Judicialización y Accountability Social en Argentina Catalina

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Judicialización y Accountability Social en Argentina
Catalina Smulovitz
([email protected])
(UTDT- CONICET)
Trabajo presentado en el XXII International Conference de la Latin American Studies
Association- Washington D.C. September 2001
Agosto 2001
Introducción
1
Evaluaciones recientes acerca de la salud de las democracias en la región han
señalado la existencia de déficit institucionales que dificultan y restringen el
ejercicio del accountability.1 Estos déficit de las instituciones tradicionales de
control conviven con una serie de acciones de control promovidas por ciudadanos,
movimientos sociales, ONGs y medios que exigen y monitorean la legalidad de las
acciones de los funcionarios y las políticas públicas a través de estrategias
movilizacionales, mediáticas y judiciales. En un trabajo previo 2 sostuvimos que este
tipo de ejercicio del control, al que denominamos accountability social, constituye
una forma novedosa y alternativa de ejercicio del accountability en la región. En este
trabajo consideraré la forma y las consecuencias que tiene el uso de la estrategia
jurídica para el ejercicio del accountability social. La tarea exige algunos pasos previos.
Por un lado, definir el concepto de accountability social y por el otro, relacionar la
estrategia jurídica como instrumento de control social con el fenómeno más amplio de
judicialización de la política. Una vez hecho esto consideraré, las diversas
manifestaciones, extensión y potenciales
consecuencias que tiene la estrategia
judicial como mecanismo de control y sanción de las autoridades públicas en la
dinámica de funcionamiento de la política en la Argentina
Ver Giorgio Alberti, “Democracy By Default: Economic Crisis, ‘Movimientismo’, and Social
Anomie,” trabajo presentado en el Decimoquinto Congreso Mundial de la International
Political Science Association, Buenos Aires, julio 1991; Guillermo O´Donnell, “Accountability
Horizontal”, Agora. Cuaderno de Estudios Políticos, número 8 (1998), "Illusions About
Consolidation", Journal of Democracy, volumen 7, número 2 (1995), "Delegative Democracy",
Journal of Democracy, volumen 5, número 1 (1994), “On The State, Democratization And
Some Conceptual Problems: A Latin American View With Glances At Some Postcommunist
Countries,” World Development, volumen 21, número 8 (1993); Shifter, Michael, “Tensions
And Trade-Offs In Latin America,” Journal of Democracy, volumen 8, número 2 (1997);
Francisco Weffort, "What Is A New Democracy?", International Social Science Journal,
número 136 (1993), Qual Democracia?, Sao Paulo, Compania Das Letras, 1992; Laurence
Whitehead, "The Alternative To 'Liberal Democracy': A Latin American Perspective", en David
Held (ed.) Prospects For Democracy, (Cambridge, Polity Press, 1993); Fareed Zakaria, “The
Rise of Illiberal Democracy”. Foreign Affairs, número 76 (1997).
2 Smulovitz, Catalina and Peruzzotti, Enrique. "Societal Accountability in Latin America "
Journal of Democracy. Vol 11 Num 4, (October, 2000)
1
2
Accountability social
El concepto de "accountability" hace referencia a la capacidad para asegurar
que los funcionarios públicos rindan cuentas por sus conductas, es decir, a la
capacidad de obligarlos a a justificar y a informar sobre sus decisiones y a que
eventualmente puedan ser castigados por ellas.3 La accountability del poder político
puede ser legal o política. Mientras que la accountability legal está orientada a
garantizar que las acciones de los funcionarios públicos se enmarquen legal y
constitucionalmente, la accountability política se refiere a la capacidad del
electorado para hacer que las políticas gubernamentales respondan o se adecuen a
sus preferencias. Por diversas razones, sobre las cuales no vamos avanzar aquí, la
literatura politológica ha señalado que los instrumentos institucionales tradicionales
disponibles para el ejercicio del accountability enfrentan graves problemas para
garantizar los resultados prometidos4. Dada su forma de operación, los mecanismos
de accountability social están en condiciones de superar algunas de estas
limitaciones aún cuando presentan otras que tampoco pueden ser obviadas.
La accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de
las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de
asociaciones y movimientos ciudadanos así como en acciones mediáticas. Las
acciones de estos actores tienen por objeto monitorear el comportamiento de los
funcionarios públicos, exponer y denunciar actos ilegales de los mismos, y activar la
operación de agencias horizontales de control. La accountability social puede
canalizarse tanto por vías institucionales y como no institucionales. Mientras que
Andreas Schedler, “Conceptualizing Accountability”, en Andreas Schedler, Larry Diamond,
y Marc F. Plattner (eds.), The Self-Restraining State. Power and Accountability in New
Democracies, Boulder and London, Lynne Rienner Publishers, p.14.
4 Ver Adam Przeworksi, Susan C. Stokes, y Bernard Manin (eds.), Democracy, Accountability,
and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999. Matthew Soberg
Shugart, Erika Moreno, y Brian F. Crisp, “The Accountability Deficit in Latin America”, en
Scott Mainwaring y Christopher Welna (eds.), Accountability, Democratic Governance, and
3
3
las acciones legales o los reclamos ante los organismos de supervisión son ejemplos
de las primeras, las movilizaciones sociales y las denuncias mediáticas, orientadas
usualmente a imponer sanciones simbólicas, son representativas de las segundas.
