Observaciones sobre la revisión de las directrices de

Observaciones sobre la revisión de las directrices de

Observaciones sobre la
revisión de las directrices
de contratación del
Banco Mundial
Septiembre 2012
Pertinencia
1. Esta revisión es muy oportuna puesto que la OCDE ha señalado que las
contrataciones son uno de los principales obstáculos para mejorar la eficacia
del desarrollo de los préstamos y subvenciones para el desarrollo. Según las
declaraciones del Presidente del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) antes de
la celebración del Foro de Alto Nivel sobre la Eficacia de la Ayuda de Busán «la
contratación es el principal problema de los donantes» a la hora de hacer la ayuda
más eficaz.
2. Un estudio encargado por la OCDE en 20101 con motivo de la evaluación de la
puesta en práctica de la Declaración de París concluyó que la mayoría de los
contratos financiados con ayuda siguen otorgándose a empresas del Norte.
Además, demostró que estos inadecuados resultados de contratación son la
consecuencia de las actuales prácticas de contratación de los donantes. Más
concretamente, la falta de transparencia durante la licitación, la licitación en
grandes lotes y los criterios de elegibilidad restrictivos hacen que sea muy difícil
que las pequeñas y medianas empresas (pymes) de los países en desarrollo
puedan competir con las grandes multinacionales. Una investigación de Eurodad2
confirmó que los dos últimos aspectos (es decir, la licitación de grandes lotes y los
criterios de elegibilidad restrictivos) confluyen en las contrataciones financiadas por
el Banco Mundial (BM). La evaluación de la OCDE pidió a las organizaciones que
proporcionan financiación para el desarrollo que eliminen aquellos obstáculos que
reducen la eficacia de las subvenciones y préstamos para el desarrollo.
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3. Algunos acuerdos internacionales, como la Alianza de Busán para la Cooperación
Eficaz al Desarrollo que se presentó en Busán a finales de 2011, incluyen
compromisos para los donantes en el ámbito de las contrataciones, concretamente
el compromiso de utilizar los «sistemas nacionales como opción por defecto3».
Estos compromisos todavía no se han puesto en práctica en las actividades
del BM.
4. Las políticas de contratación desempeñan un papel importante en el desarrollo.
Joseph Stiglitz, el que fuera economista principal del Banco Mundial, señala que
«las políticas de contratación del gobierno representan papeles económicos y
sociales importantes en los países en desarrollo... Las políticas de contratación se
pueden utilizar para fomentar la industria nacional o el desarrollo de unos sectores
específicos de interés nacional. También es posible incluir objetivos sociales al
establecer preferencia por una serie de grupos o comunidades, especialmente
aquellos con poca representación desde el punto de vista económico4».
5. Los casos de estudio por país realizados por Eurodad y sus socios indican que
la mitad del valor contractual de las contrataciones del BM entre enero de 2000
y febrero de 2011 en Bangladesh, Bolivia, Ghana, Namibia, Nicaragua y Uganda
se concedió a empresas extranjeras, proporción que aumenta en función del
valor del contrato.5 Esto se debe a que las directrices de contratación del BM
consideran que la licitación internacional es la mejor práctica y, por tanto, la exigen
en los contratos de valor elevado que exceden una cantidad predeterminada. Las
empresas de los países en desarrollo no suelen poder competir en licitaciones
internacionales puesto que no cuentan con los mismos recursos que las grandes
multinacionales.
6. Actualmente, las empresas de los países industrializados y las economías
emergentes son las principales beneficiarias de las oportunidades de negocio que
ofrece la financiación del BM. De acuerdo con la cifras del Banco6, en 2008 el 67%
del valor de los contratos financiados por el BM acabó en manos de empresas de
tan sólo diez países: China, Brasil, Rusia, India, Italia, Argentina, España, Vietnam,
Indonesia y Francia.
