de la minería Los dilemas
Transcripción
de la minería Los dilemas
Los dilemas de la minería Henry Oporto (ed.) Dionisio Garzón Jorge Espinoza Pedro Portugal Los dilemas de la minería Henry Oporto Dionisio Garzón Jorge Espinoza Pedro Portugal Contenido Presentación........................................................................7 La minería en la encrucijada.................................9 Henry Oporto Minería boliviana: la gran incógnita. ......... 73 Dionisio J. Garzón M. Cooperativas mineras: el actor social emergente......................................................... 137 LOS DILEMAS DE LA MINERÍA ©Fundación Vicente Pazos Kanki La Paz, Bolivia Diseño: Percy Mendoza Impresión: Editora Presencia SRL. Depósito Legal: X-X-XXXX-12 Impreso en Bolivia 2012 Jorge Espinoza Comunidades indígenas y explotaciones mineras............................................. 175 Pedro Portugal Mollinedo Presentación Este libro es el resultado de un ciclo de conversatorios que realizó la Fundación Vicente Pazos Kanki en 2012, con el añadido de algunas investigaciones especialmente preparadas para describir y analizar la coyuntura por la que atraviesa la minería boliviana. Hemos tratado de que estos trabajos toquen los distintos aspectos de la cuestión, que es compleja y tiene múltiples aristas. El lector encontrará, en lo que sigue, detallados inventarios de los problemas y los desafíos que afronta la industria más antigua del país. De una forma que no podemos calificar más que como paradójica, el alza de los precios internacionales de los minerales ha provocado que la situación de la minería empresarial se torne cada vez más precaria, pues ha detonado un “estallido de las ambiciones” en el seno de la sociedad, que bien puede compararse con la “fiebre del oro” de mediados del siglo XVIII en California. Se trata de una presión por la redistribución que se traduce en una extensión verdaderamente formidable de la “minería de subsistencia”, la cual se remonta a la Colonia, pero que sólo ahora ha alcanzado una importancia tan grande. Uno de los ensayos observa el atractivo que esta actividad ejerce sobre la población rural del país, ya que los altos precios la han convertido 6 7 en una interesante vía de ascenso social, y explica cómo este hecho contradice los supuestos que plantean las corrientes ideológicas de moda. Los factores involucrados en los conflictos mineros ya tienen importantes repercusiones económicas y políticas, y que podrían ser aún mayores en el futuro. Recordemos que, hasta ahora, dichas tensiones han sido las más intensas y duras que ha enfrentado el gobierno de Evo Morales. Los estudios de este libro ponen sobre el tapete la discusión sobre la competitividad de la minería boliviana, una cuestión medular que subyace a la crisis actual, y que viene de la mano con la falta de inversiones para impulsar un desarrollo robusto y de largo plazo de la industria minera. La situación, ahora, es incluso de desinversión de capitales, provocada por los ataques a la minería privada, el desalojo forzado de empresas y la cancelación unilateral de contratos de exploración y explotación de área mineras. Si las cosas siguen este curso es probable que veamos conflictos ya no alentados por la expectativa de lograr ganancias como, ante todo, por buscar la protección estatal y evitar las consecuencias de un eventual colapso de la actividad minera. Esperamos que esta obra contribuya a prever y, en lo posible, a remediar estas derivaciones, y sirvan también de insumo para una tarea imprescindible: diseñar políticas mineras con asidero en la realidad y con visión de futuro, alejadas de los espejismos ideológicos, tanto como de la improvisación y el populismo fácil. Fundación Vicente Pazos Kanki 8 La minería en la encrucijada Henry Oporto* Allí donde disminuye el vigor de las leyes… no puede haber ni seguridad ni libertad para nadie Rousseau En muy poco tiempo, Bolivia parece haber transitado de la ilusión y el entusiasmo por la bonanza minera a un estado de inquietud y zozobra, al ver como la riqueza minera se convierte en la manzana de la discordia entre grupos dispuestos a destruirse mutuamente por una veta de mineral. Pero esta imagen no es sino la punta del iceberg. La roca profunda, que apenas se divisa, contiene una carga quizás más destructiva aún. Es un coctel complejo de muchas cosas: fluctuaciones de los precios internacionales de los minerales, que últimamente han tomado una tendencia descendente; avidez por la explotación minera que el auge de precios ha desatado, inclu* Sociólogo, investigador social y ensayista. Entre sus publicaciones recientes destacan El cielo por asalto (2009), Actores emergentes y la formación de un capitalismo popular en Bolivia (2011), Un nuevo rumbo (2012). Es investigador de la Fundación Pazos Kanki. 9 so con el efecto retardado que se percibe hoy; rentismo corporativo que ha convertido al gobierno en rehén de la presión social; retorno a políticas improductivas de corte estatista y anti-inversión privada; ausencia de Estado de derecho que hace de la minería un mundo sin ley ni orden. En fin, es casi la tormenta perfecta, que advierte de la irrupción de una crisis que pueda ser profunda, alimentada por factores coyunturales y otros estructurales. No obstante, lo que tal vez no todos comprenden es que la cuestión medular de la minería boliviana no es tanto la incertidumbre que se desprende de la inestabilidad del mercado de minerales; ni siquiera es la lucha fratricida de las facciones de mineros. El problema central es la competitividad de la minería boliviana –de la que depende la capacidad de hacer frente a esas y otras amenazas-, y lo es porque el país no atrae inversión minera. La realidad del sector minero es que el nivel de inversión, incluso durante la fase de altos precios, ha sido insuficiente para sentar las bases de un desarrollo robusto y de largo plazo de la industria minera. El proceso que comenzó en los años noventa, con importantes inversiones de riesgo, que fueron madurando en más de una década, ha perdido impulso y prácticamente se ha interrumpido. Es más, la situación actual puede ser incluso de desinversión de capitales, como efecto de los ataques a la inversión privada, el desalojo forzado de empresas y la cancelación unilateral de contratos de exploración y explotación de área mineras. Si no entendemos esto, pronto podrá ocurrir que veamos conflictos mineros ya no alentados por la expectativa de obtener ganancias como ante todo por buscar 10 protección y evitar pagar los platos rotos de un eventual desplome de la actividad minera. La situación es dramática porque nos coloca ante una encrucijada: o seguimos un camino destructivo que hará retroceder por décadas a la minería, o buscamos un golpe de timón para reencauzar la política minera hacia el desafío de la competitividad y la modernización, en un contexto de apertura y garantías a la iniciativa privada, el rol promotor y eficaz del Estado y la participación de una gama amplia de pequeños productores mineros articulados a cadenas de producción, transformación y exportación. Este documento analiza varios aspectos de la problemática minera, desde un enfoque económico y político. Los ejes temáticos son básicamente dos: las implicaciones para la actividad minera de la tendencia de inflexión de los precios internacionales, por un lado; y la intensa crispación que se ha apoderado de la minería boliviana, al influjo de los cambios en la política sectorial y de un entramado complejo de disputas sobre la renta minera, el control y posesión de los recursos mineralógicos, por otro. La perspectiva del trabajo es entender las cuestiones claves que están en juego para la minería nacional1. Inflexión de precios de los minerales El mercado internacional de productos mineros experimenta un cambio de tendencia que probablemente ten1 Este trabajo se basa en información secundaria y en datos y opiniones recogidas de especialistas y ejecutivos del sector minero, libremente interpretadas por el autor 11 drá un impacto directo sobre la minería boliviana. Hay indicios, en efecto, de que el ciclo alcista de los precios de los minerales ha tomado un punto de inflexión. Desde finales del año 2011, y prosiguiendo a lo largo del primer semestre de este año, la trayectoria del mercado de minerales sufre una caída de precios por tres trimestres consecutivos, con el riesgo de que esta tendencia continúe a futuro. La discusión de los especialistas es acerca del alcance de esta inflexión: ¿se trata de una declinación pasajera o bien de un cambio fundamental de tendencia en el comportamiento del mercado internacional? Según el economista y experto en temas mineros, Rolando Jordán, la crisis económica internacional ha llegado a la minería boliviana, y probablemente para quedarse por un largo tiempo, poniéndose una vez más de manifiesto la extrema vulnerabilidad competitiva de nuestra minería para hacer frente a un escenario de reducción e inestabilidad creciente de precios2. Jordán afirma que desde hace once años que no se veía un impacto negativo combinado de precios y de menor producción. La última vez –dice– sucedió el año 2001, tras el estallido de la burbuja de los precios de las acciones de las empresas tecnológicas en el Nasdaq. La minería boliviana afrontó, entonces, una coyuntura de caída de precios y producción por dos trimestres consecutivos. Eso ocurrió dos décadas después de atravesar por un contexto externo crítico que dejó a la minería boliviana en una profunda depresión. Pero también hay otras opiniones más cautas sobre la evolución del mercado minero. Dionisio Garzón3 piensa que aún estamos dentro de un “mega-ciclo de precios altos, aunque admite que este ciclo ha ingresado en una fase declinante, y que probablemente continuará intermitentemente en los próximos meses con alzas y bajas menores. Jorge Espinoza, constatando los altibajos de precios, prefiere hablar de una evolución incierta4. Otros piensan que la demanda por minerales y metales supera la oferta y que esta tendencia permanecerá, manteniendo los precios en un nivel expectable. No obstante, en lo que tal vez coinciden unos y otros es que se trata de un escenario de alta inestabilidad y volatilidad de precios, que plantea una serie de complejos retos a la minería. 2 Véase Rolando Jordán: “Minería boliviana: del “boom” al “boomerang”, agosto 2012, documento para el Informe Económico de Milenio, Nº 33, correspondiente al Primer Semestre 2012. 3 Véase su trabajo “Minería boliviana: la gran incógnita”, en este mismo libro. 4 Véase su trabajo “Cooperativas mineras: el actor social emergente”, en este mismo libro. 12 La caída de precios arrastra a la producción De acuerdo a los datos que consigna el documento de Jordán para el Informe Económico de Milenio, la producción y los precios tuvieron una caída de 7% en el primer trimestre del 2012 con relación al primer trimestre del 2011, en tanto que en el segundo trimestre la caída en los precios llegó al 18%, y la producción cayó en un 4% frente a igual período del año anterior. Así pues, el valor nominal de la producción minera boliviana descendió en los dos primeros trimestres de 2012 en 14% y 22%, respectivamente. En la crisis de 2001, la caída en el valor de la producción fue algo menor: 16% y 17%, en los dos primeros trimestres de ese año. 13 A partir del cuarto trimestre del 2011, y durante todo el primer semestre de 2012, “se evidencia un cambio de tendencia en los precios hacia la baja, con una pendiente pronunciada que refleja la velocidad en la caída de precios en los últimos trimestres”. Una tendencia que además se enmarca dentro de una coyuntura de fuerte volatilidad de precios, prácticamente desde el inicio de la crisis financiera mundial en 20075. La volatilidad de los precios es un fenómeno que se acentúa a partir del año 2008. Así, entre el cuarto trimestre del 2008 (-46% de descenso) y el cuarto trimestre del 2008 (alza del +79%) se observa una brecha extrema en un corto período de tiempo. Ahora bien, la reciente caída es más pronunciada aún si se toma en cuenta que la producción minera en Bolivia alcanzó entre el tercer trimestre de 2007 y el tercer trimestre de 2008 una tasa muy alta de crecimiento igual a 68%; esto fue resultado de la puesta en marcha del mayor proyecto minero de las últimas décadas: la mina San Cristóbal. Sin embargo, ya en el cuarto trimestre del 2008 se observó una tendencia de estancamiento en la producción minera nacional. Hasta fines de 2009 se mantienen tasas positivas de crecimiento de la producción pero con rendimientos decrecientes. La situación empeora durante los años siguientes, cuando predominan tasas negativas de variación de la producción minera nacional, con niveles de descenso de hasta dos dígitos (-12%) durante el 5 La información sobre el desempeño de las exportaciones bolivianas al mes de agosto de 2012, confirma la caída de las exportaciones mineras: en valor de 4% y en volumen de 6% respecto a agosto de 2011. Véase IBCE: Cifras, Boletín electrónico Nº 162, 4/10/2012 14 segundo trimestre del 2011, coincidiendo con el descenso de los precios internacionales. Como resultado, al primer semestre del 2012, el PIB del sector minero registra un crecimiento negativo de 6,7%, comparado con igual período del año anterior, lo que habla ya de un proceso recesivo en la actividad minera. Este decrecimiento se explica por la caída de la producción en la mayoría de los sub-sectores mineros: la minería mediana con un crecimiento negativo (-8%); la minería pequeña (-10.6%); la minería estatal (-8.1 por ciento). La excepción proviene de la minería cooperativizada que en este mismo período ha registrado un crecimiento de 1.5%. Como es lógico, menos volúmenes de producción y menos valores de exportación, suponen también una disminución de los excedentes que generan las actividades mineras. Considerando los minerales y metales que produce Bolivia, se observa que el descenso de los precios durante el primer semestre de 2012 es prácticamente generalizado, con la sola excepción del oro que subió en un 14%, ratificando su tendencia alcista debida a su función monetaria como depósito de valor en periodos de turbulencias monetarias como lo es la actual coyuntura. Por su parte, los precios de los otros minerales cayeron a tasas de dos dígitos: el estaño cayó en 26%, el plomo en 21%, el zinc en 15%, el cobre 14%, el antimonio 12% y la plata en 11%. Vale decir que incluso la plata sigue una tendencia descendente, contrariamente a lo ocurrido en años anteriores cuando había un acoplamiento en los precios del oro y de la plata. 15 En perspectiva, y dado el escenario que se configura con tendencia a la baja de precios, serían las cooperativas mineras y la llamada minería chica los sectores más vulnerables, debido principalmente a su baja productividad. Y si la crisis golpea a estos sectores, muy probablemente el gobierno se vea obligado a subsidiar sus operaciones, tal como ya ocurrió en otras circunstancias. Estalla la estabilidad en la minería La subida de los precios de los minerales ha tenido el efecto de generar un ambiente particularmente propicio para impulsar los conflictos en el sector minero, como no se veía desde la crisis del estaño en 1985. Este gráfico muestra la trayectoria de los conflictos en la minería: desde el ciclo ascendente en la primera parte de los años 80 –los años de la hiperinflación-, que tuvo su pico en 1985 -el año de la “relocalización” minera provocada por el derrumbe de los precios del estaño-, siguiendo con un período de casi dos décadas de relativa estabilidad social–con algunos saltos en 1990, 1996 y 2002-, y derivando luego en una explosión de conflictos a partir del año 2008, y con tendencia a seguir escalando. El gráfico de abajo muestra una cierta correlación entre las movilizaciones del sector minero y la evolución de los precios de los minerales, en el período 20052011. Esta tendencia sugiere que el fuerte incremento de precios ha sido acompañado de una multiplicación de los conflictos mineros. Número de conflictos mineros por año 50 40 30 20 10 0 1980 1982 1984 1986 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2008 2010 50 200 40 160 30 120 20 80 10 40 0 1980 1982 1984 1986 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2008 2010 Movilizaciones del sector miero Movilizaciones del sector miero Fuente: Elaboración propia. Datos de CERES 6 0 Índice de precios de minerales (2005=100) Conflictos protagonizados por el sector minero Índice de precios de los metales (2005=100) Fuente: Elaboración propia. Datos de CERES y de UAL-CEPB 6 Agradezco a Roberto Laserna que me facilitó gentilmente estos datos 16 17 La trayectoria paralela de alza de precios de mayores conflictos, avalaría la hipótesis de que la bonanza minera ha actuado como un disparador de expectativas en la sociedad, y especialmente en los grupos de trabajadores, cooperativistas, campesinos y comunidades indígenas, al mismo tiempo que ha avivado una serie de problemas sociales, ambientales, culturales y políticos vinculados con las explotaciones minerales. Ambos hechos estarían a la base de las movilizaciones sociales, la reivindicación de derechos, las presiones sobre el gobierno, los conflictos con las empresas, los constantes choques de intereses. Lo cierto es que la conflictividad que se manifiesta en Bolivia ha desestabilizado las condiciones de la actividad minera, al punto que todo –o casi todo– el sector minero está sumido en un atolladero. Sería un error, sin embargo, pensar que todo ello es producto del efecto embriagador de la crecida de precios o que una suerte de maldición se cierne sobre el país minero. De hecho, no solamente Bolivia se muestra tensionada por conflictos mineros; también lo están los vecinos, como es el caso destacado de Perú que afronta serios desafíos ambientales para la continuidad de sus proyectos mineros. Empero, ni en Perú ni en Chile, Argentina o Brasil, se percibe que los conflictos representen una amenaza crítica para el desarrollo minero de estos países, como sí en cambio acontece en Bolivia. Quiere decir, entonces, que en Bolivia intervienen otras variables que inciden para que la combinación de factores hubiera producido el rompecabezas del sector minero. Examinemos algunos de estos factores: 18 El rentismo en acción Es innegable que la bonanza minera ha exacerbado las expectativas rentistas, al mismo tiempo que ha impulsado las tendencias estatistas y nacionalistas en la sociedad boliviana. El resultado es la multiplicación de los conflictos y disputas en torno a la captura de los excedentes mineros –y por extensión a la posesión de las fuentes de riqueza-. Simultáneamente, avanza la presencia estatal en la cadena productiva minera. La política oficial promueve el control del Estado sobre los recursos y la actividad minera, considerada como un sector “estratégico”. Este objetivo hace parte de la ideología del régimen gobernante, y ha sido consagrada en la nueva Constitución. La idea subyacente es que la renta minera, lo mismo que la renta petrolera, debe concentrarse en el Estado. Más allá de la ideología, se ha impuesto una visión fiscalista pragmática que visualiza el alza de los precios de los minerales como una apetecible oportunidad para tomar y traspasar los ingresos de la industria minera hacia las cuentas fiscales, vía aumentos de impuestos y regalías. Esto ocurre a partir de noviembre de 2007 cuando se introducen cambios en la política tributaria, a través de una reforma del Código Minero7. Desde entonces, la presión tributaria ha subido desproporcionadamente haciendo menos competitiva la actividad minera en Bolivia, tal como se demuestra más adelante en este mismo documento. 7 El principal cambio es la aplicación de una alícuota adicional de 12.55 al Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE) de 25%, con lo cual el impuesto sobre utilidades sube a 37.5%, además de eliminarse la acreditación de este impuesto al pago de regalías a partir de un cierto nivel de precios 19 Lo curioso es que producida la inflexión hacia la baja de los precios de los minerales, ello no necesariamente supone el cese de las presiones sobre la renta minera. De hecho, tiende a suceder lo contrario: las autoridades requieren mantener o incrementar los ingresos por la renta minera, a fin de solventar las obligaciones de un mayor gasto fiscal generado en la época de precios altos. El dilema parece ser este: ya que los precios caen es preciso tomar una parte más grande de la torta minera; de lo contrario no se podrán cubrir los gastos comprometidos, que, por si fuera, en muchos casos se han vuelto inflexibles y casi imposibles de revertir o recortar. Quizá ello explique el propósito irracional de gravar con más cargas fiscales a las operaciones de las empresas mineras; es lo que pretende un proyecto legislativo de sustitución del actual Código Minero, a través de un aumento sustancial de las regalías y del impuesto a la remesa de dividendos (como veremos luego). Así pues, contrariamente a lo que cabría esperar, dada la evolución desfavorable de los precios de los minerales y los riesgos que comporta para la minería boliviana, no hay señales de que la política minera vaya a cambiar y ajustarse al nuevo contexto, lo cual implica que las actuales restricciones y penalizaciones para la minería privada, irán a permanecer y hasta podría acentuarse8. 8 La Constitución establece la migración obligatoria de las concesiones mineras a contratos mineros, una figura definida en términos tan vagos y a tal punto condicionada que no garantiza los derechos de las empresas contratistas. Otras disposiciones constitucionales, como el tratamiento tributario que una nueva ley minera debe definir, la prohibición de inscribir los recursos naturales adjudicados para su exploración o explotación en los mercados de valores, la sujeción de la explotación minera a un proceso de consulta previa con las poblaciones indígenas, son también puntos críticos y restricti- 20 Pero el rentismo no es un patrón de conducta únicamente de las esferas estatales y políticas de decisión. La realidad del rentismo -propia de una sociedad atrapada en el mito de los recursos naturales abundantes y que no ha desarrollado sus fuerzas productivas-, es que se trata una fuerza poderosa que ha invadido todo el cuerpo social. La cultura rentista se manifiesta con intensidad inusitada en el comportamiento corporativo de ciertos colectivos sociales que buscan beneficiarse a toda costa del excedente generado por la explotación de los recursos naturales, y recurriendo a toda la fuerza de presión que son capaces de ejercitar; y que en nuestro medio no suele ser escasa. Precisamente, los conflictos entre sindicatos y cooperativistas tienen mucho de una disputa rentista, o sea de una pelea por la captura de rentas y prebendas asociadas a la actividad minera, en un contexto de expectativas sociales desbordadas, inseguridad jurídica, ausencia de Estado de derecho, populismo económico y, por si fuera poco, de carencia de una política minera coherente y eficaz para levantar la minería nacional. Informalización de la actividad minera Uno de los fenómenos inéditos que tiene lugar en la minería es la informalización creciente de las actividades productivas. La escalada de precios de los minerales ha inducido a la expansión inusitada de un sector de cuenta propias y organizaciones cooperativas que tievos a la participación del sector privado en la actividad minera. No sin razón se piensa que la Constitución es un chaleco de fuerza que desincentiva las inversiones. Véase el trabajo de Dionisio Garzón en este mismo libro 21 nen la facilidad de poder iniciar con sus operaciones en poco tiempo y con escasos recursos, puesto que sus métodos de trabajo son rudimentarios; no necesitan hacer exploración ni estudios de factibilidad previos; tampoco realizan actividades de mitigación y remediación ambiental; generalmente no cumplen con las leyes laborales y, además, gozan de exenciones impositivas que hacen que su tributación sea baja. Ello mismo explica que al cambiar los vientos en la minería, y producirse un descenso de los precios, el sector cooperativizado y chico se encoge con la misma facilidad con la que antes se había estirado. He ahí la flexibilidad de sus actividades. Pero también su precariedad laboral y, por cierto, de sus condiciones vida; así como pueden mejorar un día, lo mismo pueden desplomarse al siguiente9. Pero no todas las cooperativas son la misma cosa, o afrontan las mismas amenazas y riesgos. De hecho, un segmento del cooperativismo minero tiene ya una trayectoria de varios años a través de los cuales ha conseguido una forma de laboreo manual o semi-mecanizado en parajes angostos y generalmente de baja ley, así como un tipo de organización del trabajo que puede competir con cierta ventaja en ese tipo de minería residual o de yacimientos marginales10. Por cierto, son esta clase de organizaciones cooperativas las que mayor provecho han podido sacar de una 9 Alentados por el “boom” de precios de la minería, muchos comunarios campesinos que han invadido y tomado minas en proceso de trabajo, han optado por formar cooperativas sin tener ninguna experiencia previa en minería ni organización de tipo cooperativo 10 Para los especialistas, se trata de una forma de trabajo de baja productividad pero de alta selectividad, y en ello estaría el secreto de por qué las cooperativas logran sobrevivir explotando concentrados de baja ley. Al respecto, véase el trabajo de Jorge Espinoza en este mismo libro 22 coyuntura de precios favorables, en la cual, incluso, los minerales de más baja ley se han tornado repentinamente rentables. Como resultado, se ha dado un proceso de acumulación de capital y formación de riqueza personal –de lo que parecen haber muchas evidencias-, que es inédito en la minería boliviana, dentro de un sector generalmente precario y empobrecido. Naturalmente que este estrato, que ha logrado un mayor grado de desarrollo empresarial –de categoría PYME-, es el que probablemente estaría mejor preparado ante la eventualidad de una situación de precios en descenso. Así lo ha demostrado en otras ocasiones de crisis en la minería. El sector de las cooperativas es heterogéneo; no cabe duda. Sin embargo, lo que unifica a sus distintos componentes es un interés común por proyectar el campo de acción del cooperativismo minero, defendiendo la expectable posición que ya se ocupa e, incluso, buscando ampliar las conquistas arrancadas sucesivamente a varios gobiernos. La fuerza que ha adquirido el movimiento cooperativo en las minas, se apoya en evidencias sólidas. Actualmente, el sector cooperativo contribuye con aproximadamente la mitad de toda la producción minera del país, y sus exportaciones ocupan el segundo lugar en el total de las exportaciones mineras. En efecto, la participación de las cooperativas en las exportaciones mineras ha ido en aumento: si en 2011, este sector exportó por valor de $us. 1.056, representando el 31% del total de exportaciones; entre enero y junio de 2012, sus exportaciones alcanzaron a $us. 750 millones, representando casi el 45% de las exportaciones mineras, apenas por debajo de la minería 23 mediana (48.7%), y muy lejos del valor exportado por COMIBOL (6.6%)11. La emergencia del cooperativismo minero como fuerza económica, contrasta con el debilitamiento de la minería mediana privada, provocada por las medidas nacionalizadoras, así como con las muchas dificultades con las que tropieza el sector estatal para constituirse en el actor central de la minería, tal cual es el sueño de muchos que añoran los tiempos de la nacionalización de las minas, cuando el Estado prácticamente monopolizó la actividad minera a través de COMIBOL. Pero el cooperativismo es quizá mucho más importante como fuerza social y política, lo cual deriva no solamente de su crecido número (se estima en alrededor de 100 mil cooperativistas o quizá más) sino, y sobre todo, de sus posibilidades para actuar como una fuerza coorporativa y movilizable, tanto para intervenir en la lucha política y electoral cuanto para la acción directa, ejercitando medidas de presión (bloqueos, manifestaciones ruidosas y otras demostraciones de fuerza), que fácilmente pueden paralizar la vida y la economía de vastas regiones del país, poniendo en serios aprietos a cualquier gobierno, e inclusive desestabilizarlo. Durante el actual proceso político, la fuerza del cooperativismo ha encontrado un inequívoco reconocimiento como poder fáctico. Su organización nacional, 11 La mayor producción y exportaciones del sector cooperativo, sin embargo, no tiene equivalencia con su contribución fiscal, que se mantiene en un nivel modesto. Así, al primer semestre de 2012, la regalía pagada por el sector cooperativo representó el 28.2% del total de las regalías mineras, en tanto que la regalía de la minería mediana fue el 66.6% del total; es decir más del doble que la tributación del sector cooperativo en regalías. COMIBOL aportó con apenas el 5.1% de las regalías mineras. Los datos provienen del Ministerio de Minería y Metalurgia 24 FENCOMIN, no solo ha sido un aliado clave para el ascenso del MAS, sino que ha obtenido una cuota de poder político en las estructuras estatales, rivalizando con el otro actor importante del movimiento minero -los sindicatos afiliados a la otrora poderosa FSTMB-, el control del Ministerio de Minería, de la COMIBOL y de otras instituciones desde las cuales se toman decisiones sobre la política minera y la distribución de los recursos. Estatismo improductivo Pero los cooperativistas no son el único grupo de interés guiado por impulsos rentistas. Ellos rivalizan con los “asalariados” de las minas de COMIBOL, que han crecido en número gracias a la nacionalización de la mina Huanuni, y lo hará todavía más al efectivizarse la nacionalización de la mina Colquiri12. ¿Pero qué es lo que motiva a los trabajadores mineros? ¿Es un proyecto político clasista, inspirado en los ideales marxistas, y orientado a la revolución social, como sucedía en el pasado cuando los mineros eran la vanguardia indiscutida del movimiento popular boliviano, o se trata más bien de la búsqueda de un empoderamiento corporativo, quizá no menos rentista y prebendal que el de los cooperativistas, cuyo propósito principal – más allá de los discursos- es ante todo conseguir altas remuneraciones, buenos contratos y otros beneficios sociales favorables, incluso eventualmente superiores a 12 De acuerdo a datos del Ministerio de Minas y Metalurgia, los trabajadores de COMIBOL alcanzaron a 5.700 para el año 2011. Con la nacionalización de Colquiri, la planilla de esta empresa se incrementará de 450 a más de mil trabajadores, muchos de ellos ex cooperativistas 25 los que se obtienen en el ámbito de la minería privada, además de la co-gestión de los sindicatos mineros en las empresas de COMIBOL? Desde luego que ambas orientaciones (una de corte revolucionario y otra reivindicativo-salarialista) no siempre son excluyentes y podrían convivir conflictivamente en el mismo sujeto social13. Sea como fuere, lo cierto es que también el sector de “asalariados” ha ganado una posición ventajosa dentro de la estructura del Estado y gravita con fuerza sobre las decisiones de la política minera. Tal es el peso del resurgente sindicalismo minero que ha podido forzar al gobierno, en más de una oportunidad, a tomar medidas que hasta entonces no había buscado. Ha sucedido así con los decretos de nacionalización de empresas privadas y de reversión de concesiones y contratos adjudicados a operadores privados. Ahora bien, ¿cuál es el desempeño de las actuales empresas estatales? • Paradójicamente, COMIBOL, beneficiaria de las nacionalizaciones y de la explotación de los yacimientos revertidos al Estado, muestra el peor desempeño entre los sectores mineros. Por ejemplo, el valor exportado por COMIBOL, durante el primer semestre de 2012, es un 34% menos que el valor exportado a igual periodo del 201114. • Una posible explicación para este bajo desempeño sería la baja productividad en la operación de las empresas de COMIBOL. Ello se puede apreciar 13 Sin embargo, es curioso que los trabajadores mineros ya no se auto identifiquen como “proletarios” u “obreros”, sino tan solo como “asalariados” mineros. Algo -o quizá mucho- ha cambiado en el comportamiento de los trabajadores de las minas y de sus expresiones sindicales 14 Véase, Informe Económico de Milenio Nº33, primer semestre 2012 26 cuando se relacionan los valores de exportación que se generan en los sectores mineros con el número de trabajadores empleados en ellos. Un ejercicio de este tipo, realizado para los años 2009, 2010 y 2011, arroja como resultado que el valor exportado por cada trabajador de COMIBOL ha sido 9 veces menos que el valor exportado por cada trabajador de la minería mediana, y tan solo 3.6 veces más que el valor generado por cada trabajador en las cooperativas mineras; mientras que el valor producido por cada trabajador de la minería mediana fue 32.2 veces más que en el sector cooperativo15. • Al respecto, son también ilustrativos los datos de la investigación llevada a cabo por Jordán y otros16, acerca de la situación detectada en la empresa Huanuni. Dicho estudio registra, a partir del año 2006, cuando la mina Huanuni vuelve a la administración de COMIBOL, un punto de inflexión hacia la baja en el excedente y la renta a largo plazo generado por esta empresa, lo cual se explica –según los autores- por un brusco descenso en la productividad laboral, el aumento de gastos labores y de administración y una menor eficiencia de gestión17. Lo sorprende de esta conclu15 El detalle de estos datos está en el trabajo de Jorge Espinoza, de este mismo libro 16 Véase, Rolando Jordán, Julio Humérez, Eliodoro Sandi y Paola Arano: Excedente y Renta en la Minería Mediana: Determinantes del crecimiento minero 2000-2009, Fundación PIEB-Embajada del Reino de los Países Bajos, 2010 17 El estudio citado, encuentra que en el caso de Huanuni la renta minera a largo plazo, durante el período de administración privada (2000-2006), ha sido en promedio equivalente al 31% de los ingresos brutos por ventas, en una coyuntura de precios muy bajos en el mercado internacional. Al contrario, cuando los precios del estaño se disparan (2006-2009), ya con Huanuni nacionalizada, la misma renta a largo plazo baja a un 9% de los ingresos brutos por ventas de los concentrados. Ibíd., pág. 94 27 sión es que tales descensos ocurren en una coyuntura de precios ascendentes del estaño en el mercado mundial y pese, además, a la alta ley de los concentrados de este mineral en el yacimiento de Huanuni, que redunda en menores gastos de tratamiento y fundición. • Esto sugiere que Huanuni experimenta un fenómeno de subida de precios pero, a la vez, de reducción de sus excedentes. El mismo estudio insiste en la validez de la tendencia registrada de una evolución desfavorable de la renta minera, al mostrar datos que indican que al producirse una caída en los precios internacionales del estaño (el período examinado es del cuarto trimestre de 2008 al primer trimestre de 2009), se advierte que la empresa estatal comienza a operar con pérdidas. De ello se deduce la conclusión siguiente: “las empresas administradas por el Estado alcanzan su punto de equilibrio a precios de mercado más elevados que la minería privada” 18. • Con los datos de la distribución de la renta minera generada, la empresa Huanuni tampoco sale bien favorecida. Siempre según la investigación que comentamos, en el período 2000-2006, bajo administración privada, la mayor parte de la renta (69.5%) se transformó en ahorro de la empresa, disponible para reinversión o repatriación de capitales. Sin embargo, en el período siguiente (2007-2009), bajo administración de COMIBOL, la participación del Estado en impuestos (regalías + IUE + IRUE), subió 18 Los autores sostienen que a diferencia de los acontecido en Bolivia, en Chile, la empresa estatal CODELCO, ha sabido mantenerse dentro de altos niveles de eficiencia, que le han permitido lograr altos rendimientos y ganancias, a pesar de las turbulencias en el mercado y los altibajos de precios 28 al 93% de la renta minera generada en la empresa, lo que dejó a está con un escaso 6.49% y, por ende, sin recursos para realizar inversiones19. La minería: un mundo sin ley ni orden Los elementos expuestos ayudan a entender las tribulaciones de la minería nacional, como los frecuentes choques entre cooperativistas, asalariados y comunarios campesinos en la disputa por la posesión de yacimientos mineros, el control y usufructo de las vetas en explotación o con potencial de serlo. Lo que aparentemente estimula más los conflictos mineros es la falta de parajes de trabajo para la cooperativas mineras, la sobre explotación de algunos yacimientos y la no reposición de reservas; algo que, por cierto, no hacen las cooperativas ya que lo suyo es intervenir en yacimientos explotados o residuales y no explorar o desarrollar reservas. Desde ya tal situación induce a la toma y ocupación de minas, como una forma de presionar al gobierno y buscar arrancarle nuevos parajes, o bien directamente a la apropiación de los yacimientos y las vetas más prometedoras20. 