A diferencia de los mecanismos electorales, la accountability social puede
ejercerse entre elecciones y no depende de calendarios fijos. Se activa “a pedido” y
puede controlar tanto los procedimientos utilizados por los funcionarios públicos
como los temas y las conductas de los mismos. 5 Los mecanismos de accountability
social también difieren en la forma en que imponen sanciones. Con excepción de
aquellos mecanismos sociales basados en el uso de la estrategia legal, los mismos
imponen centralmente sanciones símbolicas. El principal recurso disponible para el
ejercicio de la accountability social es la intensidad y la visibilidad de la “voz”6 de los
actores que intervienen. Salvo en aquellos casos en que los ciudadanos u
organizaciones de la sociedad civil se movilizan legalmente, los mecanismos sociales
sirven para exponer y denunciar actos ilegales pero que no tienen capacidad para
aplicar imperativamente sanciones. Por esta razón, algunos autores han afirmado
que los mecanismos sociales de control son meramente decorativos, y no verdaderos
controles del poder.7 Sin embargo, y en tanto estos mecanismos imponen costos
reputacionales que pueden tener consecuencias políticas que se manifiestan
institucionalmente y que pueden determinar la supervivencia política de los
funcionarios, la sanción reputacional que imponen los mecanismos sociales no
puede ser ignorada. Aún cuando los mecanismos de accountability social no
siempre pueden aplicar sanciones obligatorias, sus acciones activan procedimientos
en las cortes y en agencias de control que eventualmente dan lugar a sanciones
legales e imperativas. En otras palabras, aún cuando no todos los mecanismos
Political Institutions in Latin America, Notre Dame, University of Notre Dame Press, (en
prensa).
5 Esta característica se parece a los mecanismos de control tipo “alarma contra incendios”
desarrollados por Matthew McCubbins y Thomas Schwartz. Ver Matthew McCubbins y
Thomas Schwartz, “Congressional Oversight Overlooked: Police Patrols versus Fire Alarms,”
American Journal of Political Science, volumen 28, número 1, febrero 1984, p. 168.
6 Albert O. Hirschman. Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations
and States, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1970.
4
sociales pueden por si mismos imponer sanciones obligatorias, en muchos casos
los mismos son la condición necesaria para activar la imposición de las mismas.
Es indudable que la respuesta a la pregunta sobre la eficacia de estos
mecanismos para el ejercicio del control es empírica. Por consiguiente, en las
próximas páginas consideraremos en particular una de estas formas de ejercicio del
control a fin de evaluar su potencial y capacidades.
Accountability Social y Judicialización de la Política
Una de las vias de ejercicio del accountability social es la utilización de los
procedimientos judiciales. ¿Cómo opera este mecanismo y qué tipo de control
produce?
Algunos autores8 han señalado que en tanto la actividad legal permite a los
ciudadanos y a las organizaciones de la sociedad civil apelar y eventualmente usar
los poderes coactivos del estado para perseguir sus intereses y proteger sus
derechos, la misma constituye la forma paradigmática de participación política
ciudadana en democracia. Es cierto que las acciones judiciales pueden ser utilizadas
para obtener beneficios personales o para un grupo determinado, sin embargo esto no
impide considerar los efectos políticos y colectivos que pueden derivar de las mismas.
El sistema legal está obligado a dar algún tipo de respuesta9 a las controversias y
este hecho constituye a la demandas judiciales en el único mecanismo que en caso
de ser invocado obliga a una respuesta de la autoridad publica. En tanto las
demandas pueden tratar sobre asuntos que afecten el curso de decisiones
gubernamentales o requerir la revisión de la legalidad de las conductas de agentes
públicos, las peticiones legales pueden constituirse en un instrumento para
controlar las conductas y actos de los agentes públicos. La participación basada en
Schedler. "Conceptualizing Accountability", op. cit., pp. 19-28
Zemans, Frances: “ Legal Mobilization: The Neglected Role of the Law in the Political
System” in American Political Science Review Vol. 77, 1983.
9 Ya sea esta positiva, negativa o de explícita ignorancia de la cuestión, el estado está
obligado a expedirse oficialmente sobre la demanda.
7
8
la movilización legal, constituye a la ciudadanía y a sus organizaciones en
5
potenciales “enforcers” de la ley y en potenciales “legisladores”. Hechos de
consecuencias ambiguas en tanto implican que la movilización legal puede,
eventualmente, permitirle a estos actores obtener resultados de política sin la
intervención de representantes.
La creciente utilización de los procedimientos judiciales para intervenir e
incidir en las disputas políticas a dado lugar a una creciente literatura sobre
judicialización de la política.10 En los últimos tiempos, de diferentes modos y en
múltiples regiones se registra un creciente proceso de judicialización de la política.
