Taller de ntegración Vertical

Relatoría
Taller de ntegración Vertical
27 de marzo de 2015
Introducción
El 27 de marzo de 2015, Fundar organizó un Taller de Integración Vertical en el Centro Social y Veracruzano. El
objetivo del mismo era conocer el concepto de integración vertical y analizar y reflexionar sobre los distintos
niveles –local, nacional e internacional– en los cuales puede hacerse y articularse el trabajo de Fundar y otras
organizaciones con las que colaboramos.
Los expositores del Taller fueron Jonathan Fox de la American University, Alberto Olvera de la Universidad
Veracruzana, Almudena Ocejo del Centro de Contraloría Social del CIESAS1 y Mariana González de Fundar,
Centro de Análisis e Investigación. Al taller asistieron 22 personas de las siguientes organizaciones: Balance A.
C., Causa Natura, Fundar, IARAC – Yucatán, Iniciativa Sinaloa, Kinal Antzetik (DF), y México Infórmate – Coahuila.
El Taller tuvo la siguiente estructura: en un primer momento, Jonathan Fox presentó el concepto de integración
vertical y el trabajo empírico del cual se desprendió el mismo. Alberto Olvera, Mariana González y Almudena
Ocejo comentaron su presentación desde su experiencia. En un segundo momento, se hicieron grupos de
discusión pequeños que reflexionaron sobre dos preguntas generadoras y que presentaron sus conclusiones en
una plenaria.
El concepto de Integración vertical
Jonathan Fox comenzó su presentación explicando el contexto en el cual se inserta la reflexión sobre la
integración vertical (IV). Actualmente, diversas redes y grupos internacionales como el Global Partnership for
Social Accountability (GPSA), Transparency and Accountability Initiative (TAI), Open Government Partnership
(OGP), Extractive Industries Transparency Initiative (EITI), entre otros, están reflexionando sobre lo que las
organizaciones de la sociedad civil (OSCs) han logrado o no en el campo de la rendición de cuentas (RdC), es
decir, de cuáles han sido los resultados tangibles de sus intervenciones. Esto, a la luz de que los actores públicos
no parecen modificar su comportamiento como consecuencia del monitoreo realizado por la sociedad civil.
Este cuestionamiento sobre la efectividad del trabajo de la sociedad civil se enmarca también en
un escenario en que los donantes tienen visiones despolitizadas de la realidad y financian “proyectos” o
“intervenciones” acotadas2 y no estrategias dirigidas a modificar la correlación de fuerzas imperante. Por otro
lado, a pesar de que diversas agencias y donantes apoyan la creación –a nivel local– de mecanismos ciudadanos
de monitoreo de los asuntos públicos y de espacios de negociación entre gobierno y sociedad civil, rara vez
éstos conllevan a cambios en el nivel macro, en el cual se deciden las políticas y se presentan problemas de RdC
como corrupción, falta de transparencia, entre otros.
En términos de la evidencia, Jonathan Fox encontró en su estudio “Auditoría social: ¿qué dice realmente
la evidencia?” que, en su mayor parte, las intervenciones de la sociedad civil sirven para evidenciar problemas
públicos, sin embargo, son muy pocas las que han logrado generar resultados tangibles o respuestas por parte
de los actores públicos. De ahí, que el estudio enfatice dos tipos de intervenciones: las tácticas y las estratégicas.
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Intervenciones tácticas: son de corto alcance y acotadas; y rara vez logran incidir
en la rendición de cuentas (un ejemplo, es un proyecto).
Intervenciones estratégicas articulan múltiples tácticas y/o campañas; implican
trabajo, movilización e incidencia en varios niveles (internacional, nacional, local);
y aprovechan (cuando la hay) la voluntad política de actores públicos para generar
respuestas o cambios desde arriba.
Las intervenciones estratégicas de la sociedad civil pueden ser más efectivas en lograr una mayor rendición de
cuentas, sobre todo si consideran la “dimensión escala”, que implica tomar en cuenta y precisar las intervenciones
entre los eslabones y la cadena causal. En el caso del sector público, la “dimensión escala” requeriría identificar
mejor y/o de forma sistémica las diversas etapas de la cadena causal, desde la aprobación de leyes, hasta la
elaboración de presupuesto y políticas, la implementación de las mismas por las dependencias, la fiscalización
de los recursos, etc. Una vez identificadas estas etapas o eslabones, podemos estudiar en dónde, de qué forma
y en qué grado nuestras iniciativas están impactando o no para la rendición de cuentas.
