Diagnóstico de la Investigación para la Consolidación de

Diagnóstico de la Investigación para la Consolidación de

Diagnóstico de la
Investigación para la
Consolidación de la Paz
en América Central
A Review of Research for
Peacebuilding in Central America
Angel Saldomando
Carmen Rosa de León
Ricardo Ribera
Carlos Sojo
Noviembre/November 2000
Working Paper No. 4
Iniciativa de Programa para la
Consolidación de la Paz y la
Reconstrucción
Peacebuilding and Reconstruction
Program Initiative
ÍNDICE / TABLE OF CONTENTS
Preface
ii
Presentación
v
English Summary
viii
Introducción
1
Nicaragua
4
El Salvador
12
Guatemala
19
Estudios Regionales
26
Conclusiones
44
Bibliografía
61
ii
PREFACE
The long wars, the democratic transitions and the inconclusive peace processes of Central
America have stimulated an impressive wave of research on critical issues during the last two
decades. Numerous articles and books have been published on the peace negotiations, the
demobilization and reintegration of ex-combatants, the reintegration of refugees and internallydisplaced persons, civil-military relations and security sector reform, the protection of human
rights and judicial reform, democratization and governance, the economic aspects of
peacebuilding, agrarian conflicts, the situation and participation of civil society including its
historically marginalized sectors, and the role of the international community in peacebuilding.
Several research centres dedicated to this problematique have emerged, while other established
institutions have created programs around these themes. Some NGOs and organizations with
important social bases have also developed their own research capacity or the ability to
collaborate with research centers. These organizations and individuals have contributed much to
our understanding of the complex dynamics of war and peace in Central America. In some
countries of the isthmus there seems to be a new openness to dialogue between researchers,
government agencies, civil society and the private sector, in the search for solutions to common
and persistent peacebuilding challenges.
Still, it is fair to ask: What have the scientific contributions of this research been? What are the
major gaps in this literature, from a substantive and methodological point of view? What have the
practical impacts of this research been, especially in the countries of Central America? What are
the pending or emerging issues on which research is urgently needed? What are the real prospects
for linking rigorous research to the formulation of new policies for the consolidation of the “firm
and lasting peace” codified in the 1987 Esquipulas Accord? These questions are relevant to
regions beyond Central America and topics beyond peacebuilding: they touch on many of the
concerns that spawned development research over a generation ago.
During the past year the Peacebuilding and Reconstruction Program Initiative of the International
Development Research Centre (IDRC) has collaborated with a team of four distinguished Central
American researchers to generate answers to these questions. Our preliminary findings were
presented at a workshop co-hosted with the Fundación Ungo in San Salvador in June 2000: a
selected group of participants from the governmental sector, civil society and the international
community also contributed actively to those discussions.
This paper is one output from that process of joint reflection. Its contents are ably summarized in
the conclusions written by the lead author, Dr. Angel Saldomando, and in the English summary
composed by Silke Reichrath. In the following paragraphs I would like to highlight four sets of
insights from the paper and the workshop discussions which seem most interesting to me.
1. The literature produced on different aspects of the peacebuilding problematique in
Central America is indeed impressive quantitatively and qualitatively, even if one focuses on
ii
contributions by Central Americans themselves, as this study chose to do. The bibliography
covers over 250 published and unpublished books, articles, monographs, papers and reports.
Some of these are highlighted by the authors for their original approaches or enduring insights.
2. It is fair to judge this literature not only in terms of its academic contributions, but also
in terms of its practical impact. This paper and the workshop expanded our conception of
possible impacts to encompass two related dimensions: direct influence on the policies and
practices of the institutions that shape the prospects for lasting peace (especially state, private
sector and international organizations) and indirect influence through the enhancement of civil
society capacities for effective policy dialogue. Using these benchmarks the authors show that
research has had some notable practical effects, for example on the conception of “democratic
security” that was codified in the 1995 Framework Treaty of Democratic Security in Central
America, or on the content and (uneven) implementation of the peace accords in Guatemala. Yet
most of the research reviewed has had little discernible practical impact. The authors (with
interesting differences of opinion) attribute this finding to three factors: the lack of governmental
support for development research and for the utilization of its products in policy-making
processes; international donors` tendency to reduce research to operational projects and
consultancies, which rarely lead to the accumulation of social knowledge; and the weakness of
many researchers` own strategies for linking their research to policy/practical processes.
