe Calderón a partir de 2006, y durante su mandato, hasta 2012, provocó otro efecto
globo importante: los carteles mexicanos comenzaron a trasladarse a Centroamérica, principalmente a Guatemala, en la zona norte de Petén y
Cobán, y las tendencias del periodo anterior se
profundizaron en la región.
Guatemala y sus grupos criminales ganaron
importancia, teniendo que rivalizar o negociar
con las organizaciones mexicanas, y en el país
empezaron otras dinámicas que se mantienen:
reacomodo negociado o desplazamiento violento
de grupos locales, mayor tráfico terrestre, expansión de narcolaboratorios.
La mayor presencia mexicana hasta 2014 viene por el lado de los Zetas, seguidos del cartel de
Sinaloa. En el caso de los primeros, a diferencia
de las redes del narcotráfico establecidas en Guatemala, no son solo transportistas: son un grupo
mafioso diversificado que dirige varias empresas
criminales que incluyen la extorsión, el secuestro, el sicariato, la prostitución y la trata de personas. También usan su superioridad en armas
para robar cargamentos de droga y obligar a los
grupos guatemaltecos a pagar dinero a cambio de
protección.
Guatemala ya no es solo una estación de paso
para las drogas que viajan desde Colombia hacia
Estados Unidos, sino cada vez más una zona de
preparación y almacenamiento de otras que esperan un camino seguro a México.
Esto aumenta también las tensiones entre
narcotraficantes, pues incrementa el riesgo de
187
que los cargamentos sean hurtados por competidores –tumbes de droga– o decomisados por
las autoridades10. Implica asimismo que algunos
narcotraficantes guatemaltecos están emulando
a los Zetas, al diversificar sus actividades para
incluir negocios como el contrabando de migrantes, la extorsión y el secuestro, que tienden a ser
más violentos que el narcotráfico.
Hay antiguos integrantes de los Kaibiles del
ejército guatemalteco que ahora son miembros
de los Zetas. Los Kaibiles comparten un perfil
militar con los fundadores de los Zetas, desertores del Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales del ejército mexicano que fueron contratados
inicialmente como ejecutores por el cartel del
Golfo en la década de 1990. Al reclutar a los Kaibiles, los Zetas consiguen efectivos militares que
han recibido entrenamiento intensivo en logística, armamento pesado y combate en la selva.
El llamado cartel de Sinaloa también ha mantenido presencia, sobre todo por su alianza con el
grupo de Chamalé Ortiz y los Sarceño, así como
con operadores locales encargados del lavado de
dinero y activos, como Maillory Chacón Rosell,
la denominada reina del Sur por los medios guatemaltecos, actualmente sentenciada en Estados
Unidos y que según medios de prensa mantenía
alianzas con las élites políticas guatemaltecas.
En el mapa 3 se ve la ubicación de los principales grupos criminales que operan en Guatemala.
A partir de 2015, con el repliegue de los Zetas, presuntamente el cartel de Sinaloa asume un
mayor rol en el país. Según las autoridades, esta
organización parece estar detrás del crecimiento
del mercado y transporte las drogas sintéticas en
el territorio guatemalteco11.
Mapa 3. Guatemala: número y ubicación de laboratorios desmantelados, 2012-2014
Fuente: Ministerio de Gobernación de Guatemala, 2014.
188
3. Las nuevas modalidades de operación
entre el crimen organizado lar aquellas actividades que pudieran tener una
connotación militar13.
y las estructuras políticas
3.1. La primera red entre políticos, militares y crimen organizado
El caso de la red de Moreno –y su brazo político,
el Grupo Salvavidas–, surgida en los años 80, será
el paradigma de las redes criminales que vendrán
después.
Esta red ilustra claramente el alcance de los
poderes ocultos en Guatemala, sus actividades
ilícitas, sus vínculos nocivos con la política y
su estructura. Un vasto despliegue de oficiales
militares y funcionarios de gobierno –unos retirados y otros en servicio– estuvieron involucrados. Esta poderosa operación de contrabando involucraba a funcionarios de juzgados, la Policía
Nacional, la Guardia de Hacienda, el Ministerio
Público, el ejército y el Ministerio de Finanzas
Públicas (Dardón y Calderón, 2014).
Alfredo Moreno –un empleado de aduanas– y
su red eran capaces de controlar eventualmente
el movimiento de contenedores, el tipo de mercancía que se transportaba, la frecuencia de los
cargamentos y el valor de los productos que se
importaban. Los contenedores eran secuestrados
(los primeros “camionazos”, ahora tan comunes)
y se devolvían a sus propietarios solo después
del pago de un porcentaje de su valor.
Dentro de la red de Moreno se formó un grupo más pequeño y exclusivo que se autodenominó el Grupo Salvavidas, grupo que constituyó un
esfuerzo intencionado de conformar una red poderosa de hombres con influencia y conexiones
en todas las esferas de la vida pública y política
del país12. Esta red surgió como un subproducto de la contrainsurgencia, cuyo primer objetivo
era ser una red de colaboradores de la G-2 (la
inteligencia militar) para controlar las actividades económicas de importación susceptibles
de ser manipuladas por la guerrilla. Por ello, su
base original eran las aduanas y se buscaba vigi-
La red Moreno presenta varias de las características que tendrán las redes criminales posteriores: la capacidad de manipulación de la justicia, mediante la colocación de jueces amigos en
la judicatura, la capacidad financiera para pagar
los mejores abogados y la capacidad para tener
amigos con puestos políticos importantes.
3.2. La red Llort-Portillo, una estructura más especializada
La estructura criminal encabezada por José Armando Llort, ex directivo de un banco estatal en
Guatemala –conocida en los medios como la red
Llort y activa entre 2000 y 2002–, montó una red
ilícita para el lavado de dinero que operaba los
flujos de información entre funcionarios públicos,
narcotraficantes y agentes privados financieros.
Sus operaciones ilícitas muestran mayor
complejidad respecto a la red de Moreno, que
era básicamente un esquema local de alianzas,
sobornos y protección de sus integrantes, mientras que esta modalidad presenta nuevas herramientas delictivas: conocimientos financieros
complejos, penetración estructurada de las instituciones, articulación internacional, manejo de
marcos jurídicos internos y externos.
Entre los actores públicos involucrados en
la denominada red Llort había funcionarios del
más alto nivel, como el entonces presidente de la
República de Guatemala Alfonso Portillo, y militares en activo cercanos a él. Su principal socio
criminal era el narcotraficante Mynor Berganza,
sentenciado en Estados Unidos.
El caso, ampliamente documentado por la
prensa guatemalteca, ha sido también objeto de
análisis en un amplio estudio para demostrar la
forma de funcionamiento de estas nuevas modalidades del crimen organizado con las estructuras políticas, estudio que aborda la investigación
de “una red ilícita cuyos propósitos estuvieron
orientados al narcotráfico y al lavado de dinero,
189
gracias al flujo de información entre agentes legales e ilegales”, pero sobre todo para ilustrar el
proceso de lo que los autores de la misma denominan la reconfiguración cooptada del estado
(Garay y Salcedo-Albarán, 2011).
El mismo análisis concluye que el proceso de
la infiltración de personas, o de intereses
criminales, al interior de las instituciones
democráticas, tiene efectos de corto y de
largo plazo. En el corto plazo, se favorece la
dinamización de nuevas tecnologías delictivas, aumentando la cantidad y la complejidad de distintos tipos de crímenes (captura
avanzada del estado). En el largo plazo, esta
infiltración genera distorsiones estructurales en aquellas instituciones formales e informales que se han interpretado como fundamentos de la noción moderna del estado
(reconfiguración cooptada del estado).
El complejo entramado de la red muestra las
relaciones entre funcionarios públicos, agentes
privados, agentes políticos y agentes del sector
financiero local y global.
De acuerdo con el análisis, aplicando la metodología de análisis de redes (ADR) empleada
en estudios de la parapolítica colombiana, la
red Llort se componía de cuarenta y seis nodos/
agentes y ochenta y cinco relaciones sociales.
Tal como se muestra en la gráfica 2, cada punto
de una red se denomina nodo o agente, cada línea que conecta un nodo con otro se llama arco
(líneas de color gris) y representa una relación
social entre agentes. Cada arco representa los
distintos flujos de información de la red, flujos
denominados en la metodología del análisis de
redes también como rutas geodésicas. Entre más
nodos y arcos más compleja se vuelve una red.
También, un nodo puede interconectar dos redes
diferentes (Garay y Salcedo-Albarán, 2012).
3.3. De los Ciacs a las nuevas redes del
crimen organizado: ¿Guatemala, un caso
de reconfiguración mafiosa del estado?
En los años setenta del siglo pasado, durante los
años de la guerra interna, las estructuras de in-
Gráfica 2. Distribución radial uniforme por indicador de betweenness
y tamaño de nodos en función del mismo indicador*
* El agente/nodo presidente Portillo aparece resaltado en gris oscuro.
Fuente: tomado de Garay y Salcedo-Albarán, 2011.
190
teligencia que se crearon con carácter contrainsurgente como parte de la estrategia militar del
estado guatemalteco contra las organizaciones
guerrilleras de izquierda, con el tiempo se utilizaron para perseguir y controlar a opositores
políticos de naturaleza no militar, y también, en
muchos casos, para actividades ilegales de todo
tipo como contrabando, secuestros, sicariato y
tráfico de estupefacientes.
En numerosas ocasiones, estas estructuras
operaban utilizando mecanismos ilegales y fueron responsables de violaciones a los derechos
humanos. Algunos de sus miembros, principalmente militares o paramilitares –comisionados
militares–, tuvieron un doble rol de actores legales/ilegales, mezclando objetivos políticos con
negocios criminales, dando origen a redes ilícitas
como la de Moreno ya descrita, y a otras estructuras paramilitares como la denominada la Cofradía o el Sindicato, con carácter nacional, aun
cuando también hubo algunas vinculadas a autoridades policiales y provinciales.
En su origen, estas organizaciones no son
bandas de crimen organizado propiamente, y
dada su naturaleza híbrida son más conocidas
como cuerpos ilegales y aparatos clandestinos
de seguridad (Ciacs).
Con la firma de los acuerdos de paz en 1996,
en la etapa de posconflicto algunos Ciacs se reciclaron y pasaron a trabajar abiertamente para el
crimen organizado, o bien mutaron en sí mismos
como estructuras criminales, usando ahora su
experiencia en seguridad e inteligencia militar,
lo que les dio ventaja frente a las organizaciones
criminales más tradicionales. Además, seguían
manteniendo sus conexiones con actores políticos y estatales.
A principios de este siglo, cuando empezaron a sentirse en Guatemala los efectos globo de
las políticas antidrogas de Estados Unidos en
Colombia y las transformaciones en el crimen
organizado transnacional: búsqueda de nuevos territorios y rutas, expansión de mercados
y crecimiento del lavado de dinero junto a sus
capitales exorbitantes, los Ciacs encontraron las
condiciones para su resurgimiento y transformación.
Asimismo, los estudiosos de la criminalidad
y las agencias de seguridad internacionales empezaron a destacar cada vez más su presencia
e influencia determinante y sus relaciones con
el crimen organizado en la región y, particularmente, en países como Guatemala, con elevados
índices de violencia y actividad criminal (Wola,
2007).
Empero, para comprender la multidimensionalidad del crimen organizado en la región
y casos muy especiales como el guatemalteco,
el enfoque criminológico que ha predominado
debe complementarse con análisis de otras perspectivas y disciplinas.
Dos aspectos sobresalen en los últimos años
respecto a la evolución del crimen organizado en
el país: primero, la mutación o simbiosis de los
Ciacs hacia nuevas redes criminales nacionales
y transnacionales con niveles especializados de
operación, coludidas con actores políticos y estatales, produciendo efectos de procesos de captura avanzada del estado/reconfiguración cooptada
del estado guatemalteco –y su sistema político–.
Segundo, las estrategias contra el crimen organizado deben ponderar acciones conjuntas de
rescate y fortalecimiento del sistema político y
las instituciones. Un ejemplo exitoso y que empieza a mostrar el grado de impacto que tienen
en casos tan complejos como Guatemala, ha sido
la experiencia de trabajo de la Cicig (Comisión
Internacional contra la Impunidad en Guatemala) como estrategia novedosa que ha contribuido
a desvelar y desmantelar este tipo de estructuras.
Entre las redes conformadas por actores criminales, políticos y funcionarios de alto nivel,
algunas de ellas desmanteladas y otras develadas
con apoyo de la Comisión, se encuentran:
1. La del ex ministro Julio Vielmann durante el
gobierno de Óscar Berger (2004-2008), asociada a narcoactividad y operativos de “limpieza social”14.
191
2. La del cartel del capo Chamalé, con actores
clave del gobierno de Álvaro Colom (20082012).
3. La red de lavado de dinero del diputado Obdulio Solórzano, con presuntos nexos con los
Zetas.
4. La red Lima Oliva, de narcotraficantes y funcionarios para dominar en las prisiones15.
5. La de la Charola, red de policías y narcos vinculados a “tumbes” de drogas.
6. La estructura IGSS, relacionada con el lavado
de activos y la manipulación de contratos del
Seguro Social.
7. La red la Línea, que implica a la ex vicepresidenta del gobierno actual Roxana Baldetti16 –
encarcelada provisionalmente y con proceso
penal en marcha–, y que terminó implicando
también al ahora ex presidente Otto Pérez
Molina17, quien también renunció a la presidencia y actualmente (octubre de 2015) está
en prisión provisional a la espera del proceso
penal en su contra, además de varios funcionarios de aduanas y autoridades tributarias y
contrabandistas. Una situación inédita hasta
donde se conoce en la historia de la región, al
ser el primer caso de un presidente sindicado
y con orden de captura por la justicia, estando en el ejercicio del cargo.
4. La experiencia de la Cicig
La Comisión Internacional contra la Impunidad
en Guatemala empezó funciones en 2007, aun
cuando su negociación se inició en 2004, de un
acuerdo entre el estado guatemalteco y las Naciones Unidas, a petición de organizaciones de
derechos humanos nacionales e internacionales.
Su objetivo es reforzar y mejorar el rendimiento
de la institucionalidad guatemalteca y su sistema
judicial y de seguridad principalmente, capturado por las redes del crimen con altos índices de
impunidad y violencia criminal.
El modelo es una combinación de una fiscalía
internacional con mandato para la investigación
de estructuras criminales vinculadas al estado
(Ciacs), destinada a fortalecer las capacidades
investigativas y técnicas del Ministerio Público
y el Organismo Judicial, con independencia funcional pero en el marco de la legislación guatemalteca, y, al mismo tiempo, un agente político
que promueve cambios legales, políticos e institucionales necesarios en el sistema de seguridad
y de justicia guatemalteco18.
Durante sus ocho años de operación en Guatemala, como resume un reporte de una agencia
internacional de derechos humanos:
La Comisión ha logrado la aprobación de importantes reformas legislativas, la provisión
de instrumentos de investigación fundamentales que carecían las instituciones para la
persecución del crimen organizado y la remoción de funcionarios públicos coludidos
con estructuras criminales y de corrupción.
A través de casos emblemáticos, la Comisión
ha demostrado que, con el debido apoyo técnico y político, el sistema judicial de Guatemala puede investigar casos complejos y llevar ante los tribunales a personas que antes
eran consideradas intocables (Wola, 2015).
La adaptación de los Ciacs con las redes criminales ha sido evidente en sus intentos por
controlar y cooptar a las instituciones de justicia y de seguridad guatemaltecas. La infiltración
de intereses político-criminales se ha extendido,
según señalan expertos, a otros órganos e instituciones, como las universidades o el Colegio
de Abogados, que tienen un papel esencial en la
designación de algunos de los cargos más importantes del Organismo Judicial y del Ministerio
Público, bajo el control de las denominadas comisiones de postulación19.
Como resultado, el proceso se ha contaminado y el sistema de justicia se hace vulnerable
a los intereses corporativos de quienes buscan
proteger sus intereses. De acuerdo con Wola: “las
comisiones son redes tejidas por intereses fácticos y han adquirido tanta relevancia que todos,
incluyendo los propios partidos –políticos– luchan por controlarlas” (Wola, 2015).
192
Este proceso de infiltración en sus modalidades de captura avanzada/cooptación del estado
no es accidental, sino producto de las acciones
de varias de estas redes para procurarse impunidad –y procurársela a otros– para sus actividades
ilícitas y criminales, incluyendo las perpetradas
durante la guerra interna.
En este sentido, la Cicig ha sido esencial en
los últimos dos gobiernos para desmantelar exitosamente, en casos de alto impacto, a redes ilícitas como la mencionada red Llort vinculada al
ex presidente Portillo, y la condena de dos de sus
principales colaboradores. Además, otras sentencias, relacionadas con ejecuciones extrajudiciales
cometidas por la red de altos oficiales de seguridad del gobierno de Óscar Berger, no habrían sido
posibles sin la presencia y colaboración de la Comisión.
Sin ella tampoco habrían sido posibles los golpes contra la red de corrupción dentro del sistema
penitenciario y la de lavado de activos enquistada
en el Seguro Social, por citar las principales.
De igual manera, la Comisión ha llevado adelante investigaciones contra magistrados, jueces
sindicados de pertenecer a redes de corrupción
coludidas con actores criminales y políticos.
Entre los casos emblemáticos desarrollados
por la Cicig quizás el más complejo por la naturaleza de sus sindicados, inédito por sus alcances e histórico por el significado que tiene en la
sociedad guatemalteca, es el relacionado con la
llamada red la Línea. En este caso, más allá de
su desenlace en sí mismo, sus implicaciones políticas se mantendrán por bastante tiempo en la
sociedad guatemalteca y se convertirá, sin duda,
en uno paradigmático de estudio sobre los métodos y estrategias exitosas –ojalá– para hacer
frente a redes ilícitas que vinculan a estructuras
criminales y estructuras políticas en estados tan
vulnerados y penetrados por las mafias como los
estados latinoamericanos.
5. Conclusiones
Los estudios y análisis sobre el crimen organizado deberán contemplar de manera más
sistemática la multidimensionalidad que ha
adquirido el fenómeno en la región, y complementar los enfoques securististas y criminológicos con metodologías y perspectivas
de otras disciplinas, además de una visión
regional para comprender mejor sus implicaciones sociales, políticas y culturales en la
actualidad.
Casos como el guatemalteco ilustran ampliamente cómo la tendencia dominante es
el proceso de simbiosis entre organizaciones
criminales y estructuras políticas. El modelo de la red Llort y la metodología para su
estudio muestra que la asociación aludida
conduce hacia esta modalidad en las nuevas
redes ilícitas descritas que operan el país, es
decir estructuras híbridas entre actores legales/ilegales y entre actividades lícitas/ilícitas,
donde lo más importante no son las jerarquías, sino las relaciones. Conceptos como
captura avanzada/reconfiguración cooptada
del estado resultan también muy útiles para
los mismos propósitos.
El modelo de la Cicig puede ser una experiencia y estrategia que con los debidos ajustes a
los contextos particulares funcione en países en condiciones de estados débiles y alta
cooptación de intereses ilícitos o mafiosos.
Como estrategia de cooperación internacional, la Cicig ha mostrado además resultados
exitosos para combatir las estructuras y redes
del crimen organizado en casos paradigmáticos como el de Guatemala.
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194
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negociaciones, desacuerdos y construcción de
“consensos” que fueron dando forma diferenciada a la expresión de la política y del estado
en los niveles nacional, regional y local. […] En
medio de la diversidad de trabajos y enfoques,
es posible identificar tres interpretaciones diferentes sobre la parapolítica: una centrada en
las alianzas, otra en las relaciones simbióticas
y una más en la captura del estado” (Barrera y
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Nexos. 2015. “La captura criminal del estado”. Enero.
Plaza Pública. 2013. “Guatemala, la cara cambiante
del narco”. 18 de julio. http://www.plazapublica.com.gt/content/guatemala-la-cambiante-caradel-narco
----------. 2011. “El ABC de los narcos, según la Embajada de EEUU”. 31 de agosto. Guatemala. http://
www.plazapublica.com.gt/content/el-abc-delos-narcos-segun-la-embajada-de-eeuu
Prensa Libre. 2015. “Incautaciones al narco se disparan en 2015”. 14 de febrero. Guatemala.
Proceso. 2011. “Los Zetas al ataque”. 5 de junio. México.
----------. 2009. “Alarma en el sur”. 1 de febrero. México.
5
Para una discusión y crítica de las posibilidades
explicativas de este concepto, resulta útil también el trabajo citado de Barrera y Nieto (2010)
sobre la parapolítica.
6
Según la misma fuente, “mientras que en 2006
el 55% de los narcóticos ilegales que se dirigían
hacia Estados Unidos llegaban a México primero, para 2010 esa cantidad se había reducido a
tan solo un 7%. Ahora en cambio, los cargamentos de droga llegan primero a Centroamérica”.
Aunque en este tipo de cálculos siempre existen discrepancias, un informe más reciente de
la agencia estadounidense Bureau for International Narcotics and Law Enforcement Affairs, dice
que en todo caso no es menor al 80% (2014).
7
Los Zetas arribaron a Guatemala compitiendo
con narcotraficantes locales vinculados con los
carteles de Sinaloa y del Golfo. Su vendetta contra los antiguos asociados del cartel del Golfo ha
sido extremadamente violenta, como lo muestran estos dos casos: en 2008 ejecutaron al capo
Juancho León, y a diez personas más, en Zacapa,
al oriente del país, en un operativo tipo militar
en el que de acuerdo con las investigaciones se
utilizaron lanzacohetes, entre otra tecnología
militar de alto impacto. En 2011 masacraron a
veintisiete personas en una finca en Petén, al
norte del país, habiendo decapitado todos los
cuerpos. El mismo año ejecutaron y descuartizaron a varias personas en Cobán, también en el
norte (Proceso, 2009; Proceso, 2011).
8
De acuerdo con declaraciones de un ex ministro
de Gobernación guatemalteco en los primeros
meses de 2011, la Policía Nacional Civil, en colaboración con la Sección de Asuntos de Narcóticos de la Embajada de Estados Unidos, había
erradicado cultivos de amapola por un valor
aproximado de US$2 mil millones, más que en
todo 2010. “Si Guatemala no erradica la amapo-
Siglo21. 2015. “Juez dicta prisión provisional para
Otto Pérez”. 3 de septiembre.
----------. 2015. “Otto Pérez Molina renuncia a la presidencia”. 3 de septiembre. http://www.s21.com.
gt/nacionales/2015/09/03/otto-perez-molina-renuncia-presidencia.
Notas
1
Empleada esta como categoría útil propuesta por
el investigador mexicano Guillermo Valdez, para
describir: “la existencia de organizaciones ilegales, con presencia territorial, que cuentan con
recursos financieros y armados suficientes para
desafiar (con violencia o corrupción) la institucionalidad local –y en algunos casos nacional”
(citado en Garzón, 2012).
2
Para una descripción por país, véase: Colombia
(Garay y Salcedo, 2011), México (Hernández,
2012), Brasil (Desmod Arias, 2006). Para una
visión general y comparativa y actualizada en
América Latina resultan útiles González Bustelo, 2014, y Garzón, 2012.
3
De acuerdo con las cifras disponibles, siempre
polémicas en estos casos, los muertos se calculan entre 60.000 y 100.000, los desaparecidos
en cerca de 25.000 y los desplazados en unos
150.000 (González Bustelo, 2014).
4
Según los expertos, se designa como parapolítica: “la manera en que paramilitares y políticos
formalizaron sus vínculos por medio de acuer-
195
la”, dijo, “se podría convertir en el segundo país
productor más importante después de Afganistán” (International Crisis Group, 2011).
9
10
Según datos de autoridades guatemaltecas, entre 2011 y 2014 se desmantelaron veinte narcolaboratorios para producir drogas sintéticas y
cocaína. Uno de ellos, desmantelado en 2012 en
Chuarrancho, localidad cercana a la capital, se
consideró el más grande instalado en Centroamérica. Un laboratorio promedio puede producir alrededor 600’000.000 de quetzales al año
(US$85 millones). En 2014, las autoridades descubrieron un laboratorio de metanfetamina en el
departamento de Santa Rosa, al sureste del país,
que probablemente estaba relacionado con el
cartel de Sinaloa y según las estimaciones tenía
la capacidad de producir más de tres toneladas
de drogas sintéticas al mes (Prensa Libre, 2015).
En mayo de 2014, las autoridades guatemaltecas
capturaron a Jairo Orellana Morales, el Pelón, conocido también como el rey del Tumbe, por ser
una de sus principales actividades, señalado de
ser el principal operador de los Zetas en el país y
antiguo lugarteniente de los Lorenzana, quien tenía el control de las tres principales rutas terrestres de tráfico de estupefacientes. Según fuentes
especializadas en seguridad, con su detención
se habría logrado también un avance muy importante en el caso de la masacre de 2011 en la
finca Los Cocos, donde veintisiete personas fueron asesinadas. Orellana es señalado como uno
de los principales implicados en esta masacre.
Finalmente, fue extraditado a Estados Unidos en
julio de 2015.
11 Las autoridades consideran exorbitante el valor
de la cantidad de droga incautada en enero de
2015 en un laboratorio de anfetaminas en San
Marcos, área de influencia de este cartel mexicano: ascendía a 10.000’206.000 quetzales, equivalentes a 1.000’298.000 dólares aproximadamente (Prensa Libre. 20015. 14 de febrero).
12
Un integrante prominente de este grupo era el ex
presidente Alfonso Portillo (2000-2004), sentenciado a cinco años de prisión en Estados Unidos
en 2013 por lavado de dinero, y quien salió libre
en 2015 luego de arreglos judiciales y rebaja de
penas con la Fiscalía de Nueva York.
13 La presencia de agentes militares es un aspecto central en estas estructuras. Este hecho sirve,
además, para entender mejor el grado de pro-
fundización que alcanza el crimen organizado
en sociedades en posconflicto, y lo distingue de
otros casos en los que este elemento no está presente.
14 Por este caso, en 2013 y 2014 fueron sentenciados varios ex funcionarios en Guatemala. Uno
de ellos, quien ocupó el cargo de director de la
Policía Nacional Civil, fue sentenciado en Austria, donde se había exilado. El ex ministro, por
su parte, tiene un proceso abierto en tribunales
de España, donde reside.
15 Según investigaciones realizadas por la Cicig,
Byron Lima Oliva, un ex militar condenado a
veinte años de prisión por el asesinato de Monseñor Gerardi en 1998, dirigía una red dentro
del sistema penitenciario, integrada por funcionarios de seguridad, cuyo nombramiento
recomendaba él mismo al gobierno. Entre sus
propiedades se encontraron diferentes inmuebles en el área capitalina y en el departamento
costero de Escuintla, además de vehículos y motocicletas de lujo. Entre los vehículos de Lima se
mencionan una camioneta Land Crusier y una
Suzuki, dos Porsche, un Jaguar y un BMW, así
como dos camiones de poco tonelaje y dos microbuses para traslado de familiares de los reos
dentro de Pavoncito. Entre sus posesiones figuraban también nueve caballos, todos registrados
a su nombre (El Periódico. 3 de septiembre de
2014; Prensa Libre. 5 de septiembre de 2014).
16 De acuerdo con las investigaciones de la Comisión, el secretario privado de la vicemandataria
era el jefe operativo de la red la Línea, pero las
pesquisas indican que presuntamente obedecía
órdenes de la vicepresidencia. Datos tomados de
la conferencia pública de la Cicig y el Ministerio
Público de Guatemala, 21 de agosto de 2015.
17
El mismo día de la detención de Baldetti, el Ministerio Público y la Cicig solicitaron antejuicio
en contra del presidente guatemalteco, a quien
diez días después le fue retirada la inmunidad
por el Congreso en votación unánime, que lo
obligó a presentar su renuncia al cargo al día siguiente (El Periódico. 22 de agosto de 2015. También, Siglo21, 3 de septiembre de 2015).
18 Véase, Acuerdo entre la Organización de las
Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala
relativo al establecimiento de una Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala
(Cicig). La Organización de las Naciones Uni-
196
das y el Gobierno de Guatemala, 1 de agosto
de 2007. En http://www.cicig.org/uploads/documents/mandato/cicig_acuerdo.pdf
19 Las comisiones de postulación fueron creadas
con el fin de despolitizar la elección de magistrados, procuradores, fiscales generales y contralores generales de cuentas, entre otros cargos de
la rama judicial. Su propósito es presentar nóminas de candidatos para diferentes cargos de alto
197
nivel, al presidente o al Congreso. Están integradas por autoridades de universidades públicas
y privadas, y representantes de colegios profesionales, entre otros. Antes de su constitución,
las elecciones de la rama judicial estaban a cargo
del presidente o del Congreso, lo que generaba
preocupación de que las elecciones estuvieran
sujetas a lealtades políticas y no a méritos profesionales (Calderón y Dardon, 2014).
Arabeska Sánchez
Introducción
Situado en el centro del continente americano,
en la última década Honduras se convirtió en
parte del corredor estratégico del crimen organizado para almacenar, comercializar y trasladar la
droga proveniente de Sudamérica con destino a
México y Estados Unidos. Esta condición ha generado una serie de problemáticas cada vez más
evidentes en el país, siendo las más notables el
incremento progresivo de la violencia y la criminalidad, el control de amplias extensiones territoriales por parte del narcotráfico, el creciente
nivel de corrupción en las instituciones públicas
y el alto nivel de impunidad en el sistema de seguridad y justicia.
El Observatorio de la Violencia de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH)1,
reportó que en la década transcurrida entre 2006
y 2014 hubo 73.793 muertes violentas, 67% de
las cuales correspondieron a muertes por homicidio, 14% a eventos de tránsito, 8% a muertes
indeterminadas y 8% a muertes accidentales,
mientras que los suicidios representaron el 4%.
Es preciso anotar que el indicador de homicidios por cada 100.000 habitantes fue, precisamente, el que encendió las alarmas nacionales e
internacionales, dando inicio así a una serie de
diagnósticos sobre la situación del país en términos de seguridad. Y fue así también, mediante
esos esfuerzos, que se pusieron de presente las
debilidades estructurales de la institucionalidad
pública de frente a la fuerte presencia del crimen
organizado en Honduras.
Otra de las manifestaciones de criminalidad organizada es la extorsión, que entre 2010 y
2014 sumó 3.824 denuncias, de las que fue posible hacer 1.222 capturas, 32% con respecto a las
denuncias recibidas, y judicializar 690, el 56%
sobre las capturas realizadas, mientras que 68%
de los casos quedaron en la impunidad, sin respuesta alguna.
La violencia asociada a la presencia del crimen organizado, al narcotráfico y a las Maras y
pandillas ha tenido gran impacto humanitario en
la población hondureña, que desde hace algunos
años migra cada vez más, por miles, que están
198
saliendo del país, incluyendo menores no acompañados: en total, 20.585 hondureños han solicitado asilo en el extranjero, en una tendencia
creciente según la cual 33% de las solicitudes se
hicieron en los últimos dos años: 2013 y 2014.
Mientras que estos hondureños se van del país,
otros son retornados por medio de los sistemas
de migración de Estados Unidos y México, y de
acuerdo con Acnur (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados), los retornados entre 1997-2014 ya suman 398.716 migrantes, 36% desde Estados Unidos y 40% de México.
El tráfico de armas de fuego, actividad concentrada en el trasiego de armas ilícitas de un
lugar a otro, siendo las principales formas el
ocultamiento en caletas (compartimientos ocultos) de vehículos, en contenedores y electrodomésticos que llegan al país por vía marítima, el
transporte en narcoavionetas y la carga a menor
escala en tráfico hormiga por fronteras terrestres.
La trata de personas, dirigida a la
captación, transporte, traslado, la acogida o
la recepción de personas, recurriendo a la
amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, abuso de poder o de una situación de
vulnerabilidad o a la concesión o recepción
de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación
(explotación de la prostitución ajena u otras
formas de explotación sexual, trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas
análogas a la esclavitud, la servidumbre o la
extracción de órganos) (Congreso Nacional
de la República de Honduras. 2012. Decreto
59-2012: artículo 6°).
1. Dinámicas del crimen organizado y el narcotráfico en Honduras
El crimen organizado se estructura en modelos
similares a las empresas, en este caso como empresas ilícitas dedicadas a diversas clases de actividades criminales, organizadas en sus estructuras con diferenciación de tareas, gran cantidad
de recursos humanos formados en diversas áreas
del conocimiento, capaces de movilizar una cadena distributiva de servicios e importación y
exportación de objetos y sustancias de carácter
ilegal a través del territorio hondureño.
1.1. Expresiones
Y con fines de reclutamiento forzoso para
formar parte de las estructuras del crimen organizado, actividad criminal que se concentra en
zonas fronterizas.
El lavado de activos, consistente en
Entre las dinámicas del crimen organizado en
Honduras se observan: la narcoactividad, cuyo
principal objetivo es introducir narcóticos al país
y procurar su salida en medio de una cadena de
distribución que asegura incluso la introducción
de drogas que son vendidas en pequeñas cantidades, “narcomenudeo”, en cada barrio y colonia
de algunos municipios. Las formas de introducción de droga al país varían de acuerdo con la
vía que se utilice, aérea, terrestre o marítima, sea
en aeronaves, caletas ocultas en vehículos automotores, transporte de carga o en el cuerpo de
semovientes (vacas), mientras que en los últimos
años hay también registros de embarcaciones
marítimas y submarinos semisumergibles.
199
adquirir, invertir, transformar, resguardar,
administrar, custodiar, transportar, trasferir,
convertir, conservar, transformar, ocultar,
encubrir de apariencia de legalidad, legalizar o impedir la determinación de origen o la
verdadera naturaleza, así como la ubicación,
el destino, el movimiento o la propiedad de
activos productos directos o indirectos de
las actividades de tráfico ilícito de drogas,
trata de personas, tráfico ilegal de armas, falsificación de moneda, tráfico de órganos humanos, hurto o robo de vehículos automotores, robo a instituciones financieras, estafas
o fraudes financieros, en las actividades de
la administración del estado a empresas privadas o particulares, secuestro, extorsión,
financiamiento del terrorismo, tráfico de
Arabeska Sánchez
de Gracias a Dios, Colón y Atlántida, situados
en las zonas oriental y noratlántica de Honduras
(mapa 1).
influencias y delitos conexos, y cualquiera
otro que atente contra la administración pública, libertad y seguridad, los recursos naturales y el medio ambiente, o que no tenga
causa o justificación económica o lícita de
su procedencia (Congreso nacional de la
República de Honduras. 2015. Decreto 1442014: artículo 36).
Además de otras expresiones como la extorsión, el secuestro, el robo de vehículos y el
sicariato.
1.2. Dinámicas del tráfico de drogas
Esta actividad ilícita se lleva a cabo utilizando
el espacio hondureño en sus dimensiones aérea,
marítima y terrestre. Imágenes de radar de 2009
permitieron identificar las rutas marítimas mediante las trazas de vuelos de “narcoavionetas”,
término utilizado para determinar las avionetas
que transportan narcóticos o drogas, en vuelos
que tenían su origen en el puerto de Buenaventura, en el Pacífico colombiano, y en Apure y Zulia,
en Venezuela, con destino a los departamentos
A esas rutas se agregaron otras en las que se
utilizan narconaves marítimas, con origen en la
isla de San Andrés, en el Caribe colombiano, y
Panamá, con los mismos destinos que las rutas
aéreas: la Mosquitia hondureña y los departamentos de Colón y Atlántida (mapa 1).
En el caso de las rutas terrestres, el punto de
origen se identificó en territorio panameño. Al
llegar a Nicaragua se observa una bifurcación
en dos rutas para ingresar y salir del territorio
hondureño: una comienza en el oriente del país,
en el departamento de Olancho, cruza por Yoro,
Cortés y sale por Copán a través de cualquiera
de los veinticuatro puntos ciegos2 ubicados en el
municipio de Copán Ruinas, ocho en el de Florida, y seis en el de El Paraíso, que tienen línea
fronteriza con Guatemala. La segunda ruta se origina en el departamento de El Paraíso, cruza los
territorios de Francisco Morazán y Comayagua,
hasta salir por Cortés hacia Guatemala (mapa 1).
Mapa 1. Rutas del narcotráfico en Centroamérica, 2009
Fuente: elaboración con datos de Ceinco, 2009-2010.
200
1.3. Indicadores
Tabla 2. Incautaciones de clorhidrato de cocaína
en Honduras, 1995-2012
Los principales indicadores acerca de la magnitud del narcotráfico en Honduras incluyen:
Año
Kg incautados
Porcentaje anual
1995
404,8
0,5
1996
3.231,88
4,2
1.3.1.Incautaciones anuales de droga
1997
2.213,88
2,8
1998
1.880,5
2,4
En el caso del cannabis, entre 1999 y 2012 se incautaron 35.884,1 kilos, siendo el primer año el
de mayor cantidad, 10,13%, y 2007 el de menor
significancia: 2,65%. Durante ese periodo, las
fuerzas de seguridad del país decomisaron también 1’586.069 plantas, de las cuales el 37,13%
en 2007, siendo 2004 el año de menos confiscaciones: 0,5%. En cuanto a la hierba procesada
artesanalmente en cigarrillos (carrucos, como se
les conoce localmente), fueron 73.938,5 unidades, siendo 2011 el año de mayor incautación:
11,26%, mientras que en 2002 solo fue el 1,52%
(tabla 1).
1999
715,45
0,9
2000
1.139,45
1,4
2001
182
0,2
2002
76
0,09
2003
5.648
7,3
2004
4.003,07
5,2
2005
5619
7,3
2006
6.884,4
8,9
2007
4.160
5,4
2008
7.296
9,5
2009
7.296
9,5
2010
7.104
9,2
2011
13.904,44
18,1
2012
5.005,7
6,5
Total
76.764,57
100
En el caso del clorhidrato de cocaína, durante los dieciocho años comprendidos entre 1995 y
2012 se incautaron 76.764,57 kilos, siendo 2011
el de más decomisos, 18,11%, y 2001 el de menos: 0,23% (tabla 2).
Fuente: elaboración propia con datos de CNCN-2013.
Tabla 1. Incautaciones de cannabis en Honduras, 1999-2012
Año
Kg
Porcentaje
anual
Plantas
Porcentaje anual
Unidades
(carrucos)
Porcentaje
anual
1999
3.637,25
10,1
133.680
8,4
5.565,5
7,5
2000
2.744,8
7,6
589.027
37,1
3.811,5
5,1
2001
3.198,75
8,9
288.951
18,2
3.848
5,2
2002
914,75
2,5
41.402
2,6
1.127
1,5
2003
3.245,4
9,0
365.881
23,0
5.398
7,3
2004
3.241,52
9,0
79.169
4,9
3.888
5,2
2005
1.266,55
3,5
806
0,05
4.746
6,4
2006
3.192
8,8
19.851
1,2
3.415
4,6
2007
952,69
2,6
17.881
1,1
7.103
9,6
2008
3.214,5
8,9
35.464
2,2
4.921
6,6
2009
2.043,5
5,6
3.772
0,2
6.629
8,9
2010
3.335
9,2
6.004
0,3
7.202
9,7
2011
2.201,5
6,1
1.473
0,09
8.326
11,2
2012
2.695,89
7,5
2.708
0,1
7.958,5
10,7
Total
35.884,1
100
1’586.069
100
73.938,5
100
Fuente: elaboración propia con datos del CNCN, 2013.
