eurorai member institutions

EURORAI MEMBER INSTITUTIONS
A) Founder members
Chambre régionale des comptes de
Provence-Alpes-Côte d'Azur
AUSTRIA
Chambre régionale des comptes de RhôneAlpes
Steierischer Landesrechnungshof
GERMANY
Hessischer Rechnungshof
Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt
IRELAND
Local Government Audit Service Department of the Environment
SPAIN
Audiencia de Cuentas de Canarias
Cámara de Comptos de Navarra - Nafarroako
Kontuen Ganbara
Consello de Contas de Galicia
GERMANY
Landesrechnungshof Schleswig-Holstein
Sächsischer Rechnungshof
Rechnungshof Rheinland-Pfalz
Rechnungshof Baden-Württemberg
Landesrechnungshof MecklenburgVorpommern
PORTUGAL
Tribunal de Contas - Secção Regional dos
Açores*
Tribunal de Contas - Secção Regional da
Madeira*
Sindicatura de Comptes de Catalunya
Sindicatura de Comptes de la Generalitat
Valenciana
Tribunal Vasco de Cuentas Públicas- Herri
Kontuen Euskal Epaitegia
SWITZERLAND
Contrôle des Finances de la République et
Canton du Jura
UNITED KINGDOM
The District Audit Service of the Audit
Commission of England and Wales
B) New members
RUSSIA
Chamber of Control & Accounts of Moscow
SLOVAKIA
´ kontrolórov miest a obci
Zdruzenie hlavnych
Slovenskej republiky
(Vereinigung der Hauptkontrolleure der Städte
und Gemeinden der Slovakei)*
SPAIN
Cámara de Cuentas de Andalucía
Sindicatura de Cuentas de Castilla-La
Mancha
SWITZERLAND
FRANCE
Finanzkontrolle des Kantons Zürich
Chambre régionale des comptes d'Alsace
Chambre régionale des comptes d'Aquitaine
Chambre régionale des comptes d'Ile-deFrance
Chambre régionale des comptes de MidiPyrénées
Chambre régionale des comptes du
Languedoc-Roussillon
Chambre régionale des comptes du Nord-Pasde Calais
UNITED KINGDOM
Accounts Commission for Scotland
BRAZIL
Tribunal de Contas do Estado de Minas
Gerais*
Tribunal de Contas do Estado do Paraná*
Tribunal de Contas do Estado de Santa
Catarina*
* associated member
OPINION
According to the International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) Auditing
Standards, performance audit is concerned with the audit of economy, efficiency, and effectiveness, and embraces:
a) audit of the economy of administrative activities in accordance with sound administrative
principles and practices, and management policies;
b) audit of the efficiency of utilisation of human, financial and other resources, including examination of information systems, performance measures and monitoring arrangements, and
procedures followed by audited entities for remedying identified deficiencies;
c) audit of the effectiveness of performance in relation to the achievement of the objectives of
the audited entity, and audit of the actual impact of activities compared with the intended
impact.
In practice, however, the audit of economy, efficiency and effectiveness (the three 'Es') has a
more complex content, as can be observed in the variety of terms used among countries, or
even among regions.
In the United Kingdom public sector audit institutions carry out 'value for money examinations' in clear distinction to financial audit work. According to the Chartered Institute of Public
Finance and Accountancy (CIPFA), value for money audit is an audit methodology in which
auditors are either required, or exercise discretionary power, to satisfy themselves by examination of the accounts and otherwise that the audited body or authority has made proper arrangements for securing economy, efficiency and effectiveness in the use of resources. The terms
economy, efficiency and effectiveness are not defined in legislation but the public sector audit
institutions work according to the internationally recognised definitions:
• economy - the principle of minimising the cost of resources used for an activity, having
regard to the appropriate quality of output produced;
• efficiency - the relationship between output, in terms of goods, services or other results, and
the resources used to produce them;
• effectiveness - the relationship between the intended effects and actual effects for an activity, and the extent to which objectives have been achieved.
According to CIPFA, value for money audit is related to a variety of terms such as operational
audit, management audit, three 'Es' auditing, comprehensive auditing or expanded scope auditing.
In Spain, there is a tendency to increase the efforts to carry out audits of economy, efficiency
and effectivenes (the Spanish term generally used in this context being 'auditoría operativa').
The Spanish Constitution emphasizes the efficiency and economy of public spending and the
legislation that governs the work of public sector audit institutions (State Court of Audit and audit
bodies of the autonomous regions) mention the principles of economy, efficiency and effectiveness, some of them doing it explicitly and others in a more implicit way. Some legislations offer
definitions of some of these principles, even though in some cases they do not comply with
internationally recognised definitions. Although in most cases these laws do not specifically
authorize examinations of effectiveness, audit institutions interpret its remit as encompassing
these issues. When carrying out their three 'Es' auditing, Spanish public sector audit institutions
do not draw a clear distinction to financial audit work.
3
OPINION
In France, during the audit of accounts, the Court of Audit and the regional audit chambers
may express an opinion on the management of those bodies within their jurisdiction ('contrôle'
or 'examen de la gestion'). There is neither legal nor statutory text which specifies this vague
expression. However, public sector audit institutions in France usually work also according to
the internationally recognised definitions, because they consider that the most complete audit of
the quality of management is achieved when its economy, efficiency and effectiveness has been
examined.
Finally, in Germany, the two headwords 'efficiency' and 'economy' appear in the centre of
attention. The audit of efficiency and economy ('Prüfung der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit', sometimes referred to as performance audit) consists of verifying particularly
whether the tasks of the Federation or the federate states (the Länder) can be performed in a
more effective way, if less money is spent on personnel or material costs or by any other means.
Likewise, public sector audit institutions have expanded their activities in the field of organizational and efficiency audit. Efficient organizational structures of administrations and reforms of
human resources management play a significant part in this context. This concept pretends to
create competitive and efficient structures in all areas of public services rendered by the authorities. In carrying out their duties, German courts of audit do not draw a clear distinction between
financial audit and wider issues of financial management including performance audit.
Taking into account the great variety of terms and definitions described above which refer only
to four different countries, one can easily imagine that the activities implemented in practice by
British, Spanish, French or German public auditors within the scope of performance audit will be
different, to say nothing about how auditors perform this work in other countries, European or
non European. Nevertheless, generally accepted definitions like the one offered by INTOSAI
undoubtedly have their value taking into account that they contribute to a better understanding
of concepts if the intention is not to harmonize but to reduce matters to a common denominator
which allows different approaches.
Edgar Thinnes - The General Secretariat of EURORAI
the two
4
COLLABORATIONS
LA DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO
PÚBLICO EN ESPAÑA
- con referencia a la situación en otros países europeos Miguel Angel Cabezas de Herrera Pérez
Síndico de Cuentas de Castilla-La Mancha
(Ponencia presentada con ocasión de la XIV Conferencia Internacional sobre
Gerencia Financiera Gubernamental celebrada en Washington D.C. del 30 de
septiembre al 2 de octubre de 1999)
I. INTRODUCCIÓN
Desde hace ya unos cuantos años, el desarrollo económico ha forzado, en la medida
en que ello es posible, cambios en la estructura y en los límites de los gobiernos. Es ya
prolongado el debate, tanto sobre el tamaño
mismo del gobierno como sobre si es mejor
centralizar o descentralizar. En este contexto, el interés por los problemas de la descentralización del Sector Público y lo que se
denomina Federalismo Fiscal ha surgido con
fuerza.
En los países desarrollados la descentralización es una exigencia para el Sector Público,
al que se demandan mejores servicios en lo
que algún autor ha denominado “La Agenda
para el post-bienestar”. En efecto, como
resultado de la consolidación de los modernos Estados del Bienestar, los recursos
públicos crecieron de tal modo que se alcanzó un alto nivel de presión fiscal, que despertó el interés por conocer más el destino
que se daba a los impuestos pagados por los
ciudadanos.
Pero el interés por la descentralización no es
exclusivo de los países desarrollados. En el
Tercer Mundo, también se ha convertido en
un objetivo para huir de unos Sectores
Públicos muy ineficientes y altamente
incontrolados. Por último, en los países del
Este, la descentralización también se contempla como una manera de acercar la
Administración a unos ciudadanos de los
que siempre se estuvo demasiado lejos.
La gobernación incluye una pluralidad de
actores que confluyen en suministrar servicios públicos. La configuración de las instituciones públicas está cambiando vertiginosamente; los papeles de los cuerpos supranacionales y subnacionales o regionales están
cobrando una enorme importancia, al igual
que los sectores privado y semi-público en la
prestación de esos mismos servicios. Al
mismo tiempo, la interacción entre todos
estos sectores y actores, se está transformando en menos jerárquica y más cooperativa. Por último, los nuevos desafíos de la
política, como el medio ambiente o el desarrollo regional, han dejado atrás los viejos
hábitos de compartimentar la Administración.
Como resultado de todo ello, las relaciones
entre los distintos niveles de gobierno se
hacen más complejas y han de ser consideradas de forma comprensiva como todo un
sistema con componentes interrelacionados.
En este sentido, es claro que las reformas
estratégicas de la gerencia pública han de ir
5
COLLABORATIONS
necesariamente, como ha señalado la
OCDE, en una doble dirección, de centralización y descentralización, en una sabia
combinación que tuviera como puntos de
referencia, permanente, entre otros, las
siguientes:
1. El concepto de “value for money”.
2. Fortalecimiento de la responsabilidad
(accountability) y del control.
3. Consideración del ciudadano como cliente receptor de servicios.
4. Introducción de la competitividad y otros
elementos del mercado en la gerencia
pública.
5. Relaciones entre los distintos niveles de
gobierno basadas en la cooperación y no
en la jerarquía.
6. La solidaridad interterritorial.
Ocurre que, en tiempos con dificultades de
financiación, se produce una tensión permanente entre el deseo de control del Estado
central sobre determinados gastos y políticas
financieras, y la creciente demanda de los
niveles gubernamentales inferiores en orden
a mayores competencias de gasto y, en consecuencia, mayor libertad de decisión sobre
el ingreso y los recursos. Los temas fiscales
se convierten así en el corazón de muchas
de esas tensiones, de modo que en la mayoría de los países la presión fiscal y los recursos financieros son el motor para nuevos y
crecientes procesos de descentralización. Es
el caso concreto de España, país en el que
la descentralización comenzó como un proceso dirigido a conseguir unos mayores niveles de democracia, sin pensar tanto en la eficacia de la gestión, que sin embargo ahora
se presenta como objetivo prioritario.
II. EL CONTEXTO EUROPEO
El interés por los temas del Federalismo
Fiscal y el desarrollo de nuevas estrategias
en la gerencia pública es común a todos los
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países del mundo, pero es indiscutible que
en los países desarrollados, con unos niveles de democracia altamente consolidados y
un desarrollo económico propio del postbienestar, estos asuntos tienen una mayor
trascendencia y, desde luego, un significado
diferente, ocupando parte muy importante de
la agenda de todos los gobiernos y de cuantas conferencias intergubernamentales tienen lugar. En este caso se encuentra
Europa, tanto los países que forman la Unión
Europea como los que no están dentro de la
misma. En todos ellos existen puntos en
común a los que me voy a referir de forma
somera:
1. El desarrollo estructural
El desarrollo estructural se refiere fundamentalmente a los cambios territoriales que han
tenido lugar en décadas recientes y que han
provocado cambios en la distribución de la
autoridad y de las competencias de gobierno. La propia Administración central ha experimentado cambios en cuanto a su presencia
en los niveles inferiores de gobierno. En
algunos países la aparición de un nuevo
nivel subnacional también ha provocado
alteraciones sustanciales.
La reorganización territorial ha sido diversa
según los países, con especial incidencia en
aquellos que constituían Estados unitarios fuertemente centralizados. Tal es el caso de
Bélgica, convertido en un Estado federal, o
Italia y España, con un nuevo tipo de organización institucional regionalizada. Los cuerpos
resultantes constituyen una nueva división sectorial que es reflejo de contextos culturales, históricos o lingüísticos. Estos cuerpos tienen a
menudo potestades legislativas que varían de
una región a otra.
Otros países han creado un nivel intermedio
con su propia fuerza política. Tal es el caso de
Francia, con un nivel regional; Grecia, con un
prefecto regional elegido; o Finlandia, que ha
creado un nivel formado por la asociación
voluntaria de municipios en un ámbito regional.