7. Los donantes, particularmente el BM y otros Bancos Multilaterales de Desarrollo
(BMD), continúan ejerciendo una fuerte influencia sobre las reformas que afectan a
las políticas de contratación de los países en desarrollo y utilizan como modelo las
directrices de contratación del Banco Mundial a la hora de diseñar los programas
de reforma de los sistemas nacionales de contratación. Por este motivo, las
directrices tienen un impacto que va más allá de los proyectos financiados por el
BM: influyen sobre el sistema institucional de los países clientes, así como sobre
los tratados comerciales y de inversión con otros países. La contratación pública
es una actividad extremadamente importante en los países en desarrollo y en
alguno de ellos llega a representar el 70% del gasto público7. La contratación se
financia principalmente con ingresos nacionales recaudados de los ciudadanos/
contribuyentes; por este motivo es necesario garantizar la transparencia y un
rendimiento de cuentas claros para asegurarse de que los contratos contribuyen al
interés público.
8. Las alternativas al modelo actual de contratación del BM, como la contratación a
favor de los pobres8, pueden redundar en un doble beneficio para la erradicación
de la pobreza: a la vez que las personas pobres se benefician de los resultados
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de los proyectos de desarrollo de la región, como una carretera nueva o una
escuela, también se benefician de las nuevas oportunidades de empleo e ingresos
generados dichos proyectos. La Organización Internacional del Trabajo calcula
que, si los contratistas estuvieran obligados a utilizar un modelo de contratación
favorable a los pobres, solamente las inversiones en infraestructuras financiadas
actualmente por la Unión Europea y el BM podrían crear un millón de puestos de
trabajo adicionales en el África Subsahariana9.
9. El BM tiene un amplio mandato de desarrollo, que incluye el desarrollo del sector
privado, lo que debería quedar reflejado en una política de contratación actualizada.
Además, el Banco tiene un mandato de lucha contra la pobreza, algo que no se
corresponde con la política de contratación actual. El Banco ha recalcado con
acierto la importancia del sector privado nacional en el desarrollo y la erradicación
de la pobreza, en particular las micro, pequeñas y medianas empresas (mpymes).
Mediante una política de contratación inteligente, el Banco contribuiría a paliar
las carencias de financiación pública y fomentar el desarrollo del sector privado
nacional de los países en desarrollo. El Banco debe liderar la adopción de políticas
de contratación orientadas al desarrollo que proporcione las mismas oportunidades
para el sector privado nacional de los países en desarrollo y apoyen proactivamente
los efectos secundarios positivos para el desarrollo como resultado de un sector
privado local dinámico.
Es necesario optimizar las directrices de contratación del Banco
Mundial para que la contratación:
10. Se convierta en una herramienta política económica a favor de los pobres;
promueva el desarrollo y el empoderamiento de la industria nacional; reduzca las
asimetrías existentes entre las empresas locales y extranjeras para crear un terreno
de juego que esté verdaderamente equilibrado y concentrándose sobre todo en las
pymes; y trabaje por la erradicación de la pobreza, el desarrollo sostenible y para
mitigar el cambio climático.
11. Se convierta en una herramienta de desarrollo; tenga en cuenta los criterios sociales
y medioambientales; y proporcione incentivos para que todos los actores privados
se comporten de forma social y medioambientalmente responsable.
12. Respete la transparencia y el rendimiento de cuentas, enfatizando que lo más
importante es rendir cuentas ante los ciudadanos de los países en desarrollo. El
Banco puede representar un papel catalizador para reforzar el rendimiento de
cuentas a nivel nacional mediante sus prácticas de contratación.
13. Aumente la eficacia y el impacto sobre el desarrollo de la ayuda y garantice que la
mayor parte de los flujos entrantes de ayuda se queda en los países receptores.
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II. En el contexto de la revisión
La revisión debería conseguir:
14. La revisión debe reformar y actualizar las directrices de contratación del BM para
que cumplan con los acuerdos internacionales más recientes sobre cooperación
internacional. La Alianza de Busán para la Cooperación Eficaz al Desarrollo recalca
la importancia de la apropiación democrática de los países socios con respecto a
sus procesos de desarrollo y los recursos financieros para el desarrollo y obliga a
los que proporcionan la financiación al desarrollo a emplear por defecto los sistemas
de los países. También enfatiza que es necesario que los principios de cooperación
al desarrollo sean consistentes con los derechos humanos, el trabajo decente, la
igualdad de género, la sostenibilidad medioambiental y la discapacidad10. A pesar
de que estos nuevos acuerdos internacionales tienen grandes implicaciones para
las operaciones del BM, todavía no están reflejados en sus directrices y prácticas
de contratación.