19 Jordán (2010), p. 92 20 La declaratoria de reserva fiscal de todo el territorio nacional, dispuesta por el actual gobierno el año 2007, parece haber tenido el efecto de no solo paralizar inversiones privadas en la prospección de yacimientos mineros, sino también de empujar a grupos de cooperativistas a la ocupación de yacimientos en desarrollo. Las demandas de FENCOMIN tienen precisamente como un punto central el levantamiento de la reserva fiscal, a fin de que las cooperativas puedan acceder a nuevos recursos mineralógicos; un pedido al que se opone la dirigencia de la FSTMB que reclama únicamente para COMIBOL la facultad de explotar dichos recursos; he ahí otra faceta del duelo que libran cooperativas y sindicatos mineros. La solución que se busca es un levantamiento parcial de la reserva fiscal a favor de las cooperativas 29 Todo ello, naturalmente, en desmedro de una explotación racional y sostenible de los minerales, que requiere de tecnología moderna y de enormes inversiones que solo pueden provenir de las grandes empresas. Pero el perjuicio es también para el Estado que deja de percibir los impuestos generados por la producción de las empresas mineras. Ahora bien, lo que no puede soslayarse es que la agitación en las minas tiene también como caldo de cultivo el socavamiento de la legalidad y del Estado de derecho. En ausencia de un orden legal no existe forma de poner freno a los desmanes, y menos aún a los constantes atropellos a la propiedad privada y los derechos mineros legítimamente adquiridos. La situación se complica más por la debilidad política de un gobierno que no puede resistir las presiones y el acoso de los grupos de interés. Se diría que las mismas medidas de nacionalización de empresas y concesiones mineras, responden menos a decisiones razonadas y planificadas que a la presión de los grupos movilizados, lo cual además sirve como caballo de batalla para la demagogia populista. Precisamente, la enconada lucha por la mina Colquiri pone de manifiesto un peligroso vacío de autoridad y, como consecuencia, la inseguridad que agobia a las actividades mineras. Da la impresión de que las autoridades competentes no ejercen como tales, a menudo abdican de sus responsabilidades, no toman decisiones, y cuando las toman, luego se ven forzados a revocarlas. En definitiva, se ha generado una situación en la que el Estado incumple su papel de gobernar, de preservar el orden público, de cumplir y hacer cumplir la ley, de 30 garantizar la vida y la seguridad de las personas. Por supuesto que un escenario así es un marco por demás propicio para la confrontación, el caos y la violencia. Promedio anual de conflictos mineros por período de gobierno21 12 11.2 10 8 7 5.75 6 4 3.25 3 3 1993-1997 1997-2002 2002-2005 2 0 1985-1989 1989-1993 2006-2011 Fuente: Elaboración propia. Datos de CERES De hecho, como se observa en este gráfico, el gobierno de Evo Morales es el de mayor crispación social en la minería. El número de conflictos de los últimos cinco años (con un promedio de 11.2 conflictos por año), supera ampliamente la cantidad de eventos conflictivos en los períodos precedentes, incluyendo el período 1985-1989 marcado, en sus inicios, por una alta conflictividad asociada a la crisis del estaño. Los conflictos escalaron a 19 en el año 2011. Por si fuera poco, los conflictos del último período han crecido también en intensidad y violencia, siendo cada vez más frecuentes 21 El registro es únicamente de eventos en torno a la minería y protagonizados por grupos de mineros; no incluye otros conflictos, como los de la COB, en los que los mineros participan como actores secundarios 31 la toma de minas, las huelgas, los bloqueos de caminos, los choques entre grupos armados, etc. Se comprende que la situación es todavía más grave en lo que va del año 2012. El peligro es que aún en un escenario de reducción de los precios de los minerales, la conflictividad minera persista y se prolongue ya no inducida por las expectativas de altos precios sino, más bien, como reflejo de lo inverso. Una consecuencia es evidente: el Estado va perdiendo control real sobre las minas y sobre los recursos naturales, lo cual es una ironía si se piensa en el afán político de centralizar todo en manos de un Estado impotente. Mientras tanto, la política minera es un albur; se mueve en la dirección que soplan los vientos. Se achica el espacio de la minería privada Se advierte, entonces, que en Bolivia se ha impuesto un ambiente social y político preñado de riesgos para la actividad minera, que se añade a las dificultades emergentes la nueva coyuntura de reflujo en los precios internacionales de los minerales. En el campo de fuerzas que se ha creado alrededor de las explotaciones mineras y luchas rentistas, donde prevalece la presión y la acción directa de masas, no hay duda de que el eslabón más débil es la empresa privada, que ahora vive una crisis inusitada, sometida a hostigamientos, agresiones, expropiaciones y confiscaciones de propiedades y bienes, legalmente adquiridos y que, sin embargo, no tiene cómo hacer valer sus derechos e intereses legítimos. De ahí también el retroceso 32 que comienza a observarse en las operaciones y proyecciones de este sector que, desde hace más de veinte años, es el motor de la industria minera nacional. i) El año 2011, la minería mediana representó el 60% de las exportaciones mineras del país. Al primer semestre de la gestión 2012 su participación se ha reducido al 48.7% de las exportaciones nacionales. Como se vio en la parte inicial de este trabajo, los datos de los dos primeros trimestres de este año arrojan un crecimiento negativo de la minería mediana de menos 8 por ciento, que ocurre en el contexto de la caída de los precios de casi todos los minerales exportados por Bolivia, salvo el oro que mantuvo su precio en alza. También los otros sectores mineros (COMIBOL y la minería chica) tuvieron en este mismo período un decrecimiento en su producción. La excepción ha estado del lado del sector cooperativo que ha registrado un leve crecimiento de 1.5%, suficiente sin embargo para proyectarlo a un nivel de exportación muy próximo al monto exportado por la minería mediana. Exportaciones mineras (en millones de dólares) 2011 COMIBOL $ 308 8.9% 2012 (Ene-Jun) $ 112 6.6% Minería Mediana $ 2.081 60.0% $ 818 48.7% Cooperativas/ minería chica $ 1.959 30.7% $ 750 44.6% Total $ 3.448 100.0% $ 1.680 100.0% Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia – Boletín Estadístico 33 La participación del sector cooperativo y chico en la composición de las exportaciones mineras ha dado un salto importante. Esto es innegable, y tiene que ver con el crecimiento de las organizaciones cooperativas y la multiplicación de sus operaciones. No obstante, su importancia relativa aumenta sobre todo porque baja la producción de la minería mediana, lo cual coincide con uno de los períodos de mayor agitación social que ha afectado particularmente a las empresas privadas; aunque también puede haber otras causas vinculadas a un eventual deterioro la calidad de los yacimientos22. ii) Durante los últimos años los ataques a las empresas del sector minero han sido frecuentes, sin que hubiera forma de ponerles coto. En casi todos los casos, las tomas de minas han terminado en el desalojo y despojo de las empresas privadas que las operaban. Veamos: • En octubre del año 2004, la Empresa Minera Barrosquira, que operaba una mina de estaño en la localidad de Caracoles, en contrato de riesgo compartido con COMIBOL, fue violentada y sus 22 Es lo que sugiere Jordán, al anotar que la caída, por tercer año consecutivo, de los niveles de producción de la mina San Cristóbal -de lejos la de mayor envergadura en el país-, podría deberse a factores estructurales, dado el cambio en el nivel y composición de las reservas. Si fuera así, Jordán advierte que el descenso de los niveles de producción y rentabilidad de San Cristóbal tal vez podría no tener posibilidades de revertirse a corto plazo. De otro lado, la caída de los precios del complejo Zinc/Plomo/Plata tendría también un impacto negativo sobre la producción de San Cristóbal, haciéndolo más vulnerable a caídas pronunciadas de precios. Véase el Informe Económico de Milenio Nº 33, correspondiente al Primer Semestre 2012. 34 propietarios expulsados por comunarios de la zona, que ahora se han hecho cargo de la mina. • Dos años después, en octubre de 2006, por decreto gubernamental, COMIBOL se hizo cargo de la administración directa de la mina de estaño en Huanuni que era operada por la Empresa RBG Resources, en contrato de riesgo compartido. Esta decisión siguió a un sangriento enfrentamiento entre trabajadores de la mina y cooperativistas de la región que intentaron hacerse del control del cerro Posokoni, para explotar nuevos parajes de estaño. • Un año después, en octubre de 2007, nuevamente la Empresa Minera Barrosquira fue objeto de otro desalojo en la mina Himalaya, donde en muchos años había desarrollado importantes reservas de wólfram. La acción fue protagonizada por campesinos del lugar, apoyados por cooperativistas. • En mayo de 2012, otro grupo de cooperativistas ocupó la mina Colquiri bajo operación de la Empresa Minera Sinchi Wuayra, filial de la suiza Glencore, en contrato de arrendamiento con COMIBOL para la explotación de reservas de zinc y estaño. Al ser repelida esta ocupación por los trabajadores de la mina, y luego de luctuosos hechos, el gobierno resolvió el contrato con la operadora privada y traspasó su administración a COMIBOL. Una decisión que, empero, no ha superado el conflicto entre asalariados y cooperativistas por el control de la veta estañífera denominada Rosario. 35 • Apenas semanas después de los acontecimientos de Colquiri, la comunidad de Mallku Q´ota invadió violentamente un yacimiento minero en esa zona, cuyas labores de exploración habían sido adjudicadas a la firma canadiense South American Silver para el descubrimiento y evaluación de reservas de plata, indio y cadmio. Como en casos anteriores, la disputas y enfrentamientos entre los mismos comunarios y otros grupos interesados, fueron zanjadas con un decreto de reversión del contrato de concesión; aunque no del todo porque las peleas continúan. Lo grave de este caso es que el yacimiento tomado se encontraba recién en una fase exploratoria y no de explotación, por lo que su abrupta interrupción equivale ni más ni menos que al aborto de un bebé en gestación. • La ruptura con la empresa india Jindal Steel, producida a mediados de 2012, luego de meses de conflictos con el gobierno boliviano, seguida de una intervención por la fuerza de sus oficinas e instalaciones, es otro hecho que se inscribe como una señal contraria a la inversión extranjera en el sector minero, con el resultado de que el proyecto del Mutún queda, al parecer, indefinidamente postergado. Este recuento de episodios muestra la grave situación para la inversión privada nacional y extranjera. Con la ocupación de minas y las subsecuentes nacionalizaciones, reversiones de concesiones, resoluciones unilaterales de contratos y otras disposiciones unilaterales, en todos los casos forzados por presiones violentas que las 36 autoridades no han podido evitar, no puede haber duda del terrible golpe que se ha asestado a la inversión minera, al tiempo que la credibilidad del país en la comunidad empresarial se ha ido por los suelos23. Lo que hoy en día queda en pie, de lo que en algún momento fue un floreciente sector de empresas mineras medianas, vinculadas varias de ellas a capitales extranjeros y transnacionales, es una debilitada minería privada. Este grupo se está reduciendo rápidamente a un puñado de empresas: San Cristóbal de la japonesa Sumitomo; Manquiri a cargo del proyecto San Bartolomé; Pan American Silver que opera la mina San Vicente; Sinchi Wuayra que todavía retiene las minas de Porco y Bolivar; Inti Raymi, que es prácticamente residual, y casi nada más. Entretanto que los otros proyectos mineros en desarrollo se hallan en proceso de venta (el caso de los proyectos auríferos de San Simón y Amayapampa) y no se sabe si podrán operar en el futuro24. Todo ello constituye una señal alarmante del desaliento y escepticismo que embarga a los inversores privados con respecto a las posibilidades de la minería boliviana. 23Dionisio Garzón observa, con razón, que a raíz de los súbitos cambios en la orientación de la política económica, Bolivia no consigue asegurar el crecimiento sostenido de los subsectores mineros. Es lo que ocurre hoy en día cuando vemos que las cooperativas crecen apropiándose de las áreas fiscales y o de vetas que estaban en manos de la minería mediana, y que COMIBOL se expande recuperando ó nacionalizando minas que el sector privado venía operando; es decir que si un subsector (cooperativas, COMIBOL, minería mediana) crece es a costa de otro, y no como fruto de una mayor productividad o mejoramiento en la eficiencia de sus operaciones, tal cual sería deseable 24 También Dionisio Garzón advierte de la paralización de estos proyectos y la incertidumbre que rodea a las inversiones que se hallaban en curso. Véase su trabajo en este mismo libro 37 Pero esta es también una mala, muy mala noticia para el conjunto del país. El repliegue de la inversión privada en el campo de la minería supone en realidad un fuerte retroceso al impulso que había tomado el despegue de la industria minera nacional en un tiempo anterior. La minería privada, no cabe ninguna duda, es el único sector con la capacidad tecnológica, financiera y administrativa necesarias para acometer grandes emprendimientos mineros. Sin esta clase de proyectos mineros –y el mejor ejemplo es San Cristóbal, el de mayor dimensión– será muy difícil, sino imposible, mantener el nivel de las exportaciones de los últimos años. Tanto más en una circunstancia como la presente, cuando vientos amenazantes planean sobre los países productores, a raíz de las tendencias de reflujo de los precios en el mercado mundial, que pueden comprometer la viabilidad de emprendimientos mineros de escasa productividad y competitividad. En la medida en que la minería siga hundida en el atolladero actual, y el espacio de acción para la minería privada continúe achicándose, las perspectivas son ciertamente sombrías. Nuestra industria minera podría reducirse a un puñado de empresas estatales de dudosa viabilidad y, desde luego, a un extenso conglomerado de operaciones mineras de muy reducida escala en manos de cooperativas y pequeños productores informales que luchan denodadamente por su sobrevivencia (¿un minifundio minero?). Sería, no quepa duda, el estancamiento de la minería y con ello la pérdida de la oportunidad de consolidar el renacimiento de la minería nacional como una actividad vigorosa, especialmente 38 en las regiones del occidente altiplánico, cual ha sido la tendencia que en las últimas dos décadas comenzó a proyectarse y tomar cierto vuelo. Es a la luz de esta inquietante perspectiva que debe reflexionarse sobre el porvenir de la minería boliviana. La competitividad minera ¿Esta Bolivia en condiciones de sortear los peligros de un eventual escenario de crisis por efecto de una merma sostenida en los precios internacionales? Para responder a esta pregunta es forzoso analizar las condiciones de competitividad de la minería boliviana. Comencemos recordando lo que la actividad minera representa para Bolivia: • La minería es el segundo sector exportador de la economía nacional. En 2011, las exportaciones mineras representaron el 37.3% de las exportaciones totales. Exportaciones nacionales (en millones de dólares) Hidrocarburos $ 4.114 44.9% Minería $ 3.421 37.3% No Tradicionales $ 1.632 17.8% Total $ 9.167 100.0% Fuente: INE • El aporte de la minería al Producto Interno Bruto es significativo. En la gestión 2011 representó el 6.2% del PIB, un porcentaje prácticamente similar a la participación del sector hidrocarburífero. La partici39 pación del sector minero llegó en 2008 a un máximo histórico de 6.8% del PIB de ese año. Participación de la minería en el PIB 8 7 6.45 6.86 6.33 6.22 2010 2011 6 5 4 3.96 4.19 4.25 4.44 2005 2006 2007 3 2 1 0 2004 2008 2009 Fuente: Elaboración propia con base en datos del INE • La minería es también un importante generador de puestos de trabajo: por encima de los cien mil empleos directos, cierto que la gran mayoría de ellos en el sector cooperativo; las empresas privadas y públicas generan cerca de 12 mil empleos. Con estos datos no puede haber duda de la importancia que la minería sigue teniendo para Bolivia, y sobre todo para departamentos como Potosí y Oruro (altamente dependientes de la actividad minera), y en menor medida La Paz. ¿Pero cuán prominente es la minería boliviana en el contexto internacional? ¿Es relevante Bolivia como productor minero en la región sudamericana? Veamos algunos datos: 40 • En 2011, Bolivia exportó minerales por valor de $us. 3.448 millones. Nuestro vecino Perú exportó por valor de $us. 27.360 millones, o sea 8 veces más que Bolivia. Argentina, país sin tradición minera, ha exportado minerales por valor de $us. 16.310 millones, vale decir casi 5 veces más que Bolivia. • En cuanto a inversiones, las diferencias son muy grandes en contra de Bolivia. En Chile, la Comisión Chilena del Cobre tiene una cartera de proyectos mineros de inversión valorados en $us. 67.000 millones. En Perú, el Ministerio de Energía y Minas muestra un portafolio de inversiones mineras de $us. 48.000 millones. En Argentina, la Secretaría de Minería proyecta inversiones de $us. 43.000 millones. • ¿Qué inversiones se proyectan en Bolivia? ¿3.000 o 4.000 millones de dólares? No se sabe a ciencia cierta, pero probablemente las posibilidades reales estén muy por debajo de esas cifras. Una cosa si es evidente: comparado con los países vecinos Bolivia es un productor de talla menor25, y sus posibilidades de crecimiento a futuro no son significativas, al menos no como para acortar distancias con los países que han tomado la delantera en el campo de la minería. Esta conclusión puede ser muy desalentadora habida cuenta la historia minera nacional, y dada la creencia popular en la enorme riqueza minera de los suelos y subsuelos bolivianos que harían de Bolivia un país eminentemente minero. No obstante, la realidad 25 También Dionisio Garzón piensa que Bolivia ocupa actualmente un lugar periférico en los negocios mineros. Ibíd. 41 parece indicar otra cosa. Quizá esté más en lo cierto quién dice que Bolivia no es un país minero pero que sí vive de la minería. Pero aún en las dimensiones relativamente modestas de la minería boliviana como oferente del mercado internacional, es indudable que el país sigue teniendo un importante potencial mineralógico y que sus posibilidades de expandir su producción y exportaciones de minerales y metales no son desdeñables, tal como se ha visto en el último tiempo. Por consiguiente, la pregunta sustantiva tiene que ver con la competitividad de la minería boliviana, o sea, con su capacidad para mejorar su posición en el mercado de minerales como productor, exportador y comercializador. Los cuellos de botella Se sabe que la competitividad de la minería boliviana ha sido generalmente baja. Hay factores que explican este hecho. • Las reservas de minerales existentes son limitadas y en muchos casos se hallan en franco declive; el país ha hecho poco o nada para desarrollar nuevas reservas, a pesar del potencial mineralógico subsistente26. • Los costos productivos son altos por los elevados gas- tos de transporte y las carencias de energía y otras infraestructuras y equipamientos de apoyo a la producción, que penalizan particularmente a proyectos ubicados en lugares remotos, desconectados y de difícil acceso. Además, la minería en Bolivia es fundamentalmente filoniana y no aluvional como en otros países, lo que encarece la explotación de los minerales ya que se requiere del empleo de tecnologías más sofisticadas. • El péndulo de la política minera (oscilando entre ciclos estatistas y de libre mercado) y los cambios constantes en las reglas de juego, que afectan a la estabilidad de la actividad minera y determinan la falta de certezas y previsibilidad para la realización de proyectos que, como los mineros, son de largo plazo y lenta maduración. • Una política tributaria que genera una presión tributaria excesiva sobre la producción, lo cual tiene el efecto, entre otros, de desincentivar a la reinversión de utilidades y hacer que la minería boliviana tenga un régimen tributario poco competitivo para atraer inversión privada27. • Un tipo de cambio no competitivo, que repercute desfavorablemente sobre los costos internos y por 26Este es el diagnóstico de Jorge Espinoza Morales. Véase su libro: Minería boliviana y su realidad, Plural Editores, 2010. “Con probable excepción del litio y del hierro, Bolivia no tiene reservas minerales competitivas a nivel mundial… Por eso nunca jugó en las grandes ligas de la minería representada por el hierro, aluminio, cobre, zinc y últimamente el oro y la plata. Los minerales en los que fue importante productor mundial (estaño, bismuto, antimonio y wólfram) económicamente fueron transacciones de mucho menor nivel, así como son los minerales que actualmente exporta (zinc, plata y plomo)”, sostiene su autor (p. 418). Léase también a Dionisio Garzón, Ibíd. 27 La investigación de Jordán (2010), acerca del excedente generado en la minería mediana en los años 2000-2009, demuestra que la presión tributaria (regalías, IUE e IRUE) sobre el valor bruto de la producción, tiene un impacto negativo sobre la producción minera. La conclusión que formula es que “…la política tributaria minera es regresiva y ciega con respecto a las variación de precios y rentas minera”. También cuestiona su efecto fiscal por ineficiente: “…la presión tributaria vía mayores impuestos sobre las utilidades de las empresas y elimina su acreditación con la regalía cuando los precios son elevados no ha generado como resultado las mayores recaudaciones esperadas, ni ha contribuido a mejorar la captación de la renta minera a favor del Estado”. Ibídem, pp. 158-159 42 43 tanto sobre la producción y la competitividad de las operaciones mineras28. • Los riesgos políticos y de inseguridad para las inversiones, en un contexto de fragilidad institucional, precariedad o ausencia de Estado de derecho, extrema agitación social. De hecho, las ocupaciones ilegales de minas en los últimos años en Bolivia se cuentan por cientos29. Este conjunto de factores, junto a otros como la deficiente dotación de recursos humanos y el usualmente problemático ambiente de negocios, determinan que en Bolivia las condiciones de competitividad para la actividad minera no sean las más propicias. Por ello mismo, Bolivia se muestra sin atractivo para las inversiones, como se refleja en el históricamente escaso flujo de inversiones canalizado a nuestro sector minero y ciertamente insuficiente para promover un vigoroso desarrollo de la industria nacional. La presión tributaria sobre la minería Como ya se dijo, la política impositiva que se aplica en Bolivia desde los cambios al Código Minero en noviembre de 2007, redunda en una presión tributaria despro28Se sabe que en Bolivia el tipo de cambio real se ha venido apreciando en los últimos años, lo que implica una pérdida de competitividad cambiaria. El economista Luis Carlos Jemio estima dicha pérdida en aproximadamente 25% entre diciembre de 2004 y junio de 2012 29Es verdad que la “bonanza” minera ha disparado los conflictos sociales en muchos países, y especialmente en América Latina, la mayor parte de ellos por motivos ambientales. En Bolivia, el patrón predominante de conflictos tiene que ver menos con controversias ambientalistas que con disputas rentistas y discrepancias en torno a derechos propietarios y a la participación del capital privado en explotaciones mineras 44 porcionada sobre las operaciones mineras, constituyéndose en uno de los aspectos que más lastra la competitividad del sector minero. El tratamiento impositivo al sector minero es producto del incremento en un 50% al Impuesto sobre las Utilidades a las Empresas (IUE), que ahora, con la alícuota adicional del 12.5%, llega al 37.5% de las utilidades empresariales. Veamos la relación de regalías e impuestos vigentes30: a) Regalía Minera (RM): PRECIOS VENTA TABLA Pago a cuenta de la RM con IUE VENTA TABLA Gasto deducible de la RM con IUE • Los precios de la Tabla son aquellos dispuestos en el Art. 101 de la Ley 3787, actualmente muy por debajo de los precios internacionales. 30Los datos que se exponen a continuación provienen de la presentación de Humberto Rada: “Aporte y Competitividad Minera Boliviana”, agosto 2012, en un coloquio organizado por la Fundación Pazos Kanki sobre la cuestión minera 45 Alícuota Adicional (AA): e) Además de los impuestos generales de la actividad económica, las empresas mineras realizan aportes a la Caja de Salud, AFPs, INFOCAL y Fondo de Vivienda que constituyen el 19,71% sobre las planillas31. PRECIOS VENTA TABLA NO APLICA la AA-IUE RESUMEN VENTA TABLA APLICA la AA-IUE b)La Alícuota Adicional del Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas se aplica en caso de que los precios, al momento de exportar, sean superiores a los definidos en la Tabla de la Ley de Minería 3787. c) El SURTAX (con un porcentaje del 25% a las utilidades restantes) aplica luego de deducir el 45% de las ventas y hasta el 33% de las inversiones; ambas deducciones tienen como tope la suma de Bs 616 millones aproximadamente calculados a septiembre de 2012. De este modo, sí luego de deducir el 37,5% de las utilidades, aún quedara un importe mayor a Bs 616 millones, el Estado cobra como SURTAX el 25% sobre el excedente. d) Las empresas están sujetas al pago del 12,5% de retención a los dividendos pagados a inversiones del exterior. 46 Regalía minera Impuesto a las utilidades Alicuota adicional SURTAX Pago de dividendos 6% aprox 25% 12,5% 25% (previa deducciones 12,5% Se puede ver que el Estado recauda un importe por encima del 50% de las utilidades de las empresas mineras. Como resultado de esta elevada tributación, Bolivia es considerada actualmente como el país que tiene la mayor participación en impuestos y regalías en América Latina, a la vez es el que menos incentivos ofrece a las inversiones mineras32. 31 La devolución del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a los exportadores, responde al principio de Neutralidad Impositiva, o sea no exportar componentes impositivos a mercados externos, y es consistente con el hecho de que el IVA es un impuesto indirecto que es pagado por el comprador final de los bienes y/o servicios. No obstante, el Estado boliviano se resiste a cumplir con la devolución del IVA a las exportaciones mineras, lo cual constituye otro atentado a los intereses del sector empresarial minero 32 Contrariamente a lo que sucede en otros países, en Bolivia se ha procedido a la suspensión de dos incentivos tributarios: i) la doble deducción de inversiones a efectos del IUE y; ii) la depreciación acelerada. El Decreto 29475, al margen de suspender el beneficio de la doble deducción, no reconoce el incentivo correspondiente a los años anteriores, lo cual implica una aplicación retroactiva de la norma 47 Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (perspectiva comparada)33 Concepto Impuesto sobre las utilidades Bolivia Argentina 37,5% 35% Chile 17% Perú 30% Impuesto por remesa de dividendos 12,5% 0% 18% 4,1% Total 45,3% 35% 35% 32,9% El Impuesto sobre las Utilidades en Bolivia es 7% más que en Argentina, 25% más que en Perú, y 54% más que Chile. Con relación al Impuesto sobre las remesas de dividendos, lo que se paga en Bolivia es 100% más que en Argentina, y 200% más que Perú. Minería, elaborado en esferas del órgano ejecutivo, que busca: i) subir la regalía minera por sobre el nivel actual de 6% y, ii) subir el Impuesto por Remesa de Dividendos del 12,5% al 25%. De imponerse este criterio, en la minería boliviana se aplicarían los impuestos más altos, con el efecto de poner en riesgo la continuidad de las operaciones mineras, y, por cierto, la captación de inversiones en nuevos proyectos35. En el cuadro siguiente se presenta el government take en el sector minero, asumiendo un caso de operaciones con un costo del 70% de los ingresos, que entendemos se aproxima a la situación prevaleciente en las operaciones del sector. Regalías Mineras (perspectiva comparada)34 Considerando Bolivia Argentina Chile Perú - anterior Perú - actual Unidad - 35% 5% - 7% 0 - 3% 1,75% 1-3% (máx 2.4%) 2,00% Unidad - 50% 5% - 7% 0 - 3% 3,33% 1-3% (máx 2.4%) 3,57% Unidad - 65% 5% - 7% 0 - 3% 6,05% 1-3% (máx 2.4%) 5,75% La regalía minera de Bolivia -que opera como un impuesto ciego a la producción- es más del 200% de la regalía minera en Chile y Perú, y 100% más que la regalía en Argentina. Proyecto de Ley de Minería Para las autoridades del sector minero no es suficiente que el régimen tributario minero sea ya altamente exigente. De hecho, se conoce de un proyecto de Ley de 33 Datos aportados por Humberto Rada 34 Ibídem 48 Participación del Estado en la renta minera36 Conceptos Tasas Ventas brutas Operación normal $ % 100.00 Costos de operación 70.00 Utilidad Operativa antes de Impuestos y Regalia 30.00 100.00% Regalia sobre ventas brutas 6.00% 6.00 20.00% Impuesto a las Utilidades (IUE-AA) 37.50% 9.00 30.00% Remesas 12.50% 1.80 6.00% 2.00% 0.60 2.00% 17.40 58.00% 2.68 8.94% 20.08 I 66.94% Otros impuestos ITE, IT, IPVA etc. Participación del tasado sin Ajuste por Inflación Impuestos Ajuste por Inflación (base inversión $M 100 variación de UFV 7.15%- promedio 2008 a 2011) Participación total del Estado 37.50% 35 Los ejecutivos del sector minero están ciertamente preocupados: una ley – señalan- que eleve los impuestos por encima de los niveles actuales sería la estocada final a la ya alicaída inversión minera 36 Datos aportados por Humberto Rada, Ibíd. 49 Bajo las condiciones actuales, la participación del Estado bordearía el 67% sobre las utilidades: dos de cada tres dólares generados por la minería. Pero eso no es todo. En el caso de que la participación de COMIBOL en los proyectos mineros ejecutados por empresas privadas sea del 55% sobre la venta de mineral, tal como se pretende en el referido proyecto de ley, la participación del Estado (en el orden del 66,94% señalado antes) se incrementaría entonces hasta un 91%. Véase la tabla siguiente, que se explica por sí misma37. Se comprende fácilmente que si es este es el tratamiento tributario que va a imponerse a los operadores privados, sencillamente será muy difícil, sino imposible, hallar quién quiera venir a Bolivia a realizar inversiones en la minería. Impuestos: Participación de COMIBOL >55 % - Impuestos actuales • El Informe de Competitividad Global 2012, elaborado por el Foro Económico Mundial, sitúa a Bolivia en el puesto 104 de 144 países, siendo el tercer país de Sudamérica tras Paraguay (116) y Venezuela (126). En 2011, Bolivia estuvo en el lugar 103. Las principales debilidades de Bolivia son en instituciones (lugar 129) e infraestructura (108). Su mejor desempeño obtiene en salud y educación primaria (97) y entorno macroeconómico (49). Conceptos Tasas Ventas brutas Operación Normal $ % Operación $ % Referencia 100.00 10000 A Costos de operación 70.00 30.00 B Utilidad Operativa antes de Impuestos y 30.00 Regalia sobre ventas brutas 6.00% Utilidad despues de regalia Comibol Impuesto a las Utilidades (IUE-AA) Remesas 55.00% 37.50% 100% 6.00 20.00% 70.00 100% C=A-B 6.00 8.57% D -A (Tasa 6%) 24.00 80.00% 64.00 91.43% 13.20 44.00% 35.20 50.29% 4.05 13.50% 10.80 15.43% 12.50% 0.77 2.56% 2.08 2.96% Otros impuestos hF, IT, IPVA etc. 2.00% 0.60 2.00% 1.40 2.00% Participación del Estado sin Ajuste por Inflación Impuestos Ajuste por Inflación (base inversión $M 100 37.50% variación de UFV 7.15% promedio 2008 a 2011) Participación total del Estado 24.62 82.06% 2.68 8.94% 27.30 91.00% 55.48 79.25% 2.68 3.83% 58.16 83.08% E= C - D F= E*55% G=(C-D-F)* Tasa 37.5% H = (C-D-EF-G) * Tasa 1= C * 2% J = D+F+G+H+I K= (100*7.15%) * Tasa 37.5% L= J + K Clima de negocios adverso Bolivia califica muy mal en los rankings internacionales que influyen en la percepción de los inversores, especialistas y tomadores de decisiones en las agencias y organismos internacionales. Citemos tres de ellos: • El Doing Business 2012, elaborado por el Banco Mundial y el IFC, coloca a Bolivia en el lugar 153 entre 183 países, del ranking sobre la facilidad de hacer negocios. En 2011, Bolivia ocupaba el puesto 147, habiendo perdido 6 posiciones para el último año. En la región latinoamericana, entre 32 países, Bolivia es el número 29, solo por encima de Suriname, Haití y Venezuela. 37Ibíd. 50 51 Ranking sobre Facilidad de Hacer Negocios - América Latina y el Caribe Economía Chile Perú Colombia Puerto Rico Santa Lucía México Antigua y Barbuda Panamá Dominica Trinidad y Tobago Grenada San Vicente Bahamas Jamaica Uruguay Belice San Kitts y Nevis Guatemala Paraguay R. Dominic. El Salvador Argentina Guyana Nicaragua Costa Rica Brasil Honduras Ecuador Bolivia Suriname Haití Venezuela 52 Facilidad de hacer negocios Manejo de Apertura de permisos de Obtención de Registro de (clasificación) un negocio construcción electricidad propiedades Obtención de Protección de crédito los inversores Pago de impuestos Comercio transfronterizo Cumplimiento Resolución de de contratos la insolvencia 1 2 3 4 5 6 3 8 12 1 7 15 16 20 9 30 4 10 13 20 28 10 2 30 5 1 4 20 15 25 7 3 10 3 18 5 5 2 1 2 5 12 2 9 13 15 3 14 10 8 16 19 24 9 4 17 25 11 27 8 18 16 1 4 8 2 7 16 7 4 19 18 5 21 12 5 11 8 9 4 6 14 6 3 18 17 16 7 13 20 5 29 7 1 17 20 28 12 15 10 14 18 7 31 5 4 6 7 30 22 11 12 13 14 10 9 13 2 3 1 15 11 12ª 5 21 22 27 26 32 11 18 26 13 18 5 5 20 15 11 7 5 30 3 2 6 18 26 14 21 22 19 31 6 3 15 5 31 1 29 10 18 28 28 15 7 16 27 2 16 22 18 23 4 23 29 5 17 11 5 9 28 26 5 20 4 18 31 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 29 18 23 22 24 17 21 20 19 26 28 30 31 32 25 29 12 21 27 32 8 28 26 24 13 17 22 19 25 23 8 6 24 27 17 31 29 14 15 23 26 25 11 19 32 2 7 13 6 24 12 18 3 14 10 8 23 30 21 9 1 13 13 7 10 31 18 18 18 1 13 26 29 29 32 24 13 13 27 20 15 18 27 15 27 24 24 32 27 31 18 19 12 25 24 16 27 22 26 23 10 31 1 17 32 25 31 5 11 20 14 15 13 26 21 27 29 22 30 32 11 16 9 3 1 6 2 23 19 31 13 24 32 10 7 17 26 27 14 13 24 10 20 23 21 25 9 28 30 29 53 • El Índice de Políticas Mineras del Fraser Institute38, coloca igualmente a Bolivia en los últimos lugares: 38El Fraser Institute es una organización internacional especializada en estudios sobre minería. Véase su informe: Estudio de las Empresas Mineras 2009-2010, http://www.fraserinstitute.org 54 Índice de Políticas Mineras New Brunswick Finland Alberta Wyoming Quebec Saskatchewan Sweden Nevada Ireland Yukon Northern Territory Western Australia Ontario Greenland Nova Scotia Newfoundland and labrador Botswana Chile South Australia Manitoba Utah Minnesota Michigan Norway Alaska Idaho New Zealand Queensland Arizona Tasmania British Columbia New South Wales Colorado Morocco Mexico Nunavut Spain Burkina Faso Washington Montana New Mexico Mali Ghana Victoria Namibia Poland Bulgaria Northwest Territories Missouri Zambia California Mauritania Guyana South Africa Argentina: Salta Peru Brazil China Madagascar Turkey Argentina: Catamarca Argentina: San Juan Tanzania Colombia Argentina: Santa Cruz Papua New Guinea Dominican Republic Niger Argentina: Rio Negro Argentina: Chubut Russia Suriname Argentina: Mendoza Zimbabwe Argentina: Juiuy Democratic Republic of Congo (DRC) Egypt Mongolia Laos Romania Kazakhstan Panama Guinea(Conakry) Vietnam Indonesia Ecuador Kyrqyzsta n PhiFippines India Venezuela Bolivia Guatemala Honduras 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 55 De acuerdo a este ranking, Bolivia se encuentra a la zaga del mundo en cuanto a políticas mineras se refiere. En realidad, en todos los aspectos específicos examinados (régimen tributario; incertidumbre sobre la administración, interpretación y aplicación de la legislación vigente; potencial minero basado en regulaciones vigentes y restricciones al uso del suelo; oportunidades de mejora) por el Fraser Institute, Bolivia califica muy mal, con la consecuencia de que por tal razón no consigue captar inversiones para su sector minero. Así pues, los tres indicadores internacionales referidos al clima de negocios e inversiones, corroboran la impresión generalizada de que Bolivia carece de condiciones propicias para la inversión, y particularmente para la inversión minera de riesgo. Lo peor de todo es que los bolivianos estamos haciendo poco o nada para cambiar esa percepción. Al contrario, en muchos sentidos venimos reforzando esa imagen negativa, tal como se ha mostrado en los apartados anteriores de este trabajo. Todo ello, en contraste notable con el empeño que exhiben otros países por mejorar su competitividad internacional y hacerse más atractivos a la inversión. Así, según reporta el propio Doing Businnes 2012, son muchas las economías de América Latina y el Caribe que vienen implementando reformas para favorecer y mejorar la capacidad de los emprendedores locales de hacer negocios. Países mineros como Chile, Perú y México lideran la mejora de las regulaciones empresariales en la región. Chile es el líder regional en la facilidad de hacer negocios. Perú, por su parte, fortaleció la protección de inversores, la apertura de empresas y el pago de impuestos. México, a su turno, continúa mejo56 rando su regulación empresarial, aliviando la carga administrativa de pago de impuestos, facilitando el acceso al crédito, lo mismo que el proceso de obtención de permisos. Según destaca este informe, la actividad económica se ve reforzada con la adopción de reglas que incrementan la eficiencia, la transparencia y la accesibilidad en los procesos de comercio internacional. El mensaje no puede ser más claro: los países han comprendido que para insertarse competitivamente en la economía global deben emprender grandes esfuerzos para modernizar sus economías y hacerlas más amigables al intercambio comercial, las inversiones, el movimiento de capitales, la transferencia tecnológica, etc. De lo contrario, habrán de quedarse rezagados en la competencia internacional cada vez más exigente, postergando sus posibilidades de crecimiento y bienestar. Infelizmente no podemos decir lo mismo de Bolivia. Tal parece que aquí todavía no hemos comprendido el mundo en que vivimos y seguimos dando la espalda a las nuevas realidades. El impulso privado a la minería Con todo, y aunque las evidencias en contrario parecieran abrumadoras, Bolivia no está condenada a ser una economía marginal o simplemente prescindible en el mercado internacional de la minería. La amenaza de una crisis en la minería tampoco tiene por qué ser una fatalidad. Si vemos la historia, nuestra minería ha sobrevivido a muchas crisis en el pasado. Sin ir muy lejos, la crisis del estaño de los años 80, que en su momento pareció que sentenciaba las perspectivas de 57 las minas bolivianas, fue una prueba muy dura pero que pudo ser sobrellevada, y el país emergió de ella y en cierto modo con una “nueva minería”, la minería de los complejos polimetálicos, que vino a reemplazar a la decadente minería del estaño, duramente golpeada por un shock de precios mundiales. Hay que recordar que la respuesta a la crisis del estaño, que prácticamente sepultó a la minería estatal, vino de la mano del impulso privado. Fueron las empresas de la minería mediana –surgidas a la sombra de una COMIBOL prematuramente desfalleciente- las que entonces tomaron la posta, y se constituyeron en el puntal de la recuperación minera. Según refiere Rolando Jordán39, los primeros esfuerzos encaminados a desplegar una nueva minería a cielo abierto, empezaron en la minería mediana, ya en los años 70, con la introducción de la draga de Estalsa y de Dragalines en COMSUR, para la explotación de estaño de baja ley en depósitos de tipo aluvial. Pero el verdadero cambio se daría a mediados de los 80, tras el derrumbe del precio del estaño, que obligó a las empresas a abandonar esta minería por falta de rentabilidad. Oigamos a Jordán: “Allí se plantea la necesidad de incursionar hacia las economías de escala e introducir nuevas tecnologías de extracción y concentración de minerales, mediante procesos de inversión que apostaban a la necesidad de desarrollar una minería diversificada. 