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Información para el desarrollo
Los flujos de la Cooperación Internacional hacia la Argentina
En perspectiva comparada
- Versión Resumida -
Octubre 09
1. Introducción
Este documento forma parte de la iniciativa
“Optimizando la cooperación internacional: hacia un
enfoque estratégico para la Argentina”, que llevan
adelante las organizaciones de las sociedad civil que
integran la Red Argentina para la Cooperación
Internacional (RACI)1. Este proyecto está sustentado en
la necesidad de fortalecer una institucionalidad pública
y social para el diseño e implementación de políticas
dirigidas a resultados, que permitan optimizar los
recursos de la cooperación internacional destinados a
nuestro país. Desde esta premisa, se propone dar inicio
a una línea estratégica de reflexión y acción, que
apunte a fortalecer los mecanismos de rendición de
cuentas y transparencia doméstica en materia de
utilización y provisión de los recursos de
cooperación internacional. Para hacer frente a este
desafío, el proyecto desarrolla actividades tendientes a
generar información cuantitativa y cualitativa
accesible sobre asistencia oficial al desarrollo
(AOD) y donaciones privadas. Asimismo, incluye
acciones a fin de incrementar la capacidad técnica y de
control de actores estatales y sociales para la
sistematización y gestión de la información producida.
En este marco, el trabajo aquí presentado es una
versión resumida del Documento “Información de para
el Desarrollo. Los flujos de Cooperacion Internacional
hacia la Argentina en perspectiva comparada”, que
consistió en el mapeo y caracterización de la
información existente sobre los fondos de
cooperación destinados al país, emanada de
instituciones nacionales e internacionales, y la
puesta en discusión de dichos resultados con
diversos actores del sistema de cooperación
internacional.
El primer componente del mapeo fue un relevamiento
de las principales bases de datos o información
cuantitativa sobre flujos de cooperación
internacional destinados al ámbito programático de
infraestructura social y disponibles en Internet.
Las experiencias internacionales relevadas incluyeron
instituciones donantes (privadas, gubernamentales e
instituciones financieras internacionales) e
instituciones receptoras (gobiernos y organizaciones
de la sociedad civil). También se recolectaron los
desarrollos realizados por el Estado argentino y por las
organizaciones de la sociedad civil (OSC) de este país.
El segundo componente fue una búsqueda
bibliográfica de literatura aplicada y académica
sobre acceso a la información en materia de fondos de
cooperación internacional y sobre el uso e impacto de
este tipo de información.
Características del relevamiento realizado:
Como resultado de este mapeo, se recopiló
información para un total de 113 instituciones, de
diferentes tipos y en diversas regiones y países. A su
vez, se organizaron reuniones de discusión y
entrevistas con un amplio abanico de actores
vinculados a la cooperación internacional, a efectos de
complementar y enriquecer los resultados del mapeo
realizado.
1- Asociación Conciencia, Asociación Mutual Israelita Argentina (AMIA), Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), Centro de Estudios Sobre Nutrición
Infantil (CESNI), Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), Fundación Cambio Democrático, Fundación
Compromiso, Fundación Cruzada Patagónica, Fundación Desarrollar Argentina, Fundación Huésped, Fundación Poder Ciudadano, Fundación SES,
Fundación Vida Silvestre Argentina, HelpArgentina y Malba - Fundación Costantini (Museo de Arte Latinoamericano de Buenos Aires).
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2. La rendición de cuentas en materia de Cooperación Internacional
El significado de accoutability se encuentra asociado
con diversas ideas -rendición de cuentas, control,
responsabilidad, obligación, etc.- y guarda estrecha
vinculación con el tipo de actor al que se refiera y el
lugar del mapa donde éste se encuentre ubicado.
Entendemos que accountability refiere a la
obligación de rendir cuentas y abarca distintos
componentes -como la responsabilidad y la aplicación
de sanciones- e instrumentos -como la transparencia y
el acceso a la información-.
La responsabilidad es la obligación de los titulares de
poder de responder por sus decisiones y acciones. Ello
implica abrirse al escrutinio externo para una
evaluación de rendimiento en relación a los objetivos y
compromisos asumidos. A su vez, hace efectivo el
derecho a demandar respuestas, a exigir cuentas, a
recibir información y explicación por determinadas
decisiones y acciones. La aplicación de sanciones,
por su parte, refiere a la existencia de mecanismos de
castigo sobre los titulares de poder cuando abusan del
mismo o su desempeño es inadecuado. Ello implica que
quienes exigen cuentas, tienen además la capacidad
de castigar el comportamiento impropio ya sea con
respecto a las promesas realizadas o al marco jurídico
existente.