La integración vertical se refiere al proceso de monitoreo e incidencia de todos
los eslabones e instancias –nacional, estatal y municipal– y en base a objetivos
claros, compartidos y forjados conjuntamente. Implica identificar cómo se dan los
problemas y estudiar el desempeño en cada ámbito para saber quién o quiénes
es el responsable de los mismos.
Algunos casos en donde ha habido integración vertical o cierto grado de ella son:
· El Conteo de los Libros de Textos en Filipinas (“Textbook Count”) que monitorea los diversos eslabones
e instancias para asegurarse que los libros de texto lleguen a las escuelas y que han tenido resultados
tangibles.
· La Campaña frente a la Mortalidad Materna, donde se creó el Observatorio y hay interlocución civil con
contrapartes federales y estatales para reducir la mortalidad materna.
· Las organizaciones forestales comunitarias que están muy consolidadas y articuladas entre sí y que hacen
una vigilancia de la política hacia su sector.
· La observación electoral masiva de Alianza Cívica en los 90.
La integración vertical puede combinarse con una dimensión o enfoque horizontal, que se relaciona con un
énfasis en la cobertura del monitoreo e incidencia en dos sentidos: una dimensión geográfica (número de
municipios, regiones, y estados) y una dimensión social (qué tan inclusiva, amplia y organizada es la base social
de los stakeholders).
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Comentarios de Almudena Ocejo, Centro de
Contraloría Social, CIESAS
Entre 2009 y 2011, Fundar implementó el proyecto de
Salud, Ciudadanía y Derechos Humanos que buscaba
incidir en el presupuesto federal del Seguro Popular.
Para llevar a cabo esta campaña de incidencia, Fundar
se vinculó con organizaciones y actores locales. Almudena participó en la documentación de
este proyecto y elaboró este estudio de caso. Desde
su perspectiva y tomando en cuenta los planteamiento
de Jonathan Fox, este proyecto avanzó hacia lograr
la integración vertical aunque enfrentó dos retos
importantes, que puede ser aprendizajes muy valiosos
para proyectos futuros. En primer lugar, no todas las
organizaciones que participaban en la campaña tenían
claridad sobre el objetivo de incidencia, es decir,
qué cambio quería lograrse, lo que afectó la táctica
y estrategia. Esto evidenció la importancia de que el
objetivo de incidencia sea definido de forma conjunta
en un momento inicial de concepción del proyecto
entre todos los actores y se tomen en cuenta las
necesidades, trayectorias y agendas a nivel local. En segundo lugar, el proyecto no tuvo mucha
claridad entre las causas y efectos, lo que Fox llama
la “cadena causal”. De hecho, algunos supuestos del
proyecto no resultaron ciertos en la práctica.3 Un segundo aprendizaje para Fundar y varias otras
organizaciones que emana de este proyecto es revisar
los supuestos con los que trabajamos y no asumir a
priori que son ciertos. Almudena finalizó señalando que
el tener mayor claridad sobre el objetivo de incidencia
y los supuestos con lo que trabajaremos puede ayudar
a construir de mejor forma nuestras estrategias de
incidencia.
Comentarios de Mariana González, Investigadora de
Fundar dentro del proyecto de Monitoreo de Instituciones
Financieras Internacionales4
El planteamiento de IV –entendida como la
coordinación sistemática de la sociedad civil en todos
los ámbitos– es crucial para lograr los cinco indicadores
de impacto en los que Fundar se ha planteado incidir o
mejorar.5 El concepto de IV, además, empata mucho con
la teoría del cambio de Fundar que plantea transformar
procesos y ámbitos de la vida pública por dos vías: a)
de abajo hacia arriba al impulsar, habilitar y trabajar
desde abajo con la ciudadanía y sobre todo con sectores
históricamente excluidos (bottom-up)6 y b) de arriba
hacia abajo, vinculándonos con autoridades (top-down).