COLLABORATIONS
El acceso a la Unión Europea ha producido,
en su conjunto, una mayor importancia del
nivel regional, ya que es éste el encargado
de la gestión de los Fondos Europeos. Así,
incluso se produce, aunque es más infrecuente, la eliminación de niveles de gobierno. Es el caso de Alemania, donde algún
Land ha suprimido distritos, o de Escocia y
Gales, en donde se ha reducido el número
de niveles en el Gobierno local.
Merece sin embargo una mención especial
la racionalización del nivel local ocurrida en
la mayoría de los países europeos. Esta
racionalización toma la forma de mancomunidades reguladas jurídicamente para la
constitución de unidades económicas más
capaces en la prestación de servicios públicos comunes. Este proceso de racionalización encuentra dificultades en países con
una fuerte tradición de independencia municipal, como Islandia, Finlandia o Suecia, país
este último donde las fusiones fueron
impuestas desde el nivel central. Sin embargo, y a pesar de estas excepciones, son frecuentes en Europa las asociaciones intermunicipales voluntarias, con intereses compartidos y conservando las propias instituciones.
Puede hablarse incluso de la aparición de un
nuevo nivel administrativo intermedio entre el
local y regional (tal es el caso de Suiza e
Italia) dirigido por un Consejo elegido directa
o indirectamente. Debe hacerse también
referencia al caso de las agencias gubernamentales que extienden sus competencias
por todo el Estado y traspasando fronteras
provinciales en los países federales.
Todo este conjunto de cuerpos intermedios,
con independencia de su conexión al
Gobierno central o local, forman un entramado complejo y juegan un papel decisivo en la
toma de decisiones. La estratificación que
han desarrollado la mayoría de los países
europeos es por ello permanente fuente de
conflictos a la hora de determinar responsabilidades. Por ello países como Dinamarca,
Bélgica o España se están planteando la
redefinición de los distintos niveles de administración e incluso el número de ellos.
2. La distribución de la responsabilidad
La tarea de la distribución de responsabilidad
no es fácil, por la complejidad del sistema al
que he hecho referencia. Podrían distinguirse, en el ámbito europeo, tres grupos de países: federales, unitarios y regionalistas o
regionales, entre los que estaría España.
En el primer grupo, países federales, estarían Alemania y Austria, en los que la
Constitución garantiza la existencia del Land
y del Municipio, independiente y autónomo,
con una distribución de responsabilidades,
que en Alemania es detallada y en Austria
“por defecto”. En Alemania se ha desarrollado el concepto del “federalismo cooperativo”,
que favorece la ejecución de las tareas y la
administración de los recursos, pero plantea
dificultades de determina-ción de prioridades
y de interferencias entre los niveles. Por su
parte, en Austria, la propia independencia de
los Länder está limitada en la Constitución, y
también la complejidad de las relaciones
entre los niveles, especialmente en los ingresos fiscales, es una fuente constante de fricciones.
Dentro de este mismo grupo de países federales estaría Suiza, con un sistema más atípico, en el que el principio de autoadministración de los Cantones es mucho más
amplio que en Alemania o Austria, desempeñando todas las responsabilidades no por
delegación, sino donde terminan las competencias de los Municipios, cuya autonomía
no está garantizada por la Constitución.
Existe además una tendencia a la extensión
del poder federal a todos los campos con
una distribución de responsabilidades extremadamente compleja, con un buen número
de tareas compartidas, pudiendo hablarse
7
COLLABORATIONS
de un federalismo ejecutivo. Bélgica también
goza de un sistema federal singular como
resultado de un largo proceso basado en
componentes lingüísticos, históricos y culturales. La Constitución establece una distribución detallada de responsabilidades entre los
niveles subnacionales, teniendo el Estado
federal competencia residual. También ha
de señalarse como nota singular la atribución a las Regiones de competencias para la
supervisión de los gobiernos locales.
En el segundo grupo de países, los países
unitarios, habría que distinguir a su vez entre
aquellos influidos por la tradición británica,
(Reino Unido, Irlanda) y los de influencia
napoleónica (Francia, Grecia, Luxemburgo,
Holanda, Portugal y Turquía). El grado de
descentralización en estos países unitarios
varía enormemente pero la nota común es
que la soberanía reside en el nivel central. La
competencia legislativa nunca se comparte.
Existe capacidad para tomar decisiones en
los campos de responsabilidad atribuidos a
los niveles subnacionales, pero la potestad
para regular la materia no existe (Francia) o
está limitada (Reino Unido). Sólo Holanda es
una excepción, matizada por el crecimiento
de la co-administración. En todos estos países, la Constitución no precisa las responsabilidades de los niveles subnacionales, que
están muy condicionados al nivel central. En
Grecia, por ejemplo, la autonomía del nivel
regional depende de un decreto presidencial.
No obstante, en Francia la jurisprudencia ha
ido otorgando protección de rango constitucional a la responsabilidad de los niveles
subnacionales, garantizando el libre ejercicio
de la misma. Los países nórdicos (Suecia,
Noruega, Dinamarca, Finlandia e Islandia),
aunque pertenecientes a este grupo, tienen
algunas notas de diferencia, como es el
Gobierno local fijado en la Constitución, con
una distribución de responsabilidades con
gran capacidad de acción en su ejercicio.
El tercer grupo de países está constituido por
una nueva categoría que ha emergido
8
recientemente, y se conoce como países
regionales o regionalistas, entre los que se
encuentra España, que junto con Italia
ostenta un alto grado de autonomía de sus
regiones.
Aunque inmediatamente me voy a referir al
caso español con más profundidad, ambos
casos tienen en común un reciente y acelerado tránsito del centralismo al regionalismo,
con reconocimiento constitucional y un
inacabado proceso en permanente evolución. Como digo, más adelante analizaré el
caso concreto de España, pero antes, y para
terminar este contexto europeo me gustaría
referirme a las relaciones financieras y fiscales entre los distintos niveles de gobierno.
3. Las relaciones fiscales y financieras
Diseñar los programas de gobierno de tal
modo que las actividades se realicen en el
apropiado nivel de gobierno, es uno de los
desafíos más difíciles para gobernar con eficiencia y eficacia. Las opiniones sobre cómo
ha de alcanzarse esa eficacia y eficiencia en
la prestación de los servicios, con mayor
equidad y responsabilidad, varían sensiblemente desde una perspectiva central o subnacional. Esto es así por la complejidad de
las relaciones financieras y fiscales entre los
distintos niveles gubernamentales.
El control de los gastos e ingresos públicos
está en el centro de la gerencia intergubernamental. Por todo ello los temas de
Federalismo Fiscal, tales como la cantidad y
naturaleza de las transferencias inter niveles,
las políticas de igualación y redistribución de
rentas están en la vanguardia de la discusión
política en muchos países europeos.
Los aumentos espectaculares del gasto
público durante los últimos años reflejan la
extensión del papel del Gobierno como consecuencia del desarrollo del Estado del
Bienestar. A ello se asocia la demanda de
unos mayores y mejores servicios públicos.
COLLABORATIONS
Aunque hoy el crecimiento del gasto público
está condicionado a un crecimiento económico más lento, los niveles de gasto agregado siguen siendo altos, y los países están
aplicando medidas (en el caso de Europa los
criterios de convergencia de Maastricht) para
la corrección del déficit público, que afectan
directamente a las relaciones inter niveles,
porque los gobiernos regionales tienen cada
vez más peso en la evolución de los modelos de gasto, como hacedores del Estado del
Bienestar.
Daré algunos ejemplos: en Bélgica, en 1994,
después de la federalización, el gasto de
Comunidades y Regiones subió al 66% del
total del gasto público; en España, en 1997,
el gasto consolidado de Comunidades y
Municipios alcanzó el 46,8% sobre el total.
Incluso en un país unitario, como Francia, el
nivel de toda la financiación subnacional ha
pasado del 4% al 9%, triplicándose desde
1985 la financiación a nivel regional.
En la otra cara de la moneda están los ingresos o las fuentes de financiación para ese
espectacular aumento del gasto en los niveles inferiores al central. Para estos niveles,
las cinco fuentes de financiación básicas
serían:
1. Las transferencias desde otros niveles
(genéricas o específicas)
2. Impuestos compartidos
3. Impuestos locales propios
4. Tasas y precios públicos
5. Préstamos.
El peso relativo de cada una de estas fuentes de financiación varía de unos países a
otros, incluso dentro de cada país, según el
nivel. Así, por ejemplo, en Noruega la proporción de renta total que viene de impuestos locales varía entre un 15% a un 85%,
según el Municipio. Igualmente, este peso
relativo evoluciona en el tiempo en un
mismo país. Lo que debe destacarse es
que, en general, la ampliación de las responsabilidades en los niveles subnacionales
no ha ido acompañada con aumento en la
capacidad financiera propia y de recaudación. Por otra parte, los problemas financieros derivados del aumento de la demanda
de servicios públicos no se han resuelto con
los tributos propios, como la contribución territorial, que son poco o nada elásticos.
Así, los déficits financieros han tenido que
ser cubiertos en su mayor parte con transferencias desde niveles superiores, especialmente el central. Pero, como apunté anteriormente, los criterios de convergencia de la
Unión Europea y el deterioro de la situación
financiera nacional han hecho necesario
compartir la restricción de gastos o, visto en
sentido inverso, los déficits y la deuda subnacional o regional han condicionado la política financiera nacional, provocando tensiones fiscales intergubernamentales. No es
agradable para los representantes locales
tener que elegir entre aumentar los impuestos propios o reducir servicios. En definitiva
nos encontramos con una limitación a la
capacidad de decisión de los niveles inferiores, en la medida en que son menores los
recursos propios, excluidas las transferencias.
En este importante contexto, el Federalismo
Fiscal hace referencia a la coincidencia o
interrelación de competencias y responsabilidades entre los niveles gubernamentales, la
capacidad de gasto y de recaudación de
cada nivel, la interdependencia entre sus
presupuestos. Pero el Federalismo Fiscal no
se limita a países federales, que en algunos
casos tienen un sistema fiscal fuertemente
centralizado, en tanto que en países unitarios las Administraciones locales tienen
capacidad de financiarse con sus recursos
propios. Así, por ejemplo en Dinamarca, en
1994, los Condados y los Municipios recibieron el 62% y el 54% respectivamente de su
financiación a través de impuestos locales, al
9
COLLABORATIONS
no existir límite formal a las tarifas de los mismos, aunque se negocien con el Estado central. En Suecia, menos del 20% de la financiación local viene del Gobierno central. En
Grecia, la libertad de las autoridades locales
para financiar sus competencias se ha incrementado notablemente en la última década
con aumento de los tributos locales; entrada
en el mercado, solo o en asociación con
entes privados, etc.
En resumen, un buen indicador de la autonomía relativa de cada nivel de gobierno es
el porcentaje de recursos propios, entendido
éste como el total de recursos menos las
transferencias recibidas de otros niveles. Así
por ejemplo, en Italia las transferencias
representaban en 1991 alrededor del 90%
de los Fondos Regionales, el 75% de los
Fondos Provinciales y el 55% de los
Municipales. En España, aun a pesar de la
creciente importancia de las Comunidades
Autónomas, éstas siguen dependiendo en
un 60-65% (1994) de las transferencias de
nivel central.
III. EL CASO ESPAÑOL
El estudio del proceso de reparto de competencias en el nuevo modelo constitucional
español exige previamente situarse en el
marco político que intenta diseñar la
Constitución de 1978. Sólo a partir de este
marco se comprenden algunos de los problemas que están afectando al proceso de
descentralización del gasto público.
Casi todos los tratadistas de Derecho
Político han destacado que, frente a los
modelos europeos de descentralización territorial del poder (Alemania, Italia, Portugal),
nuestro modelo constituye un caso insólito y
excepcional. En los tres países citados, la
Constitución o Ley Fundamental establece
claramente cuáles son los territorios sujetos
de la descentralización; cómo se elaboran
los Estatutos Territoriales, cuáles son sus
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órganos y cuál es el alcance de la autonomía
y las competencias atribuidas a cada uno.
Por el contrario, el legislador español, que se
inspiró en los anteriores modelos, no optó
por ninguno de ellos, sino los tres al mismo
tiempo. Además, no se define el Estado descentralizado que se quiere crear ni cuál será
el resultado final. No se precisa el número de
Comunidades Autónomas que se prevé
crear, ni las competencias que tendrán, ni el
grado de autonomía. El resultado es lo que
algunos autores han venido a denominar “un
Estado constituyente continuo”.