3. Together the authors generated a long list of issues which they saw as requiring further
research, ranging from the gender dimensions of long-term peacebuilding, inter-ethnic relations
and the regional dimensions of citizen security to the role of international donors. Many workshop
participants agreed that the main issue area requiring increased research is what some called
the “structural dimensions of peacebuilding”, especially the economic and social policies
that should adequately address the root causes of violent conflict in Central America. Yet it
is striking that the challenge of identifying research priorities in terms of knowledge gaps AND
opportunities for practical impact remains largely unanswered.
4. The paper contains a series of important suggestions for agents and agencies that wish to
nurture further research for peacebuilding in Central America – and elsewhere. First, researchers
could deepen their collaboration with each other and with other stakeholders, including
government officials, civil society leaders and the mass media, in order to craft research
programs that are intellectually stimulating and politically promising. Second, national
governments and the private sector could invest more in developing the institutional and
financial mechanisms required to expand opportunities for applied research and informed
policy dialogue on issues that are critical for the consolidation of lasting peace. Third, the
international community could support promising efforts at both levels, while moving away
from project- and consultancy-driven initiatives that fail to nurture dynamic relationships
between national/regional research and policy development processes.
Over the coming years the Peacebuilding Program of IDRC will use its modest resources to
encourage follow-up on the substantive priorities and other suggestions highlighted by this study.
iii
Further information in this regard can be obtained from our website at http://www.idrc.ca/peace.
We hope that others will also find some of the study`s insights and recommendations relevant to
their search for better ways to consolidate peace, and facilitate development, in Central America
and beyond.
Stephen Baranyi, IDRC, Ottawa
iv
PRESENTACIÓN
Las prolongadas guerras, las transiciones democráticas y los procesos de paz inconclusos en
América Central han estimulado una gran cantidad de investigaciones sobre temas importantes
durante las dos últimas décadas. Se han publicado numerosos libros y artículos sobre las
negociaciones de paz, la desmovilización y reintegración de los ex-combatientes, la reintegración
de refugiados y desplazados, las relaciones cívico-militares y la reforma del sector de seguridad, la
protección de los derechos humanos y la reforma judicial, la democratización y la gobernabilidad,
los aspectos económicos de la consolidación de la paz, los conflictos agrarios, la situación y la
participación de la sociedad civil, incluyendo sus sectores históricamente marginados, y el papel
de la comunidad internacional en la consolidación de la paz.
Se han creado varios centros de investigación que se dedican a esta problemática, mientras que
otras instituciones antes establecidas han elaborado nuevos programas alrededor de estos temas.
Algunas organizaciones no gubernamentales y organizaciones con una base social importante
también han desarrollado su propia capacidad de investigación o la habilidad de colaborar con
centros de investigación. Estas personas y organizaciones han contribuido enormemente a nuestro
entendimiento de la compleja dinámica de la guerra y la paz en América Central. En algunos
países del istmo, pareciera haber una nueva apertura hacia el diálogo entre investigadores,
organismos gubernamentales, la sociedad civil y el sector privado, en la búsqueda de soluciones a
desafíos comunes y persistentes para la consolidación de la paz .
Sin embargo, es legítimo preguntarse cuáles han sido las contribuciones científicas de estas
investigaciones; cuáles son los vacíos más importantes en esta literatura, desde un punto de vista
sustancial y metodológico; cuáles han sido los impactos prácticos de estas investigaciones,
especialmente en los países de América Central; cuáles son los asuntos pendientes o emergentes
que hay que investigar lo antes posible; cuáles son las perspectivas reales para vincular la
investigación rigurosa con la formulación de nuevas políticas para la consolidación de la “paz
firme y duradera” codificada en el Acuerdo de Esquipulas en 1987. Estas interrogantes también
tienen relevancia para otras regiones fuera de América Central y para asuntos que van más allá de
la consolidación de la paz, ya que tocan muchas de las preocupaciones que dieron origen a la
investigación para el desarrollo hace más de una generación.