201
Arabeska Sánchez
1.3.2.Movimiento de narcoaeronaves
Entre 2008 y 2010 la unidad de inteligencia policial Ceinco (Centro de Información Conjunto) registró ciento treinta y ocho movimientos de aeronaves sospechosas de narcotráfico, parte de una
tendencia creciente, pues en 2008 hubo once, en
2009 la cantidad del año anterior aumentó tres
veces, y en 2010 fueron setenta y nueve, es decir
el doble de los movimientos detectados durante
los dos años anteriores (gráfica 1).
De esos setenta y nueve movimientos aéreos
registrados de aeronaves sospechosas de narcotráfico, 65,82% tenía como destino a Gracias a
Dios, 17,72% a Olancho y 7,59% a Colón. El resto se distribuye entre Yoro, Atlántida, Islas de la
Bahía y Valle (sur de Honduras) (gráfico 1).
1.3.3. Movimientos de narcosubmarinos
En julio de 2011 se registró el decomiso del primer narcosubmarino3, en una operación desarrollada por una Patrulla Marítima del Servicio de
Aduanas y Protección Fronteriza (CBS) de Estados Unidos y la Guardia Costera de Honduras,
que transportaba cerca de 7 toneladas de cocaína, recuperadas por buzos del FBI y de las Fuerzas Armadas de Honduras. En noviembre del
mismo año se incautaron dos narcosubmarinos
más en similares condiciones, alcanzando las 20
toneladas de cocaína decomisada en el interior
de estas naves4. Un año después, en 2012, la cantidad de narcosubmarinos creció a cinco, lo cual
indica que esta modalidad del tráfico de drogas
a través de las costas hondureñas toma cada vez
más fuerza5.
En 2014, durante una incautación de bienes
de origen ilícito, la policía halló un paquete de
planos de construcción de submarinos en una
caja fuerte encontrada en uno de los bienes inmuebles ubicado en el municipio de San Pedro
Sula, departamento de Cortés6. Aparentemente,
el territorio hondureño se estaría utilizando para
la construcción de narcosubmarinos para el cartel de Sinaloa.
En diciembre del mismo año se reporta la
descarga de droga desde un narcosubmarino en
la bahía de Chirimuyo, municipio de Goascorán,
departamento de Gracias a Dios, en una actividad del narcotráfico a cargo del cartel de los Perrones. En una operación que duró cerca de seis
horas, la droga fue descargada y llevada a dos casas ubicadas en ese mismo municipio, para luego entregársela a las Maras salvadoreñas, que se
encargan de la distribución y el narcomenudeo
en territorio de ese país vecino7.
Gráfica 1. Honduras: ubicación geográfica de aeronaves ilícitas sospechosas de narcotráfico, 2008-2010
Fuente: elaboración propia con datos de Ceinco, 2010.
202
1.4. Forma/estructura
1.4.2. Cartel de los Valle
La estructura orgánica del crimen organizado en
Honduras es vertical y tiene la forma de carteles,
grupos criminales y Maras o pandillas. El primero, aparte de tener su propia gente organizada,
puede tener también alianzas estratégicas con
varias bandas criminales y más de una Mara a su
servicio, para desarrollar actividades específicas
como transporte y custodia de cargamentos de
droga, sicariato, testaferrato y otros.
Dirigido por un clan familiar de cinco hermanos,
además de la esposa de uno de ellos, estableció
su centro de operaciones en El Espíritu, departamento de Copán, desde donde coordinaba con
sus conexiones en Guatemala el envío de entre 5
y 20 toneladas de cocaína al mes desde Honduras hacia Estados Unidos y transferían el dinero
producto de la actividad ilícita hacia el sur (diagrama 3).
1.4.1. Cartel Matta
Uno de los principales referentes de los antecedentes del narcotráfico en Honduras es, sin
duda, el ensayo que dejara como legado el fallecido Gustavo Alfredo Landaverde, ex asesor de
la Secretaría de Seguridad en esta materia, quien
en 2009 describiera con detalle los orígenes del
narcotráfico en el país a partir de la década de los
setenta, con la alianza estratégica entre el capo
hondureño residente en Colombia Juan Ramón
Matta Ballesteros y algunos miembros de las
Fuerzas Armadas de Honduras (diagrama 1).
El complejo escenario de la época, debido a
los conflictos de la guerra fría que se libraba en
Centroamérica, fue propicio para que este negocio fuera tomando forma, estructura y territorio,
y se fuera entronizando poco a poco en las instituciones del estado.
Muchas cosas han cambiado desde entonces, aun cuando no se ha investigado suficientemente sobre la vigencia de esas estructuras de
los años setenta en el control de la narcoactividad de la última década, más allá de la incautación de bienes realizada en 2014 a la familia
de Juan Ramón Matta Ballesteros8, primer capo
narcotraficante identificado en Honduras en la
década de los ochenta y quien estuviera ligado
a los carteles colombianos y mexicanos, además
de a la estructura militar coludida a la narcoactividad de los setenta. Entre 2011 y 2014 se identifican al menos cinco estructuras del narcotráfico (diagrama 2).
La captura de Digna Azucena Valle Valle el 20
de julio de 2014 en Fort Lauderdale, estado de La
Florida, en Estados Unidos, fue el inicio del debilitamiento de este cartel del occidente hondureño, pues luego de que internacionalmente trascendiera su captura, las autoridades hondureñas
iniciaron un operativo dirigido a la incautación
de bienes de este cartel9. Así, la Fiscalía contra el
Crimen Organizado, la Dirección de Lucha contra el Narcotráfico, la Policía Militar, la Unidad
de Investigación Sensitiva, la Oficina Policial de
Información Financiera y el grupo Financiero de
la Unidad de Privación de Dominio aseguraron
cincuenta y dos costosos bienes a este cartel10.
1.4.3. Cartel H
El 7 de octubre de 2014 es capturado Héctor Emilio Fernández Rosa, uno de los capos del narcotráfico que operaba en la ciudad de San Pedro
Sula, departamento de Cortés, y en la zona noroccidental del país11, dirigiendo el denominado
cartel H, cuya residencia estaba apenas a unos
pocos kilómetros del cuartel general de la policía
hondureña.
1.4.4. Cartel Lobo
Dirigido por Carlos Lobo (el Negro Lobo), identificado por el Departamento del Tesoro de Estados
Unidos12 como “un operador de Centroamérica
del cartel de Sinaloa” (dirigido por Joaquín Guzmán Loera), traficaba la droga desde Colombia,
Panamá y Honduras hacia Estados Unidos, en
203
Arabeska Sánchez
Diagrama 1. Estructura militar coludida con el narcotráfico, década de los setenta
Juan Ramón
Matta Ballesteros
Miembros de la Policía
Jefe de Inteligencia
Militar G”
Miembro
de la Dirección Nacional
de Investigación Criminal
Director de
Penitenciaría Central
Jefe de Policía Internacional Interpol
Fuente: elaboración propia a partir de datos de Landaverde, 2009.
Diagrama 2. Estructura del narcotráfico en Honduras
“Los Valle”
“Lobo”
“H”
“Los Cachiros”
“Handal”
Fuente: elaboración propia con datos de monitoreo de medios 2015.
Diagrama 3. Estructura del cartel de los Valle
Luis Alfonso Valle Valle
José Inocente
Valle Valle
Digna Valle Valle
Miguel Arnulfo
Valle Valle
José Reinerio Valle
Valle
Daysi Valle Valle
Gerson Stanley Ortega Valle
Marlen Griselda
Amaya
José Raúl Amaya Argueta
Wilmer Carranza Bonilla
Fuente: elaboración propia con datos de La Prensa, 2015. http://www.laprensa.hn/sucesos/788060-410/extraditan-a-eua-a-jos%C3%A9-inocente-valle-y-griselda-amaya; El Heraldo, 2015. http://www.elheraldo.hn/pais/883081-214/capturan-a-extraditable-vinculado-a-los-valle-en-eloccidente-de-honduras; y El Tiempo, 2015. http://www.tiempo.hn/en-audiencia-de-pruebas-policia-extraditable-vinculado-a-los-valle-valle/
204
alianza con los carteles de los Cachiros, Sinaloa
y algunos de Guatemala. La tabla 3 presenta las
incautaciones de bienes a este cartel.
Cuando fue capturado, Juving Alexander
Suazo Peralta13, identificado como el brazo derecho del jefe de este cartel, no tenía ninguna
acusación ni orden de captura en los sistemas
policiales hondureños, y las autoridades nacionales se enteraron de su participación en esta
estructura criminal cuando el gobierno de Estados Unidos lo solicitó en extradición por medio del Distrito Sur del Estado de la Florida, por
delitos ligados a narcoactividad14, transporte de
al menos 5 kilogramos de cocaína a ese país y
posesión para distribución de drogas en embarcación sujeta a leyes y controles estadounidenses15.
1.4.5. Cartel de los Cachiros
Identificado por el Departamento del Tesoro de
Estados Unidos y acusado de tráfico internacional de droga y lavado de activos, ha sido liderado
por los hermanos Javier Heriberto y Davis Leonel Rivera Maradiaga, con la complicidad de sus
familiares Santos Isidro Rivera Cardona (padre),
Esperanza Caridad Maradiaga López (madre),
Maira Lizeth Rivera Maradiaga (hermana), Santos Isidro Rivera Maradiaga (hermano) y Bismark
Antonio Lira Girón, líder de célula Cachira para
Nicaragua16. Acusados en Nicaragua por conspiración en el transporte internacional de drogas
ilícitas, lavado de dinero, financiamiento ilícito
de narcóticos y crimen organizado, además de
ser señalados de controlar gran parte de los movimientos de droga desde Colombia hacia Honduras y Guatemala para su traslado por tierra,
mar y aire (incluyendo el control del 90% de las
pistas clandestinas en Honduras) a Estados Unidos. La tabla 4 muestra los bienes incautados a
los Cachiros.
El temor de ser asesinados en Honduras por
otras estructuras criminales obligó a los líderes
de los Cachiros a entregarse a autoridades estadounidenses. Así, el 14 de enero de 2015 ocu-
rrió la entrega de Devis Leonel Rivera Maradiaga
en territorio caribeño de las Bahamas, y el 21 de
enero del mismo año, Javier Eriberto Rivera Maradiaga se entregó a la División Antinarcóticos
de Estados Unidos en el estado de La Florida,
luego de haber salido de la comunidad de Francia, departamento de Colón, hacia aguas internacionales hasta su arribo a la Florida17.
En mayo del 2015 fue capturado otro personaje ligado a este cartel, Fabio Lobo Lobo, hijo
del expresidente Porfirio Lobo Sosa18. La captura
la realizó la DEA en Haití, para luego trasladarlo
a la ciudad de Nueva York, en donde enfrentaría
su proceso judicial.
1.4.6. Cartel Handal
En abril de 2013, el Departamento del Tesoro de
Estados Unidos declaró como narcotraficantes
al empresario hondureño José Miguel Handal
(Chepe Handal), a su esposa Ana Elizabeth Hernández Amaya y a su padre, José Miguel Handal
Larach (diagrama 4). Luego de su captura por autoridades hondureñas, enfrentó un proceso penal en el sur de la Florida por asociación ilícita
por distribución de varias toneladas de cocaína
que sería distribuida en el territorio de Estados
Unidos19.
En la tabla 5 pueden verse los bienes incautados a los Handal.
Diagrama 4. Estructura del cartel Handal
José Miguel Handal
Ena Elizabeth
Hernández Amaya
Fuente: El Heraldo, Sucesos, 2015.
205
José Migual
Handal Larach
Arabeska Sánchez
Tabla 3. Incautaciones al cartel Lobo
Bien incautado
Sitio de la incautación
Departamento
Dieciocho botes pesqueros
Roatán
Islas de la Bahía
Nueve terrenos de la urbanización Jardín del Este
La Ceiba
Atlántida
Una casa de playa
Tela
Atlántida
Tres embarcaciones
Tela
Atlántida
Una vivienda
José Santos Guardiola, Roatán
Islas de la Bahía
Tres lanchas
Roatán
Islas de la Bahía
Cuatro empresas de exportación y comercialización
de productos del mar
Roatán y La Ceiba
Islas de la Bahía y Atlántida
Veintidós vehículos (siete blindados)
Cuarenta y tres viviendas
Diversos sitios: Colonia Trejo,
Río Piedras, Residencial Barrial,
Una hacienda
Esparta
Atlántida
Cuenta bancaria con 10’000.000 de lempiras
Cuenta bancaria con 134.410. dólares americanos
Fuente: elaboración propia con datos de La Prensa, 2014: http://www.laprensa.hn/honduras/tegucigalpa/744948-96/carlos-negrolobo-se-declara-ante-eua-culpable-de-narcotr%C3%A1fico
Tabla 4. Incautaciones a los Cachiros*
Bien incautado
Departamento
Empresa Agricultores del Norte, S de RL bajo Capital Variable, S. A.
Barrio El Centro, Las Brizas, Miraflores,
Los Laureles, municipio de Tocoa
Colón
Empresa Palma del Bajo Aguán, S. A. (Planta extractora de aceite)
Bajo Aguán, municipio de Bonito Oriental
Colón
Empresa Minera Mi Esperanza S. A.
Tocoa
Colón
Empresa Inmobiliaria Rivera Maradiaga, S. A. de Capital Variable
Tocoa
Colón
Empresa Inversiones Turísticas Joya Grande, S. A.
de Capital Variable (zoológico y ecoparque)
Santa Cruz de Yojoa
Yoro
Hotel El Encanto
Santa Cruz de Yojoa
Yoro
Posada El Rey
Santa Cruz de Yojoa
Yoro
Sesenta y un bienes inmuebles
Sesenta y cuatro cuentas bancarias a plazo fijo en lempiras y dólares americanos
Ocho sociedades mercantiles
Cuatro establecimientos comerciales
* Monto total de incautaciones: 500’000.000 de dólares americanos producto de la compra de cocaína a carteles colombianos que
luego vendían a los mexicanos como el cartel de Sinaloa.
Fuente: elaboración propia con datos de La Prensa, 2014.
Tabla 5. Incautaciones a los Handal
Bien incautado
Cuatro residencias
Departamento
Col. Juan Lindo, San Pedro Sula
Cortés
San Pedro Sula
Cortés
Catorce propiedades
Empresa Easy Cash Corporación Handal
Empresa Autopartes Handal
Cortés
Empresa Honduras Security
Cortés
Empresa Supertiendas Handal
Cortés
Empresa Inversiones J y C Sociedad de Responsabilidad Limitada
San Pedro Sula
Cortés
Empresa Inversiones J y E Sociedad de Responsabilidad Limitada
San Pedro Sula
Cortés
Empresa Handal Carta Buena
San Pedro Sula
Cortés
Empresa Inversiones Los Zorzales Sociedad de Responsabilidad Limitada
San Pedro Sula
Cortés
206
1.5. Grupos criminales
Los grupos criminales se han identificado en varios municipios del país, dedicándose algunos a
una actividad criminal específica y otros a todo
un catálogo de delitos. Entre ellos resaltan el denominado grupo de los Solís, dedicado al sicariato y al robo de ganado vacuno, y cuya particularidad reside en que su líder se desempeñaba como
alcalde en el municipio de Jocón, departamento
de Yoro, en el oriente del país (diagrama 5)20.
Durante el proceso investigativo se identificó el
asesinato de al menos cinco víctimas, entre ellas
un regidor de esa alcaldía municipal21.
La implicación de alcaldes en este tipo de organizaciones ha sido establecida en más de un
caso: en 2014, el del municipio de Yoro, cabecera
del departamento de Yoro, fue identificado como
líder de un grupo dedicado al tráfico ilícito de
drogas, al lavado de activos, la expropiación ilegal de tierras y el porte ilegal de armas de fuego
(diagrama 6)22.
Diagrama 5. Estructura orgánica de la banda los Solís
Santos Gabriel Elvir Arteaga
(Alcalde Jocón, Yoro)
Francisco Javier
Martínez Tróchez
Walter Josue Martínez López
(alias Tío Camo)
Roberto Arturo
Martínez Tróchez
Josue Faustino
Almendares Martínez
(alias Tinito)
Miguel Ángel
Almendares Martínez
Ely Isabel Martínez
Sandoval
(alias Virgen Negra)
Héctor Omar
Estrada Tróchez
José Antonio Martínez
(alias Chepe)
César Martínez Velasquez
(alias Chano)
Douglas Darío Sandoval Juárez
Ruben Arturo Solís Pérez
Fito Juan Solís Pérez
Yoran Howar
Portillo Betancour
Pedro Luciano
Martínez Tróchez
(alias Pedrón)
Fuente: La Prensa, Sucesos, 2015.
Diagrama 6. Estructura orgánica de la banda Urbina Soto
Arnaldo Urbina Soto
(alias Moreno)
(alcalde del municipio de Yoro, Yoro)
Miguel Ángel Urbina Soto (hermano del alcalde)
Fuente: La Prensa, Judiciales, 2014.
207
Roberto Arturo Martínez Tróchez
Arabeska Sánchez
Este grupo operaba en los territorios de Locomapa, Río Abajo, Las Trojas y Yoro, en ese departamento. Entre los bienes incautados a esta
estructura había diez propiedades, vehículos,
armas y animales exóticos.
En 2015 se produjo la captura del alcalde del
municipio de San Francisco en el departamento
de Atlántida, al norte de Honduras, por tráfico
de drogas, tráfico de armas y lavado de activos
(diagrama 7)23.
Entre los bienes decomisados a esta estructura había dieciocho propiedades, doce armas de
fuego, doce vehículos, 60.000 lempiras, dos vehículos blindados y dos caballos peruanos.
1.6. Maras y pandillas
En Honduras se registran dos Maras de mayor
connotación: la Mara Salvatrucha y la Mara 18,
aun cuando tambien se reportan otras emergentes, como el Combo de los que no se dejan, la Mara
61, los Benjamines y los Chirizos, que han estado
ejerciendo control territorial sobre barrios y colonias de zonas marginadas en las dos principales
ciudades del país: Tegucigalpa y San Pedro Sula.
La estructura organizativa de las Maras es
vertical y se divide en compartimientos llamados clicas, de modo que cuando la autoriad captura una clica no afecta a toda la organización
como tal (diagrama 8). Cabe mencionar, además,
Diagrama 7. Estructura de la banda Meza Matute
Enrique Alejando Meza Matute
(alcalde de San Francisco, Atlántida)
Santos Gerardo Matute
(hermano del alcalde)
Otros familiares
Fuente: El Heraldo, Sucesos, 2015.
Diagrama 8. Estructura organizativa de las Maras
DIRECCIÓN GENERAL O JENGA
(Mero Mero, Mero Queso, Gran Palabra,
Míster, Leader, Primera Palabra o Ramfla)
VETERANOS O BASE DURA, CARNALES O
CORONADOS
(Miembros más antiguos, violentos y tatuados:
sicariato, logística, vigilancia y tutores)
CLICAS
(Agrupaciones de 25-50 jóvenes en cada barrio)
NOVATOS
(Ya son miembros y son formados por un tutor de la Base Dura)
ASPIRANTES Y SIMPATIZANTES
(Atraídos a la Mara por amistad en el barrio,
pero aún no dieron el brinco, bautizo marero o ritual)
Fuente: elaboración propia con datos de http://cear.es/wp-content/uploads/2013/10/CENTROAMERICA.-2013.-Maras.pdf
208
represión y control de las actividades orientadas al financiamiento del terrorismo. Esta ley
contiene también la tipificación de la figura
de “tráfico de dinero” o traslado fronterizo
de dinero, consistente en disponerse a entrar
o salir de un puerto fronterizo de Honduras
cargando, transportando, trasladando, llevando y trayendo por sí mismo o por medio
de otra persona o por cualquier otro medio,
dinero en efectivo en documentos negociables al portador o bienes de convertibilidad
inmediata, por valor igual o mayor a diez mil
dólares americanos (US$10.000 o habiendo
omitido efectuar una declaración jurada sobre estos activos. Esta ley tiene efectos igualmente para los delitos de lavado de activos
propios del crimen organizado, y desde que
entró en vigencia procuró la incautación de
miles de dólares en puertos fronterizos hondureños.
que esa estructura se mantiene incluso dentro de
los centros penitenciarios.
En marzo de 2015 cincuenta y un líderes de
Maras internos en centros penitenciarios del país
fueron trasladados, para desmontar las actividades criminales que desde allí coordinaban y controlaban: secuestro, extorsión, sicariato y asesinato de niños que se rehusaran al reclutamiento
forzado24.
A pesar de ello, los gatilleros de estos grupos siguen haciendo efectivas las dinámicas de
violencia mortal que rodea la práctica de la extorsión en los pequeños negocios informales de
algunas ciudades.
2. Las políticas públicas contra las drogas: estado actual y procesos
de reforma en marcha o recientes
Segunda
La política contra las drogas en Honduras ha sido
reformada a partir de 2010 e incluye varias estrategias implementadas entre entonces y 2015,
concentradas en el fortalecimiento institucional
y el control del delito mediante la expedición de
leyes que establecen nuevas figuras penales y el
endurecimiento de las penas a delitos ligados al
crimen organizado, además de la persecución
penal, la reforma parcial de las instituciones de
seguridad, defensa y justicia, la implementación
de un modelo de extradición de capos de la droga, la privación del dominio de bienes de origen
ilícito y la militarización de la seguridad interna,
entre otras.
El diagrama 9 presenta dieciocho de las estrategias contenidas en la política contra las drogas.
A continuación se resumen estas estrategias:
En 2011 se creó un órgano permanente encargado de rectorar, diseñar y supervisar las
políticas generales en materia de seguridad,
defensa nacional e inteligencia: el Consejo
de Defensa y Seguridad (Congreso Nacional
de la República de Honduras, 2011. Decreto 239-2011), dependiente directamente del
presidente de la República y compuesto por
todos los titulares de las instituciones del
sector seguridad y justicia. Este decreto produjo la inconformidad en buena parte de la
sociedad civil hondureña, debido a la dependencia del poder ejecutivo a la que quedan
sujetas instituciones de carácter autónomo
como lo son el poder judicial (tercer poder
del estado) y el Ministerio Público.
Para el funcionamiento operativo del Consejo, la ley dispone la creación de la Dirección
Nacional de Investigación e Inteligencia,
entidad a cargo de ejecutar la política pública de defensa y seguridad que establezca el
Consejo. Lo cual adquirió mayor importancia por la disposición de otras estrategias que
estarían a cargo de esta Dirección, detalladas
más adelante.
Primera
Implementada en 2010 con la creación de la
ley contra el financiamiento del terrorismo
(Congreso Nacional de la República de Honduras, 2010. Decreto 241-2010), con el fin de
tomar medidas de prevención, localización,
209
Arabeska Sánchez
Diagrama 9. Política contra las drogas en Honduras, 2010-2015
Año 2011
Estrategia 2: Creación del Consejo de Defensa y
Seguridad.
Estrategia 3: Creación de la Dirección Nacional de
Investigación e Inteligencia
Año 2010
Estrategia 1: Creación del marco legal contra
el financiamiento del terrorismo y el Crimen
Organizado.
Año 2012
Estrategia 4: Reforma constitucional que facilita la
extradición de hondureños que forman parte del
crimen organizado y del narcotráfico a gobiernos
extranjeros.
Estrategia 5: Creación de los órganos jurisdiccionales de con competencia territorial nacional en materia penal.
Estrategia 6: Regulacion de intervención de comunicaciones privadas
Estrategia 7: Regulacion del Sistema de Inteligencia
Nacional.
Estrategia 8: Regulación de disponibilidad emergente de activos incautados.
Estrategia 9: Regulacion de la depuración policial.
Estrategia 10: Regulación contra la trata de personas.
Año 2013
Estrategia 11: Regulación de la intervención al Ministerio Público.
Estrategia 12: Implementación de la Estrategia Interinstitucional en Seguridad y Toma Integral Gubernamental de Respuesta Especial de Seguridad.
Estrategia 13: Creación de la Policía Militar del Orden Público.
Estrategia 14: Regulación de la protección de la soberanía del espacio aéreo.
Año 2014
Estrategia 15: Creación de la Superintendencia para
la Aplicación de Pruebas de Evaluación de Confianza.
Estrategia 16: Regulación de la clasificación de documentos públicos relacionados con la seguridad y
defensa nacional.
Estrategia 17: Regulación del Sistema de Protección
Especial de Funcionarios y Exfuncionarios en Riesgo
Extraordinario.
Año 2015
Estrategia 18: Regulación contra el lavado de activos.
Fuente: elaboración propia.
Consejo Nacional de Defensa y Seguridad, es
decir “la figura presidencial” desde el poder
ejecutivo como su autoridad máxima.
Tercera
A comienzos del segundo trimestre de 2011
se creó la Dirección Nacional de Investigación e Inteligencia, con la finalidad de
desarrollar actividades de investigación e
inteligencia estratégica para proteger los derechos y las libertades de los ciudadanos y
residentes en el país; además de otras funciones como prevenir y contrarrestar amenazas
internas o externas contra el orden constitucional y ejecutar las políticas públicas que en
materia de defensa y seguridad establezca el
Cuarta
210
En enero de 2012 se establecieron las bases
de la estrategia de extradición de capos del
narcotráfico mediante la reforma constitucional del artículo 102, conocida también como
ley de extradiciones, que facilitó la expatriación y entrega de hondureños a estados extranjeros (Congreso Nacional de la República
pendencia de la Dirección Nacional de Investigación e Inteligencia dependiente, a su vez, del
Consejo de Defensa y Seguridad, es decir dependiente directamente de la figura presidencial. Lo anterior produjo también numerosos
señalamientos de vulneración a los derechos
humanos por parte de las organizaciones defensoras de los derechos humanos y de algunos periodistas de los medios de la oposición
en el país, por los señalamientos constantes de
intervención de líneas telefónicas.
de Honduras, 2011. Decreto 269-2011) cuando se trata de casos relacionados con delitos
de tráfico de estupefacientes o cualquiera de
sus tipologías, terrorismo y cualquier otro
ilícito de criminalidad organizada, y cuando
exista tratado o convenio de extradición con
el país solicitante.
Quinta
Para acompañar el proceso de extradición fueron creados los órganos jurisdiccionales con
competencia territorial nacional en materia
penal (Congreso Nacional de la República de
Honduras, 2010. Decreto 247-2010), como
una entidad judicial excepcional para el conocimiento y juzgamiento de delitos cometidos
por el crimen organizado que incluyen: 1) asesinato; 2) tráfico ilícito de drogas; 3) secuestro;
4) robo de vehículo; 5) lavado de activos; 6)
trata de personas; 7) explotación sexual comercial; 8) terrorismo; y 9) delitos forestales.
Estos órganos deben conocer además de las
acciones de privación de dominio de bienes
de origen ilícito y adquirirían importancia
vital dentro de la política de drogas del país,
debido a que serán los garantes legales de una
serie de acciones que se desarrollarán a partir
de 2013.
Séptima
Fue la estructuración del marco de actuaciones del componente de inteligencia, por lo
que se emitió la ley de inteligencia nacional
(Congreso Nacional de la República de Honduras, 2012. Decreto 211-2012), que establece el marco jurídico y regula los principios,
la organización, las funciones, la coordinación y el control de la Dirección Nacional de
Investigación e Inteligencia. Entre sus principales funciones están la de apoyar la desarticulación de estructuras del crimen organizado cuando representen amenazas contra
la seguridad y la defensa nacional, y contrarrestar actos que atenten gravemente contra
la gobernabilidad, la administración pública
y proteger a las instituciones del estado de la
influencia del crimen organizado.
Incluye la creación del Comité de Inteligencia Estratégica como único ente técnico consultivo para contribuir a la formulación y
ejecución de políticas públicas en materia de
seguridad, defensa e inteligencia.
Sexta
De 2011, consiste en la creación de un sistema de intervenciones telefónicas a partir
de la expedición de la ley especial sobre intervención de las comunicaciones privadas
(Congreso Nacional de la República de Honduras, 2011. Decreto 243-2011), cuya finalidad es establecer el marco legal de regulación
sobre el procedimiento de la intervención de
las comunicaciones como mecanismo excepcional de investigación, a fin de constituirse
en una herramienta esencial en la lucha contra la criminalidad organizada.
La ley tiene como objeto intervenir escuchas
telefónicas a casos concretos determinados por
un juez, para lo cual se creó la Unidad de Intervención de la Comunicaciones (UIC), como de-
Esta ley incluye asimismo la obligación a las
empresas de telefonía de registrar e identificar a todos los propietarios de números de
teléfonos y SIM de aparatos telefónicos, indicando la cancelación inmediata de quienes
luego de noventa días no cumplan con esa
disposición.
Octava
211
Con la justificación de la necesidad de recursos institucionales, se incorpora una estrate-
Arabeska Sánchez
gia que permite disponer de los bienes incautados a las estructuras del crimen organizado
y narcotráfico: la ley de disponibilidad emergente de activos incautados (Congreso Nacional de la República de Honduras, 2013.
Decreto 23-2012), para regular la asignación
inmediata de bienes incautados, como dinero
en efectivo o cualquier instrumento monetario, muebles o inmuebles, de acuerdo con los
siguientes porcentajes: 26,7% al Ministerio
Público y la Secretaría de Seguridad, 26,6% a
la Secretaría de Defensa, 10% a la de Estado
del despacho Presidencial para el programa
de Bono diez mil, y 10% para la Secretaría de
Estado en el despacho de Desarrollo Social.
Lo anterior con el fin de fortalecer la lucha
frontal en contra de la criminalidad organizada, así como programas sociales en general, y, especialmente, los de prevención y reinserción de jóvenes en riesgo social. Estas
distribuciones presupuestarias no han tenido
rendición de cuentas y en términos de transparencia hay una demanda cada día mayor
por parte de la sociedad civil, puesto que la
auditoría social en este tipo de asuntos se ha
vuelto casi imposible.
Décima
Undécima
Novena
Debido a la muerte de dos jóvenes universitarios a manos de policías activos en el último
trimestre de 2011, y a la exposición pública
de la colusión criminal y la corrupción de algunos miembros de la Policía Nacional, a mediados de 2012 se aprobó una estrategia orientada a la depuración policial, mediante la ley
especial para la depuración policial (Congreso
Nacional de la República de Honduras, 2012.
Decreto 89-2012), cuyo objeto era la declaración de emergencia nacional en materia de
seguridad pública que permitiera un proceso
expedito de depuración de la Policía Nacional. Estrategia que no resultó efectiva debido al carácter violatorio de algunas garantías
constitucionales en el proceso de separación
de varios policías, que al final volvieron a la
institución por medio de resoluciones emitidas por la Corte Suprema de Justicia.
Para enfrentar la trata de personas se expidió
la ley especial contra este delito (Congreso
Decreto 59-2012), ley que define el marco jurídico e institucional necesario para prevenir
y combatir la trata, así como para la atención
a sus víctimas. Como órgano desconcentrado de la Secretaría de Derechos Humanos se
creó la Comisión Interinstitucional contra
la Explotación Sexual Comercial y trata de
Personas (Cisesct), con partida presupuestal
anual propia, para promover la coordinación
de acciones encaminadas a la prevención,
atención y erradicación de estos delitos en
sus diversas manifestaciones. Esta estrategia
no ha dado los frutos esperados debido a la
reforma que se hiciera en la Secretaría de Derechos Humanos y a la falta de recursos de la
Cisesct, en proceso de consolidación.
En abril de 2013 se decide la depuración del
Ministerio Público mediante su intervención, para lo cual se emite la ley especial de
intervención del ministerio público (Congreso Nacional de la República de Honduras,
2013. Decreto 59-2013), que crea la Comisión
Interventora del Ministerio Público, para implementar los procesos y las políticas que
permitan hacer más eficiente la labor de la
institución para lograr el cumplimiento de
las metas y objetivos de su competencia. Durante seis meses, la Comisión hizo algunos
cambios administrativos a la institución, sin
más impacto que el nombramiento de algunos personajes clave en las direcciones de
Fiscalía, Medicina Forense y Recursos Humanos, y en fiscalías importantes como la
encargada de luchar contra la corrupción.
Duodécima
212
Con todas las estrategias incorporadas a la
política de drogas hasta ese momento, en
que se habían creado los órganos judiciales,
de inteligencia, depuración constitucional y
demás, ahora le llegó el turno a la creación
de nuevas unidades de control del delito, por
lo cual se decretó la Estrategia interinstitucional en seguridad y toma integral gubernamental de respuesta especial de seguridad
(Tigres) (Congreso Nacional de la República
de Honduras, 2013. Decreto 103-2013), que
implicó la participación de las instituciones
del estado de Honduras en materia de seguridad y justicia con el fin de hacer frente de
manera integral a las principales amenazas
contra la seguridad pública, mediante el uso
de todas las capacidades humanas, investigativas, técnicas, científicas, legales y presupuestarias requeridas.
La estrategia incluye la creación de la Unidad
Integral Gubernamental de Respuesta Especial de Seguridad conocida como Tigres, un
órgano especial de la Policía Nacional que
opera bajo la estrategia que le da vida y con
acompañamiento de fiscales y jueces especiales con competencia nacional y experiencia contra el crimen organizado. A pesar de la
certificación de pruebas de confianza que recibieron los miembros de Tigres, el escandaloso caso de corrupción de veintidós de sus
miembros por la extracción de 1,3 millones
de dólares incautados al cartel de los Valle
puso en entredicho de nuevo la efectividad
de esta estrategia, pero sobre todo la de la depuración policial25.
de la ciudadanía para salvaguardar la seguridad de las personas y sus bienes en cooperación con la Policía Nacional, ejercer tareas de
investigación e inteligencia en el combate de
actividades del crimen organizado y demás
otorgadas a la Policía Nacional. Todas estas
tareas de la Policía Militar del Orden Público
se deben llevar a cabo en coordinación con
la fuerza interinstitucional (Tigres) y con el
acompañamiento de jueces y fiscales con jurisdicción y competencia nacional.
Catorceava
Posteriormente se incorporó una estrategia
para controlar la actividad aérea. Para ello
se decretó la ley de protección de la soberanía del espacio aéreo (Congreso Nacional
de la República de Honduras, 2013. Decreto
347-2013), con la finalidad de establecer un
marco legal de actuación en el seguimiento,
la indagación, interceptación, persuasión y
neutralización definitiva de las aeronaves
que infrinjan las disposiciones sobre la navegación aérea establecidas en las leyes de
Honduras y en los convenios de aeronáutica
civil y sus anexos suscritos y ratificados por
el estado.
Esta ley causó gran polémica y un desacuerdo entre las autoridades de Estados Unidos
y las de Honduras, por la violación a los derechos humanos que representa la autorización a la “destrucción definitiva” en casos en
los que se intercepten aeronaves no identificadas o no autorizadas, que: “serán sometidas al uso progresivo de la fuerza, a través
de la indagación, interceptación, persuasión,
convencimiento y como uso máximo la neu-
Treceava
Meses después se aprobó la estrategia más
discutida hasta la actualidad (2015): la militarización de la seguridad interna, con la
asignación de funciones policiales a los militares mediante la expedición de la ley de la
Policía Militar del Orden Público (Congreso
Decreto 168-2013), integrada por elementos
de las Fuerzas Armadas para cumplir las tareas que la Constitución de la República de
Honduras le atribuye a las Fuerzas Armadas
en sus artículos 272 a 274: garantizar la soberanía nacional, el mantenimiento y la conservación del orden público, acudir en auxilio
La salida de los militares a la calle también ha
sido objeto de señalamientos por parte de las
organizaciones de derechos humanos, que
registran casos de graves violaciones en esta
materia y abuso de autoridad por parte de los
soldados, que al ignorar el marco jurídico de
actuaciones de la policía han protagonizado
hechos de asesinato, violación sexual y agresión física a ciudadanos indefensos.
213
Arabeska Sánchez
tralización definitiva de la amenaza la cual
debe ser ordenada por el secretario de Estado
en el despacho de Defensa Nacional”.
De acuerdo con la ley, la aplicación de dicha
medida queda sujeta a las siguientes circunstancias: 1) si la aeronave ha ingresado al territorio nacional sin un plan de vuelo aprobado; 2) la inobservancia del plan de vuelo y
la ruta ATS; 3) si incumple con los informes
de posición; 4) si se abstiene de hacer comunicaciones aeroterrestres vocales constantes; 5) si no se identifica ante los órganos de
control del tráfico aéreo, provee información
falsa o apaga los sistemas de identificación
de la aeronave; 6) si no obtiene autorización
para volar sobre el territorio o no cumple con
las disposiciones de estos mismos órganos;
7) si ignora las instrucciones de la aeronave
interceptora, sean estas transmitidas por radiocomunicación o bajo el procedimiento de
señales previstas en el reglamento del aire.
A pesar de ello, las aeronaves han seguido
entrando al país: en 2014, una avioneta fue
encontrada abandonada totalmente destruida en la Mosquitia hondureña en el departamento de Gracias a Dios26; mientras que en
julio de 2015 otra fue hallada abandonada
en el municipio de Roatán, departamento
de Islas de la Bahía, en donde luego de aterrizar las luces del aeropuerto se apagaron
mientras la tripulación bajaba de la aeronave. Un día después, los dos pilotos de la
nave salieron de Honduras en una aerolínea
comercial, sin más detalles27. En septiembre
del mismo año, una aeronave fue encontrada parcialmente calcinada en el municipio
de San Esteban, departamento de Olancho,
sin número de serie de la avioneta, sin que
hubiera capturas ni datos sobre el dueño del
terreno en donde se encontró, y sin que los
cuerpos de seguridad dieran mayores explicaciones del caso28. Estos son solo tres ejemplos de la poca efectividad de la ley cuando
no existen mecanismos de control y seguimiento de su implementación.
Quinceava
En marzo de 2014 se planteó la estrategia de
crear un órgano de evaluación de funcionarios públicos del sector de seguridad y justicia, para lo cual se expidió la ley general
de la superintendencia para la aplicación de
pruebas de evaluación de confianza (Congreso Nacional de la República de Honduras,
2013. Decreto 254-2013), que incluye la creación de una Superintendencia para la aplicación de pruebas de evaluación de confianza y
de los órganos desconcentrados del Consejo
Nacional de Defensa y Seguridad, a los servidores de la Policía Nacional, el Ministerio
Público, el poder judicial y las Fuerzas Armadas de Honduras, y a los funcionarios que
están sujetos a estas pruebas para garantizar
la confiabilidad de los servidores públicos en
sus cargos. Dicha estrategia no tuvo ningún
efecto porque no fue puesta en práctica, aun
cuando la ley no ha sido derogada.
Decimosexta
Posteriormente surgió la estrategia para clasificar ciertos documentos de defensa y seguridad mediante la creación de la ley para
la clasificación de documentos públicos relacionados con la seguridad y defensa nacional
(Congreso Nacional de la República de Honduras. 2014. Decreto 418-2013), ley que regula este proceso, lo mismo que sus efectos y
las medidas protectoras que se deben brindar
a aquellas materias consideradas como clasificadas, por ser de interés nacional en seguridad y defensa nacional.