La Constitución española de 1978 diseñó
pues un modelo de Estado abierto que se
encuentra a medio camino entre el Estado
federal y el Estado unitario, al que podríamos
denominar “Estado regional”. La principal
característica o singularidad es la previsión
de creación de unos entes territoriales denominados “Comunidades Autónomas”, que
junto con los Municipios y las Provincias,
según señala el artículo 137 “gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses”. Existen similitudes con un Estado
federal, como unas amplias competencias
legislativas y de autonomía financiera para el
desarrollo y ejecución de sus competencias,
pero no es un Estado federal ya que la soberanía originaria no reside en cada uno de los
territorios sino en el conjunto del territorio
español.
Este así denominado “Estado de las
Autonomías” o “Estado autonómico”, que
como digo ha devenido en un proceso constituyente permanentemente inacabado reviste además una enorme complejidad que dificulta enormemente su puesta en funcionamiento de manera eficaz. Esta complejidad
se manifiesta en tres aspectos fundamentales.
a) La complejidad de los requisitos para la constitución de las Comunidades Autónomas,
COLLABORATIONS
con tres vías de acceso distintas e interrelacionadas.
b) La oscuridad e indefinición de la distribución de competencias, con dificultad para
distinguir entre las exclusivas y las concurrentes, lo que ha provocado un sinnúmero de normas legales muchas veces descoordinadas.
c) Debido a la indefinición del modelo de
descentralización, su propio desarrollo
está condicionado permanentemente al
sistema de mayorías parlamentarias y a
la correlación de fuerzas políticas, lo que
no tiene parangón en el constitucionalismo mundial. Ello conlleva un permanente
sistema de pujas, una continua reivindicación territorial y un modelo eternamente
inacabado, lo que está teniendo, como
después veremos, especial incidencia en
las materias de Federalismo Fiscal.
Antes de continuar, parece necesario algún
dato ilustrativo sobre la estructura territorial
española. El Estado español se divide en 17
Comunidades Autónomas o Regiones, 50
Provincias y alrededor de 8.000 Municipios.
En el nivel regional, como digo, existen 17
Comunidades Autónomas establecidas entre
1978 y 1983. Aunque la estructura institucional de todas ellas es semejante, las competencias que tienen atribuidas, en virtud del
proceso a que antes me refería, no son iguales en las 17. Además de estas comunidades, y en el marco de la Constitución, las ciudades de Ceuta y Melilla, territorios españoles en el norte de Africa, se dotaron de sus
propios Estatutos como Ciudades Autónomas,
con similares estructura y competencias a las
Comunidades Autónomas, aunque conservando su carácter de Municipios.
En el nivel local existen Provincias y
Municipios. Aunque la Constitución consagra
la autonomía de las primeras, en la práctica
son aparatos administrativos que complementan la prestación de servicios municipales. Las Provincias se crearon en 1833 a
semejanza de los Departamentos franceses, como una división administrativa del
Gobierno central y hay quien hoy considera
que debieran desaparecer como entidades
de Gobierno local, aunque éste no es un
debate muy vivo, salvo en alguna región
como Cataluña. La unidad básica del poder
local es el Municipio, cuyo número supera
los 8.000, con poblaciones muy dispares;
desde apenas unos habitantes hasta más
de tres millones. Concretamente, el 92%
tienen menos de 10.000 y un 60% menos
de 1.000 habitantes.
El Gobierno central está representado en las
Comunidades Autónomas a través de un
delegado, en tanto que en las Provincias se
ha sustituido la antigua figura del gobernador
civil, que tenía semejanzas con el prefecto
francés, por un “subdelegado” que en teoría
es más profesional que político, aunque,
como digo, esto sólo es en teoría. Debe destacarse en este sentido que a pesar de la
transformación política y administrativa operada en España por el nacimiento de las
Comunidades Autónomas, la Administración
central sigue teniendo una notable presencia
en los niveles inferiores, lo que también
sigue siendo fuente de conflictos. Por ejemplo, el proceso de descentralización no ha
ido paralelo a una disminución del número
de empleados públicos.
Centrándonos en el nivel regional, el sistema
se basa en dos conjuntos separados de funciones: uno, contenido en el artículo 148 de
la Constitución, enumera las competencias
que pueden ser asumidas por las Regiones;
otro, en el artículo 149, enumera las que son
competencias exclusivas del Estado central.
En las materias no enumeradas en estos dos
preceptos la competencia residual se deja en
el nivel central. Pero, como dije antes, la
oscuridad e indefinición del sistema ha dado
11
COLLABORATIONS
y sigue dando lugar a numerosos conflictos
que vienen siendo resueltos por el Tribunal
Constitucional.
La Constitución también establece un sistema por el que las competencias asumidas
por las Regiones pueden tener distintos grados de intensidad, según si se adquieren
competencias legislativas y ejecutivas completas; competencias legislativas limitadas o
sólo competencias ejecutivas. Un grupo de
regiones (País Vasco, Cataluña, Galicia,
Andalucía y, en menor grado, Navarra)
pudieron demandar un mayor grado de autonomía bajo la Constitución. Pero esta diferenciación inicial generó un proceso de reivindicaciones permanentes del resto de las
Regiones, proceso que no está aún concluido y está en el centro del debate político,
afectando de forma muy importante a los
temas del Federalismo Fiscal.
El Federalismo Fiscal en España
La Constitución reconoce la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas para
garantizarles un grado apropiado de autonomía en el ejercicio de sus funciones. La Ley
sobre Financiación de las Comunidades
Autónomas (LOFCA) define el marco del sistema financiero, usando los principios establecidos en la Constitución, dando al Consejo de
Política Fiscal y Financiera (integrado por los
representantes del Estado y de las
Comunidades Autónomas) el papel de coordinación y decisión sobre la puesta en práctica
del modelo.
Pero también en esta materia la evolución ha
sido constante hasta llegar al debate actual.
La presencia de las Administraciones
Territoriales
Dentro del conjunto de las Administraciones
Públicas, los datos que más claramente
reflejan el grado de descentralización del
12
Sector Público son los que recogen el peso
específico que el subsector Administración
Territorial tiene en el cómputo del Sector
Público. Teniendo en cuenta sólo el gasto no
financiero (para eliminar la distorsión que
pudiera suponer la carga financiera) en 1980,
el Estado central controlaba un 90% del gasto
no financiero consolidado, en tanto que la
Administración Territorial se limitaba al 10%.
Empieza entonces un crecimiento paulatino
del subsector territorial, pasando en 1985 a
controlar el 27% y en 1997 llegó al 46,8%.
Paralelamente, el subsector Estado baja su
grado de participación hasta un 65%. Estos
porcentajes muestran, bien a las claras, que la
nota más destacable del Federalismo Fiscal
español es el rápido proceso de descentralización del gasto público experimentado en un
tiempo muy reducido.
Aunque las comparaciones internacionales
son siempre muy delicadas, por cuanto hay
que tener en cuenta matices muy importantes como son las diferencias de sistemas
contables, sí conviene destacar que, tanto
en referencia a países federales como unitarios, España se encuentra a la cabeza en
cuanto a descentralización del gasto público.
Sin embargo es conveniente analizar también el proceso de descentralización desde
la perspectiva de la relación entre el grado de
descentralización alcanzado en la vertiente
del gasto con el logrado por la vertiente de
ingresos con carácter fiscal. La ratio que nos
permite la comparación de estos dos parámetros es un buen índice medidor del nivel
de corresponsabilidad fiscal alcanzado por el
subsector territorial. Pues bien, la evolución
en este campo ha sido bien distinta a la del
gasto, con una profunda asimetría entre la
descentralización de gastos y de ingresos tributarios o, lo que es lo mismo, un bajo nivel
de corresponsabilidad fiscal de los Entes
Territoriales en el conjunto del Sector Público
español.
COLLABORATIONS
Otra interesante vía de análisis para el modelo de Federalismo Fiscal es el estudio de los
presupuestos de gastos de Comunidades
Autónomas (nivel regional) y Ayuntamientos y
Diputaciones (nivel local), así como las inversiones de unas y otras. En el cómputo español se comprueba el mayor peso de las
Comunidades Autónomas. Dentro del nivel
local, destaca con diferencia el mayor peso
de los Municipios frente a las Diputaciones,
salvo en el caso del País Vasco, en el que
gozan de un régimen especial, gestionando
el 53% del gasto regional.
servicios recibidos puedan financiarse como
mínimo al nivel medio nacional, y condiciona
el futuro financiero de aquellas haciendas
regionales que hayan recibido servicios en
condiciones por debajo de la media nacional,
y que tendría que hacer un esfuerzo financiero extra para situar estos servicios a dicho
nivel. Un ejemplo claro es la sanidad, al no
tener en cuenta que el número de camas o
la infraestructura sanitaria, al momento de
transferir el servicio, puede y de hecho es,
muy divergente entre unas Comunidades y
otras.
El sistema de financiación
Por otra parte, la inexistencia de una contabilidad analítica en el Sector Público impide
la adecuada estimación del coste de los servicios, por lo que se carece de un instrumento de valoración objetiva.
Al poner en marcha la creación de los
Gobiernos autonómicos o regionales y el paulatino proceso de transferencias desde la
Administración central a las Administraciones
regionales, el problema básico a resolver era la
cuantificación del volumen de gasto relacionado
con las competencias transferidas. Este problema se abordó siguiendo el método del “coste
efectivo”, según el cual se calculaba la cuantía
de recursos necesarios para la financiación de
las competencias en función de la estimación
del coste que hasta ese momento tenía para la
Administración central, con tres componentes:
a) Costes directos: gastos de personal y funcionamiento para la prestación de un servicio o producción de un bien.
b) Costes indirectos: gastos de personal y
funcionamiento para realizar funciones de
apoyo, dirección y coordinación del servicio transferido.
c) Gastos de inversiones: las necesarias
para mantener el “stock” de capital transferido en las mismas condiciones que se
transfiere (no inversión nueva).
Este método del coste efectivo acarrea sin
embargo importantes dificultades, según ha
demostrado sobradamente la experiencia, al
limitarse a valorar lo que existe en el momento de las transferencias. No garantiza que los
En consecuencia, el método del coste efectivo no ha supuesto más que un marco de discusión en el que han venido actuando las
comisiones mixtas de valoración entre la
Administración central y las Comunidades
Autónomas, pero para “pactar” más que para
calcular el coste de los servicios. Por ello,
existen fuertes asimetrías en las estimaciones realizadas para las transferencias de un
mismo servicio, ya que, como señalé anteriormente, la indefinición constitucional hace
depender todo del juego de mayorías parlamentarias y las mayores concesiones en
materia de financiación suelen coincidir con
la necesidad de apoyo parlamentario del
Gobierno central por parte de los grupos
regionalistas. Es el caso de Cataluña y del
País Vasco.
A punto de concluir el proceso de transferencias, y precisamente fruto de ese juego de
mayorías parlamentarias, el actual Gobierno
central pactó con sus socios parlamentarios
catalanes un nuevo sistema de financiación
basado fundamentalmente en la cesión del
30% del Impuesto sobre la Renta de las
Personas Físicas (IRPF).
13
COLLABORATIONS
Sin embargo, este sistema no ha sido aceptado unánimamente; sólo en aquellas
Comunidades Autónomas cuyo Gobierno
es del mismo color político que el Gobierno
central. Así, el Gobierno de Castilla-La
Mancha, región a la que pertenezco, ha
interpuesto cinco recursos ante el Tribunal
Constitucional, recursos que han sido admitidos a trámite, por considerar que este sistema no garantiza debidamente los principios constitucionales de solidaridad y equilibrio territorial entre las distintas Regiones
de España; no consagra la suficiencia y
autonomía financiera de las Comunidades
Autónomas y da lugar a enormes desequilibrios en la prestación de los servicios públicos básicos en las diferentes Comunidades
del territorio español.
catalán, principal impulsor del mismo, tan sólo
dos años después de su puesta en marcha
está exigiendo un nuevo sistema de financiación autonómica, argumentando que el
actual no ha cumplido las expectativas previstas cuando se pactó.
Algunos datos recientes avalan esta argumentación. En primer lugar, la recaudación
por IRPF en 1998 descendió con respecto a
1997, tanto en Castilla-La Mancha como en
España: en Castilla-La Mancha se recaudó
un 3,4% menos y en el conjunto de España
la caída fue de 9,9%. Por otra parte, existen
diferencias recaudatorias enormes entre
Comunidades Autónomas con el mismo
nivel competencial e idéntica estructura
territorial: así, mientras la recaudación por
IRPF en Madrid aumentó el 6,4%, en
Murcia cayó el 1,1%.