39Véase su artículo: “Nueva Arquitectura Institucional para la Minería: Bases para una minería artesanal y comunitaria. Hacia la generalización de la minería informal y el minifundio minero”, en Incertidumbre jurídica: los riesgos del cambio legal, Fundación Milenio, Análisis Nº 12, septiembre 2011 58 Estos emprendimientos que buscaron modernizar y diversificar la producción minera desde la minería tradicional de estaño, wólfram y antimonio hacia la minería polimetálica de complejos de zinc, plomo y plata y también hacia una nueva minería a cielo abierto del oro y la plata, derivó en un conjunto de reformas estructurales que dieron impulso a cambios profundos en el ámbito de la minería privada”. “Los principales cambios tecnológicos introducidos requirieron de fuertes inversiones en exploración y desarrollo de yacimientos con un potencial geológico que no se disponía en la minería mediana, pero sí en COMIBOL, como era el caso de los yacimientos polimetálicos en el Cañadón Antequera. Por otra parte, la innovación hacia nueva minería pudo recibir el impulso de la participación del capital nacional en el mercado internacional de capitales. Este es el caso de Inti Raymi que hace una inversión de US$ 180 millones, para ingresar a la minería de cielo abierto y la lixiviación a base de cianuración para el tratamiento de minerales de oro de muy baja ley”. “Aunque el panorama era de bajos precios de los minerales, el desafío de la sobrevivencia a través de mejoras sustanciales en productividad y competitividad, fue el estímulo para realizar inversiones muy importantes en el sector privado. Entre los años 1992-1997 ocurre la crisis asiática. Bolivia se incorpora al mercado de capitales de riesgo con la presencia de más de 50 compañías “junior”, captando recursos en las bolsas de Canadá y EE.UU. Se realizaron inversiones de riesgo en prospección y exploración para el desarrollo de nuevos depósitos masivos de baja ley. Es en este contexto que se desarrolla, a partir de 1994 el proyecto San Cristobal y también el de San Bartolomé. En ambos casos, durante sucesivos años se hicieron inversiones de riesgo en explora- 59 ción financiadas con ahorro interno de las empresas y captaciones mediante la venta de acciones”. “El nuevo código de minería de 1997 no hace otra cosa que traducir en el ámbito jurídico un conjunto de transformaciones que ya se estaban dando en el ámbito productivo desde los años setentas”. Durante el período posterior a la crisis del estaño es evidente el rol decisivo de la minería privada. Gracias a ella fue posible encontrar nuevas oportunidades económicas en la minería polimetálica y la explotación a cielo abierto del oro y la plata40. La respuesta a los bajos precios y a la menor calidad de los depósitos surgió de mejoras en productividad y competitividad y por medio de la innovación tecnológica, los cambios en los procesos productivos y, sobre todo, una fuerte y sostenida inyección de capital nacional y extranjero41. Estos pasos hicieron posible que los emprendimientos mineros volvieran a ser 40Jorge Espinoza, en su libro Minería boliviana: su realidad (p. 424), afirma que “el cambio de la mineralización estañífera a polimetálica hizo posible que a través de fuertes inversiones (para la escala boliviana), el uso de tecnología de punta y una adecuada administración por parte de COMSUR, las minas Bolivar y Colquiri de COMIBOL adquieran relevancia en la producción y exportación de minerales de zinc, plata, plomo y estaño, lo mismo que Porco, cuya mecanización hizo posible elevar notablemente la producción de zinc y plata. Otra empresa privada, Pan American Silver produce con éxito concentrados de zinc, plata y cobre en la mina San Vicente de COMIBOL”, 41 Espinoza (p. 424) agrega: “Las inversiones, la tecnología y el desarrollo de nuevas minas correspondieron casi en su totalidad al sector privado. En la puesta en marcha de nuevas minas, los ejemplos más conspicuos son la mina aurífera Inti Raymi (1984-2003) y la mina de zinc, plata y plomo de San Cristóbal que inició operaciones en 2007 con una inversión de 1.400 M$us, las únicas dos minas grandes puestas en operación en más de un siglo, luego de Catavi, Huanuni, Colquiri y Pulacayo. La planta de tratamiento de minerales de plata San Bartolomé empezó a operar en 2008 con una inversión de 200 M$us.” 60 rentables y que una nueva perspectiva se abriera para el conjunto de la minería boliviana. El resurgimiento minero de la última década es incomprensible al margen de ese proceso previo que, por cierto, creó las condiciones para que el país pudiera beneficiarse del auge de precios internacionales de los últimos años. Tampoco cabe olvidar que la mayor contribución del sector minero al crecimiento de la economía boliviana del último quinquenio ha provenido fundamentalmente del extraordinario aporte de la puesta en operaciones del proyecto minero San Cristóbal, de índole enteramente, y debido al cual la capacidad productiva minera y exportadora ha podido dar un salto gigante, para los estándares nacionales42. Desgraciadamente, emprendimientos de esta envergadura -de “clase mundial” como los llaman- no son frecuentes en Bolivia, como sí lo son en países vecinos. Una historia de éxito que puede ser repetida Pues bien, si la lección de la historia reciente en la minería boliviana enseña que sí es posible avanzar en 42 San Cristóbal produce los principales minerales del país: zinc, plata y plomo, que representan más del 90% de la producción nacional. Sus operaciones explican gran parte del crecimiento en la producción de todos ellos. Con este proyecto llegó a Bolivia el mayor aporte de capital en el rubro de la minería, superior a los $us. 1.000 millones, destinado a trabajos de exploración, ingeniería del proyecto, preparación de la mina, construcción de la planta y de la infraestructura de apoyo. Se estima que San Cristóbal ha incrementado la creación de empleo directo para aproximadamente 1.000 personas. Véase Rubén Ferrufino, Ibídem, p. 62-65. Jorge Espinoza (Ibídem, p. 419), por su parte, sostiene: “San Cristóbal, una mina grande para Bolivia pero mediana para otros países mineros, hizo que el crecimiento del PIB de 2008 se eleve a 6.15% (de 3.78%), incrementándolo en un 39%” 61 procesos de modernización y diversificación de emprendimientos mineros protagonizados por la inversión privada nacional y extranjera, no hay ninguna razón para simplemente contemplar con resignación cómo la minería actual corre el riesgo de desmoronarse y que su componente más pujante y moderno –la minería privada- se desintegra o, en el mejor de los casos, se limita a librar una batalla de sobrevivencia. La clave hoy, y lo fue ayer, es cómo hacer más fuerte y competitiva la actividad minera; y no menos. Fuera de esta fórmula, no existe alternativa real frente los peligros de un escenario de alta inestabilidad en el mercado internacional, como todo indica que se avecina. El verdadero dilema es cómo labrar una minería competitiva en un mundo cada vez más competitivo y dominado por empresas globales e integradas. Entonces surge la pregunta importante: ¿cuáles son las cuestiones que la minería debe resolver para poder desarrollarse en el medio y largo plazo? Básicamente son tres cuestiones centrales: En primer lugar, una vasta tarea de exploración masiva de yacimientos tradicionales y nuevos. Esta tarea es insoslayable y urgente para que la minería boliviana pueda contar con reservas minerales competitivas a nivel mundial. Huelga decir que ello requiere de adecuados incentivos a las empresas que lleven a cabo labores de exploración. Segundo, una inyección masiva de capitales privados para las tareas de prospección de yacimientos y de desarrollo de nuevos proyectos mineros. El país debe recobrar la capacidad de llevar a cabo proyectos de la magnitud de San Cristóbal, Inti Raymi, San Bartolomé 62 y otros, que son los que impulsaron y sostuvieron el despegue de la minería nacional post crisis del estaño. No cabe duda de que son emprendimientos privados de esta dimensión los que pueden crear miles de empleos, estables y de calidad, y sin perjuicio para la productividad de las empresas, de modo de frenar en algún grado la multiplicación irracional de pequeñas cooperativas y unidades mineras que no son otra cosa que emprendimiento por necesidad y carentes de viabilidad económica. Tercero, una política minera definida, coherente, eficaz y con estabilidad de largo plazo, que pueda crear las condiciones necesarias para levantar la minería boliviana, marcando un rumbo claro al desarrollo minero y dando certidumbre de reglas a todos los productores, operadores e instituciones del sector. Los retos de la política minera son principalmente: • Atraer inversiones, para lo cual es preciso garantizar seguridad jurídica y ofrecer estabilidad tributaria mediante un régimen impositivo suficientemente competitivo, y especialmente con respecto al que aplican otros países vecinos. • Forjar una Alianza público-privada para el desarrollo minero nacional. En el marco de la economía plural que reconoce la Constitución, la política minera tiene que ser capaz de encontrar un modelo de cooperación eficiente y equitativo entre ambos sectores, de manera que el sector público puedan desempeñar la función promotora y reguladora que le toca y el sector privado tenga el espacio necesario para desarrollar con libertad su iniciativa empresarial y capacidad emprendedora. 63 En tal sentido resulta crucial la definición del rol que debe jugar COMIBOL, a fin de no repetir los fracasos anteriores. La experiencia ha demostrado que no es efectivo ni sostenible un modelo de empresa pública competitiva y a la vez “social”43. En la experiencia internacional hay varios modelos de empresas estatales eficientes y de alta profesionalidad, que incluso cotizan sus acciones en las bolsa de valores internacionales y que, por lo mismo, pueden inspirar una reingeniería institucional de COMIBOL, partiendo de su necesaria autonomía de gestión frente a la intromisión y el manoseo político. • La articulación productiva empresas y cooperativas mineras. En el país se han dado algunas experiencias exitosas de asociación entre empresas y cooperativas dentro de la cadena productiva, experiencias que deben ser rescatadas y potenciadas como parte de una política orientada a promover esta clase de emprendimientos, de tal manera que la relación que se fomente sea de socios, que se articulan y complementan a partir de sus propias habilidades y posibilidades, y no de antagonistas excluyentes o competidores destructivos. 43Esa lección de la experiencia ha sido señalado en el trabajo de Jordán sobre Excedente y Renta Minera (2010; p. 86), en los siguientes términos: “El fracaso de la minería estatal se explica en parte por la ambigüedad de los objetivos que el Estado fijó a la empresa minera. Por un lado, debía generar excedentes para financiar con ingresos fiscales la inversión pública y gastos fiscales destinados a diversificar la economía boliviana hacia las tierras bajas de oriente. Al mismo tiempo, el Estado se proponía saldar a través del excedente minero la alta deuda social heredada de la era de los barones del estaño. Por supuesto, la burocracia justificaba sus altos costos, corrupción y baja eficiencia, escudándose en el cumplimiento de objetivos sociales impuestos desde fuera y en la excesiva injerencia gubernamental en la administración, así como en los altos tributos a favor del Estado” 64 • El cuidado ambiental en la actividad minera. Ninguna política responsable puede actualmente descuidar este crucial aspecto, que es fuente de innumerables conflictos sociales y políticos y que, en muchos casos, puede llegar hasta a inviabilizar el desarrollo minero. Asegurar la sostenibilidad ambiental en las operaciones mineras, es igualmente crucial para una buena convivencia y vecindad con las comunidades campesinas, indígenas y rurales, bajo la premisa de que la minería no debe menoscabar los derechos de estas poblaciones ni hacerse en detrimento de sus legítimos intereses y preocupaciones. ¿Qué piensan los ciudadanos sobre la minería? Llegados a este punto de nuestras reflexiones, conviene ahora introducir la perspectiva ciudadana en la valoración de la problemática minera del país. Para ello acudimos a una encuesta de la firma IPSOS, en las ciudades de La Paz, El Alto, Cochabamba y Santa Cruz, que consulta la opinión de las personas sobre cuestiones relacionadas con la minería44. Interesantemente, este estudio de opinión pública se da en el contexto del conflicto minero de Colquiri, un conflicto que más allá de sus características locales envuelve a las organizaciones nacionales de uno y otro 44 La encuesta de IPSOS Opinión y Mercado, forma parte del Estudio de Percepción Política, que mensualmente realiza esta empresa, en las capitales del eje troncal del país. Los resultados que aquí se comentarn corresponden al informe de agosto 2012 65 lado: la FSTMB y FENCOMIN, convirtiéndose en una medición de fuerzas entre los dos sectores que buscan imponer su primacía en el control de la explotación de los recursos mineros del país. A continuación, una presentación resumida de la encuesta. a) Empresas mineras y ganancias para el país ¿Cómo cree usted que los proyectos mineros podrían generar mayores ganancias para nuestro país? ¿Bajo la administración de qué clase de empresas? • • • • • • • • Empresas privadas nacionales: Empresas privadas extranjeras: Empresas estatales COMIBOL Cooperativas nacionales Cooperativas extranjeras Comunidades indígenas No precisa 21% 14% 17% 10% 8% 3% 4% 23% La encuesta registra una opinión mayoritaria favorable (35%) a la administración de los proyectos mineros por parte del sector privado, más nacional que extranjero. Considerando que la administración de empresas estatales y la administración de COMIBOL son prácticamente lo mismo, la opinión a favor del sector estatal es de 27%. El sector cooperativo recibe un 11% de opiniones favorables, y apenas 3% las comunidades indígenas. Este último porcentaje probablemente sería mayor de haberse incorporado la opinión de las áreas rurales. 66 Los ciudadanos no se inclinan por la opción estatista, lo cual es contrario a la política de nacionalización de empresas y concesiones mineras. A pesar de la persistente descalificación de la inversión privada, la encuesta muestra que la gente valora más la opción privada en la actividad minera como fuente de ganancias para el país. Notablemente, es en ciudad de La Paz donde la opinión se inclina, mucho más que en las otras ciudades, de forma ampliamente mayoritaria por la empresa privada: 59%. La opción por la empresa estatal recibe su mayor apoyo en la ciudad de El Alto (40%), frente al 29% que se manifiesta por la empresa privada. Llama la atención el alto porcentaje (39%) en Santa Cruz que “no precisa” su respuesta. Las opiniones a favor de la opción cooperativista o comunitarista, en las cuatro ciudades, son francamente minoritarias. b) Los proyectos mineros y su aporte al desarrollo En su opinión, ¿quiénes cree usted que aportan más desarrollo del país? • Empresas privadas extranjeras 22% • Empresas privadas nacionales 16% • Empresas estatales 17% • COMIBOL 9% • Cooperativas nacionales 7% • Cooperativas extranjeras 2% • Empresas administradas por • Comunidades indígenas • No precisa 25% Se reproduce el cuadro anterior de resultados. El 38% favorece la opción de las empresas privadas, frente a un 67 29% que se inclina por el sector estatal. Sorprende que prevalezca una opinión mayoritaria por la empresa extranjera frente a todas las demás opciones, cuando a menudo se escucha decir que los inversores extranjeros solo velan por sus intereses y que no contribuyen al desarrollo del país. En contrapartida, llama la atención la menor confianza que se expresa hacia el aporte del sector estatal, justamente en circunstancias en que la política minera oficial va en dirección de fortalecer la intervención directa del Estado en las explotaciones mineras a través de una COMIBOL que ha renacido de los escombros pero que, a juzgar por los datos de la encuesta, suscita muy bajas expectativas. Las tendencias de opinión no muestran mayores diferencias en las cuatro ciudades, con la excepción del alto porcentaje en Santa Cruz (37%) que “no precisa” su respuesta. c) Capacidad técnica para los proyectos mineros Pensando en la maquinaria, los equipos, el personal capacitado, etc., que son necesarios para la explotación de minerales, ¿quiénes cree usted que tienen la capacidad técnica para que los proyectos mineros funcionen mejor? • Empresas privadas extranjeras 25% • Empresas privadas nacionales 15% • Empresas estatales 12% • COMIBOL 7% • Cooperativas nacionales 4% • Cooperativas extranjeras 12% • Empresas mineras administradas por comunidades indígenas 2% • No precisa 23% 68 También en la valoración de la capacidad técnica para las operaciones mineras, los ciudadanos tienen una opinión mucho más favorable hacia la empresa privada, y especialmente la empresa privada extranjera, que hacia las empresas estatales. El sector privado recibe la confianza de un 40% de las personas consultadas, con una diferencia significativa frente al sector estatal que recibe la confianza del 29% de los encuestados. Esta tendencia de opinión se expresa similarmente en las cuatro ciudades del eje troncal. d) Empresas mineras privadas o empresas mineras estatales ¿Quiénes cuentan con mejores dotaciones para la actividad minera? Empresas Equipamiento Tecnología Maquinaria Personal capacitado Privadas 70% 69% 69% 64% Estatales 13% 15% 14% 17% Se puede ver que la pregunta ha resultado obvia. Los ciudadanos consultados parecen muy seguros de las ventajas de las empresas privadas en su dotación técnica y laboral para las operaciones mineras; en cambio, creen poco en la dotación de las empresas estatales. e) Empresas mineras nacionales o empresas mineras extranjeras ¿Quiénes cuentan con mejores dotaciones para la actividad minera? Empresas Equipamiento Tecnología Maquinaria Personal capacitado Nacionales 73% 72% 71% 65% Extranjeras 12% 11% 12% 19% 69 Tampoco con respecto a esta disyuntiva se plantean dudas en la opinión de las personas con relación a las ventajas de las empresas extranjeras frente a las nacionales. Pues bien, a la vista de esos datos una impresión general que puede deducirse es la siguiente: si en Bolivia, en la actual coyuntura, la gente apoyara avanzar hacia la nacionalización o estatización de las empresas mineras no lo será, en modo alguno, porque considere que la minería tendría mejores posibilidades de manejo técnico en manos del Estado. En todo caso lo sería por otras razones, aunque también se vio que la opinión mayoritaria reconoce un mayor aporte del sector privado en términos tanto de ganancias para el país como de aporte al desarrollo nacional. Pero lo que también se pone en tela de juicio es la existencia, hoy en día, de una corriente de opinión favorable a la estatización del sector minero. No siendo éste un tema específicamente indagado en la encuesta no es posible sacar una conclusión al respecto. Sin embargo, sus resultados parecen avalar dicha interpretación. Volver al sentido común Hemos de admitir, pues, que en la opinión pública -la que no está concernida en el conflicto minero, pero que sí siente o intuye sus consecuencias-, se manifiesta un sentido común que, sin embargo, parece ser muy ajeno a los responsables gubernamentales y también a los grupos entreverados y a otros actores que tienen la posibilidad de orientar las decisiones en el campo minero en una u otra dirección. 70 El mensaje de la ciudadanía pareciera ser, en suma, tomar un rumbo diferente al que hoy marcan los acontecimientos que agitan a Bolivia. Un nuevo rumbo por el que razonablemente debería transitar el desenvolvimiento de la minería boliviana, tal como de hecho ha ocurrido hasta no hace mucho tiempo atrás y con resultados que no siendo espectaculares sí, en cambio, han sido promisorios para abrir nuevas perspectivas después de la debacle de la era del estaño y la fracasada experiencia de un capitalismo estatal asfixiante en la minería. En los años precedentes a la coyuntura actual, producto de la apertura de la actividad minera a la inversión privada, el país ha desarrollado una base productiva valiosa, moderna y de cierta magnitud, para la escala boliviana, que los bolivianos no podemos darnos el lujo de echar por la borda. El ciudadano común parece advertir lo funesto que sería llegar a este punto. Y, justamente, lo que el buen juicio aconseja es evitar caer en el despeñadero de la demagogia y la irresponsabilidad, para no destruir lo que la minería boliviana ha forjado como un complejo industrial de concentrados mineros. En ello consiste la encrucijada actual: o se persiste en un camino destructivo que hará retroceder por décadas a la minería, convertida apenas en una actividad que languidece, o se da un golpe de timón para reencauzar el desarrollo minero hacia el desafío de la competitividad y la modernización, en el marco de una nueva política sectorial, con apertura y garantías a la iniciativa privada, el rol promotor del Estado y la participación de una gama amplia de pequeños productores mineros arti71 culados a cadenas de producción, transformación, comercialización y exportación. La dirección a seguirse ha de ser sin duda decisiva para el porvenir de Bolivia. En la minería se juegan muchas cosas. Esta actividad ha sido y continuará siendo crucial para las regiones altiplánicas, que se han visto rezagadas frente al progreso del departamento de Santa Cruz y el impulso que la economía del gas ha inyectado a las regiones del sur. Del despegue de la minería depende en gran medida que el país tome una senda de crecimiento con equilibrio regional entre oriente y occidente. Minería boliviana: la gran incógnita Dionisio J. Garzón M.* Introducción El presente trabajo contiene un análisis crítico de la situación actual de la minería boliviana, de sus luces y sombras y de sus problemas estructurales que hacen de ella un sector de luchas intestinas por el control de áreas mineralizadas y del excedente económico que esta actividad genera, así como de sus perspectivas en el mediano y largo plazo. Emergente del marco regulatorio definido en la Constitución vigente y a reglamentarse en el nuevo Código de Minería en proceso de elaboración, un pecu* Ingeniero Geólogo, consultor en generación de proyectos mineros. Fue Ministro de Minería y Metalurgia, Presidente del Colegio de Geólogos de Bolivia, Director de Exploraciones y Proyectos de Corporación Minera de Bolivia, docente en las facultades de geología de Universidad Técnica de Oruro y Universidad Tomás Frías de Potosí. Participó en proyectos de exploración en Bolivia, Argentina, Chile y Perú. Autor de varias contribuciones sobre geología y política minera en publicaciones especializadas. Columnista de un periódico nacional 72 73 liar grupo de normas que regulan la actividad del sector han venido a constituir una especie de “camisa de fuerza” que limita el accionar de los operadores, eleva la carga impositiva, disminuye la competitividad del país y aleja inversiones que pretendían desarrollar un privilegiado potencial minero, cautivo de la lucha de intereses que hacen de la actividad minera un péndulo entre posiciones liberales y nacionalistas que a su turno pretenden aplicar recetas antagónicas con el resultado previsible de siempre, empezar de cero y solo llegar a la mitad del camino. Pese a todo, un mega-ciclo de espectaculares precios de las materias primas que estamos viviendo nos hace abrigar la esperanza de mejores días para la industria y para el país de la mano de un sector que debiera pasar de la minería de minerales y metales tradicionales a la minería y metalurgia de minerales y metales tecnológicos, sin los cuales no se explica el nivel tecnológico que la humanidad ha alcanzado. El pedazo de continente donde se ubica hoy Bolivia, ha sido considerado desde siempre como el prototipo de conglomerado humano nacido al calor de la actividad minera, Tiahuanacota e Inca primero, colonial después en el legendario Cerro Rico de Potosí, en Pulacayo y otras minas de plata y en Oruro, Llallagua, Huanuni y otros distritos estañíferos después de su independencia y hasta nuestros días. Perdido en el tiempo, el recuerdo de los primeros “mineros” y orfebres Tiahuanacotas e Incas, duerme en la memoria de nuestros antepasados, en las leyendas de “El Dorado” y “El Gran Paitití”. Los primeros hallazgos mineros debieron ser de oro y debieron darse en los 74 ríos de la Cuenca superior del Río Amazonas que tiene sus nacientes en nuestro país. No olvidemos que el rescate de Atahuallpa, el último de los Incas, de manos de los colonizadores, fue de un poco más de 6 toneladas de oro proveniente de rústicas minas del Collao; la parte denominada Collasuyo (hoy Bolivia) en la tradicional división del Imperio Incaico (Garzón 2012, 2). Oro primero, plata y estaño después, zinc, plomo, cobre, antimonio, bismuto, wólfram y muchos otros metales han signado a este pueblo con el calificativo de país minero, los sueños actuales de aprovechar el indio, el litio, el galio, el potasio y otros metales tecnológicos nos hacen ver que pese a los denodados esfuerzos de desprestigio de esta actividad económica aquí y en otras latitudes, seguiremos siendo un país minero y un país de mineros. No se puede explicar Bolivia sin esta actividad, la soñada industrialización y el salto del país hacia la revolución tecnológica actual se dará en base a una adecuada gestión de los recursos minerales con los que la naturaleza nos ha bendecido. De estas cosas vamos a hablar en las páginas siguientes, las opiniones y conclusiones sobre las temáticas específicas, son puntos de vista del autor y tienen por objetivo enriquecer el debate y proponer algunos lineamientos de política sobre una de las actividades económicas más importantes para el sustento y desarrollo de la economía nacional, sin la cual no se explican los logros económicos del país a lo largo de la historia. Los datos estadísticos que sustentan los puntos de vista sobre producción, exportaciones, inversiones, y sobre los actores de esta actividad productiva vienen, en lo posible, de fuentes oficiales; se han actualizado 75 a la última gestión (2011) y se han proyectado en los casos que ameritan al primer semestre de la gestión vigente. Dimensión e importancia de la actividad minera Pese al apelativo de país minero, a la herencia histórica de siglos de actividad productiva que catapultó la colonización de estas tierras y el predominio de España en el contexto imperial a lo largo de cuatro siglos, que encumbró en su tiempo a celebres personajes de la minería y de las finanzas como fueron los Barones del estaño en el siglo XX, el país en la actualidad ocupa la periferia de los negocios mineros a escala continental y mundial. Después de haber logrado ser primer productor de plata, antimonio y bismuto, y segundo productor de estaño a nivel global y con holgura, hoy tiene una producción de minerales y metales que se puede considerar pequeña para los parámetros actuales. El año 2011, según cifras del ministerio del ramo, el país produjo un total de 693.424 toneladas métricas finas (TMF) equivalentes de metales contenidos en la producción principal de concentrados de zinc, estaño, oro, plata, antimonio, plomo, wólfram, cobre, bismuto y ulexita (borato hidratado de Ca y Na), que complementada con la producción adicional de otras sales, piedras semi-preciosas, hierro, rocas ornamentales y otros, puede llegar a 765.000 toneladas. A las cotizaciones de la gestión la producción tenía un 76 valor total de 3.739´069.000 $us, y tuvo un destino prioritario hacia la exportación a mercados de ultramar. El valor de las exportaciones minero metalúrgicas de la gestión fue de 3.448´064.237 $us, que representa el 92,2% del valor de la producción, porcentaje indicativo del bajo nivel de usos intermedios y finales de estos minerales en el país. El Banco Central de Bolivia, indica un valor de las exportaciones de 3.421´600.000 $us. (ver anexos). Una comparación de estas cifras con aquellas disponibles del Perú, un país con el que compartimos características geográficas, históricas y hasta geológicas en el desarrollo de la minería continental, así como con Argentina, un país de reciente ingreso en lo que son las ligas mayores de la minería mundial, demuestra el bajo nivel de nuestra industria y el poco desarrollo al que hemos llegado. Relación comparativa del volumen, valor y exportación de la producción minera (2011) Volumen (TMF) Argentina Bolivia Perú* 765.000 2´753.556 Valor (M $US) Exportaciones (M $US) 31.652 16.310 3.739 3.448 26.338 * Solo minerales no ferrosos, M=Millones Fuente: Elaboración propia con datos de Sociedad Nacional de Minería Petróleo y Energía, Perú; Secretaría de Minería, Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios de Argentina y Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia La comparación con países de mayor tradición minera como Brasil y Chile resultaría oficiosa, puesto que hay una relación geométrica con lo que es la producción minera de estos países respecto del nuestro; una sola 77 transnacional brasilera como Vale Do Rió Doce, factura anualmente más de 59 billones de dólares, y la gigante chilena Codelco tiene ventas en la última gestión de 17 billones de dólares (billones en el uso americano, miles de millones). La producción de metales en el país es todavía más precaria. En la gestión 2011 se produjo un total de 11´580.269 kilos finos (KF) de estañoen las fundiciones estatales y 3´557.345 KF en las fundidoras privadas del país, el 77% de esta producción de metales está controlada por el Estado (Ministerio de Minería y Metalurgia, op. cit. pag. 11). Se produce también oro, plata, antimonio, cobre, bismuto y algunas aleaciones; su relación con la producción de concentrados de minerales es muy baja y representa el 2,2% del tonelaje fino de esa producción. Nuestra fundición de estaño de Vinto, Oruro, que es la instalación metalúrgica en operación más grande del país, tiene una capacidad instalada de 20.000 toneladas métricas anuales (TMA), generalmente no trabaja a su máxima capacidad pero hay planes para aumentarla. El Estado controla también una fundición de bismuto y una planta hidro metalúrgica que obtiene cobre metálico; los privados controlan todavía algunas fundiciones de estaño y antimonio y plantas para la obtención de oro, plata y cobre metálicos. Significativa es la operación de la Empresa Minera Manquiri S.A. en su proyecto San Bartolomé en Potosí, que obtiene plata metálica del material suelto de las laderas del Cerro Rico (pallacos) en una planta hidro-metalúrgica aledaña. Si se comparan estas cifras con la capacidad instalada de las fundiciones de nuestros vecinos veremos 78 que estamos en una etapa muy retrasada del arduo camino de darle valor agregado a nuestra producción minera; cuando estamos en la lucha por viabilizar nuestra primera siderurgia, Argentina tiene cuatro plantas que en conjunto tienen una capacidad de producción de 5,5 millones de toneladas anuales (MTA) de acero, 2,5 MTA de hierro de reducción directa (DRI) y 1MTA de arrabio. Brasil tiene 7 complejos que pueden producir 19 MTA de acero y Perú tiene 2 plantas con una capacidad de 700 mil toneladas anuales de acero (Garzón 2012). Este país tiene también una fundición de estaño con una capacidad de 45.000 TMA, 5 refinerías de cobre, 2 de plomo, 3 de plata, 3 de zinc, una de molibdeno, una de bismuto y otra de antimonio. Argentina tiene 2 refinerías de plata-plomo, 1 de zinc, una planta de carbonato de litio y 2 plantas de procesamiento de boratos entre las principales. Brasil como en todo tiene 18 instalaciones entre fundiciones y refinerías de aluminio, 2 plantas hidro metalúrgicas y refinerías de cobre, 2 de níquel, 4 fundiciones de estaño, 3 de zinc y también refinerías de columbita y cromo, entre las principales instalaciones metalúrgicas de ese país (USGS 2006). Este cuadro de situación de la minería y metalurgia en el continente, es muy poco comprensible cuando se recuerda que en los primeros años del siglo pasado Avelino Aramayo ya fundía bismuto de sus minas del sur en una instalación en Quechisla (Provincia NorChichas del Departamento de Potosí) y que la empresa pionera, Soux Hernández de Potosí, ya producía en ese tiempo 24.000 quintales de estaño metálico por año (Garzón 2006). 79 Ahora bien, ¿por qué se perdió el tren de la historia y se volvió al extractivismo puro y duro por más de medio siglo de historia minera, hasta que en 1969 recién se retoman los intentos de fundir minerales en el país? Gran parte de la explicación a estas contradicciones tiene que ver con la gestión y aplicación de políticas económicas en el país, las que siempre fueron una respuesta a intereses de corporaciones que dominaron el país a lo largo de su historia y no respondían al genuino interés nacional. Los actores de la minería nacional Desde la nacionalización de las minas en 1952, el sector minero se dividió en tres sub sectores, reconocidos por el Código de Minería en actual vigencia y que son: Minería Estatal, Minería Mediana o de los mayores empresarios privados nacionales y/o asociados a empresas extranjeras, y Minería Chica y Cooperativa, de los pequeños empresarios nacionales y de los llamados “cuenta propistas ”; una asociación voluntaria de personas que se unen en una empresa de tipo social llamada cooperativa que tiene por objetivo el desarrollo de actividades de explotación y comercialización de minerales en áreas de reserva fiscal por medio de contratos con la estatal minera COMIBOL, también en concesiones (ahora contratos) de particulares ó de la misma asociación cooperativa; con el fin de coparticipar de las ganancias y/o pérdidas que la actividad arroje al final de cada gestión. Minería Estatal El 31 de Octubre de 1952, el Estado toma el control de las minas de los tres Barones del Estaño (Simón I. Patiño, Mauricio Hochschild y Avelino Aramayo), un holding que controlaba las mayores operaciones mineras del país y colateralmente el accionar político y económico de la nación por más de medio siglo y al que se conocía como Súper Estado Minero (Geddes 1984). Nace Corporación Minera de Bolivia, COMIBOL que se estructuró en sus primeros años con la herencia dejada por la estructura nacionalizada, con problemas de gerencia para las nuevas autoridades que no tenían ni la experiencia ni la calificación en muchos casos, para tan tremendo reto de administrar un holding que hasta entonces había tenido un calificado grupo de asesores extranjeros. Sin embargo con el pasar de los años se fue consolidando una estructura que se mantendría con pequeñas variaciones hasta 1985. Tenía tres grupos de empresas mineras que apelaban a su distribución geográfica y a las posibilidades de control desde los centros administrativos principales: La Paz, Oruro y Quechisla, estructura que en rasgos generales era la siguiente: Empresas de la Corporación Minera de Bolivia (1985) Grupo I Grupo II Grupo III Caracoles (La Paz) Catavi (Potosí) Quechisla (Potosí) Corocoro (La Paz) Huanuni (Oruro) Unificada (Potosí) Matilde (La Paz) San José (Oruro) Colquiri (La Paz) Viloco (La Paz) Santa Fe (Oruro) Colavi (Potosí) Bolívar (Oruro) Fuente: Elaboración propia con datos de la época 80 81 Esta conformación tenía sus particularidades, por ejemplo, Santa Fe comprendía los centros mineros, Santa Fe, Japo Y Morococala, Quechisla las minas Chorolque, Tazna, Ánimas, Siete Suyos, Chocaya, Pulacayo, tres plantas hidro eléctricas, una fundición de bismuto y una planta industrial en Pulacayo. El Estado también controlaba el Servicio Geológico de Bolivia y el Instituto de Investigaciones Minero Metalúrgicas a través del Ministerio de Minería y/o de la COMIBOL. La estructura de COMIBOL se mantuvo por 33 años hasta que en 1985 el advenimiento de la Nueva Política Económica, y de la mano del neo-liberalismo de la época, se destruye para dar paso a la capitalización y privatización de algunas empresas, el arrendamiento de otras, la re-localización de la fuerza de trabajo y la conversión de COMIBOL en una administradora de Contratos de Riesgo Compartido, (los famosos Joint Ventures (JV) de la época), de contratos de arrendamiento y el abandono total de la función productiva minera estatal. Un nuevo Código de Minería aprobado por Ley 1777 de 17 de marzo de 1997 (todavía vigente), consolidó el cambio estructural más violento, cuyas consecuencias seguimos arrastrando hasta ahora. La capitalización de las empresas/concesiones de COMIBOL generó en su momento 13 contratos de riesgo compartido para exploración y/o explotación, 3 de operación y 5 de arrendamiento (Alandia A. 1995 Pág. 5-6), los cuales tuvieron desarrollos diversos y resultados variados. Resalta por su importancia la integración vertical de la fundición de estaño-antimonio de Vinto con las minas Huanuni y Colquiri en un JV COMIBOL-Allied Deals (India). Este derivó con los años y los problemas 82 de inversión en una intervención primero a través de RBG Minera Huanuni RC-Intervención, otro JV alternativo que tampoco colmó las expectativas y culmino en años recientes en la nacionalización del distrito de Huanuni, de la fundición de Vinto y en la reversión del contrato de arrendamiento de Colquiri. Este yacimiento estaba en manos de Sinchi Huayra S.A., sucursal de la empresa multinacional Glencore en Bolivia. Otro intento que generó expectativa fue el Joint Venture COMIBOL-Austpac (Australia) para explorar oro y plata en un grupo de concesiones de la región de Escala en sur Lípez (Potosí) y otro de exploración de oro aluvial en el noreste del país (Río Madre de Dios), se hizo mucho trabajo pero las condiciones de inestabilidad del país acabaron con el entusiasmo. Algunos JVs sobrevivieron las adversidades y siguen en el tira y afloja, con los actores iniciales o con otros: JV COMIBOL Cia. Minera Himalaya en la mina de wólfram Cerro Grande, los contratos de operación/arrendamiento de las minas Bolívar (Oruro) y Porco (Potosí) entre COMIBOL y Sinchi Huayra, el JV COMIBOL-Panamérican Silver en San Vicente (Potosí) y COMIBOL-Minera Manquiri en San Bartolomé (Potosí). El retorno del péndulo político hacia posiciones nacionalistas y populistas del último tiempo (2006) se refleja en una política de recuperación de los recursos naturales al control del Estado, que vuelve a su papel de actor principal en toda la cadena productiva minera por precepto constitucional y que seguramente será reglamentado en el nuevo Código en actual trámite. Con los bemoles emergentes de la poca claridad operativa actual, el Estado a través de COMIBOL tiene las 83 siguientes unidades operativas, dependientes del nivel gerencial de la oficina central de la corporación en la ciudad de La Paz y/o del ministerio del ramo: como el Instituto de Investigaciones Minero Metalúrgicas o disminuidos dramáticamente como el Servicio Geológico en los años de liberalismo puro y duro de los años 90. Unidades operativas mineras de COMIBOL (2012) Minería Mediana Unidad Operativa Característica Ubicación Empresa Minera Huanuni Explotación, minerales de Sn. Oruro Empresa Minera Corocoro Explotación de minerales de Cu. Obtención hidro-metalúrgica de cobre metálico. La Paz Empresa Siderúrgica Mutún* Siderurgia. Santa Cruz Complejo Metalúrgico Karachipampa. * Producción de Zn, Pb y Ag, metálicos. Potosí Dirección Nacional De Recursos Evaporíticos. * Industrialización de sales de K, Li, Bo. Potosí Empresa Metalúrgica Vinto Fundición de Sn, Sb. Oruro Empresa Minera Colquiri Explotación, minerales de Sn, Zn. La Paz Fundición Telamayu Fundición de Bi. Telamayu, Potosí Servicio Nacional de Geología y Técnico de minas, SERGEOTECMIN Exploración minera básica de áreas fiscales, levantamiento de la Carta Geológica Nal. La Paz Centro de Investigación Minero metalúrgica CIMM Investigación y prestación de servicios metalúrgicos.. Oruro *Complejos metalúrgicos en proceso de instalación y/o en proyecto Fuente: Elaboración propia con datos de varias fuentes La estructura actual, muy chica todavía, recuerda aquella de 1985. Todo indica que estamos tratando de resucitar la vieja, pesada e ineficiente estructura minera estatal, los viejos proyectos metalúrgicos y los centros de investigación, alguna vez muy completos y eficientes y que fueron desmantelados totalmente 84 Los grandes empresarios mineros del país se agrupan en la Asociación Nacional de Mineros Medianos de Bolivia (ANMMB). Esta asociación es herencia de lo que a principios del pasado siglo era la Asociación de Industriales Mineros de Bolivia AIMB, fundada en La Paz el 5 de julio de 1925 y creada a iniciativa de Simón I. Patiño con el objetivo de unir en un mismo bloque a toda la minería grande, exportadora de minerales, para ejercer control sobre ella y regular en base a esta la política económica y el control del comercio exterior de minerales del país (Albarracin Millán 1995, Pág. 164). En esos años gloriosos de la minería nacional AIMB llegó a tener hasta 47 empresas asociadas. Cuando en 1932 se estableció por ley la categoría de empresa mediana, los buenos años ya estaban pasando, pocas empresas calificaron como tales, crecieron un poco hasta 1952 cuando la primera nacionalización de minas dio por los suelos con las grandes empresas, de manera particular con aquellas controladas por los Barones del estaño. Con el tiempo el número de estas creció nuevamente, en los años 70 eran 31 (ANMMB 1976) y hoy solo 12 empresas operadoras y tres empresas de exploración (ANMMB per. Com.). 85 Empresas de la Minería Mediana No. Empresa Producción 1 Empresa Minera San Cristóbal S.A. Concentrados Zn, Pb, Ag. 2 Empresa Minera Barrosquira Ltda. Concentrados Sn 3 Empresa Minera Sinchy Wuayra Concentrados Sn, Zn, Pb, Ag. 4 Empresa Minera La Solución Ltda. Concentrados Zn, Pb, Ag. 5 Empresa Minera Inti Raymi S.A. Au, Ag. 6 Grupo Minero La Roca Ltda. Au. 7 Empresa Minera Unificada S. A., EMUSA. Concentrados Zn, Pb, Ag, Sb, Au. 8 Pan American Silver Bolivia S.A. Concentrados Zn, Pb, Ag. 9 Empresa Minera Manquiri S.A. Barras de Ag, concentrados de Sn. 10 Empresa Minera Paitití S.A. Au, Cu. 11 Emical S.A. Calcáreos. 