Argentina no parece estar exenta del mismo. El fenómeno engloba manifestaciones
muy diversas, 1) la creciente intervención de las cortes y de los jueces en la
redefinición de políticas públicas que ya habían sido decididas por agencias políticas
como las legislaturas o los ejecutivos, 2) la utilización de los procedimientos judiciales
ordinarios para la petición y resolución de demandas sociales y políticas y 3) la
aparición de reglas y procedimientos cuasi judiciales en ámbitos de negociación y
decisión no judiciales. Cada una de ellas constituye una forma de ejercicio de
accountability.
Mientras
institucionales
que
que
la
primera
habitualmente
se
ajusta
caracterizan
a
a
los
los
procedimientos
procedimientos
de
accountability horizontal tradicional, la segunda y la tercera incluyen acciones que
caracterizan al ejercicio de la accountability social. El primer tipo de judicialización,
se caracteriza por
la creciente intervención de las cortes y de los jueces en la
redefinición de políticas públicas ya decididas por agencias políticas, está impulsada
por mecanismos externos y se verifica centralmente en la creciente actuación de
órganos con capacidad para la revisión constitucional de decisiones políticas, como las
Cortes Constitucionales o, en aquellos casos en donde, como en el caso argentino,
existe un control difuso de constitucionalidad en la existencia de un mayor activismo
judicial orientado a cuestionar la legitimidad constitucional de ciertas normas. A fin
Neal Tate y Torbjorn Vallinder (ed.), The Global Expansion of Judicial Power, New York
University Press, 1995.
10
6
de evaluar la evolución de este primer tipo de judicialización, correspondería observar
1) si la cantidad de recursos de inconstitucionalidad se ha incrementado, y 2) cuantos
de estos recursos resultaron en una revisión de las políticas decididas por los órganos
políticos.
La segunda forma de judicialización requiere analizar el uso que diversos
actores sociales hacen de los instrumentos judiciales ordinarios. La evaluación de esta
segunda forma necesita considerar 1) si ha aumentado la litigiosidad judicial, 2) si ha
variado la composición de las demandas presentadas y 3) si las mismas están siendo
utilizada para revisar decisiones de los funcionarios políticos o la legalidad de los
procedimientos de decisión utilizados. Finalmente, la tercera forma de judicialización
requiere observar si existen otros escenarios en donde demandas quasi judiciales
intentan constituirse en mecanismos de regulación de relaciones interpersonales o si
demandas quasi judiciales están siendo utilizadas para hacer demandas políticas y/o
sociales.
Consideremos, entonces, la forma especifica en que estas distintas formas de
judicialización están desarrollándose en el caso Argentino, sus potenciales
consecuencias sobre la dinámica de funcionamiento de la política y su impacto
sobre el accountability de las autoridades publicas.
Judicialización y Control de Constitucionalidad
La creciente intervención de las cortes y de los jueces en la redefinición de
políticas públicas ya decididas por agencias políticas es una de las manifestaciones del
fenómeno de judicialización de la política . A fin de evaluar su existencia es necesario
considerar la actuación de órganos con capacidad para la revisión constitucional de
decisiones políticas, como las Cortes Constitucionales o, en aquellos casos en donde
existe un control difuso de constitucionalidad, los recursos de inconstitucionalidad
que llegan a la Corte Suprema.
En uno de sus últimos trabajos Guillermo
Molinelli11
7
se preguntaba si en la
Argentina se ejerce el control judicial de constitucionalidad. Señalaba que aún cuando
algunos autores habían afirmado "que el control judicial no ha sido ampliamente
utilizado"12
y que otros afirmaban que la Corte lo había ejercido para cuestiones
patrimoniales pero no en aquellas en las que esta en juego la libertad y el honor de las
personas13, no existían, en realidad, trabajos empíricos y sistemáticos que permitieran
contestar dicha pregunta. El citado trabajo, así como otro realizado por uno de sus
colaboradores14, se propuso, evaluar sistemáticamente la evolución del control de
constitucionalidad de las normas legales en la Argentina. Dado que los mencionados
trabajos utilizan una metodología15 similar es posible reconstruir una serie histórica
acerca del ejercicio del control de constitucionalidad entre 1935 y 1995 .
Cuadro 1: Fallos y Decisiones de Constitucionalidad e Inconstitucionalidad 19351995
Corte
Total de Constitucio
Fallos
nal
Inconstitucional
+ Const/Inconst
Defecto
Formal
Promedio de
fallos Inc. por
año
1935-1983
1823
887
541
409
11,2
1984- 1995
233
148
85
s/d
2,74
Fuente: Molinelli op. Cit. (1999) y Bercholc op. Cit. (2000)
Molinelli Guillermo, “La Corte Suprema de Justicia de la Naci{on frente a los poderes
poíticos a través del control de Constitucionalidad, 1983-98” Trabajo prsentado en el IV
Congreso de Ciencia Pol{itica . SAAP. Buenos Aires, 1999. (MIMEO)
12 Robinson Craig, “Argentina, Countries of the Wordld” 1991 cit. En Molinelli, op. Cit.
1999.
13 Zaffaroni, Eugenio, “Clves políticas del Sistema Contravencional” Revista del Centro de
Estudiantes de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, 1998 cit en
Molinelli, op. Cit. 1999.