Esta ley designa al Consejo de Defensa y Seguridad, por medio de la Dirección Nacional
de Investigación e Inteligencia, para velar
por la conservación y mejora de los sistemas
de protección, incluyendo la promoción de
las acciones penales, civiles y administrativas correspondientes. La principal crítica
que se le hace es por la opacidad con que
se pretende manejar la información pública,
limitando el derecho a su acceso, incluyendo la información sobre contratos realizados
214
También se creó la Comisión Interinstitucional para la Prevención del Lavado de Activos
y Financiamiento del Terrorismo (Ciplaft),
como dependencia del Consejo de Defensa
y Seguridad, como órgano de coordinación
responsable de asegurar que el sistema de
prevención, control y combate contra los delitos de lavado de activos y financiamiento
del terrorismo funcione eficientemente. Esta
estrategia está siendo revalorada por algunos
sectores tras el cierre forzoso del Banco Continental por parte de la Comisión Nacional
de Bancos y Seguros en octubre de 2015, por
la designación que hiciera el Departamento
de Estado de Estados Unidos de esta entidad
bancaria como banco vinculado al lavado de
dinero del narcotráfico.
con presupuestos nacionales y presupuestos
producto de la vía tributaria.
Decimoséptima
Dados los atentados y asesinatos de funcionarios públicos en 2013, ese año se propuso también una estrategia de protección de
los funcionarios (jueces, fiscales, policías
y otros), mediante la ley de protección especial de funcionarios y exfuncionarios en
riesgo extraordinario (Congreso Nacional
de la República de Honduras, 2013. Decreto
323-2013), para regular las medidas de protección especial para las personas naturales
que presten o hayan prestado su servicio al
estado y que a consecuencia directa de decisiones y actuaciones inherentes a su cargo
estén expuestas a riesgos extraordinarios y
amenazas reales contra su integridad o la de
su núcleo familiar. Además, se creó la Unidad Especial de Protección (UEP), dependiente de la Dirección General de la Policía
Nacional, y en casos especiales se asignará
la protección de dignatarios a las Fuerzas Armadas.
A pesar de ello, el asesinato de fiscales, jueces
y policías continúa ocurriendo, sin que esta
estrategia lo impida, y comienza a cuestionarse la asignación de buena parte de funcionarios policiales a la protección de funcionarios y sus familiares sin valoración rigurosa
de los riesgos. El último caso de impacto es
el del fiscal Roberto Aldana, que condujo el
proceso de corrupción del Instituto Hondureño del Seguro Social, por lo que su riesgo
aumentó tanto que fue asignado a un cargo
con un organismo internacional en Francia,
para su bienestar y el de su familia.
Decimoctava
En abril de 2015 se expidió la ley especial
contra el lavado de activos (Congreso Nacional de la República de Honduras, 2014. Decreto 144-2014), para establecer las medidas
y acciones concernientes al sistema de prevención, control y combate de lavado de activos y contra el financiamiento del terrorismo, como forma de delincuencia organizada.
3. Corrupción e impunidad
3.1. Corrupción
La corrupción ha sido factor determinante en la
penetración del crimen organizado y el narcotráfico en el país, y en el consecuente debilitamiento institucional. En 2015, la encuesta LAPOP
(Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID), 2015: 60-66) reportó niveles individuales de victimización por corrupción
de 23,3%, y la percepción generalizada de corrupción asciende a 67,3 puntos, a pesar de que
el país está entre los que reportan mayor confianza en su sistema judicial. Actualmente se registran varios casos que exhiben la forma sistémica
en que se han venido desfalcando los recursos
destinados a las instituciones públicas, dejándolas en niveles de operatividad mínimos. Entre
ellas están el Instituto Hondureño de Seguridad
Social (IHSS), el Instituto Nacional de Jubilados y
Pensionados de Honduras (Injupemh), y el Instituto de la Propiedad. A continuación se exponen
algunos de esos casos.
215
Arabeska Sánchez
3.1.1.Corrupción en el Instituto Hondureño de Seguridad Social
Este caso alcanzó dimensiones desproporcionadas debido a que un grupo criminal dirigido
(diagrama 10) por su director ejecutivo, Mario
Zelaya Rojas, se ocupó durante varios meses de
extraer los fondos de la institución por medio de
empresas ficticias o constituidas legalmente mediante dinámicas de sobrevaloración de bienes y
servicios adquiridos en el IHSS. Todos los recursos extraídos del presupuesto de este Instituto se
destinaron, por medio de estas empresas, a las
cuentas personales de los implicados o a cuentas
bancarias de la red de testaferros, que constituyeron piezas clave en este modelo de criminalidad bien organizada.
El caso ha tenido tal impacto en el país que
ha movilizado a miles de hondureños a las calles en una justa demanda de erradicación de la
corrupción y de la separación de funcionarios
corruptos de las instituciones públicas, todo ello
tras la aparición de algunos cheques provenientes de fondos del IHSS para auspiciar la campaña
política del Partido Nacional (partido en el gobierno).
3.1.2.Corrupción en el Instituto Nacional de Jubilados y Pensionados de Honduras
La corrupción en esta institución, que puso en
riesgo los fondos de las pensiones de miles de
hondureños, se hizo evidente luego de que el
Ministerio Público abriera catorce líneas investigativas29. El diagrama 11 muestra la organización
de la banda vinculada a este desfalco.
3.1.3.Corrupción en el Instituto de la Propiedad
Allí se registró una banda criminal constituida
por varios de sus empleados y tres exempleados
que operaba en su interior (diagrama 12)30.
Diagrama 10. Banda criminal vinculada al robo del IHSS
Mario Zelaya Rojas
José Zelaya Guevara
Natalia Ciufardi
Michelle Alejandra Rojas Flores
Susette Atuan Rojas
Lena Gutiérrez y familia
José Ramón
Bertetti
Ilsa Vanessa
Molina
José Santos
Mendoza Girón
Edita Lizeth
López
Matamoros
José David
Cardona
Gómez
José Isabel
Acosta Girón
Blanca Magdalena
Osorio López
Vanessa
Maribel
Cardona Gómez
Mariano
Argueta Reyes
Gloria
Mendoza
Pérez
Álex Nahún
Sarmiento
Norma
Elizabet
Teraza
Padilla
Henry Yovany
Acosta Girón
Jorge Mario
Wilkinson
Eugenia
María Ramírez
Aguilar
Welington Donaldo
Discua Maldonado
Enrique
Simón
Asfura
Eufelia Irena
Wilkinson Uberti
Héctor
Jonhatan
Padilla Martínez
Jhon
Charles
Bográn
Velásquez
Gustavo
Adolfo
Linares
Varela
Manuel
Edgardo Rivera
Portillo
Fuente: elaboración propia con datos de El Heraldo. http://www.elheraldo.hn/pais/746478-213/qui%C3%A9nes-integran-red-decorrupci%C3%B3n-que-saque%C3%B3-el-seguro-social
216
Diagrama 11. Banda criminal vinculada al robo del Injupemp
Andrés Torres Rodríguez
Manuel de Jesús Barahona
Carlos Zúniga
Iván Díaz García
César Díaz García
Mario Ramón Córdova
Fuente: elaboración propia con datos de La Prensa: http://www.laprensa.hn/honduras/tegucigalpa/631788-98/van-tras-implicados-en-compra-ilegal-de-bonos-en-injupemp
Diagrama 12. Banda criminal vinculada al robo del Instituto de la Propiedad
?
José Armando Cárcamo
Tres exempleados
Walter Jonathan Morel
?
José Bernardo Godoy
?
Ana Cristina Cárcamo
Kevin Josué Fonseca
Marlon Rafael Borjas
Liz Daniela Reyes
Jhony Fernando Carias
Fuente: La Prensa, 2015.
3.2 Impunidad
La impunidad ha sido una constante en términos
de seguridad jurídica y de debilidad del sistema
de administración de justicia, tal como lo establecen las dos últimas valoraciones de la gestión
del Ministerio Público (que conserva el monopolio de la persecución penal en Honduras). La primera de ellas se realizó en 2006 (Tijerino Pacheco, 2007) y la segunda en 2012 (Grupo Consultor
de la Embajada de Estados Unidos, 2013), ambas
hechas por consultoras independientes diferen-
tes, pero con resultados muy similares, a pesar
de la brecha de siete años entre una y otra: así,
solo 21% de las denuncias interpuestas en esta
institución son investigadas y presentadas en los
tribunales del país (tabla 6).
Esta situación ha llevado al hartazgo a los
hondureños y ha desembocado en el surgimiento del movimiento de Los Indignados, quienes
han salido a las calles a demandar el auxilio internacional en la lucha contra la impunidad. Se
plantea también un debate sobre la forma en que
217
Arabeska Sánchez
Tabla 6. Comparativo de la evaluación del desempeño del Ministerio Público de dos quinquenios: 2002-2006 y 2008-2012
Evaluación del desempeño del Ministerio Público
Actividad
Denuncias recibidas
Primer quinquenio
2002
2003 2004 2005 2006 Total
Segundo quinquenio
2008
2009 2010 2011 2012
Total
41.689 52.965 59.561 62.463 56.070 272.748 61.999 68.049 68.846 72.271 38.449 309.614
Denuncias remitidas a la DGIC para investigación 23.644 26.104 35.094 48.507 45.824 179.173 48.924 52.975 56.089 53.555 26.445 237.988
Denuncias devueltas de la DGIC con Informe investigativo
Denuncias sin retorno
4.987
8.005
8.697
18.657 18.099 26.397
7.825 8.631 38.145 11.174 11.749 12.154 11.492
5.395
51.964
46.82 37.193 105.028 37.750 41.226 43.935 42.063 21.050 186.024
Fuente: elaboración propia con datos Tijerino, 2007, y Grupo Consultor de la Embajada de Estados Unidos, 2013.
se resolverá este grave problema: por un lado, el
gobierno propone la implementación de un mecanismo especial de lucha contra la corrupción
junto con la Organización de los Estados Americanos (OEA); mientras que, por otro, la oposición
política plantea la creación de una Comisión contra la Impunidad en Honduras, de acuerdo con el
modelo de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) en Guatemala, la Cicig (Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala),
que tuvo un papel crucial en la investigación de
una estructura criminal denominada la Línea, liderada por el mismo presidente Otto Pérez Molina, quien se vio obligado a renunciar de su cargo
y enfrenta un proceso penal en su país.
4. Conclusiones
Los altos niveles de violencia en Honduras están muy ligados a la fuerte presencia
del crimen organizado, el narcotráfico y las
Maras o pandillas, lo cual está provocando
un éxodo migratorio cuyo principal destino
son los países del norte de América: Estados
Unidos y México.
Los indicadores de incidencia en incautaciones de droga, movimientos de narconaves marítimas y narcoavionetas indican que
en los últimos diecinueve años el narcotráfico no ha suspendido su paso por Honduras,
independientemente de las políticas contra
las drogas que se desarrollen.
Los carteles de la droga en Honduras han
cambiado su organización, pasando de las
estructuras de los años setenta conformadas
por capos y funcionarios de seguridad, a
clanes familiares que utilizan a los funcionarios de la seguridad pública para tareas
específicas.
Existen pruebas de la existencia de siete
carteles del narcotráfico en el periodo comprendido entre 1970 y 2015, cuyos líderes
han sido extraditados a Estados Unidos y
cuyos bienes han sido incautados por el estado hondureño para fortalecer los patrimonios y presupuestos de las tres principales
instituciones que conforman el sector de
seguridad y justicia en el país. No obstante,
una parte de esos recursos se ha destinado a
auspiciar el clientelismo político por medio
de programas como el denominado Bono
diez mil.
La falta de transparencia y rendición de
cuentas por parte del estado acerca de la administración de los recursos provenientes
de las incautaciones podría generar el enriquecimiento ilícito de funcionarios públicos tomadores de decisiones discrecionales
sobre esos recursos, por lo que deben establecerse mecanismos externos de auditoría
permanente sobre ellos.
Con la creación del Consejo de Defensa y
Seguridad, dependiente de la figura presidencial, instituciones autónomas como el
Ministerio Público y el poder judicial quedaron sujetas al poder ejecutivo, violando
la declaración constitucional de la independencia con que deben actuar estas instituciones en sus funciones principales de
218
persecución penal y administración de la
justicia.
Los cambios recientes en la política contra
las drogas no reflejan ningún enfoque de
prevención o reducción de la demanda, concentrándose exclusivamente en la represión
de la oferta.
La corrupción en la dirección de las instituciones públicas y dentro de ellas ha sido
factor determinante en su debilitamiento,
hasta dejarlas en su mínima operatividad.
El alto nivel de impunidad de los casos de
corrupción en el país ha generado un fuerte movimiento ciudadano que demanda el
auxilio de la comunidad internacional para
hacer frente a la impunidad, proponiendo
una Comisión Internacional contra la Impunidad en Honduras similar al modelo existente en Guatemala (Cicig), con el apoyo de
la ONU.
La demanda ciudadana por este mecanismo,
independiente de la misma clase política
hondureña responsable del mal manejo de
las instituciones públicas, ha generado una
propuesta de diálogo por parte del gobierno,
que ha debido buscar el apoyo internacional
de la Organización de los Estados Americanos, que ya puso sobre la mesa una propuesta que está debatiéndose.
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Tegucigalpa.
Universidad Nacional Autónoma de Honduras. Boletines nacionales anuales 2006, 2007, 2008, 2009,
2010, 2011, 2012, 2013 y 2014. www.iudpas.org
221
Arabeska Sánchez
Notas
1
2
Universidad Nacional Autónoma de Honduras.
Boletines nacionales anuales 2006-2014. www.
iudpas.org
La Prensa. “Los corredores del narcotráfico en
las fronteras hondureñas”. 20 de julio de 2015.
los-corredores-del-narcotr%C3%A1fico-en-lasfronteras-hondure%C3%B1as
3
Proceso. “Capturan narco submarino en el Caribe
de Honduras”. 13 de julio de 2011. http://www.
proceso.hn/component/k2/item/49940.html
4
El Heraldo. “Más 20 toneladas de cocaína se
han incautado en Honduras”. 20 de noviembre de 2011. http://www.elheraldo.hn/sucesos/617466-219/mas-20-toneladas-de-cocainase-han-incautado-en-honduras
5
El Heraldo. “Droga incautada llegó en varios embarques”. 30 de noviembre de 2012. http://www.
elheraldo.hn/csp/mediapool/sites/ElHeraldo/
Pais/story.csp?cid=573765&sid=299&fid=214
6
El Diario Coahuila. “Cártel de Sinaloa iba por ‘narcosubmarino’”. 15 de junio de 2014. http://www.
eldiariodecoahuila.com.mx/notas/2014/6/15/
cartel-sinaloa-narcosubmarino-439386.asp
7
8
9
10
11
elsalvador.com. “Perrones descargan droga de
submarino en Honduras”. 7 de diciembre de
2014. http://www.elsalvador.com/articulo/sucesos/perrones-descargan-droga-submarino-honduras-66121.
La Prensa. “Fiscalía incauta 17 bienes a familia de
Ramón Matta”. 1 de agosto de 2014. http://www.
laprensa.hn/honduras/apertura/734298-98/
fiscal%C3%ADa-incauta-17-bienes-a-familiade-ram%C3%B3n-matta.
La Prensa. “Digna Valle, la mujer que pone en
jaque al cartel de Sinaloa”. 7 de octubre de 2014.
http://www.laprensa.hn/inicio/755263-417/digna-valle-la-mujer-que-pone-en-jaque-al-cartelde-sinaloa
La Prensa. “Familia Valle Valle, una vida llena
de lujos”. 13 de octubre de 2014. http://www.
laprensa.hn/fotogalerias/754745-417/familia-valle-valle-una-vida-llena-de-lujos
hn/sucesos/792122-410/honduras-extraditaa-estados-unidos-a-h%C3%A9ctor-emiliofern%C3%A1ndez-don-h
12
La Prensa. “Carlos “Negro” Lobo se declara culpable de narcotráfico en EUA”. 5 de septiembre
de 2014. http://www.laprensa.hn/honduras/
tegucigalpa/744948-96/carlos-negro-lobo-se-declara-ante-eua-culpable-de-narcotr%C3%A1fico
13
La Prensa. “Juving Suazo tendrá mismo proceso de extradición del “Negro” Lobo””. 12 de
septiembre de 2014. http://www.laprensa.hn/
inicio/747036-96/juving-suazo-tendr%C3%A1mismo-proceso-de-extradici%C3%B3n-del-negro-lobo
14
La Prensa. “Cae socio del “Negro” Lobo pedido
en extradición por EUA”. 11 de septiembre de
2014. http://www.laprensa.hn/inicio/746513-98/
cae-socio -del-negro -lobo -solicitado -enextradici%C3%B3n-por-eua
15
La Prensa. “Honduras: Dictan arresto preventivo
a socio del “Negro” Lobo”. 12 de septiembre de
2014. http://www.laprensa.hn/sucesos/policiales/746741-96/honduras-dictan-arresto-preventivo-a-socio-del-negro-lobo
16
La Prensa. “Honduras: Incautan 500 millones de
dólares a “Los Cachiros””. 20 de septiembre de
2013. http://www.laprensa.hn/sucesos/policiales/384826-98/honduras-incautan-500-millonesde-d%C3%B3lares-a-los-cachiros
17
La Prensa. “El “Cachiro” salió a Estados Unidos
en lancha desde Colón”. 5 de febrero de 2015.
http://www.laprensa.hn/inicio/792112-417/elcachiro-sali%C3%B3-a-estados-unidos-en-lancha-desde-col%C3%B3n
18
La Prensa. “Honduras: Capturan a hijo del expresidente Pepe Lobo en Haití”. 21 de mayo de 2015.
honduras-capturan-a-hijo-del-expresidente-pepe-lobo-en-hait%C3%AD
19
El Heraldo. “Honduras: Capturan a “Chepito”
Handal, señalado narco por EE UU”. 13 de marzo
de 2015. http://www.elheraldo.hn/pais/821946214/honduras-capturan-a-chepito-handalse%C3%B1alado-narco-por-ee-uu
20
La Prensa. “Acusan a alcalde de Jocón, Yoro, de
liderar banda de sicarios”. 6 de agosto de 2015.
acusan-a-alcalde-de-joc%C3%B3n-yoro-de-liderar-banda-de-sicarios
La Prensa. “Honduras extradita a Estados Unidos a Héctor Emilio Fernández, “Don H””.
5 de febrero de 2015. http://www.laprensa.
222
21
La Prensa. “Exhuman cadáveres imputados al
alcalde de Jocón, Yoro”. 8 de agosto de 2015.
exhuman-cad%C3%A1veres-imputados-al-alcalde-de-joc%C3%B3n-yoro
26
La Prensa. “Hallan abandonada una avioneta
en La Mosquitia hondureña”. 15 de agosto de
2014. http://www.laprensa.hn/sucesos/policiales/738498-98/hallan-abandonada-una-avioneta-en-la-mosquitia-hondure%C3%B1a
22
La Prensa. “Ordenan aislar en prisión a alcalde de
Yoro, Arnaldo Urbina”. 5 de agosto de 2014. http://
www.laprensa.hn/sucesos/judiciales/735339-97/
ordenan-aislar-en-prisi%C3%B3n-a-alcalde-deyoro-arnaldo-urbina
27
23
El Heraldo. “En fuerte operativo incautan bienes al alcalde de San Francisco, Atlántida”.
13 de marzo de 2015. http://www.elheraldo.
hn/sucesos/821981-331/en-fuerte-operativoincautan-bienes-al-alcalde-de-san-franciscoatl%C3%A1ntida
La Tribuna. “Abandonan avioneta en Roatán
que trasladaba misterioso hombre ¿Podría ser
“El Chapo”?”. 17 de julio de 2015. http://www.
latribuna.hn/2015/07/17/abandonan-avionetaen-roatan-que-trasladaba-misterioso-hombrepodria-ser-el-chapo/
28
La Tribuna. “Encuentran avioneta calcinada
en Olancho”. 14 de septiembre de 2015. http://
www.latribuna.hn/2015/09/14/encuentran-narcoavioneta-calcinada-en-olancho/
29
La Prensa. “Van tras implicados en compra ilegal
de bonos en Injupemp”. 30 de marzo de 2014.
http://www.laprensa.hn/honduras/tegucigalpa/631788-98/van-tras-implicados-en-comprailegal-de-bonos-en-injupemp
30
La Prensa. “Policía Militar detiene a funcionarios
del Instituto de la Propiedad”. 9 de junio de 2015.
http://www.laprensa.hn/honduras/847965-410/
polic%C3%ADa-militar-detiene-a-funcionariosdel-instituto-de-la-propiedad
24
25
La Prensa. “51 cabecillas de bandas criminales están en celdas de máxima seguridad”. 11 de marzo de 2015. http://www.
laprensa.hn/sucesos/821440-410/51-cabecillasde-bandas-criminales-est%C3%A1n-en-celdasde-m%C3%A1xima-seguridad
La Prensa. 2015. “A juicio policías Tigres acusados por robo de $1.3 millones”. http://www.
laprensa.hn/sucesos/862009-410/a-juiciopolic%C3%ADas-tigres-acusados-por-robo-de13-millones
223
Narcotráfico y crimen organizado en México:
gobernabilidad en crisis
Jorge Chabat
Introducción
Desde su campaña para la presidencia en 2012,
Enrique Peña Nieto buscó distanciarse de su
predecesor, Felipe Calderón (2006-2012), en el
asunto de la seguridad y el combate al crimen
organizado. El entonces candidato criticó la
estrategia de Calderón, que había desarrollado
una “guerra” contra el narco, dentro de cuyo
marco se registraron entre cincuenta y sesenta
mil muertes violentas. La versión del gobierno
de Calderón era que la mayoría de estas muertes
eran de criminales que se mataban entre sí en la
lucha por territorios. Peña Nieto insistió desde
el inicio de su campaña en que había que poner
menos énfasis en el aspecto militar y más en la
prevención.
En su discurso de toma de posesión, el 1 de
diciembre de 2012, el nuevo presidente dejó en
claro que la principal tarea en términos de seguridad era reducir la violencia, y que para ello había que usar menos la fuerza: “México exige vivir
en paz. Estoy convencido que el delito no solo
se combate con la fuerza. Es imprescindible que
el estado emprenda un esfuerzo integral para reconstruir el tejido social”1. En esta lógica, en junio de 2012 el general Óscar Naranjo, ex director
de la Policía Nacional de Colombia y asesor del
entonces candidato, declaró que la violencia se
reduciría en 50% en los primeros cien días de
gobierno del nuevo presidente2.
Parte del diagnóstico del equipo de Peña Nieto que buscaba explicar la situación de inseguridad en el país, era que las diversas dependencias
del gobierno encargadas del área de seguridad,
Policía Federal, Ejército, Marina, Procuraduría
General de la República (PGR), gobiernos estatales, no se coordinaban. Por ello, el ahora presidente decidió acabar con la Secretaría de Seguridad Pública, bajo cuyo control estaba la Policía
Federal, y sus funciones fueron absorbidas por
una Comisión Nacional de Seguridad, dependiente de la Secretaría de Gobernación. Por otro
lado, Peña Nieto había propuesto en campaña dividir al país en cinco zonas operativas para combatir a la delincuencia y crear la “Gendarmería
Nacional”, que en principio sería un cuerpo diferente de los ya existentes. También se habló de
224
Narcotráfico y crimen organizado en México: gobernabilidad en crisis
fusionar las múltiples agencias de inteligencia
existentes en el país en una sola dependencia.
Dado el crecimiento exorbitante de la violencia asociada al crecimiento del crimen organizado y su combate durante el sexenio del presidente Felipe Calderón, las promesas de Peña Nieto
tuvieron un impacto inmediato en la opinión pública, que modificó el pesimismo que había mantenido en este asunto en los meses siguientes a la
posesión del nuevo gobierno. Durante los primeros cinco meses de la nueva administración, la
percepción de que el gobierno tenía bajo control
la inseguridad y la violencia fue creciendo: pasó
de 41 a 53%. Sin embargo, a partir de abril de
2013 la tendencia cambió y a fines de ese año
quienes pensaban que el gobierno había sido rebasado eran mayoría: 60% frente a 34% que seguía creyendo que controlaba la situación3.
Las razones para este cambio de percepción
son varias. Por un lado, en los tres primeros
años de esta administración ha habido varias
crisis que han afectado la imagen del gobierno:
el surgimiento de los grupos de autodefensa en
Michoacán, la desaparición de los cuarenta y
tres normalistas de Ayotzinapa, en Iguala, con la
participación directa de fuerzas policiacas municipales, así como la fuga del narcotraficante
Joaquín, Chapo, Guzmán de una prisión de alta
seguridad. Por otro, en 2013 las extorsiones y los
secuestros aumentaron, así como el número total
de delitos del fuero común4.
Pero el cambio de percepción refleja también
un desencanto frente a las expectativas generadas por el nuevo gobierno en un asunto que se
quiso dar por resuelto en el discurso. De hecho,
desde el inicio de su gobierno, el presidente Peña
Nieto decidió poner énfasis en otros aspectos de
la agenda gubernamental, como las reformas
económicas, bajo el supuesto de que el presidente Calderón había prestado demasiada atención a
la seguridad en detrimento de otros problemas5.
1. La crisis en Michoacán: la penetración del crimen organizado
En febrero de 2013 hizo su aparición pública
un grupo de autodefensa de aproximadamente
ochenta personas, en el municipio de Buenavista, en Michoacán, en lo que sería solo el inicio
del surgimiento de varios grupos armados en ese
estado, formados por productores agrícolas de la
región, cansados de las extorsiones y abusos del
grupo criminal los Caballeros Templarios. Esta
organización era una derivación de la Familia
Michoacana, organización dedicada al narcotráfico y la extorsión desde mediados de la primera
década del siglo.
La aparición de estos grupos puso en evidencia la ineficacia de las autoridades locales para
combatir el crimen organizado y atrajo la atención de la opinión pública nacional e internacional. Frente a su multiplicación, un año después
de la aparición del primer grupo estaban presentes ya en treinta poblaciones del estado, el gobierno federal mexicano mantuvo inicialmente
una posición de cautela. A raíz de la aparición
de las autodefensas, el gobierno realizó un operativo policiaco-militar en Michoacán en mayo
de 2013, como una manera de buscar recobrar la
gobernabilidad6. Sin embargo, el operativo mostró pronto ser insuficiente, y el presidente Peña
Nieto nombró entonces, en enero de 2014, a un
comisionado especial para resolver la situación
de inseguridad en Michoacán. El comisionado
Alfredo Castillo, quien había sido procurador
del estado de México cuando el mandatario fuera gobernador de ese estado, era un hombre de su
confianza y desplazó al propio gobernador Fausto Vallejo en la toma de decisiones.
De la forma en que el gobierno federal enfrentó la crisis de Michoacán llama la atención la
ambigüedad hacia los grupos de autodefensa. Si
bien el secretario de Gobernación, Miguel Osorio Chong, reiteró en varias ocasiones que estos
grupos estaban al margen de la ley7, lo cierto es
que no solo no los combatió sino que buscó recibir información de ellos para perseguir a los
Caballeros Templarios. Incluso, el comisionado
225
Jorge Chabat
Castillo llegó a declarar que las autodefensas no
eran un grupo de delincuentes y que lo más importante que tenían no era un arma: “su mejor
arma es la información. El esfuerzo que estamos
realizando es para que nos platiquen, para que
nos den información. Es información a cambio
de seguridad para ellos”8.
La explicación de esta ambigüedad tiene que
ver con un hecho contundente: la profunda infiltración del crimen organizado en las estructuras
estatales y municipales en Michoacán. Los niveles de impunidad con los que se movían los Caballeros Templarios en ese estado solo se pueden
explicar por la gran complicidad de sus autoridades con los delincuentes. Y la evidencia salió
a la luz muy pronto. Quien fuera el secretario de
Gobierno del estado, Jesús Reyna, y gobernador
interino de abril a octubre de 2013, fue detenido en abril de 2014, acusado de colaborar con el
crimen organizado. Pero el caso de Reyna resultó
ser solo la punta del iceberg de la penetración del
crimen organizado en el gobierno. Posteriormente, se dieron a conocer videos de reuniones de
las alcaldesas de Pátzcuaro y de Huetamo, en los
que aparecían reunidas con Servando Gómez, la
Tuta, líder de los Caballeros Templarios9. Por si
ello no fuera suficiente, en agosto de 2014 y en
abril de 2015 se dieron a conocer sendos videos
de reuniones de Rodrigo Vallejo, hijo del gobernador Vallejo, con la Tuta10. De hecho, como resultado de los nexos de allegados al gobernador
Vallejo con los Templarios, en junio de 2014 este
solicitó una licencia a su cargo como gobernador,
que sería definitiva.
Es de notar que la penetración de los Templarios no solamente se dio en las estructuras de
gobierno de Michoacán, sino en una parte de la
sociedad. No solo las fiestas en las cuales se glorificaba a los Templarios eran muy concurridas11,
sino que incluso el líder de esa organización criminal llegó a fungir como impartidor de justicia
en conflictos familiares12.
El comisionado Castillo dejó el cargo en enero de 2015, a un año de haber sido nombrado, sin
que la entidad hubiera recuperado totalmente la
gobernabilidad. Durante el año en que ocupó ese
cargo, los principales líderes templarios fueron
capturados, incluyendo a Servando Gómez, la
Tuta, y a Enrique Plancarte, y en un operativo
fue muerto Nazario Moreno, el Chayo. Sin embargo, los grupos de autodefensa no se desmovilizaron totalmente e incluso se registraron enfrentamientos entre ellos, como el ocurrido entre
el grupo de Hipólito Mora y Luis Antonio Torres,
el Americano, en diciembre de 2014, en el cual
murieron once personas13. En julio de 2015 hubo
elecciones en Michoacán en las que fue electo
Silvano Aureoles, del izquierdista Partido de la
Revolución Democrática, quien prometió generar instituciones de seguridad y de justicia que
sirvan a la sociedad.
La crisis en Michoacán mostró en toda su
crudeza la capacidad del crimen organizado de
apropiarse de las instituciones del estado, por
lo menos localmente, y la incapacidad de estas
de responder ante dicha penetración. Lo que la
situación en Michoacán hizo evidente es que
una vez que el crimen organizado se apodera
de un gobierno, para su rescate se requiere una
fuerza externa al mismo, en este caso el gobierno federal. No obstante, dada la penetración de
los criminales no solo en el estado sino también
en buena parte de la sociedad michoacana, persiste la duda de si la intervención federal haya
sido suficiente. Este caso muestra asimismo que
el verdadero problema con el narcotráfico y el
crimen organizado no es la violencia, sino la gobernabilidad. La violencia criminal es solo una
manifestación de la verdadera crisis: la falta de
gobernabilidad por parte de las autoridades legítimamente constituidas y la construcción de
una gobernabilidad alternativa por parte de los
criminales.
2. La crisis de Ayotzinapa: otro caso de penetración del estado
por parte del crimen organizado
El viernes 26 de septiembre de 2014 un grupo
de estudiantes de la Normal rural de Ayotzinapa,
226
en el estado de Guerrero, se trasladó a la ciudad
de Iguala, donde se apoderaron de varios autobuses, aparentemente con el propósito de ir a la
Ciudad de México a la marcha conmemorativa
del 2 de octubre. Sin embargo, en este proceso, los estudiantes fueron atacados por fuerzas
de seguridad de Iguala. Como resultado de ello,
hubo seis muertos, veinte heridos y cuarenta y
tres estudiantes desaparecidos, sin que hasta la
fecha se sepa a ciencia cierta cuál es su paradero.
La investigación inicial de estos hechos corrió a cargo de las autoridades locales, quienes los
atribuyeron a un enfrentamiento entre estudiantes y policías. En ese momento todo indicaba que
las muertes podrían haber sido ocasionadas por
un exceso de fuerza por parte de las fuerzas policiales de Iguala. Sin embargo, después de algunos días se confirmó que además de los muertos
y heridos –entre los que se encontraba el cadáver
desollado de una persona no identificada– había
cuarenta y tres normalistas desaparecidos.
Ante la falta de claridad en lo sucedido y
frente a las presiones crecientes de la opinión
pública, el gobierno federal decidió atraer la investigación del caso diez días después de los hechos14. Un par de semanas después ya corría la
versión, en boca de un respetado activista social,
el sacerdote Alejandro Solalinde, de que los estudiantes habrían sido asesinados e incinerados
por delincuentes en colaboración con policías
municipales15.
La investigación de la Procuraduría General
de la República concluyó en enero de 2015 que
los cuarenta y tres normalistas desaparecidos habían sido asesinados e incinerados en un poblado cercano a Iguala, por parte del grupo delictivo
Guerreros Unidos, en complicidad con el alcalde
de Iguala y su esposa. El motivo, según la Procuraduría, era que los estudiantes habrían sido
confundidos con miembros de una organización
criminal rival, los Rojos16. Un año después de los
acontecimientos, ciento once personas habían
sido detenidas por presunta participación en los
hechos delictivos mencionados. De los detenidos, cincuenta y dos eran policías municipales
de Iguala y diecinueve de Cocula, entre ellos los
subdirectores de policía de ambos poblados. El
resto serían miembros de Guerreros Unidos17.
El 6 de septiembre de 2015, el Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI)
de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) de la Organización de los Estados
Americanos (OEA) emitió un informe en el que
ponía en duda la afirmación de la PGR de que
los estudiantes hubieran sido incinerados en el
basurero de Cocula, aun cuando reconoció que
en el ataque que sufrieron los estudiantes de
Ayotzinapa estuvieron involucrados “policías de
Iguala y Cocula y otros agresores”18.
Los acontecimientos de Iguala y la desaparición de los cuarenta y tres normalistas presentan
un patrón de evolución del crimen organizado
muy similar al de Michoacán. En este caso, es
evidente que la organización criminal Guerreros
Unidos había penetrado a las autoridades municipales y que las autoridades del estado de Guerrero fueron incapaces de investigar el hecho,
por ineficiencia o corrupción, o por ambas. En
el caso de Iguala, es el gobierno federal el que
debe intervenir –con limitaciones derivadas de
su propia debilidad institucional– para rescatar
a un territorio en el cual los criminales se han
apoderado de la voluntad y de los recursos de las
autoridades locales.
3. La fuga del Chapo Guzmán: el crimen
organizado en el gobierno federal
En la mañana del sábado 22 de febrero de 2014,
el líder del cartel de Sinaloa y el narcotraficante
más buscado de México fue arrestado por elementos de la Marina en Mazatlán, Sinaloa. La
captura de este criminal fue anunciada por el
presidente Peña Nieto como resultado de la coordinación entre todas las agencias de seguridad.
Por su parte, el gobierno de Estados Unidos señaló que este era un “logro histórico y una victoria
para los ciudadanos de México y Estados Unidos”, y un resultado de la cooperación entre los
dos países19. El periódico The Washington Post,
227
Jorge Chabat
calificó el arresto de este capo como “la joya de la
corona”20. Incluso, el presidente fue despertado
en la madrugada para ser informado de tal acontecimiento. El festejo era, sin duda, justificado.
El Chapo había estado libre por trece años, desde
su fuga de la prisión de alta seguridad en Jalisco
en 2001. Tanto el gobierno de Vicente Fox (20002006) como el de Felipe Calderón (2006-2012)
habían intentado atraparlo, infructuosamente. El
arresto del líder del cartel del narco más importante de México obviamente era un fuerte respaldo a la estrategia de seguridad del presidente
Peña Nieto.
De hecho, el arresto de Guzmán Loera no fue
el único llevado a cabo en los primeros tres años
de su gobierno. Como ya mencionamos, se capturó a los principales líderes de los Caballeros
Templarios: Servando Gómez, la Tuta, y Dionisio Loya Plancarte, el Tío, en tanto que Nazario
Moreno, el Chayo, y Enrique Plancarte fueron
muertos por las fuerzas federales. En 2014 se
capturó asimismo a Vicente Carrillo Fuentes, el
Viceroy, del cartel de Juárez, y a Héctor Beltrán
Leyva, de los Beltrán Leyva. En 2015 se arrestó
a César Gastélum Serrano, del cartel de Sinaloa,
y a Omar Treviño Morales, el Z-42, de los Zetas.
A pesar de lo anterior, el gobierno falló en su
intento de arrestar a Nemesio Oseguera Cervantes, el Mencho, líder del cartel de Jalisco Nueva
Generación, organización que en mayo de 2015
derribó un helicóptero del Ejército. De hecho, el
Mencho habría sido detenido en agosto de 2012
por la Marina pero fue liberado por intervención
del gobernador de Jalisco en esa época, Emilio
González Márquez, lo cual constituye un ejemplo más de la penetración del crimen organizado
en los gobiernos locales21.
No obstante, el logro más importante en términos de captura de líderes del narcotráfico fue,
sin duda, la captura del Chapo Guzmán. No solo
era el líder de la organización más importante de
tráfico de drogas, sino que había logrado evadir a
la justicia durante varios años después de su espectacular fuga en 2001. Por ello, el propio presidente Peña Nieto aseguró luego de su captura en
2014 que una nueva fuga de ese narcotraficante
sería “imperdonable”. Curiosamente, su gobierno no procedió a extraditarlo a Estados Unidos
como había hecho en el pasado con narcotraficantes poderosos cuya detención no podía ser
garantizada plenamente por el sistema penitenciario mexicano, como el líder del cartel del Golfo, Osiel Cárdenas, extraditado en 2005. Incluso
el procurador Jesús Murillo Karam declaró irónicamente al respecto que el Chapo sería extraditado “en 300-400 años”, una vez que cumpliera su
condena en México22.
En este contexto, la segunda fuga del Chapo
Guzmán de la prisión de alta seguridad El Altiplano representó un golpe demoledor para la
credibilidad del gobierno mexicano y evidenció
con toda crudeza la profunda debilidad institucional del estado y la capacidad de penetración
del crimen organizado. La fuga ocurrió la noche
del sábado 11 de julio de 2105. Según las primeras versiones del gobierno, el Chapo se habría
fugado por un túnel de 1,5 kilómetros, construido desde el exterior de la prisión, el cual desembocó directamente bajo la ducha de la celda del
narcotraficante, única parte que no era cubierta
por las cámaras de video que vigilaban permanentemente al reo. Las investigaciones posteriores a la fuga del Chapo revelaron que la primera
alerta sobre su fuga se dio media hora después
de que esta ocurrió, y que durante semanas se
escucharon ruidos en el subsuelo del penal,
producidos por la excavación del túnel, sin que
las autoridades de la prisión lo reportaran23. Incluso, según notas periodísticas, otros presos se
quejaron por dichos ruidos, los cuales ocurrían
las veinticuatro horas del día, sin que las autoridades tomaran medidas al respecto24. Asimismo,
hay versiones de medios de información que sostienen que varios de los reclusos señalaron, en
sus declaraciones ante el Ministerio Público, la
existencia de una relación cercana entre la coordinadora de los Centros federales readaptación
social, de quien dependía el penal del Altiplano,
Celina Oseguera, y el propio Chapo Guzmán a
quien, según estas declaraciones, visitaba frecuentemente en su celda25.
228
Es difícil saber hasta dónde llegó la red de
protección tejida por Guzmán Loera entre las autoridades federales que le permitió concretar su
fuga. Pero lo cierto es que en octubre de 2015 la
Procuraduría General de la República había detenido a veinte personas acusadas de facilitar la
fuga, entre las que se encontraban monitoristas
de la agencia civil de inteligencia, custodios del
penal así como la mencionada Celina Oseguera
y el director del penal del Altiplano, Valentín
Cárdenas Lerma26. Adicionalmente, como consecuencia de la fuga, fueron removidos de sus
cargos el comisionado nacional de Seguridad,
Monte Alejandro Rubido, el titular del Órgano
Administrativo Desconcentrado de Prevención
y Readaptación Social, Juan Ignacio Hernández
Mora, y el jefe de la División de Inteligencia de la
Policía Federal, Ramón Eduardo Pequeño.