15. El BM debería analizar las implicaciones del principio de apropiación democrática
para su trabajo de contratación, tanto en lo que respecta a la contratación del BM
(que actualmente se hace en base a un único modelo de contratación basado
en las directrices desarrolladas por los donantes) como en lo que respecta a los
programas de reformas del sistema de contratación financiados por el BM en
países en desarrollo (que actualmente carecen de control democrático a pesar
de sus implicaciones para la forma en que se utiliza el dinero de los ciudadanos/
contribuyentes.
16. El BM debería iniciar un análisis independiente de sus políticas de contratación
en el que participaran de forma activa las mpymes, los parlamentos y la sociedad
civil de los países en desarrollo para identificar y eliminar los obstáculos existentes
para las empresas del Sur, sobre todo las mpymes, a la hora de licitar y obtener
contratos financiados por el BM. A pesar de que el documento de trabajo inicial del
BM menciona que el 70% de las contrataciones se otorgan mediante licitaciones
nacionales, cuando se analiza la totalidad de la cartera en función de su valor el
resultado es distinto, dado que los contratos de mayor tamaño siguen siendo
concedidos a empresas del Norte11.
17. El Banco debería dejar de utilizar la liberalización de la contratación como
condicionalidad política en sus préstamos. Con frecuencia, el BM y otros BMD
presentan las reformas de la política de contratación en los países en desarrollo
como ejemplos de transparencia y buena gobernanza. La transparencia es una
de las dimensiones que debe abordarse en las políticas de contratación pública
para conseguir aprovechar todo su potencial para contribuir a un desarrollo
equitativo. Sin embargo, las reformas de políticas de contratación propuestas
por el BM y otros BMD con frecuencia han defendido una mayor liberalización de
los sistemas de contratación. Por norma general, el BM establece la condición
de que para todas sus grandes licitaciones se deben seguir las directrices de
contratación del Banco, es decir, es obligatorio realizar una licitación internacional.
La liberalización de la contratación es con frecuencia también una condición para
el desembolso de los préstamos de desarrollo. Por ejemplo, en la Estrategia de
Asistencia a los Países del Banco Mundial 2006-2009 para Bangladesh se afirma:
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«Existe un plan de inversiones, elaborado conjuntamente con el BAD [Banco
Asiático de Desarrollo], para aumentar la capacidad energética máxima y construir
instalaciones de transmisión complementarias y que está pendiente de que el
gobierno se comprometa a que el proceso de contratación sea plenamente abierto
y competitivo. También se prevé financiar un programa energético a menor escala
del gobierno, que depende de la misma condición12».
18 La ayuda técnica y los instrumentos de diagnóstico (Evaluaciones Institucionales y
de Políticas por País –CPIA, por sus siglas en inglés– e Informes de evaluación del
sistema de contrataciones del país) son otras de las formas en que el BM ejerce su
influencia. Han sido desarrolladas por el BM: no son «instrumentos de diagnóstico
acordados en forma mutua» con el espíritu de la Declaración de París, el Programa
para la Acción de Accra y la Alianza Mundial lanzada en Busán, ni reflejan los
principios establecidos por consenso para una cooperación al desarrollo eficaz. Las
CPIA han sido duramente criticadas por su tendencia a premiar el la liberalización
comercial y las políticas del sector financiero13, y la Metodología para evaluar los
sistemas de contratación (MAPS, por sus siglas en inglés) – el instrumento más
reciente desarrollado por el equipo de trabajo de la OCDE sobre contratación – no
incluye indicadores para evaluar los impactos sociales, medioambientales o sobre
la pobreza de la contratación14. El Banco necesita desarrollar instrumentos de
evaluación que realmente se hayan desarrollado de mutuo acuerdo y en las que
colaboren todas las partes interesadas de los países en desarrollo, sobre todo la
sociedad civil y los parlamentos.