La transparencia puede ser considerada como
condición previa y necesaria para cualquier relación de
rendición. Aunque sus efectos no están probados, es
posible afirmar que determinadas formas de
transparencia permiten impulsar la rendición de
cuentas -al menos en el sentido de responsabilidad.
Ello presupone la existencia y acceso a información siendo la transparencia el carácter que dicha
información asume.
Si el alcance del concepto de rendición de cuentas ha
sido objeto de numerosos debates en el ámbito
doméstico e internacional, su uso dentro del sistema de
cooperación al desarrollo nos enfrenta a un desafío aún
mayor. La complejidad del sistema favorece a la
existencia e interdependencia de diversas relaciones
de rendición de cuentas que adoptan múltiples
direcciones (hacia dónde se rinde) en función de los
sujetos de rendición (a quién se rinde). Así los
gobiernos, donantes y sociedad civil poseen múltiples
relaciones de rendición con actores de expectativas
divergentes -incluso muchas veces en conflicto.
Desde el 2005, la Declaración de París sobre la
Eficacia de la Ayuda al Desarrollo incorpora la
rendición de cuentas mutua, como uno de los pilares
del sistema de cooperación internacional -aunque
posiblemente el más olvidado. El concepto refiere al
acuerdo entre donantes y receptores que comparten
objetivos de desarrollo, apoyados en compromisos
mutuos de monitoreo y evaluación. En virtud de este
acuerdo cada una de las partes puede exigir a la otra
que asuma la responsabilidad de cumplir sus
compromisos -no obstante, ello no implica la
aplicación de sanciones. La Declaración de París
también reconoce explícitamente que los países
donantes y receptores deben proporcionar
información oportuna, transparente y completa sobre
los flujos de cooperación internacional, con el fin de
optimizar el uso de los recursos destinados al
desarrollo y generar una colaboración más eficaz entre
donantes y receptores.
Como puede observarse, existen, al menos, cinco
determinantes centrales para la rendición de
cuentas mutua: 1) una agenda compartida entre
donantes y receptores para el desarrollo, 2)
información que permita poder analizar el desempeño
de las partes, 3) capacidad para analizar y usar la
información eficazmente, 4) mecanismos de
monitoreo e 5) incentivos adecuados para el
cumplimiento.
Sin embargo, el desbalance de poder en las relaciones
de cooperación impacta sobre cada uno de los
determinantes del propio concepto de rendición de
cuentas mutua y plantea serios desafíos y
dificultades para la rendición de cuentas mutua.
Como lo demuestra este documento, existen grados
variables de información que afectan las posibilidades
de análisis y monitoreo.
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En líneas generales la información provista por
instituciones gubernamentales, sociales y donantes es
asimétrica, incompleta y, en la mayoría de los casos, la
forma en que los datos están presentados genera
dificultades para el análisis o para establecer
vinculación con el proceso presupuestario local. Por
otra parte, dado que los donantes son los que
determinan la cantidad y calidad de cooperación,
también son quienes usualmente monitorean (y
sancionan) el comportamiento de los gobiernos
receptores. Los países receptores tienen poca
influencia sobre las políticas de los donantes y poseen
mecanismos débiles y escasos para monitorear el
comportamiento de los mismos. Finalmente, los
donantes tienen incentivos débiles para el
cumplimiento de sus compromisos, basados
fundamentalmente en riesgos de reputación o en la
presión ejercida por sus pares -y no en sanciones
formales.
Para los receptores el riesgo o la amenaza de
sanciones formales o informales actúan como factores
positivos para la rendición, aunque los múltiples
requisitos burocráticos se constituyen como incentivos
negativos -y en algunos casos, también permiten
disimular resultados deficientes.
Los mecanismos de rendición mutua son
implementados por muy pocos países y su efectividad
varía en función de la voluntad y compromiso de
donantes y receptores. Entre los países que han
institucionalizado la mutua rendición, el foco de
atención han sido los mecanismos de supervisión
doméstica aplicados por donantes. En los países
receptores, las debilidades institucionales han
implicado bajos niveles de rendición de cuentas,
siendo las bases de datos sobre fondos de
cooperación internacional uno de los mecanismos más
utilizados y efectivos. A pesar de ello, este tipo de
experiencias han tenido poco intercambio y difusión
entre los receptores.
En este marco, resulta evidente la relevancia de
generar y difundir información que contribuya al
desarrollo de mecanismos de rendición que permitan
una efectiva asignación y utilización de los recursos; la
generación de políticas adecuadas, específicas y
coordinadas; y el monitoreo y evaluación de las
actividades de cooperación a nivel local. Bajo estas
premisas, este documento busca dar a conocer los
sistemas de información sobre flujos de cooperación
internacional desarrollados en diversos países,
analizando también los usos y necesidades actuales
de dicha información.