12 OMSA Sn. 13 Eagle Crest Exploration Bolivia S.A. Exploración de Au. 14 Nueva Vista Exploración de Au. 15 Apogee Exploración de Ag, Zn, Pb. Fuente: Elaboración propia, datos de ANMMB Como todo en este país, los cambios políticos y/o las épocas de precios altos/bajos de los metales y minerales en los mercados de Europa, Estados Unidos y ahora asiáticos, determinan el crecimiento/disminución de la actividad de este y otros actores de la minería nacional. De manera particular el peculiar péndulo político de los dos últimos siglos hace que la minería mediana crezca en tiempos de liberalismo económico y se contraiga en tiempos de populismo y/o socialismo donde el Estado trata de capturar las operaciones mineras privadas. En los últimos años, Vinto y Colquiri que eran asociadas de ANMMB pasaron a control del Estado y Rexma Bolivia SRL y New World Resource dejaron la asociación. Las 86 dos décadas precedentes de relativo predominio de liberalismo económico, permitió la generación de lo que ahora conocemos como mega proyectos mineros los cuales han elevado el nivel de producción de minerales de zinc, plomo , plata y en escala menor oro, a niveles significativos. Cuatro empresas de la minería mediana generan más del 60% de la producción minera y de la contribución tributaria del sub-sector, lo cual confirma la importancia de estos megas-proyectos mineros en la generación de riqueza para la economía del país. Minería Chica y Cooperativa Los pequeños empresarios mineros (Minería Chica), forman el grupo al parecer menos significativo, se agrupan en lo que se conoce como Cámaras Departamentales que dependen de una organización central denominada Cámara Nacional de Minería. Son operadores mineros mucho más sensibles y dependientes de los precios de los minerales y metales, tienen muy poca capacidad técnica y financiera y su tránsito hacia unidades operativas tipo cooperativas en tiempos de “vacas flacas” o hacia empresas medianas cuando hay tiempos de bonanza en los mercados ha sido un fenómeno presente. Este grupo acompañó desde siempre el desarrollo de la minería nacional, adquirió legalidad después de la nacionalización de las minas y según algunos datos de la actividad de este sub-sector, reflejada en la acreditación de sus miembros como productores en el Servicio Nacional de Registro de Comercializadores, SENARECOM, habrían alrededor de 2.300 mineros chicos en el país. 87 Las cooperativas mineras que por tradición forman el sub-sector con los pequeños empresarios, son un fenómeno social que ha alcanzado niveles espectaculares de crecimiento y hoy es un grupo corporativo de mucha presión social y política en la toma de decisiones sobre el sector minero. Las primeras cooperativas mineras nacieron en Potosí, la época se pierde en la noche de los tiempos pero en los años posteriores a la nacionalización de las minas ya era un grupo considerable; solo en el departamento de Potosí en 1969 habían 19 cooperativas explotando estaño, 2 antimonio, 9 plomo, 4 cobre, 3 wólfram y 4 plata. En la región aurífera del departamento de La Paz; otra tradicional zona de cooperativas; habían en la época 35 cooperativas que entregaban su producción al Banco Minero (BAMIN) operando en las zonas de Llipi, Unutuluni, Rinconada, Cangalli y otras, de la geografía paceña (Mendoza Quispe 1970). Las cooperativas son el efecto de las oscilaciones de precios de los minerales y de los esfuerzos de racionalización de la mano de obra ejercida por empresarios para enfrentar estas crisis a través del tiempo; generalmente se acude a este fácil expediente y se genera desempleo. Estos remanentes se agrupan en este tipo de organizaciones y el fenómeno crece en relación directa al crecimiento del desempleo en el país y se acelera en tiempos de buenos precios, que es cuando estas organizaciones que tienen regímenes impositivos, financieros y técnicos muy permisivos, obtienen buenas ganancias en operaciones artesanales informales, de alto riesgo, sin seguridad ni cargas sociales pero de buen rendimiento. Acuden a zonas de alta ley mineral, generalmente remanentes de operaciones empresariales 88 previas ó zonas marginales que no son factibles de explotación a mayor escala. El crecimiento de las cooperativas se ha disparado en los últimos años como efecto del mega-ciclo de precios altos de los metales en los mercados internacionales a partir de 2007, los datos oficiales con que se cuenta indican que al año 2010 las cooperativas contaban con 65.890 socios y se estima que para la gestión presente el número se haya elevado a más de 100.000 socios (Tabla 5) distribuidos en 14 unidades departamentales ó regionales que dependen de la entidad nacional Federación Nacional de Cooperativas Mineras (FENCOMIN). Crecimiento del cooperativismo minero Año 2008 2009 2010 2012 Total socios 49.685 54.441 65.890 100.000 * * Estimado Fuente: Elaboración propia, datos de Fencomin, Digeco, Ministerio de Minería; 2012 estimado Como se puede deducir, la estructura del sector minero nacional es una herencia de aquella usada en la explotación colonial de vetas de plata de los andes centrales y de la generada por grandes empresarios nacionales criollos y nativos de los dorados años de explotación de las minas de estaño, wólfram, bismuto y cobre en el dilatado periodo entre las dos guerras mundiales. Es una mezcla de un fallido intento de formación de una burguesía minera que debería reemplazar aquella feudal de los primeros años republicanos y 89 de un despertar revolucionario que pretendió socializar los actores mineros con la incorporación de las mazas proletarias a los niveles de administración de la explotación minera nacional. Excelente como principio pero inaplicable a una actividad considerada desde tiempos inmemoriales como negocio, tuvo como consecuencia el comportamiento pendular de la estructura en respuesta a intereses corporativos de corto alcance. Periodos de liberalismo con crecimiento de la minería mediana empresarial y periodos de tendencias nacionalistas y socialistas con nacionalización de minas y predominio del Estado en la industria. En ambos casos, la dependencia de los precios de los minerales en el mercado internacional y la nula industrialización y diversificación de la producción minera, no permitieron el desarrollo de la industria ni el uso total de la fuerza laboral especializada. Los remanentes tuvieron que migrar en busca de sustento a organizaciones cooperativas que muestran un sostenido crecimiento a lo largo de la historia, sea como actores en la industria sea como protagonistas de las decisiones políticas relacionadas con el sector minero. Indicadores de la estructura productiva del sector minero Los tres grandes sub-sectores de la minería nacional han contribuido a la producción total de minerales de acuerdo al momento político-económico y en porcentajes variables que indican el predominio de cada subsector en tiempos diferentes, de característica propias y que obedecen a políticas coyunturales predominantes 90 en cada caso. La situación actual por ejemplo es de predominio de la minería mediana que tiene cuatro empresas (San Cristóbal, Manquiri, Pan American Silver y Sinchy Wayra) con las minas más grandes en actual explotación y otras empresas con minas menores, un sub-sector estatal minero con Huanuni y Corocoro como únicos centros de producción actual pero con una clara tendencia a la apertura de nuevas operaciones y un sub-sector cooperativo en sostenido crecimiento y controlando ya, más del tercio (38%) del valor de la producción minera nacional, la minería mediana controla el 55% y el re-naciente Estado productor el 7%. En 2005 la correlación era diferente. En la etapa final de liberalismo económico, con el Estado al margen de la producción y un sub-sector de mineros chicos y cooperativos creciente, el valor de la producción minera se repartía entre la minería mediana (53%) y la chica y cooperativa (47%). Mucho más atrás en 1985, año final de la treintena de predominio de la estatal minera en la producción, el valor de ésta se repartía entre el Estado (54%), la minería mediana (31%) y la chica y cooperativa (15%). Este comportamiento secular demuestra que los radicales cambios de políticas económicas no han permitido el crecimiento sostenido de la producción y el cambio de porcentajes de participación de los sub-sectores se da con el crecimiento de uno en desmedro de otro. Las cooperativas crecen en base a nuevas áreas fiscales y el Estado cuando crece lo hace recuperando ó nacionalizando minas que controla la minería mediana. Esta crece ó decrece según el marco político se incline hacia posiciones liberales que permiten un mayor protagonis91 mo de la empresa privada o a posiciones nacionalistas que reducen ese protagonismo. El valor de la producción en 1985 era en cifras redondas 284 millones de dólares, el 2005 alcanzó 612 millones y el 2011 llegó a 3.700 millones de dólares; esto que pareciera un vertiginoso crecimiento se debe a la devaluación del dólar como moneda de referencia para las transacciones mineras y a la cíclica subida de precios de los metales y en grado menor al aumento del volumen de producción. A partir del 2007, sin embargo, con la puesta en marcha de grandes proyectos mineros y el comienzo de un mega-ciclo de precios altos de los metales, los volúmenes de producción de zinc, plomo y plata subieron dramáticamente y cambiaron de escala los valores de la producción minera. 2005 Estatal 0% Mediana 57% Coop. 43% 2011 Estatal 7% Participación porcentual de los sub-sectores en el valor de la producción (en porcentajes) 1985 Coop. 38% Coop. 15% Estatal 54% Mediana 55% Fuente: Elaboración propia con datos de ANMMB, FENCOMIN y Ministerio de Minería Mediana 31% 92 93 Índice de producción de minerales 2005-2011, dato base: 1990=100 300 250 200 150 100 50 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Fuente: Elaboración propia, datos: INE, Ministerio de Minería ANMMB y otros El abrupto cambio en la inclinación de la curva de producción en 2007 coincide con la puesta en marcha del proyecto San Cristóbal, al que siguió San Bartolomé una operación que produce plata metálica cuyos precios son espectaculares desde esa época y finalmente San Vicente una mina de zinc, plomo, plata que completó el grupo de grandes proyectos. El índice de producción que venía desde los años noventa con una sostenida y suave subida, más que se duplicó en valor con los nuevos proyectos mineros, se estabilizó a partir del 2008 con una leve subida en el primer trimestre de 2009 por efecto de los espectaculares precios de metales de ese año y seguirá la tendencia mientras no se agreguen nuevas minas al portafolio actual. Cabe destacar el significado de tener proyectos mineros grandes. Hay que recordar que estos que fueron producto de la política liberal de los años 90, tuvieron su tiempo de maduración de más de una década y 94 entraron en operación cuando el cambio a la nueva orientación de predominio del Estado en la minería, había sido concretado. ¿Cuántos años mantendremos el actual nivel de producción considerando que estas grandes minas se acercan a la mitad de su vida útil? ¿Volveremos al antiguo nivel ó seremos capaces de mantenerlo y/o aumentarlo con los proyectos estatales en carpeta: Mutún, Salar de Uyuni, Corocoro y otros? Una gran incertidumbre se vive ahora en el sector. La falta de exploración y desarrollo de nuevas reservas, la salida de prácticamente todos los operadores privados que exploraban en el país en los últimos años, el lento desarrollo de los emprendimientos estatales y la espera de la nueva Ley de Minería, configuran, junto al crecimiento acelerado de la minería informal en el país, un marco referencial muy poco optimista sobre el futuro de la actividad en el mediano y largo plazo. La situación en países vecinos América Latina fue en los años 90 el destino casi obligado de las inversiones de ultramar en el siempre agitado clima de los negocios mineros. Con Europa endureciendo las reglas medio-ambientales, Norteamérica de la misma manera y con elevados costos de operación, África con niveles de violencia peligrosos en los tradicionales países mineros y un convulsionado Medio Oriente; derivaron la actividad de búsqueda de nuevas reservas de mineral para la siempre insatisfecha industria de los países desarrollados, hacia esta parte del mundo. Una fiebre (boom dicen los occidentales) de exploración minera se esparció por el continente ameri95 cano, algunos países de los andes centrales (Chile, Perú, Argentina, Ecuador y Colombia) y algunos de las tierras bajas (Brasil, Paraguay, Guyana, Surinam) fueron los destinos preferidos. Casi todos estos países tenían legislaciones muy abiertas a la inversión y las grandes transnacionales mineras ó las empresas de exploración (Junior en el léxico de gremio) tuvieron un amplio periplo que llevó al descubrimiento de lo que en la época estaba en boga: yacimientos de metales preciosos (oro, plata, platino, paladio, rhodio) de gran volumen y susceptibles de soportar explotaciones a cielo abierto aún con contenidos minerales ínfimos gracias a las nuevas tecnologías metalúrgicas. También se buscaban metales base (zinc, plomo, cobre, estaño etc.) generalmente asociados con metales preciosos en nuevos modelos de yacimientos minerales que tenían que ver con nuevos conceptos sobre el origen y desplazamiento de placas tectónicas (unidades móviles de la corteza terrestre), en bordes continentales, cordilleras centro-oceánicas y también en zonas continentales geológicamente antiguas (cratones). Cuando la explotación de este tipo de grandes yacimientos minerales en el continente se hizo frecuente, se produjo un choque con operaciones mineras artesanales que habían sido moneda común hasta entonces, los problemas medio-ambientales se multiplicaron pero el valor de las producciones empresariales llegó a niveles muy altos. Todo esto produjo el desarrollo de grupos ecologistas anti-minería, que poco a poco, sin prisa pero sin pausa lograron crear un clima adverso a este tipo de gran minería y logró endurecer las reglas para la actividad. 96 La mayoría de nuestros vecinos mantiene aún abierta la legislación a este tipo de emprendimientos y en la mayoría de ellos la minería de pequeña escala convive sin problemas con la gran minería. Pero en algunos países como Bolivia y Perú de tradiciones ancestrales muy arraigadas, la minería de pequeña escala y los grupos cooperativos generalmente informales y donde los desempleados acuden como última opción, son más frecuentes, numerosos y en algunos casos como en nuestro país, tienen un peso político importante. Estos grupos son mas grandes en la minería aurífera aluvial (en las arenas y gravas de los ríos de la cuenca amazónica) de pequeña escala e informal, sin control tributario, técnico ni de comercialización. Perspectivas de la minería nacional Evolución de los precios de los metales Los precios de los metales en el mercado internacional a partir de 2007 tienen un comportamiento diferente, normalmente en el pasado se intercalaban periodos de precios altos de corta duración (2-3 años) con periodos más largos de precios bajos (5-7 años). A partir del año mencionado estamos viviendo lo que por sus características denomino mega-ciclo de precios altos, ilustrado de manera particular por los precios del oro y los demás minerales preciosos. El oro tuvo en la década precedente niveles de precio muy bajos (llegó hasta 270 $us/oz), paulatinamente ascendió a niveles significativos (> 600 $us/oz en 2007) y trepa a niveles espectaculares en 97 2011 alcanzando un precio máximo de 1.895 $us/oz en septiembre de 2011. A partir de este nivel, declina y sube intermitentemente pero mantiene los niveles todavía muy altos de este mega-ciclo, lo cual parece indicar un auspicioso nivel de precios de este metal en los años siguientes. Mega-ciclo de precios altos de la plata en el mercado internacional Mega-ciclo de precios altos del oro en el mercado internacional 10.00 1.800.00$ 50.00 40.00 30.00 20.00 1.400.00$ PM SMA (200) May 12 Oct 11 Feb 11 Jul 10 Dic 09 Abr 09 Sep 08 1.600.00$ Ene 08 Jun 07 0 SMA (60) Fuente: www.kitco.com 1.200.00$ 1.000.00$ 800.00$ 600.00$ 400.00$ 2008 2009 2010 2011 2012 Fuente: Tomado de www.kitco.com. El comportamiento de los precios de la plata tiene similitud con los del oro, en julio de 2007 ya tenía niveles expectables de más de 10 $us/oz, sobrepasa los 20 $us/ oz en los primeros meses de 2008, desciende a los valores anteriores hasta fin de año y nuevamente inicia un ascenso esta vez más sostenido hasta que en abril de 2011 alcanza el valor máximo del ciclo de 48,78 $us/oz. De ese nivel y hasta la primera mitad de la gestión actual, hay una tendencia a la baja, leve pero sostenida, situándose un poco por encima de los 30 $us/oz. 98 Los otros metales de nuestra producción aquellos que en la jerga minera se conocen como metales base (estaño, zinc, plomo, cobre) han acompañado la tendencia secular de los metales preciosos, cada uno con sus características propias que no es tema de tratar ahora, pero en la gestión 2011 después de alcanzar los valores máximos, han mostrado bajas más pronunciadas. Con datos estadísticos de precios spot de cierre del London Metal Exchange para estos cuatro metales, se puede deducir lo siguiente: El estaño, uno de los principales metales que producimos, empezó la gestión con un precio de 27.000 $us/ ton, llegó al máximo de 33.100 $us/ton en abril, comenzó una caída brusca con una leve recuperación en julio y terminó la gestión con 19.000 $us/ton. 99 Precios del estaño en 2011 El plomo empezó la gestión con un nivel de 2.600 $us/ ton, llegó a un máximo de 2.900 $us/ton y cerró la gestión en 1.990 $us/ton. 34.000 32.000 30.000 Precios del plomo en 2011 28.000 3.000 26.000 24.000 22.000 20.000 18.000 01/01/11 2.000 02/03/11 01/05/11 30/06/11 29/08/11 28/10/11 27/12/11 Fuente: London Metal Exchange El zinc empezó el año en 2.470 $us/ton, llegó a su nivel mayor a fines de febrero superando los 2.500 $us/ton, tuvo bajadas y subidas hasta septiembre y una caída mas pronunciada hasta finales de gestión cerrando la misma en 1.800 $us/ton. Precios del zinc en 2011 01/01/11 02/03/11 01/05/11 30/06/11 29/08/11 28/10/11 27/12/11 Fuente: London Metal Exchange El cobre comenzó en 9.900 $us/ton, tuvo una declinación suave hasta finales del mes de junio, una variación más abrupta hacia fin de año que cerró en 7.400 $us/ton. Precios del cobre en 2011 2.600 11.000 2.400 10.000 2.200 9.000 2.000 8.000 1.800 7.000 1.600 01/01/11 02/03/11 01/05/11 30/06/11 29/08/11 28/10/11 27/12/11 Fuente: London Metal Exchange 6.000 01/01/11 02/03/11 01/05/11 30/06/11 29/08/11 28/10/11 27/12/11 Fuente: London Metal Exchange 100 101 102 hardware de la informática actual, ha disparado los precios por 10 en solo dos años. REE costs (domestic China) for magnets - jan 2010 (Cost $/kg magnet) N N-M Metal grade N-H N-SH N-UH N-EH N-AH 0 10 Pr 20 Nd 30 Dy Fuente: Techniology Metals Research LLC) REE costs (domestic China) for magnets - jan 2012 (Cost $/kg magnet) N N-M N-H Metal grade Este comportamiento de precios para nuestra principal producción minera indica que el mega-ciclo de precios altos ha empezado a declinar, levemente al comienzo, abruptamente hacia el final de gestión hasta alcanzar un nivel donde la declinación es otra vez más suave, con alzas y bajas de escala pequeña. Este comportamiento sigue sin cambios radicales en lo que va de 2012. Al 18 de septiembre, los precios (spot) en el LME son los siguientes: oro 1.771 $us/oz, plata 34,76 $us/oz, platino 1.622 $us/oz y paladio 666 $us/oz, entre los principales metales preciosos, dos de los cuales (platino y paladio) no se producen en el país. De los metales base, para contratos a 3 meses, el cobre cotizó 8.250 $us/ton, plomo 2.244 $us/ton, zinc 2.106 $us/ton y estaño 21.400 $us/ton. Nuestro país no produce lo que en la industria se llaman metales críticos tecnológicos, entre los que se pueden citar: el grupo de tierras raras (14 lantánidos y 14 actínidos), el grafito, tantalio, manganeso, magnesio, cobalto y teluro; pese a que se identificaron algunos a nivel de exploración como el tantalio que junto con la columbita forman mezclas minerales conocidas como COLTAN de gran demanda en la industria contemporánea. Algunas tierras raras se han identificado en el oriente del país como veremos adelante, pero nunca se desarrollo aquel potencial a niveles de explotación pese a los espectaculares precios y la tendencia al alza en el largo plazo. Por ejemplo, la demanda creciente de neodimio, disprosio y praseodimio (generalmente óxidos de estos metales) en la fabricación cada vez más solicitada de magnetos permanentes, sin los cuales no se explica el desarrollo del N-SH N-UH N-EH N-AH 0 100 200 Pr Nd 300 400 Dy Fuente: Techniology Metals Research LLC) 103 REE costs (FOB China) for magnets - jan 2010 (Cost $/kg magnet) N N-M Metal grade N-H N-SH N-UH N-EH N-AH 0 10 Pr 20 Nd 30 Dy Fuente: Techniology Metals Research LLC) REE costs (FOB China) for magnets - jan 2012 (Cost $/kg magnet) N N-M Metal grade N-H N-SH N-UH N-EH N-AH 0 100 200 Pr Nd 300 400 Dy Fuente: Techniology Metals Research LLC) Variación de precios de tierras raras (praseodimio, neodimio y disprosio, usados en magnetos permanentes) en China, para uso doméstico y exportación entre 2010 y 2012 104 Otros minerales de altos precios, gran demanda y que tienen que ver con energía como el uranio (actínido del grupo de tierras raras), el litio un esencial componente de baterías y acumuladores de energía alternativa, ó el potasio usado en fertilizantes para la industria agrícola, recientemente han merecido esfuerzos para integrarlos a la cadena productiva minera del país. Ni que decir de minerales como las gemas y piedras preciosos, cuya explotación y comercialización forman parte de la anécdota de algunos emprendimientos privados que no acaban de integrarse a la producción nacional. Inversiones mineras: El contexto global La minería contemporánea es global, de alta tecnología, amigable con el medio ambiente, de alta gerencia para garantizar adecuadas rentabilidades y de economías de escala que permiten explotar grandes volúmenes de material mineralizado aún de contenidos metálicos muy bajos e integrar las operaciones extractivas al circuito industrial. El tira y afloja entre mineros y ambientalistas que se ha visto en las últimas décadas, ha hecho crecer en algunos países la resistencia a este tipo de grandes proyectos mineros. De manera particular aquellos de explotación a cielo abierto (open pit), han sido el motivo para que algunos países endurezcan sus regímenes tributarios y regulaciones medio ambientales; esto coloca al sector ante la alternativa de seleccionar proyectos con mayores contenidos metálicos y/o países con legislaciones más permisivas. De cualquier manera la actividad de exploración y generación de nuevos proyectos mineros, ha sido intensa en años recientes con una leve 105 declinación en 2009 tras la crisis en Estados Unidos y la crisis de Unión Europea generalizada entre algunos de sus miembros. Canadá., 13% en África, 12% en Australia, 8% en Estados Unidos y 23% entre Islas del Pacífico, Asia y el resto del mundo. Presupuestos globales de inversión 1989-2009 (U$S Billion) (Relative Metals Prices 1989=1) Inversiones por metales y áreas geográficas, 2010 (en porcentajes ) 15 12 9 6 3 3.0 60 2.5 50 2.0 40 1.5 30 1.0 20 0.5 10 0 0 0 Gold 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 Nonterreus Exploration Total Uranium Exploration Total Relative Gold Price Relative Copper Price 2006 2008 Diamonds 2009 PGM Other 2010 Fuente: PDAC 2010 El comportamiento de la inversión en exploración muestra dos ciclos de estímulo a esta actividad, uno en los años 90 con un máximo en 1997, un periodo de declinación hasta 2002 y un segundo ciclo de alta inversión hasta 2008 donde los presupuestos alcanzan más de 14 billones $us; hay una declinación en 2009 y una recuperación en 2010 cuando se llegó a 11,2 billones; en 2011 se alcanzó la cifra record de 18,2 billones de dólares (PDAC 2012). La actividad es altamente dependiente del índice de precios y estos la estimulan, del total en 2010, el 50% se gastó en exploración de oro., 33% en exploración de metales base, porcentajes menores en diamantes, platinoides y otros. El 27% en Latinoamérica, 17% en 106 Base Metals 2007 30 25 20 15 10 5 0 Latin America 2006 Canada 2007 Rerst of World 2008 Africa 2009 Austria US Pacific/SE Asia 2010 Fuente: PDAC 2011 107 El comportamiento de las inversiones en 2011 fue similar en cuanto a los metales objeto de exploración, con algunas variaciones no muy significativas en cuanto a tendencias por áreas geográficas, hay un detalle mayor con la inclusión de Unión Europea e Islas del Pacífico en el contexto mundial. Gastos en exploración por áreas geográficas 2011 Australia 13% America Latina 25% Islas del Pacífico 5% USA 8% Canadá 18% África 15% UE-Asia 16% Fuente: Elaboración propia, datos PDAC 2012 El contexto nacional de las inversiones mineras A contracorriente de lo que ocurre a nivel global, en nuestro país la exploración y generación de nuevos proyectos mineros es la cenicienta dentro de las preocupaciones de los actores mineros, el Estado trata de resucitar los añejos proyectos mineros de la agenda nacional (Mutún, Salar de Uyuni, Karachipampa, Corocoro), un debilitado Servicio Geológico, (SERGEOTECMIN) apoya con lo que puede en la investigación geológica 108 básica de áreas fiscales y el empresariado nacional y/o asociado al capital transnacional, presionado por el adverso clima para invertir en el país, solo atina a la paciencia y a la esperanza de que el nuevo Código sectorial le muestre la luz al final del túnel. Esto configura un cuadro de situación donde el país ya no aparece en las estadísticas sobre inversiones en exploración y generación de nuevos proyectos y donde los inversionistas llegan al país no a hacer negocios sino a ver oportunidades para especular en los mercados de valores y donde proyectos que en su tiempo tenían una alentadora perspectiva de ingresar al flujo productivo, duermen el sueño de los justos en espera de mejores días. El cuadro siguiente refleja la situación antes descrita. Su elaboración se basa en la poca información que contiene el presupuesto general del Estado sobre inversiones estatales en nuevos proyectos mineros; como también en algunos datos del sector minero privado. Estos valores se comparan con las inversiones en el rubro de los vecinos que nos sirven de referencia, Argentina y Perú. Como en minería las cifras se deben manejar con pinzas, la tabla tiene como único objetivo hacer notar la diferencia de escala de las inversiones en nuevos proyectos, en cada país. Inversiones en nuevos proyectos mineros Argentina Bolivia Perú Portafolio 11B $us. 5 B $us * 50 B $us Ejecución 2,6 B $us (2011) 106M $us ** (2012) 7 B $us (2012) * Estimado; ** 100M $us proyectos de Comibol, 6M $us presupuesto Sergeotecmin 2012 Fuente: Secretaria de Minas Ministerio de Planificación Federal de Argentina, Kallpa SAB Perú, Presupuesto General del Estado 2012 Bolivia 109 Se han considerado proyectos geológicos avanzados con evaluación de recursos minerales y/o con un potencial geológico expectable. Argentina tiene muchos y se concentran en la parte central y también en la lejana zona austral del país, los más importantes son los siguientes: Pascua Lama (Barrick Gold), Cerro Vanguardia (Anglo Gold Ashanti-Formicruz), Manantial Espejo (Pan American Silver), Cerro Moro (ExtorreFormicruz), San José (Minera Andes- Hochschild), Cerro Negro (Andean Resources), Mariana (Mariana Resources), Martha (Coeur D´Alene), Navidad (Pan American Silver), Pingüino (Argentex Mining). Perú, por su parte, concentra sus nuevos proyectos en dos áreas, la norteña región de Cajamarca y las zonas sureñas de Apurimac, Arequipa y Moquegua. Resaltan por su actualidad y su importancia Minas Conga una inversión proyectada de 4.800 millones de dólares ahora en entredicho por problemas medioambientales y con las comunidades aledañas, Las Bambas, Toromocho, Cerro Verde y otros. 110 Portafolio y ubicación de proyectos mineros del Perú Project USD MM Minas Conga 4.800 Las Bambas 4.200 Cerro Verde Expansion 3.573 Pampas de Pongo 3.280 Quellaveco3.000 Haquira2.800 Galeno2.500 Hierro Apurimac 2.300 Toromocho2.200 Los Calatos 2.200 Magistral1.700 Southern Expansion 1.600 Rio Binaco 1.500 Antapaccay1.473 Las Chancas 1.300 Antamina Expansion 1.280 Otros14.055 Total53.761 To be executed in 2012 7.213 Cajamarca USD 9.641 MM Minas Conga USD 4.800 MM Galeno USD 2.500 MM Apurimac USD 10.600 MM Hierro Apunimac USD 2.300 MM Haquira USD 2.800 MM Las Bambas USD 4.200 MM Arequipa USD 7.853 MM Pampa de Pongo USD 3.280 MM Cerro Verde Exp. USD 3.750 MM Moquegua USD 7.600 MM Quellaveco USD 3.000 MM Los Calatos USD 2.200 MM Fuente. Kallpa SAB, Perú En Bolivia se pueden considerar los proyectos estatales Corocoro, Mutún y Salar de Uyuni, así como los proyectos privados Amayapampa (Republic Gold Limited), un proyecto muy antiguo con factibilidad completada, con reservas indicadas de 1´084.000 onzas de oro; Mallku Khota (ex South American Silver, ahora Comibol) un interesante proyecto de plata indio y oro en etapa avanzada de exploración; Pulacayo-Paca (JV Apogee Minerals Bolivia S.A.-Comibol); Cerro Escapa (JV Samex-Comibol); Lipeña (New World Resource); Pastos Grandes un proyecto de litio y potasio (New World Resource), San Pablo (Minera Puca Raju); San Simón (Eagle Crest). De estos emprendimientos privados, la mayoría se encuentran paralizados o con muy poca actividad por las razones de inestabilidad mencio111 nadas líneas arriba, muchas de las empresas extranjeras que iniciaron estos emprendimientos han dejado el país ó están camino de hacerlo. La mayoría de ellos son proyectos por oro y/o plata con metales base asociados, se encuentran en el suroeste potosino ó en el norte de ese departamento (Amayapampa, Mallku Khota), solo San Simón un proyecto aurífero está en el oriente del país en la serranía homónima entre Santa Cruz y Beni. Los proyectos estatales dependen de inversión nacional, y en algunos casos como Corocoro (COMIBOLKORES) de la inversión extranjera a través de agencias gubernamentales. Los pocos proyectos privados que dependían del flujo de inversión extranjera han entrado en una etapa de des-inversión por las razones expuestas y estamos como país desaprovechando el flujo de inversión a Latinoamérica (1/4 del total global) del que actualmente sacan provecho países como Chile, Argentina, Perú, México, Colombia y Brasil. Las cifras y consideraciones que anteceden hacen ver que el país en el último tiempo ha entrado en estancamiento de la exploración y generación de nuevas minas que puedan considerarse verdaderos proyectos mineros De los proyectos estatales el Mutún ha tenido un fracaso con Jindal Steel, el cual posterga este proyecto al parecer indefinidamente a no ser que resurja a partir del esfuerzo estatal en la parte directamente controlada por Comibol y Siderúrgica Mutún. En el Salar de Uyuni el proyecto de litio y potasio avanza a paso cansino desde años atrás, Corocoro sigue en evaluación de reservas y no se conocen todavía cifras definitivas de reservas que puedan sostener un proyecto grande y casi todos los proyectos privados están paralizados ó con 112 diagnóstico reservado sobre su continuidad. Algo tenemos que hacer para volver a generar nuevos proyectos mineros, las grandes minas están camino a la declinación de su vida útil y si no generamos otras, el futuro será realmente penoso para la economía del país, Potencial minero del país El país ha sido (y todavía es) considerado como poseedor de un enorme potencial geológico minero, el cual a través del tiempo ha merecido intermitentemente los mejores esfuerzos por parte del Estado en tiempos de gobiernos nacionalistas y/o socialistas como el actual, ó de parte de la corriente de inversión extranjera que acabamos de describir cuando el liberalismo económico se campeaba en el país. Pese a ello este potencial sigue en esa categoría, en la mayoría de los casos por falta de continuidad de la política de exploraciones; cuando las empresas privadas extranjeras dejan el país por cualquier razón, la información generada no queda en el país y menos es usada por el Estado para sus programas de generación de proyectos mineros y viceversa, cuando vuelven los tiempos de liberalismo y vuelven las inversiones privadas, estas empiezan de cero con nuevos modelos de yacimientos minerales en perspectiva y que se acomodan a la nueva realidad. Una constante sin embargo es que, cuando la exploración, pese a los cambios, continúa y se llega a etapas avanzadas, el éxito puede llegar de la mano de esa constancia exploratoria. Ejemplos hay muchos, San Cristóbal tuvo un periodo de más de 10 años para llegar a ser un 113 proyecto minero exitoso y convertirse en la mina que es hoy; San Vicente fue un proyecto de la Comibol de los años 80 y terminó siendo exitoso después de muchos años con Pan American Silver. San Bartolomé fue primero una operación artesanal de algunos mineros de Comibol y de cooperativas que explotaban el material suelto con contenidos de plata y estaño de las laderas del Cerro Rico de Potosí, que llamaban “pallacos” y terminó siendo la operación minero- metalúrgica más importante en plata con la Empresa Minera Manquiri (subsidiaria de Coeur D´Alene de EE.UU.). Existen definidas muchas áreas que los geólogos llamamos “metalotectos” (zonas con características geológicas y de mineralización particulares), también viejas operaciones mineras que con tecnología actual pueden volver a ser proyectos de exploración y/o minas de mayor magnitud. Tenemos material mineralizado en superficie de viejas operaciones mineras que ahora pueden ser explotados económicamente y cuencas hidrográficas con material aluvional de gravas y arenas que contienen oro, estaño y otros minerales útiles. Toda una gama de posibilidades por desarrollar y que para los fines de la presente investigación podemos dividir en los siguientes grupos. gos e ingenieros extranjeros (lo mejor de la época) que vinieron al país con ese fin y lograron sus metas colocando al país en el centro de la industria en la primera mitad del siglo XX. La figura siguiente muestra la estructura de lo que era la COMIBOL de los años 80 con la ubicación de las principales minas de la parte occidental del país. La vieja estructura de COMIBOL, parte occidental Los viejos distritos mineros de COMIBOL La idea del potencial de las viejas minas y distritos que operó COMIBOL no es nueva, fue la base a través del tiempo para programas regionales de exploración aún antes de la nacionalización cuando los Barones del Estaño y de manera particular Simón I. Patiño, planificaron la expansión de sus empresas con un staff de geólo114 Fuente: Elaboración propia en base a mapas de la época 115 En el mapa se resaltan los distritos mineros que por su potencialidad han merecido programas de exploración de alguna importancia, de norte a sur lo destacable es lo siguiente: Viloco-Caracoles, un grupo de minas de estaño donde se explotó la casiterita cristalizada más famosa de esta parte del continente, COMIBOL realizó un extenso programa de exploración entre estas dos minas e identificó cuatro zonas de vetas que debían ser evaluadas con perforaciones a diamantina (Subgerencia de Geología 1983). La baja cotización del estaño de la época y el cambio político de 1985, cerraron los trabajos de exploración. Corocoro la mina de cobre más importante tenía en los años 80, en apertura un cuadro de acceso a las reservas en profundidad de la mina y un estudio de pre-factibilidad para la explotación de la parte alta del yacimiento por medio de un open pit; la crisis de precios y el cambio político paralizaron estos emprendimientos. Durante el periodo de liberalismo de los años 90 muchas empresas trataron de volver a la actividad hasta que en la administración de gobierno actual, se firma un contrato (JV) con Korea Resources, KORES que pretende implementar una operación minero-metalúrgica de gran envergadura. Colquiri, importante mina de estaño y zinc, Sinchi Wayra planeaba el aumento de los volúmenes de explotación a más de 2.000 toneladas por día en base a las reservas evaluadas en un importante programa de perforaciones. Ahora en control de la COMIBOL, se espera la continuidad de los programas. Japo, Santa Fe, Morococala, este grupo de minas forma un distrito estannífero de mucho potencial, 116 COMIBOL en los años 80 evaluó algunos cuerpos mineralizados que podían soportar una minería subterránea de grandes volúmenes, empresas de todo tipo han mostrado interés en este distrito operado ahora por cooperativas. Poopó-Bolívar, estas dos minas de COMIBOL y algunas otras de particulares forman un distrito de gran potencial en estaño, zinc, plomo y plata, parcial e intermitentemente explorado por la estatal minera, tiene algunas minas en actividad. Colquechaca, famosa y antigua mina de plata tiene un considerable potencial en las minas aledañas, el JV Emusa-Korea Zinc está explorando el área con alentadores resultados. Maria Luisa, antiguo distrito de la estatal minera en la serranía inter- salar entre Oruro y Potosí, ha sido objeto de intensa exploración de la mina y también del metalotecto por varias empresas interesadas en este tipo de áreas de vulcanismo con mineralización de plomo, zinc, plata. Actualmente el área está controlada por particulares. Colavi, distrito minero caracterizado por su mineralización de estaño de baja ley en estructuras bandeadas (mantos) sub-concordantes con la estratificación de las rocas, ha sido evaluado por COMIBOL en los 80 con una densa malla de perforación a diamantina; tiene una aureola de mineralización de plata que aumenta su potencialidad. Operan el área algunas cooperativas. Grupo Quechisla, se denomina así al distrito minero que forman las minas Tazna, Ánimas-Siete Suyos, Chorolque y Tatasi, fue explorado en los años 90 por lo que se conocía como Task Force (Fuerza de tareas) del 117 sector minero con buenos resultados. Es un distrito de mineralización poli metálica (estaño, zinc, plomo, plata oro, bismuto) que ha sido revisado puntualmente por varias empresas, de ese trabajo nació el proyecto Pulacayo Paca (JV COMIBOL-Apogee Minerals Bolivia S.A.), localizado en el extremo norte del distrito. El potencial metalogenético Bolivia hace parte de dos mega unidades tectónicas que son lo que los geólogos llamamos Orogeno Andino al oeste y en las tierras altas y el Escudo Pre Cambriano en las tierras bajas del oriente, unidades que contienen los mayores yacimientos y prospectos mineros del país. El occidente del país está ocupado por dos cordilleras separadas por una cuenca inter-montana (cuenca endorreica en lenguaje técnico) y que forma la unidad conocida como Altiplano. Esta unidad y la vertiente oeste de la unidad llamada Cordillera Oriental, contienen las minas de plata y estaño testigos de más de dos siglos de historia minera de estas tierras y forman lo que se conoce como Faja ó Cinturón Estannífero (Tin Belt). Es de lejos la unidad más conocida geológicamente y más explorada. En las partes marginales de este Cinturón se localizan las minas más grandes de plata-estaño (Potosí, Oruro, Llallagua) y en zonas tectónicamente críticas los yacimientos de oro en roca, más conocidos (Yani, Aucapata, Kori Kollo, Kori Chaca, Amayapampa). Al oeste del Altiplano está la Cordillera Occidental, tierra de volcanes, grandes salares y desiertos, ha sido en los años 90 el objetivo principal de un “boom” exploratorio en busca de yaci118 mientos de oro, plata y metales base de gran volumen relacionados a vulcanismo sub-reciente. Entre los resultados importantes se tienen una decena de prospectos verificados con perforaciones entre los que destacan Cerro Escapa y Lipeña en el suroeste potosino y Orkho Piña al este del punto tripartito ChilePerú-Bolivia; prospectos de oro y metales base de grandes perspectivas. Esta unidad también contiene la reserva de sales de litio y potasio más importante del continente, el Salar de Uyuni y en el límite oriental con el Cinturón Estannífero los grandes yacimientos de zinc, plomo y plata San Cristóbal y San Vicente. La Cordillera Oriental y su Faja Poli metálica son más extensas, menos exploradas pero muy potenciales. Todas las minas de zinc-plomo, wólfram, bismuto, antimonio y oro en vetas están en esta faja, hacia el sur en Tarija y Chuquisaca se ha descubierto en los últimos años características estructurales y litológicas que parecen definir un par de cuencas sedimentarias que podrían contener mineralización de metales base del tipo sedimentario-exalativo ó SEDEX (mineralización de los sedimentos por emanaciones volcánicas submarinas), lo cual abre la posibilidad de encontrar mineralización de gran volumen del tipo Mina Aguilar (norte argentino), en el sur del país. Al otro lado del país en las tierras bajas, el área de rocas de edad pre-cámbrica ó Escudo Pre Cámbrico de más de 900 Ma (millones de años) es menos conocido y explorado, tiene algunas unidades o fajas de características de edad, tectónismo y mineralización muy particulares, desde el norte: Cratón de Paragua, la unidad más antigua con su Faja de mineralización de manga119 neso-oro, tiene una conspicua mineralización de oro en vetas, vetillas y diseminaciones en la roca, mina San Simón (Eagle Crest) es la más importante de la zona y está siendo explotada y explorada la continuidad de la mineralización en áreas circundantes. Al sur un grupo de rocas alcalinas cerca de San Ignacio de Velasco y una intrusión de diques de carbonatita (rocas carbonatadas casi puras, formadas por reacción del magma con rocas calcáreas) en el Cerro Manomó; contienen fosfatos de manera particular monazita, un fosfato con los elementos de las tierras raras, Cerio, Lantano, Ytrio y Thorio (Berrangé & Litherland 1982) y muy cerca en la Serranía de Huanchaca se han encontrado diminutos diamantes en las arenas de un río que fluye de ella, lo que aumenta el interés en la exploración y el potencial de esta unidad. Unidades metalogenéticas y proyectos mineros principales Fuente: Generalización de mapas metalogenéicos oficiales 120 Faja poli metálica Sunsas, unidad importante donde se han descubierto los yacimientos de oro-hierro y orocobre de Puquio Norte y Don Mario, que pusieron la producción de oro del país en el mapa mundial por varios años. Muy prospectiva tiene al sureste una intrusión de rocas obscuras (máficas y ultra máficas en el lenguaje técnico) con mineralización de metales del grupo del platino. Producto de un programa de exploración de los años 70 (Proyecto Pre Cámbrico del Servicio Geológico Boliviano y del British Geological Survey), estos hallazgos abrieron al mundo la oculta riqueza mineral de las tierras bajas del país. Faja de hierro-manganeso de Mutún-Tucavaca, esta unidad contiene el yacimiento de hierro del Mutún, uno de los mayores del mundo, actual proyecto siderúrgico del Estado y una faja de pequeñas minas y ocurrencias de minerales de zinc, plomo, cobre llamada Tucavaca. Descubierta y explorada preliminarmente en el Proyecto Pre Cámbrico y posteriormente por algunas empresas extranjeras asociadas a la entonces Compañía de Minas del Sur, COMSUR, tiene un apreciable potencial para futuras exploraciones. Todo el área del proyecto tiene rocas graníticas, granitoides y pegmatitas que contienen mineralización de niobio y tantalio (Coltan) en pequeños cuerpos lenticulares y en el material suelto erosionado de estas rocas. Estos minerales de gran demanda para la tecnología actual están aun siendo explorados por pequeñas empresas, mineros y garimpeiros y explotados en pequeña escala. Una adecuada legislación minera y un favorable clima para las inversiones de riesgo pueden abrir nuevamente los esfuerzos exploratorios en el Escudo Pre Cámbrico. 