Como conclusión, me gustaría decir que la
equiparación competencial de las
Comunidades Autónomas dará (está
dando ya) como resultado una mayor discrepancia, agravando el problema de la
permanente divergencia entre competencias y asignación de recursos con un
determinado modelo de financiación (salvo
Navarra y País Vasco, con concierto económico). Esto es así por cuanto la autonomía financiera es una condición necesaria
para la consecución de las ventajas que
teóricamente pueden seguirse de un proceso de descentralización del gasto tan
amplio como el acometido en España.
Por lo tanto, si el sistema está basado en el IRPF
y la recaudación por este impuesto no sólo no
crece sino que además disminuye, la conclusión
no puede ser otra que la inadecuación del modelo adoptado. Si, además, añadimos que con la
reforma del impuesto, que según el propio
Gobierno central, supondrá una bajada de la
recaudación del 11%, las perspectivas para las
Comunidades Autónomas que aceptaron el sistema supondría una pérdida de 600.000 millones en su financiación. Buena prueba de la debilidad o fracaso del modelo es que el Presidente
14
IV. CONCLUSIÓN
He intentado ofrecerles de forma sucinta y
breve una visión del proceso de descentralización del gasto público en España
dentro del contexto europeo. Aun siendo
consciente de la limitación que el tiempo
supone, espero que se lleven una idea
bastante aproximada de dicho proceso y
de los problemas actuales que plantea en
orden al Federalismo Fiscal.
Por otra parte, en pleno proceso de descentralización de gastos hacia las Comunidades
Autónomas, España, como miembro de la
Unión Europea, también acomete un proceso de cesión de competencias hacia niveles
supranacionales, lo que complica aún más la
situación, si tenemos en cuenta además que
buena parte de la financiación regional procede de Fondos Europeos sobre cuyo reparto y cuantía el debate está abierto.
COLLABORATIONS
DECENTRALIZATION OF PUBLIC
EXPENDITURE IN SPAIN
- with a reference to the situation in other European countries Miguel Angel Cabezas de Herrera Pérez
President of the public sector audit institution of the autonomous region Castille-La Mancha
(Lecture presented on the occasion of the fourteenth International Governmental Financial
Management Conference in Washington D.C. on 30 September-2 October 1998)
I. INTRODUCTION
For some years now, economic development
has forced, to the extent that this is possible,
changes in the structure and the limits of governments. Under debate are both the size of
government and whether it is best to centralise or to decentralise. In this context, there
has been a strong upsurge of interest in
the problems of decentralization of the
public sector, and in what is called Fiscal
Federalism.
In developed countries decentralization is a
requirement for the public sector, of which
better services are demanded in what some
author has described as the 'Agenda for
post-welfare'. Indeed, as a result of the consolidation of the modern welfare states, public resources grew so much that a high level
of tax pressure was reached, arousing interest in knowing in greater detail the destination given to the taxes paid by the citizens.
But the interest in decentralization is not
exclusive to the developed countries. In the
third world it has also become an objective in
order to get away from public sectors which
are highly inefficient and uncontrolled. Finally,
in the Eastern European countries, decentralization is also contemplated as means of
bringing the State closer to its citizens, from
whom it was always too distant.
Governing involves a plurality of actors who
come together to provide public services.
The configuration of public institutions is
changing at a breakneck speed; the roles of
supranational and subnational or regional
bodies are assuming enormous importance,
as are the private and semi-public sectors in
the performing of those same services. At the
same time, the interaction among all these
sectors and actors is being transformed,
becoming less hierarchical and more cooperative. Finally, the new challenges to politics,
such as the environment or regional development, have outstripped the old habits of
division of labour within the administration. As
a result of all this, the relationships among
the different levels of government are becoming more complex and must be considered
comprehensively as a complete system with
interrelated components.
In this sense, it is clear that strategic reforms
of public management must necessarily go in
15
COLLABORATIONS
two directions, as indicated by the OECD;
towards centralization and towards decentralization, in a wise combination having as
its permanent points of reference, among
others, the following:
1. The concept of 'value for money'.
2. Strengthening of responsibility (accountability) and control.
3. Consideration of the citizen as the customer who receives services.
4. Introduction of competitiveness and other
market elements in public management.
5. Relationships among different levels of
government to be based on cooperation
rather than on hierarchy.
6. Interterritorial solidarity.
In times of financing difficulties there is a permanent tension between the central State’s
desire to control certain financial policies and
expenditure, and the growing demand of
lower levels of government for greater competencies over expenditure, and consequently greater freedom of decision over revenue and resources. Tax matters thus
become the core of many of these tensions,
so that in most countries tax pressure and
financial resources are the driving force for
new and increasing processes of decentralization. This is the case in Spain, a country in
which decentralization began as a process
aimed at achieving higher levels of democracy, rather than management efficiency, which
is now presented as the prime objective.
tries in the world, but it is indisputable that in
the developed countries, with highly consolidated levels of democracy and the economic
development of post-welfare, these matters
are of greater importance, and certainly of different significance, occupying a very substantial part of the agenda of all their governments and of all intergovernmental conferences that take place. This is the situation of
Europe, both the Member States of the
European Union and those countries which
do not form part of the Union. In all of them
there are points in common, to which I will
briefly refer:
1. Structural development
Structural development refers fundamentally
to the territorial changes that have taken
place in recent decades and which have
caused changes in the distribution of the
authority and of the competencies of government. The central administration has itself
undergone changes in its presence at lower
levels of government. In some countries the
appearance of a new subnational level has
also caused substantial changes.
Territorial reorganisation has been different
from one country to another, affecting especially those that constituted highly centralised
unitary States. Such is the case of Belgium,
which has become a federal State, or Italy
and Spain, with a new type of regionalised
constitutional organisation. The resulting
bodies constitute a new sectorial division
which is a reflection of cultural, historical and
linguistic contexts. These bodies often have
legislative powers that vary from one region
to another.
II. THE EUROPEAN CONTEXT
The interest in themes of fiscal federalism
and the development of new strategies in
public management are common to all coun-
16
Other countries have created an intermediate level with its own political power. Such is
the case of France, with a regional level;
Greece, with an elected regional prefect; or
COLLABORATIONS
Finland, which has created a level formed by
the voluntary association of municipalities in
a regional environment.
Entry into the European Union has produced,
in general, greater importance of the regional level, as this is the level charged with the
handling of European funds. Thus, it also
occurs, though more infrequently, that levels
of government are eliminated, as in the case
of Germany, where some Länder have abolished districts, or of Scotland and Wales,
where the number of levels of local government have been reduced.
Special mention must be made, however, of
the rationalisation of the local level occurring
in most European countries. This rationalisation takes the form of joint bodies legally regulated for the creation of economic units
more capable of delivering common public
services. This process of rationalisation finds
difficulties in countries with a strong tradition
of municipal independence, like Iceland,
Finland or Sweden; in the latter such mergers were imposed from the central level.
However, despite these exceptions, in
Europe such voluntary intermunicipal associations, with shared interests and preserving
their own institutions, are frequent. We could
even speak of the appearance of a new intermediate level of government between local
and regional levels (such is the case of Italy
or Switzerland) directed by a council, elected
directly or indirectly. Reference must also be
made to the case of the government agencies whose competencies extend throughout
the State and cross provincial borders in federal countries.
All these intermediate bodies, irrespective of
their connection with central or with local government, form a complex framework and
play a decisive role in decision making. The
stratification developed by most European
countries is therefore a permanent source of
conflicts when the time comes to determine
responsibilities. Countries such as Denmark,
Belgium or Spain are therefore considering
redefining the different levels of administration and even reconsidering their number.
2. The distribution of responsibility
The task of distributing responsibility is not an
easy one, due to the complexity of the system to which I have referred. Three groups of
countries could be distinguished in the
European context: federal, unitary, and
regionalist or regional, Spain being among
the latter.
In the first group -federal countries- would be
Germany and Austria, whose Constitutions
guarantee the existence of the Länder and
t h e m u n i c i p a l i t y, i n d e p e n d e n t a n d
autonomous, with a distribution of responsibilities which in Germany is detailed and in
Austria 'by default'. Germany has developed
the concept of ' cooperative federalism' ,
which favours the execution of tasks and the
administration of resources, but poses difficulties, on the one hand, in determining priorities and, on the other hand, of interference
between the levels. Austria for its part limits
the independence of the Länder in the
Constitution, and the complexity of the relationships among the levels, especially in matters of tax revenue, is a constant source of
friction.
Within this same group of federal countries
would be Switzerland, with a more atypical
system, in which the principle of self-government of the cantons is much wider than in
Germany or Austria. They are responsible for
all matters, not by delegation, but from where
the competencies of the municipalities end;
17
COLLABORATIONS
the latter’s autonomy is not guaranteed by
the Constitution.
There is a further tendency for extending the
federal power to all fields with an extremely
complex distribution of responsibilities, with a
number of shared tasks; here we could
speak of executive federalism. Belgium also
has a unique federal system as a result of a
long process based on linguistic, historical
and cultural components. The Constitution
establishes a detailed distribution of responsibilities among the subnational levels, the
federal State having residual competence.
One unique feature is the attribution to the
regions of competencies for supervising the
local governments.
In the second group of countries, the unitary
states, we should further distinguish between
those influenced by the British tradition
(United Kingdom, Ireland) and those of
Napoleonic influence (France, Greece,
Luxembourg, the Netherlands, Portugal and
Turkey). The degree of decentralization in
these countries varies enormously but the
common note is that sovereignty resides at
the central level. Legislative competence is
never shared. There is decision making
capacity in the fields of responsibility attributed to the subnational levels, but the power
to regulate the matter does not exist (France)
or is limited (United Kingdom). Only the
Netherlands are an exception, thanks to the
growth of coadministration. In all these countries, the Constitution does not spell out the
responsibilities of the subnational levels,
which are very much conditioned to the central level. In Greece, for example, the autonomy of the regional level depends on a
presidential decree. However, French
jurisprudence has been granting protection of
constitutional rank to the responsibility of the
subnational levels, guaranteeing the free
18
exercise thereof. The Nordic countries
(Sweden, Norway, Denmark, Finland and
Iceland), although they belong to this group,
do have some differential features, such as
the local government fixed in the
Constitution, with a distribution of responsibilities and a wide capacity of action in exercising it.
The third group of countries is a new category that has emerged recently, known as
regional or regionalist countries, among
which is Spain, which together with Italy
grants to its regions a high degree of autonomy.
Although I am immediately going to refer in
greater depth to the case of Spain, these two
cases have in common a recent accelerated
transition from centralism to regionalism, with
constitutional recognition and an unfinished
process in permanent evolution. As I say, I
will later analyse the specific case of Spain,
but first to finish this European context I
would like to refer to the financial and fiscal
relationships among the different levels of
government.
3. Financial and fiscal relationships
To design government programs so that
activities are carried out at the appropriate
level of government is one of the most difficult
challenges for governing with efficiency and
effectiveness. Opinions on how to attain this
efficiency and effectiveness in the performance of services, with greater equity and
responsibility, vary appreciably from a central
or subnational perspective. This is due to the
complexity of the financial and fiscal relationships among the different levels of government.
COLLABORATIONS
The control of public expenditure and revenue is at the centre of intergovernmental
management. For this reason the themes of
fiscal federalism, such as the amount and
nature of interlevel transfers, equalisation
and revenue redistribution policies are in the
forefront of political discussion in many
European countries.
The spectacular increases in public spending
in recent years reflect the extension of the
role of government as a consequence of the
development of the welfare state, associated
with the demand for more and better public
services. Although today the growth of public
spending is conditioned to slower economic
growth, aggregate spending levels continue
to be high, and countries are applying measures to correct the public deficit (in the case
of Europe the Maastricht convergencia criteria) which directly affect the interlevel relationships, because regional governments, as
the makers of the welfare state, carry
increasing weight in the development of
expenditure models.
I will give some examples: in Belgium in
1994, following federalisation, spending by
communities and regions rose to 66% of total
public expenditure; in Spain in 1997, the consolidated expenditure of autonomous communities (regions) and municipalities stood at
46.8% of the total. Even in a unitary country,
such as France, the level of all subnational
funding has risen from 4% to 9%, funding at
regional level tripling since 1985.
On the other side of the coin is the revenue
or the sources of finance for this spectacular
increase in spending at levels below the central government. For these levels, the five
basic sources of funding are:
1. Transfers from other levels
(generic or specific)
2. Shared taxes
3. Own local taxes
4. Rates and service fees
5. Loans
The relative weight of each of these sources
of finance varies from country to country, and
even within each country from level to level.