RACI · 3
3. Sistemas de información sobre cooperación en perspectiva comparada
Clasificación de páginas Web según el nivel de información:
El relevamiento realizado da cuenta de que existe un
amplio abanico de niveles de información sobre flujos
de cooperación brindados, así como distintas
estrategias para presentar dicha información. Es
posible diferenciar tres grupos de páginas Web según el
nivel de información suministrada.
Un primer grupo de organizaciones (Grupo 1) ha
desarrollado una base de datos sobre flujos de
cooperación internacional que permite efectuar
búsquedas específicas de proyectos, países o regiones de
un país y prioridades temáticas y sectoriales. Aquí se
encuentran todos los organismos multilaterales de crédito,
varios de los principales donantes gubernamentales
provenientes de Europa, Canadá y Estados Unidos, las
fundaciones privadas norteamericanas y brasileras más
relevantes para la región y países receptores de Asia,
África y América Latina que absorben una gran cantidad de
fondos de cooperación y que desarrollaron importantes
sistemas de información con el apoyo de la cooperación
internacional. El Grupo 2 pese a no facilitar el acceso a
una base de datos, pone a disposición una gran
cantidad de información desagregada por proyectos o a
nivel general pero con altos niveles de sistematización. En
muchos casos la cantidad de información es de igual
envergadura o mayor que algunas bases de datos del
Grupo 1, pero la forma de presentación requiere mayor
tiempo y capacidades para poder hacer uso de dicha
información y las comparaciones son muy complejas o
directamente imposibles. En este grupo se encuentran las
agencias de todos los países nórdicos y la Unión Europea.
Un tercer grupo de organizaciones (Grupo 3) no posee
en su página Web una base de datos ni información
sistematizada.
Entre ellas se encuentran todos los donantes privados
europeos y, entre los receptores, todas las OSC
relevadas y los gobiernos que no tienen preponderancia
dentro la cooperación internacional.
EJEMPLO:
Diferentes formas de proveer información
El Banco Mundial es un claro ejemplo de Grupo 1 al poner a
disposición una base de datos en 6 idiomas con un buscador con
distintos filtros que permite identificar proyectos específicos. Para
cada proyecto, presenta una ficha individual con información
financiera y sobre objetivos y resultados del proyecto.
SIDA, agencia sueca cuyo nivel de cooperación se encuentra
entre los más altos en términos de porcentaje de su producto bruto
nacional (0.98%), no posee una base de datos pese a brindar
información sistematizada a nivel de proyectos (Grupo 2). Cada
delegación consigna la información referida a las actividades en el
país en cuestión de forma estandarizada pero al estar
descentralizada es difícil efectuar comparaciones.
Transparencia Internacional brinda en su página información
presupuestaria general detallando el origen de los fondos según
tipo de institución y el destino de los mismos según tipo de
actividad. No presenta, sin embargo, información específica sobre
sus donantes y proyectos. (Grupo 3).
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La investigación realizada pone de manifiesto que no
es una práctica generalizada y extendida poner a
disposición una base de datos sobre flujos de
cooperación internacional. Esto es así en algo más
de la mitad de las instituciones relevadas. Resulta
llamativo que el hecho de poseer una base de datos no
se traduce en brindar información sobre montos de
financiación de los proyectos. En varios casos
relevados, se consigna el total de cooperación
brindada (o recibida) por el oferente o receptor pero sin
desagregar los montos (por proyecto, sector, etc.)
Dentro del restante 45 % que no posee una base de
datos, un tercio de las instituciones relevadas no
brindan información sistematizada y desagregada a
nivel de proyectos.
Distribución de páginas Web por grupo:
-en números absolutos-
Es posible identificar algunos patrones en cuanto a
qué tipo de organizaciones brindan mayor
información. En primer lugar, como era esperable por
su nivel de recursos, la mayor cantidad de sistemas
de información fueron desarrollados por
organismos donantes, aunque el nivel de
información varia ampliamente según el tipo de
donante.
Los bancos multilaterales de crédito así como la
Organización para la Cooperacion y Desarrollo
Económico (OCDE) disponen de sistemas de
información con mayor sofisticación y caudal de datos
que los gobiernos donantes. El esfuerzo más grande lo
constituye la base de datos del Comité de Asistencia al
Desarrollo (CAD) de la OCDE, que reúne datos sobre
flujos de cooperación bilateral y multilateral
proveniente de los Estados miembros. En cuanto a
los donantes privados, no existen sistemas de
información que permitan acceder de forma
centralizada a datos sobre flujos de cooperación por
parte del sector privado. Conocer el volumen y destino
de los flujos de cooperación de este tipo de donantes
requiere consultar las páginas Web de cada uno de
ellos y, en general, la información provista es menor
que la de sus pares gubernamentales. De las
fundaciones relevadas, solo las norteamericanas y
algunas brasileras poseen base de datos sobre los
proyecto que financian individualmente.