Quisiera resaltar cuatro puntos que son
importantes al hablar de IV en relación al trabajo de
Fundar:
1) La dimensión macro o internacional que la IV
propone es relevante, ya que esta nos permite: a)
comprender las tendencias globales con las que
se relacionan o en las que se insertan los procesos
que acompañamos;7 b) allegarnos de información, al
coordinarnos con las organizaciones internacionales
cuyo mandato es incidir en estos espacios globales;
y c) conocer el discurso y los compromisos que está
asumiendo el gobierno mexicano para luego exigir
su cumplimiento.8
2) El trabajo en redes y la apertura de canales de
interlocución es esencial para lograr los objetivos que
nos hemos planteado, pero también es complejo.
Fundar es tejedor de puentes porque interactuamos
con actores muy variados como organizaciones
de base, movimientos sociales, comunidades, el
gobierno federal, estatal y municipal, iniciativas
globales. Esto nos genera un compromiso fuerte,
nos exige claridad sobre cómo trabajamos con cada
uno de estos actores, y nos empuja a ser capaces de
promover el diálogo y acuerdos en causas en las que
queremos lograr cambios.
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3) Es importante reconocer e identificar los aportes
técnicos concretos que tiene cada actor u
organización. En el caso de Fundar, hemos sido
capaces de generar evidencia metódicamente,
lo que fortalece y hace más integrales nuestras
estrategias de incidencia y nos permite dotar de
contenido el discurso político.
4) En el caso de Fundar, una de las maneras que
imaginamos para propiciar cambios estructurales e
impactos deseados es la incidencia con el Estado.
Esto define parte de nuestras estrategias.
Finalmente, quisiera enumerar cinco retos de la IV para
OSCs como Fundar:
1) Existe un gran desafío en identificar los resultados
tangibles de las políticas, programas o ejecución
presupuestaria, lo que dificulta poder evaluar y
reformular.
2) Recabar, sistematizar y generar conjuntamente con
otros actores información sobre problemas públicos
para la rendición de cuentas es un reto.
3) Hay demanda creciente por el trabajo e
involucramiento de Fundar en todos los niveles
(local, nacional, regional e internacional), lo que
nos exige una mayor claridad sobre qué roles
queremos jugar en cada nivel y dónde enfocamos
nuestros esfuerzos.
4) Entender las estructuras y correlaciones de poder
en cada nivel es un desafío, ya que son muy
complejas, sin embargo, es fundamental para
construir estrategias de incidencia pertinentes e
identificar a los actores que son estratégicos para
empujar nuestras agendas (champions).
5) Fundar tiene crecientemente trabajo en lo local
y persiste el reto de definir qué entendemos
específicamente por esto, cómo nos relacionamos
o vinculamos con “lo local”, y cuál es nuestro
aporte, sobre todo a la luz del contexto creciente
de represión y violaciones a derechos humanos que
vive el país.
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Alberto Olvera, Investigador del Instituto de
Investigaciones Histórico-Sociales de la Universidad
Veracruzana
El concepto de IV supone la coordinación de varios
actores para monitorear de forma sistémica los
procesos de la política pública en los distintos niveles
en los que se ejecuta. Bajo este supuesto, la IV enfrenta
diversos desafíos. Un primer desafío se refiere a analizar
la calidad de los propios instrumentos de la política
pública. Por ejemplo, en México, los presupuestos de
la política pública (p. e., existencia de información,
objetivos específicos y metas definidas) no se cumplen
o están mal planteados de inicio, dado el problema
de calidad del gobierno. Tampoco existe un manejo
presupuestal serio, sobre todo a nivel municipal y
estatal, donde hay desvíos de fondos y problemas
serios en la ejecución del mismo. Un segundo
desafío se relaciona con la calidad de la información
que hay disponible para analizar la política pública y
el presupuesto y su ejecución, ya que ésta suele ser
deficiente.9
Dados estos desafíos, para poder implementar
el modelo de IV que Jonathan Fox propone, es
necesario contar con expertise y experiencia tanto
para analizar el diseño de la política pública como
para entender las relaciones de poder y el aterrizaje
de la misma en la práctica, ya que se ésta se inserta
en un realidad política y social compleja. Asimismo,
para que las coaliciones tan grandes que propone la
IV funcionen, ellas mismas deberían pensarse de forma
integral y articularse en distintos niveles para poder
extender su monitoreo. También es importante tomar
en cuenta que, a más local el nivel, más complejidad
enfrenta el ejercicio de la rendición de cuentas y lo
político, pues ahí es donde se da la confrontación y la
lucha de intereses.