Thus for example in Norway the proportion of
total revenue coming from local taxes varies
from 15% to 85% depending on the municipality. Also, this relative weight evolves over
time within one country. It must be pointed
out that, in general, the widening of the
responsibilities of the subnational levels has
not been accompanied by an increase in own
resources or tax collection capacity. Nor have
the financial problems deriving from the
increased demand for public services been
solved with each authority’s own taxes, such
as the local property tax which have little or
no elasticity.
Thus, the financial deficits have had to be
covered mostly by transfers from higher levels, especially the central government. But,
as I noted before, the convergencia criteria of
the European Union and the deterioration of
the national financial situation have made it
necessary to share the restriction of spending, or seen the other way round, the subnational or regional deficits and debts have
conditioned national financial policy, causing
intergovernmental fiscal tensions. It is not
pleasant for local representatives to have to
choose between increasing local taxes or
reducing services. We, therefore, find a limitation on the decision making capacity of the
lower levels, insofar as their own resources,
excluding transfers, are less.
In this important context, fiscal federalism
refers to the coincidence or interrelationship
19
COLLABORATIONS
of competencies and responsibilities among
the levels of government, the spending and
tax collection capacity of each level, the interdependence of their budgets. But fiscal federalism is not limited to federal countries,
which in some cases have a strongly centralised tax system, while in unitary countries
the local authorities have the capacity to
finance themselves with their own resources.
Thus, for example, in Denmark, in 1994, the
counties and the municipalities received
respectively 62% and 54% of their finance
through local taxes, there being no formal
limit on the tariffs for these, though they are
negotiated with the central State. In Sweden,
less than 20% of local finance comes from
the central government. In Greece, the freedom of the local authorities to finance their
competencies has increased notably during
the last decade along with an increase in
local taxation, entry into the market alone or
in association with private bodies, etc.
To sum up, a good indicator of the relative
autonomy of each level of government is the
percentage of own resources, understood as
total resources minus the transfers received
from other levels. Thus, for example, in Italy
transfers represented in 1991 about 90% of
regional funds, 75% of provincial funds and
55% of municipal funds. In Spain, in spite of
the growing importance of the autonomous
regions, they still depend 60-65% (1994) on
transfers from the central government.
III. THE CASE OF SPAIN
To study the process of distribution of competencies in Spain’s new constitutional
model, we must first situate ourselves in the
political framework that the Constitution of
1978 attempted to design. Only on the basis
of this framework can we understand some
of the problems that are affecting the process
of decentralization of public expenditure.
20
Nearly all the authors on political law have
pointed out that, compared to the European
models of territorial decentralization of power
(Germany, Italy, Portugal), our model is an
unusual and exceptional case. In the three
countries mentioned, the Constitution or the
Fundamental Law clearly establishes which
territories are to be the object of decentralization, how the territorial statutes are to be
drawn up, what their organs are to be and the
extent of the autonomy and competencies
attributed to each one of the territories.
On the contrary, the Spanish legislators, who
took the above models as their inspiration,
did not opt for any one of them, but for all
three at once. Furthermore they did not
define the decentralised State that they wanted to create, nor what would be the final
result. The number of autonomous communities to be created was not clearly stated, neither their competencies nor their degree of
autonomy. The result is what some authors
have called 'a continually constituent State'.
The Spanish Constitution of 1978 designed a
model of an open State that stands half way
between a federal State and a unitary State,
which we could call a 'regional State'. The
main feature or singularity is the provision for
creation of territorial entities called
'Autonomous Communities', which together
with the municipalities and the provinces,
according to Article 137 'enjoy autonomy for
the management of their respective interests'. There are similarities with a federal
State, such as broad legislative competencies and financial autonomy for the development and exercise of their powers, but it is
not a federal State because the original sovereignty does not reside with each individual
territory but with the territory of Spain as a
whole.
This so-called ' State of Autonomies' or
'Autonomic State', which as I have said has
COLLABORATIONS
become a permanently unfinished constitutive process, is furthermore of a tremendous
complexity, greatly hindering its effective
functioning. This complexity manifests itself
in three fundamental ways:
in North Africa, were endowed with their own
Statutes as autonomous cities, with structure
and competencies similar to the autonomous
communities, but preserving their municipal
character.
a) The complexity of the requirements for the
constitution of the autonomous communities, with three different and interrelated
access routes.
At the local level there are provinces and
municipalities. Although the Constitution consecrates the autonomy of the former, in practice they are administrative apparatus which
complement the delivering of municipal services. The provinces were created in 1833 in
the likeness of the French départements, as
an administrative division of the central government, and nowadays some consider that
they should disappear as entities of local
government, though this is a hotly debated
subject only in some regions such as
Catalonia. The basic unit of local power is the
municipality, of which there are more than
8,000, with widely varying populations; from
hardly any inhabitants to over three million.
Specifically, 92% have less than 10,000 and
60% less than 1,000 inhabitants.
b) The obscure and undefined nature of the
distribution of competencies, making it difficult to distinguish between exclusive
competencies and concurrent ones, and
giving rise to a tremendous number of
often uncoordinated legal rules.
c) Due to the undefined nature of the decentralization model, its development is permanently conditioned to the system of
parliamentary majorities and to the correlation of political forces, which makes it
unique in world constitutionalism. This
brings with it a permanent system of bargaining, continual territorial claims and an
eternally unfinished model, which is having, as we shall see, a particular effect on
matters of fiscal federalism.
Before continuing, it would seem necessary
to give some illustrative data on the territorial
structure of Spain. The Spanish State is
divided into 17 autonomous communities or
regions, 50 provinces and about 8,000
municipalities.
At the regional level there are, as I have said,
17 autonomous communities established
between 1978 and 1983. Although they all
have a similar institutional structure, the competencies attributed to them under the
process referred to above are not the same
in all 17. As well as these communities, and
in the framework of the Constitution, the
cities of Ceuta and Melilla, Spanish territories
The central government is represented in the
autonomous communities through a delegate, while in the provinces the old figure of
the civil governor, with its similarities to the
French prefect, has been replaced by a 'subdelegate' who in theory is more professional
than political, though as I say, this is only in
theory. It should be pointed out here that
despite the political and administrative transformation brought about in Spain by the creation of the autonomous communities, the
central administration continues to have a
notable presence at lower levels, which is
also still a source of conflict. For example, the
process of decentralization has not run parallel to a decrease in the number of public
employees.
If we concentrate on the regional level, the
system is based on two separate groups of
functions: one contained in article 148 of the
21
COLLABORATIONS
Constitution, enumerates the competencies
that can be assumed by the regions; the
other, in article 149, enumerates those that
are the exclusive competence of the central
State. In the matters not enumerated in these
two precepts the residual competence lies
with the central government. But, as I said
before, the obscurity and lack of definition of
the system have given, and continue to give,
rise to numerous conflicts that are decided
upon by the Constitutional Court.
The Constitution also establishes a system
by which competencies may be assumed by
the regions in differing degrees of intensity,
according to whether they acquire full legislative and executive competence, limited legislative competencies, or only executive
competencies. One group of regions (the
Basque Country, Catalonia, Galicia,
Andalusia and to a lesser extent Navarra)
were able to demand a higher degree of
autonomy under the Constitution. But this initial differentiation generated a process of permanent claims by the rest of the regions,
which has not yet come to an end and is at
the centre of the political debate, affecting
very substantially the matters of fiscal federalism.
Fiscal federalism in Spain
The Constitution recognises the financial
autonomy of the autonomous communities to
guarantee them an appropriate degree of
autonomy in the exercise of their functions.
The Law on Financing of the Autonomous
Communities defines the framework of the
financial system using the principles established in the Constitution, giving the Fiscal
and Financial Policy Council (made up of
members representing both the State and
the autonomous communities) the role of
coordinating and deciding on the manner of
putting the model into practice.
22
But on this subject also there has been continuous evolution until the present debate has
been reached.
The presence of the territorial administrations
In the field of public administrations, the data
that most clearly reflect the degree of decentralization of the public sector are those that
show the relative weight of the territorial
administration subsector in the computation
of the public sector. Taking into account only
non-financial expenditure (to eliminate the
distortion caused by financial charges) in
1980, the central State controlled 90% of the
consolidated non-financial expenditure, while
territorial administration was limited to 10%.
There then began a gradual growth of the territorial subsector, which by 1985 controlled
27% and by 1997 46.8%. Alongside this, the
State subsector decreased its share to 65%.
These percentages show quite clearly that
the most notable feature of Spanish fiscal
federalism has been the rapid process of
decentralization of public expenditure,
brought about in a very short period of time.
Although international comparisons are
always a very delicate matter, because highly important nuances such as differing
accounting systems have to be taken into
account, it can be highlighted that in comparison with both federal and unitary countries
Spain is in the lead with regard to decentralization of public expenditure.
However we should also analyse the process
of decentralization from the point of view of
the relationship between the degree of
decentralization reached on the expenditure
side with that achieved on the tax revenue
side. The ratio that allows us to compare
these two parameters is a good index for
measuring the level of tax coresponsibility
achieved by the territorial subsector.
COLLABORATIONS
Evolution in the latter field has been very different to that of expenditure, with a profound
asymmetry between the decentralization of
expenditure and of tax revenue, or, in other
words, a low level of tax coresponsibility of
territorial administrations in the Spanish public sector.
Another interesting route for the analysis of
the fiscal federalism model is the study of the
expenditure budgets of autonomous communities (regional level) and town councils and
provincial councils (local level), as well as
their investments. In Spain as a whole, the
autonomous communities have greater relative weight. At the local level, the relative
weight of the municipalities stands out in
comparison with the provincial councils,
except in the Basque Country where the latter enjoy a special regime and manage 53%
of the regional expenditure.
The financing system
When setting in motion the creation of the
autonomic or regional governments and the
gradual process of transfers from the central
administration to the regional administrations, the basic problem to be solved was
how to quantify the volume of expenditure
relating to the competencies transferred. This
problem was approached using the 'effective
cost' method, according to which the amount
of resources necessary for financing the
competencies was calculated by estimating
the cost that they had hitherto had for the
central administration, with three components:
a) Direct costs: staff and operating costs for
the performance of a service or the production of a good.
b) Indirect costs: staff and operating costs for
functions of support, management and
coordination of the service transferred.
c) Investment expenditure: as necessary to
maintain the capital stock transferred in
the same condition as it was transferred
(not new investment).
This effective cost method brings with it certain difficulties, however, as amply proved by
experience, since it is limited to valuing what
exists at the time of the transfers. It does not
guarantee that the services received can be
financed at least at the national average
level, and conditions the financial future of
those regional treasuries that received services in conditions below the national average, and would have to make an extra financial effort to get these services up to such a
level. One clear example is health, where it
was not taken into account that the number
of beds or the health infrastructure at the time
of transferring the service could be, and
indeed was, very diverse from one community to another.
Also, the lack of any analytical accounting in
the public sector prevented proper estimation
of the cost of the services, so there was no
objective instrument of valuation.
Consequently the effective cost method has
been no more than a framework for discussion within which the joint valuation commissions of the central administration and the
autonomous communities have acted, but in
order to 'agree' rather than to calculate the
cost of the services. For this reason there are
great asymmetries in the estimations made
for the transfers of the same service to different regions, since, as I indicated earlier, the
lack of constitutional definition makes everything depend on the interplay of parliamentary majorities and the biggest concessions
in financial matters usually coincide with the
central government’s need of parliamentary
support from regionalist groups. Such is the
case of Catalonia and the Basque Country.
When the process of transfers was about to
conclude, and precisely as a result of this
interplay of parliamentary majorities, the
23
COLLABORATIONS
present government agreed with its Catalan
parliamentary partners a new financing system based fundamentally on the ceding of
30% of the personal income tax.
However this system has not been accepted
unanimously; only in those autonomous
communities whose government is of the
same political colour as the central government. Thus, the government of Castille-La
Mancha, to which region I belong, has filed
five appeals to the Constitutional Court,
which have been admitted to consideration,
on the basis that this system does not properly guarantee the constitutional principles
of territorial equilibrium and solidarity among
the different regions of Spain; it does not
consecrate the financial self-sufficiency and
autonomy of the autonomous communities
and gives rise to huge imbalances in the
delivery of the basic public services in the different communities of Spain.
ness or failure of the model is the fact that the
President of Catalonia, principal instigator of
the system, only two years after it has been
in operation is demanding a new system of
regional financing, arguing that the present
one has not fulfilled the expectations of when
it was agreed.