Dentro del universo de los receptores, la investigación
da cuenta que es práctica más extendida de los
gobiernos de los países en desarrollo que de las
OSC, poner a disposición pública una base de
datos sobre los montos de las donaciones recibidas.
En el grupo gubernamental se observan dos
tendencias. En primer lugar, los países que son
destinatarios de un alto volumen de la cooperación
internacional (como Irak y Afganistán), presentan
bases de datos muy desarrolladas -aunque en la
mayoría de los casos la información está incompleta.
Segundo, la información pública sobre flujos de
cooperación internacional de la región
latinoamericana, está en proceso de crecimiento.
Países como Brasil, Colombia, Perú y Nicaragua
brindan información desagregada por proyectos y
donantes y, en algunos casos, lo hacen para los
proyectos de cooperación vertical, horizontal o Sur-Sur
y triangular.
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Por su parte, las OSC internacionales y del exterior presentan un bajo nivel de desagregación y sistematización
de la información sobre cooperación. En este contexto, la excepción es la base AiDA desarrollada por una
organización sin fines de lucro con un amplio apoyo de donantes. AiDA y la base de proyectos Creditor Report
System (CRS) de la OCDE, son en la actualidad las mayores metabases a nivel de actividades de cooperación y
poseen importantes niveles de desagregación.
EJEMPLO:
Las metabases de proyectos
CRS
AiDA
- Creada por el CAD de la OCDE.
- Creada por una organización sin fines de lucro (Development
Gateway).
- Su base de proyectos se remonta a 1973 (pero online desde
- Su base de proyectos se remonta a 1980.
1995).
- Sus fuentes son donantes. gubernamentales y también privados
- Sus fuentes son donantes gubernamentales; principalmente
(por ejemplo Fundación Gates).
miembros de OCDE (los no OCDE suministran datos de forma
- La recolección de información sobre los proyectos de cada una
voluntaria).
de las fuentes es muy heterogénea ya que los períodos de
- La información de la base surge de los informes estadísticos
actualización de la información no son los mismos para todos los
oficiales provistos por los miembros del CAD a la OCDE.
casos.
- Permite buscar proyectos según donante, receptor, sector,
- Permite buscar proyectos según sector, fuentes de información,
código del propósito, tipo de flujo, tipo de canal de entrega, tipo de
país, tipo de organización donante, estado del proyecto, moneda,
ayuda, objetivo, Rio Markers, región, grupo de nivel de renta,
monto de la asistencia, fecha de comienzo y de finalización.
monto, año, tipo de monto.
- Su diseño es sencillo y posee mapa para visualizar proyectos por
- Su diseño es complejo; disponible en inglés y francés.
país; disponible en inglés.
- Brinda información presupuestaria de mayor desagregación
En cuanto al tipo de información suministrada por los gobiernos receptores, la mitad de los países relevados
(Afganistán, Irak, Nicaragua y Perú) permiten acceder a información sobre proyectos implementados tanto por
agencias de su gobierno como por OSC. Por otra parte, sólo algunos países (Brasil, Colombia y Perú) brindan
información sobre cooperación horizontal.
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4. La experiencia argentina: niveles de información pública
Para conocer los sistemas de información sobre flujos
de cooperación internacional al desarrollo en
Argentina, relevamos la información disponible en los
sitios Web de los organismos estatales directamente
vinculados a la cooperación internacional y
dependientes del gobierno nacional. También
incorporamos algunas de las entidades con mayores
niveles de cooperación en el área de infraestructura
social. Por otra parte, relevamos la información
brindada por organizaciones de la sociedad civil
receptoras de flujos de cooperación internacional
gubernamentales y privados.
En el contexto latinoamericano, los resultados del
mapeo posicionan a Argentina como un país
receptor con bajos niveles de información sobre
los flujos de cooperación internacional que recibe,
tanto con respecto a la información brindada por
instituciones gubernamentales como de la
sociedad civil.
A nivel estatal, el principal organismo encargado de
coordinar la oferta y demanda de cooperación
financiera técnica no reembolsable, la Dirección
General de Cooperación Internacional del Ministerio
de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto (DGCIN), brinda información sobre la
cooperación en la que Argentina participa en carácter
de socio oferente a través del Fondo Argentino de
Cooperación Horizontal. Sin embargo, no dispone de
una base de proyectos en línea -aunque sí detalla
información sobre proyectos del Mercosur con la Union
Europea y el BID. Es importante notar que a la fecha de
cierre de este documento, la página Web de este
organismo se encuentra en proceso de
reestructuración.