A la crisis en Michoacán respondió enviando a un comisionado que ejercía de facto las funciones de gobierno, desplazando al gobernador
Vallejo. También detuvo a quien fuera secretario
de Gobierno de ese estado y gobernador interino, Jesús Reyna, e inició una investigación sobre
el involucramiento de Rodrigo Vallejo, hijo del
gobernador, con el cartel de los Templarios, la
cual concluyó con una acusación menor que evitó que este fuera encarcelado. También arrestó o
mató en el proceso de captura a los principales
líderes de los Caballeros Templarios. Sin embargo, dichas medidas, si bien redujeron la ingobernabilidad en el estado, no han acabado de
resolver el problema de la inseguridad, pues las
instituciones locales no han sido reconstruidas.
Evidentemente, esta será una labor del próximo
gobernador, Silvano Aureoles.
La fuga del narcotraficante más poderoso
hizo evidente que la corrupción generada por el
crimen organizado no solo se encontraba en los
gobiernos locales sino que había llegado también
al gobierno federal. Exhibió también las incapacidades estructurales del sistema penitenciario
mexicano, el cual, una vez más, mostró que era
incapaz de mantener en prisión a criminales con
un alto poder corruptor.
La crisis de los normalistas desaparecidos en
Iguala motivó una amplia gama de respuestas.
Por un lado, el gobierno federal atrajo la investigación del caso varios días después de los hechos
y realizó una investigación que dio como resultado más de cien detenidos, el envío de restos
calcinados encontrados en Cocula a su análisis
en Austria, que permitió identificar a dos estudiantes presumiblemente asesinados. Asimismo,
invitó a un equipo de expertos forenses argentinos y a un grupo de expertos independientes de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. No obstante, los forenses argentinos no pudieron respaldar la versión de la Procuraduría de
que los restos enviados a Austria provenían del
río Cocula, y el grupo de la CIDH puso en duda la
versión de que los estudiantes hayan sido incinerados en el basurero de Cocula.
4. Las respuestas del gobierno
La crisis de las autodefensas en Michoacán, la
provocada por la desaparición de los normalistas
de Ayotzinapa y la causada por la fuga del Chapo
Guzmán tuvieron un altísimo costo en la imagen
del gobierno mexicano. Una encuesta realizada
a fines de julio de 2015, que podía medir ya los
efectos acumulados de las tres crisis, mostró que
el presidente Peña Nieto gozaba de una aprobación de 34% entre la población general y de 15%
entre los líderes27. Este nivel de impopularidad
es solo comparable al que registró el gobierno de
Ernesto Zedillo (1994-2000) en 1995, después de
la devaluación del peso de fines de 1994. En este
contexto, el gobierno mexicano tomó varias medidas, como respuesta a cada una de las crisis.
Adicionalmente, en noviembre de 2014, el
presidente Peña Nieto propuso un paquete de reformas legales que buscaba evitar que se repitiera
una tragedia como la de Iguala. Dichas reformas
incluían la creación de un mando único estatal
de las policías municipales, la expedición de una
ley que permitiera al gobierno federal intervenir
en un municipio cuando hubiera indicios de penetración del crimen organizado, la delimitación
de la responsabilidad de los gobiernos federales
229
Jorge Chabat
y estatales en el combate al delito así como inversión estatal en los estados menos desarrollados.
Asimismo, propuso el establecimiento de un
número único nacional de emergencias, el 911,
medidas para mejorar la justicia cotidiana, para
fortalecer la defensa de los derechos humanos y
combatir la corrupción y un operativo especial
en los estados de Guerrero, Tamaulipas y Jalisco28. No obstante, dichas reformas no fueron discutidas en el Congreso inmediatamente, situación que prevalece hasta octubre de 2015.
A la fuga del Chapo Guzmán el gobierno respondió inicialmente con versiones que alababan
el ingenio del Chapo, buscando con ello evadir
las responsabilidades por tal hecho. Incluso, se
hizo correr la versión de que el túnel se había
hecho con ácido y calor, lo que habría imposibilitado su detección29. Lo cual luego se comprobó
que era falso. Además, se arrestó a más de veinte
personas y se pidió la colaboración un grupo de
operaciones especiales de la Policía Nacional de
Colombia para lograr la recaptura del evadido30.
Posteriormente, el 23 de septiembre la Procuraduría General de la República obtuvo una orden
de extradición de Guzmán a Estados Unidos, la
cual se cumpliría en caso de que fuera recapturado. Luego, el 1 de octubre de 2015, se anunció
la extradición a ese país de trece narcotraficantes
mexicanos, incluido Édgar Valdez Villarreal, la
Barbie, del cartel de los Beltrán Leyva, y Jorge
Eduardo Costilla Sánchez, el Coss, del Golfo31.
Esta decisión muestra, por un lado, un interés
del gobierno mexicano en aminorar el impacto
que la fuga del Guzmán Loera tuvo en la relación
con Estados Unidos y, por otro, prevenir otra posible fuga de algún narcotraficante que dañara
aún más su ya de por sí desgastada imagen.
5. La discusión sobre la legalización de la marihuana
En el contexto de las crisis provocadas por la
delincuencia organizada a las que hemos hecho
referencia, durante 2014 y 2015 en algunos círculos de opinión se ha dado una discusión sobre
la posibilidad de legalizar la producción, el transporte y consumo de la marihuana en México.
Esta discusión es reflejo en buena medida de los
cambios ocurridos en varias partes del mundo en
cuanto a su prohibición. Dichos cambios se dan
en medio de una fractura en el consenso en torno al régimen internacional de control de drogas,
que tiene ya varias manifestaciones, como la propuesta de los expresidentes de Brasil, Colombia y
México, Fernando Henrique Cardoso (1995-1998;
1999-2002), César Gaviria (1990-1994) y Ernesto
Zedillo, de despenalizar el consumo de la marihuana32. La OEA también dio a conocer en mayo
de 2012 su “Informe sobre el problema de las drogas en las Américas”, en el cual se señalaba que
“la despenalización del consumo de drogas debe
ser considerada en la base de cualquier estrategia
de salud pública”33. Adicionalmente, Uruguay legalizó en 2014 la venta de cannabis para usos recreativos, al igual que los estados de Washington,
Colorado, Oregón y Alaska en Estados Unidos, y
es muy probable que otros estados de la Unión
Americana lo hagan en fechas próximas.
En México el consumo personal de drogas
no es delito, pero las cantidades máximas de porte fueron establecidas hasta 2008 y resultan muy
pequeñas para la mayoría de los usuarios, lo cual
abre la puerta para una criminalización del consumo. Sin embargo, en los últimos años en algunos sectores de la opinión pública se ha hecho
visible una demanda por despenalizar el consumo de una manera más clara, así como permitir
el uso del cannabis para propósitos medicinales
o incluso recreativos.
La discusión la han encabezado algunos intelectuales y políticos como Héctor Aguilar Camín,
Jorge Castañeda, Mario Molina, Juan Ramón de
la Fuente y Fernando Gómez Mont, quienes en
febrero de 2014 demandaron despenalizar el
consumo de marihuana. Esta discusión se dio en
el contexto de una propuesta hecha en la Asamblea Legislativa de la Ciudad de México por el
Partido de la Revolución Democrática (PRD), que
buscaba reducir la persecución de los consumidores de marihuana y la creación de “dispensarios” para distribuir la droga34.
230
Dicha propuesta no prosperó, al igual que
otras presentadas en el Senado y en la Cámara
de diputados que buscaban que se autorizara el
cannabis para usos medicinales y se aumentara
el gramaje permitido de portar para los consumidores de drogas, las cuales fueron “congeladas”.
Las razones para que la discusión no avanzara
mucho en este periodo tienen que ver con que
el asunto no ocupa un lugar destacado entre las
preocupaciones de la opinión pública, en el contexto de las crisis de seguridad ya mencionadas,
y en que la mayoría de la población no es favorable a un cambio en el estado legal de esta sustancia35, probablemente debido a que no ve una relación directa entre la prohibición de las drogas
y el desarrollo del crimen organizado.
No obstante, este “impasse” se rompió en
noviembre de 2015 a raíz de un amparo presentado ente la Suprema Corte de justicia por cuatro personas, para la producción de marihuana
para autoconsumo. El amparo fue solicitado en
2013 por Josefina Ricaño, Armando Santacruz,
José Pablo Girault y Juan Francisco Torres Landa Ruffo, integrantes de la organización Sociedad Mexicana de Autoconsumo Responsable y
Tolerante (Smart). En un fallo inédito, la primer
Sala de la Corte aprobó por cuatro votos a favor y
uno en contra otorgar dicho amparo, con lo cual
se autorizó a los demandantes a cultivar marihuana para autoconsumo. El argumento central
de dicha decisión de la Corte fue que prohibir
el uso recreativo de la marihuana puede afectar
el libre desarrollo de la personalidad36. Si bien
este fallo solo afecta a las cuatro personas que
solicitaron el amparo, sienta un precedente que
eventualmente deberá provocar un cambio en la
legislación al respecto en México. El presidente
Peña Nieto, quien se ha opuesto públicamente
a la despenalización y legalización de la marihuana, insistió en que este fallo no implicaba la
legalización de la droga y convocó a un debate
nacional sobre el tema.
Es difícil saber si la legalización ocurrirá de
facto y por partes mediante amparos similares
al presentado por estas cuatro personas o si el
poder legislativo decidirá modificar la legisla-
ción al respecto. La primera opción generaría
una situación problemática para el gobierno, el
cual deberá aplicar la ley vigente a unos y a otros
no, por lo que es probable que al final se acabe
dando una modificación legal. El ritmo de este
cambio también dependerá de lo que se acuerde
en la sesión especial de la Asamblea de la Organización de las Naciones Unidas sobre drogas
en abril de 2016 (Ungass). Si en dicha reunión
se deja en libertad a los estados firmantes de las
convenciones para regular la marihuana en la
forma que ellos consideren conveniente, es muy
probable que los cambios en la legislación mexicana se den en 2016.
De cualquier forma, es claro que el consenso en torno a la prohibición de las drogas en
el mundo se ha fracturado y México no parece
ser la excepción a esta tendencia. Ciertamente,
la eventual legalización y regulación de la marihuana no hará desaparecer las actividades del
crimen organizado en México, pero seguramente
contribuirá a reducir los recursos económicos de
estas bandas en una buena proporción. Si bien
las cifras no son exactas, es probable que la marihuana genere entre el 30% y el 40% de los ingresos de las bandas de narcotráfico en México.
Desde ese punto de vista, el impacto de tal medida no sería menor.
6. Evaluación y perspectivas
Las tres crisis que ha enfrentado el gobierno del
presidente Enrique Peña Nieto en los últimos
dos años han tenido un impacto demoledor en la
imagen interna y externa de su gobierno. Si bien
dos de ellas se originaron por la penetración del
crimen organizado en las estructuras de gobierno
locales, es claro que el gobierno federal no tuvo la
capacidad de preverlas ni de evitarlas. Es evidente que los servicios de inteligencia del gobierno
mexicano no aquilataron en su justa dimensión
el riesgo que representaba la apropiación de las
bandas criminales de los territorios de Michoacán y Guerrero. Ciertamente, hubo una respuesta
federal a estas dos crisis, aunque fue tardía y al
231
Jorge Chabat
parecer insuficiente. Ello plantea serias interrogantes sobre las capacidades reales de enfrentar
al crimen organizado cuando los gobiernos locales son ineficientes o, incluso, forman parte de
las estructuras criminales.
Es evidente que aun cuando el personal de la
Policía federal ha aumentado –hay que incluir la
incorporación de cinco mil elementos de la Gendarmería Nacional–, esta corporación es insuficiente para atender las crisis de seguridad que se
presentan en otros estados, además de Michoacán y Guerrero. En los primeros años de este sexenio han surgido otras bandas criminales, como
el cartel Jalisco Nueva Generación, que ya planteó un abierto desafío al gobierno mexicano con
el derribo de un helicóptero militar en mayo de
2015. Ello hace prever un escenario en el cual
las crisis de seguridad pueden multiplicarse y las
fuerzas del gobierno federal –incluidos el Ejército y la Marina– no den abasto. Es probable que
este escenario prevalezca hasta que las instituciones locales y federales se fortalezcan.
Estas crisis también han hecho evidente que
el problema de la inseguridad no está en las cifras de violencia. De hecho, la tasa de homicidios
viene descendiendo de manera constante desde
abril de 2011. Sin embargo, la percepción de la
opinión pública es que la situación está peor que
nunca. La razón de ello es muy simple: los homicidios pueden descender por buenas o malas razones. Si dicha reducción fuera resultado del fortalecimiento de instituciones y de la aplicación
de la ley, sería por buenas razones. Sin embargo,
todo indica que la reducción se ha dado porque
grupos del crimen organizado llegan a controlar
territorios y ello disminuye los enfrentamientos intercriminales. En este sentido, parece que
el problema de fondo no es la violencia, sino la
gobernabilidad. La violencia sería solo una manifestación de un hecho estructural preocupante: la
gobernabilidad comienza a ser ejercida por grupos
criminales que se apoderan del estado. Esta es la
situación en Guerrero y Michoacán, así como en
otros estados como Tamaulipas, Veracruz, Jalisco
y estado de México. La pregunta es cuánto tardará
en aparecer otra crisis en esos territorios.
Las respuestas del gobierno federal a estas
crisis han sido muy reactivas y tardías. Probablemente, ello se debe a que, como se mencionó,
los recursos federales son insuficientes para reemplazar a las autoridades locales. Y es ahí donde está el fondo del problema. Mientras los gobiernos locales no tengan instituciones sólidas,
los salvamentos a posteriori del gobierno van a
continuar. Adicionalmente, el gobierno federal
tiene sus propios problemas. Aunque en los últimos años las instituciones de seguridad federales se han fortalecido, todavía tienen muchas
deficiencias. Se requieren reformas a fondo en
la Procuraduría General de la República, absolutamente rebasada por la cantidad de delitos que
debe investigar y, desde luego, el problema de la
corrupción, sigue siendo preocupante.
Varias de las reformas de seguridad propuestas por el presidente Peña Nieto merecen discutirse, pero el problema es más profundo: el estado
de derecho sigue sin ser una realidad en México
y la impunidad no se ha podido abatir. En este
escenario, la aprobación de un amparo que abre
la puerta para la legalización y la regulación de
la marihuana puede ayudar a disminuir el poderío económico de las bandas de narcotraficantes.
Sin embargo, el crecimiento y la diversificación
de los grupos criminales en México en los últimos años hacen que el impacto de dicha medida
sea limitado. Ciertamente, es un paso en la dirección correcta: ver a las drogas como un problema
de salud y no de seguridad pública. No obstante,
llevará años debilitar la capacidad del crimen organizado, y para ello es fundamental fortalecer
las instituciones y promover reformas que disminuyan la impunidad que priva en el país. Esta
será una tarea que llevará muchos años.
Notas
1 “Discurso íntegro del presidente Peña Nieto a la
nación”. Excélsior. 1º de diciembre de 2012. http://
www.excelsior.com.mx/2012/12/01/nacional/872692
2 “Naranjo recomienda crear grupos de choque”.
El Universal. 7 de julio de 2012. http://archivo.
eluniversal.com.mx/nacion/198229.html
232
3 4 5 Ulises Beltrán, Alejandro Cruz. “Crece percepción de violencia en el país”. Excélsior. 11 de noviembre de 2013. http://www.excelsior.com.mx/
nacional/2013/11/11/928022
México, Secretaría de Gobernación, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad
Pública.
http://secretariadoejecutivo.gob.mx/
incidencia-delictiva/incidencia-delictiva-fuerocomun.php; México, Instituto Nacional de Geografía y Estadística, “Encuesta nacional de victimización y percepción sobre seguridad pública
(Envipe) 2014”. http://www.inegi.org.mx/est/
contenidos/proyectos/encuestas/hogares/regulares/envipe/envipe2014/doc/envipe2014_nal.pdf
“Enrique Peña Nieto con María Elena Salinas”.
Univisión Noticias. 3 de mayo de 2013. http://noticias.univision.com/article/1522978/2013-05-03/
mexico/noticias/enrique-pena-nieto-en-entrevista-con-maria-elena-salinas
6 “El operativo en Michoacán es por tiempo
indefinido, dice Osorio Chong”. CNN México. 21 de mayo de 2013. http://internacional.
elpais.com/internacional/2014/02/09/actualidad/1391984271_096367.html
7 13 “Enfrentamiento entre grupos civiles deja 11
muertos en Michoacán”. CNN México. 16 de diciembre de 2104. http://mexico.cnn.com/nacional/2014/12/16/hipolito-mora-asegura-que-suhijo-mayor-murio-en-un-enfrentamiento
14 Gustavo Castillo García. “Atrae PGR investigación y envía más personal para identificar
cuerpos de fosas”. La Jornada. 5 de octubre de
2014. http://www.jornada.unam.mx/2014/10/05/
politica/003n1pol
15 “Los normalistas de Ayotzinapa están muertos,
dice el Padre Solalinde con base en testigos”.
Animal Político. 20 de octubre de 2014. http://
www.animalpolitico.com/2014/10/los-normalistas-estan-muertos-y-algunos-los-quemaronvivos-dice-el-padre-solalinde/
16 David Vicenteño. “Oficialmente muertos; reporte de la PGR sobre el caso Ayotzinapa”. Excélsior.
28 de enero de 2015. http://www.excelsior.com.
mx/nacional/2015/01/28/1004994
17
“Reitera Osorio Chong que autodefensas están al margen de la ley”. Excélsior. 10 de enero
de 2014. http://www.excelsior.com.mx/nacional/2014/01/10/937673
8 Salvador Camarena. “Las autodefensas de Michoacán no son un grupo de delincuentes”. El
País. 10 de febrero de 2014. http://internacional.
elpais.com/internacional/2014/02/09/actualidad/1391984271_096367.html
9 to de 2014. http://www.sinembargo.mx/12-082014/1085731
“Revelan reunión de la Tuta con alcaldesas”. SIPSE. 19 de agosto de 2014. http://sipse.com/mexico/
video-reunion-la-tuta-servando-gomez-alcaldesas-michoacan-107913.html
10 “Rodrigo Vallejo aparece con ‘la Tuta’ en un nuevo video”. Animal Político. 22 de abril de 2015.
http://www.animalpolitico.com/2015/04/rodrigovallejo-aparece-con-la-tuta-en-un-nuevo-video/
“Hay 111 detenidos por desaparición de 43 estudiantes de Ayotizinapa”. SIPSE. 27 de septiembre
de 2015. http://sipse.com/mexico/ayotzinapainforman-111-detenidos-desaparicion-estudiantes-171653.html
18 Arturo Ascención. “8 claves del reporte sobre
Ayotzinapa hecho por especialistas de la CIDH”.
CNN México. 7 de septiembre de 2015. http://www.
cnnmexico.com/nacional/2015/09/07/8-clavesdel-reporte-sobre-ayotzinapa-hecho-por-especialistas-de-la-cidh
19 “Captura de ‘El Chapo’ es un ‘logro histórico’
según Estados Unidos”. CNN México. 22 de febrero de 2014. http://mexico.cnn.com/nacional/2014/02/22/captura-de-el-chapo-es-un-logro-historico-segun-estados-unidos
11 José Gil Olmos. “La fiesta de los templarios de
la que ¿no se enteró Peña Nieto?”. Proceso. 5
de febrero de 2014. http://www.proceso.com.
mx/?p=364127
20 Joshua Partlow y Nick Miroff, “World’s top drug
trafficker arrested in Mexico, U.S. oficial says”.
The Washington Post. 22 de febrero de 2104.
https://www.washingtonpost.com/world/national-security/worlds-top-drug-trafficker-arrestedin-mexico-us-official-says/2014/02/22/c001927c9be0-11e3-ad71-e03637a299c0_story.html
12 “Nuevo video muestra a ‘la Tuta’ repartiendo la
herencia de un empresario de Zitácuaro, de la
cual el toma 5mdp”. Sin Embargo. 12 de agos-
21 Silvia Otero. “Semar detuvo al “Mencho” y gobernador de AN lo soltó”. El Universal. 9 de julio
de 2015. http://www.eluniversal.com.mx/articu-
233
Jorge Chabat
lo/nacion/2015/07/9/semar-detuvo-al-mencho-ygobernador-de-lo-solto
22 “Extradición del ‘Chapo’ en 300 años: Murillo”.
El Financiero. 27 de enero de 2015. http://www.
elfinanciero.com.mx/nacional/extradicion-deel-chapo-en-300-anos-murillo.html
23 Abel Barajas y Antonio Baranda. “Reporte de
alerta de fuga del Chapo tardó 30 minutos”. Terra noticias. 15 de julio de 2015. http://noticias.
terra.com.mx/mexico/primer-reporte-de-alertade-fuga-del-chapo-despues-de-30-minutos,6219
29e4647f22e7da4220cad1ff6958j8e5RCRD.html
24 Carlos Loret de Mola. “En Almoloya escucharon
por días los taladros del ‘Chapo’”. El Universal.
30 de julio de 2015. http://www.eluniversal.com.
mx/entrada-de-opinion/columna/carlos-loretde-mola/nacion/2015/07/30/en-almoloya-escucharon-por-dias
25 Carlos Loret de Mola. “La conveniente muerte
de ‘el Canicón’ (Parte 3)”. El Universal. 6 de octubre de 2015. http://www.eluniversal.com.mx/
entrada-de-opinion/columna/carlos-loret-de-mola/nacion/2015/10/6/la-conveniente-muerte-de-elcanicon
26 “¿Quiénes son los detenidos por la fuga del ‘Chapo’?”. Noticieros Televisa. 8 de octubre de 2015.
http://noticieros.televisa.com/mexico/1510/quienes-son-detenidos-facilitar-fuga-chapo-guzman/
27 “Peña Nieto cae al nivel de aprobación más bajo
de su gobierno: encuesta”. CNN México. 31 de
julio de 2015. http://mexico.cnn.com/adnpolitico/2015/07/31/pena-nieto-cae-al-nivel-de-aprobacion-mas-bajo-de-su-gobierno-encuesta
28 “Estos son los 10 puntos que anunció Peña Nieto en respuesta al caso Ayotzinapa”. Animal
político. 28 de noviembre de 2014. http://www.
animalpolitico.com/2014/11/pena-nieto-acuerdo-seguridad-comision-anuncio-mensaje-palacio-nacional/
29 “La celda del ‘Chapo’ fue perforada sin ruido,
con ácido y calor: Rubido”. CNN México. 16 de
julio de 2015, http://www.cnnmexico.com/nacional/2015/07/16/la-celda-del-chapo-fue-perforada-sin-ruido-con-acido-y-calor-rubido
30 “Policías colombianos ayudan a México en la
búsqueda de ‘el Chapo’ Guzmán”. CNN en español. 12 de agosto de 2015. http://cnnespanol.cnn.
com/2015/08/12/policias-colombianos-ayudana-mexico-en-la-busqueda-de-el-chapo-guzman/
31 “Extraditan a ‘la Barbie’ y 12 narcos más a EU”,
Excélsior. 1º de octubre de 2015. http://www.excelsior.com.mx/nacional/2015/10/01/1048642
32 Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia. 2009. “Drogas y democracia: hacia un
cambio de paradigma”. http://www.drogasedemocracia.org/arquivos/livro_espanhol_04.pdf
33 Organización de los Estados Americanos. 2013.
“El problema de las drogas en las Américas”.
http://www.infocoponline.es/pdf/InformeAnalitico.pdf
34 “Diputados proponen crear lugares legales para
vender marihuana en el DF”. CNN México. 13 de
febrero de 2014. http://mexico.cnn.com/nacional/2014/02/13/diputados-proponen-crear-lugares-legales-para-vender-marihuana-en-el-df
35 Según una encuesta de 2013, 13,8% de la población mexicana estaría a favor de la legalización
de la marihuana y 49,6% en contra. CNN México.
“El 49,6% de los mexicanos rechaza la legalización de la marihuana”. 5 de agosto de 2013.
http://mexico.cnn.com/nacional/2013/08/05/
mas-del-50-de-los-mexicanos-rechaza-la-legalizacion-de-la-marihuana
36 Rodrigo Aguilar. “Fallo de la Corte abre la puerta a uso recreativo de la marihuana en México”.
CNN en español. 4 de noviembre de 2015. http://
cnnespanol.cnn.com/2015/11/04/fallo-de-suprema-corte-abre-la-puerta-a-uso-recreativo-de-lamarihuana-en-mexico/
234
Mario Torres Romero
1. Causas de la violencia y la inseguridad en Nicaragua
En un sentido amplio, Nicaragua comparte las
condiciones que señalan la mayoría de los estudios independientes e informes de organismos
internacionales para explicar el problema de la
inseguridad y la violencia en Centroamérica. Se
trata de un conjunto de factores estructurales y
coyunturales, internos y externos, interactuando
entre sí, que también responden a dinámicas y
condiciones propias o locales de cada país y finalmente definirán la intensidad de las amenazas o la gravedad de los problemas de seguridad
de cada uno en un momento dado. Esta observación es especialmente útil para entender el caso
de Nicaragua, en donde las “especificidades” han
logrado hasta ahora que el país, que vive condiciones socioeconómicas y culturales similares y
que ha sufrido experiencias históricas quizá más
conflictivas que las de sus vecinos del norte, presente actualmente una mejor condición de seguridad y menores niveles de violencia por causa
del narcotráfico que países vecinos como Honduras, El Salvador y Guatemala.
Parte importante de los factores promotores
de la violencia y la inseguridad que Nicaragua
comparte con muchos países de la región está
enraizada en las dimensiones social, económica
y política, y se expresa en problemas estructurales históricos como la débil presencia institucional, el alto índice de desempleo, la exclusión, la
corrupción, el irrespeto a la ley, etcétera. Otros
factores que contribuyen a la violencia y la inseguridad en toda la región son coyunturales y provienen, paradójicamente, de los mismos estados,
como las iniciativas de seguridad inconsistentes,
bien por ser de corto alcance; bien por carecer
de recursos para ejercer el control real frente a
la violencia; o bien porque generan violencia
indiscriminada y desplazamiento irresponsable
de las amenazas. Hay factores exógenos como el
crimen organizado transnacional en sus diversas expresiones, especialmente el narcotráfico, a
los que se pueden sumar los procesos globales y
regionales que inciden en la creación, consolidación y transformación de diversas amenazas.
Otro factor clave es de tipo geoestratégico, ya
que el país se halla en el centro del paso natural
que conforma Centroamérica y que une grandes
235
Mario Torres Romero
regiones productoras de drogas ilícitas con grandes centros de demanda. Centros de consumo
que conforman mercados con alto poder adquisitivo que, como núcleos gravitatorios, atraen y
dinamizan la narcoactividad en todas sus fases,
incluyendo la diversificación de drogas ilegales.
Todas estas condiciones son factores que, sin
duda, no solo facilitan el trasiego, acopio, abastecimiento y otras operaciones de drogas ilícitas,
sino que, además, en el caso de Centroamérica
reducen los costos de operación y transporte, incrementando así los ingresos del lucrativo negocio criminal, al tiempo que disminuyen mucho
los riesgos para sus intereses. De tal manera que
la existencia, previsible continuidad y posible
deterioro de estas condiciones en Nicaragua y
la región entera deben tomarse como un factor
de atracción para el incremento de las actividades del crimen organizado en el país y la región
centroamericana, especialmente en el contexto
de la implementación de las iniciativas militares
contra el narcotráfico en Colombia y México, y
también de políticas inconsistentes o estrategias
inadecuadas en las regiones demandantes y oferentes de drogas ilegales, cuya aplicación insistente no ha logrado hasta ahora forzar un cambio
deseable en los consumidores ni convencer a los
oferentes externos y redes internas de renunciar
a sus empresas criminales, altamente lucrativas.
El gobierno de Estados Unidos reconoce, por
ejemplo, que a pesar los problemas que enfrentan actualmente la producción y el tráfico de
drogas y la consecuente disminución del flujo
de cocaína hacia ese país, el número de consumidores de cocaína (el mercado estadounidense)
no solo se ha mantenido estable en los últimos
años, sino que se ha detectado un incremento del
consumo de otras drogas como la heroína y las
sustancias sintéticas (United States Department
of State, 2015). Los cambios en la demanda de
drogas son confirmados por el Departamento de
Estado en su “Narcotic Report 2015”, afirmando
que en los últimos años en Estados Unidos se registra un incremento alarmante en el consumo
de heroína. Según encuestas comentadas por el
Departamento de Estado, sus consumidores pa-
saron de 373.000 en 2007 a casi 700.000 en 2012
(United States Department of State, 2015).
1.1. La seguridad de los ciudadanos y el narcotráfico, la principal amenaza
del crimen organizado en el país
En Nicaragua la lucha por la sobrevivencia, expresión de la difícil realidad socioeconómica
que se vive, sobre todo en el ámbito micro, es el
problema determinante para la gran mayoría de
la población, que desde hace décadas coincide
en señalar este problema como la principal preocupación nacional (Latinobarómetro, 2012). La
pobreza, el desempleo persistente, los bajos salarios y el aumento incesante de los precios golpea
la existencia de amplios segmentos de la población, que en su gran mayoría se percibe y ubica
a sí misma en el sector más bajo de la pirámide
social (67%), lo que, como en un círculo vicioso,
estimula la emigración masiva que caracteriza
al país y aumenta la vulnerabilidad frente al crimen organizado (Latinobarómetro, 2012), especialmente en zonas alejadas de la capital como
en el Caribe y norte.
Después de la preocupación socioeconómica
aparece la amenaza a la seguridad de los ciudadanos encabezada, según encuestas recientes de
organizaciones locales e internacionales, por los
robos y otras formas de violencia social, callejera
y criminal, incluyendo delitos graves entre los
que se cuentan también los originados por el crimen organizado, cuya expresión más importante
para la sociedad nicaragüense es el narcotráfico,
por el tipo de violencia que puede generar y el
peligro potencial que encierra. Según encuestas
nacionales, el la violencia generada por el narcotráfico es el principal problema de seguridad
en el entorno nacional solo para 20,4% de la población, ocupando una posición intermedia en la
percepción de las principales amenazas a la seguridad ciudadana, muy atrás de los robos, asaltos con armas de fuego, la violencia intrafamiliar
y contra la mujer, los homicidios y las pandillas
(IEEPP, 2015). Además, la percepción de la pobla-
236
ción respecto a la importancia de los expendios
de drogas como amenaza a la seguridad ciudadana ocupó la última posición en la misma lista de
preguntas, alcanzando solo 0,1% de los consultados en esta encuesta (gráfica 1).
Información internacional confirma también que
actualmente la población nicaragüense percibe
como mayor amenaza de seguridad a la delincuencia común, la violencia social y la callejera que al crimen organizado o al narcotráfico
(PNUD, 2013).
Otra impresión parece causar el narcotráfico
en la población en el entorno barrial o comunitario. La misma fuente reporta que, contrario a la
percepción del entorno nacional, en este nivel de
convivencia la población expresó mayor temor
a los expendios de drogas (18,1%), ubicándose
este problema en la segunda posición de importancia, solo atrás de los robos, que dominan la
percepción de inseguridad en el ámbito nacional
y en el de los barrios o comunidades. Que la población de los barrios y comunidades considere
los expendios de drogas como una de las princi-
Gráfica 1. Percepción de las principales amenazas a la seguridad ciudadana en Nicaragua
Fuente: Encuesta IEEPP, 2015.
Gráfica 2. Percepción de delitos que más comete el crimen organizado en Nicaragua
Fuente: Encuesta IEEPP, 2015.
237
Mario Torres Romero
cinco agentes que trasladaban a un sospechoso
de pertenecer a las bandas armadas que operan
en la Región Autónoma del Atlántico Sur (RAAS)
y que había sido capturado cerca de Bluefields.
Además de asesinar a los policías, los criminales
rescataron al sospechoso capturado (El Nuevo
Diario, agosto de 2015).
pales amenazas a su seguridad señala los avances
y grados de inserción de la narcoactividad en espacios de convivencia muy próximos a la gente,
con la intención de penetrar en la sociedad, generando en este nivel condiciones favorables para el
trasiego y consumo de drogas (Enríquez, 2012). Es
también en este espacio de convivencia donde la
población sufre de forma más directa los efectos
sociales de la drogadicción, la violencia callejera
y otras inseguridades de la narcoactividad, que
provocan zozobra y muerte entre habitantes inocentes de las comunidades afectadas.
Otro elemento que llama la atención en la
valoración del estado de la seguridad ciudadana es que, según encuestas, la tasa de victimización en los últimos años no es muy distante de
la de otros países de la región, con la excepción
de Panamá. Según el Informe de desarrollo humano de Centro América 2009-2010 del PNUD y
una encuesta hecha en 2014 por la Universidad
de Vanderbilt (Estados Unidos), analizadas en un
trabajo sobre la percepción de seguridad en Centroamérica (Loría, 2015), en 2008 la tasa de victimización en Nicaragua fue de 16,5 por 100.000
habitantes, habiendo subido a 19,2 en 2010 y a
17,4 en el 2014, tasa esta última bastante similar
a la de Guatemala ese mismo año (17 por cada
100.000), uno de los países que pasa por una grave crisis de violencia criminal y mayor incidencia del narcotráfico (véase la gráfica 3).
De acuerdo con indicadores importantes,
como la baja tasa de homicidios, que en 2013
fue de 9 por cada 100.000 habitantes (PNUD-IDH,
2013), el país muestra mejores condiciones de
seguridad ciudadana que Guatemala, El Salvador y Honduras, al norte de la región centroamericana. Este indicador de la seguridad se ha
venido manteniendo a lo largo de los últimos
años, a pesar de los graves niveles de violencia
que viven los vecinos del norte de la región y
de los intentos del narcotráfico internacional de
posicionarse. No obstante, la tasa de homicidios
no es homogénea, y existen regiones o lugares
alejados, en donde en los últimos años esta tasa
ha alcanzado niveles muy altos (véase la tabla 1).
El hecho de que en estas zonas se haya detectado
una creciente penetración del narcotráfico, más
la existencia de bandas armadas que generan inseguridad y violencia, se relaciona con el incremento de los homicidios en esas zonas (Insight
Crime, 2012; Enríquez, 2012). Al momento de
redactar este trabajo, la Policía Nacional informó
de una emboscada en la que fueron asesinados
1.2. Caracterización y desarrollo del narcotráfico como principal amenaza
del crimen organizado en
Nicaragua
La delincuencia organizada incluye toda acción
delictiva organizada y prolongada en el tiempo, y
se expresa local, nacional y transnacionalmente,
mediante un amplio conjunto de delitos (PNUD-
Tabla 1. Nicaragua: homicidios por cada 100.000 habitantes en territorios seleccionados, 2007-2013
Territorios
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
Jinotega
16
20
21
20
19
17
16
Zona de las Minas
30
39
35
32
31
28
29
RAAN*
23
22
19
18
12
7
10
RAAS**
36
38
43
40
30
32
42
Zelaya Central
14
16
19
26
21
27
29
*
RAAN:
Región Autónoma del Atlántico Norte.
** RAAS: Región Autónoma del Atlántico Sur.
Fuente: Policía Nacional de Nicaragua. Anuario estadístico 2013.
238
Gráfica 3. Victimización en Centroamérica, 2008, 2010, 2012, 2014
Fuente: Encuestas Lapop (2008-2014), PNUD-IDH-CA, 2009-2011.
IDH, 2013; Unodc, 2012a). El crimen organizado
puede observarse, en el caso de Nicaragua, en dos
tipos o niveles: 1) el nivel simple de organización
y liderazgo con baja capacidad de acción y que
en condiciones normales se expresa en los delitos comunes de las bandas criminales, pandillas
locales, contrabandistas locales, etcétera, orientados a la obtención rápida de recursos y que puede
o no interactuar con formas exógenas de delincuencia; 2) el nivel de organización y liderazgo
complejo, de grandes recursos y alta capacidad
de acción y destrucción local y transnacional,
con alta presencia de elementos exógenos y que
se expresa en delitos muy graves como el narcotráfico y en otros menos visibles como la trata de
personas, el tráfico de armas, el tráfico ilícito de
capitales, etcétera, todos orientados al lucro ilícito (enriquecimiento) de sus participantes.
En Nicaragua, como en otros países de Centroamérica, el narcotráfico es la más dinámica y
preocupante expresión del crimen organizado
transnacional, por los efectos que puede tener
para la seguridad del país en general, y que según observadores pueden resumirse en cuatro
amenazas graves (Cuadra, 2013): 1) el incremento de los homicidios y la violencia en general,
especialmente bajo la forma del sicariato; 2) el
consumo local de droga, a fin de crear redes de
consumidores entre los jóvenes para que prote-
jan y colaboren con las actividades de traslado de
los cargamentos; 3) el estímulo y potenciación de
otras formas de criminalidad organizada, como
la trata de personas, la explotación sexual comercial, el turismo sexual y la pornografía infantil; 4)
la corrupción de las instituciones públicas y el
lavado de activos. Por estas razones, este trabajo se ocupa fundamentalmente del problema del
narcotráfico como expresión del crimen organizado transnacional y de sus interacciones con el
crimen local del país, teniendo como contexto de
referencia la región centroamericana.
Durante décadas, el país, como la región en
su conjunto, ha sido usado como un puente en la
cadena de tránsito de drogas ilícitas desde Sud
hacia Norteamérica. Según la Unodc, las incautaciones de drogas revelan que durante los años
ochenta la principal ruta hacia Estados Unidos
era el Caribe, en donde se interceptaba 75% de la
droga en tránsito. A 2010 esta situación se había
invertido, ya que cerca de 80% de las incautaciones se hicieron en el corredor centroamericano
(Unodc, 2012a). Las informaciones de los últimos años sobre decomisos, los casos seguidos
por las autoridades, las operaciones descubiertas
o desarticuladas, entre otros hechos, confirman
no solo la importancia creciente del país como
ruta de tránsito para el narcotráfico, sino que
muestran también un dinamismo que refleja un
239
Mario Torres Romero
proceso de rearticulación del crimen organizado.
Analistas de la seguridad regional coinciden en
que estos cambios y procesos se han visto fortalecidos con la implementación de la estrategia militar antidrogas en Colombia, a la que se agregó
a partir de 2007 la iniciativa de México (Unodc,
2012b). Los efectos de ambos programas represivos están generando nuevas condiciones para el
narcotráfico y provocando el desplazamiento y
la rearticulación de bandas y operaciones criminales en países vecinos que, como los de Centroamérica, por las condiciones expuestas son muy
vulnerables al crimen organizado en general.
Sin embargo, los analistas coinciden en que la
presencia de estructuras criminales más o menos
organizadas en los países de la región es la que
ha incrementado gravemente la violencia criminal organizada que resulta de las disputas entre
los criminales locales por el control territorial, la
imposición de tributos, el robo de cargamentos,
o por sus reacciones frente a estrategias militares
de las instituciones de seguridad del estado. Esta
observación es de la mayor importancia para los
países que tienen altos índices de homicidios en
la región (PNUD-IDH, 2013).
Según informaciones de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (Jife), en
los últimos años ha disminuido sensiblemente la cantidad de cocaína enviada directamente
de Sudamérica a México, por la estrategia de
las autoridades mexicanas contra los carteles.