IV. CONCLUSION
I have tried to offer you briefly and succinctly
an overview of the process of decentralization of public expenditure in Spain, within the
European context. Although I am aware of
the limitation imposed by time, I hope you will
take away with you a fairly accurate idea of
this process and the current problems it
poses with regard to fiscal federalism.
Some recent data support this argument.
Firstly, the personal income tax collected in
1998 was less than in 1997, both in CastilleLa Mancha and in Spain as a whole; in
Castille-La Mancha 3.4% less was collected
and in Spain as a whole the fall was 9.9%.
There are also enormous differences in taxes
collected between autonomous communities
with the same level of competencies and
identical territorial structure: thus, while the
income tax collected in Madrid rose by 6.4%,
in Murcia it fell by 1.1%.
To conclude, I would like to say that the
equalisation of competencies of the
autonomous communities will result (is
already resulting) in greater discrepancy,
aggravating the problem of the permanent
divergence between competencies and allocation of resources with a particular model
of financing (except for Navarra and the
Basque Country, with a financial agreement with the State). This is so because
financial autonomy is a necessary condition for achieving the advantages that
should theoretically flow from a process of
decentralization of expenditure as wideranging as that undertaken in Spain.
Therefore, if the system is based on the personal income tax and the amount collected
from this tax not only does not grow but even
decreases, the conclusion can only be that
the model adopted is inadequate. If we further add that with the reform of the tax, which
according to the central government itself will
cause a fall in revenue of 11%, the
autonomous communities that accepted the
system can expect a loss of 600,000 million
pesetas in their funding. Proof of the weak-
Furthermore, at the height of its process of
decentralization of expenditure to the autonomous communities, Spain, as a member
of the European Union, is also undertaking
a process of cession of competencies to
supranational levels, which complicates
the situation even more, if we also take into
consideration that a large part of regional
financing comes from European funds over
whose distribution and quantity there is an
open debate.
24
UROR
REPORT
SÉMINAIRE DE TRAVAIL
CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES DISTRICT AUDIT SERVICE
Le 1er octobre 1999 s’est tenu à la Chambre
régionale des comptes de Haute-Normandie
un séminaire de travail franco-britannique. Il
a permis de confronter les pratiques et les
méthodes de contrôle sur la base d’études
de cas, exposés et ateliers.
La première séquence était consacrée à la
programmation et à la définition du
champ de l’audit (Raymond Melka, président de section à la CRC de BasseNormandie et Oliver Sanders, spécialiste de
VFM).
L’exposé français a analysé la démarche
des enquêtes nationales. Réalisée par 11
chambres sur 25 et dans 28 départements
sur 100, l’étude sur la voirie départementale
(1998) avait pour but d’évaluer sur une période de 7 ans la politique routière des départements sous ses différents aspects.
La programmation des thèmes horizontaux
repose sur une instance collégiale, le Comité
de liaison entre la Cour des comptes et les
chambres régionales des comptes. Un comité de pilotage présidé par un président de
chambre régionale coordonne les travaux.
Le thème de la voirie a été retenu sur la base
de plusieurs critères, soit propres au secteur
(masses financières, relations entre les
services techniques de l’Etat et les collectivités), soit internes aux juridictions (continuité
avec des travaux antérieurs de la Cour et
des chambres).
Compte tenu de l’autonomie des chambres,
la participation à l’enquête est volontaire : il
faut donc savoir persuader ses collègues de
l’intérêt d’une étude. Leur accord dépend de
la disponibilité de leurs effectifs et de l’adé-
quation de l’enquête à leur propre programmation : c’est ainsi que les chambres qui
avaient contrôlé des départements dans une
période récente ne souhaitaient pas revenir
trop rapidement dans ces mêmes collectivités. Ces paramètres ne sont pas sans
influence sur le champ et la portée de l’enquête : les régions des trois chambres à l’origine de l’enquête sont surreprésentées dans
l’échantillon, tandis que l’absence de deux
régions fortement peuplées affaiblit la place
des départements urbains. L’échantillon
demeure cependant représentatif de la réalité nationale par le nombre et la variété des
collectivités examinées.
Les enquêtes horizontales ont plusieurs
avantages : échange d’expériences, cadre
méthodologique plus solide, débouché possible sur un rapport public. En contrepartie,
elles imposent une charge de travail plus
lourde et une organisation plus rigoureuse
pour la coordination des travaux.
Un contrôle du District Audit Office doit avoir
finalité positive : il doit tendre à favoriser les
adaptations, apporter une valeur ajoutée,
obtenir des effets.
L’audit de Value for money (30% des travaux) est réalisé soit par l’Audit Commission
pour les enquêtes nationales soit par le
District Audit pour des études nationales ou
locales. Le choix des sujets résulte de la
conjonction de plusieurs attentes : les orientations définies par l’Audit Commission,
l’analyse du risque assurée par l’audit manager, la demande du client. L’auditeur doit
conserver son indépendance tout en préservant sa relation avec la collectivité ; il garde
25
REPORT
néanmoins la maîtrise du champ et du
contenu de son contrôle.
Les facteurs clés du succès de l’audit résultent de la démarche même : l’organisme
audité, le « client » doit être étroitement
associé à l’audit (il est le seul à pouvoir
mettre en œuvre les réformes proposées) ;
les observations formulées doivent être probantes (des jugements solides, pas de généralisation) ; enfin l’auditeur se doit de respecter l’organisme soumis à son enquête, et
cela de plusieurs manières : suivre une formation pour traiter les domaines spécifiques,
s’adapter à la culture de l’organisme, ne pas
biaiser le questionnement.
Le partenariat avec l’organisme audité et le
souci d’être constructif caractérisent la
démarche britannique par rapport au système de contrôle français. Les deux
approches s’inscrivent néanmoins dans un
contexte institutionnel différent, où les responsables élus et les gestionnaires n’ont pas
le même statut.
Deux études de cas ont permis de comparer
la conduite de l’audit, le rapport, les
suites.
Chris Raspin (Benchmarking manager) a
présenté l’audit de l’entretien de l’éclairage
public (1995-96) à Birmingham. Le District
Audit a évalué différentes stratégies de remplacement des ampoules. Des données
recueillies dans un grand nombre de collectivités ont été traitées par informatique. Ce
traitement a permis de formuler des recommandations pour un meilleur service au
meilleur coût : le moment le plus opportun
pour le remplacement des ampoules et le
nettoyage des réverbères, la fréquence des
inspections.
Le recueil et la comparaison de données
dans 50 collectivités, appuyés de sondages
et d’entretiens, a permis d’assurer l’information des collectivités, et de définir un mode
de gestion plus économique.
26
Christian Berninger (CRC Ile-de-France) a
présenté l’enquête sur la restauration collective, effectuée sur un échantillon d’une vingtaine de collectivités. La chambre a identifié
les désordres et les difficultés dans les relations contractuelles entre les communes et
les entreprises de restauration : faiblesse
des analyses préalables, insuffisante appréciation des besoins et des coûts, mise en
compétition trop sommaire des entreprises.
L’absence de cahier des charges précis
prive les communes d’information sur le coût
des équipements réalisés et l’exécution des
contrats en général. Ceux-ci ont donc pu
être sensiblement modifiés, autorisant par
exemple l’extension du service à d’autres utilisateurs et permettant la livraison de repas à
des clients extérieurs, à un prix parfois inférieur à celui facturé à la collectivité. Faute de
contrôle, la collectivité a donc supporté des
charges, notamment d’investissement, hors
de proportion avec le coût du service rendu.
L’enquête a permis la renégociation de plusieurs contrats et la réduction du prix des
repas. Les conclusions ont été rendues
publiques et largement relayées par les
medias, notamment la presse spécialisée à
destination des collectivités. Des mesures
réglementaires sont en cours de préparation
pour améliorer la transparence de l’exécution des contrats.
Les deux institutions ont des champs de
compétence et des pouvoirs d’investigation
comparables. La méthodologie de l’audit diffère sensiblement : la France met davantage
l’accent sur la régularité, l’analyse de procédure et le renforcement du pouvoir de
contrôle des collectivités ; le District Audit
fonde sur des expertises techniques et la
comparaison de données des propositions
concrètes pour améliorer le rapport coût-rendement-efficacité du service. Des suites
positives sont constatées dans les deux cas.
Le régime de l’indépendance de l’auditeur
dans les deux pays a été analysé par
REPORT
Francis Salsmann, président de la CRC de
Picardie, et Andrew Blackburn, audit manager. Il repose dans les deux cas sur une combinaison de dispositions légales et de règles
pratiques.
En France, le contrôle de la gestion des
fonds publics est assuré par des juridictions
financières composées de magistrats.
L’indépendance de l’auditeur est garantie
par des dispositions statutaires, des règles
de procédure et des règles de déontologie.
Le statut des conseillers de chambre comporte l’inamovibilité et diverses incompatibilités de fonctions. L’indépendance est aussi
assurée par des règles de procédure : l’examen collégial des rapports, la liberté d’instruction dans le cadre du programme de vérification, la protection du magistrat dans
l’exercice de ses fonctions. Il n’existe pas de
code de déontologie, mais le serment prêté
lors de l’entrée en fonction formule l’engagement de se conduire « en digne et loyal
magistrat ». L’abstention et la récusation permettent d’écarter un magistrat qui, pour une
cause personnelle individuelle, est susceptible de manquer d’impartialité.
L’indépendance des auditeurs britanniques
est garantie par un système institutionnel
placé sous l’autorité d’une commission de 15
à 20 membres. L’Audit Commission, même
nommée par le gouvernement, en est indépendante : elle l’a prouvé à l’occasion d’un
rapport très critique sur les gaspillages
constatés dans les investissements de l’Etat.
La Commission nomme les auditeurs
externes des collectivités locales et des
organismes de santé : 70% environ des
audits sont confiés au District Audit, le reste
à des consultants privés.
Le code de la pratique de l’audit britannique,
approuvé par le Parlement, précise les
conditions de l’indépendance de l’auditeur ; il
se doit d’être, et d’être perçu comme, indépendant de l’organisme qu’il contrôle comme
de l’Audit Commission.
Dans l’exercice de ses fonctions, l’auditeur
doit respecter une conduite honnête et positive. L’audit doit examiner les effets d’une
politique, hors de tout contrôle d’opportunité
sur la politique elle-même. La contradiction
doit être assurée de manière à permettre la
réponse aux critiques formulées par l’audit.
Les rapports doivent être constructifs et
clairs. La difficulté réside dans l’équilibre à
tenir entre indépendance et partenariat : l’expérience prouve que des critiques même
sévères (Liverpool a été épinglée pour une
perte de 5,2 millions de livres sur un contrat
de 15 millions) n’entraînent pas nécessairement une rupture des relations.
La 4ème séquence était consacrée à la
communication des conclusions des
audits (Denis Ruellan, CRC de HauteNormandie et Steve Carefull, marketing and
business development manager).
Les enquêtes effectuées par les chambres
régionales des comptes débouchent majoritairement sur des lettres d’observations
adressées aux chefs des exécutifs locaux.
Ces communications, dont le contenu est
débattu collégialement, sont des interventions de nature administrative - et non juridictionnelles - non susceptibles de recours
contentieux mais soumises à une contradiction élargie aux organismes mis en cause. A
l’issue de cette contradiction, leur contenu
définitif arrêté par la chambre est rendu
public.
Les lettres contiennent des constatations,
des critiques et des recommandations. Elles
portent sur la régularité des opérations mais
aussi sur la gestion, examinée du point de
vue de l’économie, de l’efficience et de l’efficacité. Leur présentation fait l’objet d’une
réflexion méthodologique interne destinée a
améliorer leur lisibilité et leur compréhension
par les destinataires. De même, les
chambres commencent à mettre en place un
suivi de leurs propres recommandations afin
d’apprécier la réalité de leur mise en œuvre.
27
REPORT
L’audit britannique débouche sur trois types
de suites : le rapport d’audit (une vingtaine
par an), le rapport d’intérêt public (réservé
aux critiques les plus graves) et diverses
autres communications.
Le rapport d’audit (management letter), obligatoire, rend compte des conclusions de
l’audit annuel. Toutes ses observations doivent avoir été discutées et il est communiqué
à l’assemblée délibérante (le comité d’audit
dans les organismes de santé). Les thèmes
traités, appréciés du point de vue des temps
d’enquête nécessaires, sont les suivants :
- la situation financière (4%)
- l’examen de la gestion (value for money)
et la conduite des programmes (38%)
- l’avis sur les comptes (24%)
- l’évaluation des systèmes d’information
financière (18%)
- la fraude et la corruption (7%)
- le respect de la légalité (3%)
- les indicateurs de performance produits
par les collectivités sur la base de la loi
de 1992 (6%)
Le gouvernement a récemment fixé un nouveau thème d’audit, l’analyse des améliorations apportées dans le service public.