El relevamiento sobre las otras tres entidades
gubernamentales, también da cuenta de un bajo nivel
de información sobre los fondos recibidos de la
cooperación internacional.
En contraposición, se destaca por su alto nivel de
desagregación y sistematización la iniciativa Sistema
de Ejecución de Planes de Adquisiciones (SEPA
Argentina) llevada adelante de forma conjunta por el
Ministerio de Economía (a través de su Dirección
Nacional de Proyectos con Organismos de Crédito
Externo) y la oficina regional del Banco Mundial en
Argentina. Pese a que los fondos reembolsables, no
serán incluidos en la base de datos prevista por el
proyecto en el que se enmarca esta investigación,
hemos relevado esta iniciativa dada la relevancia de la
cooperación reembolsable en el país y de los sistemas
de información desarrollados al respecto. SEPA
Argentina brinda información sobre los contratos de
obras, bienes y servicios a través de los cuales se
implementan los proyectos financiados por el Banco
Mundial en Argentina. El Sistema incluye 41 proyectos
y la herramienta permite acceder a información sobre
los contratos llevados adelante o programados.
EJEMPLO:
El sistema de ejecución de Planes de Adquisiciones
(SEPA)
SEPA Argentina se enmarca en un Plan de Acción Fiduciaria
impulsado conjuntamente por el gobierno argentino y el Banco
Mundial y tiene como objetivo “ampliar la información
disponible al público acerca de la ejecución de los proyectos
financiados por el Banco Mundial en el país”. Para cada
proyecto, se presenta información con respecto a los Planes de
Adquisiciones de obras, bienes y servicios por medio de los
cuales se planean las compras a realizar durante un período de
12 a 18 meses. La herramienta posee un motor de búsqueda
con alto nivel de desagregación: permite efectuar búsquedas
por palabra clave, por tipo de contrato y proyecto sector y subsector, proyecto, provincia. La información es exportable a una
planilla de cálculo.
Fuente: página Web del SEPA (www.sepa.org.ar)
RACI · 7
Respecto a la información provista por las
organizaciones de la sociedad civil, no es práctica
generalizada dar a publicidad en Internet información
sistematizada y desagregada sobre los fondos de
cooperación recibidos. Esto es indistinto de la temática
o política sectorial en la que se especializa la
organización y se constata en las organizaciones más
pequeñas como en aquéllas con mayores niveles de
recursos financieros. Este panorama es, por otra parte,
similar al patrón que identificamos en el ámbito de las
OSC internacionales y organizaciones, redes y think
tanks del exterior relevados -ver sección siguiente. En
la misma línea que sus pares de otros países, las
organizaciones argentinas no poseen una base de
datos sobre proyectos disponible en Internet ni
información estandarizada sobre los fondos que
reciben. Sin embargo, existen diferencias con respecto
a la información financiera consignada por cada una de
estas OSC. Según la información presupuestaria
brindada, se distinguen tres niveles.
Un nivel básico cuando sólo se detalla el monto total de
fondos provenientes de donaciones de cooperación
internacional, un nivel medio cuando se detalla el
monto por organismo donante y un nivel avanzado
cuando se especifica cualquier información superior a
la definida en el nivel medio. De las organizaciones
relevadas, varias carecen de información
presupuestaria en su página Web. La mayoría posee
un nivel básico que incluye, en general, una memoria y
balance contable en el que se puede conocer el total de
recursos y, en algunos casos, según el tipo de fuente y
el destino de los fondos al interior de las áreas de la
organización. Finalmente, solo algunas tienen un nivel
medio; brindando información sobre los ítems
contenidos en nivel básico, así como también, por
ejemplo sobre montos de donaciones por donante y/o
proyectos, evolución y origen de los recursos,
proyectos ejecutados, etc. Ninguna de las OSC caería
en el nivel avanzado. En contraste a la información
presupuestaria, es práctica extendida de las OSC
argentinas publicitar información detallada y sencilla
sobre sus actividades.
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En función de nuestro interés en generar insumos para
el diseño de una base de datos para Argentina,
buscamos conocer las características de
accesibilidad y diseño de las bases de datos
relevadas, así como su contenido (tipo y nivel de
información). Con respecto a la accesibilidad y
diseño, el mapeo puso énfasis en: (1) la facilidad de
acceso a la información, (2) la existencia de un
buscador de proyectos (a partir de filtros y motores de
búsqueda), (3) la existencia de mecanismos para la
visualización de la información (por ejemplo, mapas),
(4) la disponibilidad de herramientas para exportar la
información a otro programa, y por último, (5) para
aquéllas páginas Web con proyectos sobre Argentina,
la accesibilidad idiomática. Los resultados fueron los
siguientes:
Atributos de accesibilidad y diseño:
Atributos de contenidos:
A la luz de estos resultados, el mayor desafío consiste
en brindar mucha información pero a su vez con
buena accesibilidad y simplicidad en el formato. En
este sentido, es posible establecer un continuum
bidimensional de nivel de información y grado de
simplicidad y facilidad de acceso a dicha información.