121 Cuenca Aurífera Amazónica La extensa cuenca alta del río Amazonas tiene en los ríos de nuestro país las mayores acumulaciones de gravas y arenas auríferas, las cuales se extienden hasta las planicies aluvionales de Beni y Pando. Cuencas aluvionales auríferas del norte del país \ MM millones, mg/m3 miligramos por metro cúbico Esta cuenca considerada de las mayores del continente, ha sido conocida por sus gravas auríferas desde los tiempos del imperio Inca, fue objetivo de exploraciones durante la colonia y ya en el siglo XIX se tienen noti122 cias de intentos de implementar operaciones de explotación de alguna magnitud. Tipuani, Guanay, Teopònte y Cangalli, en el norte de La Paz, formaban el área tradicional más importante de producción de oro aluvional en esas tierras. Desde 1826 una compañía inglesa, el boliviano Ildefonso Villamil y posteriormente una empresa alemana, realizaron los primeros intentos de apertura del área a operaciones mineras, Villamil cree que entre 1818 y 1867 alrededor de 150.000 onzas (oz) de oro se produjeron en Tipuani Playa; cuanto más se produjo en años posteriores, se desconoce (Stoll 1961). No se tienen noticias ciertas sobre la performance de ingleses y alemanes en esos primeros años; un oscuro manto de incertidumbre se mantuvo hasta los primeros años del siglo XX cuando se volvió a la actividad con algún éxito. En 1939 Compagnie Aramayo de Mines en Bolivie ingresa a Tipuani, un hito histórico importante, uno de los Barones de la minería nacional asociado a empresarios franceses implementó operaciones de minería aluvional en esas tierras. Se cuentan historias realmente singulares sobre la producción de ese tiempo, una de las minas (Tujrujahuira) produjo 50.000oz de oro de material aluvial con un promedio de 1oz de oro por metro cúbico (oz/m3); un rico “clavo” (zona de alta ley) de esta mina dio 3.618oz de oro de gravas con un contenido promedio de 299 oz/m3 (detalles en Stoll 1961, Matthews 1988, Fornari 1987). En los años 50, South American Placers-SAPI entró a Teoponte con una draga vieja de Nueva Guinea que rendía un tercio de su capacidad y producía alrededor de 65.000oz de oro al año. SAPI estuvo en el área entre 123 1959 y 1970 luego vendrían Compañía Minera de SurCOMSUR y Compañía de Minería Aluvional-CODEMA (SAPI asociada con la Corporación de las Fuerzas Armadas para el Desarrollo Nacional COFADENA), ambas operaron entre Guanay y Mapiri. La riqueza aurífera era tan grande que Tipuani Playa el lugar donde se acumularon las colas del dragado, produjo posteriormente un total de 500.000oz de oro de alrededor de 6 millones de m3 de material. Así de ricos eran y todavía son los aluviones de esa parte del país, poco a poco esta historia que empezó en la cuenca del río Tipuani se extendería a otros ríos de la parte baja de la cuenca, también a las morrenas (material heterogéneo y grueso que depositan los glaciares en su avance) de la parte alta. Ya en los años 70 COMIBOL, el Servicio Geológico y el Instituto Minero Metalúrgico empiezan la exploración de la parte baja de la cuenca, siguió después la actividad de mineros bolivianos y garimpeiros del vecino país que extendieron la actividad a los ríos Madre de Dios y Beni en la tierras bajas de Beni y Pando; allí y hasta entonces el oro de los ríos era legendario y su explotación aunque presente, formaba parte del folklore. Se estima que la producción histórica de la parte alta de esta cuenca fue de alrededor de 33 millones de onzas de oro y que el potencial remanente es de similar magnitud (Garzón 2007). La parte negativa para desarrollar este potencial es que actualmente es tierra donde domina la minería informal de cooperativas y garimpeiros, sin control técnico ni ambiental menos de seguridad laboral y de comercialización del oro que sale de contrabando a Perú y Brasil. Muy pocas empresas tienen 124 operaciones allí por la inseguridad, los elevados costos de operación y de control ambiental y la poca accesibilidad a esas remotas áreas del territorio nacional. Para el final: preguntas necesarias ¿Sólo basta el potencial? Como decía alguno de mis maestros: los minerales soterrados en las profundidades de la tierra no son riqueza, esta se produce cuando la capacidad de los humanos permite su extracción, beneficio y refinación, convirtiéndolos en bienes útiles al desarrollo de los pueblos. Esta frase que puede parecer un lugar común resume la filosofía del desarrollo minero a través de los tiempos. En nuestro país tenemos un gran potencial minero, nuestra historia es una historia de mineros y la primera república nació al calor de la lucha por el control de las minas de plata en poder de los colonizadores, desde entonces es una continua lucha de intereses corporativos y sectoriales por el control de los excedentes que la minería (hidrocarburos incluidos) produce. Sin embargo y pese a esta evidencia no hemos sido capaces de desarrollar ese potencial en la medida de lo deseado; lo hemos intentado varias veces pero, pasada la algarabía de los primeros resultados bajamos la guardia. Nuestra calidad de país del tercer mundo con muy poca autonomía económica y capacidad financiera, ha hecho que dependamos siempre del buen vecino ó de organismos internacionales para poder financiar estas aventuras de 125 riesgo que son los programas de exploración y desarrollo de nuevas reservas minerales. El capítulo que antecede muestra claramente los intentos que se hicieron, los resultados siempre que hubo constancia fueron positivos pero, la dependencia anotada derivó los intentos a la arena de intereses políticos donde cada vez se empieza de nuevo según sea el enfoque político predominante en el país y/o en los organismos que soportan estos emprendimientos. Esto deja una primera lección: debemos ser capaces de llevar las instituciones que tienen que ver con el desarrollo de recursos minerales al punto que tengan un adecuado nivel de independencia y autonomía del poder político, que garantice continuidad de gestión y de programas. Hemos visto que los pocos proyectos mineros exitosos se han generado en décadas. COMIBOL y SERGEOTECMIN deben tener esas características; una re-ingeniería de ambas puede cambiar la historia de la minería nacional. ¿La legislación es adecuada a los tiempos que corren? Mucho antes de la aprobación de la Constitución el sector minero había expresado sus temores sobre los proyectos de cambio (Garzón 2008). Ahora que éstos son una realidad cabe resumir, sin entrar en la transcripción literal de cada disposición, lo más importante: Disposición transitoria 8va CPE, adecuación en un año de las concesiones mineras a contratos mineros. Art. 352 y 403 I CPE, derecho a consulta previa y participación de los beneficios, de los pueblos y territorios indígena originario campesinos. 126 Art. 351 II CPE, re-inversión de utilidades para los contratos de asociación con el Estado. Art. 357, prohibición de juegos bursátiles, no se puede inscribir la propiedad de los recursos naturales. La anotación y registro de reservas es atribución exclusiva del Estado. Además de estas disposiciones el sector espera la aprobación de una nueva Ley de Minería, de la cual se sabe muy poco pero se rumorea bastante. Lo cierto es que al margen de la subida de la alícuota al impuesto a las utilidades de las empresas IUE en un 12,5%, se dice que subirán las regalías y se regularan la co-participación y re-inversión dispuestas por la Constitución, entre los puntos más importantes. La industria depende de precios de mercado de los metales que no controlamos como productores, de costos operativos y de transporte generalmente en alza constante y de financiamiento de capitales para equipamiento, tecnología y puesta en marcha de una operación minera. Estos capitales generalmente se consiguen con juego bursátil especulativo en función del derecho minero y de reservas de mineral que se descubren; la legislación contenida en la CPE y el Código que reglamentará aquella, constituyen como lo apunté hace tiempo, una “camisa de fuerza”. ¿Por qué? Será muy difícil competir en un mundo globalizado, como Estado ó como empresario, con un nivel actual de “government take” (porcentaje de participación total del Estado por concepto de regalías, impuestos co-participación, etc.) de 67% para una operación con costos elevados (70% del valor), y de 55% para una operación de bajos costos (30%) (Rada 2012). Adicionalmente, se 127 tiene que cumplir con la consulta y participación de beneficios con las comunidades que son costos adicionales y también con la re-inversión de utilidades para los contratos de asociación con el Estado, en un país tradicionalmente inestable en cuanto a seguridad a largo plazo para las inversiones. Las empresas que invierten en minería lo hacen en busca de negocios, tienen accionistas (generalmente hombres de negocios ó jubilados) que exigen alta gerencia y rendimientos buenos para la inversión, en el momento de decidir donde poner la plata lo harán en países con mejor legislación minera, y abiertos a la inversión. La “camisa de fuerza” que estamos imponiendo al sector minero hace que aun antes de la salida del Código sectorial, nuestro país no participe en el flujo de inversiones que hemos detallado líneas arriba y seguramente no lo podrá hacer en el futuro. Nos quedará entonces la inversión estatal en minería puesto que tampoco se puede acudir a las bolsas de valores en busca de financiamientos. Aquella como se mencionó es de muy bajo nivel, enfocada en proyectos estatales de lenta maduración y en mantener el actual portafolio, dejando por consiguiente a operadores privados en situación muy desventajosa respecto a sus similares de otros países. Con este panorama ¿Quién hará la exploración y generación de nuevos proyectos mineros en el país? La única alternativa parece ser, SERGEOTECMIN como institución estatal del ramo pero, si la recomendación de institucionalizarla no viene acompañada de una adecuada legislación que le permita un financiamiento apropiado a sus actividades para explorar por sí ó a 128 través de contratos con terceros la reserva fiscal del país y en la eventualidad de un éxito, negociar con terceros en nombre del Estado la operación de un proyecto minero que le permita recuperar la inversión para futuros emprendimientos; el futuro cercano nos encontrará sin portafolio de nuevas minas. Cuando la redacción de este documento se termina, el Gobierno Nacional ha emitido los decretos DS 1368 y DS 1369; el primero que reglamenta el acuerdo de límites entre asalariados de la COMIBOL y cooperativistas del distrito minero de Colquiri, y el segundo que, entre otras cosas, levanta parcialmente la Reserva Fiscal Minera, selecciona 26 áreas de uso exclusivo de la COMIBOL, duplica el área de contratos con cooperativas y establece la continuidad de los contratos, en trámite, en áreas de la estatal minera. Con esto COMIBOL controlará un total de 33.564 Cuadrículas, CD (1CD=25 hectáreas) y las cooperativas que tenían un total de 8.790 CD, con la aprobación de 467 nuevos contratos con COMIBOL podrían llegar a controlar más de 16.000 CD. Estos contratos en trámite inclusive podrían ubicarse en las nuevas áreas de la empresa. Días antes el gobierno anunció un proyecto de ley (Ley de adecuación de derechos mineros a la CPE y de reversión por inexistencia de actividad) que normará la caducidad de las antiguas concesiones mineras que estuvieran sin trabajo específico, impone nuevos niveles de patentes mineras y establece un plazo fatal para la re-inscripción de derechos y/o la demostración de actividad en cada caso. Al parecer toda esta nueva legislación hace parte de una visión política global de la actual administración, 129 abiertamente pro-cooperativas y de copamiento por parte del Estado de áreas que habían sido exploradas por empresas privadas nacionales y/o asociadas a capitales extranjeros así como de antiguas minas con potencial minero que por razones de mercado o de financiamiento están con muy poca actividad ó paralizadas en espera de mejores días. Al revisar las áreas prioritarias de COMIBOL, se puede hallar nombres como San Simón, Tiquerani, Morococala, Guadalupe, Río Blanco, General Ballivián etc. Entonces se deduce que la idea es controlar las áreas más exploradas y con resultados expectables que son producto de décadas de exploración privada; y en parte de la inusual apertura al capital extranjero de los años 90, que originó en la época un “boom” exploratorio. El abrir la reserva fiscal y seleccionar lo más importante para el Estado es un contrasentido. Al margen del derecho que le asiste para tomar esta clase de medidas, lo que está claro es que ocasionará, como ya está ocurriendo, la salida de las pocas empresas de exploración que se animaron a venir al país. No es la primera vez que la lucha por el control de áreas de reserva se da en el país. La poca capacidad del Estado como operador de esta clase de aventuras geológicas ha ocasionado en el pasado que inmensas áreas mineralizadas hayan permanecido en el limbo por décadas con el consiguiente desperdicio de oportunidades. Hacen más de 30 años que no podemos desarrollar nuestro inmenso potencial minero por estos vaivenes políticos. 130 ¿Cuál debería ser el futuro? La peculiaridad de nuestra minería es que históricamente hemos enfocado nuestros esfuerzos a cuatro metales principales, plata, estaño, plomo y zinc, esporádicamente nos emocionamos con el oro, cobre, wólfram, antimonio, ahora con el indio, galio, uranio, niobio, tantalio, litio y potasio y hablamos de vez en cuando de los metales de las tierras raras. Por otro lado, nunca o casi nunca hemos planificado más allá de la coyuntura y soñamos con la industrialización de nuestros metales. Fundimos y/o producimos algunos metales (oro, plata, estaño, antimonio, bismuto, cobre), no tenemos infraestructura industrial para avanzar más allá de producir peltre, algunas aleaciones y una incipiente joyería, pero ya estamos pensando en producir baterías de ión litio. Soñar no cuesta nada, pero ya es hora de planificar nuestra industria a 20 y 50 años, los esfuerzos aislados pueden ser contraproducentes. Las fundiciones de metales básicos y la siderurgia eran importantes para la industria del siglo XIX, ahora sobreviven las más competitivas. El desafío es la industrialización de los metales tecnológicos (ya dijimos que algunos han sido identificados en el país hace más de 30 años y siguen ahí durmiendo el sueño de los justos). Si no damos el salto a esa nueva revolución tecnológica en la década actual, habremos perdido el tren de la historia. No es suficiente producir, por ejemplo, carbonato de litio o de potasio sino, hacerlo con alta rentabilidad en el momento adecuado y para un mercado cuidadosamente diseñado, ¿Cómo lograrlo? Las alternativas son muchas y dependen de una planificación que conjugue todos los pará131 metros de la industria específica con los intereses y posibilidades de nuestro país. Eso es tiempo, tecnología, dinero, capacidad profesional y organización. No es que debamos dejar el Mutún ó Karachipampa que son intentos valederos pero, el Estado debería priorizar el salto a los metales tecnológicos y empezar con un grupo de especialistas para evaluar y planificar un programa de mediano y largo plazo. SERGEOTECMIN debiera ser la base en la primera etapa por la información geológica que tiene en sus archivos. Referencias Alandia A. 1995: COMIBOL, Capitalización, Privatización y otras formas de contrato, separata de las memorias del Bolivia Mining ´95, La Paz, Bolivia. Albarracin Millán J.: El poder financiero de la gran minería boliviana-Los republicanos en la historia de Bolivia/2, Ed. Akapana La Paz, Bolivia. ANMMB 1976: La Minería Mediana de Bolivia, boletín especial de ANMMB. La Paz, Bolivia. Berrangé P. J. & Litherland M. 1982: Sinopsis de la geología y potencial de minerales del área del Proyecto Pre Cámbrico, informe No. 21, Servicio Geológico de Bolivia, La Paz, Bolivia. Fornari M. 1.987: Sedimentation et structure du basin de Tipuani, Mapiri; C.R. Acad. Sci. Paris, t 305, serie II. Garzón M. D. 2006: Reflexiones sobre la crisis minera, en: Puntos…de Vista, Separata del XVII Congreso Geológico Boliviano, Sucre, Bolivia 2006, Pág. 32-34. Garzón D. 2.007: Sobre sueños y realidades II, Columna de opinión en Perspectiva Minera de La Patria de Oruro, publicada el 31.08.07. Garzón M. D. 2008: Aspectos económicos del proyecto de nueva constitución, VII Los recursos naturales. 132 133 Coloquios económicos No. 12 páginas 45-48. Fundación Milenio, La Paz, Bolivia. Garzón M. D. 2012, 2: De oro, plata y estaño, ensayo inédito sobre la minería boliviana y compendio de las columnas de opinión del autor, La Paz, Bolivia. Garzón M. D. 2012: Mutún, la historia debe continuar, columna de opinión de La Razón, 10.08.2012. La Paz, Bolivia. Geddes Ch. F. 1972: The king of tin, London, Trinity Press, chapter 30. Matthews 1.988: Alluvial Gold Potential in Bolivia; informe reservado para el Ministerio de Minería e Hidrocarburos de Bolivia, La Paz, Bolivia. Mendoza Quispe G. 1970: El movimiento cooperativo en Bolivia, Revista Minera Bamín No. 70-71, noviembre-diciembre 1970, Pág. 23. Ministerio de Minería y Metalurgia 2012: Anuario estadístico minero metalúrgico 2011, boletín especial anual No. 238, La Paz, Bolivia. PDAC 2010: Prospectors & Developers Association of Canada, annual meeting 2010 Toronto, Canada. PDAC 2012: Prospectors & Developers Association of Canada, annual meeting 2012, Toronto Canada. Boletín especial revista Mining Journal. Rada H.: Aporte y competitividad, minería boliviana. Conferencia Fundación Pazos Kanki, agosto 2012. Secretaría de minería, Ministerio de planificación federal, inversión pública y servicios de Argentina, 2012: Minería en números, boletín especial de la Secretaría de minería, Buenos Aires, 2012. Sociedad Nacional de minería, petróleo energía del Perú, 2012: Reporte estadístico minero energético 2011, boletín estadístico anual del SNMPE, Lima, Perú. Stoll W.C. 1.961: Tertiary channel gold deposits at Tipuani, Bolivia; Eco. Geol. Vol. 56. Subgerencia de Geología COMIBOL 1983: Informes técnicos varios, Biblioteca y archivo Comibol, La Paz. USGS 2006: Mineral facilities of Latin America and Canada, U. S. Geological Survey open file report 20061375, U.S. Department of Interior, USGS Reston, VA 20162. Boletín especial de revista Mining Journal. 134 135 Cooperativas mineras: el actor social emergente Jorge Espinoza* Contexto de la minería en este siglo En lo que va del siglo, la minería ha incrementado sostenidamente el valor de sus exportaciones, debido fundamentalmente a tres factores: i) el inusual aumento de los precios de todos los minerales, como nunca había ocurrido antes, por la notable expansión de la industria china ávida de materias primas; ii) la puesta en marcha en orden de magnitud de las operaciones San Cristóbal (2007), San Bartolomé (2008) y San Vicente (2009); y iii) el fuerte incremento del número de cooperativistas mineros. * Ingeniero de Minas, con amplia experiencia laboral en el sector minero. Fue Ministro de Minas y Metalurgia (2005) y Director Nacional del Servicio Técnico de Minas (1997-2004). Ha ejercido como docente, consultor y asesor de empresas mineras. Ha publicado varios artículos sobre minería en revistas nacionales e internacionales. Autor del libro Minería boliviana: su realidad, Plural Editores, 2010 137 El cuadro siguiente muestra la evolución de los precios de cinco minerales entre los años 2001 y 2011, período en el que los mismos representaron más del 93% de la exportación minera nacional. Se muestra también la exportación minera total (EMT) anual en millones de dólares (M$us), y los valores de precios y exportación del primer semestre de 2012. Precios de minerales y exportaciones mineras Año Zinc LF Plata OT Estaño LF Oro OT Plomo LF EMT M $us 2001 0,40 4,03 2,03 271,12 0,22 336,97 2002 0,35 4,62 1,84 311,19 0,21 348,57 2003 0,38 4,88 2,08 363,83 0,23 372,45 2004 0,48 6,66 3,77 409,54 0,40 456,63 2005 0,59 7,18 3,48 436,91 0,43 542,65 2006 1,39 11,33 3,97 606,71 0,53 1.072,67 2007 1,47 13,38 6,59 696,43 1,18 1.385,93 2008 0,85 14,99 8,38 872,37 0,94 1.952,20 2009 0,75 14,68 6,15 973,78 0,78 1.853,25 2010 0,98 20,19 8,80 1.226,66 0,97 2.405,08 2011 0,99 35,12 11,79 1.573,16 1,09 3.448,06 11/01* 2,48 8,71 5,81 5,80 4,95 10,23 2012** 0,90 31,07 9,88 1.651,55 0,92 1.680,85 Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia. LF libra fina, OT onza troy * Relación 2011/2001 ** Enero-junio 2012 Los valores más bajos y altos en negrilla 138 Como puede apreciarse, en precios pasamos del infierno (hasta 2003) al paraíso a partir de 2006, lo que se reflejó en los valores de la exportación minera, que entre 2001 y 2011 se incrementaron en más de 10 veces. En 2001 y 2002 se dio el precio histórico más bajo del estaño y los precios más bajos de los otros cuatro minerales, considerando el valor cronológico del dinero. Esta álgida situación obligó a que en 2004 el Gobierno decidiera subsidiar al estaño y zinc producidos por la minería cooperativa y chica. Los precios subieron mucho más en 2011 y lograron máximos históricos: el estaño ($us 15,08 el 11 de abril), la plata ($us 48,70 el 28 de abril) y el oro ($us 1.896,50 el 5 de septiembre). También se aprecia que el mineral que más subió entre 2001 y 2011 fue la plata (8,71 veces), seguida del estaño y del oro. En 2012 bajaron los precios de cuatro minerales excepto el oro que marcó un record, por los problemas económicos en Europa y Estados Unidos y la desaceleración de la industria china. De mantenerse este nivel de precios, las exportaciones de este año serían menores a las de 2011. Contra lo que parecía una tendencia consolidada de bajada, en septiembre los precios subieron con altibajos, de manera que su evolución parece incierta. Es del caso hacer notar que un escenario de precios altos es propicio para la proliferación de la minería cooperativa o la minería informal (operaciones mineras recientes que no pertenecen a la minería cooperativa o chica y no tienen registros comerciales), porque estas operaciones pueden arrancar en poco tiempo y con baja inversión, pues no necesitan hacer exploración, cálcu139 los de reservas, estudios de factibilidad, conseguir financiamiento ni hacer los trámites ambientales ni comerciales, así como tampoco hacen mitigación ni remediación ambiental. Cuando bajan los precios y ya no es posible una explotación económica, sencillamente dejan de operar y vuelven a sus ocupaciones habituales, pues muchos son agricultores (comunarios), mecánicos, choferes, albañiles etc. Proceso histórico del cooperativismo minero La historia de las cooperativas mineras se remonta inclusive a la época colonial y está muy relacionada con las épocas de depresión minera, motivadas por la caída de los precios de los minerales y, como consecuencia, el cierre de minas trabajadas en forma mecanizada o semi mecanizada. En la era republicana el origen de las cooperativas empieza por la crisis provocada por la gran depresión norteamericana de 1929 y 1932, que en Bolivia causó el cierre de muchas minas y el despido de más de 10.000 trabajadores. Durante esta crisis que duró hasta el repunte del precio del estaño en 1939, se formó en Potosí la primera cooperativa con personería jurídica denominada Kajchas Libres y Palliris. Fue la primera experiencia de asociación para la explotación independiente de minas. Más adelante, la crisis mundial de 1943 y 1946 (provocada por la baja cotización de los minerales en el mercado internacional, debido a la acumulación de ingentes cantidades de minerales por parte de países compradores como Estados Unidos, que 140 periódicamente vendían grandes cantidades de sus stocks acumulados), daría un nuevo impulso a la formación de organizaciones cooperativas en Bolivia. Durante la presidencia del Hernán Siles Zuazo (1956-1960), mediante la promulgación del DL 5035 de 13 de septiembre de 1958, llamado Ley General de Sociedades Cooperativas, se legaliza la conformación y organización de cooperativas mineras, estableciéndose el otorgamiento de Personería Jurídica y la inscripción en el Registro Nacional de Cooperativas bajo responsabilidad del Consejo Nacional de Cooperativas. Las primeras cooperativas mineras auríferas surgieron en 1958, como producto de la lucha de los trabajadores mineros con las “sociedades” conformadas por personas afines al gobierno de turno dentro la concesión Tipuani-Tora (de Carlos Víctor Aramayo uno de los “barones del estaño”), en la provincia Larecaja del departamento de La Paz. Durante la segunda presidencia del Siles Zuazo (1982-1985), se continuaron dando concesiones mineras a cooperativas, en áreas de yacimientos auríferos de la provincia Larecaja. Varias cooperativas tuvieron épocas de bonanza al encontrar zonas de alto contenido de oro, destacando la cooperativa Molleterío que explotó parte del paleocanal trabajado con éxito por la empresa Aramayo. Posteriormente, a medida que se fueron cerrando minas de COMIBOL se formaron también formando nuevas cooperativas. En una primera instancia, por problemas de reservas minerales y las duras condiciones de trabajo en la explotación de plata, zinc y plomo se cerró la mina Pulacayo en 1959, a escasos siete años de la nacionalización de las minas, conformándose la coope141 rativa del mismo nombre. Algunos años después, como consecuencia de la fuerte caída del precio del wolfram se cerraron las minas Kami en 1962 y Bolsa Negra en 1963, dándose paso a la formación de las cooperativas El Progreso y Bolsa Negra, respectivamente. La desocupación en la minería nacionalizada fue agravada durante la ejecución del Plan Triangular (1961-1970), que intentando convertir a COMIBOL en una empresa rentable y bien administrada, dispuso el retiro forzoso de 7.000 trabajadores. Entre 1965 y 1986 los mineros desocupados continuaron el proceso de formación de cooperativas mineras en áreas marginales de Potosí, Poopó, Huanuni, Tamiñani y otras zonas, bajo contratos de arrendamiento con COMIBOL. La crisis de mayor magnitud en la minería boliviana se dio empero a partir de la promulgación del DS 21060 de 29 de agosto de 1985 (gobierno de Víctor Paz Estenssoro), que estableció la Nueva Política Económica y determinó la descentralización de COMIBOL junto con la libre contratación de personal. A ello se sumó el catastrófico derrumbe del precio del estaño en octubre de 1985, por lo que hasta 1994 COMIBOL procedió al cierre paulatino de todas sus minas, excepto Huanuni, y “relocalizó” (despidió) a aproximadamente 24.000 trabajadores, muchos de los cuales ante la eventualidad de quedar desocupados y no conociendo otro oficio que no fuera la actividad minera, firmaron como cooperativistas contratos de arrendamiento para continuar explotando en forma semi mecanizada o manual las minas marginales dejadas por COMIBOL. 142 En todas las minas que en su momento tuvo a su cargo COMIBOL (Catavi, Pulacayo, Huanuni, Unificada, Colquiri, San José, Caracoles, Matilde, Santa Fe, Japo, Morococala, Corocoro, Porco, Viloco, Bolívar, Bolsa Negra, Colavi, Colquechaca, Teoponte, Chorolque, Tasna, Tatasi, San Vicente, Änimas y Siete Suyos) se instalaron cooperativas. Actualmente existen cooperativas en todas las minas que pertenecieron a COMIBOL, excepto en Huanuni por los problemas sucedidos en 2006 que se explican después. FENCOMIN y sus organizaciones afiliadas El 21 de diciembre de 1968 se realizó en la ciudad de Potosí el Primer Encuentro de Mineros Cooperativistas, que fundó la Federación Nacional de Cooperativas Mineras de Bolivia (FENCOMIN), con la participación de la Federación Regional de Cooperativas Mineras Auríferas (FERRECO), Kami (Cochabamba), además de las cooperativas de Potosí. La fecha se eligió en homenaje a la masacre de Catavi del 21 de diciembre de 1942, ocurrida durante el gobierno de facto de Enrique Peñaranda. FENCOMIN está constituida por 10 organizaciones, que el año 2007 sumaban aproximadamente 550 cooperativas con más o menos 50.000 socios. • FEDECOMIN La Paz, provincias Murillo, Loayza, Larecaja, Inquisivi, Villarroel, Sud Yungas y Camacho. • FERRECO La Paz, provincia Larecaja • FECOMAN La Paz, provincias Larecaja, Muñecas, 143 • • • • • • • Bautista Saavedra y Franz Tamayo. FEDECOMIN Oruro, provincias Poopó, Cercado y Dalence FEDECOMIN Potosí, provincias Tomás Frías y Quijarro. FEDECOMIN Cochabamba, provincias Cercado y Tapacarí. FERECOMIN Norte de Potosí, provincias Bustillo, Chayanta y Charcas FERECOMIN Sud Atocha, provincias Nor Chichas y Sud Chichas FERECOMIN Sud Uyuni, provincias Nor Lípez y Sud Lípez Cooperativa Minera El Progreso de Kami, provincia Ayopaya de Cochabamba. 1 Presidentes de FENCOMIN (1968-2012) Presidente Período Salomón Castellón 1968-1970 Gregorio Mendoza 1970-1973 Pánfilo Anavi Vigabriel 1973-1980 Mario Hauzateng Justiniano 1980-1982 Severino Heredia Rocha 1982-1984 Mario Hauzateng Justiniano 1984-1986 Julián Torrico L. 1986-1988 Pedro Montesinos Gómes 1988-1990 Ricardo Mencia M. 1990-1992 Cresencio Huanca Aguilar 1992-1994 Víctor Castillo Loma 1994-1996 Francisco Carreño Pereira 1996-1998 Efraín Condori López 1998-2000 Cresencio Huanca Aguilar 2000-2002 Florencio Coca C. 2002-2004 Walter Villarroel Morochi 2004-2005 Pascual Huarachi Romero 2005-2006 Andrés Villca Daza 2006-2011 Abelino García 2011 Fuente: FENCOMIN, 40 años en la historia de Bolivia, Producciones Gráficas P&S, La Paz 2008. Varios dirigentes de FENCOMIN han ocupado cargos políticos nacionales. Así, Walter Villarroel, ex Presidente de FENCOMIN, fue el primer Ministro de Minería y Metalurgia del gobierno de Evo Morales en 2006; Andrés Villca es actualmente Senador del MAS y Pascual Huarachi diputado del mismo partido. Otros 1 144 Véase FENCOMIN: 40 años en la historia de Bolivia, Producciones Gráficas P&S, La Paz 2008 145 dirigentes regionales que también ejercieron funciones parlamentarias son Víctor Mena (MAS) y Felipe Flores (PODEMOS). El dirigente Vladimir Schmidt Colque fue embajador en la república de Colombia. Características del cooperativismo minero La institucionalidad del cooperativismo minero se basa en valores y principios universales del sistema cooperativo y que son señalados por la Ley General de Sociedades Cooperativas como la cooperación, la ayuda mutua, la solidaridad y la democracia. Además, las cooperativas mineras se sustentan en los principios de la libre y voluntaria adhesión, participación igualitaria (un socio = un voto), autonomía, igualdad en las aportaciones, equidad en la percepción de excedentes y responsabilidad social. Las cooperativas mineras tienen un sistema de organización, establecido según Estatuto, conformado por: Consejo de Administración Presidente Secretario General Tesorero Vocal Consejo de Vigilancia Presidente Vicepresidente Secretario Adicionalmente, algunas cooperativas cuentan con comités funcionales de Educación, Salud y otras cuestiones, además de un Gerente encargado de las tareas ejecutivas. Cooperativas en áreas de COMIBOL La mayoría de cooperativistas trabaja en minas arrendadas de COMIBOL y calificadas por ésta como áreas marginales y no rentables; de éstas áreas donde proviene gran parte de la producción del sector cooperativo. De acuerdo a datos de COMIBOL, el número de cooperativas con contratos de arrendamiento con la entidad estatal en los departamentos de Potosí, Oruro y La Paz alcanzaba en 2006 a 102 cooperativas2. Cooperativas en áreas de COMIBOL Departamento Número La Paz 19 Oruro 21 Potosí 62 Total 102 Minerales producidos Las cooperativas mineras producen concentrados de plata, zinc, plata, estaño, plomo, wolfram, oro, cobre y bismuto así como ulexita, piedra caliza y piedra pizarra. Forma de trabajo Extracción.- El laboreo realizado por los cooperativistas en forma semi mecanizada o manual demuestra que 2 La Razón, 14 de noviembre de 2006 146 147 en vetas muy angostas (vetillas) la mecanización no es la mejor alternativa pues diluye en extremo la ley de las vetillas, lo que explica el hecho de que las cooperativas pudieran continuar explotándolas, empleando mucha mano de obra y generalmente con enormes esfuerzos físicos. Esta forma de trabajo de baja productividad pero alta selectividad y que reduce al máximo la dilución (lo más nocivo en minería) es criticada por muchos que se inclinan por la mecanización. Sin embargo, es justamente esta forma de producción lo que permite a las cooperativas sobrevivir trabajando las vetas de baja ley y angostas en las que COMIBOL perdió mucho dinero, aún con buenas cotizaciones del estaño. Así, una veta de 10 centímetros de ancho con 5% estaño, diluida a un metro de ancho (al que se calculan las reservas porque es el ancho de rajado), mediante explotación mecanizada, permite obtener una ley de cabeza de 0,5% estaño. Mientras que cuando se trabaja en un ancho de rajado de 20 centímetros con minería selectiva, se obtendrá 2,5% de estaño, con las ventajas consiguientes de menor tonelaje de mineral transportado y concentrado (una quinta parte) y mayores recuperaciones y ley de concentrados que tienen un efecto económico positivo. Si en el primer caso la deletérea dilución es de 10 veces, en el segundo es de solo 2 veces, pudiendo en algunos casos especiales reducirse aún más. Una forma de explotación de vetas angostas practicada por cooperativistas y algunos mineros chicos y aún medianos, es el “circado”, que consiste en disparar y extraer primero solo la veta y el mínimo de caja y luego disparar y extraer la caja para su desecho. Este sistema 148 supone una menor productividad que disparar y extraer en forma conjunta la veta y la caja en un ancho por lo general de 1 metro en el rajado, pero evita la dilución, que fue el motivo principal del descalabro económico de COMIBOL en la explotación de vetas cada más angostas y empobrecidas, aún con buenos precios del estaño. En suma, por la fuerza de las circunstancias los cooperativistas tuvieron que adoptar el laboreo minero a la naturaleza del yacimiento y no a la inversa como ocurrió con el laboreo en COMIBOL y otras minas privadas, que pensaron que la mecanización era la respuesta a todo, aún para vetillas insignificantes. Es del caso mencionar que ya en 1942 el informe Bohan hacía notar que las vetas demasiado angostas no permitían el uso de equipos mecanizados de perforación en los rajos y criticaba que en Bolivia se utilizaran máquinas solo cuando no era posible el trabajo a mano, cuando debería ser al revés, que es justamente lo que hacen los cooperativistas. La parte económica obliga a los cooperativistas a que la extracción de mineral no sea sistemática; solo extraen mineral de las zonas con mayor contenido y en muchos casos parte de la caja (material estéril) arrancada no es sacada al exterior para ahorrar en el transporte, si no que es depositada en los costados de las galerías, dificultando la extracción y el ingreso de aire fresco para una adecuada ventilación. Por ello es que muchos critican esta forma de trabajo que dicen es depredatoria. Personalmente opino que en yacimientos marginales que no tienen posibilidad de ser trabajados en el futuro, el sistema usado por los cooperativistas es el adecuado. Resulta lógico que 149 en épocas de precios pueda extraerse y producirse económicamente minerales de ley más baja. En las minas cerradas, los primeros años las cooperativas explotaron también las ricas reservas existentes en las zonas de seguridad alrededor de los cuadros y puentes en algunos rajos, lo que explica por ejemplo que en Catavi, luego de su cierre, produjeran mensualmente unas 300 TMF cuando la empresa en sus últimos meses de operación había caído a menos de 40 TMF. Concentración.- Muchas cooperativas tienen ingenios para concentrar el mineral extraído y otras venden sus minerales a ingenios particulares. Los aproximadamente 15.000 cooperativistas que extraen mineral del Cerro de Potosí, han dado lugar a la proliferación de ingenios en los alrededores de la ciudad de Potosí, algunos de los cuales son de propiedad de las mismas cooperativistas. Medio ambiente.- De manera general las cooperativas mineras no cumplen con las regulaciones ambientales. La remediación ambiental (si se la realiza) es ejecutada por COMIBOL o por la ayuda internacional. Seguridad industrial.- La dotación de implementos de seguridad industrial es por lo general deficiente y las condiciones de seguridad industrial en los ambientes de trabajo dejan mucho que desear, por lo que los accidentes fatales son frecuentes, especialmente en el Cerro de Potosí. Seguridad social.- Por lo general los servicios médicos y de educación son deficientes y no se cumple lo estipulado en la Ley General del Trabajo, en lo relativo por ejemplo a las indemnizaciones y los aportes (laborales y patronales) a las AFPs, para efectos de jubilación. 150 Exploración.- No se realizan trabajos de exploración para reponer las reservas explotadas, lo que explica la falta de parajes. Si bien en las épocas de precios bajos, el costo de estas labores no puede ser cubierto, no existe justificativo para no realizarlas cuando que todos los sectores mineros tienen utilidades. La falta de parajes de trabajo será mucho más aguda que antes si bajan los precios de los minerales. Contratos de arrendamiento con COMIBOL La mayoría de los cooperativistas trabajan en las minas de COMIBOL, mediante contratos de arrendamiento. La empresa les entrega el yacimiento y la infraestructura existente (campamento, caminos, provisión de agua y energía eléctrica). El canon de arrendamiento que fue establecido en épocas de bajos precios de minerales (que ahora resulta bajo) es del 1% sobre el valor neto de venta (valor bruto de venta menos costos de fundición y realización), que debe representar entre el 0,4% al 0,8% del valor bruto de venta, dependiendo del mineral y de su precio. Vanos han sido los intentos de COMIBOL por subir este canon por la resistencia de los cooperativistas. Concesiones mineras En las concesiones a su cargo (la mayoría en las minas nacionalizadas de COMIBOL), las cooperativas están exentas del pago de patentes mineras. En cambio, en las concesiones en áreas auríferas de la provincia Larecaja, las cooperativas sí pagan patentes. Lo propio ocurre con 151 algunas cooperativas que tienen bocaminas en el Cerro de Potosí (solo en el Cerro de Potosí y en Machacamarca existen concesiones por bocaminas) y por las cuales pagan la patente minera. Por lo general, las concesiones otorgadas al sector cooperativo son áreas pequeñas. Contratos entre cooperativas y empresas privadas Existen cooperativas que mantienen concesiones y contratos con empresas privadas. En el sector aurífero se han dado estos contratos desde varias décadas atrás, muchos de los cuales han sido exitosos pero otros muchos terminaron en fracasos. Los contratos de arrendamiento con COMIBOL les permiten a las cooperativas suscribir, a su vez, contratos con empresas privadas en las áreas arrendadas, contratos los cuales las cooperativas reciben de la empresa el 1,5% y COMIBOL el 2,5% del valor neto de venta. Esto significa que del dinero pagado por la empresa contratista, el 37,5% es para la cooperativa y el 62,5% para COMIBOL. Entre estos últimos contratos tenemos el firmado entre la Cooperativa Poopó y la empresa COMSUR (actualmente Sinchi Wayra) para producir concentrados de zinc, plata y plomo en las concesiones arrendadas por la cooperativa; asimismo, los contratos firmados por siete cooperativas del Cerro de Potosí y la empresa Manquiri, que, mediante una moderna tecnología, extrae exitosamente plata de los desmontes (desechos de la explotación) existentes en las faldas del cerro, a la par que hace una remediación ambiental de estos desmontes. A mediados de la década de 1980, la empresa COMSUR compró también desmontes del cerro y 152 extrajo exitosamente plata, utilizando la tecnología de la lixiviación cianurante. En estos contratos, en los hechos COMIBOL estaría pagando una intermediación muy cara, lo que no es bueno para COMIBOL ni el Estado. Las cooperativas están exentas del pago de utilidades; en cambio, las empresas privadas pagan actualmente un impuesto (IUE) de 37,5% sobre sus utilidades. Asistencia técnica Las cooperativas reciben asistencia técnica de parte de COMIBOL y del Servicio Geológico y Técnico de Minería (SERGEOTECMIN), que sin embargo resulta insuficiente dado el gran número de cooperativas. Problemas de parajes de trabajo Paradójicamente el incremento gradual y permanente del número de cooperativistas, si bien constituyó un paliativo a la desocupación (y por tanto a los problemas sociales emergentes, especialmente en el occidente del país), al mismo tiempo activó otros problemas relacionados con la falta de parajes y equipos de trabajo, que motiva continuas demandas de las cooperativas hacia la COMIBOL3. Es importante recalcar que la falta de parajes, además del incremento del número de coopera3 COMIBOL, muchas veces con espíritu paternalista, accedió en todo lo que pudo. Por ejemplo, ante una fuerte presión, permitió el avance gradual de los cooperativistas en Huanuni por debajo del Nivel Cero, su cota límite inicial, hasta el Nivel -120). En otras ocasiones, la falta de respuestas de COMIBOL a las demandas de las cooperativas, ha llevado a que éstas decidan tomar y ocupar por la fuerza yacimientos mineros 153 tivistas, se debe a que por lo general éstas no realizan labores de exploración para generar nuevas reservas minerales y prolongar así el tiempo de explotación de sus áreas de trabajo. Felizmente el incremento de los precios de los minerales ha hecho que el mineral de baja ley en muchas vetas se vuelva económicamente explotable. Así, el Cerro de Potosí, donde existen centenares de bocaminas y vetas expuestas, que antes no resultaba económico trabajarlas por los bajos precios, a la subida de éstos, el cerro está siendo explotado actualmente por alrededor de 15.000 cooperativistas. De cualquiera manera, eso no ha impedido que los cooperativistas recurran a medidas de fuerza para tratar de forzar a las autoridades a que les otorguen nuevas áreas mineras, incluyendo la toma de minas. Lo que es evidente es la razón principal para estas acciones es la falta de parajes de trabajo, que se origina en la explotación intensiva de un número siempre creciente de cooperativistas y la no reposición de reservas explotadas por falta de labores de exploración. Es llamativo que en las épocas de bajos precios de minerales, los ex trabajadores de las empresas, por la necesidad de fuentes de trabajo, se organizaran en cooperativas y explotaran minas marginales o las colas (desechos) de las plantas de concentración en operación, cuya explotación manual se adecua a dichos parajes. Más recientemente son los precios altos de los minerales los que motivan la toma de minas o bien la previsión de que estos tiendan a bajar. 