A la visión de IV, entonces, le debe ser
adicionado una discusión sistemática de las dificultades
políticas que enfrenta la implementación y exigencias
de un proyecto como éste. No podemos dar por
sentado que existen actores locales que pueden
acompañar estos procesos, que el gobierno va a
colaborar o que va a haber información disponible y
que esta va a ser real o eficaz. Para incorporar a estas
coaliciones actores locales, debe tenerse en cuenta y
entender también sus diversas necesidades, realidades
políticas, e intereses (por ejemplo, a nivel local a las
personas les interesa el abasto y existencia de los
medicamentos y no si éstos costaron más o menos).
Finalmente, concluyo con dos reflexiones. En
primer lugar, hay que resaltar la importancia de pensar
la rendición cuentas como un ejercicio integral, en
donde cada actor es consciente del lugar que ocupa
en la cadena y a partir de ello imagina alianzas posibles
y necesarias para que la labor que se desarrolla sea
más eficaz. En segundo lugar, hay que tener en cuenta
que “lo local” es un campo complejo que necesitamos
investigar con precisión.
Reflexiones colectivas sobre el concepto de integración vertical
En una segunda parte del taller, se formaron grupos pequeños que discutieron sobre las siguientes dos preguntas
-¿Qué les parece el concepto de integración vertical y las ideas alrededor de él? y ¿Qué retos y oportunidades
perciben respecto a la integración vertical?-.
Respecto al concepto de integración vertical y las ideas alrededor de él, las reflexiones más importantes y que
reflejan la pluralidad de los grupos fueron las siguientes:
· Para algunos y algunas, el concepto de integración vertical cuadraría mejor si se piensa en términos
de la conceptualización que hace O’Donnell de horizontal y vertical.10 A otros y otras, sin embargo, el
concepto les hace mucho sentido, dado que considera niveles (federal, estatal, municipal) y ámbitos de
gobierno.
· El modelo de IV es útil, sin embargo, se requiere de muchas personas y recursos para llevarlo a cabo y
sistematizar la experiencia. Persiste la duda también de qué elementos se necesitarían para implementar
este modelo.
· El modelo de IV aporta varios elementos de reflexión muy importantes: a) es interesante ver que para cada
actor, desde su ámbito de acción, “el local” es el otro; b) pensar en campaña y no tanto en proyecto; c)
dimensionar a cada actor y llamarlo por su nombre; d) tener la mirada en todos los niveles; y e) delimitar
los objetivos de la estrategia.
Respecto a las oportunidades de la IV, los grupos señalaron:
· Es muy positivo que la IV considere una visión integral y sistémica para hacer intervenciones más eficaces
y que proponga trabajar con una multiplicidad de actores y en diversos niveles.
· Es muy importante para las OSCs ubicarnos en la cadena causal y saber cuáles son nuestras limitaciones y
alcances y las de los aliados. En este sentido, las OSCs nos percibimos como tejedores de puentes entre
los distintos niveles.
Respecto a los desafíos de la IV, los grupos señalaron:
· Existe el riesgo de lograr tener una visión amplia, pero sin una base metodológica para llevarlo a cabo.
· Las estructuras, metodologías y agendas de las financiadoras no se alinean con la realidad, no consideran
proyectos de largo plazo y contribuyen a institucionalizar el propio sistema. Paradójicamente, para
poder hacer estrategias con impacto se requieren horizontes de tiempo largos e intentar transformar las
relaciones de poder imperantes. Deberíamos entonces de empezar por intentar cambiar el paradigma
de las financiadoras.
· Otro reto relacionado con el financiamiento en México es que el flujo que reciben organizaciones en
el Distrito Federal es mayor que en el nivel estatal o municipal. Esto determina que OSCs más grandes
transfieran recursos a pequeñas en el nivel local y la relación entonces se ve mediada o afectada por esta
dependencia económica.
· Las OSCs que están el Distrito Federal como Fundar no siempre tienen la capacidad de tener la visión
permanente del contexto político y la coyuntura a nivel local. Esto se minimiza con tener aliados locales,
sin embargo, viajar al terreno local siempre implica costos.
· Hay que ser conscientes de que no existen recetas para construir estrategias de intervención, éstas más
bien van modificándose y ajustándose sobre la marcha, deben ser realistas sobre los cambios o impactos
que pueden lograr y de largo plazo.