14 Bercholc, Jorge. “Independencia de la Corte Suprema a traves del Control de
Constitucionalidad 1935-1983” (CEDI, 2000) (MIMEO)
15 Los casos considerados en ambas investigaciones fueron seleccionados con el siguiente
criterio. Dentro del universo de fallos dictados por la Corte entre 1936 y 1998, publicados in
extenso por la Revista Jurídica La Ley se consideraron aquellos en que llegó a la Corte un
planteo de inconstitucionalidad o constitucionalidad de una norma nacional o provincial.
11
8
Los datos presentados permiten extraer algunas conclusiones respecto del
alcance de este primer tipo de judicialización en la Argentina. En primer lugar
permiten observar que, a lo largo del período considerado , la Corte ejerció el control
judicial de constitucionalidad y que por lo tanto existe en la Argentina manifestaciones
del primer tipo de judicialización. Si bien los datos muestran que el ejercicio del
control judicial
de constitucionalidad
es significativo y
aún superior al que se
encuentra en países como U.S.A.16, también puede observarse que este tipo de
judicialización no solo no se incrementó sino que decreció en los últimos años. En
otras palabras, los datos muestran que en el caso argentino el primer tipo de
judicialización no presenta la tendencia creciente que Tate and Vallinder indican existe
en otras latitudes.
Judicialización, Aumento De La Litigiosidad Y Accountability
El segundo tipo de judicialización se manifiesta en el uso creciente de
procedimientos legales como un recurso alternativo para la petición de demandas
políticas y/o sociales. Un primer indicador de su existencia son los cambios en los
niveles de litigiosidad judicial y los cambios en la composición de las demandas. Los
datos que siguen muestran un aumento en la cantidad de expedientes judiciales
iniciados en los distintos niveles del poder judicial, y que este incremento fue mayor en
las Cámaras Civil y en la del Trabajo.
16
Ver Molinelli op. Cit.
9
Cuadro 2: Expedientes Ingresados en la Corte Suprema de Justicia, Fueros y
Jurisdicciones Federales en el Período 1991/96 (en número de expedientes)
A ñ o s
Poder Judicial de la Nacion
Total CSJN
1991
1992
1993
1994
1995
1996
5,532
6,644
24,613
36,738
17,001
23,519
Fuero de la Capital Federal - Total Cámaras
140,225
124,448
148,786
167,423
105,811
106,552
Total Juzgados
333,485
391,653
441,182
523,461
630,691
559,416
14,079
15,198
14,558
11,500
11,683
16,010
128,292
143,689
150,159
277,161
305,334
214,610
621,613
681,632
779,298
1,016,283
1,070,520
920,107
Jurisdicción del Interior - Total Cámaras
Total Juzgados
Total General
Fuente: Poder Judicial de la Nación, Corte Suprema de Justicia, Estadisticas 1995 y
1996.
Cuadro 3: Variación Porcentual Respecto del Año Precedente de Expedientes
Ingresados en la Corte Suprema de Justicia, Fueros y Jurisdicciones Federales en el
Período 1991/96
A ñ o s
Total CSJN
Total Juzgados
Total Juzgados
1991
1992
-
Total General
20.1
-11.3
17.4
7.9
12.0
9.7
1993
1994
270.5
19.6
12.6
-4.2
4.5
14.3
49.3
12.5
18.6
-21.0
84.6
30.4
1995
-53.7
-36.8
20.5
1.6
10.2
5.3
1996
38.3
0.7
-11.3
37.0
-29.7
-14.1
Fuente: Poder Judicial de la Nación. Corte Suprema de Justicia, Estadísticas 1995 y 1996
Cuadro 4: Variación Porcentual Expedientes Ingresados en la Corte Suprema de
Justicia, Fueros y Jurisdicciones Federales en el Período 1991/96
Cantidad
Total CSJN
1991
5,532
23,519
140,225
106,552
Total Juzgados
333,485
559,416
14,079
16,010
128,292
214,610
621,613
920,107
Total Juzgados
Total General
Var %
1996
325
-24
68
14
67
48
Cuadro 5: Distribución Porcentual de Expedientes Ingresados en Cámaras y
Fueros Federales 1991/96
A
Civil y Comercial Federal
Cont. Adm. Federal
Criminal y correccional Federal
Civil
Comercial
Del Trabajo
Criminal y Correccional
Seguridad Social
Penal Economico
Total Juzgados
Civil y Comercial Federal
Cont. Adm. Federal
Criminal y correccional Federal
Civil
Comercial
Del Trabajo
Criminal y Correccional
Penal Economico
ñ
o
10
s
1991 1992 1993 1994 1995 1996
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
1.8
2.1
2.3
1.7
2.9
3.2
2.8
4.1
3.8
3.9
4.7
6.1
1.2
1.6
1.1
1.2
1.9
2.0
13.7 15.9 14.6 15.3 25.6 23.8
8.0
7.9
7.4
6.1 11.0 11.2
11.7 12.9 18.9 14.6 23.6 27.7
9.3
8.6
6.9
6.1 10.8 14.2
50.6 46.0 44.3 50.2 18.4 10.2
0.8
0.8
0.7
0.8
1.3
1.6
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
2.8
2.2
2.0
5.1
6.5
3.6
3.8
5.6
6.6 12.6 17.0
7.4
2.7
2.5
2.2
2.3
1.7
2.0
23.8 28.7 26.2 21.8 20.7 26.0
12.1 12.7 16.5 17.6 19.8 20.5
16.6 11.5 11.1
8.8
7.5
8.1
37.2 35.7 34.1 31.1 26.1 31.5
1.0
1.1
1.3
0.6
0.7
0.9
Sin embargo, estos datos no permiten evaluar si el aumento en litigiosidad
supone una modificación en la forma en que los recursos judiciales están siendo
utilizados ni si dicho aumento está afectando el ejercicio del accountability de los
funcionarios y las políticas. A fin de realizar tal evaluación consideraremos el
contenido de algunas iniciativas judiciales específicas así como sus resultados.