19. El BM debería analizar sistemáticamente cómo utilizar un sistema de exclusiones y
preferencias para incentivar a las empresas privadas a que sus comportamientos
e inversiones sean beneficiosos desde el punto de vista social. La evasión de
impuestos y las violaciones de los derechos humanos son un ejemplo de criterios
razonables para la exclusión.
Sobre el camino a seguir:
20. El Banco Mundial debería examinar lo que están haciendo otras organizaciones,
como las Naciones Unidas y el Programa Mundial de Alimentos15, y países como
Brasil por una contratación pública sostenible.
21. El BM debería aplicar la política de contratación que mejor refleje su mandato de
desarrollo y contribuya a la eficacia del desarrollo.
22. El BM debería empezar a promover una contratación inteligente que apoye a las
mpymes de los países en desarrollo y nivele el terreno de juego para que compitan
en igualdad de oportunidades con los competidores internacionales.
23. El BM debería plantearse seriamente diseñar una política que promueva
activamente los mercados locales y permita que las mpymes puedan competir por
los contratos con éxito. Esto implica, entre otras medidas, crear contratos de menor
tamaño, publicar todas las ofertas de contratación localmente y en los idiomas
locales, introducir criterios de preferencia y eliminar los criterios restrictivos de
elegibilidad.
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24. El BM debería diseñar unas normas de contratación que garanticen una
contratación sostenible desde el punto de vista social y medioambiental y eviten la
corrupción.
25. El proceso también es importante: las consultas del BM, al igual que su política
de contratación, están diseñadas para el Norte y las grandes empresas. Para
demostrar su buena fe, el BM necesita abrir el proceso a la participación de
mpymes y OSC del Sur, realizar análisis verdaderamente independientes sobre
los obstáculos existentes para averiguar por qué las mpymes no son capaces de
obtener los contratos e implicar a todos los beneficiarios y las OSC del Sur de
forma más significativa.
26. El BM debería ayudar a desarrollar las capacidades de los países receptores sin
imponerles condiciones ni proporcionarles asesoramiento técnico sesgado. Toda
la ayuda debe responder a las necesidades de los países receptores identificadas
en las autoevaluaciones, para lo que se emplearán metodologías y criterios de
evaluación autodefinidos.
27. El BM debería conceder un trato preferente a las pymes y empresas basadas en
áreas con más debilidades estructurales. Para ello debería tener en cuenta criterios
sociales, medioambientales y de género.
28. El BM debería aumentar la eficacia de los contratos de licitación utilizando
herramientas como la licitación electrónica y asegurándose de que las empresas
locales tengan acceso a estas herramientas.
29. Es importante que el BM declare explícitamente que no cree en un único modelo
de contratación para todos los casos y se asegure de que sus directrices de
contratación sean flexibles.
26 The WB should assist in building the capacities of recipient countries without
imposing conditions or biased technical advice. All assistance should be tailored
to recipient countries needs as identified in self-assessments, using self-defined
assessment methodologies and criteria.
27 The WB should give preferential treatment to small and medium enterprises and
firms based in structurally weak areas. They should consider social, environmental
and gender criteria in tender evaluations.
28 The WB should increase the efficiency of procurement contracts through usage of
tools such as e-procurement, but ensure that local firms have access to these tools.
29 It is important for the WB to explicitly state that it does not believe in the principle of
one-size-fits-all and ensure its procurement guidelines are flexible.
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Notas al final
1 Clay, E., M Geddes y L. Natali (2009).
«Untying Aid. Is it working? An Evaluation of
the Implementation of the Paris Declaration
and of the 2001 DAC Recommendation of
Untying ODA to the LDCs». Danish Institute for
International Studies. Copenague www.oecd.org/
dataoecd/51/35/44375975.pdf
2 Bodo Ellmers (2011). «Cómo gastarlo.
Contrataciones inteligentes para una ayuda más
eficaz». Eurodad http://eurodad.org/4639/
3 Alianza de Busán para la Cooperación Eficaz
al Desarrollo. Cuarto Foro de Alto Nivel sobre
la Eficacia de la Ayuda, Busán, República de
Corea, 29 de noviembre-1 de diciembre de
2011: «Utilizar los sistemas nacionales, como
opción por defecto por parte de la cooperación
al desarrollo, en apoyo a actividades gestionadas
por el sector público, respetando y trabajando
junto a las estructuras de gobernanza tanto del
proveedor de cooperación como del país en
desarrollo». www.aideffectiveness.org/busanhlf4/
about/global-partnership.html
4 Stiglitz, J. y A. Charlton (2005). Fair Trade for All:
How Trade can Promote Development. Oxford
University Press.