Durante el año pasado, la Iniciativa de Programa para la Consolidación de la Paz y
Reconstrucción del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) colaboró
con un equipo de cuatro distinguidos investigadores de América Central para generar respuestas a
estas interrogantes. Nuestros resultados preliminares se dieron a conocer en un taller realizado en
junio del 2000, copatrocinado por la Fundación Ungo en San Salvador: también contribuyeron
activamente a este debate participantes selectos del sector gubernamental, la sociedad civil y la
comunidad internacional.
Este documento es uno de los resultados obtenidos de este proceso de reflexión conjunta. Su
contenido ha sido muy bien resumido en las conclusiones redactadas por el autor principal, Dr.
v
Ángel Saldomando, y en el resumen en inglés, redactado por Silke Reichrath. En los párrafos que
siguen quisiera centrar mi atención en los cuatro ideas que me parecen más interesantes entre los
que surgieron del estudio y los debates en el taller.
1. La literatura producida sobre los diferentes aspectos de la problemática de la
consolidación de la paz en América Central es impresionante en cantidad y calidad, aún si el
enfoque se limita a las contribuciones de los mismos centroamericanos, tal como el caso en este
estudio. La bibliografía comprende más de 250 libros, artículos, monografías, presentaciones e
informes publicados o inéditos, algunos de los cuales han sido destacados por los autores por su
enfoque original o la vigencia continua de sus ideas.
2. Para juzgar esta literatura de manera adecuada hay que verla no sólo como contribución
académica sino también en términos de su impacto práctico. Esta presentación y el taller
ampliaron nuestra concepción de los posibles impactos para abarcar dos dimensiones
relacionadas: la influencia directa en las políticas y prácticas de las instituciones que dan forma a
las perspectivas de una paz duradera (especialmente el estado, el sector privado y las
organizaciones internacionales) y la influencia indirecta mediante el mejoramiento de las
capacidades de la sociedad civil para contribuir a diálogos sobre políticas. Usando estos puntos de
referencia, los autores muestran que la investigación ha tenido algunos efectos prácticos
notables, como por ejemplo en la concepción de la “seguridad democrática” que fue codificada
en el Tratado Marco de Seguridad Democrática en América Central de 1995, o en el contenido y
la implementación (desigual) de los acuerdos de paz en Guatemala. Sin embargo, en la mayor
parte de la investigación reseñada se percibe muy poco el impacto práctico. Los autores (con
diferencias de opinión interesantes) atribuyen este resultado a tres factores: la falta de apoyo
gubernamental a la investigación sobre el desarrollo y al uso de sus resultados en la formulación
de políticas; la tendencia de los donantes internacionales a reducir la investigación a proyectos
operacionales y asesorías, que rara vez conducen a la acumulación de conocimiento social; y la
debilidad de las propias estrategias de muchos investigadores para vincular su investigación con
procesos prácticos/de políticas.
3. Los autores generaron en conjunto una larga lista de temas que según ellos necesitaban más
investigación, y que iban desde los aspectos de género de la consolidación de la paz a largo
plazo, las relaciones inter-étnicas y las dimensiones regionales de la seguridad ciudadana, hasta el
papel de los donantes internacionales. Muchos de los participantes en el taller estuvieron de
acuerdo en que el área temática principal que requiere más investigación es lo que algunos
llaman las “dimensiones estructurales de la consolidación de la paz”, especialmente las
políticas económicas y sociales que debieran abordar adecuadamente las causas a la raíz de
los conflictos violentos en América Central. Sin embargo, llama la atención que haya poca
respuesta al desafío de identificar las prioridades de la investigación en términos de vacíos en el
conocimiento Y TAMBIÉN de oportunidades para lograr efectos prácticos.
4. El estudio contiene una serie de sugerencias importantes para sujetos y organismos que deseen
fomentar más investigación sobre la consolidación de la paz en América Central –y en otras partes
vi
del mundo. Primero, los investigadores podrían fortalecer su colaboración mutua y con otros
interesados, incluyendo funcionarios gubernamentales, líderes de la sociedad civil y medios
de comunicación, con objeto de elaborar programas de investigación intelectualmente
estimulantes y políticamente prometedores. Segundo, los gobiernos nacionales y el sector
privado podrían invertir más en desarrollar los mecanismos institucionales y financieros
que se requieran para ampliar las oportunidades de investigación aplicada y diálogo bien
fundamentado sobre las políticas prioritarias para la consolidación de la paz duradera.