Sin embargo, los cargamentos de droga dirigida
a Estados Unidos que pasan ahora primero por
Centroamérica se incrementaron, afectando a todos los países, pero especialmente a Guatemala
y Honduras. Se estima que más de 80% del total
de la cocaína que se introduce clandestinamente
en los Estados Unidos pasa por la región (Jife,
2014). El flujo de esta droga se calcula como sigue: la que llega a Honduras con destino Estados
Unidos aumentó de 7 a 24% durante los últimos
cinco años; la cantidad que entró por Panamá subió de 3 a 24%; y la que pasa por Guatemala de
9 a 17. Alrededor de 12% llega por Costa Rica,
una proporción que permanece relativamente
estable. El resto llega a Nicaragua (2%), Belice
(2%) y El Salvador (1%) o lugares desconocidos
(IEEPP, 2015).
Estas informaciones estiman un flujo de cocaína pequeño y de menor importancia en Nicaragua, comparado con las estimaciones para
Honduras, Panamá, Guatemala y Costa Rica. No
obstante, a pesar del reducido flujo de drogas, observado también en Belice y El Salvador, algunos
representantes y observadores internacionales
consideran a Nicaragua como parte de una ruta
importante para el tráfico de cocaína procedente
de América del Sur con destino a Estados Unidos.
Un informe reciente del Departamento de Estado
(Estados Unidos) incluye al país junto a todos los
otros de la región (Belice, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras y Panamá) entre los de mayor tránsito de droga del mundo que están afectando a ese país (United States Department of
State, 2015). Reconociéndose, sin embargo, que
todos ellos se esfuerzan por cumplir con sus obligaciones en materia de drogas. La misma fuente
incluye un listado de países que se destacan por
ser fuente de sustancias precursoras o químicos
básicos usados en la producción de narcóticos
ilegales, entre los que están algunos de Centroamérica, pero no Nicaragua (United States Department of State, 2015).
Por otro lado, y a pesar del rol periférico que
tiene para el narcotráfico internacional, el país
permanece como un país de riesgo alto, porque
sus condiciones son propicias para diversas operaciones de la narcoactividad.
La pobreza económica de Nicaragua, su limitada capacidad para luchar contra la droga y
garantizar la seguridad fronteriza y la escasa
población de sus regiones crean condiciones
propicias para que las organizaciones de traficantes de drogas transporten drogas, armas
y dinero en efectivo y establezcan laboratorios e instalaciones de almacenamiento
clandestinos (Jife, 2014).
Autoridades de la Unión Europea, que según
fuentes de esa región consume 26% de la cocaína
mundial, han afirmado que la creciente actividad del narcotráfico y la proliferación de bandas
240
criminales en Centroamérica suponen un grave
riesgo potencial para los países de la Unión, ya
que una proporción significativa de la cocaína
destinada a Europa proveniente de Sudamérica
atraviesa por Centroamérica y el Caribe. Un informe de 2010 del Observatorio Europeo de las
Drogas y las Toxicomanías y de Europol, titulado
“Cocaine: A European Union perspective in the
global context”, puso de manifiesto un marcado
aumento del tráfico de cocaína a través de Centro y Sudamérica con destino a Europa, usando
países del occidente de África y regiones del Sáhara para llegar. La Unión Europea advierte que
los carteles latinoamericanos de la droga tienen
presencia permanente en varios de sus países,
principalmente Italia, los Países Bajos y España
(Consejo Unión Europea, 2014).
Las actividades del narcotráfico pueden observarse por los registros de las autoridades, el
seguimiento a las incautaciones de droga, dinero y bienes ilícitos, las detenciones y juicios de
grupos criminales, la desarticulación de operaciones criminales, el descubrimiento de nuevas
bandas, rutas y centros de procesamiento y la
violencia criminal que genera, entre otros.
En Nicaragua, las incautaciones de cocaína
reportadas por la Policía Nacional se incremen-
taron notablemente, lo que refleja un mayor flujo de drogas y de narcoactividad en el país, coincidente con los cambios en el tráfico de drogas
que se han venido señalando. Las incautaciones
de la Policía Nacional, que fueron de 960,78 kilos en el año 2000, pasaron a 6.271,43 en 2004, a
9.902,61 kilos en 2006, subieron a 13.489,65 en
2007, hasta alcanzar la cantidad máxima anual,
de 15.352,95 kilos en 2008. A partir de entonces, se han venido reduciendo drásticamente,
pasando de 8.114,91 kilos en 2009, a 6.925,82
en 2011, hasta alcanzar solo 656 en 2013 (véase
la gráfica 4). Las incautaciones de heroína reportadas no son altas y se han mantenido constantes a lo largo de los últimos años (gráfica 4). Del
total de denuncias nacionales (124.735 en 2013),
la policía dice que 3% corresponde a denuncias
relacionadas con drogas ilícitas (Policía Nacional, 2013).
William Brownfield, secretario de Estado Adjunto para Asuntos Narcóticos Internacionales,
fue consultado por un medio informativo local
acerca de la repentina caída de las incautaciones
de cocaína, y mencionó como posibles razones
problemas que podrían estar afectando la capacidad de las autoridades policiales o que los
traficantes hubieran decidido cambiar la ruta de
Gráfica 4. Nicaragua: incautaciones de cocaína y heroína, 2000-2013 (kilos)
Fuente: Policía Nacional. Anuario 2013.
241
Mario Torres Romero
país, produciendo menos incautaciones. Brownfield valoró, sin embargo, como bastante positivos los esfuerzos de Nicaragua para enfrentar
al narcotráfico. Sin embargo, el Departamento
de Estado se refirió a esta disminución de las
incautaciones de la siguiente forma: “Aunque
el volumen de cocaína incautada en 2014 por
las autoridades civiles y militares de Nicaragua
aumentó con respecto a 2013, las incautaciones
totales se mantuvieron bien por debajo de la tendencia histórica” (United States Department of
State, 2015)
A la fecha de escribir este texto, agosto de
2015, no contamos con datos actualizados sobre
incautaciones y operaciones de las autoridades
nacionales contra el narcotráfico, pero el mismo
reporte del Departamento de Estado afirma que
durante 2014 las autoridades nicaragüenses incautaron más de 5 toneladas métricas de cocaína
y 1,7 toneladas métricas de marihuana, lo que
representaría un incremento respecto a 2013.
Las incautaciones de marihuana, reportadas
como plantas, kilogramos y semilla, muestran un
comportamiento irregular, llegando a haber un
incremento sorprendente, que duplicó las incautaciones de plantas en 2013 si se comparan con
las más altas reportadas en años anteriores. Así,
por ejemplo, mientras en 2002 se decomisaron
144.967 plantas, en 2013 fueron 256.091 plantas
(véase la gráfica 5).
En cuanto a las incautaciones de crack reportadas en los últimos años por la Policía Nacional,
son también bajas, y fueron como sigue: en 2007
3 kilos, en 2011 fueron 4, en 2012 aumentaron a
5, y en 2013 la incautación de crack disminuyó a
3,7 kilos (Policía Nacional, 2013).
Los datos proporcionados por las autoridades sobre las distintas drogas que se incautan
en el país revelan que en el periodo 2000-2013
el tráfico de cocaína fue la actividad del crimen
organizado de mayor importancia. Seguido por
el tráfico de marihuana, que se ha incrementado
notablemente en la frontera con Honduras en los
últimos años, lo que ha permitido suponer a las
autoridades policiales y a observadores que hay
un cambio en el flujo de drogas que pasan por
el país, que podría estar siendo provocado por
factores interactuantes, algunos de los cuales hemos mencionado al referirnos a la disminución
de incautaciones de cocaína y al incremento de
los flujos de marihuana. A la fecha tampoco contamos con nuevos datos consolidados por las au-
Gráfica 5. Nicaragua: incautaciones de marihuana, 2000-2013
Fuente: Policía Nacional. Anuario 2013.
242
toridades sobre los resultados de las operaciones
contra el narcotráfico en 2014.
fetamina a gran escala, que sería el tercero descubierto en el país.
Las Naciones Unidas ha dicho que a pesar su
rol periférico en el tráfico internacional de drogas, las autoridades de Nicaragua han incautado “impresionantes cantidades de cocaína”, especialmente a lo largo de las costas del Caribe
y zonas adyacentes en la Región Autónoma del
Atlántico Sur y la Región Autónoma del Atlántico Norte (RAAN), áreas con muy bajo nivel de
desarrollo y débil presencia institucional. Aun
cuando esa misma entidad afirma que el país
continúa siendo principalmente un punto de reabastecimiento, las operaciones de las autoridades nacionales revelan que más allá del reabastecimiento de combustible para el narcotráfico,
el país es usado también como centro temporal
de acopio y de descanso. La Unodc reconoce asimismo que los narcotraficantes han encontrado
aceptación social en comunidades del Caribe que
les proveen apoyo logístico e información a cambio de dinero, que de otra forma no obtendrían
en la zona (Unodc, 2012b). La misma fuente sugiere que pueden existir “acuerdos formales” entre bandas con alguna red de narcotransportistas.
Según el informe 2014 de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes, las autoridades de los países de Centroamérica informan
cada vez más de la incautación de precursores
químicos y estimulantes de tipo de las anfetaminas, cuya fabricación ilícita ha comenzado recientemente en Belice, Guatemala y Nicaragua, países
con escaso o ningún historial de fabricación de
esas sustancias, mientras la atención policial y la
normativa siguen centradas principalmente en el
comercio de cocaína. La misma fuente informa
que en 2013 las autoridades de México incautaron
grandes cantidades de metilamina, una sustancia
no sujeta a fiscalización internacional empleada
en la fabricación ilícita de metanfetamina, cuyo
destino era Nicaragua (Jife, 2014).
1.3. Cambios recientes en la actividad del narcotráfico
En los últimos años, la narcoactividad ha diversificado sus formas de traficar y operar en el país,
incorporando la realización de vuelos de relevo
en lugar de los vuelos completos, que traen cargamento desde países vecinos del sur y aterrizan
en pistas improvisadas en la zona de la Mosquitia, a uno y otro lado de la frontera con Honduras, donde se produce el vuelo de relevo para
continuar su tránsito hacia los mercados finales.
La narcoactividad también podría volverse más
compleja a juzgar por el hallazgo de precursores
químicos y “laboratorios” para la preparación
de drogas ilícitas hechos por las autoridades en
zonas rurales del occidente de Nicaragua. En febrero de 2010, la Policía Nacional informó del
hallazgo de un laboratorio clandestino de metan-
Otro hecho destacable en los últimos años es
el incremento detectado de tráfico de marihuana
en la zona norte fronteriza con Honduras. Autoridades de la policía de Nicaragua han confirmado en declaraciones públicas que los últimos
años han detectado un creciente tráfico de marihuana desde el país vecino, al mismo tiempo que
han aumentado las denuncias por aeronaves que
sobrevuelan en la zona noreste del país cercana
a la frontera y han disminuido las incautaciones
de drogas como la cocaína. Todos estos hechos
revelan un cambio en la narcoactividad en el
país, que parece moverse, por distintas razones
convenientes, desde el tráfico de cocaína hacia
el de marihuana y las drogas sintéticas.
Otros cambios importantes se refieren a la
distribución del territorio nacional por parte de
los carteles. De acuerdo con Cuadra, según
243
(…) declaraciones públicas de la directora de
Policía, los carteles mexicanos y colombianos se han “distribuido” el territorio nacional para sus operaciones: los colombianos se
encargan de la producción a través de la ruta
del Caribe y los mexicanos se encargan de la
distribución y comercialización en el norte a
través de la ruta del Pacífico. Esto incluye a
los demás países de la región y no solamente
Mario Torres Romero
a Nicaragua (Elvira Cuadra. Entrevista sobre
el crimen organizado en Nicaragua, 2015).
No se dispone de suficiente información actualizada, pero en su último reporte sobre narcóticos, el Departamento de Estado (2015) informó
que: “De acuerdo con las autoridades nicaragüenses, el patrón de los últimos dos años se debe a
un cambio en la estrategia antinarcóticos de Nicaragua que priorizó el desmantelamiento de las
células de narcotráfico en vez de las incautaciones de drogas”. De lo que se desprende que las
autoridades responsables de la seguridad y de la
lucha contra el narcotráfico en el país han modificado su estrategia y redefinido sus prioridades,
enfocándose en la desarticulación de la base social del narcotráfico para detener su desarrollo
y profundización, mediante la identificación y
eliminación de células de narcos y el control de
expendios de drogas. Habrá que esperar nuevas
informaciones para valorar adecuadamente los resultados de esta nueva estrategia.
Por otro lado, Rusia y Nicaragua anunciaron
el incremento de la cooperación en la lucha contra el narcotráfico, para lo cual Rusia estableció
en Managua un centro de capacitación antidrogas, abierto a la participación de todos los países
de la región y autorizado por la Asamblea Legislativa (Asamblea. Decreto 7617, 25 de noviembre
de 2014) para patrullar con sus naves los mares
territoriales para apoyar la lucha contra el narcotráfico.
2. Respuestas y estrategias del estado
frente al crimen organizado
2.1. El marco jurídico de la seguridad
La revisión del marco jurídico que regula el crimen organizado en Nicaragua muestra avances
importantes en los últimos años. Además de las
disposiciones constitucionales, el país cuenta
con un cuerpo de leyes específicas que regulan algunas de las principales manifestaciones
del crimen organizado y conexos como la ley
de prevención, investigación y persecución del
crimen organizado y de la administración de los
bienes incautados, decomisados y abandonados
(ley 735 de 2010); la ley creadora de la unidad
de análisis financiero, 793 de 2012; la especial
para el control y regulación de armas de fuego,
municiones, explosivos y otros materiales relacionados: ley 510 del 2005; la ley contra la trata
y tráfico de personas, 896 de 2015; la ley creadora de la unidad de análisis financiero, 793 de
2012. Además, están el Código penal (ley 641 del
2007), el Código procesal penal (406 del 2001)
y las leyes que regulan las instituciones responsables y asuntos propios de la seguridad como
la ley de la Policía Nacional (872 del 2014); el
código de organización, jurisdicción y previsión
social militar, ley 181 de 1994, reformado por la
855 de 2014; la ley orgánica del ministerio público, 346 de 2000; la de defensa nacional: 748
de 2010; la de régimen jurídico de fronteras, ley
749 de 2010; la de seguridad democrática, 750 de
2010, y otras.
2.2. Instituciones responsables de la seguridad
En Nicaragua la seguridad pública es una atribución confiada, en primera instancia, a la Policía
Nacional, institución que asume esta responsabilidad de forma centralizada con una jerarquía
piramidal, aplicando en la actualidad, y desde
hace lustros, para el cumplimiento de sus objetivos de seguridad pública, un modelo conocido como preventivo, proactivo y comunitario.
La Policía Nacional se rige por las disposiciones
constitucionales y la ley de Policía, 872 de 2014.
La Policía surgió de la revolución sandinista de 1979, y tras la derrota electoral del Frente
Sandinista en 1990 inició un proceso de reorganización y cambios, hasta su designación como
Policía Nacional, hecho que se formaliza con la
ley de Policía Nacional de 1996 (ley 228), que
estableció a la institución su naturaleza civil
y apartidista comprometida con el proceso de
democratización, el respeto a los derechos hu-
244
manos y la seguridad democrática anclada en
el Tratado Marco de Seguridad Democrática de
Centroamérica de 1995.
Desde entonces y hasta 2014, la institución
se rigió por las disposiciones constitucionales
existentes, reformadas ese año, y por la ley 228,
sustituida por la nueva ley de Policía Nacional,
la mencionada 872. El artículo 97 de la Constitución reformada en 2014 establece que la Policía
Nacional tiene por misión garantizar el orden interno, la seguridad de las personas y sus bienes,
la prevención, persecución e investigación del
delito y lo demás que le señale la ley. Esta reforma retira el concepto “ciudadana(o)” sin ninguna explicación y lo sustituye por el concepto genérico de “persona”, lo que puede interpretarse
como señal de nuevos acentos en la visión, tipo
y políticas de seguridad pública que el gobierno
actual prioriza para Nicaragua, especialmente en
lo relativo al modelo de “seguridad ciudadana”
que se ha venido practicando desde la transformación de las instituciones de seguridad en
la fase posconflicto. En la nueva ley de Policía
sobresale, entre otros aspectos, la definición del
mo
delo de actuación policial conocido como
preventivo, proactivo y comunitario y que en
realidad ya se venía implementando desde hace
algunos años, el énfasis en la participación, no
de los ciudadanos, sino de las personas individuales, la familia y la comunidad, como actores
en la prevención de la criminalidad, el delito y
la seguridad, y finalmente, la formalización de
la relación y mando directo que el presidente de
la República ya había establecido de facto desde
2007 (Cuadra, 2014).
El Ejército, por su parte, se rige por los preceptos y normas establecidos en la Constitución
política, el Código de organización, jurisdicción
y prevención social militar (ley 181 de 1994) y
su reforma, la ley 855 de 2014. Además de sus
funciones clásicas, el Ejército de Nicaragua ha
venido ampliando en los últimos años sus funciones y ha asumido una creciente participación,
en casos fijados por la ley, en materia de seguridad pública como factor coadyuvante en la lucha
contra el narcotráfico y el crimen transnacional,
entre otros. La Constitución política de Nicaragua establece en su artículo 92 la posibilidad de
que asuma funciones propias de la seguridad pública: “(…) en casos excepcionales el presidente
de la República (…) podrá, en apoyo a la Policía
Nacional, ordenar la intervención del ejército
cuando la estabilidad estuviere amenazada (…)”.
Esta disposición se confirma también en el Código militar, que en su artículo 2° establece la
obligación de coadyuvar, en caso de necesidad
según determine el presidente de la República,
en el mantenimiento de la paz y el orden público, así como el deber de ayudar a la Policía en la
lucha contra el narcotráfico en el territorio nacional, conforme a lo dispuesto en las leyes. La
participación del Ejército en la materia incluye,
además de la colaboración contra el tráfico de
drogas, de armas, personas y crimen organizado,
planes para resguardar la seguridad en el campo
brindando protección a la producción agropecuaria del país. Los planes contra el narcotráfico
se expresan en operaciones ejecutadas con componentes de medios terrestres, navales y aéreos
para contrarrestar la acción del narcotráfico, el
crimen organizado y actividades conexas. Los
planes de protección fronteriza se realizan en
coordinación con las autoridades de migración y
extranjería, aduana y la Policía Nacional.
Las reformas al Código militar, ley 855 de
2014, eliminaron formalmente el rol intermedio
del Ministerio de Defensa, estableciendo al presidente de la República como jefe supremo del
Ejército en línea directa. Las reformas introdujeron también un concepto de seguridad nacional
muy impreciso, que se aleja del requerimiento
universal de claridad expresa que deben contener las normas jurídicas. El concepto de seguridad es además sui generis, en tanto está muy
vinculado a avanzadas tecnologías de telecomunicaciones que el país como tal no posee, por lo
que parece diseñado para fines específicos, como
facilitar la instalación y operatividad de modernos sistemas satelitales de información, posicionamiento y telecomunicación. En 2014, la Asamblea Legislativa ratificó un acuerdo facultando a
Rusia para el uso del espacio territorial y aéreo
245
Mario Torres Romero
del país con fines pacíficos (Asamblea Nacional,
2014) y en julio de 2015 el ente estatal Instituto
Nicaragüense de Telecomunicaciones y Correos
de Nicaragua autorizó a Rusia la instalación de
un sistema de información satelital en el país
con fines no militares. Entre tanto, medios locales han anunciado que se procederá a la instalación de las unidades terrestres de comunicación
satelital en la periferia de Managua (METRO. 20
de agosto de 2015).
El Ministerio Público fue creado por la ley
346 del 17 de octubre de 2000 como una institución independiente con autonomía funcional,
orgánica y administrativa, que tiene a su cargo la
función acusadora y la representación de los intereses de la sociedad y de las víctimas del delito
en el proceso penal. En 2004, creó la entidad especializada Unidad Anticorrupción y contra el
Crimen Organizado, reorganizada en 2008 para
incluir los delitos contra la corrupción y dotarla
de mayor capacidad en la lucha contra el crimen
organizado y la corrupción. Dicha Unidad asume la orientación jurídica de las investigaciones
dentro del ámbito nacional y transnacional relacionadas con el narcotráfico, trata de personas,
tráfico de migrantes, tráfico de armas, robo de
vehículo, secuestro y lavado de dinero, entre
otros que tengan características de crimen organizado.
Otro órgano del sistema de seguridad es el Ministerio de Gobernación, que sucedió al Ministerio del Interior en 1990 y tuvo estructuralmente
bajo su dirección a la Policía Nacional hasta la
llegada de la actual administración y la promulgación de la nueva ley de Policía, que coloca a
la institución policial bajo el mando directo del
presidente de la República. Al Ministerio de Gobernación le quedaron los asuntos migratorios,
penitenciarios y el Cuerpo de Bomberos, preside
y coordina la Comisión Nacional Multidisciplinaria para el Control del Tráfico ilícito de Armas
Pequeñas y Ligeras, y alberga un Programa de
seguridad ciudadana que focaliza su acción en
un enfoque preventivo y emplea iniciativas integradas, multisectoriales y participativas que se
complementan entre ellas.
El Consejo Nacional contra el Crimen Organizado es el órgano rector del estado para la
elaboración de las políticas y los programas nacionales en materia de prevención y lucha contra la narcoactividad, lavado de dinero y crimen
organizado. Creado en 2010 por la ley de prevención, investigación y persecución del crimen
organizado y de la administración de los bienes
incautados, decomisados y abandonados (735,
del 19 de octubre), en reemplazo del Consejo Nacional de Lucha contra las Drogas, es un órgano
autónomo y de carácter interinstitucional en su
integración, con una Secretaría Ejecutiva propia.
El Consejo Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana (decreto 83 de 2004) es un órgano coordinador y consultivo de la Presidencia en
materia de políticas y programas para la promoción de la convivencia y seguridad ciudadana, de
carácter interinstitucional y con representación
de representantes de la comunidad. Promueve la
participación ciudadana por medio de los comités de prevención social del delito y los consejos
locales de seguridad. A partir de 2007, la Secretaría Ejecutiva está a cargo de la Policía Nacional.
El sistema de justicia y penal ha vivido también cambios y avances en los últimos años,
mediante amplios procesos de reforma y modernización que incluyen la actualización y formulación de leyes para la administración de justicia, procesos de homologación jurídica regional
para enfrentar al crimen organizado, la creación
de nuevas instituciones y unidades especializadas para atender cierto tipo de problemas de seguridad y criminalidad y la reorganización del
sistema de administración de justicia. A pesar
de estos avances, el sistema judicial sigue constituyendo uno de los eslabones más débiles en la
cadena de seguridad contra el narcotráfico, por
la permeabilidad y debilidades institucionales
que aprovecha el crimen organizado. Reportes
internacionales reconocen avances sobre todo
en materia jurídica y también disciplinaria, pero
afirman que el sistema sufre la desconfianza de
la población por hechos contrarios a la ley ordenados por autoridades judiciales que han bene-
246
ficiado a algunos narcotraficantes (United States
Department of State, 2015). El sistema penitenciario cuenta con una ley relativamente reciente,
de 2003, pero sufre por la falta de recursos, se
halla desbordado en todas sus capacidades y no
cuenta con la estructura requerida para responder adecuadamente a los condenados por tráfico
internacional de drogas. Organizaciones y conocedores del sistema de justicia en Nicaragua
coinciden en que su problema más grave no es
tanto la falta de legislación ni de instituciones,
sino que radica en el irrespeto y manipulación
de la ley hasta la judicialización de la política.
2.3. Políticas y estrategias de seguridad
ciudadana para enfrentar al crimen organizado
La Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes valoró la situación de las drogas en
Nicaragua tras su última misión en 2013. La Jife
confirma que el país es parte en los tres tratados
de fiscalización internacional de drogas (Convención contra el crimen transnacional organizado,
Convención de las Naciones Unidas contra las
drogas, Convención contra la corrupción) y refiere que entre 1993 y 2013 ha adoptado medidas
importantes para reforzar su labor de fiscalización de drogas, por ejemplo promulgando una legislación nacional antidrogas de amplio alcance,
creando un comité nacional de coordinación de
la labor de fiscalización de drogas y prevención
del delito y elaborando una estrategia nacional
contras las drogas y la delincuencia, que se centra en la prevención (Jife, 2014), aun cuando la
misma se visibiliza más en la actividad de persecución y represión a la cual se han sumado cada
vez más las fuerzas militares.
Los distintos gobiernos del país han reconocido en las últimas décadas la grave amenaza del
narcotráfico y la necesidad de enfrentarlo a pesar
de las debilidades y limitaciones. Las estrategias
seguidas en toda la región para enfrentarlo han
demostrado hasta ahora ser insuficientes y contraproducentes, ya que han tenido graves efec-
tos de violencia en los países de Centroamérica,
en donde han surgido nuevas propuestas e iniciativas para enfrentar la violencia y al crimen
organizado que difieren del enfoque militarista
y cortoplacista que se ha venido promoviendo.
Una de esas iniciativas es la surgida en Guatemala, retomada después por algunos expresidentes
de países latinoamericanos, y que pone sobre la
mesa la posibilidad de combatir al narcotráfico
y reducir la violencia mediante nuevas formas
de regulación de las drogas. Esta propuesta ha
empezado a ser debatida globalmente, pero antes
debe romper con los prejuicios y tabúes sociales
surgidos en el mundo alrededor del uso lícito o
no de algunas drogas como la marihuana, y especialmente superar los intrincados intereses que
representan la industria armamentista y sectores
militaristas (IEEPP, 2012). En el caso de Nicaragua, ni las autoridades ni la sociedad parecen
estar listas a explorar esta idea ni a incorporarse
al debate, por lo que el mismo no se comprende
cabalmente y se mantiene reducido a pocos círculos y especialistas.
Otra iniciativa regional es la Estrategia de seguridad de Centroamérica (Esca), adoptada por
los jefes de estado y de gobierno del Sistema de
Integración Centroamericana (Sica), durante su
XXXI reunión ordinaria, celebrada en Guatemala
el 12 de diciembre de 2007. La Esca se proyecta
como un instrumento regional de coordinación
de las acciones de los países de Centroamérica
en seguridad, usando una perspectiva integral
que incluye la prevención, la capacitación, el
fortalecimiento institucional y el combate a la
delincuencia, incluyendo al crimen organizado
transnacional. En respuesta a la creciente inseguridad de la región, se orientó la revisión y el
replanteamiento de la Estrategia con el fin de involucrar a todos los sectores de la sociedad en
estrecha colaboración con la cooperación internacional, países e instituciones multilaterales.
La nueva estrategia se aprobó en 2011 en ciudad
de Guatemala (Secretaría General del Sistema de
Integración en Centroamérica (Sica), 2011). En
noviembre de 2014, en el marco del II Ejercicio
de rendición de cuentas de la cooperación regio-
247
Mario Torres Romero
nal y feria de logros del Sica, la Secretaría General del Sistema ofreció un consolidado de los
avances más importantes de los diez proyectos
en ejecución, entre ellos la elaboración y aprobación del marco normativo armonizado, que
será presentado a las Asambleas de cada país
para el inicio de las reformas legislativas necesarias en el marco del proyecto de armonización
de la legislación penal en la lucha contra el crimen organizado en Centroamérica y República
Dominicana. También anunció que se trabaja
en varias propuestas de convenios regionales
para reforzar la lucha contra el crimen organizado, entre ellos el Convenio sobre la orden de
detención y procedimientos de entrega entre los
países del Sica, y el Convenio Centroamericano
de cooperación reforzada para la lucha contra el
crimen organizado. La Esca mostró como avance
el fortalecimiento de instancias regionales como
la Comisión de Seguridad de Centroamérica; el
Consejo Judicial Centroamericano; el Consejo de
Ministerios Públicos (fiscalías); la Comisión de
jefes y directores de Policía; el Instituto Centroamericano de Estudios Policiales (Icespo); la Red
de Fiscales contra el Crimen Organizado; la Escuela de Formación Judicial Regional; y el Centro de Instrucción Antidrogas de Centroamérica
(Ciadca), entre otros.
En otro ámbito de acción, se anunció la elaboración de diagnósticos de situación y planes
de mejoras de diecinueve pasos fronterizos en
todos los países de la región, a fin de dotarlos
de equipos para la interconexión fronteriza con
Interpol en el marco del Programa Regional de
Seguridad Fronteriza (Sefro) de la Esca. Esta
conexión permitirá a las instituciones administradoras de fronteras seleccionadas contar con
la información necesaria en tiempo real sobre
delitos transnacionales, para la toma efectiva y
eficiente de decisiones frente a la delincuencia
transnacional.
A pesar de los avances y las ventajas derivadas del concepto integral de la Estrategia de
seguridad de Centroamérica, comparada con
las estrategias de corto alcance, algunos observadores recomiendan que sea complementada
con políticas y acciones nacionales y locales que
permitan que el enfoque regional incorpore los
problemas y las realidades de cada país (IEEPP,
2012). En el caso concreto de Nicaragua, la Esca
ha sido un instrumento útil para coordinar planes y acciones que permitan enfrentar regionalmente peligros similares. Sin embargo, no está
diseñada para responder a otros problemas que
generan cambios que se están produciendo en el
ámbito interno y que afectan la vida social, política y la seguridad ciudadana en general. Expertos consultados afirman que no es una estrategia acertada porque tiene un fuerte componente
militar que genera solo resultados de corto plazo
y responde más a los intereses de la política de
seguridad de Estados Unidos para la región y a
las acciones previstas en los planes Colombia y
Mérida. No hace un análisis a fondo de las condiciones y posibilidades de la región como tal
(Cuadra. Entrevista sobre el crimen organizado
en Nicaragua, 2015).
Por otro lado, diversos analistas coinciden en
que en Nicaragua hasta ahora no hay ni se han
han formulado políticas públicas de seguridad:
“(…) lo que hay son planes operativos específicos contenidos, en el caso de la Policía Nacional, en el Plan operativo anual (POA) de la Policía
entre los cuales hay cierto grado de articulación
(…)” (Cajina, 2010). La Policía Nacional sostiene
que actúa a partir de un modelo comunitario de
carácter preventivo y proactivo, sobre el que descansarían sus éxitos en materia de lucha contra
la delincuencia y el crimen organizado. La praxis
operacional y resultados conocidos de la actuación policial revelan una combinación de programas preventivos con la aplicación de planes
reactivos ante coyunturas, demandas y peligros
específicos que se atienden de forma limitada o
inadecuada por la carencia de recursos, problemas técnicos y profesionales, pero también por
la politización creciente de la seguridad que se
expresa, de facto y con fuerza a partir del año
2007, y formalmente, con las reformas constitucionales, como la nueva ley de Policía Nacional
y las reformas al Código militar de 2014, que ya
se han comentado en este trabajo (Dávila, 2014).
248
En un trabajo sobre las reformas recientes al
sector seguridad se resalta que la nueva ley de
Policía, ley 872, incorpora dos elementos útiles
para el diseño de políticas públicas de seguridad
(la Política nacional de prevención y seguridad
ciudadana y humana, y el Sistema nacional de
seguridad democrática), pero que inexplicablemente no las desarrolla, y solo se menciona que
la Policía es integrante pero sin mayores detalles
(Cuadra, 2014).
3. Conclusiones
Nicaragua no es productor, intermediario ni gran
consumidor de drogas ilegales, negocio criminal que en el país sigue estando manejado en
muy buena parte por elementos exógenos, fundamentalmente por los grupos colombianos y
mexicanos a los que se han sumado criminales
de Guatemala que logran operar en el territorio
nacional. Algunas células de estos carteles y
centros de operación han sido desarticuladas en
los últimos años por las autoridades nacionales,
pero la presencia establecida del crimen organizado causa violencia, especialmente en zonas
muy vulnerables, que representan un reto a las
capacidades del estado para enfrentar este problema más allá de las respuestas coactivas.
Aun cuando hay consumidores locales de diversas drogas y en zonas del norte y centro hay
cultivos de marihuana, el rol del país en el comercio de drogas sigue siendo marginal. Por ello, el
país puede ser calificado más bien como víctima
del crimen transnacional organizado y, también,
de la paradoja resultante de las estrategias cortoplacistas, ofensivas y aisladas para combatir la
narcoactividad, estrategias que provocan el contagio de países vecinos. Según las Naciones Unidas,
aunque el mercado de drogas es reducido se halla
en ascenso, estimulado por la narcoactividad, que
no solo trasiega drogas hacia el norte, sino que utiliza el trueque para pagar con ellas los servicios
prestados por grupos locales que después la distribuyen a los expendios en el país.
Nicaragua sigue siendo fundamentalmente
un puente o corredor de tránsito, abastecimiento
y acopio temporal del narcotráfico, manteniendo aún un rol periférico en el corredor centroamericano. Sin embargo, se han detectado flujos
de precursores químicos y se han desmantelado
laboratorios, uno de ellos con capacidad para
producción en gran escala, que reflejan el intento del crimen organizado transnacional de
incorporar el país a la cadena de producción de
drogas sintéticas. La pregunta acerca de cómo
las autoridades han logrado defender sus niveles
de seguridad y mantener contenida la violencia
criminal causada por el crimen organizado debe
responderse a partir de especificidades del país,
entre las que se podrían destacar las siguientes:
1) se ha neutralizado el desarrollo y consolidación de redes o bandas criminales complejas que
operen o compitan abiertamente por controlar el
paso de las drogas, exceptuando zonas costeras
del Caribe, zonas remotas al norte del país y en
el sureño departamento de Rivas, fronterizo con
Costa Rica. En estas zonas ha habido hechos de
violencia que observadores suponen pueden ser
causados por el narcotráfico; 2) hay aún “bajos
niveles de penetración” del crimen organizado
en autoridades responsables de la seguridad.
Una analista local afirmó que una de las diferencias más notorias de Nicaragua respecto al resto
de la región centroamericana se halla en el nivel de infiltración de los grupos criminales en la
alta institucionalidad estatal y las élites de poder
(Cuadra. Entrevista sobre el crimen organizado
en Nicaragua, 2015); 3) hay un sistema de información organizada con apoyo de la población;
las autoridades han “neutralizado” potenciales
colaboradores locales mediante el “control” de
pandillas y de “jóvenes en riesgo”, con lo que
han evitado el desarrollo del narcotráfico; hay
una voluntad clara de las autoridades de enfrentar la amenaza del crimen organizado en todas
sus expresiones.
Las capacidades de reacción de las autoridades responsables de la seguridad frente al narcotráfico siguen siendo bastantes limitadas, por el
escaso presupuesto y la falta de los equipos, la
249
Mario Torres Romero
capacitación y la tecnología necesarios para mejorar los resultados de sus labores contra el crimen organizado. Por otro lado, el sistema judicial
y el penitenciario permanecen, a pesar de algunas señales correctivas, muy vulnerables ante el
poder del crimen organizado. El marco jurídico
es amplio pero no puede considerarse completo y, sobre todo, carece de recursos para hacerlo
más funcional, creando por ejemplo mejores capacidades institucionales. Además, reiteramos lo
que en Nicaragua es ampliamente conocido, y es
que el problema más serio del país no es la falta
de leyes, sino, precisamente, su falta de aplicación, su incumplimiento y la falta de recursos de
las instituciones para su debida aplicación.
A estos problemas se agrega el centralismo
y el control político que se ha enquistado en las
instituciones del estado, generando desconfianza en los ciudadanos y erosión en todas las instituciones de la seguridad. Este centralismo afecta
en primera instancia los niveles de independencia y de profesionalismo que se habían logrado
mediante los programas de modernización y profesionalización impulsados en las instituciones
de seguridad, y tiene el agravante de estar produciendo una regresión hacia viejos modelos de
seguridad que se alejan en la praxis del modelo
aceptado de “seguridad ciudadana”, para aproximarse más a los modelos que priorizan la “mano
fuerte”. El gran riesgo que se corre es olvidar que
la seguridad no es el fin último, sino tan solo el
instrumento para garantizar las libertades y los
derechos de todas las personas, sin excepción, y
que aun cuando el combate al crimen organizado
es una prioridad, no debe lograrse a costa de los
derechos humanos universales.
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251
Introducción
Este artículo es un resumen del escenario delictivo que viene enfrentando Panamá durante los
últimos años, en el que las amenazas y los problemas asociados a la delincuencia y el narcotráfico han ido creciendo y evolucionando, más
aún cuando se trata de la expansión del crimen
organizado y su asociación con las pandillas.
Según el Sistema Integrado de Estadísticas
Criminales, en el país se registran cerca de 72.500
incidentes delictivos, de los cuales 66.085 son
delitos, entre los que sobresalen los relacionados
con las drogas, los hurtos, el robo a mano armada, las lesiones personales y los homicidios. Este
últimos es el que más impacta a la ciudadanía,
por las condiciones en que ocurre y más cuando
se trata de jóvenes que pierden la vida producto
de la violencia.
La deserción escolar es la génesis de todos
los males: la mayoría de estos jóvenes corren un
alto riesgo de ingresar a las pandillas, calculándose en siete mil, siendo bastante conservadores,
los integrantes de las pandillas en Panamá.
Hasta 2014, oficialmente se registraban doscientos seis grupos de pandillas (véase el mapa
2, infra), observándose una relación directa entre
su incremento con el aumento de los homicidios
de jóvenes, muchos de los cuales habían desertado de las aulas de clases y perdieron la vida por
buscar el sueño de tener dinero rápido y fácil,
que les garantice una vida mejor para ellos y sus
familiares, aun cuando sea contraviniendo las
leyes y desafiando la reglas de seguridad y, con
ello, la gobernabilidad democrática.
Al verse afectada la seguridad ciudadana por
el crecimiento de la delincuencia, la ciudadanía
exige mayor vigilancia, control y represión, y por
la falta de respuesta eficiente de parte del estado
está tomando la justicia por sus propias manos.
Los efectos causados por las actividades relacionadas con el narcotráfico se hacen sentir, la
violencia afecta a las comunidades y las pandillas
se apoderan del país como un cáncer de forma
acelerada, estando presentes en los puntos más
recónditos de la geografía nacional. La fusión de
estos grupos delincuenciales con el crimen orga-
252
nizado ha generado violencia en las provincias,
principalmente en la ciudad capital, así como en
los barrios. En varios países de la región se vive
este fenómeno, la situación es generalizada: existen serios problemas con la juventud, que se está
exterminando. El problema se expande al igual
que las pandillas y las Maras, que están ocasionando desgracias, luto y dolor en la región. Se
encuentra en todo Centroamérica, lucrando de la
narcoactividad, desafiando al sistema político y
trazando nuevas rutas de comercialización.
La criminalidad que está afectando la región
tiene su raíz en el narcotráfico, siendo en Panamá el principal problema delictivo, no solo por
el tráfico y venta en sí, sino porque ha fortalecido a los grupos de jóvenes que se encuentran
en pandillas, quienes reciben mucho dinero, y,
por tanto, no ven como atractivas las opciones
que les ofrece el estado, pues obtienen grandes
ganancias mediante el ejercicio de actividades
delictivas, más aún si trabajan para el crimen
organizado, que les brinda mejores condiciones
económicas.
El narcotráfico es la principal actividad delictiva en la región, y sus transformaciones constantes han cambiado los modelos de conflictos
y han obligado a los países a desarrollar nuevos
modelos de seguridad, que exigen la ejecución
de acciones conjuntas por parte de los estados,
dada su complejidad, ya que es imposible afrontarlo, atenderlo y controlarlo unilateralmente debido a su carácter deslocalizado y transnacional.