154 Asistencia gubernamental a las cooperativas El peso social y político cada vez más gravitante de las cooperativas, su crecimiento y la crisis económica de la minería en general, generada por los bajos precios de los minerales que se extendió hasta 2003, hizo que sus exigencias, además de parajes de trabajo y equipos, fueran cada vez mayores y lograron obtener varias leyes y decretos y otras disposiciones que atienden a los problemas y demandas del sector cooperativo: • La Ley 1786 de 19/03/97 que autoriza la enajenación de los activos de la COMIBOL a favor de las cooperativas mineras y otros, en calidad de ventas al crédito y/o arrendamiento financiero. • El Decreto 25910 de 22/09/00 que incluye a la Federación Nacional de Cooperativas Mineras (FENCOMIN) para efectuar evaluaciones técnicas y asistencia técnica en las transferencias de activos de la COMIBOL. • El Decreto 27137 de 14/08/03 que extingue las deudas de las cooperativas mineras con el ex Banco Minero de Bolivia y el ex Fondo Nacional de Exploración Minera, con la transferencia de obras sociales de salud, educación, recreación e infraestructura caminera secundaria y de electrificación. • El Decreto 27192 de 30/09/03 que modifica la estructura del directorio de COMIBOL de siete a ocho directores y se da la apertura para el ingreso de tres directores nombrados por FENCOMIN. • El Decreto 27193 de 30/09/03 que autoriza al Ministerio de Hacienda la transferencia de 987.500 dólares para subsidios de vivienda a FENCOMIN. 155 • El Decreto 27205 de 08/10/03 que crea el Fondo Minero de Inversión (FOMIN) para la reactivación de la minería cooperativa, destinándose 3 millones de dólares del TGN, la monetización de activos fijos de la COMIBOL y fondos de la cooperación internacional. • El Decreto 27206 de 08/10/03 que determina la condonación de deudas por concepto de multas e intereses por aportes al Seguro a Corto Plazo de las cooperativas a la Caja Nacional de Salud y autoriza a la COMIBOL el desembolso a fondo perdido de 896 mil bolivianos por aportes devengados de las cooperativas. • El Decreto 27334 de 31/01/04 que estipula que los recursos provenientes de la monetización de activos fijos de la COMIBOL serán destinados al FOMIN. • El Programa Minero de Empleo Productivo I, II y III, mediante el cual el Estado, a través de COMIBOL, subvenciona a fondo perdido a las cooperativas y minería chica por la caída del precio de los minerales (el estaño bajó a 1,60 $us/LF y el zinc a 0,33 $us/LF) con Bs 0,40 por kilo fino de zinc y Bs 4,50 por kilo fino de estaño producidos. Con la ejecución de este programa, entre 2001 a 2004, COMIBOL ha otorgados subvenciones por valor de 8,7 millones de dólares. • El Programa de Empleo Minero de Emergencia que entre 2002 y 2005 significó una erogación de más de 2 millones de dólares. • El Programa de Asistencia Técnica (de 2001) en beneficio de las cooperativas mineras y la minería chica, financiado con recursos propios de COMIBOL y con un costo máximo de dos millones de dólares. 156 • El Decreto 29769 de 29 de octubre de 2008 crea una Cuenta de Estabilización de Precios de Minerales de 9 millones de dólares, para la minería cooperativa y chica, para estabilizar los precios del zinc en 0,65 $us/LF, con un piso de 0,45 $us/LF. Por ejemplo para un precio de 0,50 $us/LF el Fondo daba 0,650,50 = 0,15 $us/LF. Estos créditos debían pagarse cuando el precio del zinc pasa de 0,85 $us/LF. • En 2008 y 2009 se entregó al sector cooperativo compresoras, perforadoras, volquetes, ambulancias, y dos ingenios, valorados en más de 10 millones de dólares. Asimismo, se entregó varias retroexcavadoras y volquetas para las cooperativas auríferas de la provincia Larecaja. • La Ley 186 de 16/11/11 (Ley de Régimen de Tasa Cero en el IVA) libera a las cooperativas del pago del IVA en la primera fase de comercialización de minerales. Financiamiento para las cooperativas El Decreto 27205 de 8 de octubre de 2003 creó el Fondo Minero de Inversiones (FOMIN), como un mecanismo destinado a financiar inversiones de riesgo en proyectos y estudios de pre inversión en las cooperativas mineras, con una inversión de 3 millones de dólares provenientes de COMIBOL. Un año después, este mecanismo fue transformado en una institución pública descentralizada. En enero de 2006 COMIBOL depositó 329.504 bolivianos para su funcionamiento. Sin embargo, por diversos motivos FOMIN no cumplió con sus objetivos. 157 En agosto de 2009, mediante otro decreto, el gobierno nacional crea el Fondo Financiero de la Minería (FOFIM), en sustitución del FOMIN. El patrimonio de la nueva entidad está constituido por 69,70 millones de bolivianos (9,86 millones de dólares), otorgados por el Tesoro General de la Nación, hasta 8 millones de dólares por monetización de equipos de COMIBOL y más de 2 millones de dólares del FOMIN. Para aumentar el capital de FOFIM, a comienzos de octubre de 2009, se transfiere 45,03 millones de bolivianos (6,37 millones de dólares) adicionales de fondos provenientes del Banco Central de Bolivia; en diciembre de 2009 concedió otros 86,85 millones de bolivianos ($us. 12,28 millones) para el funcionamiento de COMERMIN. El proyecto estrella del FOFIM es una comercializadora de minerales (COMERMIN) administrada por la Federación Nacional de Cooperativas Mineras de Bolivia, que está en plena operación. FENCOMIN solicitó el funcionamiento de la comercializadora arguyendo que las comercializadoras les pagaban menos de lo que debían por sus concentrados. Lo que no se sabe es si las operaciones de COMERMIN son rentables. El sector cooperativo en el conjunto minero nacional Desde la nacionalización de las minas en 1952, la minería está compuesta por cuatro sectores: COMIBOL o minería estatal, que fue la mayor exportadora hasta aproximadamente 1962, cuando es supe158 rada por la Minería Mediana. Hasta entonces las exportaciones de la minería cooperativa fueron muy pequeñas, irían subiendo progresivamente en las décadas siguientes. El derrumbe del precio del estaño, el retiro masivo de los trabajadores de COMIBOL y el fuerte incremento del número de cooperativistas, hicieron que hacia fines de los años ochenta las exportaciones del sector cooperativo crecieran y se alejaran de la Minería Chica, que nunca más se recuperó luego de la crisis del estaño y el cierre del Banco Minero en 1993, que comercializaba sus minerales y le otorgaba créditos. Las estadísticas elaboradas por el Ministerio de Minería y Metalurgia engloban desde 1980 el volumen y el valor de las exportaciones de la minería cooperativa y la minería chica. Se estima que en los últimos años las exportaciones de las cooperativas están representan más del 90% de ambos sectores. El gráfico que sigue muestra la participación de COMIBOL, de la minería mediana y del sector cooperativo y minería chica, en el período 1952-2012 (primer semestre). Del mismo se desprende la preeminencia de COMIBOL hasta 1985 y luego su declinación, simultáneamente al ascenso y liderazgo de la minería mediana a partir de 1986. Sin embargo, desde el 2010 el sector cooperativo ha ido reduciendo las diferencias y en el primer semestre de 2012 se le acercó bastante. De continuar la tendencia, las cooperativas podrían convertirse en el primer exportador de minerales del país, más aún si se considera que a partir del 20 de junio pasado, la producción de la mina Colquiri se acredita a COMIBOL y ya no a la minería mediana. 159 Participación sectorial en las exportaciones las mineras 80 60 40 20 1952 1954 1956 1958 1960 1962 1964 1966 1968 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 0 CMB MMED MCCH Fuente: Asociación Nacional de Mineros Medianos y Ministerio de Minería y Metalurgia Exportaciones cooperativas y minería chica (en millones de dólares) Año Total CMCH % 1980 641,10 64,78 10,1 1990 407,40 23,12 5,7 2001 336,97 76,52 22,7 2002 348,57 75,35 21,6 2003 372,45 103,79 27,9 2004 456,63 173,17 37,9 2005 542,65 189,46 34,9 2006 1.072,67 405,40 37,8 2007 1.385,93 499,67 36,1 2008 1.952,20 480,40 24,6 2009 1.853,25 358,11 19,3 2010 2.405,08 623,02 25,9 2011 3.448,06 1.058,86 30,7 2012* 1.680,85 750,91 44,7 Número de trabajadores en sectores mineros Año 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Comibol 27.823 27.807 28.244 30.082 29.803 27.092 7.500 7.500 6.862 7.488 8.056 7.817 6.412 4.257 2.847 1.500 1.473 1.300 1.200 1.150 117 0 0 0 0 0 800 4.950 4.950 5.454 5.685 5.732 Mediana 7.400 7.476 7.669 7.555 6.200 5.685 4.327 4.020 3.949 4.397 4.415 4.300 3.540 2.973 2.819 3.187 3.345 3.378 3.353 3.445 3.582 3.725 3.656 3.840 3.566 3.705 3.899 5.132 5.138 4.200 4.400 4.650 Chica 13.046 13.039 13.052 16.633 14.665 8.573 6.273 7.500 7.550 7.800 7.900 7.500 5.800 3.000 3.605 3.605 3.731 3.700 3.600 2.950 1.974 1.546 1.568 1.903 1.880 2.016 2.061 2.128 2.240 1.710 1.881 1.075 Cooperativa 21.500 21.000 24.700 26.200 27.000 28.649 28.900 32.700 36.900 44.500 42.838 45.738 54.913 46.524 44.854 44.011 42.782 42.641 43.919 44.000 42.288 45.193 50.143 47.399 49.894 50.398 51.426 48.500 49.890 56.005 56.953 58.092 TOTAL 69.769 69.322 73.665 80.470 77.478 69.999 47.000 51.720 55.261 64.185 63.209 65.355 61.665 56.718 54.125 52.303 51.331 51.019 52.072 51.545 47.961 50.464 55.367 53.142 55.340 56.119 58.186 60.710 62.218 67.369 68.919 70.499 Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia. * Enero-junio 160 161 Valor de exportación por trabajador Fuerza laboral en el sector minero 80 60 40 20 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0 COMIBOL Mediana China No existiendo datos para establecer la productividad en los diferentes sectores mineros en toneladas quebradas o concentradas por trabajador, lo que en buena medida está relacionada al grado de mecanización de una operación minera y el método de explotación empleado, optaremos por referir el valor anual de exportación generado por cada trabajador entre los años 2009 y 2011, en los tres subsectores mineros. Cooperativa Valor de exportación por trabajador Si bien el número de trabajadores en el sector cooperativo es de 70.499, según la estadística oficial, es probable que el dato real ser mayor. Desde ya la estadística que se maneja en FENCOMIN habla de más de cien mil4. Posiblemente las cifras oficiales solo consideren a los socios cooperativistas y no al personal contratado por éstos, que aumenta sobre todo en las épocas de bonanza. Según un estudio elaborado en 2008 en las cooperativas de Potosí y Oruro, el 23% del personal total estaba conformado por trabajadores contratados. 4 Albino García, presidente de FENCOMIN, ha declarado que hasta el 2008 habían 49.685 cooperativistas, y que en la actualidad son más de 110 mil. Hasta el 30 de julio de 2012, estaban registradas 1.417 cooperativas. Página Siete 08/09/12 162 Año Comibol Minería mediana $us Tr. 163,0 5.454 2010 236,0 2011 308,0 Total 707,0 16,871 41.906 4.959,3 13.250 374.287 2.040,1 175.716 11.610 2009 $us/tr. $us Minería coop. y chica Tr. $us/tr. $us Tr. $us/tr. 29.886 1.332,1 4.200 317.167 358,1 57.715 6.204 5.685 41.512 1.546,0 4.400 351.364 623,0 5.732 53.733 2.081,2 4.650 447.569 1.058,9 59.167 58.834 10.589 17.897 Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia. Valor de exportación en millones; Tr: Número de trabajadores; $us/tr. en miles De donde resulta que entre 2009 y 2011, anualmente en promedio cada trabajador de COMIBOL generó $us 41.906; de la minería mediana $us 374.287 y de la minería cooperativa y chica $us 11.610: Vale decir que un trabajador de la minería mediana generó 8,9 veces más que el de COMIBOL y 32,2 veces más que el de la minería cooperativa y chica. Por su parte, un trabajador de COMIBOL generó 3,6 veces más que el de la minería cooperativa y chica. El incremento del 163 valor de exportación en los tres sectores se debió al incremento del precio de los minerales en el mercado externo. El menor valor exportador por cada trabajador en la minería cooperativa y chica se explica por el laboreo semi mecanizado o manual, en vetas por frecuentemente angostas y pobres que requieren de selectividad, lo cual implica una menor productividad en este sector. Por el contrario, los rendimientos laborales en la minería mediana son mucho mayores, debido a que sus operaciones se realizan en forma masiva y con un alto grado de mecanización. Por ejemplo, la empresa San Cristóbal tiene unos 1.000 trabajadores, y en 2011 exportó aproximadamente $us. 1.096 millones, o sea que cada trabajador generó algo más de 1 millón de dólares. Pago de regalías e impuestos Exportaciones y pago de regalías e impuestos (M$us) Año Comibol Min. Mediana Exp. Reg. Min. coop. y chic % Exp. Reg. % Imp.* Exp. Reg. % 2009 163,1 4,9 3,0 1.332,1 62,7 4,7 358,1 15,0 4,2 112,9 2010 236,0 7,3 3,1 1.546,0 83,7 5,4 623,0 29,8 4,8 239,4 2011 308,0 9,5 3,1 2.081,2 114,7 5,5 1.058,9 43,7 4,1 338,3 Total 707,1 21,7 3,1 4.959,3 261,1 5,3 2.040,0 88.5 4,3 690.6 Fuente: Ministerio de Minería y Metalurgia * Impuesto a la Utilidad de las Empresas (IUE) 164 En los años 2009 y 2011 la minería tributó entre regalías e impuestos $us. 1.061,9 millones sobre un total exportado de $us. 7.706,4 millones, vale decir el 13,8%. Como el IUE no es pagado por las cooperativas, éstas pagaron solo por regalías el 4,3% de su valor exportado, mientras que la minería mediana y COMIBOL tributaron entre regalías e impuestos $us. 973,4 millones, sobre un total exportado de $us. 5.664,4 millones, que es 3,2 veces más que las cooperativas. En el hipotético escenario de que toda la minería estuviera conformada por el sector cooperativo, en los tres años el Estado hubiera recaudado por regalías $us. 371,3 millones y dejado de recaudar por IUE $us. 690,6 millones; vale decir que hubiera percibido solo el 35% de lo que efectivamente recaudó en ese período. Diagnóstico de las cooperativas de Oruro y Potosí El Informe final del “Diagnóstico del Sector Minero Cooperativizado en los Departamentos de Oruro y Potosí” (Agosto 2008), elaborado por el programa Apoyo al Desarrollo Económico Sostenible en las áreas mineras empobrecidas del Occidente boliviano (APEMIN II), dependiente del Ministerio de Minería y Metalurgia, presenta los resultados de un censo de 86 cooperativas en Potosí y 20 en Oruro, con 18.490 personas involucradas. Las conclusiones de este documento son las siguientes: • El 19% de las cooperativas de Potosí cuentan con ingenios, mientras que en Oruro se da un porcentaje menor con el 15% 165 • El 80% de las cooperativas guardan alguna relación de arrendamiento de yacimientos con la COMIBOL, un 14% poseen minas propias y un 7% trabajan bajo arrendamiento privado • El 48% de las cooperativas cuentan con agua en la mina y el 36% tiene energía eléctrica. Sin embargo solo el 25% cuenta con ambos servicios • Un 24% del sector cuenta con agua potable y alcantarillado en sus campamentos, mientras que el 34% (36) únicamente tiene agua potable • El 81% de las cooperativas cuenta con acceso a servicios de salud • El 12% de las cooperativas no tienen acceso a la educación, mientras que el 21% accede al nivel primario, el 23% accede hasta el nivel secundario y el 43% cuenta con acceso a la universidad en las ciudades capitales de departamento • El 41% de las cooperativas tiene personal profesional y/o técnico de apoyo • El 38% del sector cooperativizado cuenta con un departamento de contabilidad de apoyo, mientras que un 30% tiene además otras unidades de apoyo como caja y almacenes • Un 25% de las cooperativas que tienen estados financieros y plan de trabajo, el 13% tan solo cuenta con estados financieros y el 17% solo tienen planes de trabajo • Solo el 16% del personal relacionado con el sector cooperativizado se encuentra afiliado a alguna AFP. • El 77% son socios afiliados y el restante 23% representa al personal contratado 166 • Un 37% de las cooperativas no cuenta con sistemas de ventilación ni con drenajes adecuados • Personal de 75 de las 106 cooperativas utilizan casco, en 74 utilizan botas de goma y lentes, en 56 utilizan guantes, y en menor medida se aprecia que emplean zapatos de seguridad, protectores auditivos, máscara de polvo y overall. • En los últimos cuatro años (2004-2007) se registraron 141 accidentes leves, 35 graves y 69 fatales. • Un 58% de las cooperativas aplican el pirquín como método de explotación minera, seguido de un 13% que aplican pirquín y rajos de acopio • El 47% de las cooperativas emplea el proceso manual para concentración • El 42% desconoce la ley de medio ambiente y sus reglamentos • El 78% de las cooperativas no cuentan con ningún documento ambiental Partiendo de este diagnóstico, las recomendaciones del Informe para las cooperativas de Oruro y Potosí son las siguientes: • Buscar alternativas para mejorar las condiciones de vida en los campamentos mineros, abarcando todos los aspectos considerando servicios básicos, urbanismo, comunicaciones, etc. • Concienciar al sector sobre la importancia en las previsiones para la jubilación. • Capacitar al sector en técnicas de explotación racional en orden de aprovechar al máximo los yacimientos. • Incorporar actividades de ingeniería y mecanización en todos los aspectos del trabajo y laboreo minero. 167 • Promover la tecnificación de las labores de concentración. • Promover la implementación de medidas de seguridad industrial, relacionadas a la utilización de equipos y herramientas adecuadas para el laboreo minero. • Mejorar los sistemas y modelos administrativos. • Concienciar al sector sobre la importancia de la gestión ambiental y efectuar inversiones en programas de prevención ambiental. • Implementar medidas de remediación de pasivos ambientales. Reserva Fiscal Minera Mediante el Decreto 29117 de 1 de mayo de 2007, el Gobierno eliminó el sistema de concesiones mineras, declarando Reserva Fiscal Minera a todo el territorio nacional y otorgando a COMIBOL la facultad de administrar y explotar dicha reserva. Si consideramos que las concesiones mineras no llegaron al 3% de la superficie del país, el área de la Reserva Fiscal minera sería de por lo menos el 97% de dicha superficie. El referido decreto establece que la Reserva Fiscal podrá ser levantada de forma total o parcial, una vez concluidos los estudios de prospección y exploración realizados por SERGEOTECMIN. COMIBOL ha venido firmando contratos de arrendamiento con pequeñas empresas y cooperativas. Para éstas se aplica el canon de 1% sobre el valor neto de venta, mientras que para particulares el canon de arrendamiento es del 10% a 12%, dependiendo de las reservas y evalua168 ción que hace del área pedida COMIBOL. Esta situación, sumada al hecho que las cooperativas no pagan el IUE, incentiva la proliferación de cooperativas. En zonas con potencial geológico de la Reserva Fiscal y de sus concesiones, COMIBOL ha escogido 26 zonas con 35.016 cuadrículas (875.400 hectáreas), para realizar trabajos de exploración (ya los está efectuando en algunas áreas) y eventualmente explotación, donde no podrían realizarse solicitudes de contratos. Ahora bien, emergente del conflicto de Colquiri, el gobierno ha promulgado el Decreto 1369 de 3 de octubre de 2012, que levanta parcialmente la Reserva Fiscal Minera, y declara de uso exclusivo de COMIBOL 26 áreas mineras, que suman en total 33.564 cuadrículas (839.100 hectáreas). El decreto indica que dentro de estas 26 áreas, se respetarán las cuadrículas solicitadas a COMIBOL por las cooperativas mineras y otros sectores productivos, presentadas con anterioridad al 3 de agosto de 2012, pudiendo las cooperativas en su momento, solicitar ante la autoridad competente la ampliación de áreas de trabajo. Añade que COMIBOL respetará derechos preconstituidos de las cooperativas mineras y que continuará los trámites de solicitud de contratos mineros en sus áreas nacionalizadas y no nacionalizadas, presentados por cooperativas mineras y otros actores mineros hasta el 3 de agosto de 20125. Esto implica que el área de Reserva Fiscal seleccionada por COMIBOL de 33.564 cuadrículas, se reduciría cuando sean ubicadas las 467 solicitudes de contratos de arrendamiento de las cooperativas y de otros actores 5 Según el presidente de FENCOMIN, este sector tiene trámites de 467 solicitudes de contratos de arrendamiento 169 mineros, y continuaría reduciéndose si las cooperativas piden ampliación de sus áreas de trabajo, como lo permite el decreto. Según el Ministro de Minería y Metalurgia6, las cooperativas antes del Decreto 1369 tenían 8.790 cuadrículas, pero una vez que se consoliden los contratos solicitados, subirían a aproximadamente a 16.000 cuadrículas, vale decir se incrementarían en un 82%. Si bien estos nuevos contratos aumentan las áreas de producción de las cooperativas, es improbable que sus volúmenes de producción se incrementen sustancialmente. Esto debido a que las cooperativas no disponen de la capacidad técnica necesaria, además del hecho de muchas de estas áreas no tienen infraestructura, y todas necesitarán de labores de exploración y preparación previas a su explotación, que tal vez las cooperativas no puedan realizar. Probables escenarios futuros del sector cooperativo minero a) Con precios de minerales iguales o mayores De continuar o mejorar los precios actuales, es probable que continue la expansión del sector cooperativo, con el riesgo de mayores avasallamientos de minas. El hecho de que también en la mina Colquiri, los cooperativistas hubieran logrado nuevas áreas de trabajo, como resultado de sus medidas de presión, da una pauta de qué puede ocurrir en el futuro. 6 Página Siete, 04/10/12 170 En el país solo hay cuatro minas subterráneas grandes con reservas y potencial geológico: Huanuni, Colquiri, Bolívar y Porco y una mediana (San Vicente). Todas son de COMIBOL y tres están bajo contratos de riesgo compartido: Bolívar y Porco con la empresa Sinchi Wayra y San Vicente con Pan American Silver. En estas tres minas, mediante una buena negociación COMIBOL ha incrementado su participación en las utilidades. ¿Los cooperativistas intentarán tomar estas minas para tener nueva áreas de trabajo? b) Con menores precios de minerales La caída de los precios de minerales a niveles que ya no permitan generar utilidades, como pronostican varios analistas económicos, reducirá el tamaño de este sector. Miles de nuevos cooperativistas volverán a sus ocupaciones habituales, como ocurrió en 2008, pero los que desempeñan esta actividad desde mucho tiempo atrás, para continuar trabajando exigirán al Gobierno que subvencione su producción, tal como se dio en 2004. En este escenario el Estado tendría agudos problemas sociales y económicos con las cooperativas. Conclusiones finales • Las cooperativas mineras conforman un sector con un poder social y político ascendente, que proviene de su elevado número, su peso electoral, su poder económico acrecentado, su presencia en todo el occidente del país, su no dependencia laboral que les 171 permite disponer de su tiempo libremente, su facilidad de movilización, etc. Los diferentes gobiernos accedieron a casi todas sus demandas bajo presión. • Las disposiciones gubernamentales en su favor pueden justificarse por la crisis que sufrió la minería hasta 2005 y porque las cooperativas absorben mucho empleo, atenuando la desocupación laboral. El sistema cooperativo, intensivo en mano de obra, genera un enorme movimiento económico en los sectores comercial, industrial y de transportes. Los conflictos sociales serían de magnitud inimaginable si dejaran de operar las cooperativas mineras. • Los buenos precios de los minerales, la baja inversión necesaria para realizar las faenas mineras, la ayuda gubernamental, los ahorros en las cargas sociales, la no realización de labores de exploración, el ahorro en los gastos de prevención y remediación ambiental y el no pago del IUE, les ha potenciado económicamente. Muchos cooperativistas son ricos. • Su forma de trabajo rudimentaria, sacrificada y de escaso rendimiento, donde en muchos casos el pulmón reemplaza a la máquina, les ha permitido operar las minas cerradas de COMIBOL con vetas pobres y angostas, practicando una minería semi mecanizada o manual, sistema de trabajo que se adecua a este tipo de yacimientos. • Una ventaja del sistema de trabajo de las cooperativas, especialmente de las que no tienen ingenio, es su nota172 ble flexibilidad a las variaciones de los precios de los minerales, pues debido a su escasa inversión pueden paralizar labores cuando bajan los precios y reiniciarlas cuando suben. Debe considerarse además que debido a los altos precios de los minerales, muchos trabajadores de otros rubros como albañiles, agricultores, mecánicos etc. han engrosado las cooperativas y en el caso de un descenso brusco del precio, volverán a sus antiguas ocupaciones. Los damnificados serán los que se dedicaron solo a la minería. • Sin embargo, resulta reprochable que teniendo excedentes económicos las cooperativas no realicen labores de exploración, no solo para reponer el mineral explotado sino también para generar nuevas reservas. • Las cooperativas mineras no son adecuadas para la explotación de yacimientos como Huanuni y Colquiri, que tienen buen nivel de reservas (generadas a costa de fuertes gastos) y cuya explotación requiere de tecnología de punta y fuertes inversiones. Estos yacimientos deberían ser trabajados por empresas privadas, a través de contratos de riesgo compartido que sean favorables tanto para el Estado como para el inversionista. • El factor que primó para la toma de las minas en COMIBOL, ha sido la búsqueda de nuevos parajes de trabajo por parte de los cooperativistas, una vez agotados los suyos, agotamiento acelerado tanto por la falta de trabajos de exploración como por el incremento de su número, a pesar que existen contratos y 173 convenios que no permiten este incremento. La solución ha sido asignarles nuevas áreas de trabajo, que son cada vez más escasas, por lo que la situación se hace cada vez más álgida y puede desembocar en una crisis inmanejable. • El Gobierno podría obligar a las cooperativas a realizar trabajos de exploración en sus áreas de trabajo, dándoles asistencia técnica para planificar estos trabajos, a través de COMIBOL, SERGEOTECMIN y consultores geólogos independientes. Comunidades indígenas y explotaciones mineras Pedro Portugal Mollinedo* Introducción “Avasallan unas 25 minas cada año desde el 2004”, tal el título de una nota del periódico Opinión publicado en septiembre de 20121. El contenido de ese artículo refleja algunos de los principales elementos de inestabilidad institucional en Bolivia: la dificultad de establecer estructuras económicas sólidas (cualquiera sea su régimen propietario); la productividad interferida por el desbarajuste social; la debilidad del * Historiador boliviano de origen aymara. Fundador del Centro de Investigación sobre las Culturas Indias Chitakolla y actual director del periódico Pukara. Autor de varias obras y artículos como: “Descolonización: Bolivia y el Tawantinsuyu”, en Descolonización. Estado Plurinacional. Economía Plural. Socialismo Comunitario. Debate sobre el Cambio. Vicepresidencia del Estado Plurinacional de Bolivia-FBDM, 2011; “Visión posmoderna y visión andina del desarrollo”, en El Desarrollo en cuestión. CIDES (UMSA)-OXFAM, 2011; “Proceso de descolonización y Asamblea Constituyente en Bolivia”, en Asamblea Constituyente y pueblos originarios, ediciones Jach’auru, 2006 1 Periódico Opinión, Cochabamba, 6/09/2012: http://www.opinion.com.bo/opinion/articulos/2012/0906/noticias.php?id=70388 174 175 Estado que, aunque perifonea su vocación intervencionista, no controla los elementos que actúan en la creación de riqueza… Según la nota periodística, como consecuencia de los últimos ocho años de bonanza de los precios de minerales en el mercado internacional, se registraron en Bolivia al menos 200 tomas ilegales de minas por parte de campesinos, indígenas y cooperativistas. El año 2010 hubo 45 tomas de yacimientos, y el año 2011 –según un informe del Viceministerio de Cooperativas Mineras– un total de 58 minas fueron intervenidas por la fuerza. De esta cantidad, “más del 50 por ciento de las tomas fueron hechas por los campesinos e indígenas residentes en cercanías de los yacimientos”. El viceministro de Cooperativas Mineras, Isaac Meneses, precisa que el 30 por ciento de las tomas fueron realizadas por cooperativistas que asaltaron a otros “cuentapropistas”. El saldo corresponde a trabajadores mineros que atacaron a empresas privadas de las que recibieron vetas en concesión: ¡En los dos últimos años 103 minas tomadas! “Fruto de estas tomas de centros mineros se dieron las reversiones de Huanuni y Colquiri, y la nacionalización del mega yacimiento de Mallku Qota, que estaba siendo administrada por una empresa subsidiaria de la canadiense South American Silver.” Son también consecuencia de ese panorama los enfrentamientos entre cooperativistas y mineros asalariados por la explotación de las vetas en la mina de Colquiri. ¿Por qué aquello que algunos presentan como bendición, el poseer ingentes recursos de materias primas se convierte, en los hechos, en una maldición, que incluso 176 provoca derramamientos de sangre? ¿Qué tanto tiene que ver esa realidad con la postergación de los pueblos originarios? ¿Cuál sería una relación adecuada entre la economía de extracción de minerales y el desarrollo de las sociedades indígenas? En las páginas siguientes intentaremos aportar con criterios que se desprenden de las anteriores preguntas y que buscan contribuir a repensar los problemas del país y de la economía, de cara al pleno desenvolvimiento social y económico de las comunidades indígenas en el contexto más amplio de una renovada identidad nacional. La minería en el pasado indígena y el choque colonial En Bolivia, al igual que en muchos otros países de Sudamérica, no es posible referirnos a las actuales poblaciones indígenas sin considerar la experiencia estatal del Tawantinsuyuo, “Imperio de los Incas”. Hay que subrayar que de ese portentoso pasado, la investigación histórica y sociológica se ha centrado más aspectos relacionados con su estructura social, sus avatares históricos o su contenido ideológico, e incursionando menos en sus aspectos económicos, tecnológicos e industriosos. Y no es que en ello haya una sin razón. Por el contrario, muchas de las actitudes del actual hombre andino sólo son entendibles en esa proyección histórica. Pongamos como ejemplo la llamada “autonomía indígena”, que ha despertado poco entusiasmo en la pobla177 ción andina2. Parecería que las comunidades andinas tienen más un deseo de incursionar en la administración del Estado que en iniciar experimentos autonomistas, lo que se explicaría por su pertenencia previa al Estado del Tawantinsuyu, y al hecho que esta experiencia ha impregnado, hasta ahora, actitudes sociales, económicas y políticas que se expresan en la organización y el cotidiano de esas comunidades. Sin embargo, la estructura social y política del Tawantinsuyu tenía una base económica. En esa estructura se ha estudiado de manera abundante la agricultura y las relaciones que de ella se desprendían, siendo por el contrario exiguo el análisis de la extracción y de la industria. Y es estudiando este último aspecto que quizás se puedan encontrar interesantes revelaciones: la existencia de sectores productivos (clases) que escapaban a la rigidez del orden instaurado en la producción agrícola y que eran los gérmenes de conocimientos y transformaciones que, seguramente, habrían jugado su rol de no ser la invasión española que en nuestro territorio se inició a partir de 1532. La extracción de minerales y su tratamiento en el territorio andino es más antigua que la sociedad del Tawantinsuyu. En la zona denominada Wuaywaca (o Waywaka) del actual departamento Apurimac del Perú, se encontró lo que parece ser la evidencia arqueológica 2 De 337 municipios que hay en el país, apenas 11 encararon el procedimiento para acceder a la “autonomía indígena originaria campesina”: Jesús de Machaca y Charazani, en La Paz; Pampa Aullagas, Totora, Chipaya y Salinas de Garci Mendoza en Oruro; Chayanta en Potosí; Huacaya, Mojocoya y Tarabuco en Chuquisaca y Charagua en Santa Cruz. En estos 11, su desarrollo hacia la autonomía es desigual, presentándose desde opciones alentadoras (el caso de Tarabuco) hasta el claro abandono (el caso de Jesús de Machaca), pasando por una generalidad caracterizada por la abulia autonomista. 178 más antigua del trabajo de oro. Consiste en un juego de herramientas: tres martillos y un yunque de piedra pulida, y su antigüedad se remonta a 4.500 años3. Sin embargo, en el imperio incaico la presencia de la minería tiene una significación mayor que en las culturas anteriores. El uso de los metales preciosos estuvo también ligado íntimamente al uso litúrgico y suntuoso, aunque con gran incremento en los volúmenes de producción. “Cronistas como Guamán Poma de Ayala, Garcilazo de la Vega, Gutiérrez de Santa Clara y Vásquez de Espinoza, mencionan el esplendor que lograban los templos y otros edificios al ser recubiertos con láminas de oro y plata; ello además de los adornos en la indumentaria de las autoridades”4. El uso de los metales no preciosos es sin embargo igualmente importante. Su uso en la construcción, como herramientas, y en la guerra como armas, aunque menos espectacular que lo suntuoso y litúrgico, es muy significativo para el desarrollo de la sociedad y del conocimiento. La llegada de los españoles y su irrupción en la sociedad andina señalará, para el caso de la extracción y tratamiento de los minerales, la misma discordancia que se dará en otros ramos de la vida social y económica: un choque de sistemas que no logrará establecer un modelo nuevo que supere a los que entraron en conflicto y que producirá más bien una situación endeble y ambigua que se prolonga hasta nuestros días. 3 Alfonsina Barrionuevo: Mito, Leyenda, Historia: La Minería en el Perú. Lima, setiembre de 2001, BHP Billiton. Ver también: Roberto Lleras Pérez. Una revisión crítica de las evidencias sobre metalurgia temprana en Suramérica, en: Revista Maguaré Nº 24, 2010, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá. 4 Alfonsina Barrionuevo, Op. Cit. 179 Fue un choque entre una sociedad –la indígena– en plena expansión, industriosa y desarrollista según sus parámetros, con otra sociedad –la española– también en plena expansión pero anclada en una economía y visión del mundo estática y feudal. El resultado es una sociedad nueva, pero “subdesarrollada”, que no pudo concretizar el esplendor que auguraba el Tawantinsuyo, ni compartir la modernidad del mundo occidental (modernidad a la que la España peninsular tampoco pudo acceder sino de manera tardía y fragmentaria). En lo que respecta a la minería, incluso antes que los conquistadores llegaran al Tawantinsuyu, estaba ya sellado el sentido que se le daría a la explotación minera. Tres años antes de la llegada de Francisco Pizarro a Tumbes y Piura, éste firmaba el 26 de julio de 1529 con la corona española la “Capitulación de Toledo”. La cláusula décima de ese documento estipulaba lo siguiente: “... Concedemos a los que fueran a poblar la dicha tierra, que en los seis primeros años siguientes desde el día de la data de ésta en adelante, del oro que se recogiese en las minas nos paguen el diezmo; y cumplidos los dichos años paguen el noveno, y así descendiendo en cada un año hasta llegar al quinto. Pero del oro y de otras cosas que se hubiesen de rescate o cavalgadas o en cualquier otra manera, desde luego nos han de pagar el quinto de todo ello…5” Es decir que la minería está ya condenada al extractivismo puro y simple, cuyo valor se mide en el benefi5 Minería colonial del siglo XVI. Primera Parte, en: “El Hombre y los metales del Perú”. Fascículo III. Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. L&L Editores, Lima, 2007. 180 cio que pueda dar a la metrópoli, (el diezmo y el quinto) y el resto que queda para los explotadores y administradores locales. En esta visión económica de la minería, se trata de ahorrar lo más posible en inversión y técnica, para privilegiar la recolección del mineral en sus términos más restringidos. Se posterga la innovación técnica y el conocimiento útil, para encumbrar el uso rudimentario de la extracción, gracias a la explotación de la fuerza de trabajo indígena. Ese afán del mínimo costo y del mínimo esfuerzo que da vía libre a la rapiña y la usurpación, está ilustrado con el curioso término que utiliza la Capitulación de Toledo (y que será usada en el período colonial) cuando denomina rescate a lo que consiste en el robo puro y simple. Es decir rescate de oro era el mineral que los españoles quitaban a los indios cuando invadían sus pueblos y cuando los vencían en batallas. De esta manera, es sabido que la fuente de acumulación inicial del metal (oro y plata) fue para los españoles la rapiña y no el trabajo. Las cantidades de oro rescatadas por los españoles del período colonial son simplemente pasmosas. Entre los tesoros robados a los incas uno de los más voluminosos y de mayor valor fue el “Tesoro del Cuzco”: “Por las actas del reparto, sabemos que fueron 588,266 pesos de oro y 228,310 marcos de plata. Lo que equivaldría a 2,706 kilogramos de oro y 12,079 kilogramos de plata, con valores actuales de US $ 9’000,000 respectivamente. Para apreciar la magnitud de este enorme tesoro, se debe tener presente que el Perú moderno, desde que existen estadísticas de minería iniciadas en 1903, sólo alcanzó a producir más de 6,000 181 Kg. de oro anualmente a partir de 1985, con una sola excepción, en 1940, que se produjeron 8,748 Kg.”6 Cifras impresionantes, pero que no son las mayores. Cuando Hernando Pizarro llegó a Pachacamac en 1533, recibió 414 kilogramos de adornos rituales de oro, que le ofrendaron los curacas locales. Posteriormente, nombrado encomendero del Valle de Chincha, ordenó saquear sistemáticamente las tumbas de los señores de ese reino, de donde recolectó “100,000 marcos de plata (23,000 Kg).”7 Cuando se capturó al inca en Cajamarca se valoró el tesoro rescatado en ochenta mil pesos de oro, siete mil marcos de plata y catorce esmeraldas. Y, el rescate de Atahuallpa: “…consistió en 6.087 kilogramos de oro y 11.793 kilogramos de plata, correspondiendo a cada soldado a caballo 40 kilogramos de oro y 80 kilogramos de plata; a los peones la mitad y a los soldados con perros más que a los peones. A Pizarro 7 veces los que a un jinete a caballo, además del trono de Atahuallpa que pesaba 83 kilogramos de oro. Los sacerdotes recibieron la mitad de un peón. Toda esta riqueza fue valuada en el siglo XIX en cerca de tres millones de libras esterlinas”.8 Cuando la expoliación empezó a declinar, comenzó la explotación. En 1540 se inicia la explotación de la primera mina por parte de los españoles, denominada Qolqe Porqo (Porco), en el Alto Perú, donde se acuña la 6 Jaime Fernández Concha: Minería Prehispánica, Geo Noticias, Lima, 1995. 