Tercero, la comunidad internacional podría apoyar los esfuerzos prometedores a ambos
niveles, dejando un poco de lado las iniciativas impulsadas por proyectos y consultorías que
no logran fomentar relaciones dinámicas entre la investigación nacional/regional y los
procesos de elaboración de políticas.
En los años que vienen, el Programa del CIID para la Consolidación de la Paz utilizará sus
modestos recursos para dar seguimiento a las prioridades esenciales y otras sugerencias
subrayadas por este estudio. Para mayor información al respecto, consulte nuestro sitio web en
http://www.idrc.ca/peace. Esperamos que otros también consideren las ideas y recomendaciones
de este estudio relevantes para la búsqueda de mejoras maneras de consolidar la paz y facilitar el
desarrollo en América Central y otras regiones.
Stephen Baranyi, CIID, Ottawa
vii
ENGLISH SUMMARY
During the long period of “crisis,” which lasted roughly from the mid-1970s to the mid-1990s,
Central America experienced three civil wars, with extreme polarization and the constant risk of
foreign intervention. This context generated a rich mass of critical research on the social and
political order of the day, inspired by the very real possibility that the change demanded might
actually occur. Three main explanatory models prevailed: one demanded revolutionary change and
radically criticized the oligarchic, authoritarian and exclusionary order; another considered the
crisis as the result of foreign subversion and spoke for formal democracy and market economies;
and the third advocated social and political changes in the framework of a substantive democracy.
All these models stimulated committed research and generated a wide range of proposals during
the peace processes.
The urgency of action left little time to order this research material. This paper fills the gap by
critically reviewing the literature on peacebuilding in El Salvador, Guatemala, Nicaragua and on
the regional level from the early 1980s to date. Its aim is to identify the most important
contributions in terms of knowledge generation and policy influence, to categorize and evaluate
the material, to identify gaps in the literature with respect to issues areas and methodology, and to
indicate priorities for future research. The framework for the case studies was to address the
historical context, describe, systematize and evaluate the literature, identify gaps and options for
filling them, and conclude with a balanced reflection on the contributions made and gaps
encountered. The studies offer many provocative ideas, analyses of fundamental factors affecting
war and peace, and suggestions for further research.
Nicaragua case study
Angel Saldomando recounts that Nicaragua has experienced two civil wars, first the take-over of
the FSLN, and then the 1982-‘90 war of the FSLN against the Contra. The end of the armed
conflict came about through exhaustion of the parties and international policy changes. This
transition to peace has been accompanied by democratic, institutional and economic reforms.
Research in this context has been heavily influenced by current events, immediate needs, and
political positions. As a result, there are many articles and papers but few major studies, and much
of the research is inaccessible. Important contributions to knowledge generation have been made,
but direct policy impact has been rare due to the centralization of decision-making. Nevertheless,
civil society organizations have utilized research results, and research filters through policy circles
by influencing public opinion. Saldomando categorizes research outputs along four thematic lines:
research on the war from a strategic and political perspective, research on the linkages between
the conflict and the social transformation project in the 1980s, research on the pacification process
of the 1990s, and research linked to the gathering of testimonies among actors of the conflict and
peace process.
Research on the war from a strategic and political perspective: Research on the strategies and
political objectives of the war was mostly international, with six significant national texts. This line
viii
of research analyzed the application and impact of the strategy of low-intensity conflict and the
relationship between North American strategies and the local and regional dynamics of the
conflict. It contributed to alternative explanations for the internal and external causes of the war
other than Cold War theories of low-intensity conflict and containment.