Panamá es un país vulnerable por encontrarse entre dos zonas geográficas muy importantes
en la cadena de la cocaína, por estar entre los
mayores cultivadores de coca y productores de
cocaína y el mayor consumidor del alcaloide. Y
en medio de estos dos extremos está el país con
la ciudad más violenta del mundo.
El crimen organizado en Panamá no sería un
gran negocio de no ser por la posición geográfica del país y por las actividades que allí se desarrollan como centro de apoyo logístico de las
operaciones de la criminalidad organizada, par-
ticularmente las relacionadas con el narcotráfico
transnacional.
1. Dinámicas del narcotráfico y del crimen organizado en los países
fronterizos y su repercusión en
Panamá
Centroamérica tiene 523.000 kilómetros cuadrados y se asienta sobre la placa del Caribe. El
mar Caribe baña las costas de Belice, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá,
y su extensión y la escasa presencia y control
estatal en las fronteras marítimas y terrestres ha
favorecido que en los últimos años este corredor
natural se convierta en un centro de operación
del crimen organizado. Al abandono estatal se
suman sus características geográficas (el Caribe
abarca un área de unos 2’763.800 km²) lo que
también contribuya a que sea utilizado por organizaciones criminales para la migración ilegal, el
tráfico de personas, la trata de blancas, además
del tráfico de armas y drogas, entre muchas otras
actividades ilícitas.
Panamá ha sido calificado durante años
como un país sin grandes problemas de seguridad comparado con otros de la región como
Guatemala, El Salvador y Honduras, en donde la
incidencia delictiva y la violencia han alcanzado
niveles epidémicos. No obstante, de 2000 a 2010
las estadísticas de homicidio muestran que las
tasas promedio se duplicaron, llegaron a cifras
nunca antes registradas, siendo 2009 el año en
que se registró la tasa más alta de la historia, 22,4
por 100.000 habitantes. Concentrándose los hechos en jóvenes entre quince y veintinueve años
de edad, quienes fueron 63% del total de homicidios registrados. Según informe del Sistema
Integrado de Estadísticas Criminales, el principal homicida fue el pandillerismo. En el periodo
2010-2014 la situación cambió, y el número de
homicidios en Panamá presenta un descenso, sin
que esto signifique que el número de pandillas
haya seguido la misma suerte.
253
2. La criminalidad entre Panamá y Costa Rica
Para tener una visión amplia de las operaciones
del crimen organizado transnacional, con énfasis
en el narcotráfico y su repercusión en la actividad criminal nacional, es importante conocer y
analizar lo que ocurre en los países fronterizos y
vecinos de Panamá.
Panamá cuenta con dos fronteras terrestres:
al noroeste con Costa Rica y al sureste con Colombia (mapa 1). En Costa Rica hay tres pasos
con controles fronterizos legalmente establecidos (Sixaola, Paso Canoa y San Marcos), y se estima que hay trescientos cincuenta y seis puntos
ciegos por donde pasan actividades ilícitas como
el tráfico de drogas, el contrabando, la trata de
personas y el trasiego de autos robados hacia el
norte y viceversa.
Investigaciones de InSight Crime estiman
que casi 90% de la droga que entra a Estados
Unidos proviene del sur del continente, pasando
por Panamá, Costa Rica y los países del Triángulo Norte (El Salvador, Honduras y Guatemala),
Mapa 1. Fronteras terrestres de Panamá y problemáticas
Problemática de Costa Rica
Problemática en Panamá
Problemática en Colombia
Centro de distribución de drogas Evolución de las pandillas en los últimos Década del 90 guerra contra las
drogas.
para América y Europa.
20 años.
Presencia de pandillas del Triángu- Empoderamiento territorial de las dos Plan Colombia, 1999-2006. Según
informes de la CIA, los cultivos de
lo Norte.
bandas más grandes del país, que están
absorbiendo a las más pequeñas y trabaamapola y la producción de heroí Organizaciones criminales de Cojando
con
organizaciones
criminales.
na se redujeron 50%, coca aumenlombia y México.
tó 15% y producción de cocaína
Redes internacionales de tráfico de Bandas Calor Calor y Bagdad operando
subió 4% (fracaso total).
desde
Costa
Rica.
armas.
Desmovilización AUC. Creación de
Serios problemas de contrabando. Incremento de muertes de jóvenes.
Bacrim.
Existencia de una red de venta de Fusión de pandillas para fortalecer sus Negociaciones de paz con las Farc.
operaciones.
órganos.
Actual violencia en Bogotá y Mede Transporte de cocaína a través de Presencia de organizaciones transnaciollín (esmeralderos y organizaciones
nales.
frutas.
criminales).
Hurto de ganado a un costo aprox. Alto trasiego de droga por el país.
Libertad de los líderes de las AUC
de US$30 millones.
Posible aumento de incidencia delictiva
recrudece la violencia y produce
en la frontera con Colombia al quedar en
una reorganización de los grupos
Lavado de dinero aprox. US$4.200
libertad los paramilitares y desplazarse a
criminales.
millones al año.
sus lugares de origen.
2012, OEA califica a CR con consu Incremento de mujeres en actividades
mo per cápita en cocaína del docriminales.
ble que Brasil.
254
hasta llegar a México, donde se encargan de que
llegue hacia su destino final en la región, Estados
Unidos y Canadá.
Panamá y Costa Rica tienen costas en el mar
Caribe y el océano Pacífico. Como se dijo, un
punto débil en estas fronteras marítimas es la
escasa o casi nula presencia del estado, por ser
en su mayoría áreas de difícil acceso en donde
la mayoría de la población vive empobrecida. Lo
que ha llevado a organizaciones del crimen organizado a aprovecharse de la situación, estableciendo centros de operaciones.
Costa Rica enfrenta nuevos problemas de criminalidad producto de la llegada de miembros
poderosos del crimen organizado, y el país se ha
convertido en el epicentro del almacenamiento
de drogas que se trasiegan por Panamá provenientes principalmente de Colombia, Ecuador y
Perú. Los narcotraficantes usan las aguas del mar
Caribe cercanas a Puerto Limón (en el lado panameño de la península de Burica) para el trasiego
de droga, aprovechando la escasa presencia policial y la reducida población de la zona1.
Al igual que los demás países de la región,
Costa Rica tiene problemas de pandillas, y los
asesinatos entre ellas van en aumento. Además,
según el ministro de Seguridad Pública de Costa
Rica, Luis Gustavo Mata, los asesinatos por venganzas entre bandas de narcotraficantes, “ajustes
de cuentas”, contribuyen a este aumento de la
violencia. Estos grupos de jóvenes costarricenses
son azuzados por grupos delincuenciales como
las Maras 18 y Salvatrucha MS13, que hacen
presencia en el país desde la primera década
del siglo veintiuno, provenientes del Triángulo
Norte, por organizaciones criminales transnacionales mexicanas y la guerrilla colombiana, todas
estas dedicadas al narcotráfico2.
Panamá no está exenta de que los grupos organizados se transfieran de un lado a otro de la frontera. Existe gran preocupación de las autoridades
por el ingreso de las Maras al territorio nacional.
Los análisis del Sistema Nacional Integrado de
Estadísticas Criminales indican que pandillas locales ya tienen un centro de operación en Costa
Rica, siendo esto una bomba de tiempo en términos de seguridad para ambos países.
En el país continúan creciendo los grupos
criminales, que buscan mayor control territorial
que favorezca el tráfico de drogas y otros ilícitos,
estando los jóvenes más expuestos al riesgo de
ingresar a ellos mediante alianzas, todo lo cual
contribuye al incremento de la violencia.
Las pandillas han transmutado su modus operandi. Ya no funcionan como pequeños grupos
dedicados a la venta de drogas y al robo; ahora,
el alcance de su poder es parecido al de los nuevos grupos organizados que están mutando, emergiendo y expandiéndose recientemente, provenientes de Colombia y México. Sus cabecillas son
de buen vestir, lo que despista su accionar delictivo, ya no viven en los barrios populares, sino en
zonas de renombre, frecuentan sitios costosos y
que exigen alto poder adquisitivo, y se les observa
a menudo ostentando grandes sumas de dinero.
Un informe de la Organización de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc)
afirma que la forma como operan las pandillas
en Panamá se parece a una nueva modalidad de
crimen organizado conocida como la oficina de
cobro. Se trata de una nueva estructura que adhirió a las redes del crimen transnacional para mover droga, armas, dinero sucio e, incluso, la trata
de personas. En la historia reciente de México y
Colombia ha habido dos modelos de oficinas de
cobro: unas funcionan como intermediarios entre las pandillas locales y los grupos organizados
transnacionales. Por lo general, se trata de personas influyentes que tienen la capacidad de pagar
coimas para permitir la entrada de contenedores
cargados de drogas a través de los puertos. Según
informes de inteligencia, este modelo está siendo
remplazado, y son los mismos cabecillas de las
pandillas los que hacen las veces de la oficina
de cobro y utilizan a sus células, que operan en
todo el país, para brindar los servicios de todo
tipo de crímenes, siendo capaces de transportar
grandes cargamentos de droga. Los organismos
internacionales indican que este último modelo
de las oficinas de cobro es el que ha prevalecido3.
255
La forma eficiente y rápida de trabajar y de
idear nuevas formas de tráfico y mercadeo toma
de sorpresa a los encargados de la seguridad,
quienes solo logran definir o redefinir sus operaciones cuando ya han pasado meses del nuevo
accionar, y a quienes se les hace difícil también
descifrar con prontitud los modus operandi, por
las transformaciones veloces con que maniobran.
Según la unidad antipandillas de la Policía
Nacional de Panamá, las dos pandillas más grandes y estructuradas del país, Bagdad y Kalor Kalor, tienen su centro de operación en Costa Rica,
lo que no descarta sus contactos con las Farc
(Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), Maras del Triángulo Norte y los llamados
carteles mexicanos: Sinaloa, Caballeros Templarios y del Golfo, entre otros.
Las pandillas en Panamá han mutado sus actividades, han dejado de ser vendedores de drogas
al menudeo para pasar a controlar rutas de tráfico
a lo largo de todo el territorio nacional, como forma de asegurar que la mercancía llegue segura a
su próximo destino, los carteles mexicanos.
En abril de 2015, en Costa Rica se capturó a
José Cossio, cabecilla de una de las dos bandas
criminales más grandes y violentas de Panamá,
Kalor Kalor, y prófugo de la justicia panameña.
Surge entonces la pregunta: ¿qué hacía en Costa
Rica desde hacía varios meses el cabecilla de una
de las bandas más grandes, violentas y que se ha
extendido por todo el territorio nacional?
Otro caso fue el que se dio en octubre de
2014 frente a un bar restaurante ubicado en Paso
Canoas, del lado tico de la frontera entre Panamá
y Costa Rica, cuando dos personas fueron asesinadas. Una de ellas, Heriberto A. Julio Cedeño,
fue integrante de la banda criminal Bagdad y había sido investigada en la operación Ley Patriótica II, vinculándosele a los delitos de blanqueo
de capitales4. Estas y otras situaciones similares
confirman que estas dos bandas criminales de
Panamá están teniendo contacto con el crimen
organizado que opera en Costa Rica.
Otros dos ejemplos de cómo el crimen organizado cambia de modalidades delictivas continuamente es el hurto pecuario, que está afectando la región con pérdidas multimillonarias. Así,
la economía en Nicaragua pierde cerca de 16%
en impuestos debido al contrabando de ganado.
Según investigaciones de InSight Crime (gráfica 1),
existe un posible nexo entre los grupos criminales mexicanos con los que hurtan ganado, utilizando al animal como medio de transporte de
Gráfica 1. Nicaragua: daños causados por el contrabando de ganado
Fuente: https://www.facebook.com/InSightCrimeEspanol/photos/pb.359324957487759.2207520000.1439741405./853666348053615/?type=1&permPage=1
256
droga mediante el uso de condones con cocaína,
introducidos en el recto con el objeto de realizar
el tráfico internacional5. O la utilización de los
empaques de frutas como el banano, la piña o
los melones, así como de vegetales y demás productos de exportación para transportar cocaína:
en Bocas del Toro, Panamá, en una embarcación
costarricense se decomisó un cargamento de cocaína en cajas de bananos.
3. La criminalidad entre Colombia y Panamá
En la frontera con Colombia la situación no es
menos grave. Allí también, y tal vez de manera
más pronunciada, las características geográficas
de la zona permiten que sea un punto estratégico
para el desarrollo de actividades delictivas: en el
lado panameño confluyen dos áreas de importancia: las comarcas de Guna Ayala y Darién, en
las que el narcotráfico y el tráfico de armas y de
personas son frecuentes. En Guna Yala, que es
un área indígena, se decomisaron en 2014 cerca
de 1.700 kilos de cocaína, oro blanco como ellos
la denominan, habiendo sido detenidos ocho colombianos. La situación es usual en esta área, lo
que indica que posiblemente exista un contubernio con estos grupos criminales. Las autoridades
panameñas han tenido conflictos con algunas
comunidades, ya que por ser comarcas indígenas
se rigen bajo sus leyes y autoridades locales, y
en la mayoría de las ocasiones no quieren entregar las embarcaciones en las que se encontraron
drogas, es decir no quieren entregar la prueba del
delito.
Desde hace poco más de una década, Colombia pasa por cambios en términos de seguridad, con el incremento de la violencia a raíz
de la desmovilización entre 2003 y 2006 de las
Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), compuestas por unos 37.000 miembros, de los que
solo 5.400 fueron puesto a órdenes de la justicia
colombiana, lo que trajo como consecuencia el
surgimiento de una nueva modalidad de organización criminal denominada bandas criminales
emergentes (Bacrim), en partes del territorio,
bandas sin una ideología de lucha, sino creadas
para dedicarse en buena medida al narcotráfico,
además de otras actividades delictivas como la
minería ilegal y la extorsión.
Es importante señalar que según la ley 975
de 2005, de justicia y paz, expedida durante el
primer gobierno del presidente Álvaro Uribe
(2002-2006; 2006-2010), las penas impuestas a
los desmovilizados puestos a órdenes de la justicia colombiana no serían mayores a ocho años
de prisión6. A partir de 2013, los integrantes de
estos grupos comenzaron a ponerse en libertad.
Y en 2015 cumplirán su pena impuesta quinientos treinta de los más de dos mil seiscientos desmovilizados que fueron puestos en prisión, entre ellos la mayoría de los comandantes de los
distintos grupos que integraron las Autodefensas
Unidas de Colombia, quienes ya han advertido
que volverán a sus lugares de origen, en buena
parte la región del Chocó limítrofe con la República de Panamá (mapa 1). Esta situación traerá
un giro en la actividad delictiva en Colombia,
siendo de prever el incremento en la violencia,
que afectará a la región e incidirá en países que
comparten fronteras, principalmente Panamá. El
análisis criminal que incluye este nuevo elemento permite vaticinar el rearme de nuevos grupos
o bandas criminales y el recrudecimiento de las
luchas entre las bandas existentes por el control
de zonas de cultivo, producción y rutas de tráfico de drogas, especialmente en el norte de Urabá
muy cerca de la frontera con Panamá, donde opera la Bacrim denominada clan Úsuga, una de las
más grandes y violentas.
Las bandas criminales emergentes dedicadas
al narcotráfico no dudarán en pasar las fronteras
para establecer centros de operaciones en Panamá, principalmente en la limítrofe provincia del
Darién, lo que traerá como consecuencia el incremento de la violencia en el territorio panameño y el desplazamiento de los pueblos indígenas
hacia zonas más seguras.
Otro problema que sufre Panamá es la proliferación de minería ilegal en el río Balsa, en el
257
Darién, en las comarcas indígenas, y en Coclé del
Norte, en el Atlántico. La minería ilegal opera de
forma muy parecida al narcotráfico, con bandas
criminales muy ligadas al narcotráfico, integradas por colombianos que traspasan la frontera y
contactan a panameños que también se dedican
a actividades ilegales. Estos grupos de empresarios mineros ilegales suman otro problema más
al país, no solo por sus vínculos con el crimen organizado sino por los daños ecológicos que producen. El comisionado de fronteras Frank Ábrego indicó, en una entrevista al diario La Nación
de Colombia, que al parecer individuos de origen
colombiano, probablemente narcotraficantes,
asesoran o financian esta actividad en Panamá
como una forma de “lavar o limpiar los activos
que ellos obtienen del trasiego de droga, tratando de convertirlo en oro”. Por su parte, el general de la Policial Nacional de Colombia Nicolás
Ramsés Muñoz explicó que la minería ilegal la
manejan en su país las guerrillas de las Farc y el
Ejército Popular de Liberación (ELN) y las bandas
criminales emergentes de los antiguos grupos
paramilitares, “como una fuente importante de
financiar toda clase de delitos”7.
4. Empoderamiento de los carteles mexicanos en Centroamérica y su afectación en Panamá
ras que allí operan, convirtiendo el área en la
más violenta del mundo. La onda expansiva de
la violencia ha afectado a Panamá y Costa Rica,
considerados países de paz8. Existen fuertes indicios de que los carteles también están operando
desde Panamá, como lo hizo saber Édgar Valdez
Villarreal, la Barby, cuando manifestó que era el
intermediario entre grupos sudamericanos, principalmente colombianos, para llevar droga a grupos mexicanos como el cartel de Guadalajara, y
que su centro de operación estaba en Panamá.
Se espera que el recrudecimiento de la violencia fruto de la fuga a mediados de 2015 de
Joaquín Archivaldo Guzmán Loera, el Chapo
Guzmán, dado que el cartel de Sinaloa tiene
presencia en Centroamérica, especialmente en
Costa Rica, obligará a Panamá y al resto de los
países a formular nuevas estrategias en cuanto
al ámbito de la seguridad regional, lo que exigirá
el replanteamiento de un nuevo orden de seguridad interna.
Por ello, es necesario estudiar el narcotráfico
y el crimen organizado pasando de considerar a
las pandillas, bandas y carteles como delincuentes locales e independientes, a analizarlo con una
óptica amplia e integral, de forma tal que permita
visualizar la situación global de la realidad criminal que enfrenta la región, donde existen componendas, alianzas, entre los grandes carteles de
la región y las bandas locales, situación que sin
duda alguna afecta a Panamá.
Desde otro prisma, los sucesos delictivos generados en Centroamérica por el narcotráfico, parte de la reorganización de las estructuras de los
grandes carteles en México, están dando origen a
nuevos grupos criminales que buscan liderar las
rutas por donde entra la droga cuyo destino es
Estados Unidos y Canadá.
5. Pandillas y crimen organizado: un análisis situacional de la seguridad en Panamá
Las luchas ente los grandes grupos mexicanos y la guerra contra las drogas emprendida
por los gobiernos de ese país bajo el lineamiento
de Estados Unidos trajeron como consecuencia
la migración desde hace dos décadas de estos
grupos y su empoderamiento en la región centroamericana, principalmente en los países del
Triángulo Norte, con la participación de las Ma-
En Panamá las pandillas trabajan de la mano con
el crimen organizado, especialmente con dos de
las más reconocidas, las ya mencionadas Kalor
Kalor y Bagdag. Organizaciones que se están
expandiendo por todo el país (mapa 2), habiéndoselo tomado en busca de aliados, en este caso
las pandillas más chicas que operan en distintos puntos y a las que han obligado a participar
258
Mapa 2. Distribución de las pandillas en Panamá
Pandillas en la República de Panamá, 2014
Total de pandillas
206
Investigadas
25
En estudio
Judicializadas
117
64
Pandilleros judicializados
1.733
Pandilleros no judicializados
3.113
Total de pandilleros
4.886
Fuente: elaborado por el Sistema Integrado de Estadística Criminal.
en ciertas acciones. Así, aunque estos grupos
pequeños no forman parte de las pandillas más
grandes, sí colaboran estrechamente con ellas.
Si en 2005 las pandillas registradas por la Dirección de Investigación Policial eran ochenta y
ocho, en 2008 eran ciento cincuenta y cuatro, en
2012 doscientas una y en 2015 son doscientas
cuatro (gráfica 2 y anexo 1)9. Sin embargo, parece ser que estos grupos cada día se registran
menos. Según investigaciones criminológicas
del Observatorio de Violencia del Sistema Nacional Integrado de Estadísticas Criminales (Siec),
esta disminución se debe a la fusión de grupos
pequeños con pandillas más grandes y mejor estructuradas.
El crimen organizado transnacional, como
los carteles mexicanos y las Bacrim colombianas, han sido sorprendidos desarrollando operaciones en Panamá. Al parecer, estos grupos
contratan pandillas locales para que presten sus
servicios como transportadores de drogas y les
pagan en efectivo, drogas o armas. Como se dijo,
algunas pandillas panameñas también estarían
dirigiendo “oficinas de cobro” o células criminales involucradas en operaciones de narcotráfico
transnacional.
Las principales pandillas controlan las rutas
de trasiego de drogas en Panamá: por la custodia de la droga el crimen organizado les paga
cien dólares diarios por kilo, lo que representa
el manejo de sumas muy altas de dinero. De allí
la poca importancia que le dan sus integrantes
a los programas de reinserción social y empleo
ofrecidos por el gobierno nacional, al considerar
que los salarios ofrecidos son muy bajos para lo
que ellos reciben producto de la actividad ilícita.
Cabe señalar que el jefe de pandilla debe autorizar el ingreso a los programas gubernamentales,
259
Gráfica 2. Panamá: número de pandillas, 2005, 2008, 2012 y 2015
Fuente: Policía Nacional de Panamá.
y que, por lo general, la bendición la obtienen los
miembros de las pandillas pequeñas.
Por otra parte, y similar a otros países, el crimen organizado se ha metido de lleno a reclutar
mujeres para que se dediquen a actividades delictivas como robos, sicariato, extorsión, transporte
de drogas y otras de ese tipo. En consecuencia, el
ingreso de mujeres al Centro Penitenciario Femenino creció: en los últimos años han ingresado
28% más, principalmente por delitos contra la
salud pública10.
Las pandillas constituyen una realidad dentro del primer radio de actividad del crimen organizado, representan una fuente de mano de obra
con alta disponibilidad para ejecutar actividades
violentas, y algunas de ellas terminan formando
parte del esquema de la organización criminal.
Mucho se ha invertido en seguridad, por tanto, es necesario que el estado evalúe la inversión
frente a los resultados.
Como se dijo, una de las principales características del crimen organizado es su extremada
rapidez y capacidad para adaptarse a condiciones cambiantes, por lo que aprovecha la mínima
debilidad del país para crecer exponencialmente, diversificando así su portafolio criminal, lo
que hace mientras los países discuten leyes para
contrarrestar la criminalidad y las agencias internacionales de seguridad tratan de ponerse al día.
Un informe de la Organización de las Naciones Unidas indica que el principal motivador de
la violencia en Centroamérica no es la cocaína,
sino el cambio en las relaciones de poder negociadas entre los grupos criminales. De igual manera, muestra que cualquier cambio en el statu
quo del crimen organizado por parte de los organismos encargados de aplicar la ley genera violencia, lo que contribuye a la inestabilidad entre
los grupos territoriales.
6. Las políticas públicas contra las drogas
Para hablar de políticas públicas es necesario
mencionar antes los cambios de las políticas utilizadas por los países de la región, las cuales se
desprenden de directrices de Estados Unidos. En
ocasiones, la agenda de seguridad regional en
América del Norte, Central y el Caribe cambia
relativamente rápido, producto de diversos momentos de importancia definidos por el país del
norte, como sucedió en 1989 y 2001. Este último año obligó a los países de Centroamérica a
hacer un cambio en sus políticas de seguridad,
colocando al narcotráfico y al terrorismo internacional como asunto principal en el cartapacio de
la seguridad. Esto contribuyó a que la seguridad
ciudadana se hiciera a un lado, lo que afectó a algunos países como Panamá, donde en esos años
empezaba a existir un nuevo fenómeno llamado
pandillas.
La nueva política exige el enfrentamiento
frontal a la narcoactividad, elevándola al rango
del enemigo principal de la seguridad interna de
los países y generando un sinnúmero de muer-
260
tos. En Panamá las autoridades no le dieron importancia al pandillerismo, aun cuando en 1996
el Departamento de Estado de Estados Unidos
advirtiera que constituía un fenómeno sumamente peligroso para el país. Lamentablemente,
llegó para quedarse como una enfermedad difícil
de curar o incurable.
En busca de una integración entre las naciones de Centroamérica, se recurrió a la construcción y consolidación del Sistema de Integración
Centroamericano (Sica), una de cuyas prioridades es reafirmar y consolidar la autodeterminación de la región en sus relaciones externas,
mediante una estrategia única que fortalezca y
amplíe su participación conjunta en el ámbito
internacional11. Como parte de la estrategia, existe un Plan regional contra el crimen organizado,
cuya ejecución está a cargo de la comisión de jefes de policía de Centroamérica.
Los países cuentan también con una Red
Centroamericana de Sistemas de Información
(Recsi), que transmite información relacionada
con criminales de alta peligrosidad al resto de los
países, vía Interpol, para agilizar su detención.
El Programa de Seguridad Fronteriza en América Central (Sefro) tiene el objetivo de fortalecer
la seguridad en las fronteras panameñas con Costa Rica y Colombia, con apoyo institucional técnico y tecnológico, compartiendo integradamente información en los controles fronterizos entre
aduanas, migración y policía. Busca también consolidar la accesibilidad en los diferentes servicios
a los sistemas de información de la Interpol.
El país cuenta asimismo con la Red de Información Antipandillas (Riap), un sistema regional de monitoreo, análisis e investigación de las
actividades delincuenciales transnacionales de
las pandillas, mediante el fortalecimiento de las
bases de datos. Uno de los objetivos principales
de la Red es determinar los niveles de vinculación entre estas y las estructuras del crimen organizado.
Cabe señalar que el primer instrumento con
que contó Panamá como política pública fue el
denominado “Fundamentos de la política panameña de seguridad”, de junio de 2000, que
contenía articulados sobre derechos humanos,
defensa nacional, lucha contra el crimen organizado, seguridad integral y seguridad del canal. El
documento nace del compromiso que adquirieran las autoridades panameñas con las de Estados Unidos para la entrega del canal.
El segundo documento con el que cuenta el
país es la Estrategia de seguridad ciudadana, en
el que se plantean estrategias de seguridad fronteriza entre Panamá y Costa Rica, con el fin de
intercambiar información de seguridad y utilizar
tecnologías que permitan combatir el tráfico de
drogas y las pandillas juveniles. Esta estrategia
no está funcionando y los fondos destinados
para su implementación aún están en trámites
de ejecución.
En la VII Reunión regional unificada de la Comisión Binacional Fronteriza Panamá-Colombia
(Combifron), celebrada en 2014 en la capital panameña, se decidió unificar esfuerzos para desarrollar un trabajo conjunto para frenar la minería
ilegal. Lo cual le ha permitido al Servicio Nacional de Fronteras de Panamá (Senafront), alcanzar
resultados importantes, como la expulsión de los
guerrilleros del frente 57 de las Farc de territorio
panameño. Es importante señalar que en 2010 la
frontera estaba tomada en un 26% por la guerrilla de las Farc12.
En la X Reunión de la Combifron, en 2011, se
presentó el Plan binacional de seguridad fronteriza entre Colombia y Panamá, en el que se acordó
desarrollar operaciones coordinadas y sincronizadas en la frontera, con lo que se fortalecería la
capacidad de respuesta de ambos países al problema mundial de las drogas, la migración ilegal,
el tráfico de armas y la presencia de grupos delincuenciales transnacionales, habiéndose producido capturas de drogas y de narcotraficantes13.
Los esfuerzos de los gobiernos panameños
para minimizar la actividad del narcotráfico no
han dado los resultados esperados, aun cuando
en los últimos cinco años se han invertido diecisiete mil millones de dólares en el fortalecimien-
261
to, equipamiento y tecnificación de las instituciones policiales, de frontera, servicio marítimo
y aéreo. A pesar de esta inversión, la problemática se presenta igual o peor, y las acciones desarrolladas no han minimizado el paso de sustancias ilegales.
Frente a esta situación, el crimen organizado
cambió sus estrategias, mediante la búsqueda de
otro centro de acopio, como lo es hoy día Costa
Rica.
En 2014, las autoridades panameñas decomisaron 40 toneladas de droga, siendo considerado
uno de los países que mayor cantidad de estupefacientes incauta en el mundo. A pesar de la gran
cantidad de drogas decomisadas, en el país no se
siente el cambio, la venta, el consumo y el tráfico continúan creciendo exponencialmente. Es
evidente que las políticas de seguridad contra el
narcotráfico son insuficientes, pues los criminales han encontrado maneras de ingresar la mercancía en los puntos vulnerables del territorio
nacional a través de nuevas oficinas en puntos
clave, principalmente en los límites políticos de
Panamá, en sus fronteras y costas.
Solo 10% de los casos de droga que llegan
al Ministerio Público involucran a narcotraficantes. El 90% restante son casos de tenencia
simple, lo que no resuelve en nada el problema
de la narcoactividad. Según el Fiscal de Crimen
Organizado Nathaniel Murgas, durante 2014 se
desmantelaron doce pandillas14. Cantidad que
demuestra que los jóvenes, principalmente los
que pertenecen a las pandillas, son la punta de
lanza del sistema de administración de justicia,
tal y como lo demuestra la pirámide delincuencial (gráfica 3), es decir que las leyes panameñas
no llegan a la raíz del problema del narcotráfico.
El componente más lesionado por la violencia y el consumo de droga en la sociedad panameña no encuentra esperanza de que el estado
le dé respuesta a su clamor popular, que es el
alto a la violencia y al número de muertos que
se registra todos los años. El problema no es solo
la venta, sino la clase de droga que se les da a
consumir a los jóvenes, lo cual pone en riesgo su
salud física y mental. En la provincia de Chiriquí
se observa un fenómeno importante de jóvenes
con problemas mentales producto de las drogas
que consumen, el crack, la cocaína rosada o el
bazuco, entre otros. El consumo de drogas, legales e ilegales, constituye un serio problema de
salud pública. Los riesgos y daños asociados varían para cada sustancia, provocando multitud
de problemas a mediano plazo. El espacio de la
droga se ha universalizado, generando en los barrios marginados el fenómeno de “tribalismo social”, es decir, el proceso de refuncionalización y
resemantización de los tradicionales sistemas de
organización social.
Aun cuando el negocio ilegal del narcotráfico
tiene en contra al orden internacional, la sociedad y estados del mundo, es una fuerza que con
el transcurso del tiempo va cobrando mayor poder, y su expansión, desarrollo y alcance no parecen detenerse. Mientras las decisiones políticas
sean tomadas con base en realidades completamente desconocidas, el narcotráfico seguirá des-
Gráfica 3. Pirámide delincuencial
Fuente: Policía Nacional de Panamá.
262
estabilizando gobiernos, destruyendo hogares y
exterminando sociedades.
Queda claro que la intervención estatal no
ha ayudado lo suficiente, por no contar con una
política criminal de estado. Los gobernantes de
turno solo hacen trabajos cosméticos, cada uno
llega al cargo con su propia agenda, lo que impide solucionar definitivamente los problemas
que afectan a la ciudadanía, pues solo adoptan
soluciones políticas de forma, pero no de fondo.
A lo que se suma el alto grado de corrupción de
autoridades cuya misión es proteger y velar por
todos los asociados. Y ni hablar de quienes son
subvencionados por el crimen y de los que no
se sabe nada aun cuando son los que definen el
futuro de los pueblos.
Lo cierto que algunos países se benefician
del dinero del narcotráfico y otros son considerados paraísos fiscales, caso de Panamá, que entró,
por ejemplo, a la lista gris de Colombia. Lo cual
ocurre a pesar de que entidades como la Superintendencia de Bancos dicen haber tomado todas
las medidas respecto al caso, así como medidas
drásticas para contrarrestar el dinero producto
del narcotráfico. Luego de semanas de discusiones y propuestas, los dos países llegaron a un
acuerdo de intercambio de información en materia tributaria, después de que Panamá hablara de
medidas de retaliación.
Por último, es importante continuar con el
debate acerca de la despenalización y legalización de las drogas. El trasiego y el consumo
han traído luto y dolor a miles de hogares panameños, han dejado cientos de niños huérfanos
y miles de hombres y mujeres en las cárceles.
Es necesario entonces buscar otras soluciones
al problema, y despenalizar, legalizar y regular
la cadena traería cambios importantes como la
reducción del precio de las drogas, lo que eliminaría el atractivo financiero del narcotráfico,
aportaría dinero a los estados mediante impuestos, acabaría con los altos costos de producción
e intermediación que implica la prohibición y, lo
más importante, se salvarían muchas vidas, principalmente jóvenes, pues se terminaría con la ri-
validad entre las bandas por el control territorial
y con los asesinatos. De lo contrario, y tal como
muestran las previsiones, Centroamérica tendrá
una población vieja en los próximos veinte años.
7.Conclusiones
Además de ser paso de trasiego de droga,
Centroamérica se ha convertido en una región consumidora, afectando a un sinnúmero de niños y jóvenes, que luego cometen delitos, aumentando así la incidencia criminal.
El incremento de los homicidios en la región
ocurre principalmente en jóvenes entre dieciocho y veintinueve años, lo que se verá reflejado en los próximos veinte años, cuando
contemos con una población vieja.
Mientras los estados no le den la prioridad
a las causas del fenómeno del narcotráfico,
la problemática se seguirá expandiendo sin
control, no tendrán la capacidad de detener
los altos niveles de violencia que se avecinan, pues los jóvenes que entran a las pandillas y trabajan con la narcoactividad no han
aprendido otro modo de subsistencia que la
violencia, al no haber sido escolarizados ni
preparados para enfrentar los riesgos que
trae consigo la globalización.
Panamá debe empezar a ver el problema desde otros puntos de vista, es decir, dejar de tratar a los grupos como pandillas o bandas locales y empezar a trabajar frente a ellos como
grupos criminales organizados, toda vez que
responden al crimen organizado, como es el
caso de Kalor Kalor, Bagdad o los Niños del
Terror, entre otros.
La violencia en la región, lejos de minimizarse se incrementará, porque los países no
han entendido las necesidades sociales de la
colectividad marginada, que constituyen el
caldo de cultivo y la fuente para la expansión
y el ingreso de nuevos miembros a las bandas
criminales.
Tratar de erradicar a los grupos criminales
mediante el uso de la violencia los cohesiona
263
y los hace responder con acciones crueles,
afectando a terceros inocentes que, en su mayoría, son personas ajenas al problema.
En Panamá se conocen alianzas entre pandillas que antes eran enemigas, por conveniencia comercial. Lo que corrobora su reorganización o mutación en pro de sus beneficios
económicos.
Mientras los gobernantes siguen tomando
decisiones tardías, las organizaciones criminales se reorganizan y actúan con rapidez.
Mientras eso ocurre, en los países se discute
cuál de las normas legales se deben implementar para contrarrestar el problema de la
narcoactividad.
En Panamá existe una alta corrupción, a la
que se suman las grandes empresas y organizaciones transnacionales que facilitan y encubren las acciones del crimen organizado.
En la última década, el blanqueo de capitales
se ha incrementado en toda la región, principalmente en Estados Unidos, Costa Rica y
Panamá, así como en Europa (España).
Aun cuando son muchas las decisiones tomadas por los gobiernos de turno en Panamá, invirtiendo gran cantidad de dinero en
seguridad para contrarrestar el ingreso de
droga por las costas, la violencia y la criminalidad continúan, y esto seguirá siendo así
mientras no exista la voluntad para desarrollar en el país una política criminal que le dé
continuidad a los planes, programas y estrategias de seguridad. Así entonces, los hechos
delictivos seguirán aumentando y el crimen
organizado seguirá contaminando a nuestros
jóvenes e irrumpiendo en la tranquilidad de
la sociedad panameña.
nas a Puerto Limón (en el lado panameño de la
península de Burica) para el trasiego de droga,
aprovechando la escasa presencia policial y la
reducida población de la zona.
2
El País. 2015. “Es Costa Rica el próximo destino
de las Maras”. Estos grupos de jóvenes costarricenses son azuzados por grupos delincuenciales
(Maras 18 y Salvatrucha MS13) que han tenido
presencia en el país desde la década anterior.
http://es.insightcrime.org/noticias-del-dia/costarica-proximo-destino-maras?highlight=WyJjb3
N0YSIsInJpY2EiLCJyaWNhJ3MiLCJjb3N0YSBy
aWNhIl0=
3
Panamá América. 2014. “Pandillas operan como
transnacionales del crimen”. Las oficinas de cobro son una nueva figura incorporada a las redes del crimen transnacional, que es aplicada
por los pandilleros. Estos grupos en Panamá han
logrado perfeccionarse y son capaces de mover
grandes cargamentos de drogas y dinero sucio.
4
Estrella de Panamá. 2015. 30 de abril. José Cossio de 42 años, un peligroso antisocial que se
encontraba prófugo de la justicia desde el 28 de
septiembre de 2014, fue capturado ayer en Costa
Rica y deportado a Panamá.
El Siglo de Panamá. 2014. Crónica roja. Uno pertenecía a Bagdad. Como Eriberto Antonio Julio
Cedeño y Amílcar Amaél Velásquez Delgado de
34 y 26 años, respectivamente, fueron identificados los dos panameños asesinados la noche del
miércoles en Paso Canoas, frontera entre Panamá
y Costa Rica.
5
InSight Crime. 2015. Junio. El gobierno de Nicaragua recibe cada vez más solicitudes para combatir el tráfico ilegal de ganado, una actividad
que está frecuentemente ligada a otros tipos de
crimen organizado en la región. https://www.facebook.com/InSightCrimeEspanol/photos/pb.35
9324957487759.2207520000.1439741405./8536
66348053615/?type=1&permPage=1
6
Fiscalía General de la Nación. Relatoría Unidad
de Justicia y Paz. Ley 975 de 2005 (julio 25). Diario Oficial. 45.980, de 25 de julio de 2005, Por la
cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional
y se dictan otras disposiciones para acuerdos
humanitarios.
Notas
1
Meléndez, Javier, Roberto Orozco, Sergio López
y Miguel López. 2013. Una aproximación a la
problemática de la criminalidad organizada en
las comunidades del Caribe y de fronteras. Nicaragua, Costa Rica, Panamá. IIEEP. San José. El
narcotráfico usa las aguas del mar Caribe cerca-
264
7
8
9
La Nación. 2015. 14 de agosto. El comisionado
Frank Ábrego: indicó que individuos de origen
colombiano, probablemente narcotraficantes,
asesoran o financian esta actividad en Panamá
como una forma de “lavar o limpiar los activos
que ellos obtienen del trasiego de droga, tratando de convertirlo en oro”.
El general de la Policía Nacional de Colombia,
Nicolás Ramsés Muñoz, explicó que la minería
ilegal la manejan en su país las guerrillas de las
Farc y el Ejército de Liberación Nacional (ELN)
y las bandas criminales emergentes de los antiguos grupos paramilitares, “como una fuente
importante de financiar toda clase de delitos”.
Valdés Castellanos, Guillermo. 2013. Historia del
narcotráfico en México. Apuntes para entender el
crimen organizado y la violencia. Aguilar. México.
10 Informe del Sistema Nacional Integrado de Estadística Criminal (Siec), 2014. Observatorio de
Violencia del Ministerio de Seguridad.