7 Jaime Fernández Concha, Op. Cit. 8 Marco A. Centellas castro y Emerson Calderón Guzmán: Historia de Bolivia, Facultad de Derecho y Ciencias Políticas, UMSA, La Paz, 2011 182 más antigua moneda peruana. Sin embargo, es con el conocimiento de la existencia de un “cerro de plata” denominado Potosí en el año 1545 que la producción minera toma mayores dimensiones. Entre los años 1569 y 1581 Francisco Toledo, Virrey del Perú, racionalizó y legisló la explotación de la minería, emitiendo varias ordenanzas, lo que constituiría el primer código de la minería en el Alto y Bajo Perú. Estas ordenanzas, de inspiración borbónica, “estimulaba no sólo la presencia de descubridores de nuevas vetas sino también de aquellos que denunciaran sitios aparentes para establecer las oficinas y los implementos necesarias para el beneficio de los metales. Esta política era coherente con el objetivo de introducir nuevas maquinarias y nuevas técnicas que estuvo en la mira de las reformas borbónicas.”9 Esta nueva normatividad incluyó la creación del Real Tribunal de Minería de Lima en el año 1785, entidad que promovía y controlaba la actividad minera, y que incluso prestaba dinero a los mineros para incentivar esa actividad. Si bien las disposiciones de Toledo iban en sentido de “de introducir nuevas maquinarias y nuevas técnicas”, esa no fue la característica de la minería en estas tierras. La postergación tecnológica tiene relación con la facilidad y poco costo de la mano de obra, que es constituida por elementos de la nación vencida. El español primero, y luego el boliviano, cedieron siempre a esa facilidad. A nivel tecnológico los españoles no solamente no innovaron sino que incorporaron en su trabajo tecno9 Scarlett O’Phelan: La Minería del Siglo XVIII. Historia de la Minería en el Perú. José Antonio Del Busto Duthurburu, Lima, 1999. 183 logía andina, como los molinos de piedra que utilizaban los incas para triturar el metal, conocidos como batán, maray o quimbaletes. Esta recuperación tecnológica fue particularmente útil en el proceso de fundición del metal. Los diferentes tipos de hornos andinos, como las wayra (guayra o huayra), pachamanqa (pachamanca), toqochimpus (tocochimbos) y otros fueron utilizados en la minería hasta épocas no lejanas, siendo todavía de utilización artesanal en no pocas minas de Bolivia.10 La no innovación tecnológica pasó después de la independencia a ser característica de la minería boliviana. Carlos Serrano Bravo relata el caso de tres hermanos, nacidos en Salta, Argentina, Manuel, Francisco de Paula y Serapio Ortiz. Estos hermanos inventaron en 1836 una maquinaria que durante el proceso de amalgamación de la plata efectuaba el repaso, procedimiento que permitía ahorrar el salario de la gente encargada de efectuar el mezclado de la mena fina con el azogue. Aunque la máquina fue efectiva y les permitió a los hermanos Ortiz obtener buenos ingresos con su venta, ella no se generalizó entre los azogueros potosinos. ¿Por qué?: “…La respuesta sería por el apego a lo tradicional que los industriales mineros tenían, lo que nos recuerda el fracaso a fines del siglo XVIII con el método de barriles (método de Born), 10 De Negris, Octavio Puche Riart. El uso de los hornos pachamanca y guayra para la fundición en los Andes. Se puede consultar en: http://es.scribd.com/ doc/101353595/De-Nigris-y-Puche-El-uso-de-los-hornos-pachamancay-guayra-para-la-fundicion-en-los-Andes Carlos Serrano Bravo: “Historia de la minería andina boliviana (siglos XVI-XX)”. Trabajo a solicitud de la UNESCO, diciembre 2004. Se puede consultar en: http://www.unesco.org. uy/phi/biblioteca/bitstream/ 123456789/422/1/0510.pdf 184 cuando los azogueros potosinos lo rechazaron, para no perder la mano de obra coaccionada”11. Es interesante también recordar que el uso de la pólvora en la explotación minera fue introducida en Potosí recién en la segunda mitad del siglo XVII, cuando en Europa este explosivo fue aplicado por vez primera enlas labores exteriores de las minas el año de 1613; y en el interior el año 1627 en Schemnitz, Baja Hungría. Incidentemente, añadamos que el empleo de la pólvora en Potosí desató un problema social que derivó en lo que podría denominarse la “primera huelga”, tanto de los mineros como de los trabajadores. Este incidente sucedió a raíz de la negativa de los dueños a comprar pólvora al precio de 8 reales la libra, cuando en el mercado costaba sólo 2.5 reales. Por razones de costo el uso de la pólvora ocasionó la rebaja de la mita. Finalmente, era exigencia de los vecinos el traslado de los polvorines a las afueras de la ciudad.12 La fatalidad minera De la misma manera que en lo político el paso de la colonia a la independencia no significó para el indígena un cambio trascendental, en lo que a la explotación minera se refiere, la transición colonial a la era repu11 Carlos Serrano Bravo. Op. Cit. 12 Carlos Serrano Bravo. Op. Cit. Los aportes a la minería por parte de los españoles, parece circunscribirse a la aplicación de lo recomendado por Georg Pawer o Bauer (Georgius Agricola), médico en la Europa medieval, quien desarrolló los principios científicos en la minería y geología, especialmente el tratamiento o procesamiento de los minerales, su metalurgia, etc., procesos que –señala Carlos Serano Bravo- increíblemente todavía tienen vigencia en países como Bolivia, Brasil y otros. 185 blicana no representó mejora alguna en la condición del mitayo. Poco antes del inicio del proceso independentista de1809, en noviembre de 1804, los curas de las Doctrinas de San Agustín de Toledo, Dr. Juan Manuel Roxas y Argandoña de San José de Poopó, Dr. Julián Pinto y Orihuela y el de la Doctrina de Challapata, Lic. Matías de Hermosilla, certificaron por separado la inmoral calamidad que venían sufriendo los indios. El cura de la Doctrina de San Agustín de Toledo señalaba que la falta de indios tributarios en las minas e ingenios era debida: “...a la peste que a grasado en los valles adonde la necesidad los ha precipitado a buscar en ellos su sepulcro...si es que el hambre no les ha anticipado la muerte, o si el mismo sustento no les ha abreviado su miserable vida, alimentándose (en su propio daño) de una raíz que le llaman Achacana, o de las raíces de la leña, que llaman tola, ...siendo estas como frígidas tan nocivas, a estos infelices, que al fin finalmente los estenúan, debilitan, y les causan la muerte,...que la miseria y necesidad les obliga a tomar el veneno como triaca”13 Las versiones sobre la vida del minero que obtenemos por la lectura de quienes vivieron y trabajaron en esos centros durante el siglo XX, como los testimonios de Luciano Tapia14 y de Domitila Barrios de Chungara15 13 Eduardo R. Saguier: “La Economía Minera como rubro conflictivo del mundo colonial (Siglos XVII y XVIII)”. Se puede consultar en: http://www.er-saguier. org/obras/udhielal/pdfs/TomosAll/Tomo_12all.pdf 14 Luciano Tapia: Ukhamawa jakawisaka (Así es nuestra vida). Autobiografía de un aymara. Hisbol, La Paz, 1995. 15 Domitila Barrios de Chungara: Si me permiten hablar. Testimonio de Domitila, una mujer de las minas de Bolivia, Editorial siglo XXI, México, 1977 186 demuestran una continuidad de esa miseria. Miseria material que cuando en algo es solucionada, deja una llaga supurante de miseria moral que igualmente degrada su humanidad y que también perjudica su bienestar y el de cualquier otro elemento vinculado a ese sector productivo. Pareciera que la situación colonial, irresuelta hasta ahora, ha degradado a todos sus componentes. Al estar su persona supeditada a un poder ajeno, al ver su identidad histórica degradada, como es degradada su humanidad en el trato cotidiano, el indio (del cual el minero hace parte de manera conflictiva y hasta cierto punto disforme) reacciona (como colonizado que es) de manera torcida. Y quién lo oprime incentiva esa dinámica: la promueve y alecciona, incluso. El resultado es un conjunto anodino, inestable y estropeado que todos conocemos como sociedad boliviana. ¿De qué manera esta disfunción es antecedente de las actuales ocupaciones de minas que relatamos en nuestra introducción? En el año 1874 existían dos principales empresas del Cerro Rico: la “Compañía Minera del Real Socavón” de Potosí y la Sociedad “La Riva y Compañía”. Era una época de crisis minera como ha habido tantas en la historia de este sector económico. Las razones de esa crisis se repartían, según los analistas de la época, entre la pésima explotación de las minas, la falta de conocimientos metalúrgicos, la ausencia de capital y –aspecto importante– las consecuencias del kajcheo (k’ajcheo o cajcheo). ¿Qué era ese kajcheo para merecer ser citado como una de las razones de una crisis del sector minero? Consistía en un acuerdo entre propietarios de minas y obreros, mediante el cual los últimos eran pagados 187 por su trabajo con la mitad de la producción o extracción. Es decir, que el trabajador podía extraer mineral y comercializarlo por cuenta propia. “Si esto fuera todo el mal no sería grave; pero, burlando la vigilancia de los dependientes, ocultan y hacen contrabando del metal mineral más rico, y sacan a la boca-mina sólo el resto, para que sea repartido entre el patrón y ellos”16. De esta manera, los kajchas trabajaban únicamente para su propio provecho; no les interesaban las tareas de fortificación, pues podía ser contraproducente para su interés. Por el contrario, obstruir los socavones (extrayendo los puentes, llenándolos de cajas, o por cualquier otro medio) dificultaba la circulación de personas y el consiguiente control por parte de los dueños de minas. Empero, obstaculizaba también la ventilación, dañando así la salud de los kajchas. Las ventajas que les daba ese acuerdo con los patrones hizo que olvidaran su trabajo propiamente dicho, dedicándose a la “explotación de rapiña”, que con el tiempo llegó a ser, además, “la única que practicaban…Las operaciones mineras, se llevan invariablemente por dos medios ruinosos: el cajcheo, especie de tributo; y la mita, trabajo seguido de 36 horas. Si a esto se agrega la ineficaz superintendencia [de] planificación en los trabajos, inevitablemente deben sufrirse grandes pérdidas”.17 Con el paso del tiempo, el kajcheo llegó a banalizarse, y hasta ennoblecerse. Es característica de nuestra situación colonial que los problemas no se los resuelven, solamente se los administran: El año 1946, el 16 Isidoro Aramayo. Potosí. Historia de sus minas. Descripción geológica de ellas. Su presente estado y perspectiva futura. Imprenta Municipal. Potosí, 1874. 17 Isidoro Aramayo. Op. Cit. 188 Banco Minero de Bolivia proyectó construir una planta concentradora para tratar minerales de los mineros chicos (k’ajchas), que explotaban en el Cerro Rico de Potosí.18 Hoy día el kajcheo está incluido en el denominativo juk’u. El juk’u es una ave de rapiña, que sirve para nombrar a los mineros que de varias maneras roban mineral, sea a la empresa privada o sea a la empresa estatal. El juk’eo es tan consentido y corriente que seguramente se roban a ellos mismos en las cooperativas mineras. El juk’eo no solamente es tolerado sino ensalzado. El año 2011 los cineastas bolivianos Gilmar Gonzales y Mauricio Quiroga realizaron el cortometraje “juk’u”, que fue seleccionado en el festival de cine independiente más grande del mundo, el “Sundance Festival”. Según declaraciones de uno de los autores, “los juk’us son los ladrones de la mina, pero hemos escrito el guión de modo que esto se entienda y no se tenga que conocer ese dato”19. En el relato de su vida como minero Feliciano Félix Muruchi indica: “A mis 16 años después de haber terminado la escuela primaria, ya casi jovencito, y porque mi papá ganaba poco dinero, tuve que buscar trabajo. Por mi edad, no pude entrar directamente a la empresa estatal, que después de la revolución de 1952, tenía todos los derechos para explotar el mineral. Entonces entré a trabajar directamente como juk’u, o sea sacar mineral de forma ilegal. Juk’u es una palabra que en quechua significa aves rapaces o más comúnmente ladrón; aunque simplemente hemos trabaja18 Carlos Serrano Bravo. Op. Cit. 19 Periódico La Razón, 22 de diciembre de 2011. 189 do la mina en forma no autorizada, una práctica que continúa hasta hoy en día”.20 A esta introducción siguen páginas en las que el juk’u es “el héroe de la película” (como en el cortometraje de Gilmar Gonzáles y Mauricio Quiroga), relatando lo arriesgado de su labor para cumplir con ese insigne oficio. Da, también, algunos datos de curiosidad política, dignos de ser resaltados: “La producción ilegal del mineral se ha producido desde siempre. En el momento que empecé como juk’u, el partido trotskista, el Partido Obrero Revolucionario (POR) ha organizado bandas afiliadas a su partido para trabajar de juk’u. Con esa actividad fortalecía su partido y solucionaba en parte el problema muy extenso en el distrito que era el desempleo. Pero, de la gente que yo conocía, esos trotskistas eran mal vistos porque condicionaban la participación en sus bandas de juk’us con una afiliación a su partido”.21 En este conflicto entre desposeídos y propietarios (sean particulares o el mismo Estado), donde la ilegalidad y la marginalidad son formas históricamente condicionadas, es tentador colocar a las actuales cooperativas mineras como herederas y continuadoras de esa informal batalla. Si está legitimado el robo de mineral en pequeña escala, ¿por qué no se justificaría la usurpación de unidades productivas enteras? Ello explicaría los 20 Feliciano Félix Muruchi Poma: Minero con poder de dinamita: La vida de un activista boliviano, Plural Editores, La Paz, 2009. 21 Feliciano Félix Muruchi Poma. Op. Cit. 190 avasallamientos de las cooperativas a las minas del Estado, del Estado a las minas privadas, de las comunidades a ambas, y así todas las combinaciones posibles en esta mixtura que caracteriza, sobre todo en nuestros días, la realidad minera en Bolivia. Esta tarea demostrativa rebasa los límites de este trabajo, por lo que solamente me permito sugerirla. La fuerza cooperativista Las cooperativas mineras han tenido un desarrollo sostenido, explicable por causas evidentemente económicas y coyunturales, pero cuyo basamento es la historia y el condicionamiento colonial que evocamos en páginas anteriores. La importancia del cooperativismo tiene repercusiones políticas, más por la cantidad de gente involucrada en esa actividad que por su importancia económica, propiamente dicha. Es decir, para las organizaciones políticas lo primero que resalta es la movilización de sus miembros (como votantes o como fuerza de choque). Por ello, el actual partido de gobierno, el MAS, a fin de captar en las elecciones de 2005 el voto de los cooperativistas en el centro de Huanuni (cooperativas Kara Zapato, Playa Verde, Libres y La Salvadora, aglutinados en la hoy inexistente FERECOMIN-Huanuni), “ofreció de manera poco inteligente pero atractiva electoralmente áreas de trabajo a este sector en desmedro de la ese entonces pequeña Empresa Minera Huanuni, craso error ya que una vez en el poder, los cooperativistas le exigieron a Evo que cumpla su palabra 191 empeñada”22. Esa oferta poco inteligente pero atractiva, cuando quiso concretarse generó un fuerte rechazo por parte de los trabajadores asalariados del Estado, produciéndose un sangriento enfrentamiento. A este panorama se suma otros conflictos protagonizados por las comunidades indígenas, y en los cuales éstas aparecen como elemento agresor tanto a cooperativas, como a la minería estatal y a las empresas mineras privadas. Lo distintivo es que este panorama, asentado en la experiencia histórica, se vuelve todavía más peligroso por las recientes disposiciones del gobierno en su concepción de autonomías indígenas originarias campesinas. El factor indígena “Como pueblos indígenas no estamos en contra de la minería, que quede claro, sólo estamos en contra de algunos procesos que no respetan nuestro territorio, ni el medio ambiente y que no cumplen con los parámetros de la consulta previa”23. Esa declaración emitida no hace mucho por una autoridad indígena de Colombia, puede sorprender a quienes presentan a los indígenas del continente como estructuralmente constituidos en defensores de la intangibilidad del medio 22 Artículo enviado a Pukara por Ramiro Ramos Andrade, ex oficial de culturas del gobierno municipal de Huanuni. Fue también publicado en: www.ramiroramos.wordpress.com 23 Olinto Rubiel Mazabuel, Gobernador Cabildo Indígena de Puracé.Los Pueblos Indígenas y la Minería en Colombia, en: “Inclusión de los Pueblos Indígenas, ComunidadesCampesinas y Afrodescendientesen la Minería Iberoamericana”. Ana María Aranibar, editora, CYTED, GECOMIN, OLAMI, La Paz, 2009. 192 ambiente, al ser poseedores de supuestas cosmovisiones anti progreso y anti modernidad24. La declaración de ese Gobernador de un Cabildo Indígena de Colombia es también, podemos asegurarlo, el sentimiento profundo de los indígenas en Bolivia. Sin embargo, ¿por qué la evidente agresividad de las comunidades indígenas hacia los asentamientos mineros? La razón está en la disfunción nacional, originada en el período colonial, existente hasta ahora. Esa disfuncionalidad ha sido agravada con las recientes disposiciones legales gubernamentales. Pero, antes de analizar ese aspecto, veamos algunos antecedentes históricos. Cuando el Virrey del Perú Francisco Toledo entre los años 1569 y 1581 reguló la encomienda y la mita, lo hizo convirtiendo a esta última en una forma de garantizar mano de obra barata para distintas actividades, especialmente para el desarrollo de la actividad minera en Potosí y Huancavelica, tema que es sobradamente conocido (y también reprochado). Pero, aquí va algo menos conocido: Toledo, como indicamos anteriormente, también racionalizó y legisló la explotación de la minería, que se encontraba en crisis desde 1558. Las ordenanzas de Toledo en este aspecto garantizaban, entre otros, “el cateo y el descubrimiento de las minas y sus registros; las labores de explotación en los socavones; los pleitos y los procedimientos judiciales; los desmontes y el pago a los indios mineros”. Lo interesante es que eran beneficiarios de estas disposiciones 24Cf: Pedro Portugal Mollinedo. Visión posmoderna y visión andina del desarrollo, en: “El desarrollo en cuestión: Reflexiones desde América Latina”. Fernanda Wanderley, coordinadora. CIDES-UMSA, OXFAM, La Paz, 2011. 193 “inclusive los extranjeros, los mestizos y los indígenas”.25 Ratificando el hecho de que incluso antes de las disposiciones de Toledo, los indios eran poseedores de minas, Carlos Serrano se refiere a una carta de donación mediante la cual Beatriz (solo se indica su nombre), indígena natural de Chucuito, regalaba al morador Vasco Valverde, la mitad de las minas que ella tenía en el cerro de Andacawa (Andacaba) en Porco.26 La pregunta es por qué los indígenas beneficiarios (que eran los pertenecientes a la casta de los caciques) no pudieron profundizar esos derechos y constituirse en propietarios mineros, de tal manera que sus propiedades pudiesen proyectarse hasta épocas contemporáneas (y también las consecuencias sociales y políticas vinculadas a ese hecho económico). Encontramos aquí el mismo proceso de corte circuito en el período colonial respecto a otros privilegios que potencialmente podrían haber orientado la solución del conflicto nacional de estas tierras en otras modalidades, como el caso de la educación privilegiada para los caciques, por sólo citar un ejemplo. Es posible que en ese corte circuito tuvieran que ver los otros interesados en la descolonización: los criollos. Cualquier suposición, empero, no excluye un análisis y crítica interna en el sector indígena y el abandono radical de la tesis de la perversidad intrínseca del colonizador (con su contraparte de la angelidad indígena) como único parámetro para pensar la viabilidad de un nuevo esquema nacional. 25 Orlando Capriles Villazón: Historia de la minería boliviana. Banco Minero de Bolivia, La Paz, 1977. 26 Carlos Serrano Bravo. Op. Cit. El autor cita como fuente al Archivo Nacional de Bolivia, Sucre Minas SG 41i. 1559, Potosí. 194 De todas maneras, la historia se orientó posteriormente, durante la independencia republicana, hacia la marginación y estancamiento de las comunidades indígenas. Esa postración indígena se fue caracterizando por un protagonismo criollo que, en la polarización de sus antagonismos, tenía al indio como elemento servidor e, incluso, como simple carne de cañón. En el tema de la minería se aplicó magistralmente ese esquema. El año1852 Belzu intentó modificar las estructuras de este país. “Profundamente odiado por la élite de comerciantes y mineros”, Belzu promulgó un Código Minero que establecía el dominio del Estado sobre sus riquezas naturales. El amparo de este presidente para resistir a sus odiadores, residía en la movilización de los cholos y de la indiada. El bando contrario a Belzu ejercitó entonces otro de los recursos del criollo en función de poder: apoyarse en la “potencia extranjera” para desestabilizar al enemigo. Arce, que en 1850 había sido elegido diputado, fue confinado a Guanay, de donde escapó exiliándose en Chile. Allí, Arce conoció a la élite capitalista de ese país (profundamente involucrada en la actividad minera), encandilándose de ella. La nueva burguesía minera boliviana, que a la postre habría de abatir a Belzu, estuvo articulada con ese sentimiento de admiración al vecino. Recordemos que en esa época Chile era gobernado por Bulnes, el vencedor de Santa Cruz y el demoledor de la Confederación Boliviano Peruana. Así, habría de extraviarse la conformación de una burguesía nacional, en los términos más prosaicos del término. Y habría de configurarse también el esquema de progreso (también del progreso minero) entendida como lucha contra el atraso indígena. 195 La nueva burguesía minera logró, entonces, articular alrededor de sus intereses un grupo de influyentes voceros conocidos como los “rojos”. Estos no solamente eran decididos partidarios de los mineros, sino también de la política pro chilena. Esta nueva burguesía llega al poder con Linares (1857-1861). Posteriormente, Melgarejo (1864-1870) hará el trabajo sucio para fortalecer esa nueva burguesía, al atacar a la propiedad indígena, porque (tal como indica H. S. Klein) la minería avanza de la mano de la hacienda: “Al exterior del país la minería propiciaba la subordinación del embrionario desarrollo capitalista del país al capital extranjero, finalmente inglés. Al interior, el auge de la minería vino de la mano de la segunda época dorada de las haciendas”27. La política agraria era entendida como el traspaso de tierras que estaban en las manos muertas de los indígenas a las manos productivas de los criollos. Esta vinculación de minas y haciendas explica los patrones sociológicos comunes de la actitud de la clase dominante hacia el indígena. Era indistinto que fuese obrero o campesino, el indio era ante todo el siervo. De esta manera, la condición colonial, irresuelta en Bolivia, confabuló estorbando la emergencia de una verdadera clase capitalista. Para esta nueva burguesía, la acumulación tenía menos carácter productivo que de prestigio: pertenecer a la nación dominante, a la civilización por antonomasia. “El hecho de que los propietarios de las haciendas cochabambinas y paceñas fueran también accionistas de las empresas mineras y del Banco Nacional de 27 Klein, H. S., Historia de Bolivia (3ra. ed.). G.U.M., La Paz, 2008 196 Bolivia, muestra con claridad hasta qué punto se hallaban imbricados los intereses terratenientes con los de la minería y la naciente banca”28. Si bien en sus inicios esta clase articulaba “sus minas y sus haciendas como medio de contrapesar los costos de las primeras”, luego dentro de la capitalización de las mismas ese aporte dejó de tener la significación inicial, llegando a convertirse en una rémora para la innovación económica y productiva. Esta arremetida contra el indio por parte de un sistema contaminado por la tara colonial, llegó al extremo de desencadenar una verdadera represión a las comunidades luego de la derrota boliviana en la Guerra del Pacífico, en un afán impudente de quitarles las tierras que aun detentaban. Ovando Sáenz calificó a esa agresión de verdadera “guerra civil”.29 La relación entre comunidades indígenas del occidente del país y las empresas mineras fue delineándose en base a estos antecedentes históricos. Los indígenas eran agredidos y en cuando podían devolvían el mismo tratamiento a los criollos. Es sabido que en el siglo XVIII la minería en el altiplano y valles interandinos fue gravemente perturbada por las sublevaciones indígenas encabezadas por Tomás Katari, Tupak Amaru y Tupak Katari. Lo irónico del caso es que la historia ubica en esos acontecimientos el inicio de una de las mayores fortunas mineras del siglo XIX: 28 Rodríguez O. G. “Acumulación originaria, capitalismo y agricultura precapitalista en Bolivia (1870-1885)”, Avances, La Paz, 1978. 29Ovando Sanz, J. (1985). La Guerra Civil de 1879. La Paz. Editorial Juventud, 1985. 197 “Cuenta una leyenda que una indígena condujo al minero español Mariano Ramírez, a muchos kilómetros de Tolopampa, y le enseño un ramo de la veta Mula-cayo o Pulacayo Viejo, advirtiéndole: que fue trabajada por los españoles hacia 1770, que por la sublevación de Tupac Amaru los ibéricos fueron degollados, y que los nativos habían tapado las labores existentes. Ramírez, no contaba con capital para reabrir operaciones. Eso sí, no tardó en encontrar la veta principal y salió a Potosí en busca de socios. Allí se juntó con sus amigos José Ignacio del Rio y José Santiago de Portuendo, con quienes y según escritura del 17 de diciembre de 1833, conformaron la ‘Sociedad Mineralógica de Huanchaca’. Ramírez, era el director de los trabajos mineros; del Rio, estaba a cargo del ingenio; y Portuendo, era el representante en la ciudad.”30 Estos elementos fueron madurando a lo largo de los años. En el siglo XX era ya imprescindible formular políticas nuevas que puedan disipar el espectro de Estado fallido que se enseñorea en Bolivia. El fracaso de las medidas culturalistas del gobierno de Sánchez de Lozada en su tratamiento a las sociedades indígenas; las movilizaciones indígenas del año 2000 dirigidas por el Mallku Felipe Quispe y, finalmente, la evicción del mismo Sánchez de Lozada del gobierno por un levantamiento popular con epicentro en la ciudad de El Alto, crearon las condiciones para intentar soluciones radicales que permitan la viabilidad nacional y logren el desarrollo de todas su fuerzas y potencialidades. 30 Carlos Serrano Bravo. Op. Cit. 198 Los acontecimientos históricos hicieron que Evo Morales y el MAS asumieran ese reto. En los inicios del siglo XXI siguieron iniciativas drásticas, sobre todo a nivel legal. Sin embargo, los resultados son por lo menos desconcertantes. En el tema que nos preocupa están la toma y avasallamiento de minas. La minería pequeña y mediana, a cargo de la iniciativa privada, está paralizada y expectante. Existen vacíos jurídicos y cuestionamientos técnicos a las iniciativas normativas del gobierno. El MAS y su normativa Cada época tiene su ideología dominante. Esa ideología, sin embargo, es percibida y tiene efectos diferentes en los centros en que se originan y en las periferias que las aplican. La ideología dominante hoy en día parece ser el posmodernismo. Esta tendencia de pensamiento juega en el primer mundo un rol equilibrador frente al dominio y a los resultados del modernismo racionalista. Por otro lado, unida a la política multiculturalista, pretende resolver los problemas de asimilación de poblaciones distintas de reciente importancia migratoria. Sin embargo, estas ideologías en su aplicación en el Tercer Mundo parecen desubicadas y generadoras de políticas que perturban la constitución de unidades nacionales viables y la generación de respuestas a los problemas sociales y políticos que se enfrentan. La ideología del gobierno del MAS es el posmodernismo culturalista en su versión “pachamamista”. La 199 intención de este gobierno de solucionar los problemas históricos que impiden la constitución de una Nación integrada y de un Estado viable, se ha alejado de la aplicación de los verdaderos instrumentos de cambio (los estructurales sociales, económicos y políticos), para adoptar encantaciones y frases vacías de una supuesta sabiduría indígena que tendría virtudes transmutadoras. No es este el espacio para detenernos en el desarrollo de esta crítica; pero es importante, sin embargo, remarcar la influencia de esa ideología en la actual legislación y aplicación de políticas públicas. Para encarar la reivindicación de los derechos indígenas, se ha aplicado la concepción de plurinacionalidad y de autonomías indígena originaria campesinas. Si aceptamos que Bolivia es una realidad todavía en construcción, la adopción del esquema plurinacional elimina la alternativa de la construcción del EstadoNación. Sin embargo, ningún Estado existente en la actualidad se ha construido en base a la plurinacionalidad, sino más bien en el esquema de Estado-Nación. Los casos de “plurinacionalidad” que se podrían presentar (Suiza, Bélgica o España, por ejemplo) son concreciones que, en el caso de Suiza, significa un compromiso entre partes nacionales al no haberse acabado plenamente el logro de Estado-Nación, con la “agravante (para los posmodernos) de que esa ‘estabilidad plurinacional’ está basada en los valores del modernismo y en los criterios económicos y de sociedad que los cultores de la plurinacionalidad consideran inútiles, obsoletos y perjudiciales”. En otros casos es “producto del fracaso en el proceso de construcción del Estado-Nación, siendo el resultado compromisos 200 de resultado inestable (el caso de España) o francamente caótico (el caso de Bélgica)”.31 Del mismo modo, las autonomías indígenas son construcciones ajenas a nuestra realidad, inspiradas mayormente en las experiencias de los indígenas de Canadá y de los Estado Unidos, en donde sí existen ese tipo de naciones (muchas de ellas firmaron tratados con los Estados Unidos y Canadá) y que gozan de derechos sobre las riquezas del subsuelo, por ejemplo. El caso de nuestras autonomías indígenas es una copia deformada de esa realidad. En Bolivia, las poblaciones aymaras y quechuas tienen vocación estatal, es decir que no necesitan pasar por la experiencia plurinacional, y en el caso de las de tierras bajas se ha procedido prácticamente al invento e improvisación de naciones indígenas. Por otro lado, el ofrecimiento autonómico para estas “naciones” no contempla el dominio sobre los recursos naturales, como es el caso en América del Norte. Teniendo un vacío en la conexión con la realidad, las disposiciones legales sobre autonomías indígenas en Bolivia ofrecen terreno fértil para la innovación perniciosa, pues revitaliza los elementos perjudiciales (tanto en el campo indígena, como en el criollo) que hasta ahora han perjudicado la creación de una identidad nacional común y coherente. Esa plurinacionalidad y autonomías tienen existencia en el papel. Y puesto que el papel, sobre todo si es legal, tiene valor y existencia aún si no corresponde con lo real que debe legislar, es necesario analizarlo y valorarlo. 31 Pedro Portugal Mollinedo: “¿Qué, después de la plurinacionalidad?” Ponencia en el conversatorio “La Plurinacionalidad, identidad nacional y el estado actual del movimiento indígena”, PNUD, La Paz, el Alto, septiembre de 2012 201 Derecho de consulta y consentimiento propio En todo el conjunto legal respecto a los derechos de los pueblos indígenas, es el tema del derecho de consulta y consentimiento previo que motiva el interés de organizaciones y pueblos indígenas, quizás no porque se vea en ello una ocasión de autonomía y autogobierno, sino porque representa la oportunidad de influir en las decisiones que pueden traducirse en inmediatos beneficios económicos. Veamos la base legal de estos derechos. La Constitución Política del Estado contiene varias disposiciones referidas al derecho a la consulta previa: Artículo 30. II. 15: Las naciones y pueblos indígena originario campesinos gozan, entre otros derechos… “A ser consultados mediante procedimientos apropiados, y en particular a través de sus instituciones, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles. En este marco, se respetará y garantizará el derecho a la consulta previa obligatoria, realizada por el Estado, de buena fe y concertada, respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan. Artículo 304: I. Las autonomías indígena originario campesinas podrán ejercer, entre otras, las siguientes competencias exclusivas: “Participar, desarrollar y ejecutar los mecanismos de consulta previa, libre e informada relativos a la aplicación de medidas legislativas, ejecutivas y administrativas que los afecten”. 202 Artículo 343: “La población tiene derecho a la participación en la gestión ambiental, a ser consultado e informado previamente sobre decisiones que pudieran afectar a la calidad del medio ambiente”. Artículo 352: “La explotación de recursos naturales en determinado territorio estará sujeta a un proceso de consulta a la población afectada, convocada por el Estado, que será libre, previa e informada. Se garantiza la participación ciudadana en el proceso de gestión ambiental y se promoverá la conservación de los ecosistemas, de acuerdo con la Constitución y la ley. En las naciones y pueblos indígena originario campesinos, la consulta tendrá lugar respetando sus normas y procedimientos propios”. Artículo 403. I. “Se reconoce la integralidad del territorio indígena originario campesino, que incluye el derecho a la tierra, al uso y aprovechamiento exclusivo de los recursos naturales renovables en las condiciones determinadas por la ley; a la consulta previa e informada y a la participación en los beneficios por la explotación de los recursos naturales no renovables que se encuentran en sus territorios; la facultad de aplicar sus normas propias, administrados por sus estructuras de representación y la definición de su desarrollo de acuerdo a sus criterios culturales y principios de convivencia armónica con la naturaleza. Los territorios 203 indígena originario campesinos podrán estar compuestos por comunidades”. Otras normas jurídicas relacionadas con el derecho a la consulta son: a. Ley Nº 1257 de 11 de julio de 1991, que ratifica el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). b. El Código de Minería de Bolivia vigente, ley 1777 del 17 de marzo de 1997, establece en su artículo 15 que el convenio 169 de la OIT es de aplicación obligatoria al sector minero, situación jurídica que se traduce en la ejecución imperativa del artículo 6 y 15 del instrumento internacional referente al derecho de la consulta previa a los pueblos indígenas. (Textualmente dice: “Los preceptos del artículo 171., de la CPE y las disposiciones pertinentes del convenio No 169 de la Organización Internacional del Trabajo ratificado por Ley No 1257 de 11 de julio de 1991 son aplicables al sector minero”32). 32 El Art. 171, de la CPE de 1994, ya abrogada, decía: Reconocimiento de derechos de pueblos indígenas I. Se reconocen, se respetan y protegen en el marco de la ley, los derechos sociales, económicos y culturales de los pueblos indígenas que habitan en el territorio nacional, especialmente los relativos a sus tierras comunitarias de origen, garantizando el uso y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, a su identidad, valores, lenguas, costumbres e instituciones. II. El Estado reconoce la personalidad jurídica de las comunidades indígenas y campesinas y de las asociaciones y sindicatos campesinos. III. Las autoridades naturales de las comunidades indígenas y campesinas podrán ejercer funciones de administración y aplicación de normas propias como solución alternativa de conflictos, en conformidad a sus costumbres y procedimientos, siempre que no sean contrarias a esta Constitución y las leyes. La ley compatibilizará estas funciones con las atribuciones de los Poderes del Estado. 204 c. El Decreto Supremo 29272 de 12 de septiembre de 2007, que regula el Plan Nacional de Desarrollo del Gobierno, en su sección 4.4.2 Minería y Metalurgia (sub título Participación de la Comunidad), determina lo siguiente: “El principio general sobre la participación de los pueblos indígenas, originarios y comunidades campesinas en los beneficios de los proyectos de exploración y explotación de recursos naturales que se desarrollan en sus tierras, establecido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ha sido incluida en la política minero-metalúrgica como un nuevo elemento de análisis en la etapa de planificación de los proyectos mineros. “Uno de los procedimientos es la consulta, entendida como la presentación del proyecto minero metalúrgico a consideración de la comunidad, para que ésta conozca los posibles impactos, positivos y negativos que puedan ser causados por el proyecto sobre los factores ambientales (suelo, agua y aire), y otros impactos socioeconómicos, permitirá establecer, mediante la Licencia Ambiental, la forma en que los mismos serían prevenidos, controlados, mitigados y en su caso compensados. La consulta, llevada a cabo de manera apropiada, es un elemento importante para que pueda existir la aceptació no consentimiento de la comunidad para la realización de un proyecto minero-metalúrgico en sus regiones”. d. La Ley Nº 3760 de fecha 7 de noviembre de 2007, que ratifica la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos Indígenas de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). 205 e. Es también necesario considerar el Proyecto Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien (aprobado en grande y detalle en la Cámara de Senadores el 21 de junio de 2012). Respecto a la consulta previa esta ley es más bien confusa. En el acápite “Objetivo: conservar los componentes, zonas y sistemas de vida de la Madre Tierra en el marco de un manejo integral y sustentable”, indica en su inciso I: “Generación de condiciones necesarias para el uso y aprovechamiento de los componentes de la Madre Tierra en el marco de sistemas de vida sustentables que desarrollen integralmente los aspectos sociales, ecológicos, culturales y económicos del pueblo boliviano tomando en cuenta los saberes y conocimientos de cada nación y pueblo indígena originario campesino, comunidad intercultural y afro boliviana, en el marco de la consulta previa, libre e informada. En el acápite “Minería e Hidrocarburos” indica como bases y orientaciones del desarrollo integral: 1. Las actividades de exploración, explotación, refinación, transformación, industrialización, transporte y comercialización de recursos mineros e hidrocarburífera serán realizadas de forma progresiva, según corresponda con las tecnologías más adecuadas y limpias con el objetivo de reducir al máximo los daños ambientales y sociales. 2. Los procesos productivos mineros e hidrocarburífera se desarrollarán en el marco de instrumentos específicos de regulación y gestión de los sistemas de vida, mismos que estarán sujetos a procesos de 206 monitoreo técnico integral recurrente e interinstitucional y auditorías de sistemas de vida con participación de la población afectada por éstos procesos productivos. Cuando los mismos se desarrollen en territorios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, comunidades interculturales y afro bolivianas, la participación en dicha auditoría se realizará en el marco de sus normas y procedimientos propios conforme a Ley. 3. Desarrollar procesos de industrialización en minería e hidrocarburos que han cumplido los requisitos con el Estado y que garanticen el sostenimiento de las capacidades de regeneración de las zonas y sistemas de vida. 4. Establecer medidas para que las empresas públicas y privadas, nacionales y extranjeras, o cooperativas que desarrollen actividades obras o proyectos mineros e hidrocarburífera, realicen procesos de restauración de las zonas de vida y mitigación de daños. Los pequeños productores mineros y cooperativas mineras realizarán estos procesos conjuntamente con las entidades competentes Observaciones críticas Ese conjunto de normas legales tiene, por cierto, observaciones de parte de organizaciones indígenas y de las instituciones que les apoyan. Es importante señalar, sin embargo, que tanto la Ley Nº 1257 de 11 de julio de 1991 como la Ley Nº 3760 de 7 de noviembre de 2007 no regulan el procedimiento de aplicación de la Consulta Previa. 207 Sobre las disposiciones de anteriores gobiernos (el Código Minero de 1997), los críticos aducen que “les impide (a los indígenas) la utilización doméstica de canteras y no considera la participación de los habitantes en el control ambiental de las operaciones mineras privadas, que no dejan ningún beneficio a los pobladores locales y sí les causa negativos impactos sociales y ambientales. En el caso del Oriente boliviano, sólo tomando en cuenta ocho TCOs, las concesiones mineras superpuestas a sus territorios abarcan un total de 575.153 ha.”33 Asimismo, se argumenta que las disposiciones legales no garantizan una verdadera consulta previa: “El contenido y enfoque de la consulta previa como mecanismo de decisión, consentimiento y autodeterminación de los pueblos, no está reflejado en elanteproyecto de Ley Minera y solo se limita a considerar a la consulta previa como un mecanismo de simple información y negociación. Por ello será necesario incorporar el derecho de consulta previa y consentimiento libre en la futura Ley. Preocupa también que en las actuales políticas de gobierno no se aplique ni respete el derecho de consulta previa.”34 Sobre las implicaciones en el tema de la minería y la consulta previa, se afirma: 33 “Conflictos ambientales en Bolivia”, Foro Boliviano sobre Medio ambiente y Desarrollo. Observatorio latinoamericano sobre Conflictos Ambientales. La Paz, 1999 34Conclusiones del Taller de Análisis del Anteproyecto de Código Minero en Oruro el 8 y 9 de abril de 2010, organizado por las organizaciones no gubernamentales CENDA, CEJIS y CEDIB. 