La revisión de los diarios de los últimos años permite observar, por un lado, una
serie de denuncias judiciales contra funcionarios públicos por fraude contra la
administración pública y por el otro, el uso masivo de demandas judiciales por
individuos que consideran que derechos adquiridos están siendo violados . Casos
tales como el "Swiftgate" (1991), el caso IBM- Banco Nación, el caso IBM- DGI, el
contrabando de
armas a Ecuador y Croacia, el caso por la construcción de una
pista de aterrizaje de Anillaco o
las denuncias por malversación de caudales
públicos por el canje de la deuda pública son ejemplos del primer tipo de uso de las
11
denuncias judiciales. Si bien son pocos los casos en donde la resolución jurídica
ha significado un castigo penal de los imputados, es de destacar que en algunos de
ellos, como el caso de venta de armas a Ecuador, el proceso ha derivado en la
prisión preventiva de un ex presidente, y del ex jefe de las FF.AA y en el caso IBMBanco Nación en la prisión de un ex director del Banco así como de otros miembros
del directorio. En algunos casos la demanda ha sido iniciada por alguna de las
partes que, como producto del fraude, ha quedado relegada del negocio, otras han
sido iniciados por letrados individuales que se autoadjudican una función
moralizadora de la actividad pública. Más allá de los resultados concretos la
explosión de denuncias muestra la intención de utilizar el procedimiento judicial
para controlar, al menos via el escarnio social, el accionar de funcionarios públicos.
Cabe recordar por qué aún sin la presencia del castigo penal estos casos pueden
producir control. En contextos democráticos, los actores políticos necesitan y
valoran su reputación dado que la acción descoordinada de los ciudadanos en el
momento de votar se decide, entre otras razones, en base a la información
reputacional que los ciudadanos tienen acerca de dichos agentes. Por lo tanto, y
dado que los reclamos judiciales, las protestas sociales, y las denuncias mediáticas
tienen la capacidad de modificar la información reputacional acerca de dichos
agentes, el potencial punitivo de las mismas no puede ser ignorado.
Las sucesivas olas de casos judiciales por demandas previsionales ilustran el
segundo tipo de uso de los procedimientos judiciales ordinarios. Una breve
reconstrucción de esa compleja historia17 debería recordar que el uso de la
Los datos que siguen permiten ilustrar la magnitud social y fiscal del problema. A partir
de los años 60 y frente a la incapacidad del estado de hacer frente a los pagos de los
haberes jubilatorios se dictaron una serie de medidas que establecían que las deudas
previsionales serían pagadas en cuotas y en función de las posibilidades financieras de las
cajas nacionales de previsión. (Ver ley 17.583/67, decreto 1706/68, ley 18755/70). Estas
medidas provocaron una serie de reacciones y reclamos por parte de jubilados y de las
organizaciones que agrupaban a los mismos (Mesa Coordinadora de Organizaciones de
Jubilados y Pensionados). En 1971 la ley 19223 intentó resolver el problema disponiendo el
pago de las sumas adeudas. Sin embargo, los problemas para el pago a jubilados, siguieron
repitiéndose en los años subsiguientes. En el año 1991, y a fin de dar una respuesta a los
juicios iniciados, el Estado decidió pagar sus deudas previsionales con bonos de deuda
pública. Esto motivó nuevos juicios. En 1995, la ley de Solidaridad Previsional determinó
17
estrategia judicial en los casos previsionales se inició en los años 60. El déficit de
12
las cuentas públicas impedía a las Cajas previsionales pagar a los beneficiarios los
montos estipulados por la ley. Hubo luego reclamos demandando la ejecución de
sentencias acordadas y otros en los cuales se reclamaba por el índice utilizado para
actualizar los
pagos acordados en sede judicial. También hubo demandas
cuestionando la legitimidad de la decisión del estado de pagar sus deudas
previsionales con bonos de la deuda pública. Ni la masividad ni la sucesión de olas
de causas frente a las medidas tomadas por el poder público para responder al
problema sirvieron para satisfacer totalmente las pretensiones de los demandantes.