11 Alcázar, Marco A., Herrera Lasso, Luis. 2013.
“México y América Central: una perspectiva estratégica e integral de seguridad”. Zirahuén Villamar (ed.). Análisis político. FES. Febrero.
12
Ministerio de Seguridad Pública-Sistema Nacional Integrado de Estadísticas Criminales. 2014.
Boletín, Políticas públicas en las fronteras.
13 Presidencia de la República de Colombia. 2015.
Sistema informativo del gobierno de Colombia.
Por una Latinoamérica más segura. Una nueva
perspectiva para prevenir y controlar el delito.
14
Policía Nacional-Unidad antipandillas; declaraciones del Director de la Policía Nacional mediante entrevista a la televisora nacional, canal 2.
265
La Prensa. 2015. Declaraciones del fiscal contra
el Crimen Organizado. Nahaniel Murgas director
de la fiscalía del gobierno contra la delincuencia
organizada, afirmó que 12 de ellas fueron desmantelados en el año 2014.
Anexo 1. Pandillas según provincia y distritos de mayor impacto, 2014
Provincia de Panamá
N°
Judicializada
Nombre/Pandilla
1
Calor Calor
2
Los Hichos
3
4
Los Menores 23
***
Tatuaje/Graffiti
C.C. o KK
Ubicación territorial
Calle 8, manzana 0 y Nueva Esperanza Felipillo
Los Llanos o Chorrillito y sector la Salsa de Felipillo
LM 23
24 de diciembre, Nuevo Tocumen Final
Los Niños del Crimen
Sector 1, 2, 3, y Las Paredes
5
Nueva Esperanza
Calor Calor
C.C. o K.Calor
La 24 de Diciembre Nueva Esperanza
6
Los Cinco Amores
o The Five Love
T5L
El Nance de Concepción
Bagdad o los Galácticos
de San Pedro
Galácticos
San Pedro 1
7
***
8
9
NNN
10
***
Niños del Bajo Mundo
NBM
Las Acacias, de la calle 15 a la 52
Los Chicos
del Apocalipsis
L.C.A
Juan Díaz, Don Bosco Los Caobos
Niños del Sereno
(Juan Díaz)
N.D.S.
Concepción, San Cristóbal
11
****
Bad Boy
B.B.
Sector de Coibita, tercera etapa
12
****
Los Niños del Terror
N.D.T
En Belén, Santa Eduviges
13
****
Todas Mienten
Todas Mienten
Mañanitas, sector 2
14
***
Hijos de la Noche
HDN
Belén, sectores 7 y 8, 10 y la Illueca
15
***
La Favela o Demencia
y Crimen
La Favela o D/C
Multi 1-4, 42-49-50-53-55, ubicado frente al parque
16
****
Los M/M-Mente
Monstruosa
La Favela o D/C
o M/M.
Multi 1-4, 42-49-50-53-55, ubicado frente al parque
17
****
Los Droopis
Perro, corona
del Real Madrid y DP
Multi 18, 19, 24, 32,33, 34, 35, 36 y calle Colón
18
***
Niños Gánster o Nueva
Generación Calle Colón
NG
Multi 18, 19, 24, 32,33, 34, 35, 36 y calle Colón
19
***
Ciclón
San Joaquín, sector del Cucui y Roberto Velásquez
20
Los Mata Perros
MTP
Calle 12 Florida, Rana de Oro y la Riviera
21
Ciudad de Dios
CDD
Tocumen, barriada la Siesta
22
Los Príncipes
Una corona, LP
La Cordillera de Cabuya y Villa Marta
23
Los Trinches o New Maras
Trinches
Sector 16 de Diciembre
24
Los Diabólicos
Estrella en un
círculo y D.B.L.C.S.
San Antonio el Hueco, 16 de Diciembre
25
PCO
San Cristóbal
26
NNN
Los Yeyos
Yeyos
Juan Díaz San Cristóbal
Avenida B, edificios el Centenario
27
***
Los Cofos Times
CFT
Detrás de la Cuna de Lobo
28
***
Los Evolutions
XXX / EVL
Calle Carlos de Icaza multi 9 y el Parquecito y Arraiján
29
***
Wida Boys
WDB
Edificio el Vértigo
30
****
Niños del Sereno
(Curundú) o Puto Gánster
N.D.S.
Multi 1, 2, 3 ,4, 5
31
***
Matar o Morir (Curundú),
Niño Sicario y Siciliano
MOM, NS,SCN
Renovación Urbana, Relleno, Llano Bonito
32
***
Los Niños Gánster
(Calor Calor)
NG
Transporte talleres, Los Salomones
33
***
Los Desgras o NG
Un trinchante
con siglas NG y con
una aréola arriba
Sector Águila y el Triángulo de Curundú, los Albergues
Continúa
266
Continuación provincia de Panamá
N°
Judicializada
32
Nombre/Pandilla
Los Niños del Banano
Tatuaje/Graffiti
NDB
San Miguel, La Boyera
35
***
Los Revueltos NG
Santa Cruz
36
***
Scare Dem Crew
(Calor Calor)
SC
Viejo Veranillo, sector del hueco
37
Blue Demon
Estrella B.D.M.
Mult. 9 y 10, calle 15 y 17 Chorrillo
38
Hijos Malditos de Dios
H.D.M.
Mult. 1 a 6 Barraza
39
Porque Miedo
P.Q.M.
San Miguel
Niños del Norte (Calor Calor)
NDN
La Tostada Hortencia 1, 2 y 3
40
****
41
****
Vietnam 23
Vietnam 23 o V23
Calle 23 Chorrillo Abajo
42
***
La Cantera o Irak 28
Irak 28 o I-28
Calle 27 y 28
15 Pisos o Calor Calor
CC
Calle 25 y 26
****
Los Killer Instinct o Bagdad
Bagdad BD
Casa de Piedra y renovaciones
45
Los Mara 18
M18
Calle 18 y 19, Pedro Obarrio
46
Niños del Silencio o Cash
Money o Sanguinarios
NDS / $ / SNG
Sector El Patio, calle 25 Centro
43
44
47
Los Been Ladeen
Calle 1 a calle 10, Panamá Viejo
48
Villa del Rey
Villa del Rey
49
Los Menores
L.M.S.
Calle 13 Pueblo Nuevo, calle 8 y 9
Kill the Nasty o Bendecidos
KTN
Calle 17 Río Abajo, el Porvenir y San Cristóbal,
calle 4, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19
50
***
51
Ciudad de Dios o Chuquis
52
Hijos Pródigos
H.P.
Sector del Lucianito y la Caseta
53
Hot Boys/La Terraza o GUnit
H.B. o G-Unit
Calle 4
Los Chacales Vatos Locos
CHVL
Calle 10-La Terraza
Bagdad
Bad dag BD
(en árabe)
San Francisco, boca la caja
Marco Policía o Boys Diverty
BD
La Barraca Marco Policía
Edifico Roosbell
54
55
****
56
57
58
Los Chicanos
Edificio Renta 15
***
Rugrats
LRG
Vatros Locos Kids Problem
V.L.K.P. – 10-29
La Barraca Goodyear
***
Bien Bueno
B.B.
Barraca don Bosco, calle B con calle 14 Santa Ana
59
60
Calle 11 San Felipe
61
Nadie Ta Bien
NTB
Torres de Patio Pinel
62
Kids Next Door
KND: los Niños
de al Lado o los
Chicos del Barrio
Los Menores de las torres de Patio Pinel
El Pentágono
P.N T.G.N.
Calle 16 y 17
63
****
***: en investigación sin detenciones.
****:judicializada con detenciones.
NNN:
nueva pandilla identificada.
PCO:
posible crimen organizado.
267
Provincia de Colón
N°
Judicializada
1
****
Nombre/Pandilla
Tatuaje/Graffiti
Los Arrugados
Logo
Río Alejando multi de Arriba
2
Los Mini Balacera
M.B.
Calle Central y Meléndez
3
Los Beily o Los Rizos o los
Deportados
B
Calle 2 Avenida Portobelo
4
Los Kash Money (Mini
Chash Money)
$
Calle 8 Justo Arosemena
5
6
****
7
****
Los Coraje
Logo
Calle 13 Amador Guerrero y Justo Arosemena
Los Demond Black
DB
Calle 4 y 6 Central, Justo Arosemena y La 15 Piso
Los Demond Kiash
DK
Calle 4, 6 Central, Justo Arosemena y La 15 Piso
8
No Hay Dolor
Colón entre la avenida Herrera, Bolívar y Balboa
9
Terror
Calle 16 avenida Domingo Díaz
10
Los Niños Sufridos
11
Los Kacheteate
Logo
Los Lisos
Logo
12
****
13
14
***
Colón Villa Luzmila
Calle 7 y Justo Arosemena
Río Alejandro multi de Abajo
Los Daiman
Villa del Caribe, sector Ciudad de Dios
Los Martineisy
Calle 9 y 10 Meléndez Santa Isabel
15
Los New Town Boys (Favela)
Logo y NTB
Nuevo Colón y sector de Culiton
16
Los Fenix Boys
N.T.F.
Calle 12 y 13 Central y Meléndez
17
Los Niños del Silencio
N.S.
La Feria, sector los Lagos
18
Los Niños Rico
N.R.
Calle 8 Central y Meléndez
19
Los no Pain
Logo y N.P.
20
Los Niños Problema
Calle 6, 7, 8, avenida Bolívar del Frente
21
Patio Limoso (los Millonarios)
Calle 6 y 7 Justo Arosemena
Calle 5 y avenida Balboa, calle 7 y avenida Balboa
22
Sin Creencia
23
Los Perros del Bambú y los
Marman
THE DOG y Logo
Calle 13 y 14 Herrera, calle 12 Amador Guerrero
y Herrera
24
Los Rat-Bat
Logo
25
Los Ratata
Logo
Calle 9 avenida Amador Guerrero y Herrera
26
Los Renegados o La Playita
Logo
27
Los Talibanes
28
***
29
Los West Side (New West)
Calle 5 y 6 avenida Balboa y del Frente
La Playita avenida enfrente calle 9 y La Feria
Puerto Escondido, sector 2-5
W.S.
Arco Iris
Kinston Boys
30
Los Desconocidos
Barriada Santa Rita
31
Los Renegados
Los Lagos y la Playita
32
****
Todo por Dinero
T.P.D.
Puerto Escondido, sector 2-2
33
NNN
Niños Gánster
NG
Calle 13 y 14 Amador Guerrero
34
NNN
La Unidad
35
NNN
Los Niños Kaserio
Calle 11 y 12 Federico Boys
N.K.
Calle 5 Justo Arosemena
***: en investigación sin detenciones.
****:judicializada con detenciones.
NNN:
nueva pandilla identificada.
PCO:
posible crimen organizado.
268
Provincia de Coclé
N°
Judicializada
1
Nombre/Pandilla
Tatuaje/Graffiti
Guabas Abajo
Guabas de Abajo de Antón
2
NNN
Niños del Pentágono
Penonomé, Vista Hermosa
Las Juanitas
Coclé, Nata
3
NNN
4
***
5
NNN
Los Salineros
Aguadulce, barrio Unido
Los Nasaku
Aguadulce
Provincia de Veraguas
N°
Judicializada
1
Nombre/Pandilla
Los Clavos
Tatuaje/Graffiti
L.C
Barriada don Bosco Santiago de Veraguas
2
Los Niños de la Muerte
N.D.M
Barriada 26 de Noviembre Veraguas
3
Los Hijos del Terror
H.D.T.
Santiago, San Martín, barriada la Forestal
4
NNN
Yeyos Dancer
Santiago, barriada Jesús Nazareno
5
NNN
La Cosa Nostra
Santiago, barriada San Martín
Provincia de Los Santos
N°
Judicializada
1
NNN
Nombre/Pandilla
Tatuaje/Graffiti
Los Coyotes
La Villa de los Santos, Llano Grande, sector de la Peña
Provincia de Chiriquí
N°
Judicializada
1
****
Nombre/Pandilla
The Froogs
Tatuaje/Graffiti
The Froogs
Barriada 20 de Diciembre
2
****
Killy The Froogs
Muerte al Sapo
Barriada Arco Iris
3
****
Los Killas o Killamanjaro
Killa / Pentágono
San Cristóbal, la Victoriano
4
****
5
6
***
7
Crazy Killa
Krasy Killa
Calle 8, San Cristóbal y la Victoriano
New Boys o LC
New Boy / LC
Loma Colorada, Altamira, Ivu Cementerio*
Los ADR
ADR /La Muerte
Barriada Altos del Río, Paraíso, sector 6
Los calle 8va.
Bola 8 (Billar)
Nuevo Vedado, calle 8 y la Juventud*
8
****
Los Terroristas o V.L.P
VLP
Villa Escondida, Villa La Paz (Judicializada)*
9
***
Cañones o Demond Black
Demonio Rojo
Barriada San José y Costa del Sol (En investigación)
10
Los Chinches
Símbolos variados
Barriada Costa del Sol, Puerto Pedregal*
11
Los Aponte
Símbolos variados
Barriada San José y la 16 de Diciembre*
12
Revolución Crew
En estudio
13
Los Carmen Crew
Barriada El Carmen-Puerto Armuelles-Distrito del Barú
14
Los Colilleros o Pachas
Corregimiento La Esperanza-Distrito del Barú
Barriada la Revolución-David
15
Los Squat Terror
Sector de Río Mar-Puerto Armuelles
16
Los Chapas
Sector de barriada San Antonio-Puerto Armuelles
17
Los Carne Frita
Símbolos variados
Barriada Doleguita, la Juventud
18
Llano Grande Arriba
Símbolos variados
Las Lomas, Llano Grande Arriba
19
Los N.D.P
Símbolos variados
Pedregal, Puerto la Estrella
20
Los Petardos
En estudio
Sector de los Anastacios en Dolega
21
Los N.D.G
En estudio
Corregimiento de Pedregal, barriada Villa Galo
22
Los Rutinelly
En estudio
Barriada San José y Pedregal
23
Los Verde Verde
En estudio
Las Lomas, Villa del Indio
24
Los Alma Grande
En estudio
Loma Colorada, las Mora
25
Los Galápagos
En estudio
Boquerón, la Victoria
26
Los Pirañas
En estudio
Barriada Doleguita
27
Los Calines
En estudio
Barriada el Alba
Los Atonaidan
Símbolos variados
Calle 6, 7, 8 y todo Chiriquí
28
PCO
269
Panamá este
N°
Judicializada
1
****
Nombre/Pandilla
Town Best
2
Los Gánster
3
Los Vatos Locos
Tatuaje/Graffiti
TB
Chepo, Loma del Río y la 11 de octubre
Isla de San Miguel, para la parte de la pista de aterrizaje
V.L.
Isla de San Miguel, sector de la Personería
y antiguo muelle
Distrito de Arraiján
N°
Judicializada
1
***
Nombre/Pandilla
Los Shotas
Tatuaje/Graffiti
Shotas
San Bernandino
2
Todo por Dinero
TPD
Chorrillito, las 2 primeras calles
3
Nadie Ta Bien
NTB
Arraiján Ciudad del Futuro
4
Bagdad
Bagdad BD
(en árabe)
El valle de Arraiján, calle 25 de la 2000 de Arraiján.
San José y Ciudad del Futuro
5
Evolution
Estrellas en
los hombros o xxx
Vacamonte, el Tecal, 13 de Febrero, los Cerezos,
las Huacas
6
MOM
MOM
Sol del Tecal
7
ONU
ONU
Chorrillito, resto de la barriada
8
Los más Puros
LMP
Burunga calle 25 virgen del Carmen y la 2000
3men2s
9
Bag Dad
10
El Realengo
11
Los Banton
12
Los del Chumical
13
Los Palomeques
14
El Palmar
15
Vietnam
16
Los Pinos
Costa del Sol
Veracruz
BNTN
Costa del Sol
(Inactivos)
Veracruz
Vietnam
Veracruz, calle tercera
Veracruz
Veracruz, el Palmar
Veracruz
Distrito de San Miguelito
N°
Judicializada
1
****
Nombre/Pandilla
Los Chacales
del Nuevo Detroit
Tatuaje/Graffiti
CH.N.D
Cerro Batea, sector 5
2
****
Detroit New Especial
D.N.S
Cerro Batea, sector La Pavita
3
****
La Tropa
La Tropa.com
Cerro Batea, sector 3, 2
4
****
5
Los Gangsters
N.G.
Cerro Cocobolo
Los Chicos del Plomo
CH.D.P
Sector 4 de Mano de Piedra
6
Jóvenes del Mal
J.D.M
Cerro Batea, sector 2
7
Los Niños de la Tumba
Fría
N.T.F
San Isidro y el Valle
8
****
Los Hijos de Jackson
HDJ
Las 500, parte trasera de la Loma Blanca,
calle Progreso
9
****
Los Sopranos
Un sol con llamas
en centro S
Calle 8 y 9, las 500
10
***
Los Sangre Negra
Corazón atravesado
por un puñal
Hueco de Pan de Azúcar
11
****
Los Niños
del Detroit Special
N.D.S
Los Quemaos, primera etapa
12
****
Los Dinamitas
TNT
Cerro Cocobolo sur
13
****
Los Inocentes
L.I.
Sector 4
Los Insolem Boy
Insolen Boy
Sector 5, Don Bosco la Cruz
Los Millonarios
$
Sector 4 final
14
15
****
Continúa
270
Continuación distrito de San Miguelito
N°
Judicializada
Nombre/Pandilla
16
****
Calor Calor (Samaria, sector 4)
KK,K.Calor
Samaria Piedra
Los Spider Bad
La telaraña
y la sigla S.P.B
Sector 3 y Puente Rojo
Calor Calor de la 18
C.C.
Veranillo, sector 18, 19
El Pentágono
Pentágono
Río Palomo Samaria
20
Los Looney Tunes
L.T
Sector 2
21
Calor Calor de la Turin
Kk, C.Calor 22
La Alcantarilla
17
18
19
23
****
***
Tatuaje/Graffiti
Samaria, sector 2 la Turin
Santa Marta, sector 2
Los Niños
del Nuevo Detroit
N.D.N.D
24
Los Terrícolas
Terrícolas
25
Los Monos
26
Santa Marta calle 42, sector 3, 4
Sector 3
Santa Marta las Colinas
Los Hijos de la Muerte
HDM
San Miguelito Cerro Batea, sector de Tinajitas
La Nueva Cuadrilla
del Detroit o Sin Cuello
N.C.D
Torrijos Carter la Cancha del Poderoso
28
Los Time TO Kill
Time to Kill
Rogelio Sinan El Mirador
29
Los Vatros Locos
V.L
Torrijos Carter, sector 2, y la antigua piquera de buses
30
Los Bebes Inquietos
L.B.I
Samaria, sector 4
31
Los NARIOS
LN
Mano de Piedra, Valle de Urraca, La Entrada
32
Los Para Merfi
La frase “Para Merfi”
Torrijos Carter vía principal, frente al Mini Super Boo
33
Los Boys Killer
L.B.K.
34
La Hermandad
27
35
****
PCO
San Miguelito Veranillo, sector 28 y Fátima
San Miguelito, Omar Torrijos, sector Apache
La Narco Banda
Santa Marta la Primavera y Curunducito
36
Calor Calor de la Colinas
37
Calor Calor de Santa Marta
38
Niños del Futuro Special
N.F.S
San Miguelito, Valle de Urraca,
Altos de la Torre 1 y el Futuro
39
Calor Calor de los Andes
c.c.
Omar Torrijos, los Andes 1 y 2
40
Calor Calor de Samaria,
sector 1
k.k. calor
Belisario Porras, Samaria, sector 1, la Mata Pollo
Los Golbert
G.B.
41
***
42
c.c.c
Cerro Batea las Colinas, sector 8 y 10
San Miguelito Santa Marta
Belisario Porras Samaria, sector 5 y 3
Cucui
43
Niños Capos Guadalupe
Belisario Porras, sector los Pinos y el Cucui
N.C.G
Villa Guadalupe los Multifamiliares y Auto Motor
44
PCO
Grupo no identificado en
el Crisol
José Domingo Espinar, el Crisol
45
PCO
San Antonio las Praderas
Rufina Alfar, las Praderas
46
PCO
Cerro Viento
Rufina Alfaro, Cerro Viento
N°
Judicializada
Nombre/Pandilla
Provincia de La Chorrera
Tatuaje/Graffiti
1
Bagdad Puerto
B.D.
La Chorrera, Puerto Caimito
2
Bagdad Guadalupe
B.D.
La Chorrera, Villa Guadalupe
Provincia de Bocas del Toro
N°
Judicializada
1
PCO
Nombre/Pandilla
La Familia Shaw King
Tatuaje/Graffiti
Tatuajes variados
Bocas del Toro, Changuinola
***: en investigación sin detenciones. ****: judicializada con detenciones. NNN: nueva pandilla identificada. PCO: posible crimen organizado.
271
Ubicación y número de pandillas
Ubicación
Cantidad
128
Provincia de Colón
35
Provincia de Coclé
5
Provincia de Veraguas
5
Provincia de Los Santos
1
28
Provincia de La Chorrera
3
Provincia de Herrera
0
Provincia de Darién
0
Total de pandillas
1
206
Posible crimen organizado
5
1
1
272
Perú: impacto del narcotráfico,
el crimen organizado y las políticas públicas en la seguridad
Introducción
este modelo (Asociación de Servicios Educativos
Rurales (SER), 2013).
A seis años de cumplirse el bicentenario de la
independencia política del Perú, en 2021, el país
está profundamente escindido como sociedad
nacional, geográfica, geopolítica, económica y
social. Pese al crecimiento económico ocurrido
entre 1992 y 2012, en virtud del alza y la demanda de materias primas por China, gran parte de los treinta millones de peruanos tenemos
aún profundas diferencias de ingresos, acceso a
servicios básicos y goce de derechos. A partir de
este último año, tras dos décadas de estabilidad
y crecimiento económico, la población comenzó
a sentir los estragos de la detracción de la economía china y sus impactos sobre las economías
dependientes de la exportación de materias primas (Campodónico, 2015). Por primera vez en
mucho tiempo, el Perú vivió las consecuencias
de la caída de sus exportaciones, el detenimiento
de su crecimiento económico, de sus estadísticas macroeconómicas, y la disminución de la inversión extranjera, principalmente en el ámbito
minero, lo que lleva a pensar en los límites de
Esta situación repercutió sobre la economía
de los peruanos, deterioró el valor de su trabajo,
aumentó la pobreza en regiones que antes vivían
del canon y las regalías mineras e incrementó los
índices de informalidad e ilegalidad en todas sus
variantes y en todas las regiones del país. Este
ambiente de desaceleración económica ha tenido repercusión inmediata sobre la percepción
de la población, a partir del aumento de la situación de inseguridad ciudadana, la criminalidad
organizada y la violencia proveniente de distintas fuentes. Esta situación es reproducida por los
medios de comunicación, que incrementan sus
ventas mediante la priorización de noticias que
exacerban esta situación, sobre violencia, sexo y
espectáculos.
A un año de las elecciones generales de 2016,
luego de haber resuelto en la Corte Internacional de La Haya el diferendo limítrofe con Chile,
y habiendo obteniendo más de 50.000 kilómetros cuadrados de mar, el Perú siente los efectos
273
del fin del crecimiento y la desaceleración de la
economía. Asimismo, persisten profundas huellas de problemas históricos en el país como la
marginación de la sociedad andina, la discriminación racial, un severo conservadurismo (frente
a asuntos importantes como el aborto, el matrimonio gay, la despenalización de las drogas) y
la exclusión social. Las políticas adelantadas por
los últimos cuatro gobiernos democráticos no resolvieron sus causas profundas.
En el ámbito geopolítico, el país está formalmente en una posición intermedia entre las
plataformas de la Alianza Bolivariana de los Pueblos de Nuestra América (Alba) y Apec (AsiaPacific Economic Cooperation: Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico), siendo un país
cuyas costas son bañadas por el Pacífico sur. Con
respecto al resto de la comunidad internacional,
Lima ha mantenido una equidistancia que le ha
permitido ser colchón de algunas tensiones regionales como el conflicto interno colombiano o
la crisis en Venezuela. La diplomacia peruana ha
tenido el tino de mantener relaciones formales
con todas las potencias (China, Estados Unidos
y Rusia, y los Brics: Brasil, Rusia, India, China
y Sudáfrica), dejándole a cada una de ellas una
porción de interés en la carpeta de ítems de su
diplomacia: armas, economía, inversiones.
Este texto hace un análisis descriptivo de las
grandes amenazas a la seguridad nacional del
país durante 2014, entendiendo que son diversas,
de origen plural, en unos casos más visibles que
en otros. Particularmente, trata los principales
cinco asuntos de preocupación para el país en su
conjunto: 1) la expansión del narcotráfico en el
territorio nacional; 2) la resiliencia del terrorismo
en lugares focalizados; 3) la presencia y expansión descontrolada de la minería ilegal del oro; 4)
el crecimiento de la delincuencia común; y 5) el
crecimiento de la criminalidad organizada.
Esto aun cuando no debemos soslayar otras
posibles amenazas a la seguridad del país, como
los efectos perversos de la expansión de diversas
formas de corrupción en los asuntos públicos o
el aumento de los conflictos sociales. Ni que el
Perú, como otros países de la región, atraviesa
una severa crisis ambiental, acicateada por fenómenos globales como el cambio climático, o
hechos de naturaleza más específica como el fenómeno del Niño, que van a producir desplazados, migrantes, muertes y mayor deterioro de la
calidad de vida.
1.El dilema del narcotráfico: ¿éxito o fracaso?
Los países de América Latina atraviesan una fase
de cambios a consecuencia del fracaso de la guerra contra las drogas que tuvo como escenario
privilegiado los territorios al sur del río Grande.
Así, tenemos la “Declaración de la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia: hacia
un cambio de paradigma”, del 11 de febrero de
20091, el informe “El problema de las drogas en
las Américas”, presentado en mayo de 2013, que
tiene dos partes, una analítica y otra de escenarios. Luego, la Asamblea general extraordinaria
y la resolución subsiguiente en el seno de la
Organización de los Estados Americanos (OEA),
en el camino hacia el desarrollo de la Asamblea
general extraordinaria de la Organización de las
Naciones Unidas (ONU), dedicada a las drogas, a
efectuarse en abril de 2016. Documentos e hitos
diplomáticos que trazan un nuevo rumbo basado en el diseño de políticas nacionales y hemisféricas sustentadas en la evidencia científica, el
respeto a los derechos humanos y la búsqueda de
una mayor proporcionalidad.
Actualmente, Perú es considerado el principal productor mundial de hoja de coca y de pasta
base, y como el segundo productor mundial de
clorhidrato de cocaína, a pesar de las declaraciones triunfalistas del gobierno, que niega tal calidad. Las acciones de interdicción realizadas por
la Policía, las Fuerzas Armadas y otras entidades
del estado suelen estar mal enfocadas, son distractoras, simbólicas y frecuentemente descoordinadas, y no responden a la lógica con la que
funciona el crimen organizado doméstico. Las
instituciones políticas (los tres poderes) y de con-
274
Perú: impacto del narcotráfico, el crimen organizado y las políticas públicas en la seguridad
trol (Policía Nacional, Ministerio Público, poder
judicial) se encuentran penetradas por diversos
grados de corrupción asociada al tráfico ilícito de
drogas, que se reflejan en sectores sensibles: los
puertos, las carreteras de penetración al Vraem
(valle de los ríos Apurimac, Ene y Mantaro), las
fronteras y las cárceles. De continuar las cosas
como están, la tendencia es a convertirse en el
principal proveedor de cocaína y pasta base de
cocaína de América del norte, Europa occidental, Brasil y Asia.
Un problema inicial relacionado con la selva
alta es el del flujo de los cultivos de coca a lo largo de los trece valles donde existen, se mueven y
se procesan. Las políticas del estado se focalizan
así en el eslabón más pobre, débil y vulnerable
de la cadena: el de la economía campesina absolutamente dependiente de la del narcotráfico,
que le paga muy poco, pero que en comparación
con el estado y la empresa privada es mucho más
rentable que cualquier otro monocultivo como el
café o el cacao.
En los organismos del estado peruano existe una dependencia absoluta de la erradicación
compulsiva como meta, que no tiene efecto alguno ni sobre la extensión de los cultivos ni sobre
la droga producida. Nos referimos al dilema del
área y no de la productividad. Persisten además
una serie de inconsistencias entre el alto Huallaga y el Vraem; hay ausencia de alternativas serias
por parte del estado; la secuencia debida indica
que primero deben darse las herramientas sociales y económicas necesarias para abandonar la
dependencia de los cultivos ilícitos de coca; y solamente después puede pensarse en herramien-
tas forzosas de erradicación. Por otro lado, la Empresa Nacional de la Coca (Enaco), encargada por
los convenios internacionales de monopolizar su
acopio y comercio legales, no funciona, y hay una
economía bloqueada, a pesar de los resultados de
la II Encuesta nacional de consumo de hojas de
coca, la cual muestra el incremento de usuarios y
volúmenes de coca para el consumo legal.
El Informe de monitoreo de cultivos de coca
2014 se anunció dos semanas después que apareciera el de Colombia2. Tiempo suficiente para
que las autoridades de Devida (Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas) y los representantes de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc: United
Nations Office on Drugs and Crime) se pongan
de acuerdo, en lo que se denomina el “maquillaje
de las estadísticas”, para hacer ver los éxitos del
denominado “modelo peruano” de lucha contra
las drogas y el desarrollo alternativo. El dilema
radica en lo siguiente: desde 2012, los esfuerzos
peruanos se focalizan en la erradicación de cultivos de coca por parte del Proyecto Especial de
Control y Reducción de Cultivos Ilegales en el
Alto Huallaga (Corah) (financiado por el gobierno de Estados Unidos), cuando esta no es más
la principal fase de la cadena productiva de la
cocaína: el área bajo cultivo no es el factor determinante. Hoy en día, la tecnología permite
una mayor productividad de los volúmenes de
hoja seca que se procesan en cientos de pozas
de maceración distribuidas en trece de las veinticinco regiones, como el Vrae (valle de los ríos
Apurimac y Ene), la selva central, la región de
Puno y el Trapecio Amazónico, en la frontera con
Colombia y Brasil. La tabla 1 presenta la situa-
Tabla 1. Perú: área cultivada de coca, producción de cocaína y presupuesto para el desarrollo alternativo, 2011-2015
Año
Área de cultivos de
coca (miles de ha)
2011
62.500
10.300
230
2012
60.400
14.234
No determinado
2013
49.800
23.947
“”
2014
42.900
31.205
No más de 270 tm validadas (A. Otárola)
108
35.000
“”
133
2015
Erradicación
(miles de ha)
Producción de droga (toneladas cocaína)
Fuente: elaboración propia, proveniente de la revisión de cifras Unodc, Devida y AID.
275
Presupuesto desarrollo alternativo
(millones de soles)
ción durante los últimos años en cuanto al área
cultivada, la producción y el presupuesto para el
desarrollo alternativo.
Por comodidad o ignorancia, durante los
primeros cuatro años de mandato del presidente Ollanta Humala (2011-), el gobierno ha sido
incapaz de revisar los resultados obtenidos en
el pasado y hacer las reformas necesarias, como
planteó en los primeros meses de su administración. Se continuó con la decisión de medir el resultado general sobre una premisa parcial, falsa
y totalmente contraproducente: la reducción del
área sometida al cultivo de coca, como objetivo
final. Esto es inútil por las siguientes razones.
Primero, porque los cultivos de coca se mueven constantemente, pues encuentran una situación socioeconómica favorable en diversas cuencas y microcuencas de la selva alta. Segundo,
por el incremento de la resiembra, del número
de cosechas y de su productividad en zonas más
pequeñas del territorio amazónico. Tercero, por
el pobre desarrollo del Proyecto especial Vraem
iniciado en 2014 en la principal región productora del país, que ha implicado el incumplimiento
con los productores, la desactivación de la mesa
de diálogo y la no implementación de la reconversión productiva, entre los más importantes.
Hay dos aspectos clave que no se van a decir
nunca en las conferencias convocadas por Devida y la Unodc o la Embajada de Estados Unidos,
y en los que pocos periodistas reparan: 1) desde
2012, los informes de monitoreo de cultivos de
coca no mencionan la cantidad de cocaína producida en el país, porque desde entonces, hace
tres años, estas entidades aducen que el Estudio
de conversión de coca en cocaína no se ha terminado; 2) los precios de la hoja de coca, de la pasta y de la cocaína siguen incrementándose en la
chacra, lo cual refleja el poco impacto de las políticas de interdicción. La mayor contradicción
es que a más erradicación, más cocaína: ¿puede
esto considerarse un éxito?
Una foto más amplia de la lucha contra las
drogas en el Perú muestra grandes deficiencias
en el funcionamiento del sistema criminal y el
sistema administrativo que lo acompaña: para
empezar, el que no se haya culminado el proceso
de implementación de la reforma procesal penal, faltando el distrito judicial de Lima, el más
importante del país. Segundo, la extendida corrupción policial que apunta a la detención de
usuarios: 51% del total de detenciones anuales,
pese a no ser delito, y la no investigación de las
grandes organizaciones criminales, pese a la vigente ley 30077 contra la criminalidad organizada, expedida en julio de 2013 pero sin recursos
adicionales para viabilizar su cumplimiento por
parte del poder judicial. Tercero, el pobre desarrollo de un sistema de control de insumos químicos y las debilidades del sistema antilavado, a
cargo de la Unidad de Inteligencia Financiera de
la Superintendencia de Banca y Seguros, que terminan perjudicando las capacidades del estado
para identificar y desmantelar grandes organizaciones criminales.
Tabla 2. Perú: producción de pasta básica y clorhidrato
de cocaína, 2000-2012 (toneladas métricas)
Años
2000
Toneladas métricas (TM)
Clorhidrato de
Pasta básica de cocaína
cocaína
9.011
2.837
2001
6.274
2.915
2002
10.439
4.129
2003
4.366
3.574
2004
6.346
7.304
2005
4.583
11.763
2006
5.116
14.667
2007
6.261
8.119
2008
11.375
16.836
2009
9.914
10.744
2010
13.491
17.658
2011
13.975
10.758
2012
19.697
12.677
Un último punto a considerar es que el World
Drug Report 2015 (https://www.unodc.org/documents/wdr2015/World_Drug_Report_2015.pdf)
hace muchísimo énfasis en el desarrollo alternativo y en medidas no coercitivas. Esto ocurre,
curiosamente, cuando se aproxima la Asamblea
General de las Naciones Unidas encargada de
tratar el asunto de las drogas, la Ungass (United
276
Nations General Assembly Special Session) de
abril de 2016, en la que no solo se van a revisar
las políticas de reducción de la oferta, sino que
discutirá alternativas, nuevos enfoques basados
en evidencia científica y respeto a los derechos
humanos.
Curiosamente, dentro del comité consultivo encargado de hacer este reporte global se
encuentran tres conocidos: Jochen Wiesse, Alejandro Vassilaqui y Fernando Villarán, todos promotores de la cortina de humo sobre el supuesto
éxito del desarrollo alternativo en el Perú, cuando lo cierto es que la economía de la selva alta
sigue siendo monodependiente de las drogas y
la minería ilegal. En definitiva, es triste observar
que este gobierno, al igual que los de los presidentes Alejandro Toledo (2001-2006) y Alan García (2006-2011), sigue permitiendo el secuestro
de las políticas sobre drogas en el Perú, prefiere
vivir de realidades virtuales sobre su éxito, para
seguir manejando los presupuestos de un problema que se le escapa por sus narices.
1.1. Narcotráfico y política
Uno de los mayores impactos de la aplicación en
el Perú del modelo neoliberal es que ha facilitado la penetración del sistema y la clase política
por parte del narcotráfico, entre otras formas de
corrupción y criminalidad organizada. El Perú se
encuentra en un dilema en el que participan la
criminalidad política frente a la criminalidad común: son los recientes casos Orellana, López Meneses, Belaunde Lossio frente a los casos del clan
Oropeza3, y el denominado caso de los narcoindultos, que habría significado el otorgamiento pagado de conmutaciones e indultos a condenados
por delitos agravados de tráfico de drogas, en el
gobierno de Alan García. Estos dos últimos resultan siendo muy simbólicos, pues terminan comprometiendo a un partido político en particular.
Por ello, el Congreso de la República conformó en diciembre de 2014 una comisión investigadora que durante el primer semestre de 2015
se encargó de investigar a treinta y dos personas
(candidatos, autoridades electas), que han sido
acusadas, denunciadas o investigadas por tráfico de drogas o lavado de activos. Aunque al momento de terminar este trabajo el Informe está
en debate parlamentario, podemos señalar lo
siguiente: el sistema político peruano, el subsistema electoral y la dinámica del proceso de regionalización se convierten en tres factores que
han facilitado el ingreso del narcotráfico en la
política local, regional y nacional. Así, las organizaciones criminales buscan comprometer los
resultados de un determinado proceso electoral
a partir de la financiación de las campañas, las
prebendas y los gastos de los candidatos. Con
ello garantizan control territorial, el lavado de
activos o el manejo de sus negocios ilícitos o los
que provienen de estos.
2. El terrorismo
Periódicamente, las Fuerzas Armadas y el gobierno muestran acciones en el marco de la lucha
contra los remanentes de Sendero Luminoso,
asociados al grupo de los hermanos Quispe Palomino. La captura de los camaradas Hernán y Yuri
en las calles de Kimbiri (Cusco) el 9 de agosto de
2015, así como el rescate anterior de dos grupos
de mujeres adultas y niños por parte de las Fuerzas Armadas (27 de julio), muestran lo debilitado que se encuentra Sendero Luminoso de los
hermanos Quispe Palomino en el Vraem, donde
han fortalecido su posición hacia el norte pero
prácticamente han abandonado La Convención,
en Cusco. Anteriormente, en agosto de 2013, habían caído Gabriel (Marco Quispe Palomino, número cuatro de Sendero Luminoso) y Alipio (Orlando Borda Casablanca, número dos), y ya en
septiembre de 2012 lo había hecho Víctor Crespo
Ramírez, William, el mejor francotirador de ese
grupo (Soberón Garrido, 2013). Efectivamente,
el accionar de Sendero se reduce a las alturas
en algunos distritos del Vraem, en donde su estructura actual está supeditada a la columna que
conduce José Quispe Palomino, camarada Víctor,
y el resto de campamentos de producción: proteger el trasiego terrestre de drogas y mantener
277
personas en cautiverio para el mantenimiento y
la supervivencia de las columnas armadas en esa
región del país.
Por la persecución y las labores de inteligencia, las huestes senderistas están obligadas a
moverse constantemente, por el accionar de las
Fuerzas Armadas (transporte helitransportado)
en aplicación del modelo colombiano de seguridad, que en el país vecino ha servido para perseguir a miembros del clan Úsuga, los Urabeños
y a Víctor Ramón Navarro, Megateo, narco que
opera en la región del Catatumbo. En el resto
del Perú, Sendero no adelanta acciones, salvo
algunas pintas y el trabajo político de Movadef
(Movimiento por Amnistía y Derechos Fundamentales), a favor de los subversivos detenidos.
Políticamente, el hecho más reciente tiene que
ver con la formación de una coalición, el Fudepp
(Frente por la Unidad y Defensa del Pueblo peruano), que agrupa a etno caceristas de Runawasi, a Movadef, a Perú Siglo XXI y al Partido Tierra
Verde, todos ellos colectivos políticos radicales.