208 “Las comunidades ni siquiera están informadas de qué empresas, individuos, e incluso hasta sus propias autoridades y dirigentes son o se han vuelto propietarios de concesiones mineras en su zona. La Superintendencia de Minería nunca ha publicado un informe, con un mapeo regional accesible al público, porque justamente la política neoliberal ha promovido el silencio cómplice del Estado.”35 Finalmente, el experto en temas sociológicos mineros Emilio Madrid, sostuvo en declaraciones a la red ERBOL que la actual propuesta de ley minera que elabora el gobierno del MAS, junto a representantes del sector, otorga más facilidades y beneficios a los operadores mineros que el actual Código de Minería aprobado en el gobierno de Gonzalo Sánchez de Lozada: “Se están fusionando dos conceptos, la consulta pública que es un derecho de carácter civil, individual, un derecho de todos los ciudadanos a que se nos informe; en tanto que el derecho de consulta previa es un derecho de carácter colectivo, para un pueblo. Esencialmente se trata de generar mecanismos de diálogo para saber y prevenir las formas de afectación que pueda tener ese pueblo en sus condiciones de existencia”.36 35Documento del Foro Boliviano sobre Medio Ambiente y Desarrollo (FOBOMADE). Este documento recoge la discusión y debate llevados a cabo por los participantes de la VII Conferencia Nacional y los miembros del FOBOMADE en la VIII Asamblea General del FOBOMADE, realizada en la ciudad de Potosí el 7 y 8 de abril del 2006, además de los aportes del Senador Santos Ramírez, Presidente de la Cámara de Senadores, la Dra. Claudia Barrionuevo, la Lic. Elizabeth López, todos ellos expositores de la VII Conferencia y la Dra. Marianela Hidalgo, especialista en derecho ambiental. 36Despacho ERBOL, julio 2012. Se puede consultar en: http://eju.tv/2012/07/ gobierno-de-evo-elabora-una-ley-minera-ms-neoliberal-que-la-de-goni/ 209 La propuesta de CONAMAQ El 11 de agosto de 2012 se reunieron en Oruro los“Kuaraj Mallkus, Mallkus, Casiques, Awatiris, Pashiris y líderes (as)”del Suyu de Jach’a Carangas que conforman la Confederación Nacional de Ayllus y Marcas del Qullasuyu, CONAMAQ, ocasión en la que rechazaron el proyecto de Ley Minera que elabora el gobierno. Las razones de este rechazo: ”…el proyecto de Ley de Minería tiene el espíritu de favorecer a la minería privada y en especial de las transnacionales, otorgándoles facilidades y flexibilizando la legislación en temas ambientales, desconociendo y vulnerando los derechos de los pueblos indígenas originarios, repitiéndose la política minera establecida por la Ley N° 1777 (Código de Minería), contradiciendo de esa forma los principios inscritos en la CPE”.37 El documento final de ese encuentro señala: “PRIMERO: Vemos con profunda preocupación y extrañeza que el gobierno a través de los Ministerios correspondientes ha venido elaborando y sin consenso los proyecto de la Ley Minera, Derecho a la Madre Tierra, Aguas, Derecho a la Consulta Previa, libre e informada, sin la participación del resto los sectores sociales y en especial de las naciones y pueblos indígenas originarios siendo que en la mayoría de las recursos naturales se encuentran en nuestros territorios, atentándose a nuestros derechos de participación social en la elaboración de leyes.(…) 37 http://www.noalamina.org/mineria-latinoamerica/mineria-bolivia/naciones-originarias-de-oruro-rechazan-proyecto-de-ley-minera 210 ”CUARTO. Denunciamos que el proyecto de Ley de consulta del gobierno, de manera abierta plantea la vulneración del Derecho a la Consulta Previa Libre e Informada, convirtiéndola en solo una consulta Pública, ajena a los principios del Convenio N° 169, la Declaración de la ONU y de la Constitución Política, desconociendo el respeto a los procedimientos propios que debería regir los procesos de consulta a las naciones y pueblos indígenas originarios”38. Ahora bien, cuando se dice que “…la Ley de aguas como un derecho humano fundamental para la vida y un bien común, por lo tanto no permitiremos que se capitalice el agua, porque se constituye un derecho fundamental”, se deja entrever un conflicto futuro de proporciones, si no se clarifican y legisla adecuadamente ese tema. No olvidemos que el detonante para la movilización indígena que comenzó el año 2000 y que culminó en la crisis política de octubre de 2003, estuvo basado en el rechazo campesino a la Ley de Aguas que esa administración planificaba. Finalmente, en el punto sexto de ese documento, las Autoridades Originarias de los Suyus de Jach’a Karangas, Sura, piden a las instancias correspondientes priorizar la Ley Marco de Derecho a la Consulta Previa e Informada “a través de nuestro ente matriz del CONAMAQ”, que ya dispone de un anteproyecto de Ley Marco de Consulta”, emitido el 2011. Las partes relevantes de este anteproyecto, señalan: 38 Ibíd. 211 “Artículo 1: I. La presente Ley tiene por objeto establecer mecanismos y procedimientos para la implementación de la consulta previa de carácter vinculante a las Naciones y Pueblos Indígena Originario y Afro Bolivianos, en las siguientes circunstancias: Aplicación de medidas legislativas y/o administrativas, a todos los niveles del Estado, así como la implementación de resoluciones, decisiones, sobre actividades de exploración, explotación de recursos mineralógicos, hidrocarburíferos, recursos hídricos, proyectos de infraestructura o cualquier otra medida, que afecte o tienda a afectar derechos, intereses de dichos Pueblos, a través de su implementación en tierras, territorios y Bondades de la Madre Tierra tangibles e intangibles (Recursos Naturales) ancestrales e histórica y originariamente ocupados por éstos. II. La finalidad de la Consulta Previa es obtener el consentimiento de las Naciones y Pueblos Indígena Originario y Afro Bolivianos, sobre la medida legislativa o administrativa consultada. La presente Ley tiene por objetivos: 1.- Eliminar cualquier acción del Estado o de empresas y entidades privadas, que intenten realizar actividades en tierras, territorios y recursos poseídos ancestralmente por las Naciones y Pueblos Indígenas y Comunidades Afrobolivianas, omitiendo la consulta previa a éstos, afectando derechos constitucionales, así como el medio ambiente en el lugar, impidiendo además el ejercicio de la libre determinación. 2.- Evitar se consoliden atropellos u omisiones de orden legal que afecten los dere212 chos de estos Pueblos, enfatizando que toda acción en contra de la decisión de los mismos, será declarada nula y sin efecto legal alguno. III. La presente Ley, es de carácter vinculante y establece el control del cumplimiento del Derecho de Consulta Previa en la legislación y aprobación de políticas y disposiciones administrativas.” Artículo 2.(…) g) Consentimiento previo como condición imprescindible.- Entendido como el requisito fundamental e ineludible para que Las Naciones y pueblos indígenas originarios una vez interiorizados de los pormenores del caso, preservando sus intereses, puedan aceptar la realización de trabajos de exploración, explotación u otro en sus territorios ancestrales. h) Carácter vinculante.- La consulta y decisiones que se asuma las Naciones Pueblos Indígena Originario y comunidades Afro Bolivianas, tiene carácter vinculante, o sea de cumplimiento obligatorio por parte del Estado Plurinacional. (…) m) Principio de Respeto a la Libre Autodeterminación de los Pueblos.- Significa que las Naciones Indígenas Originarias y Comunidades Afrobolivianas, pueden decidir por sí mismo su propio destino y asumir decisiones en el marco de su cosmovisión, adoptando normas y procedimientos propios, evitando injerencias externas.(…) 213 Artículo 12.- Fases del Proceso de Consulta.- El proceso de consulta previa contemplará diferentes etapas, la primera se refiere a la toma de contacto con los pueblos que podrían ser afectados por la adopción de parte del Estado de una medida legislativa o administrativa o implementación de proyectos, obras, trabajos de exploración o explotación en tierras y territorios poseídos ancestralmente por dichos pueblos, pudiendo también éstos de oficio tomar contacto con el Estado. La segunda etapa se refiere a las reuniones explicativas e informativas hacia estos pueblos respecto a las iniciativas estatales en dichas tierras y territorios, la tercera etapa comprende la toma de decisiones por parte de los pueblos, una vez concluidas las sesiones informativas y la cuarta está referida a la suscripción de acuerdos. Ninguna etapa podrá materializarse si antes no se cumplió la anterior.(…) Artículo 24.-Materialización de los Acuerdos.Una vez que las partes hayan expuesto sus argumentos, se orientará el desarrollo de las reuniones, hacia la búsqueda de consensos, los mismos que deben tomar en cuenta y verificarse imprescindiblemente: a) Sujeción al Convenio 169 de la OIT, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, b) Sujeción a la Constitución Política del Estado. c) Garantía de que en los trabajos de exploración, explotación u otros, no se afectará el medio ambiente, integridad territorial, respecto a la madre Tierra. 214 d) Derecho de los actores consultados a la participación directa en los beneficios que reporten las actividades obras y proyectos. e) Indemnizaciones y reparaciones en caso de producirse daño al medio ambiente y/o afectación de derechos colectivos. Considerando la imprescriptibilidad de los delitos ambientales, así como los cometidos contra la Madre Tierra y la violación de los derechos humanos. f) Compensaciones territoriales o indemnizaciones, en caso de suscitarse pérdida o afectación a sus territorios ancestrales, en estricta sujeción a los principios reconocidos en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas. g) Mecanismos de financiamiento de las medidas de mitigación, compensación, reparación y participación en los beneficios de los pueblos y naciones indígenas originarias y comunidades afrobolivianas. h) Control y seguimiento social y ambiental. (…) Artículo 35.- Inexistencia de acuerdos.- Si en el curso de las reuniones conciliatorias, no se suscitaren coincidencias y ello diere lugar a la inviabilidad de acuerdos, el Estado se abstendrá de ejecutar los proyectos de exploración, explotación, así como de emitir las normas jurídicas que afecten los territorios ancestrales de las Naciones y Pueblos Indígena Originario y Comunidades Afro Bolivianas, constituyendo el acuerdo el requisito 215 imprescindible para la implementación de dichos trabajos o promulgación de normas legales”.39 Entretelones en el tema de la consulta en materia de recursos naturales Como se puede constatar, los elementos legales están dispuestos de tal manera que generan interpretaciones dispares y pueden motivar las actitudes más radicales a partir de esas interpretaciones. Si no existe un proceso adecuado de reglamentación, el momento dado el tema del Código Minero será seguramente el detonador de un nuevo momento de enfrentamiento y de inestabilidad institucional en Bolivia. Se reúnen los ingredientes adecuados para ello: indecisión, ambigüedad y especulación pachamamista en las leyes gubernamentales, que servirá de telón de fondo para que se enfrenten quienes tienen claridad en sus posiciones y determinación en sus objetivos. Estos grupos enfrentados podrán ser, por un lado, importantes ONGs e instituciones que tienen fuerte influencia en organizaciones de trabajadores y comunidades indígenas, y, por otro lado, agrupaciones institucionales de empresas y productores mineros. En esta pulseta tendremos un Estado espectador, en lugar de un actor determinante, y se reproducirá quizás la movilización del indígena, como 39 Propuesta de Anteproyecto de Ley Marco de Consulta y Consentimiento Previo, Libre e Informado a las Naciones y Pueblos Indígenas Originarios, de cumplimiento obligatorio por el Estado Plurinacional. CONAMAQ, La Paz, 28 de julio de 2011. 216 elemento decisivo del conflicto, aunque a la postre no sea el ganador objetivo. A pesar de estos riesgos, quizás este sea el momento histórico para que surja una nueva relación del mundo indígena con los otros actores, que pueda quebrar, esta vez definitivamente, los modelos coloniales vigentes. Para entender ese posible escenario hay que comprender que el discurso que enarboló el gobierno fue fruto del trabajo paciente y tesonero de años de activismo de parte de insignes instituciones y ONGs. Ya el año 1999, por ejemplo, se perfilaba lo que sería la “autonomía indígena” y la “consulta previa”, bajo la modalidad de “gestión comunitaria”: “Como respuesta a los conflictos ambientales han surgido varias respuestas, y entre ellas la gestión comunitaria. Este es un instrumento de la ecología política destinada a disminuir las asimetrías de los pobladores locales y orientarlos a que la defensa, acceso y control de los recursos naturales les permita reconocer sus intereses colectivos y enfrentar sus conflictos en función a ellos. Por esta razón, la gestión comunitaria de conflictos se aplica para conseguir que los conflictos latentes se manifiesten y así poder superar los problemas que los provocan. Esto, con el objetivo de evitar que los costos ocasionados por los problemas sean cargados a las comunidades locales, que son las más vulnerables, o al medio ambiente, que como señala César Padilla (Gruenberger y Molina, 1998), en unos años nos pasará la cuenta”.40 40Conflictos ambientales en Bolivia. Foro Boliviano sobre Medio ambiente y Desarrollo. Observatorio latinoamericano sobre Conflictos Ambientales. La Paz, 1999 217 Adaptada a los tiempos actuales (y a la terminología de moda) esa gestión comunitaria es la autonomía indígena. Se trata, de alguna manera, de “dar línea” a las organizaciones indígenas: “Los nuevos instrumentos sobre derechos indígenas implican que el sistema internacional y los Estados partes se comprometen a superar los conceptos asimilacionistas y las políticas de tutelaje que buscaban homogeneizar las sociedades y privar a los pueblos indígenas de su capacidad para decidir sobre sus vidas” (…) “Evidentemente, el derecho de los pueblos indígenas a decidir sobre sus asuntos y expresar su libre consentimiento no puede realizarse si no es a través de sus propias instituciones y mecanismos de participación, es decir en ejercicio del autogobierno; lo contrario sería reeditar el tutelaje externo y el paternalismo estatal propios del colonialismo. Es por ello que un principio básico de la Consulta Previa, Libre e Informada es que se realice según sus usos y costumbres, en regla con los procedimientos definidos por las mismas organizaciones indígenas.”41 Es importante señalar ese aspecto de “dar línea”, pues lo que se considera “discurso indígena” frecuentemente es el eco de discursos ajenos, pero fuertes e influyentes. Esa injerencia es tan normal y legítima en nuestro medio, que quienes así actúan no se preocupan de disimular esa tarea, aun cuando púdicamente la nombran como “asesoría” y “apoyo técnico”. El mismo docu41 EADESC apoya al CONAMAQ en la elaboración participativa de su Propuesta de Anteproyecto de Ley Marco sobre Consulta Previa Libre e Informada. Se puede consultar en: http://www.ceadesc.org/2011/12/ceadesc-apoya-al-conamaq-en-la-elaboracion-participativa-de-su-propuesta-de-anteproyectode-ley-marco-sobre-consulta-previa-libre-e-informada/ 218 mento indica en otro párrafo: “La elaboración participativa de esta propuesta de ley es una iniciativa de la CONAMAQ y de su Comisión de Industrias Extractivas liderada por el Tata Rafael Quispe y su Comisión de Medio Ambiente liderada por Tata Walberto Baraona. Cuenta con el apoyo técnico de CEADESC, Colectivo CASA, CENDA y la asesoría jurídica del ex Defensor del Pueblo Dr. Waldo Albarracín (las cursivas son nuestras).”42 La tendencia a radicalizar el derecho de consulta en una perspectiva de confortar una visión sociológica determinada es interpretada en un trabajo de 2009 de la siguiente manera: “El contexto actual boliviano referente a las naciones y pueblos Indígena originario campesinos y poblaciones aledaños a proyectos mineros respecto a esta industria es complejo e incierto. Desde la aprobación de la Nueva Constitución Política del Estado, se han producido alrededor de 40 avasallamientos a minas por parte de estos actores. Muchos argumentan que tienen el derecho a la consulta previa obligatoria respecto a la explotación de los recursos naturales no renovables en el territorio que habitan y a la participación en los beneficios de la explotación, interpretando de acuerdo a sus intereses que tiene el derecho de veto a la actividad minera.”43 42 Ibíd. 43Ana María Aranibar, Daniel Lafuente y Martín Vidaurre. El contexto de las comunidades, pueblos indígenas y minería en Bolivia, en: “Inclusión de los Pueblos Indígenas, ComunidadesCampesinas y Afrodescendientesen la Minería Iberoamericana”. (Ana María Aranibar, editora), CYTED, GECOMIN, OLAMI, La Paz, 2009. 219 Reordenamiento de alianzas Una aproximación diferente a este problema por parte del sector indígena podría generar, como señalamos en párrafos anteriores, un quiebre en las actitudes coloniales y una nueva relación entre los protagonistas de este asunto. En el panorama conflictivo sobre la minería y su relación con las comunidades que parece aproximarse, jugará un rol importante el sector cooperativo minero. Según un artículo de prensa el dirigente de FENCOMIN, Moisés Medina, considera que la concesión de las licencias sociales genera retraso en la ejecución de nuevos proyectos mineros y es uno de los factores que demora la redacción del nuevo Código Minero. Moisés Medina indica que los cooperativistas tropiezan en el tema de la licencia social porque los comunarios hacen una mala interpretación de la consulta previa, entendiendo a esta como si tuviese un carácter vinculante: “A los pobladores, con esta mala interpretación, se les da la potestad de autorizar o rechazar (el inicio de proyectos mineros), mientras que en una correcta interpretación de la Constitución, se debe hacer una consulta previa y no obtener una licencia social”.44 Sin embargo, esa aparente contradicción entre comunidades indígenas y cooperativistas mineros (y entre otros sectores en conflicto) puede mutarse con solo redefinir sus elementos. La actual interpretación de las autonomías indígenas es imprecisa y generadora de conflictos. Una clarificación de esta “autonomía” sólo puede ir 44 Gabriela Imaña “La licencia social, una traba para la minería. El tema demora la redacción del nuevo código para el sector”, en La Prensa, 13 de febrero de 2012. 220 en dos sentidos: o se abandona el esquema plurinacional y se embarca en la construcción de un Estado-Nación (esquema al que estaría mejor predispuesta la población indígena de tierras altas) o se profundiza en todas sus consecuencias el esquema de autonomías indígenas (esquema al que estarían mejor predispuesta la población indígena de tierras bajas). En el primer caso se desvanecen de hecho los mecanismos de “consulta previa”, pues al ser el indígena parte plena del Estado es en la definición de políticas públicas en la que este sector estaría abocado y no en la defensa y aplicación de políticas parciales. En el segundo caso, una profundización de las autonomías involucrará necesariamente un dominio decisorio sobre los recursos naturales en esas autonomías; hasta ahora, no se ha dado el caso en ninguna parte del mundo en que una autonomía se cierre a la inversión y explotación de sus recursos, así sea con participación de compañías multinacionales. Existe una tercera posibilidad: que las cosas sigan indefinidas y que lamentablemente nada cambie; que la ambigüedad persista y que sólo se administren los conflictos. Que formalmente se ponga el guiñador a la izquierda y, en los hechos, se vire a la derecha. Lamentablemente esa es una característica constante en nuestro país. Esa es la expresión de la colonialidad que nos posterga y empequeñece y de la que habría de salir. Sin embargo, aun estancados en esa fatalidad, el movimiento concreto de enfrentar lo real hará que, en decisiones concretas, esa situación se mueva hacia una u otra definición. Aún cuanto todo no está dicho con respecto a la solución del actual conflicto entre cooperativistas y mineros 221 estatales en Colquiri, la manera cómo hasta el momento sale robustecido el sector cooperativo minero es un dato relevante para inferir consecuencias en este tema. Las concesiones que los cooperativistas hasta ahora arrancan del gobierno los colocan en una posición fuerte, en cualquier escenario que se prevea. Para solucionar el bloqueo de caminos impuesto por ese sector, el gobierno accedió el 26 de septiembre en levantar la reserva fiscal de los recursos mineros. Recordemos que el Decreto 29117 de mayo de 2007 declaró a todo el territorio nacional como Reserva Fiscal Minera, colocando al Estado como propietario de los recursos mineralógicos metálicos, no metálicos, evaporíticos, piedras preciosas, semipreciosas y salmueras. Una consecuencia inmediata del levantamiento de la reserva fiscal fue el pedido de la máxima agrupación de cooperativas mineras, FENCOMIN, de la entrega de 1.000 cuadrículas (25 mil hectáreas) de las 33.500 que le corresponden a la estatal COMIBOL.45 Una nueva apertura hacia el “problema” indígena Las proclamas sobre autonomía indígenas en Bolivia, tal como las predica el gobierno, son un extravío en cuanto no corresponden a ninguna experiencia histórica. Por el contrario, las referencias que intenta asumir el gobierno desmienten las orientaciones que él mismo quiere atribuir a estas autonomías. 45 La Razón, 27 de septiembre de 2012. 222 Tomemos el caso de las autonomías indígenas en el Canadá. Allí el acceso a la autonomía presentó a los indígenas el desafío de administrar lo real, no de perderse en la especulación del pasado mítico (como es especialidad de nuestro canciller aymara, David Choquehuanca). Un informe de trabajo realizado el año 2010 señala: “Ya en los años 80 y 90, se habían conformado (en los pueblos indígenas del Canadá) una variada gama de organizaciones de naturaleza económica supeditadas por norma general, al control de las autoridades comunitarias según los estatutos de cada entidad. Las entidades económicas a las que hacemos referencia tomaron la forma propia de una economía capitalista como instrumento, pero mantuvieron su naturaleza de interés público comunitario”46. Ese informe indica cómo, en las actuales autonomías indígenas en ese país, los indígenas disponen de una cantidad grande y diversa de organizaciones empresariales: inmobiliaria, hotelería, banca, seguros, transporte aéreo y terrestre, juegos de azar y muchas otras. Señala también que, desde décadas atrás, varias organizaciones indígenas de todo Canadá han desarrollado una creciente participación en la actividad minera. Esa participación empezó con roles subalternos, como pro46Martín Cox. Minería y Primeras Naciones en Canadá: Breve descripción del estado de la cuestión, en: “Pueblos Indígenas, recursos naturales y compañías multinacionales: hacia una convivencia responsable”. Informe de investigación. Escuela de Antropología, Universidad Austral de Chile, CeALCI 18/07, Fundación Carolina, España, mayo de 2010. Puede ser consultado en: http://www.fundacioncarolina.es/es-ES/publicaciones/avancesinvestigacion/Documents/AI40.pdf 223 veedores de mano de obra, luego en muchos casos con responsabilidades en mandos medios (técnicos, proveedores de bienes y servicios para la minería) y finalmente como ejecutores de exploración y explotación de minerales. La relación de esos pueblos con las compañías mineras no está exenta de conflictos y contradicciones, pero lo que se ha modificado radicalmente es la manera cómo se solucionan los conflictos: “En términos generales, puede decirse que la relación entre la industria minera y las Primeras Naciones de Canadá, es compleja y dinámica, lo mismo que con todas las formas de industria extractiva que afectan sus territorios y el ejercicio de sus derechos colectivos”.47 Más cerca de nosotros, en Colombia, existen casos de creación y administración de empresas mineras indígenas. Se trata, por ejemplo, de la Empresa Minera indígena del Cauca (EMICAUCA), localizada en el Municipio de Puracé, Departamento del Cauca, a 50 kilómetros de la ciudad de Popayán y a 3.600 metros de altura sobre el nivel del mar. EMICAUCA produce y comercializa azufre 100% natural de origen volcánico, con una pureza mínima del 99.5% como azufre elemental. El proceso productivo que realiza la empresa es la extracción, trituración, refinación, solidificación y empaque. La empresa fue creada en 1940. “Durante 69 años de labores mineras la Comunidad Indígena de Puracé, ha forjado su cultura y su sistema de vida en la explotación del mineral de azufre”.48 47Ibid. 48 Olinto Rubiel Mazabuel, Gobernador Cabildo Indígena de Puracé: Los pueblos indígenas y la minería en Colombia, en: “Inclusión de los Pueblos Indígenas, ComunidadesCampesinas y Afrodescendientesen la Minería Iberoamericana”. (Ana María Aranibar, editora), CYTED, GECOMIN, OLAMI, La Paz, 2009. 224 Es evidente que en Bolivia la situación concreta es bastante peculiar. Sin embargo, en este como en cualquier otro rubro económico y social, nadie (salvo el posmodernismo culturalista) puede proclamar una naturaleza identitaria que nos excluya de las tendencias globales. Los problemas y las soluciones son universales. Lo que son particulares son los términos del problema y los procesos de sus resoluciones. Con relación a la cuestión de la minería en Bolivia, es necesario un salto cualitativo en el enfoque de las partes involucradas, a fin de que su perspectiva sectorial se ubique en un contexto común. Esto lleva a considerar que la solución pasa necesariamente por la consideración del asunto general en el que está circunscrito, es decir del problema social y nacional distorsionado a partir de la experiencia colonial en Bolivia. El sector indígena debe salir del vértigo que le produce la persistente perorata posmoderna culturalista, en la perspectiva de que no son los extravíos identitarios, sino la viabilidad de la administración concreta lo que posibilita la emancipación histórica. Los diversos sectores involucrados en la actividad extractiva deben superar el legalismo y el economicismo e involucrarse en lo social, teniendo una perspectiva histórica de los problemas y de sus soluciones. De la factibilidad de estas soluciones depende la viabilidad de la sociedad en la que están inmersos. Esta tarea es bastante compleja pues, tomando solamente el ejemplo de la investigación académica, el análisis hasta el momento está orientado hacia otras perspectivas.49 49 Son pocos los estudios sobre la relación entre comunidades y empresas extractivas. Por el contrario, es abundante la bibliografía sobre los pleitos en- 225 “A diferencia de otros países latinoamericanos, donde existe una tácita oposición a la minería, en Bolivia la situación es muy diferente porque la mayoría de los conflictos mineros, se originan por el interés de pueblos indígenas de trabajar en minería y esa es una de la razones principales por la cual se producen avasallamientos a operaciones mineras medianas, pequeñas o cooperativas que van en contra de toda norma jurídica que respeta la propiedad de la mina.”50 La experiencia internacional La influencia de ONGs en la definición de las posiciones indígenas con respecto al tema extractivo no es exclusiva de Bolivia. Un trabajo nos informa cómo en el Ecuador el movimiento anti minero que movilizó a importantes comunidades indígenas está auspiciado y financiado por organizaciones radicales como AcciónEcológica46, la CEDHU47, Fundación Arco Iris48, y otras las que, a su vez, se hallan auspiciadas por organismos internacionales como Mining Watch, Friends of the Earth y Green Peace. Estas organizaciotre empresas o de estas con el Estado. En la comunicación de María Cristina Machicado a la XXIV Reunión Anual de Etnología, MUSEF, La Paz, 2010: “Tres Cruces y las disputas que encierra este privilegiado suelo. Querellas mineras 1903-1905”, nos enteramos de que “El caso entre Simbrón Sánchez frente a Lazzeri, Pegottini y Lascano es un pleito entre miles que se hicieron en esa época”, pero quedamos en la oscuridad sobre la percepción de ese pleito por los lugareños de esas explotaciones mineras. 50Ana María Aranibar, Daniel Lafuente y Martín Vidaurre. El contexto de las comunidades, pueblos indígenas y minería en Bolivia, en: EL CONTEXTO DE LAS COMUNIDADES, PUEBLOS INDÍGENAS Y MINERÍA EN BOLIVIA, en: “Inclusión de los Pueblos Indígenas, ComunidadesCampesinas y Afrodescendientesen la Minería Iberoamericana”. (Ana María Aranibar, editora), CYTED, GECOMIN, OLAMI, La Paz, 2009. 226 nes lograron constituir una Coordinadora por la Defensa de la Vida y la Soberanía, que el año 2008 llevó a cabo importantes movilizaciones populares contra las políticas extractivistas del gobierno ecuatoriano. Esos actos de masa contaron con la participación de destacados activistas internacionales, como el sacerdote Marco Arana Zegarra líder del Movimiento Tierra y Libertad del Perú, del ex presidente de la CONACAMI, Miguel Palacín y de dirigentes de organismos internacionales de oposición radical a la minería. En tal ambiente lo sugerente es, sin embargo, que hayan surgidos voces indígenas disonantes con ese discurso anti minero: “Muy clara es la posición, por ejemplo, de la Federación Shuar de Zamora Chinchipe en la que todos los grupos de base, con más de 130.000 miembros, apoyan la actividad minera responsable como una alternativa fundamental de desarrollo para sus habitantes, en este sentido se ha pronunciado en reiteradas ocasiones el señor Rubén Naichap, Presidente de la mencionada Federación; en igual posición se encuentran comunidades como las de Molleturo, Río Blanco y Victoria de Portete en la Provincia del Azuay, Tundaime en Zamora, Santa Rosa en el Oro, entre otras, aunque es preciso reconocer que, al interior de estas mismas comunidades, existen aún ciertos grupos minoritarios que mantienen su posición de rechazo a la minería, especialmente a la minería a gran escala y a cielo abierto.”51 51 César Aníbal Espinosa. Minería y Comunidad en el Ecuador. Una alianza a consolidar, en: “Inclusión de los Pueblos Indígenas, ComunidadesCampesinas y Afrodescendientesen la Minería Iberoamericana”. (Ana María Aranibar, editora), CYTED, GECOMIN, OLAMI, La Paz, 2009. 227 La situación colonial ha fragilizado a las comunidades indígenas, volviéndolas vulnerables a la acción de las ONGs. Esa debilidad, especialmente en Bolivia, se ve reforzada por la ausencia de iniciativas alternas. Parece no suceder lo mismo en otros países de Sudamérica, como el Perú. Allí, el tratamiento de lo que se denomina Minería Artesanal (que ocupa el espacio que en Bolivia llena el cooperativismo minero), mereció el apoyo de proyectos, como el “Proyecto Análisis, Planeamiento y Ejecución de Políticas (PAPI)”, que entre 1994 y 1995 realizaron estudios detallados sobre las cuatro zonas mineras donde se concentra la minería artesanal. Estos estudios permitieron obtener un estado del arte de este sector que sirve como base para proyectos futuros. Tales estudios no sólo enfocaron los principales problemas técnicos sino que también prestaron atención a las características socio-económicas de cada una de las zonas, además de sugerir líneas de acción e intervención en cada una de las zonas mineras. Podemos citar también el proyecto Minería Artesanal y Pequeña Minería (MAPEM) del Ministerio de Energía y Minas, que inició sus actividades en enero de1996. Su periodo de ejecución fue de 4 años, durante el cual se asignaron S/. 3’720,000 a un promedio anual de S/. 740,000 por año. Su objetivo principal fue “contribuir al desarrollo ordenado y eficiente de la minería artesanal y pequeña minería en armonía con el medio ambiente y con estándares adecuados de seguridad e higiene minera”. Sus objetivos específicos fueron: (a) propulsar el ordenamiento legal y gradual de la formalización de la actividad minera informal, incorporándola a unidades de operación de mayor escala; (b) evitar o atenuar los 228 impactos sociales, ambientales y de seguridad e higiene minera que generen la actividad minera artesanal o informal; y (c) capacitar en aspectos normativos y tecnológicos básicos, ambientales y de seguridad y de higiene minera”. Podemos citar también el Proyecto Gestión Ambiental en Minería Artesanal (GAMA), una iniciativa financiada por la Agencia Suiza para el Desarrollo y Cooperación (COSUDE) y por el Ministerio de Energía y Minas. También el Grupo Colaborativo en Minería Artesanal y Pequeña Minería (CASM), apoyado por el Banco Mundial. Estos diferentes proyectos parecen circunscritos a la minería artesanal en su dimensión económica, excluyendo la reflexión sobre las poblaciones indígenas. Sin embargo no es así: “Como se apreciará más adelante, las principales lecciones aprendidas en esta década de intervención son, en primer lugar, que las estrategias que apoyan estos proyectos de intervención deben ser integrales. La problemática de la minería artesanal engloba aspectos técnicos, sociales y económicos por lo que se requieren enfoques multidisciplinarios en su solución.” (…) “En segundo lugar, la participación comunitaria debe ser la piedra angular en cualquier proyecto de intervención. Si bien la participación torna el proceso de toma de decisiones más lento y puede derivar en decisiones erradas con consecuencias serias, también es cierto que de esta manera se logra un mayor nivel de compromiso y un aprendizaje que aumenta las capacidades de los pobladores.” (…) “En tercer lugar, hay un acuerdo por parte de las organizaciones que trabajan en estos poblados de que es necesario pasar de esfuerzos localizados a esfuerzos más globales.” 229 (…) “En cuarto lugar, los esfuerzos globales han llevado al interés de crear redes de instituciones”.52 Líneas arriba indicábamos el caso de las autonomías indígenas en Canadá y su relación con las empresas mineras. En este caso, el estudio de lo que significa el desarrollo de la minería en territorio indígena, el respecto del ejercicio de los derechos de las comunidades, la conservación de la cultura y los recursos naturales y la relación con empresas extractivitas, no ha correspondido a proyectos de ONGs o de instituciones internacionales, sino a una iniciativa propia indígena, a través de la conformación de la Canadian Aboriginal Minning Association (CAMA). “CAMA es una organización sin fines de lucro que tiene por objeto aumentar la comprensión de la industria minera, la minería aborígenes y las comunidades aborígenes. El interés primordial está puesto en las tierras y los recursos. A través de esta toma de conciencia cada vez mayor, todas las partes se beneficiarán. CAMA actúa como un instrumento para el adelanto de la comunidad aborigen en desarrollo económico, la gestión de los recursos minerales y la protección del medio ambiente. CAMA surgió de la necesidad expresada por las comunidades aborígenes. Mediante el establecimiento de relaciones, mandato para negociar acuerdos de beneficios reales, abordar conjuntamente la exploración de minerales y las cuestiones de desarrollo, y la mitigación de impactos negativos como los asociados con las empresas 52 Juana R. Kuramoto. La Minería Artesanal e Informal en el Perú, reporte al Mining, Minerals and Sustainable Development MMSD. Proyecto del International Institut for Environement and Developement IIED, septiembre 2001 230 mineras, en el camino de las comunidades originarias para avanzar hacia la autosuficiencia económica. CAMA presenta una conferencia anual sobre la industria de recursos y el Desarrollo de la Comunidad Aborigen de cada año, así como una serie de talleres realizados a lo largo y ancho de Canadá”.53 Conclusiones Bolivia vive un momento caótico, pero que también puede ser germen de un futuro reordenamiento que concretice las reivindicaciones históricas de las partes que lo integran. Una de las facetas de este caos tiene que ver con las tomas de yacimientos de cooperativas mineras por parte de comunidades indígenas; de avasallamiento de minas privadas por los cooperativistas y de amenazas a todos por parte del estatismo gubernamental. Ese ambiente de “todos contra todos” es el reflejo contemporáneo de un malestar que tiene sus orígenes en las desiguales relaciones que se tejieron en el período colonial. La disfunción localizada en ese momento histórico ha marcado la historia de Bolivia con un colonialismo interno, en el que la población indígena ha sido subalternizada e impedida de desarrollar sus potencialidades. La acumulación de esas discordancias se ha 53 Martín Cox. Minería y Primeras Naciones en Canadá: Breve descripción del estado de la cuestión, en: “Pueblos Indígenas, recursos naturales y compañías multinacionales: hacia una convivencia responsable”. Informe de investigación. Escuela de Antropología, Universidad Austral de Chile, CeALCI 18/07, Fundación Carolina, España, mayo de 2010. Puede ser consultado en: http://www.fundacioncarolina.es/es-ES/publicaciones/avancesinvestigacion/Documents/AI40.pdf 231 manifestado a través de la historia, haciendo crisis en determinados momentos. Una de estas crisis aconteció a inicios del año 2000, con acontecimientos que prepararon el terreno para el ascenso del MAS y Evo Morales al gobierno. Este nuevo gobierno intentó asumir la solución de esos males históricos proponiendo la descolonización a partir del Estado y pugnado el establecimiento de un Estado Plurinacional con el elemento distintivo de autonomías indígena originaria campesinas. Sin embargo, el cuerpo teórico de la propuesta gubernamental parece ser una variante del posmodernismo culturalista, denominado “pachamamismo”. Esta aproximación produjo interesantes documentos legales que en la práctica se demostraron inaplicables, generando una serie de reglamentaciones caracterizadas por su ambigüedad, indefinición y facultad para generar conflictos, en vez de resolverlos o prevenirlos. Un aspecto central de los planteamientos gubernamentales se refiere a la “consulta previa”, que ha sido asumida por las comunidades indígenas como una fuente de poder compensatoria que le permite irrumpir en las actividades de empresas o de cooperativas, en un ambiente interpretativo de resarcimiento histórico. La raíz del problema en que las medidas de gobierno obedecen a inspiraciones que poco tienen que ver con la realidad del país y de sus integrantes. Lejos de lo que la ideología dominante (el posmodernismo culturalista, versión pachamamista) difunde, las poblaciones indígenas de Bolivia son “desarrollistas”, privilegian la aproximación racional de los problemas y estiman en gran manera los valores “modernos”. 232 Reproduciendo el concepto de Ana María Aranibar, Daniel Lafuente y Martín Vidaurre, coincidimos en que: “A diferencia de otros países latinoamericanos, donde existe una tácita oposición a la minería, en Bolivia la situación es muy diferente porque la mayoría de los conflictos mineros, se originan por el interés de pueblos indígenas de trabajar en minería y esa es una de la razones principales por la cual se producen avasallamientos a operaciones mineras medianas, pequeñas o cooperativas que van en contra de toda norma jurídica que respeta la propiedad de la mina”. 233 El alza de los precios internacionales de los minerales ha provocado que la situación de la minería empresarial se torne cada vez más precaria, pues ha detonado un “estallido de las ambiciones” en el seno de la sociedad, que bien puede compararse con la “fiebre del oro” en California. Los estudios de este libro ponen sobre el tapete la discusión sobre la competitividad de la minería boliviana, una cuestión medular que subyace a la crisis actual, y que viene de la mano con la falta de inversiones para impulsar un desarrollo robusto y de largo plazo de la industria minera. Esta obra busca contribuir a prever y, en lo posible, a remediar tales derivaciones. Su propósito es también servir de insumo para una tarea imprescindible: diseñar políticas mineras con asidero en la realidad y con visión de futuro, alejadas de los espejismos ideológicos, tanto como de la improvisación y la demagogia.