Sin embargo, la masividad así como la sucesión de oleadas de juicios mostraron que
la estrategia judicial podía ser eficiente para limitar y dificultar la imposición de las
soluciones de máxima pretendidas por parte de las autoridades políticas. Las
sucesivas oleadas de juicios no lograron revertir totalmente el recorte de derechos
adquiridos, no obstante consiguieron mantener vigente la noción de que los
derechos demandados son legítimos y limitar los alcances de la política
gubernamental. En este sentido y más allá de que las consecuencias reparatorias de
los juicios no colmaron las expectativas de los demandantes, el proceso demostró la
eficacia defensiva de la estrategia. La seriabilidad e irresolubilidad del problema, y
la sucesión de medidas ad-hoc para responder a los constantes desafíos judiciales
no solo obligaron a justificar las acciones públicas en base razones de estado antes
que en base a la legitimidad de las mismas, sino que también impidieron que la
que solo se pagarían aquellos juicios para los cuales hubiera partidas contempladas en el
presupuesto y estableció modificaciones en el trámite de reclamo judicial lentificando y
complejizando el procedimiento de reclamos judicial de los damnificados. La sanción de la
ley dió origen a 3.000 pedidos de inconstitucionalidad por incumplimiento del artículo 14 de
la Constitución y a otros por violación al derecho a un juicio rápido. Otra ola de 70.000
juicios (Ver La Nación 27/12/96) que también generó la ley estuvo relacionada con los
criterios que debían utilizarse para actualizar los haberes en el momento de su ejecución
(Ver Causas Chocobar, Causa Villagra y resolución de la Corte al respecto en 1996). En
1999, antes de la asunción del nuevo gobierno, el Estado enfrentaba 130.000 sentencias
desfavorables que representaban 2.100 millones de pesos y otros 90.000 juicios a punto de
perderse. (La Nación 15/6/99). Según los cálculos de la Secretaria de Seguridad Social, en
el año 2.000 el Anses (Administración Nacional de la Seguridad Social) recibía 5.400
demandas por mes. (La Nación 15/5/2000)
disputa se cerrara.
13
Al evitar la derrota total de las pretensiones de los
demandantes, la estrategia judicial consiguió mostrar, tal como señala A. Garapon,
que en la actualidad la ley y los jueces están siendo utilizado como "guardianes de
promesas"18 y como custodio de juramentos pasados.
El uso que actores sociales e individuales hacen de la estrategia judicial tiene
consecuencias sobre lo que se demanda así como sobre la identidad y organización
de los propios actores. Su uso enmarca las demandas de los actores que la utilizan,
configura su identidad, y modifica la estructura de oportunidades que determinan el
destino de las demandas reclamadas. Tanto las victorias como las derrotas
judiciales afectan la legitimidad y la relevancia pública de los reclamos.
Independientemente de los resultados, los actores que hacen uso de la ley modifican
su percepción sobre la eficacia de sus acciones y sobre su capacidad para alterar
una situación dada. Por todas estas razones, es erróneo analizar a este segundo tipo
de judicialización únicamente desde un punto de vista legal o a partir de la
constatación aritmética de su crecimiento. Lieberman19 señaló que la litigiosidad es
un fenómeno social antes que legal, en consecuencia sus efectos extralegales no
pueden ser ignorados
Cabe un breve comentario sobre la eficacia de la estrategia judicial para
controlar las acciones de los funcionarios públicos así como las políticas. Una
corolario que puede extraerse de los comentarios anteriores es que no siempre el
control de la estrategia judicial deriva de la imperatividad de las sanciones penales.
Sin embargo, a pesar de que no en todos los casos en la estrategia judicial produce
sanciones penales, el costo simbólico y reputacional de la acusación ni el estado de
sospecha pueden ser evitados. Por lo tanto, el potencial punitivo de estas acciones
no debe analizarse únicamente a partir de las sentencias resultantes. Su poder y su
capacidad de control también se asienta en la alta visibilidad pública de los casos,
“El juez se convierte en el último guardián de las promesas y eso tanto para el sujeto
como para la comunidad política. A falta de mantener viva la memoria de los valores que las
fundan estos últimos han confiado a la justicia la custodia de sus juramentos. Garapon
Antoine; Juez y Democracia (España: Flor del Viento Ediciones, 1997) p.20.
18
14
en la amenaza del uso masivo de la querella judicial como recurso para
transacciones políticas o en la amenaza de una larga marcha de sucesivas y
continuas disputas
judiciales. Galanter, ha señalado que
la ley no es solo un
conjunto operativo de controles sino también un sistema de significados culturales y
simbólicos20. En otras palabras, la apelación a la ley así como su ejercicio produce
amenazas, promesas, bendiciones así como estigmatizaciones.21. En consecuencia,
un análisis extralegal de la judicialización que se manifiesta en como aumento de la
litigiosidad debe observar en que medida la ley se ha transformado en un
instrumento para la obtención de objetivos estratégicos 22 en la vida social. En este
juego la ley ha pierde su majestuosidad y y su lejanía y los actores, aún cuando
apelen a su imparcialidad, no pretenden que esta termine realizándose.
Judicialización Cuasi Judicial
La tercera forma de judicialización se manifiesta en el uso de reglas y
procedimientos cuasi judiciales en ámbitos de negociación y decisión no judiciales.
¿Cuáles son los indicadores que revelan la existencia de este tipo de judicialización?