El delicado equilibrio entre cantidad de información
y simplicidad
En segundo lugar, para los contenidos, buscamos
identificar en las bases de datos la existencia de: (1) un
filtro de proyectos por sector, (2) una ficha individual
por proyecto, (3) información presupuestaria por
proyecto en términos generales, (4) información
presupuestaria desagregada, y (5) información sobre
el estado de implementación (en ejecución o
finalizado). A continuación se grafican los resultados
obtenidos.
RACI · 9
5. Los usos de información sobre flujos de cooperación
En base a este relevamiento, buscamos indagar
acerca del para qué; es decir, cuáles son los usos
que se hacen de los sistemas de información
relevados. Un primer uso refiere a las acciones de
monitoreo y control social. Encontramos que 23 de
las OSC relevadas efectúan un seguimiento de la
cooperación internacional al desarrollo,
principalmente mediante actividades de investigación
aplicada y de sensibilización e incidencia.
Si bien los datos sobre fondos de cooperación
permiten efectuar un monitoreo de la asignación de
recursos y de sus resultados, su uso no es una
práctica extendida entre las OSC. Solo unas pocas
OSC utilizan este tipo de información, basándose
principalmente en la base OCDE-CAD. Por otra parte,
la mayoría de las OSC relevadas no trabaja sobre
América Latina, por lo que los datos existentes no
constituyen una herramienta efectiva de control social
y monitoreo sobre la cooperación en la región.
Para conocer el uso académico de los sistemas de
información sobre flujos, relevamos revistas
académicas en idioma inglés y castellano, y efectuamos
una sistematización de aquéllos estudios que utilizan
como fuente información sobre flujos de cooperación
internacional. Para los estudios seleccionados (75), la
metodología de investigación más utilizada son las
técnicas cuantitativas siendo la referencia indiscutida la
base de datos de la OCDE-CAD y la agenda de
investigación versa sobre dos grandes ejes: a) los
factores que influyen o explican la asignación de
recursos hacia un país o región y, b) el impacto y la
efectividad de la cooperación internacional. América
Latina y Argentina en particular, son foco de escasos
análisis al igual que en el trabajo de las OSC.
Finalmente, existe
correspondencia entre los
resultados del relevamiento comparado a nivel
internacional (sección 3) y el académico: las bases que
brindan mayor cantidad y calidad de información son las
más utilizadas.
Principales actividades desarrolladas por las OSC relevadas
RACI · 10
Ejes de la agenda académica sobre flujos de cooperación internacional
C arac terísticas de los
pa íses receptores
1. FACTOR E S QUE
INFLU YEN E N LA
D IS TR IBUCION
DE L A
COOP ER A CION
AL D ES AR R OLL O
2 . IMPA CT O Y
EFECTIV IDA D DE
L A COOP ER A CION
AL D ES AR R OLL O
•
•
•
Ni vel de in gr eso
Ni vel de dem o cra tiz a ción
G ra do de gob er na b ilid a d
C arac terísticas de los
donantes
•
•
•
I N TE R ES ES
H U M A NI TA R I O S
VS .
G EO PO LI TI CO S
Y/O
C O M ER C I A LE S
D on a nte s bila te ra le s vs. m ulti la ter al es
Pa í se s O CD E vs. n o O CD E (Ch in a , In dia y Bra sil)
D on a nte s p riva dos vs. esta ta le s
Im pac to en el c rec im iento
ec on óm ico, red ucc ión d e la
pobreza y grado de
goberna bilid ad
Im pac to según m odalidad es e
in stru mentos
Una tercera, y fundamental, aplicación de esta
información es para el diseño, gestión y evaluación
de políticas por parte de las instituciones locales -que
implementan estos programas en los países
receptores- y de los organismos donantes con
respecto a la definición y evaluación de sus políticas de
cooperación internacional en un país determinado.
Para conocer las potencialidades de este uso y
generar un espacio de intercambio sobre los alcances
de una base de datos de flujos hacia Argentina, una
versión preliminar de este documento constituyó el
disparador de una discusión entre los diversos actores
del proceso de cooperación internacional. Una síntesis
de los resultados de este intercambio se presenta en la
sección siguiente.