El impacto del accionar de brigadas especiales en el Vraem4 es más productivo, ya que desde junio y julio de 2013 no se producen acciones
militares de Sendero Luminoso (ataques al consorcio Vial Quinua, encargado la construcción
de carreteras), salvo ataques de francotiradores,
caso de la base de Mazángaro. El otro factor es
que hasta tanto Sendero no esté exterminado no
se erradican cultivos de coca, lo cual impide que
la población brinde su apoyo a ese grupo.
En el lado de las Fuerzas Armadas y el estado
peruano, sin embargo, las cosas no están bien en
su relación con las organizaciones campesinas
del Vraem: incumplimiento de compromisos,
intentos de divisionismo, no funcionamiento de
la mesa de diálogo. Luego del paro regional de
inicios de julio de 2015 en el Vraem contra el
proyecto especial que apuesta por la reconversión productiva, para septiembre de este mismo
año se anunció una marcha de sacrificio a Lima.
Así pues, desde el gobierno se dan señales
mixtas, al seguir focalizado en confiar en una
mezcla entre programas sociales y un encargo a
las Fuerzas Armadas para terminar con la presencia de grupos subversivos de treinta y dos
distritos, once provincias, cuatro regiones, sin
afectar mayormente el ciclo de la economía ilícita; el congresista ayacuchano José Urquizo
apoya la distritalización de la zona de Vizcatán
(es decir, otorgar un mayor nivel de autonomía y
reconocimiento frente al resto de circunscripciones), aunque los productores de la zona desean
obtener el carácter de región para todo el Vraem,
para poder ejecutar directamente sus recursos
sin depender de otras regiones. Lo más grave es
que hay sectores en el gobierno que piensan que
es posible iniciar procesos de erradicación compulsiva de coca en dicha región.
El 27 de mayo de 2015 se dio inicio a la esperada mesa de diálogo entre representantes sociales (treinta) con la Presidencia del Consejo de
Ministros en Huamanga, región Ayacucho, con
la asistencia del ministro de Agricultura Juan
Manuel Benítez, de Vladimiro Huaroc de la Oficina de Conflicto Social (de la Presidencia del
Consejo de Ministros), del coronel Rojas Merino
del Grupo Multisectorial Vraem, autoridades locales, las autodefensas agrupadas en torno a los
comités de autodefensa, etcétera. En dicha reunión se esperaba la respuesta del gobierno acerca
de uno de los puntos importantes: la definición
sobre la erradicación o no de los cultivos de coca,
y a la misma no hubo acceso a prensa local ni nacional, salvo la oficial. Lamentablemente, estos
procesos de diálogo no parecen ser fructíferos.
Mientras todo esto sucede, se han venido intensificando las operaciones policiales y militares en los diversos ámbitos del territorio extendido del Vraem, como la de San Martín de Pangoa
(Satipo), Tayacaja (Huancavelica), y La Convención (Cusco), no en el mismo Vraem, lo cual refleja la extensión/expansión de la problemática
asociada a la salida de pasta base y la presencia
de grupos armados senderistas.
Por otra parte, el 27 de mayo de 2015 se conoció de otro baleado, un joven en Valle Esmeralda,
que se suma a la muerte de la gestante Martha
García Huarocc (38), del poblado de Uchuy Si-
278
huis, en Tintay Punku (Huancavelica), producida días antes, el 23 de mayo. De forma sorpresiva, el presidente Humala dijo que lo importante
era la aprehensión de cinco sospechosos5 y luego salió el comunicado 012-2014 del Comando
Conjunto, rechazando “algunas versiones (...) en
el contexto del enfrentamiento entre las fuerzas
del orden y elementos terroristas”.
Qué se puede esperar de autoridades insensibles a la situación de esta región. No se trata de
hechos aislados, sino de una práctica fallida de
intervención operativa por parte de las fuerzas
del orden, que generan daños colaterales entre
la población civil que habita la zona, y, lo más
grave, luego, una situación de impunidad ante
la pérdida de una vida. Es urgente revisar las
políticas sobre el Vraem, porque no está funcionando la mezcla de establecer tribunales y construir cárceles, el otorgamiento de concesiones, la
aplicación de programas sociales, una creciente
militarización y la amenaza siempre presente de
la erradicación de cultivos de coca.
3. La minería ilegal
Los impactos ambientales de la minería informal son severos: solo en Madre de Dios afecta
150.000 hectáreas de bosque amazónico (Brack,
Ipenza, Álvarez y Sotero, 2011). Distinta naturaleza, contexto político geográfico, patrones, dinámicas de un mismo problema. En los últimos
años, en nuestros países se asemejan los diferentes intereses en juego de la expansión sin límites
de la cultura extractiva como respuesta social
rural al modelo neoliberal, pese a sus evidentes consecuencias ambientales (deforestación y
contaminación de fuentes hídricas vitales), económicas (pobreza rural, seguridad alimentaria) y
en términos de seguridad.
En el Perú actual se viven intensos conflictos sociales, gran parte de ellos de naturaleza
socioambiental, a consecuencia de la gran minería y los megaproyectos, proyectos que cuentan
con todo el apoyo de un estado reformado (estabilidad, seguridad y flexibilidad normativa) que
logra disminuir pobreza. Desde la informalidad
se responde socialmente a tal situación: entre
ochenta mil y cien mil mineros artesanales en el
Perú, y ciento sesenta mil que dependen indirectamente de la minería en veintiuna de las veinticinco regiones del país6. Un ejemplo es la zona
de La Pampa, en la región de Madre de Dios, donde 40.000 hectáreas han sido destruidas por tres
mil quinientos mineros ilegales, en el kilómetro
107 a Puerto Maldonado. Otro es La Rinconada,
en la región Puno, a 5.200 metros sobre el nivel del mar, donde viven cuarenta mil mineros
informales. La minería artesanal, informal (no
ilegal), en el Perú representa entre 14 y 15% del
PIB (US$40.000 millones), 59% de exportaciones
y 61% de la población económicamente activa
(diez millones de peruanos), y se diferencia de la
minería ilegal, que es un delito. No obstante, una
quinta parte del oro que exporta el Perú proviene
de esa minería ilegal, y ocasiona pérdidas anuales de US$183 millones.
En 2014, según el Ministerio de Energía y
Minas la inversión minera fue de US$9.100 millones, y se produjo el inicio de una etapa de enfriamiento de la dependencia de la actividad extractiva (la primera semana de noviembre de ese
año la cotización del oro llegó a US$1.143, la más
baja desde 2010), que puede tener consecuencias
sociales de mayor dispersión y aumento de involucramiento de actores sociales en actividades
informales o ilegales. En Perú, son un total de
26’000.000 de hectáreas concesionadas, lo que
representa el 21% del territorio nacional.
El mayor efecto de la minería ilegal ha sido
el de atraer mano de obra barata a zonas de pequeña agricultura o ganadería familiar, como es
Ayaviri, en Puno: los jóvenes prefieren ir a lavar
que un trabajo más arduo y menos rentable. En
el Perú7, cien mil personas se han asociado en comités, asociaciones, federaciones, etcétera, con
un sentido más gremial, para resistir el embate
del gobierno (principalmente del exministro del
Interior Daniel Urresti), que exige la formalización de al menos setenta mil de ellos. Esto ha
dado lugar a la existencia de dos minerías: una
informal/ilegal y otra en proceso de lenta forma-
279
lización. Incluso cuentan con representación político/gremial en el Congreso de la República (la
denominada “comeoro”), en el gobierno regional
de Madre de Dios, en alcaldías menores y hasta
en campañas presidenciales como la que eligió al
presidente Humala en 2011. Una de las grandes
contradicciones de los últimos años es que la región de Puno, donde se establece mayormente la
minería informal, ha reducido más la pobreza de
su población que la región de Cajamarca, donde
es mayor la minería formal.
Se ha producido además el efecto desborde,
es decir la diseminación de la actividad por el
territorio de nuestros países, donde se confunde
con otros escenarios complejos: el narcotráfico,
la subversión y la criminalidad común. La presencia del narcotráfico en Bolivia y Perú tiene
consecuencias, pues se producen convergencias,
alianzas, riesgos compartidos, articulaciones
económicas, políticas y sociales de distinta magnitud. Ambos países comparten escenarios de
debate por asuntos sociales y políticos, que enfrentan el modelo extractivista con la asignación
y el uso del territorio, la vigencia de derechos colectivos, el derecho a la consulta previa, etcétera.
Es el caso de las regiones de Puno (provincia de
Carabaya) y Madre de Dios en Perú (frontera con
Bolivia), donde coexisten estos tráficos ilícitos.
Las consecuencias de sectores sociales marginados del desarrollo minero mayor, población
afectada y criminalización de estos sectores, son
compartidas con Colombia, donde el 17 de julio de 2013 hubo un paro nacional de mineros,
mientras que en el Perú hay una fuerte organización, y existen experiencias compartidas de
defensa campesina, protección y movilización
en Cajamarca y en el Cauca colombiano (guardia
campesina que lucha contra la desposesión).
Hay además problemas de medición en términos de competitividad, rentabilidad y no en
términos sociales, en un escenario de capitalismo salvaje, y ausencia completa de estado de
derecho (tres poderes, autoridad legítima, etcétera), y existen amenazas a zonas de reserva o
protegidas, que han afectado 18.000 hectáreas
en el Perú. Y hay también otras consecuencias
colaterales como la trata de personas, de niños,
la prostitución y la migración forzadas.
La respuesta estatal tiene en común la expedición de legislación de emergencia, represiva,
el adelantamiento de la ley penal (con lo que se
castiga meros actos preparatorios y no el delito
en sí mismo), la presencia y roles de las Fuerzas
Armadas en las labores de interdicción, la judicialización de toda la cadena productiva. Ante el
poco éxito del proceso de formalización (setenta
y siete mil compromisos suscritos), iniciado mediante el decreto legislativo 1105 para el proceso
de formalización y saneamiento, la única salida
por parte del estado es represiva, lo que provocó
el paro nacional de marzo 2014. El problema de
fondo es que todo el proceso político peruano en
relación con la minería ilegal está basado en la
promoción de la “megaminería” formal y la criminalización de la ilegal, lo que determina varias
contradicciones en la política pública peruana:
así, es la que hace que entre 14 y 15% del territorio nacional esté concesionado a particulares
con beneficios tributarios, financieros, etcétera.
3.1. Amenazas actuales de la minería
La vastedad y complejidad de la minería informal/artesanal la muestra como el lado oscuro de la gran minería extractiva en nuestros países, con un contenido social evidente
y preocupante.
El dilema entre respuesta social o represiva:
no es posible encarcelar a cien mil personas
en un país o el otro, pero esta dinámica confirma la existencia de un extenso corredor
sur-sur de diversas rutas y tráficos ilícitos.
El vínculo entre tráficos y criminales organizados, que incluso desborda los límites del
narcotráfico.
Que el oro desplace a la cocaína y que los
grupos armados se organicen para proteger a
los mineros.
280
4. Situación de la delincuencia organizada y común
El problema de la inseguridad y la delincuencia
es de percepción general de la población peruana, y es recordado permanentemente por la prensa, que dedica titulares y minutos a manifestar la
sensación de miedo. No obstante, los problemas
reales de inseguridad objetiva están focalizados
en la ciudad de Lima y en la costa norte del país,
además de algunos corredores específicos cercanos a las fronteras.
Lo cierto es que el mapa de la criminalidad
en el Perú ha variado profundamente, pues muestra un esquema general en el que prevalecen los
delitos patrimoniales, especialmente los hurtos y
robos de enseres personales, cuya autoría corresponde a una población delincuente mayormente
joven y primaria, sin antecedentes. La lucha contra el crimen organizado carece de dientes. La ley
30077 no ha podido ser implementada porque al
poder judicial y al Ministerio Público no se le entregaron mayores recursos. Como lo demuestra el
caso Oropeza (involucramiento en política), la criminalidad organizada alrededor del tráfico ilícito
de drogas cuenta con todo a su favor. El sistema
criminal de la División de Investigación Criminal
y la Dirección Antidrogas, la Fiscalía antidrogas y
las salas penales tienen limitaciones presupuestales, falta de liderazgo, escasos recursos humanos
y mucha corrupción. La situación de la seguridad
ciudadana en el Perú se podría conocer por medio
de indicadores como los siguientes:
Víctimas de delitos: de acuerdo con encuestas de victimización (opinión pública), Perú
y Ecuador están por 28% de victimización,
uno de los porcentajes más altos de América
Latina.
Según el Instituto Nacional de Estadística
(Inei), 30,5% de peruanos ha sido víctima
de algún hecho delictivo8, lo que muestra el
grado de victimización que existe en el país,
mayormente relacionado con los pequeños
delitos de robo de artículos de propiedad individual: billetera, celular.
Según el mismo Instituto, los hechos delictivos más frecuentes entre julio y diciembre
de 2014 fueron el robo de dinero, cartera o
celular (15,7%), el intento de robo (5,2%) y la
estafa (7,5%).
Percepción ciudadana: encuestas sobre principales amenazas.
Tasa de homicidios: 9,5 por 100.000 habitantes, de las más bajas de la región: uso del sicariato, de menores de edad.
El ruido de la prensa que prioriza lo sangriento, casos emblemáticos: venta de violencia.
Número de denuncias policiales: entre 2000 y
2012 dos terceras partes fueron por robo. Atestados, investigaciones, procesos y sentencias.
Intervenciones policiales: se relaciona con
desconfianza.
Violencia sexual: tocamientos, violaciones,
engaños.
Difusión/expansión de la extorsión, corrupción, sindicatos.
Pandillas, bandas, mafias, organizaciones
criminales: control de áreas estratégicas.
Narcotráfico: primeros productores de cocaína después de veinticinco años. Minería
ilegal.
Cárceles: 71.000 presos para una capacidad
de 31.000.
Según la institución Pro Ética (Ipsos, 2010)9,
la inseguridad ciudadana es el principal problema para la población peruana. Pero entre
la población también hay mucha tolerancia
frente a la corrupción. De acuerdo con Enapres, solo 13% denuncia.
La percepción de inseguridad ha disminuido
en el país, de 60% (2006) a 48,6% en 2012,
según Barómetro de las Américas. Esto se
contradice con los titulares de la prensa, que
alimentan escenarios contrarios.
Lo curioso es que entre 2013 y 2014 el porcentaje de población urbana víctima de delito bajó de 33,9% a 29,4%, tanto en poblados
menores como en ciudades de más de 20.000
habitantes y a nivel nacional.
281
4.1.Los principales problemas del estado
Se encuentra desbordado: escasos recursos
humanos, logísticos en la Policía Nacional
del Perú (se cuenta con dos mil ochocientos
investigadores en la Dirincri de Lima (Dirección de Investigación Criminal de la Policía),
cuatro mil en el país, para una población de
30’000.000 de habitantes). Situación similar
ocurre en el Ministerio Público y en el propio
poder judicial.
Escaso funcionamiento del Sistema Nacional
de Seguridad Ciudadana (Sinacec) y del Consejo Nacional (Conasec) como plataforma
multisectorial en el más alto nivel político.
60% de informalidad entre la misma población que prefiere optar por formas no formales o incluso ilegales de vida, pero al mismo
tiempo existe poca credibilidad en las instituciones del estado, especialmente la Policía
y la justicia.
Problemas estructurales: violencia familiar,
abandono, deserción escolar; mayoría de pobres.
Persisten los problemas del desinterés en
municipios y gobiernos regionales en materia
de (in)seguridad, al no tratarse de un asunto
que otorga directamente caudal electoral; así,
prefieren entregar todo en manos del gobierno central: presupuesto, Policía Nacional del
Perú.
Importancia de los comités de seguridad ciudadana, participación de la comunidad.
4.2. Elaboración e implementación de una agenda local, comunitaria para la seguridad ciudadana
Cabe resaltar al respecto el interés, la preocupación y la voluntad ciudadana por hacer
algo, así como la decisión de tomar todas las
medidas preventivas necesarias, con o sin el
apoyo gubernamental.
4.3.Las facultades especiales: ¿seguro que es la inseguridad?
Como ha ocurrido en ocasiones anteriores en
este mismo gobierno, y en los dos anteriores, de
los presidentes García y Toledo, el poder ejecutivo solicita y obtiene de un Congreso inocuo,
aunque con dificultad, las facultades especiales
necesarias para legislar en materia de seguridad
ciudadana y lucha contra la delincuencia. Seguramente propondrá otro paquete legislativo,
nuevas figuras penales (sicariato), atribuciones
en puertos, facultades especiales y alguna otra
facultad especial en materia de investigación y
enjuiciamiento, lo que no tendrá su correlato en
el aspecto presupuestal y, mucho menos, abordará los asuntos de fondo para la prevención del
delito: educación, trabajo, equidad, participación comunitaria.
La experiencia latinoamericana ha demostrado que el discurso de la mano dura es altamente ineficaz para controlar el delito y solo distrae
a la población10. Los tres últimos gobiernos han
apostado por ese discurso, generando inseguridad y mayores tasas de encarcelamiento. En todo
caso, los problemas requieren políticas sociales y
económicas que estén dirigidas a la atención de
la juventud (trabajo y servicios). Mientras tanto,
y lejos de la verdad de los estudios, las encuestas
e indicadores existentes en materia de percepción
y victimización (Ilanud, Latin Barómetro, Inei,
observatorios diversos), la prensa diaria sigue alimentando entre la población la idea de vivir en
un lejano oeste donde la inseguridad es creciente.
¿Cuál es la situación real?: un gran irrespeto a
la ley por parte de los peruanos; altísimos niveles
de permisividad ante los delitos; total descrédito
de lo público; desconfianza absoluta en policías,
jueces y fiscales. Hoy en día, la extorsión, distintos grados de corrupción, el aumento del hurto,
el tráfico ilícito drogas, son formas de paliar la
crisis económica y la falta de oportunidades.
En los próximos meses empezará la campaña
electoral presidencial y seguramente este asunto
será uno de los más importantes de discusión en
282
política criminal a cargo de Policía Nacional
del Perú, del Ministerio Público, el poder judicial y el Instituto Nacional Penitenciario, que
hoy se encuentra desbordado y es completamente ineficiente. Se debe trabajar y acordar
un compromiso político a largo plazo que
asegure eficiencia en la investigación, capacidad selectiva y máximo rigor.
búsqueda del voto. Arreciarán las propuestas de
“mano dura” (pena de muerte, militarización),
de más palo, más represión, creyendo que eso
mejorará la situación.
Preferimos proponer a la ciudadanía peruana
una agenda para los próximos cinco años, para
la recuperación de la seguridad ciudadana nacional, de carácter progresista, preventiva y no
reactiva, que esté compuesta por los siguientes
aspectos:
Actuar en el barrio. Hacia un compromiso de
la ciudadanía y los municipios por incorporar una mayor atención en la seguridad vecinal, mediante los comités y las juntas, con el
objetivo de recuperar el espacio público y la
confianza ciudadana. Los servicios de serenazgo deben funcionar de forma integrada, a
nivel metropolitano, y se les debe dotar de un
nivel de disuasión mayor que el del silbato.
Actuar en casa. La familia, la escuela y el
Ministerio de Educación deben recuperar su
atención, afecto, autoridad y compromiso
con los niños y adolescentes del país, con
énfasis en los más vulnerables: falta de servicios, hogares en abandono, zonas inseguras.
Actuar en la prensa. Políticas empresariales
de tolerancia cero, reducción de publicidad
en el caso de expendio de alcohol y tabaco,
especialmente en el caso de menores. Mesura y objetividad en los contenidos y en el tratamiento de la delincuencia.
Actuar en el estado. Como antes no se ha hecho, y para fortalecer el sistema criminal, el
próximo presidente debe liderar periódica y
permanentemente la conducción del Sistema
Nacional de Seguridad Ciudadana, en sus
discursos, en sus acciones, en sus visitas y en
sus despachos. Debe haber voluntad política,
una programación penal clara y concreta, y
capacidades especiales contra el crimen organizado: lavado de activos, organizaciones
complejas, carácter trasnacional y afectación
de sus patrimonios.
Nada cambiará si no hay un cambio fundamental en el funcionamiento del sistema de
En la Policía Nacional del Perú. Comprometer un liderazgo y gestión civil que inicien,
conduzcan y culminen reformas en su doctrina, educación, valores, moral y sentido
ético. Asimismo, en su régimen laboral (eliminación del régimen 24 por 24, que en la
actualidad permite que los policías trabajen
un día al servicio del estado y otro al servicio
de empresas privadas), su situación salarial,
su organización y funciones, especialmente
en la investigación e inteligencia policiales,
en la Dirincri y la Dirandro. En este último
campo, implementar modelos disuasivos
como los que se han llevado a cabo en Nicaragua, Brasil o Colombia. En el campo administrativo, mejorar la ejecución y el control
del gasto corriente y en la adquisición de bienes y servicios.
En el Ministerio Público y el poder judicial se
debe culminar el proceso de reforma del nuevo Código procesal penal, se deben retomar
las reformas de la Ceriajus (Comisión Especial de Reforma Integral de la Administración
de Justicia) y, de alguna forma, lograr el apoyo de sus órganos de gobierno para su implementación efectiva.
El sinceramiento, sistematización y consolidación de las estadísticas sobre criminalidad,
delincuencia y seguridad ciudadana en manos de una sola entidad, disponible, confiable y transparente. La única forma de paliar
la sensación de inseguridad y miedo en la
población es la entrega oportuna y periódica
de información fidedigna.
Para que estas ocho acciones se pongan en
marcha es necesario un verdadero compromiso
político de los partidos y candidatos presidenciales de cara a las elecciones de 2016, así como
283
de las cabezas de los poderes del estado, y un
acuerdo nacional para su implementación y monitoreo.
5. Implicaciones políticas, de seguridad y en la gobernanza del país
El escenario descrito muestra a un país perforado por la criminalidad asociada a la cocaína,
el oro y otras formas de ilicitud. Por parte de la
sociedad, hay una población que a consecuencia de la crisis y de la falta de oportunidades encuentra en las actividades ilegales una forma de
participación en los restos de la bonanza económica, articulándose a mercados extractivos ilegales. Del lado del estado, encontramos instituciones frágiles para cumplir con sus objetivos y
profundamente vulnerables a diversos grados de
corrupción individual y colectiva.
En términos generales, es posible concluir
que la convergencia diversa y la influencia e impactos de los problemas tratados en este artículo
ayudan a entender el deterioro real de la situación de la seguridad en el Perú, para sus ciudadanos, para la sociedad, para las instituciones
a cargo del control penal y para la gobernanza
del país.
La situación descrita obstaculiza las posibilidades de la clase política peruana de tener una
visión estratégica que permita tomar oportunamente las decisiones correctas. De continuar así
la tendencia actual, se puede llegar a configurar
una situación de ‘tormenta perfecta’, en la que
confluyan la fragmentación territorial, la penetración de la corrupción en todos los niveles del
estado y su consiguiente aceptación social como
una forma de interlocución económica y democrática, la absoluta ‘cortina de humo’ respecto
de las acciones contra la criminalidad y el delito
(contra los eslabones más débiles y no contra la
alta criminalidad), y donde prevalezcan espacios
territoriales en los que se priorice la actividad extractiva del oro y de la cocaína.
Referencias
Asociación de Servicios Educativos Rurales (SER).
2013. Los límites de la expansión minera en el
Perú. Asociación de Servicios Educativos Rurales, SER. Lima.
Brack, A., C. Ipenza, J. Álvarez y V. Sotero. 2011. Minería aurífera en Madre de Dios y contaminación
con mercurio: una bomba de tiempo. Ministerio
del Ambiente. Lima. http://cdam.minam.gob.pe/
novedades/mineriamadrededios.pdf
Campodónico, Humberto. 2015. “Y después del súper
ciclo, ¿qué viene?”. En Perú hoy. La Divina Tragedia. Desco. Lima.
Soberón Garrido, Ricardo. 2013. “Vraem: narcotráfico, terrorismo y militarización”. En Perú hoy. El
Perú subterráneo. Desco. Lima.
Notas
1http://www.drogasedemocracia.org/arquivos/livro_espanhol_04.pdf
2https://www.unodc.org/documents/cropmonitoring/Peru/Peru_Informe_monitoreo_
coca_2014_web.pdf
3
Se trata de un clan familiar proveniente del mayor distrito de Lima, San Juan de Lurigancho,
que tiene el control de los espacios portuarios de
El Callao, donde se compromete la exportación
de cocaína al exterior, principalmente a México,
Europa y Estados Unidos. Este grupo criminal
tiene serias relaciones con militantes del Partido
Aprista Peruano, con candidatos a alcalde y al
Congreso, y se relaciona con el otro caso, el de
los narco indultos, que compromete la gestión
del presidente Alan García durante su segundo
mandato.
4
La Brigada Especial de Inteligencia Conjunta está compuesta por la Dirección Antidrogas
(Dirandro), Dircote (Dirección contra el Terrorismo), el Comando de Inteligencia y Operaciones
Especiales Conjuntas, la Fuerza Especial Conjunta y el Comando Especial Vraem.
5http://www.americatv.com.pe/noticias/actualidad/presidente-ollanta-humala-destaco-capturaterroristas-alto-huallaga-n137104?ref=hti
284
6
7
Principalmente regiones de Puno y Madre de
Dios, en el sur; en Arequipa y Ayacucho, en la
sierra central; y en las sierras de La Libertad y
Piura, en el norte del país.
En Piura, diez mil mineros informales.
8https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/
boletines/seguridad-ciudadana_marzo-2015.pdf
9
wp-content/uploads/2012/07/Pro%C3%A9ticaVII-Encuesta-Nacional-sobre-percepciones-de-
la-corrupci%C3%B3n-en-el-Per%C3%BA-2012.
pdf
10 Más delitos, más facultades, menos garantías,
mayores penalidades. En el caso peruano, el exceso de estados de emergencia y el otorgamiento
de facultades especiales a las Fuerzas Armadas.
VII Encuesta nacional sobre percepción de corrupción, 2012. http://www.proetica.org.pe/
285
Del delito a la regulación:
marihuana y seguridad en Uruguay, 1900-2015
Guillermo Garat
Introducción
Desde mediados de siglo diecinueve, las drogas –hoy declaradas de tráfico ilícito– se comercializaban en todo el mundo. Uruguay no fue
la excepción. Sus farmacias vendían sin receta
médica derivados del cannabis, cocaína, opio o
éter, drogas recomendadas por el farmacéutico
y ampliamente publicitadas en revistas médicas y hasta en la prensa escrita de la época. Estas sustancias se usaban con fines recreativos y
se comercializaban sin otro control estatal que
el aduanero. Estos usos libres o liberalizados tuvieron su freno por una preocupación política
originada en una motivación policial. El primer
impulso regulador sobrevino durante las dos
primeras décadas del siglo veinte, coincidiendo
con el auge de los movimientos de la política internacional, alentados por grupos conservadores
de Estados Unidos y del Comité del Opio de la
Sociedad de Naciones (Garat, 2012).
Desde comienzos de ese siglo, el gobierno
uruguayo comenzó a regular la fabricación, exportación e importación de las drogas contro-
ladas, bajo la presunción de que alteraban en
alguna medida la paz, las “buenas costumbres”
sociales y la seguridad de la capital oriental del
Río de la Plata (Garat, 2012).
Antes de la Conferencia de Shangai de 1909,
un decreto de diciembre de 1908 del presidente
Claudio Williman (1907-1911) prohibió a droguerías y farmacias otorgar por segunda vez una droga sin autorización médica. Parteras, dentistas y
veterinarios tampoco podrían adquirir sustancias
“peligrosas” en aquellos locales. Excepto las de
anestesia local, como la cocaína, para los dentistas y para las parteras el cornezuelo de centeno1.
Pero el decreto no fue tenido en cuenta ni fiscalizado por nadie. Ni la policía ni la justicia se
ocupaban del asunto. Ni siquiera el Código penal hacía referencia a estos temas. Recién con la
firma de la Convención del opio de La Haya en
1912, impulsada por un conjunto de naciones
relevantes, se encendió la candela internacional
sobre los peligros de las llamadas “toxicomanías”
o “narcomanías”. Uruguay adhirió a la convención en 1914.
286
Del delito a la regulación: marihuana y seguridad en Uruguay, 1900-2015
En 1919, la Comisión de Asuntos Internacionales de la Cámara de Diputados uruguaya votó
el proyecto de ley para evitar el “peligro que entraña el abuso de los mencionados medicamentos”. Los senadores calificaron el uso de estos
“medicamentos” como “peligro social” y como
“degeneraciones exóticas”, y los legisladores votaron la ley 5.186, ratificando la primera convención internacional antidrogas.
fue descendiendo “hasta las clases colectivas, en
cuyas filas adquirió punto de madurez el flagelo”
(Barrán, 1993).
En la prensa escrita comenzó una fuerte campaña contra los mercaderes de las drogas y los
“sátrapas del vicio”, inducidos
“a la abyección por la desidia de las autoridades sin cuya inercia, tanto víctimas como
victimarios, carecerían de medios para alimentar las hondas raíces que echó ese novísimo azote social, el cual es la cocaína, que
amenaza hacer de los elementos figurativos
de la raza una exposición de decrépitos e insuficientes”, tal como editorializaba un importante diario de Montevideo (El País, 1924).
En 1917, la Junta Nacional de Salud creó la
primera comisión para legislar y controlar el consumo de drogas y su comercio. Las farmacias quedaron obligadas a escribir un libro con las recomendaciones médicas y etiquetar estos productos
como “veneno” en letras mayúsculas rojas.
Durante el gobierno de Juan Campisteguy
(1927-1931) se ratificó la segunda Conferencia
del opio, mediante la cual las potencias buscaban perfeccionar la cooperación para el “control
y (la) vigilancia” e impedir “la propagación de
este mal universal”, tal como señalaba el proyecto de ley mediante el cual el Parlamento ratificó
el acuerdo internacional. Desde entonces, la prohibición alcanzó al cáñamo índico, exceptuando
sus usos terapéuticos.
Los legisladores oficialistas no eran los únicos
preocupados por este asunto. La policía comenzó a presionar al poder político para incrementar
las penas, que hasta entonces solo multaban a los
infractores. El ministro del interior de la época,
Gabriel Terra, pedía que estos casos se trasladaran de los juzgados civiles a los tribunales penales. Los traficantes de pequeña escala, los únicos
que condenaba la justicia y aparecían retratados
en las páginas policiales de los diarios, se liberaban rápidamente de cualquier cargo y seguían
en sus negocios. También hubo allanamientos a
pensiones, cabarets y casas de artistas, donde según reportes de la policía se comercializaban las
sustancias controladas (Garat, 2012).
Uno de los parlamentarios más comprometidos con el control estatal en este mercado, el
senador y médico Atilio Narancio, alertaba sobre
que la costumbre de consumir drogas por placer
comenzó gracias al “sibaritismo aristocrático”,
Las drogas eran comercializadas “en las mismas barbas de la policía, acostumbrada ya a tal
naturaleza de comercio”. El anónimo periodista
pedía represión, que “no será posible hasta tanto
no se sancione una ley enérgica para el efecto”.
El pedido se sumaba a los de otros sectores políticos y sociales conservadores.
El uso recreativo empezó a generar molestias
en la clase política desde temprano. Según el senador batllista José Pedro Massera, los usuarios
por placer eran:
“jóvenes de familia ‘bien’ de 15 a 25 años,
‘snobs’ y buscadores de sensaciones y escalofríos nuevos (...) ciertos artistas y gente de
teatro; los neurópatas de toda clase; los malos herederos de los decadentes, estudiantes
y enfermeros”, también quienes frecuentaban el hampa, la prostitución, y “algunas
mujeres de reputación (que) han lanzado la
moda y la multitud las ha seguido” (Diario
de la Cámara de Senadores, 1927).
Las drogas entonces eran visualizadas como
una problemática importada del exterior, que
comprometía a la aristocracia, la bohemia, los
cabarets y, cada vez más, a las clases populares.
Los médicos, embebidos en la filosofía del higienismo, propugnaban que esas drogas, además
del uso de alcohol, eran una degeneración “de la
raza” (Gomensoro, 1939).
287
Guillermo Garat
1. La primera dictadura sustancias (ley 9155). Además, se creó el Ministerio de Salud Pública (ley 9202), con el objetivo
de ser la “policía” de los “vicios sociales”.
contra las drogas
En los primeros años del siglo veinte, Uruguay
estableció las bases para un estado de bienestar.
Particularmente durante las presidencias de José
Batlle y Ordóñez (1903-1907 y 1911-1915), con
su movimiento llamado “batllismo”. Bajo sus
mandatos, el país fue uno de los primeros en el
mundo en permitir el divorcio por la sola voluntad de la mujer. También se estableció un máximo de ocho horas para la jornada de trabajo, se
aprobó la seguridad social para los trabajadores,
educación gratuita de calidad y pública universal y el cuidado de la salud para la población.
La iglesia católica fue separada del estado en ese
momento. Médicos y maestros comenzaron a
hacer lo suyo sin la tutela religiosa. Además, la
prostitución fue legalizada, al igual que las casas
de juego (Nahum, 2004). Durante los años treinta, mientras el batllismo perdía su poder, los movimientos políticos
reaccionarios ganaron el gobierno y se intensificó la cooperación entre los movimientos internacionales conservadores, políticos locales, los
médicos y la policía para el combate a las toxicomanías o narcomanías, como citaban el asunto
los especialistas (Garat, 2012). Gabriel Terra, elegido como presidente en
1931, dio un golpe de estado en 1933. Como dictador (1933-1938), continuó con la represión de
la oferta y la demanda que había iniciado en los
años veinte como ministro del Interior. Durante su
mandato se aprobaron dos leyes (9.692 y 8.947),
para que el estado monopolizara el comercio, la
fabricación, exportación, importación y venta de
sustancias controladas. Terra también creó diversas comisiones estatales para coordinar la represión y el “tratamiento” para los usuarios, dando
más y más poder a las inspecciones de policía en
comercios y casas particulares. La ley 9.692 castigó penalmente la importación, exportación y el
comercio de cocaína, opio y sus derivados. En 1934, el Código penal fue reformado para
castigar la posesión, venta o retención de esas
El nuevo ministerio estableció un Comité de
Defensa de Abuso de Sustancias (decreto 27 de
1934), que puso en marcha una campaña nacional radiofónica e imprimió miles de folletos y
algunos libros donde los médicos mostraron sus
ideas acerca de las drogas y los peligros que entrañaban. La policía comenzó a otorgar premios
a los oficiales que se destacaran por su labor en
la captura de comerciantes o usuarios de drogas.
Las autoridades anotaban entre las primeras
causas de la criminalidad la sobrepoblación en
asilos y hospitales psiquiátricos o la prostitución,
el consumo de alcohol, opiáceos, cocaína o cannabis. Mientras en 1896 doscientas dos personas
fueron ingresadas a hospitales psiquiátricos, en
1930 ya eran 5.218 las que había en tratamientos
de rehabilitación a largo plazo (Barrán, 1993b).
Durante la década del treinta, Uruguay fue
uno de los ocho países integrantes del Comité
del Opio de la Sociedad de Naciones, la antecesora de la Organización de las Naciones Unidas.
Desde entonces existió un intercambio fluido de
correspondencia entre, por ejemplo, el World
Narcotics Defense Committee y las autoridades
uruguayas. El pequeño país sudamericano quiso
ser un ejemplo en la puesta en práctica de las
primeras reglamentaciones internacionales (Garat, 2012).
Durante la dictadura de Terra se inició una
fuerte campaña policial, médica y política de
fiscalización y concientización sobre un fenómeno todavía poco extendido entre los uruguayos,
como era el consumo de las sustancias, que se
penó con prisión. También se penó su venta sin
autorización médica. El control fue estricto y
efectivamente el uso de cannabis, opio y cocaína
descendió notoriamente también en los hospitales. Nuevas drogas se incorporaron al botiquín
de los uruguayos. Y un imaginario sobre qué son
las drogas y cuáles eran sus consecuencias individuales y colectivas se fue sellando en el imaginario colectivo (Garat, 2012).
288
Del delito a la regulación: marihuana y seguridad en Uruguay, 1900-2015
2. La guerra fría contra las drogas
El presidente Alfredo Baldomir (1938-1943), responsable de la Jefatura de Policía y ministro de
Defensa durante el periodo del dictador Gabriel
Terra, creó una comisión de carácter policial, la
Sección Represiva del Tráfico Ilícito de Estupefacientes, enquistada en la Sección Orden Social y
Leyes Especiales de la División Investigaciones
de la Policía de Montevideo. Esta nueva oficina
fue la que llevó adelante las investigaciones y los
esfuerzos represivos con información proporcionada por el Ministerio de Salud Pública, Aduanas, Correos y otras oficinas estatales que desde
aquella época tienen la misión de hacer un control sobre el tráfico de drogas declaradas de tráfico ilícito. Esta oficina en la Jefatura de Policía de
Montevideo trabajó en la fiscalización hasta bien
entrada la otra dictadura que conoció Uruguay
en el siglo veinte. El decreto que la creó advertía que sus funcionarios debían desarrollar sus
acciones lo más anónimamente posible, también
debían redactar un parte semanal y alimentar un
fichero policial (Garat, 2012).
Durante los años cincuenta, con el creciente
poderío estadounidense en el campo internacional y el avance de la guerra fría, la Comisión de
Lucha contra las Toxicomanías, que funcionaba
bajo la órbita del Ministerio de Salud Pública,
también plasmó la influencia de las nuevas políticas planetarias para las drogas que auspiciaba
Washington. El control de las drogas comenzaba
a ser paulatinamente más policial y cada vez menos médico.
Este asunto fue especialmente claro durante
los años setenta, cuando los conflictos que desató la guerra fría también permearon decisiva y
fundacionalmente el destino de las políticas de
drogas en América Latina (Del Olmo, 1988).
Las dictaduras que se gestaron el Cono Sur
latinoamericano durante los años setenta serían
particularmente agresivas contra las drogas, pero
sobre todo contra quienes las usaban, en especial
entre la juventud. Según diversos reportes de las
policías latinoamericanas de la época, estas no
eran usadas por un número significativo de personas. Sin embargo, parecían querer prevenir un
mal mayor: que el uso se extendiera. Con ese espíritu y embebidos del no a las drogas impulsado
desde 1971 por el presidente estadounidense Richard Nixon (1969-1973; 1973-1974), comenzó
la guerra sin cuartel en todo el hemisferio americano. A partir 1970 la diplomacia de la Casa
Blanca emprendió un plan agresivo y sistemático
contra las drogas por medio de sus embajadas en
América Latina. Todos los países del hemisferio
adecuaron su legislación interna a la Convención
única de estupefacientes de 1961 y a la de 1971,
que cerraron definitivamente el paso de las temidas sustancias (Garat, 2012).
La Cancillería argentina convidó en 1972 a
Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú,
Uruguay y Venezuela a la Conferencia sobre
drogadicción o Reunión intergubernamental sobre los problemas de estupefacientes y toxicomanías. La invitación hablaba del “peligro que
significa el uso indebido de drogas y estupefacientes, especialmente por parte de nuestras juventudes”, y de que era “imperioso intentar una
firme política tendiente a la erradicación de este
mal”. El convite pretendía coordinar políticas en
el ámbito sudamericano para prevenir y reprimir
el tráfico ilícito, intercambiar información, analizar el estado “de la drogadicción” en cada nación
y adoptar u

Anuario de Seguridad Regional 2015

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