Los distintos autores que han tratado el tema no han sugerido formas sistemáticas
para analizar su ocurrencia. En la mayoría de los casos las evidencias presentadas son
dispersas e incluyen estadísticas sobre demandas cuasi judiciales en agencias
administrativas de control (i.e. Ombudsman, agencias reguladoras de servicios) o
aumento de contratos y seguros para regimentar relaciones interpersonales. Sin
embargo, a pesar de la escasez de datos que comprueben su existencia, son
numerosos los autores que reconocen la entidad del fenómeno.
Lieberman Jethro, The Litigious Society (Basic Books, 1981) p.187.
Galanter, Marc; “The Radiating Effects of Courts” in Boyum, Keith and Mather, Lynn
Empirical Theories of Courts (NY: Longman 1983)
21 McCann, Michael “How does Law Matter for Social Movements?” en Garth, Bryant and
Sarat, Austin How does Law Matter? (Northwestern University Press, 1998), p.81.
22 Ewick Patricia and Silbey Susan; The Common Place of Law (The University of Chicago
Press: 1998) p.28
19
20
15
Una de las manifestaciones de este tercer tipo de judicialización en el caso
argentino se observa en el aumento de las peticiones de derecho en las nuevas
agencias de control recientemente creadas (defensorías, ombudsman, ministerio
público).
Cuadro 6: Actuaciones Iniciadas En La Defensoría General De La Nación Y En La Oficina
Del Ombudsman Municipal
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Actuaciones
Iniciadas Actuaciones
Iniciadas Variación
Defensoría General de la Ombudsman de la Ciudad
Porcentual Anual
Nación
1.021
934
- 8,52
1.058
13,28
1.511
42,82
848
- 43,88
1.478
74,30
756
2.851
92,90
73.256
2.713
- 4,84
22.697
2.423
- 10,69
25.496
2.280
- 5,90
30.434
1.740
- 23,69
4.257
144,65
(*) En este año estuvo en dudas la continuidad Defensor de la Ciudad.
Fuente: Defensor del Pueblo de la Nación. Informe Anual 1994 y 1995. Controladuría General
Municipal. Estadística Informativa del Defensor del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, 1996,
1997. 1998, 1999.
Cuadro 7: Registro de Consultas y Denuncias Recibidas en la Dirección de Defensa del
Consumidor y Lealtad Comercial.(en números absolutos )
Año
Denuncias
Consultas Denuncias y Consultas
1993
8.842
1994
4.248
1995
2.196
23.926
26.122
1996
3.232
26.325
29.857
1997
3.993
37.939
41.932
1998
3.237
25.708
28.945
1999
793*
13.224*
14.017
Total
13.451
127.122
153.963
Fuente: Defensa al Consumidor: 5 Años de Aplicación de la Ley,
Defensa al Consumidor, 1999 . (*) Datos a Junio 1999
Variación % anual
-51.96
514.92
14.30
40,44
-30,97
-51,57
Revista de la Direccion de
16
Cuadro 8: Expedientes Iniciados En La Oficina Anticorrupción
2001)
Periodo
Diciembre 1999- Junio 2000
Julio 2000- Noviembre 2000
Diciembre 2000- Mayo 2001
Total
(Dic 1999- Mayo
Expedientes Iniciados
640
436
324
1.400
Fuente: Oficina Anticorrupción. Dirección de Investigaciones
Cuadro 9: Distribución De Expedientes Iniciados En La Oficina Anticorrupción
Según Origen Del Tramite (Dic 1999- Mayo 2001).
Origen del Tramite
Denuncia en Medios
Denuncia de Oficio
Denuncia
Otros Organismos Públicos
SIGEN
AGN
Total
Cantidad
36
151
1.036
160
15
2
1.400
Porcentaje
2,5
10,7
74,00
11,00
1,00
0,10
99.30
Fuente: Oficina Anticorrupción. Dirección de Investigaciones
Referencias: Denuncia en Medios: Hechos de los que se toma conocimiento a raíz de su
difusión por los medios gráficos, radiofónicos o televisivos. De Oficio: A partir de tomar
conocimientos de algún hecho la oficina inicia su actividad de investigación Denuncia:
Hechos puestos en conocimiento de la oficina a partir de la denuncia de un particular.
Otros Organismos Públicos: Hechos remitidos por otros organismos públicos. SIGEN:
Hechos remitidos por la Sindicatura General de la Nación. AGN: Hechos remitidos por la
Auditoria General de la Nación
Los datos precedentes ameritan algunos comentarios. En 1994, la Defensoría
del Pueblo de la Nación, operó 75 días y se iniciaron 756 actuaciones En su primer
año de funcionamiento se iniciaron 10 expedientes diarios, el promedio de
actuaciones iniciadas por día en los años subsiguientes alcanzó los 100 expedientes
diarios. Esta tendencia creciente en la recepción e iniciación de acciones también se
verificó en la oficina del ombudsman municipal. El comportamiento de los
17
ciudadanos en su condición de consumidores también muestra una tendencia
similar. Las estadísticas de las agencias regulatorias de las empresas privatizadas y
las de las asociaciones de consumidores muestran un incremento en los números de
reclamos. Y finalmente, las estadísticas de la recientemente creada Oficina
Anticorrupción no solo ratifican esta tendencia sino que también muestran que la
mayoría de los reclamos recibidos se originan en denuncias realizadas por
individuos particulares. Este dato ratifica la importancia que tiene la movilización
legal y la utilización de procedimientos quasi judiciales en la interacciones entre
ciudadanos y las agencias estatales. En otras palabras, los cuadros precedentes no
solo muestran un incremento en las actividades ciudadanas de control sino también
que el comportamiento ciudadano asume la forma y está basado en la retórica del
reclamo de derecho ratificando la percepción de que el proceso de judicialización
está extendiéndose hacia otras áreas de actividad ciudadana.