5 Bodo Ellmers (2011). «Cómo gastarlo.
Contrataciones inteligentes para una ayuda más
eficaz». Eurodad http://eurodad.org/4639/
6 Banco Mundial (2009). Procurement under World
Bank-financed projects, Fiscal Year 2008. Annual
Report, p. 15. http://documents.worldbank.org/
curated/en/2009/03/10495888/procurementunder-world-bank-financed-projects-fy08-annualreport
7 Banco Mundial (2008). Strengthening
World Bank Group Engagement on
Governance and Anticorruption, p. 19.
http://siteresources.worldbank.org/
EXTPUBLICSECTORANDGOVERNANCE/
Resources/286304-1225400140356/GAC1YearProgresReport.pdf?resourceurlname=GAC1YearProgresReport.pdf
8 Organización Internacional del Trabajo (OIT)
(2005). Promotion of pro-poor municipal
procurement systems and strategies. www.ilo.
org/emppolicy/pubs/WCMS_ASIST_8035/lang-en/index.htm
9 OIT (2005). Livelihood and Employment Creation.
Labour-based infrastructure projects.
10 Alianza Mundial para la Cooperación Eficaz al
Desarrollo. Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la
Eficacia de la Ayuda, Busán, República de Corea,
29 de noviembre-1 de diciembre de 2011. www.
aideffectiveness.org/busanhlf4/about/globalpartnership.html
11 Véase: Eurodad (2011) y Banco Mundial (2010).
Procurement under World Bank-financed
projects, Fiscal Year 2010. Annual Report,
p. 12. http://siteresources.worldbank.org/
INTPROCUREMENT/Resources/Procurement_
Annual_Report_FY10.pdf
12 Banco Mundial (2006). Bangladesh
Country Assistance Strategy 2006-2009,
p. 33. http://siteresources.worldbank.org/
BANGLADESHEXTN/Resources/CAS_MAIN_
BOOK_FINAL.pdf
13 Alexander, Nancy (2010). The Country Policy and
Institutional Assessment (CPIA) and Allocation of
IDA Resources: Suggestions for Improvements
to Benefit African Countries. Heinrich Boell
Foundation. Washington DC.
14 OCDE, (2009). Methodology for the Assessment
of Procurement Systems.
15 Véase el proceso de desarrollo sostenible de las
Naciones Unidas y Compras para el Progreso
(P4P, por sus siglas en inglés) del Programa
Mundial de Alimentos.
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Signatarios:
Action Aid International
African Forum and Network on Debt
and Development – Afrodad, Región
africana
Alliance Sud, the Swiss Coalition of
Development Organisations, Suiza
Asociación Ambiente y Sociedad,
Colombia
Both ENDS, Países Bajos
CAFOD, Reino Unido
Centre national de coopération au
développement – CNCD-11.11.11,
Bélgica
Centro de Estudios para el Desarrollo
Laboral y Agrario, Bolivia
Christian Aid, Reino Unido
Coordinadora Civil, Nicaragua
Debt and Development Coalition Ireland
– DDCI, Irlanda
European Network on Debt and
Development – Eurodad, Europa
Fair Trade Advocacy Office – FTAO,
Bélgica
Fundar, Center for Analysis and
Research, A. C., México
IBIS, Dinamarca
Instituto Latinoamericano para una
Sociedad y un Derecho Alternativos,
Colombia
KEPA Service Centre for Development
Cooperation, Finland
Latin American Network on Debt,
Development and Rights – Latindadd,
Latinoamérica
ONE International
Oxfam International
Reality of Aid, Red africana
Save the Children, Reino Unido
Uganda National NGO Forum, Uganda