28
L’auditeur devra apprécier chaque année les
progrès que chaque collectivité doit mettre
en œuvre en la matière.
La communication s’instaure également au
cours de l’audit (avec les directeurs financiers, les chefs de service, ou toute personne compétente) et à l’occasion de la discussion du projet de rapport et de la diffusion du
rapport final.
Le rapport d’intérêt public, publié dans la
presse locale, fait l’objet de la même contradiction.
La communication relève d’obligations réglementaires, mais sa finalité essentielle est de
contribuer à l’amélioration de la gestion. Le
rapport n’est qu’une étape dans un processus d’échange et de dialogue qui s’applique
à tous les audits, même les plus critiques.
L’audité ne doit jamais être pris au dépourvu.
Le travail en atelier et les débats ont permis
des échanges très riches sur l’exercice
concret des métiers de l’audit dans chaque
pays. Un dossier complet consacré à cette
rencontre sera prochainement diffusé dans
chaque institution.
REPORT
SEMINAR
FRENCH REGIONAL AUDIT CHAMBERS DISTRICT AUDIT SERVICE
A French-British working seminar was held
at the Regional Audit Chamber of Upper
Normandy on October 1, 1999. This event
made possible to contrast audit practices
and methods through case studies, conferences and workshops.
The first session was devoted to the planning and definition of the audit field
(Raymond Melka, member of the Regional
Audit Chamber of Lower Normandy and
Oliver Sanders, expert on value for money).
The French presentation analysed the
processes of the national surveys. Carried
out in 11 audit chambers out of 25 and in 28
departments out of 100, respectively, the
study on the system of roads within the different departments (1998) had as goal to
appraise the departmental road policy under
different aspects over a period of seven
years.
The planning of horizontal subjects is based
on a collegiate authority, the liaison committee between the Court of Audit and the
regional audit chambers. A monitoring committee chaired by a president of a regional
audit chamber coordinates the works. The
subject of the system of roads was accepted
on the basis of several criteria, either criteria
distinctive of the sector (financial funds
involved, relations between the technical
services of the State and the local authorities), or internal criteria of the financial jurisdictions (continuity with the former works of
the Court of Audit and the regional audit
chambers).
Taking into account the autonomy of the
chambers, the participation in the survey
was voluntary: it was necessary to know how
to persuade the chambers of the interest of
such a study. Their agreement depended on
the availability of their staff and the appropriateness of the survey to their own programme planning: this was the reason why
the regional audit chambers which recently
had audited the departments did not wish to
return too soon to the same authorities.
These parameters had an influence on the
field and significance of the study: the
regions of those three chambers initiating the
survey were overrepresented in the sample,
whereas the absence of two very populated
regions weakened the position of the urban
departments. However the sample became
representative of the national reality by the
number and variety of the local authorities
included.
Horizontal surveys have several advantages: exchange of experiences, a more
sound methodological framework, a public
report as a possible result. In return, they
mean a heavier burden of work and a more
rigorous organisation for the work coodination.
Any audit by the District Audit Office must
have a positive purpose: it must tend to
favour the adaptations, bring an added
value, obtain results.
Value for money audit (30% of the works) is
carried out either by the Audit Commission
for national surveys or by District Audit for
national or local studies. The subject choice
is a result of the conjonction of several
expectations: the direction defined by the
Audit Commission, the risk analysis provided
29
REPORT
by the audit manager, the customers’
demand. The auditor must keep his independence although he must maintain his
relationship with the authority; however, he
keeps the audit field and its content under his
control.
The key factors for the audit success result
from the process: the auditee, the 'customer'
must be closely associated to the audit (he is
the only one who can put into practice the
proposed reforms); the formulated recommendations must be convincing (sound
judgements, no generalization); finally, the
auditor has to respect the body submitted to
his exam, and this in different ways: by following a training to deal with the specific
fields, by adapting to the 'spirit' of the organisation, by not changing the direction of the
survey.
The cooperation with the auditee and the
concern for being constructive characterise
the British process in comparison with the
French public sector audit system. However,
both approaches come within the scope of a
different institutional context where the elected representatives and the administrators
do not have the same status.
Two case studies allowed to compare the
performance of the audit, the report, the
results. Chris Raspin (Benchmarking
Manager) presented the audit of the street
lighting maintenance (1995-96) in
Birmingham. District Audit appraised several
strategies of street light bulb replacement.
The data collected in a large number of local
authorities were computerized. This processing allowed to formulate recommendations for a better service at a better cost:
the most appropriate moment for light bulb
replacement and street lamp cleaning, the
inspection frequency.
The collection and comparison of data in 50
local authorities, supported with polls and
interviews, allowed to ensure the authorities’
information and to define a more economic
form of management.
30
Christian Berninger (Regional Audit
Chamber of Ile-de-France) presented a
study on public catering. This survey was
carried out over a sample of 20 local authorities. The audit institution identified the disorganization and difficulties in the contractual relations between the municipalities and
the catering companies: weakness of preliminary analyses, insufficient needs and
costs estimation, too basic conditions for
competition of enterprises. The lack of precise tender specifications deprive the municipalities of information about the cost of the
services realized and the fulfilment of contracts in general. These latter were noticeably modified, authorizing, for instance, the
service extension to other users, and allowing the meals delivery to external customers
at a price sometimes lower than that
invoiced to the local authority. Therefore
through lack of audit, the authority bore the
cost, particularly infrastructure investments,
disproportionate to the cost of the service
rendered.
The survey allowed to renegotiate several
contracts and cut down the price of meals.
The conclusions were made available to the
public and largely relayed by the media, in
particular the specialized press addressed to
the authorities. Statutory measures were
elaborated so as to improve the transparency of the fulfilment of contracts.
The two institutions (District Audit/Regional
Audit Chamber) have comparable areas of
activity and investigation powers. The audit
methodology differs considerably: France
puts more emphasis on the regularity, the
analysis of procedures and the tightening of
control powers of local authorities; District
Audit bases on expert opinions and data
comparison of specific proposals to improve
the relationship cost-benefit-effectiveness of
the service. In both cases positive results as
a consequence of the recommendations
issued were noticed.
REPORT
The regulations of the auditor’s independence in both countries was analysed by
Francis Salsmann, President of the Regional
Audit Chamber of Picardy, and Andrew
Blackburn, Audit Manager. In both cases the
regulations were based on a combination of
legal provisions and practical rules.
In France the audit of the management of
public funds is ensured by financial jurisdictions which are made up of magistrates. The
independence of the auditor is guaranteed
by statutory regulations, rules of procedure
and rules of conduct. The status of members
of audit chambers entails permanence of
office and several incompatibilities of duties.
The independence is also ensured by some
rules of procedure: the collegiate examination of reports, the freedom of investigation
within the framework of the audit programme, the protection of the magistrate
when performing his duties. There is no professional code of ethics, but the oath of office
taken at the time of entering upon one’s
duties formulates the commitment to be a
'worthy and honest magistrate'. The abstention and challenge make possible to remove
a magistrate who, for a personal reason, is
likely not to be impartial.
The British auditors’ independence is guaranteed by an institutional system placed
under the authority of a commission made
up of 15 to 20 members. The Audit
Commission, although appointed by the
Government, is independent of it: this independence was proved on the occasion of a
very critical report about the wasting ascertained in the State’s investments. The
Commission appoints the external auditors
of local authorities and health bodies: about
70% of the audits are entrusted to District
Audit, the other 30% to private accountancy
firms.
The code of audit practice in Britain, adopted
by the Parliament, specifies the conditions of
the auditor’s independence; he must be
independent and at the same time he must
be perceived as independent of the body he
audits and of the Audit Commission.
In the execution of his duties, the auditor
must respect an honest and positive behaviour. The audit must examine the effects of
a policy, excluding any control of opportuneness of the policy itself. The contradictory
procedure must be ensured in such a way
that it enables to give an answer to the critical appreciations formulated by the audit.
The reports must be constructive and clear.
The difficulty lies in the balance to be kept
between independence and cooperation: the
experience demonstrates that even severe
criticism (Liverpool was pinned for a loss of
5.2 million pounds in a 15 million contract)
does not necessarily lead to a breach of the
relations.
The fourth sequence was devoted to the
communication of audit findings (Denis
Ruellan, Regional Audit Chamber of Upper
Normandy and Steve Carefull, marketing
and business development manager).
The surveys carried out by the regional audit
chambers mainly result in audit communications (letters of observations) addressed to
the heads of local executive authorities.
These communications, whose content is
discussed collegially, are documents of
administrative character -and not jurisdictional- non susceptible of contentious appeal
but subjected to a hearing of all parties
extended to those bodies called into question. At the conclusion of this contradictory
procedure, the final content of the communication decided on by the audit chamber is
published.
The audit communications contain findings,
criticism and recommendations. They deal
with the regularity of operations but also with
the management, this latter being examined
from the viewpoint of economy, efficiency
and effectiveness. The presentation of these
communications is the subject of an internal
methodological reflection devoted to improve
their readibility and understanding by the
31
REPORT
addressees. Likewise, audit chambers start
to set up a follow-up of their recommendations in order to appraise the reality of their
carrying into effect.
The British audit leads up to three types of
results: the audit report (about twenty per
year), the report in the public interest
(reserved to the most serious criticism) and
several other communications.
The audit report (management letter), compulsory, gives an account of the annual
audit’s conclusions. All its remarks must
have been discussed, and the report is communicated to the deliberative assembly (the
audit committee within health bodies). The
subjects discussed, appraised from the
viewpoint of necessary inquiry periods, are
the following:
- the financial situation (4%)
- the examination of management (value for
money) and the running of programmes
(38%)
- the auditor’s opinion on the accounts (certificate to the accounts) (24%)
- the assessment of financial information
systems (18%)
- fraud and corruption (7%)
- compliance with the statutes (3%)
- the performance indicators produced by
32
the local authorities on the basis of the
1992 Act (6%)
Recently the Government has fixed a new
audit subject, the analysis of the improvements brought within the public service.
Every year the auditor will have to appraise
the progress to be implemented by each
authority in the subject.
The communication is also established in the
course of the audit (with the financial managers, the heads of department, or any
competent person) and at the moment of the
discussion about the draft report and the distribution of the final report.
The report in the public interest, published in
the local press, is the object of the same contradictory procedure. The communication
comes within the obligations prescribed by
regulation; however, its basic goal is to contribute to improve management. The report
is just a stage in a process of exchange and
dialogue which is applied to all audits, even
the most critical. The auditee must never be
caught unprepared.
The workshops and debates have allowed to
carry out very useful exchanges on the specific exercise of audit skills in each country. A
complete dossier devoted to this event shall
be distributed shortly in each institution.
NEWS AND ACTIVITIES / PUBLICATIONS AND EXCHANGE OF INFORMATION
at the head of the audit institution is
extended three more years.
NEWS
NWS
th
At its meeting held in Zurich on 25
October 1999 the Management
Committee approved the application for
full right membership presented by the
Chamber of Control and Accounts of
Moscow. The Chamber is the first regional audit institution from the Russian
Federation to join the Association.
EURORAI and the Association of the
South American Common Market Official
Audit and Control Entities (Asociación de
Entidades Oficiales del Control Público del
Mercado Común del Sur, ASUR) are about
to sign a technical and scientific cooperation agreement (see last issue of EURORAI NEWSLETTER). Last details are finalized and the signing of the agreement is
planned to be effected on the occasion of
the events organized for the fifteenth
anniversary of the regional public sector
audit institution of the Valencian region. In
its seat are also located the headquarters
of EURORAI.
Recently, Mr Jean-Philippe Vachia
has been named President of the Regional
Audit Chamber of Midi-Pyrénées in succession of Mr Philippe LimouzinLamothe, who has taken on new duties at
the French Court of Audit in Paris.