Comentarios Finales
El presente trabajo confirma que dos de las formas de judicialización
descriptas por la literatura, no solo tienen lugar en el caso argentino, sino que
también se han incrementado en los últimos años. El aumento de la litigiosidad
ordinaria y la mayor utilización de procedimientos quasi judiciales en otras arenas
de la interacción social confirman la sospecha que manifestara Garapon cuando
señalaba que el nuevo lenguaje de la política es el derecho y su gramática el
procedimiento.23
Frente a esta constatación caben dos tipos de comentarios. Por un lado, y
teniendo en cuenta los objetivos de este trabajo, observar en qué medida esta
judicialización ha afectado al ejercicio del accountability de las autoridades y
conductas públicas en la región. Por el otro, considerar qué otras consecuencias ha
23
Garapon, Antoine, op. Cit. p. 18.
tenido en la escena y dinámica política argentina la irrupción del proceso de
18
judicialización.
1. Que la efectividad de la judicialización como mecanismo de accountability no
reside únicamente en su capacidad de sancionar penalmente sino que también
depende de su capacidad para producir costos reputacionales.
2. La judicialización puede producir estos costos y control, entre otras razones, por
que el procedimiento del derecho supone someter el comportamiento de las
autoridades públicas al examen de un tercero.24 La demanda judicial abre la
puerta para que un tercero pueda legítimamente observar y evaluar una
conducta pública. Cuando a partir de este acto, se introduce un observador
externo, los funcionarios públicos se ven forzados a justificar su conducta lo cual
produce un efecto de control aún en aquellos casos en los cuales el proceso no
deriva en sanciones penales. Si como señalan algunos autores, la justicia es ante
todo una escena teatral, el proceso de judicialización de conflictos obliga a los
personajes demandados a explicarse. Una vez invocados, solo trabajosamente
pueden escapar de la escena. En otras palabras, en tanto la judicialización obliga
a rendir cuentas y justificar conductas, la misma permite alcanzar dos de las
metas que caracterizan al ejercicio de la accountability.
3. La judicialización ha mostrado ser, también, una efectiva estrategia defensiva. El
estado de proceso perpetuo que caracteriza a algunos de los conflictos sometidos
a litigio, habilita a los demandantes y coloca a los jueces en el lugar de
constantes y legítimos
observadores de conductas públicas y en partes
interesadas y autorizadas para volver visibles a las mismas. En este trámite el
silencio se transforma en sospecha, sospecha que induce y en algunos casos
fuerza a los agentes públicos a hacer pública la explicación de sus conductas. El
efecto de visibilidad que se logra y la deliberación que esto promueve refuerza el
control, e impide que las decisiones y políticas publicas se mantengan ocultas.
24
Garapon, A. op. cit. p.39.
19
4. La judicialización es percibida por los ciudadanos y los movimientos sociales
como un instrumento para obtener importantes ventajas tácticas 25 en las
transacciones políticas. En tanto los costos judiciales pueden ser muy altos, la
amenaza de iniciación de este tipo de acciones constituye un poderoso incentivo
para arribar a negociaciones políticas más favorables.
5. El proceso de judicialización no solo tiene efectos en el ejercicio del accountability
sino que también afecta la dinámica política y a los actores que la utilizan.
Diversos estudios han señalado la forma en que el uso de los procedimientos
judiciales dan forma a las demandas de los actores, y afectan las chances de
realización de los mismos. El impacto social de las victorias judiciales no reside
únicamente en su capacidad para revertir una injusticia específica sino en su
capacidad para revelar que los daños denunciados pueden ser desafiados26. Este
hecho enfatiza el lugar que ocupa la justicia como el espacio donde la democracia
puede ser exigida.27
6. En tanto la judicialización de conflictos permite a los movimientos sociales
legitimar y obtener reconocimiento institucional para sus derechos , la misma
puede entenderse como una actividad orientada a la búsqueda de legitimidad y
de entidad pública para sus problemas. Por lo tanto es de destacar que la misma,
además de objetivos prácticos tiene metas expresivas.
7. Finalmente, si bien la estrategia judicial permite a los actores sortear alguno de
los escollos que encuentran para la organización de una acción colectiva, en la
misma les exige participar en su carácter de ciudadanos atomizados, su uso
recurrente condena a la acción política colectiva a su paulatina desaparición.
25
26
27
McCann, M. Op. Cit. p.91.
McCann, M; op. cit. p.85.
Garapon, A. op. cit.

Judicialización y Accountability Social en Argentina Catalina

Transcripción

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