RACI · 11
6. Puesta en discusión de este documento: consensos alnanzados
Los encuentros de discusión y entrevistas con distintos
actores de la cooperación internacional de relevancia
en Argentina (instituciones donantes, estatales y de la
sociedad civil) permitieron -además de enriquecer y
corregir los resultados del relevamiento-, generar una
instancia de discusión y acuerdos acerca de las líneas
estratégicas de una base de datos sobre flujos de
cooperación hacia la Argentina. Cuatro interrogantes
constituyeron los grandes temas que atravesaron
el debate.
I. ¿Por qué no existe un sistema de información
sobre flujos de cooperación hacia Argentina?
- Existen incentivos organizacionales por parte de los
distintos actores que dificultan la provisión de este tipo
de información. Entre ellos se destacan el mayor
control de las actividades, la falta de estímulos para dar
a publicidad mayor información y los distintos niveles
de obligación de proveer información según el tipo de
actor.
- Las deficiencias en materia de transparencia deben
ser entendidas en el marco de una cultura extendida
en nuestro país de poca información pública y de una
burocracia estatal que presenta dificultades para
producir y sistematizar información estadística de
forma estable a lo largo del tiempo.
- La falta de sistematización de la información es un
reflejo de un contexto internacional de la cooperación
al desarrollo en el cual la preocupación por
incrementar la transparencia en el uso de los fondos es
reciente y los avances a la fecha son aún incipientes.
- En un contexto de escasez de recursos, es difícil
direccionar los esfuerzos hacia tareas de
sistematización y provisión de este tipo de información.
A este aspecto se agrega la baja -aunque crecienteprofesionalización del tercer sector y la falta de
capacidad estatal, en un contexto de personal limitado.
- Existen dificultades para recolectar y sistematizar de
forma integrada la información sobre la cooperación
que recibe la Argentina así como la que brinda. Los
mayores desafíos son la cooperación descentralizada
y los fondos destinados a OSC y a las provincias
argentinas.
II. ¿Para qué serviría una base de datos?
- Permitir coordinar y articular acciones entre los
distintos actores que conforman el sistema de
cooperación internacional (donantes, OSC y agencias
gubernamentales). Ello tiene el potencial de mayor
eficiencia en la provisión y utilización de recursos,
sinergias entre diversos ámbitos programáticos y
actores y, mejoras en el proceso de planificación y
toma de decisiones en materia de cooperación.
- Aumentar las capacidades de control y monitoreo
desde y hacia los distintos actores de la cooperación
internacional. Control de las OSC sobre la asignación
de fondos por parte los donantes y sobre la ejecución
por parte del gobierno; control de los donantes sobre la
implementación del financiamiento que otorgan y;
control del Estado sobre la ejecución de sus propias
entidades y OSC.
- Contribuir a generar una visión estratégica sobre la
cooperación internacional llevada adelante por la
Argentina -incrementando el caudal, efectividad y
eficiencia de los recursos recibidos.
- Posibilitar el acceso a recursos de cooperación
internacional a una mayor cantidad y tipo de
instituciones (sociales y estatales) y aumentar los
flujos de cooperación hacia el país atrayendo a un
mayor número de donantes.
- Brindar insumos para realizar análisis de impacto y
resultados de políticas y programas, mediante una
base que incorpore indicadores cualitativos sobre la
cooperación internacional en el país.
- Aumentar los estándares de transparencia y empezar
a desarrollar una cultura de rendición de cuentas,
contribuyendo a mejores prácticas y desempeño de
donantes, instituciones estatales y OSC.
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III. ¿Cómo ponerla en marcha?
- La construcción de la base debe ser incremental,
sumando actores y tipos de cooperación en distintas
etapas y en un proceso de prueba y error. Esto implica
no intentar abarcar desde el inicio la totalidad de la
cooperación no reembolsable y comprometer a un
grupo reducido de actores.
- La puesta en marcha de esta base debe ser
motorizada tanto por organizaciones de la sociedad
civil como instituciones estatales, conformando una
alianza estratégica mixta que puede ser ampliada.
- Es importante que quien tenga a su cargo la
generación y mantenimiento de la base de datos tenga
legitimidad y genere confianza acerca de los objetivos
perseguidos por la base y los usos que se dará a dicha
información. En este aspecto radica el éxito o no en
recolectar información.
- Es necesario definir el marco conceptual de la base
de datos, tomando en consideración el carácter dual
de la cooperación en Argentina, en tanto es donante y
receptor. En este sentido, existen dificultades al
cuantificar económicamente a la cooperación Sur-Sur
y triangular.
IV. ¿Qué tipo de información debería contener la
base?
- La base debe contener información sobre
donaciones provenientes de entidades privadas y
gubernamentales, destinadas tanto hacia
organizaciones de la sociedad civil como
gubernamentales
- También debe proveer información cuantitativa
(recursos financieros) y cualitativa (cuestiones
vinculadas a eficacia e impacto de la cooperación y a
la pertinencia de los proyectos implementados).