Mr Rafael Navas Vázquez has been
reelected President of the public sector
audit institution of the autonomous region
of Andalusia at an extraordinary meeting
of the Governing Board of this institution
held in December last year. Through this
decision, which was formalized with the
appointment by the President of the
Andalusian Government, Mr Navas’ term
The annual report of the European
Anti-Fraud Office (OLAF) revealed that
the office investigated 5,318 cases of suspected fraud in 1998, 20% of which were
confirmed. A total of 128,538 million euro
of the EU’s own resources were lost as a
result of fraud. One of the EU’s main problems was the loss of duties on cigarettes
and alcohol. More information on the 1998
report of the OLAF can be found on
http://europa.eu/int/comm/off/rep/olaf/1
998/index.html
ACTIVITIES
Seminar OLAF - EURORAI
The European Anti-fraud Office is willing
to take care of the organization of a seminar which would take place in Brussels in
the second semester of this year. The
event is addressed to members of EURORAI and officials of the OLAF and the
European Commission. It will contain two
parts, the first one focused on presenting
the OLAF and the second one on regional
audit of European funds and the dealing
with fraud in the regions. EURORAI members would participate in this seminar on
two different accounts:
- on the one hand, as participants for training purposes,
- on the other hand, as speakers in the two
following subjects:
• the regional audit institutions and the
audit of European funds,
33
NEWS AND
AND ACTIVITIES
ACTIVITIES // PUBLICATIONS
PUBLICATIONS AND
AND EXCHANGE
EXCHANGE OF
OF INFORMATION
INFORMATION
NEWS
• the role of regional audit institutions in
the matter of prevention and detection
of fraud.
More details on the event in the next issue
of EURORAI Newsletter.
PUBLICATIONS
EURORAI has recently edited the collected papers of the third Congress held in
Strasbourg in November 1998. The publication contains all the addresses, speeches and lectures presented during the
first day of the event together with summaries in different languages. The publication is available at the General Secretariat
in Valencia.
Finally, a brief reference to two publications which have been issued in
Spanish by the public sector audit institution of the autonomous region of
Andalusia:
The first one regroups public sector auditing standards and principles including
those issued by the United States General
Accounting Office (GAO) and those elabo-
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rated by the Coordination Committee of
Spanish public sector audit institutions
(NORMAS DE AUDITORÍA DEL SECTOR
PÚBLICO, Sevilla, Cámara de Cuentas de
Andalucía, Servicio de Documentación,
1999, 156 p.).
The second one contains the collected
papers of a seminar held in Sevilla in
O ctober 1998 on the development of
public sector project finance (NUEVAS
FORMAS DE FINANCIACIÓN DE PROYECTOS PÚBLICOS, Madrid, Civitas Ediciones,
1999, 230 p.).
EXCHANGE OF INFORMATION
The Cámara de Cuentas de Andalucía,
audit institution in charge of regional and
local public sector audit in the autonomous
region of Andalusia presented its site in
INTERNET in December 1999. The site
compiles information on the principal
duties of the audit institution, its reports,
working plan and legal framework, among
others. You can reach the site (in Spanish)
under : http://www.cuentas.es
ADDRESSSES OF
OF EURORAI
EURORAI MEMBER
MEMBER INSTITUTIONS
INSTITUTIONS
ADDRESSSES
Steierischer Landesrechnungshof
Palais Trautmansdorff
Trautmansdorffgasse, 2
A-8010 GRAZ
Tel.: +43-316-877-3416
Fax: +43-316-877-2164
LRHdirektor-Stellvertreter: Dr. Hans LEIKAUF
Chambre régionale des comptes d’Alsace
14, rue du Faubourg de Pierre
F-67000 STRASBOURG
Tel.: +33-388-14 36 00
Fax: +33-388-23 02 57
Président: M. Bernard LEVALLOIS
Chambre régionale des comptes de ProvenceAlpes-Côte d’Azur
17, rue de Pomègues
F-13295 MARSEILLE - Cédex 08
Tel.: +33-491-76 72 00
Fax: +33-491-76 72 72
Président: M. Alain PICHON
Chambre régionale des comptes de MidiPyrénées
27, boulevard des Minimes
F-31200 TOULOUSE
Tel.: +33-561-61 34 34
Fax: +33-561-61 34 43
Président: M. Jean-Philippe VACHIA
Hessischer Rechnungshof
Eschollbrücker Strasse, 27
D-64295 DARMSTADT
Postfach 10 11 08
D-64211 DARMSTADT
Tribunal de Contas PortugalSecção Regional dos Açores
Rua Ernesto do Canto, 32/36
P-9500 PONTA DELGADA
Cámara de Comptos de NavarraNafarroako Kontuen Ganbara
Calle Ansoleaga, 10
E-31001 PAMPLONA
Tel.: +49-6151-381-213
Fax: +49-6151-381-200
Tel.: +351-296-28 58 13
Fax: +351-296-62 97 51
Tel.: +34-948-42 14 00
Fax: +34-948-42 14 33
Präsident: Prof. Udo MÜLLER
Juiz Conselheiro: Mr José FAUSTINO DE SOUSA
Presidente: D. Luis MUÑOZ GARDE
Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt
Ernst Reuter Allee 34-36
D-39104 MAGDEBURG
Postfach 4040
D-39015 MAGDEBURG
Tel.: +49-391-567 7000
Fax: +49-391-567 7005
Präsident: Herr Horst SCHRÖDER
Tribunal de Contas PortugalSecção Regional da Madeira
Av. Calousto Gulbenkian
Edificio Funchal 2000, 4º
P-9000 FUNCHAL
Tribunal Vasco de Cuentas PúblicasHerri Kontuen Euskal Epaitegia
C/Arca, 1-3ª
E-01005 VITORIA-GASTEIZ
Apartado de Correos 2239
E-01080 VITORIA-GASTEIZ
Tel.: +351-91-23 24 49 or 23 22 68/9
Fax: +351-91-23 36 86 or 23 36 81
Tel.: +34-945-15 07 00
Fax: +34-945-14 07 75
Juiz Conselheiro:
Presidente-Lehendakari:
Dr. Manuel CRUZ PESTANA DE GOUVEIA
D. Rafael ITURRIAGA NIEVA
Landesrechnungshof Schleswig-Holstein
Hopfenstrasse, 30
D-24103 KIEL
Postfach 3180
D-24030 KIEL
Chamber of Control & Accounts of Moscow
New Arbat, 11 Bld. 1, fl. 18
MOSCOW 121019
Russia
Cámara de Cuentas de Andalucía
Avda. Ramón y Cajal, 35
E-41005 SEVILLA
Tel.: +49-431-6641-3
Fax: +49-431-6641-438
Tel.: +7 095 291-5055
Fax: +7 095 291-8189
Tel.: +34-95-466 27 01
Fax: +34-95-492 65 33
Präsident: Dr. Gernot KORTHALS
President: Sergei O. SHOHIN
Consejero Mayor: D. Rafael NAVAS VÁZQUEZ
Sächsischer Rechnungshof
Schongauerstrasse, 3
D-04329 LEIPZIG
Postfach 10 10 50
D-04010 LEIPZIG
´ kontrolórov miest a obcí
Zdruzenie hlavnych
Slovenskej republiky (ZHK)
Stefánikova tr. 60
949 01 NITRA
Sindicatura de Cuentas de Castilla-La Mancha
Calle de la Plata, 20
E-45071 TOLEDO
Tel.: +49-341-255-60 00
Fax: +49-341-255-64 02
Präsident: Dr. Hans-Günther KOEHN
Tel.: +42-87 526 431
Fax: +42-87-517 329
Tel.: +34-925-28 40 10
Fax: +34-925-28 40 12
Präsident-predseda: Ing. Ladislav FÚSKA
Síndico de Cuentas:
D. Miguel Angel CABEZAS DE HERRERA PÉREZ
Sindicatura de Comptes de la Generalitat
Valenciana
C/San Vicente, 4
E-46002 VALENCIA
Contrôle des Finances de la République et
Canton du Jura
2, rue de l’Avenir
CH-2800 DELÉMONT
Tel.: +34-96-387 64 50/51
Fax: +34-96-387 64 19
Tel.: +41-324-20 71 00
Fax: +41-324-20 71 01
Chambre régionale des comptes du Nord-Pasde Calais
14, rue du Marché au Filé
F-62012 ARRAS-Cédex
Rechnungshof Rheinland-Pfalz
Gerhart-Hauptmann-Strasse, 4
D-67346 SPEYER
Postfach 17 69
D-67327 SPEYER
Tel.: +33-321-50 75 00
Fax: +33-321-24 24 79
Tel.: +49-6232-617 130
Fax: +49-6232-617 100
Président: M. Jean-Pierre GASTINEL
Präsident: Dr. Paul Georg SCHNEIDER
Síndic Major:
D. José Antonio NOGUERA DE ROIG
Contrôleur Général: M. Martin GIGON
Chambre régionale des comptes
de Rhône-Alpes
241, rue Garibaldi
B.P. 3108
F-69398 LYON-Cédex 03
Rechnungshof Baden-Württemberg
Stabelstrasse 12
D-76133 Karlsruhe
Postfach 1111 52
D-76061 Karlsruhe
Sindicatura de Comptes de Catalunya
Calle Jaume I, 2-4
E-08002 BARCELONA
Finanzkontrolle des Kantons Zürich
Stampfenbachplatz 4
CH-8090 Zürich
Tel.: +33-472-60 12 12
Fax: +33-478-60 47 35
Tel.: +49-721-926-3104
Fax: +49-721-926-2173
Tel.: +34-93-270 11 61
Fax: +34-93-270 15 70
Tel.: +41-1-259 33 67
Fax: +41-1-259 33 57
Präsident: Herr Martin FRANK
Síndic Major: D. Ferran TERMES i ANGLÈS
Chef der Finanzkontrolle: Herr Ernst KLEINER
Président: M. Christian DESCHEEMAEKER
Chambre régionale des comptes du LanguedocRoussillon
500, avenue des Etats du Languedoc
B.P. 9206
F-34064 MONTPELLIER-Cédex 02
Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern
Mühlentwiete 4
D-19059 Schwerin
Audiencia de Cuentas de Canarias
Rambla General Franco, 57
Edificio Villa Clara
E-38002 SANTA CRUZ DE TENERIFE
The District Audit Service of the Audit
Commission of England and Wales
1 Vincent Square
LONDON
UK-SW1P 2PN ENGLAND
Tel.: +33-467-20 73 46 or 12
Fax: +33-467-20 73 48 or 49
Tel.: +49-385-7412-0
Fax: +49-385-7412 100
Tel.: +34-922-28 00 66
Fax: +34-922-27 90 40
Tel.: +44-171-828 1212
Fax: +44-171-630 5668
Presidente: D. José Carlos NARANJO SINTES
Director of Business Development for District
Audit: Mr John SHERRING
Präsident: Herr Uwe TANNEBERG
Président: M. Roger COMBEL
Chambre régionale des comptes d’Aquitaine
3, place des Grands Hommes
BP 618
F-33006 Bordeaux-Cédex
Local Government Audit ServiceDepartment of the Environment
Custom House - Room 230
IRL-DUBLIN 1
Tel.: +33-556 56 47 00
Fax: +33-556 56 47 52
Tel.: +353-1-679 33 77
Fax: +353-1-874 27 10 /353-1-679 32 58
Président: M. Bernard GIREL
Inspector of Audits: Mr Noel O’CONNELL
Chambre régionale des comptes d’Île-de-France
6, Cours des Roches
B.P. 226 Noisiel
F-77441 MARNE LA VALLEE-Cédex 02
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
Av. Raja Gabaglia, 1315 - Bairro Luxemburgo
Belo Horizonte-MG CEP: 30380-090
BRAZIL
Tribunal de Contas do Estado de Paraná
Praça Nossa Senhora da Salette, s/nº - Centro
Cívico
Curitiba-CEP 80530-910-Paraná
BRAZIL
Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina
Rua Bulcão Vianna, 90
Florianópolis-CEP 88020-160-SC
BRAZIL
Tel.: +33-1-64 80 88 88
Fax: +33-1-64 80 87 04
Tel.: +55 31 344-8495
Fax: +55 31 244-348-2262
Tel.: +55 41 352-1001
Fax: +55 41 254-8763
Tel.: +55 48 221-3606
Fax: +55 48 221-3608
Président: M. Jean-Louis CHARTIER
Presidente:
Conselheiro João Bosco MURTA LAGES
Consello de Contas de Galicia
C/ Ramón Piñeiro 29
E-15771 SANTIAGO DE COMPOSTEL.A
Tel.: +34-981-54 22 00
Fax: +34-981-54 22 40
Conselleiro Maior: D. Carlos OTERO DÍAZ
Presidente:
Conselheiro Artagão DE MATTOS LEÃO
Accounts Commission for Scotland
18 George Street
EDINBURGH
UK-EH2 2QU
SCOTLAND
Tel.: +44-1-31-477 12 34
Fax: +44-1-31-477 45 67
Controller of Audit: Mr Robert BLACK
Presidente: Conselheiro Salomão Ribas Jr.