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· El entendimiento de la política pública es muy complejo y lleva mucho tiempo, incluso años. El modelo
de IV, entonces, responde más a organizaciones sólidas, que tienen un trabajo amplio.
· Existen barreras en la información disponible a nivel local y nacional por la discrecionalidad con la que
el gobierno opera. Las OSCs entonces se ven obligadas a intentar vencer estas barreras de información
para tener un panorama completo.
· Persisten algunos retos como lograr un enfoque sistémico, revisar y pensar cómo puede modificarse la
realidad, crear y mantener canales de diálogo permanentes, y articular lo colectivo.
· Un gran desafío es hacer análisis fino de las relaciones de poder y tener presente y considerar que existen
intereses económicos muy fuertes, que pueden obstaculizan los cambios que queremos lograr. Las OSCs
tienden a olvidar a estos intereses y sólo ponen en la ecuación al gobierno y a los
El taller finalizó con intervenciones de Haydeé Pérez, Directora Ejecutiva de Fundar, y Alberto Olvera,
quien es integrante del Consejo Directivo de Fundar. Por un lado, Haydeé reconoció la importancia de tener un
diálogo franco entre organizaciones, contrapartes y académicos sobre los desafíos que enfrentamos para lograr
transformar la realidad social. Usualmente en México, hay muchos espacios para compartir historias de éxito, sin
embargo, no tantos para reflexionar sobre fracasos que pueden convertirse en aprendizajes. De ahí, lo necesario
de seguir promoviendo espacios como éste. Por otro lado, Alberto enfatizó la utilidad de tener espacios de
diálogo y reflexión entre el equipo y Consejo de Fundar, junto con otras organizaciones aliadas. Además, resaltó
que el momento político actual es muy diferente al que imperaba cuando se creó Fundar, ya que hoy hay nuevos
retos y debemos ser consciente de ellos.
NOTAS AL PIE
1
Los primeros tres expositores pertenecen a la Asamblea de Socios de Fundar.
2
Un ejemplo de una intervención acotada es un proyecto que busca generar información o datos relevantes. Es claro que la información por sí misma no generará
cambios, sino que es necesario que los actores sociales se apropien de ella y lleven a cabo estrategias para modificar la realidad social.
3
Algunos supuestos del proyecto que no resultaron del todo ciertos fueron: si se generaba cierta información, las autoridades iban a reaccionar; si existe
información va a haber más movilización; o si hay reglas más claras para la rendición de cuentas y la transparencia en el Presupuesto de Egresos de la Federación,
entonces los estados va a reaccionar de manera positiva.
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Mariana González compartió algunas reflexiones sobre el trabajo de Fundar y en particular sobre el proyecto en el que participa, que monitorea los flujos
y procesos de política de instituciones internacionales y su impacto en lo nacional y local. Sus reflexiones también se nutren de un proceso de coinversión
hidroeléctrica que acompañó en la comunidad de Cerro de Oro en Oaxaca, en donde se logró activar el mecanismo de queja internacional.
5
Estos indicadores son: a) el diseño normativo y regulatorio y su implementación; b) los esquemas de participación ciudadana y la práctica de la misma; c) el
diseño y la evaluación de la gestión institucional y la política pública; d) la asignación presupuestaria; y e) las capacidades de otras organizaciones y movimientos
sociales mediante el acompañamiento.
6
El trabajo y vinculación con actores de diversos niveles, en particular locales, permite a Fundar conocer de primera mano evidencia para nuestro trabajo de
investigación e incidencia.
7
Por ejemplo, en la plataforma del Grupo de los 20 se definen modelos de desarrollo que pueden impactar negativamente en el nivel nacional y sub nacional.
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Por ejemplo, hay que revisar y monitorear los compromisos que México está adquiriendo en términos de cambio climático o la agenda de desarrollo post-2015
y monitorear que los cumpla.
9
Por ejemplo, muchas veces el gobierno recurre a estrategias para ocultar malos manejos presupuestarios y estos sólo salen a luz post factum.
10
A este planteamiento, Jonathan Fox precisó que, lo que diferencia el planteamiento de IV del de O´Donnell sobre rendición de cuentas vertical es la integración
entre diversos niveles y la dimensión escala. En la IV las organizaciones se articulan en distintos niveles y construyen una estrategia para lograr objetivos comunes.
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