- Hay que acotar la información que se quiere
sistematizar, buscando no generar un trabajo adicional
de recolección y suministro de información. La idea
central es encontrar los “denominadores comunes”
para la provisión de información.
- Sería deseable abarcar en futuras etapas de la base,
la cooperación que reciben las provincias argentinas
aunque existen dificultades para integrar este tipo de
datos.
- Es importante tener en consideración el riesgo de
tomar de forma acrítica indicadores desarrollados en
otras regiones y bajo otros paradigmas. Para ello hay
que crear nuevos indicadores y metodologías locales.
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7. Conclusiones
Esta investigación da cuenta de que no es una práctica
generalizada proveer información sobre flujos de
cooperación internacional. No obstante, existe un
abanico heterogéneo de sistemas de información,
cuya calidad y cantidad varía en función del tipo de
organización en cuestión.
Los donantes multilaterales e intergubernamentales
poseen sistemas de información más completos y
sofisticados que las instituciones bilaterales. En líneas
generales, los donantes gubernamentales presentan
un mayor nivel de información que los donantes del
sector privado. Entre los receptores, los países que
reciben importantes volúmenes de la cooperación
internacional y varios países de América Latina poseen
bases de datos o información desagregada sobre los
fondos recibidos. Por el contrario, la información
proveniente de las OSC internacionales y del exterior,
tiene un bajo nivel de desagregación y sistematización.
En el contexto latinoamericano, la Argentina se
presenta como un país receptor con bajos niveles de
información sobre los flujos de cooperación
internacional. Ello se verifica tanto en relación a la
información brindada por las instituciones estatales
como la OSC argentinas cuya tendencia es similar a la
de las OSC del ámbito internacional.
La experiencia internacional y argentina permiten
extraer buenas prácticas al momento de definir los
parámetros de construcción de una base de datos
sobre cooperación internacional. Entre los atributos
que surgen como prioritarios se destacan: i) el fácil
acceso a la información; ii) un buscador de proyectos
que permita filtrar datos; iii) mapas y mecanismos de
visualización;
iv) la posibilidad de exportar la
información y v) una ficha individual por proyecto con
información estandarizada y desagregada.
Con respecto a los usos que de este tipo de
información hacen los actores del proceso de
cooperación internacional, observamos que entre las
OSC que realizan un monitoreo de la asignación,
efectividad e impacto de los recursos externos, no es
práctica extendida utilizar datos sobre flujos de
cooperación para sus actividades.
Por el contrario, la academia se nutre de este tipo de
información para llevar adelante su agenda de
investigación -vinculada a factores que explican la
asignación de recursos hacia un país o región y, el
impacto y la efectividad de la cooperación
internacional. Finalmente, aunque fue relavada la
importancia de datos sobre cooperación para el diseño
y evaluación de políticas, los donantes, Estado y OSC
carecen de este tipo de información.
En Argentina, los motivos por los que no existe un
sistema información sobre flujos de cooperación
internacional, se encuentran vinculados a la falta de
incentivos organizacionales para proveer este tipo de
información; la ausencia de una cultura de
transparencia y acceso a la información pública y; la
falta de capacidades institucionales para la producción
y sistematización de información estadística de forma
estable. Esta situación se ve agravada por la escasez
de recursos y por diversos obstáculos para recolectar
información sobre la cooperación recibida y otorgada.
A pesar de estas dificultades, todos los actores del
proceso de cooperación coinciden en los beneficios y
potenciales usos de una base de datos de este tipo.
Entre ellos se destacan: un incremento en la
coordinación de sus acciones; mayores capacidades
de control y monitoreo; mejoras en la cantidad y
efectividad de los fondos recibidos; mayor acceso a
recursos por parte de diversas instituciones; análisis
de resultados e impacto en materia de cooperación y
mejores estándares de transparencia. Por otra parte,
la puesta en marcha de un sistema de información de
este tipo requiere un trabajo incremental al que
paulatinamente se incorporen mas actores y tipos de
cooperación. Este proceso debe ser motorizado por
organismos estatales y de la sociedad civil siendo
fundamental la legitimidad de los responsables y la
generación de confianza acerca de los objetivos de la
base y los usos que se dará a dicha información.
Finalmente, es importante que el sistema incluya
información cuantitativa y cualitativa desarrollada a
partir de metodologías locales. Ella debe abarcar
donaciones de entidades privadas y gubernamentales
destinadas a instituciones estatales y sociales, que
operan a nivel nacional y provincial. Para ello es clave
acotar los datos a sistematizar y evitar incrementar
procesos de recolección y suministro de información.
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