Research on the linkages between the conflict and the social transformation project in the
1980s: This area includes research on the costs of the war, the relationship between defense and
the social alliances that supported it, the links between the conflict and agrarian reform,
sociological analyses of the actors, the psychological impact of the conflict, and the relationship
between the conflict and ethnic issues. The focus was on the viability and sustainability of the
reform project in the face of imperialist aggression, exploring links between the war economy,
economic strategies for social transformation, and agrarian reform. Political, institutional and
ethnic issues were left out (except for The case of the miskitos by Molieri) due to the strong
political positions and the centralization of decision-making.
Research on the pacification process of the 1990s: In the 1990s, the issues to be researched
multiplied as a mosaic of diverse but inter-linked problems arose with the more open political
environment. Research fragmented into a range of topics around the economic and political
transition: the impact of structural adjustments and political reforms on political stability, human
rights, linkages between the reversal of the agrarian reform and conflict, the reintegration of excombatants, demilitarization, the reform of armed entities, post-conflict violence, rearmament, and
the prospects for peace and governability. Important contributions include contributions on
structural adjustment by Acevedo, Neira, Saldomando, Vargas, and the Nitlapán Centre, Nuñez
del Cipres’ The war in Nicaragua, Bendaña and Cuadra’s Social conflict and re-armed groups,
Bendaña and Murillo’s work with ex-combatants on mediation and conflict prevention, the
Nitlapán Centre’s study on rearmament, rural conflict and structural adjustment, Saldomando’s
national review of the pacification process, as well as Cajina and Cuadra’s work on security sector
reform. These studies have helped to form opinions and have provided information as a basis for
reflection by civil society. Some of them have contributed to fora and public debates or have been
taken up in larger CEPAL or UNDP studies. Yet, they did not influence the major decisions,
which were largely determined by external conditionality.
Research linked to the gathering of testimonies: Testimonies are an important, though often
under-estimated, means to understand the actors during the war and the peace process. The OAS
and IDB gathered material, and Bendaña and Murillo conducted the first systematic study.
Cuadro and Saldomando continued the line of work in the 1990s with demobilized ex-combatants.
However, this sociological component of peacebuilding has been diluted and marginalized due to
the desire to leave behind the war-era. When conflict recurred, it was addressed at the level of
symptoms rather than looking at more fundamental problems.
Policy impact: Research results have had little influence on decision-making and institutional
analysis, since these have been more determined by structural adjustment, project cycles and the
centralization of decision-making. Technical reports for projects and short-term policies have not
ix
stimulated linkages between research and decision-making. However, studies and information
have been accumulated, which contributes to knowledge generation and human resource
formation. The main challenge is to give this knowledge a consistent use. Saldomando
recommends valuing research more and creating incentives and institutional support for research,
in order to create a critical mass of knowledge for development. Different lines of research need
to be coordinated to give contributions a common orientation; this requires spaces for dialogue
and collaboration.
Gaps in the research: Thematic gaps are visible in the areas of gender, ethnicity, institutions, and
international cooperation. As for gender, FIDEG has made important contributions about the
economic role of women and various NGOs have studied violence against women. In terms of
ethnicity, the CIDCA has been working on studies about the Atlantic coast for years. Saldomando
calls for studies on the linkages between institutional dimensions, cooperation and key variables of
peacebuilding; the relationship between rural insecurity, pacification, and rural policies; structural
conditions; and links between socio-economic exclusion and conflict. Important lines of research
include the quality of the democratic political process and participatory processes; institutional
functioning and reform; socioeconomic variables of exclusion, potential solutions, and institutional
support to reduce exclusion; and the role of and relationships with international cooperation.
El Salvador case study
Ricardo Ribera outlines how the 1992 peace accords ended twelve years of war, opened political
spaces for the opposition, and provided the conditions for elections. However, absenteeism in the
elections has been rising, politicians are discredited, the economy is sliding towards a recession,
crime rates and social discontent are high, and a fifth of the population has emigrated. Instead of
consolidating, the transition is deteriorating. During the peace process, many NGOs started or
intensified research activities. Since 1994, many have disappeared or specialized on development
projects. Yet the 1990s have seen a number of contributions to peacebuiding research, which
Ribera groups in five categories: peace as the absence of war, as the absence of violence, as true
democracy, as the end to injustice, and as a culture of tolerance.
Peace as the absence of war: Material in this category deals mostly with demobilization and the
reintegration of ex-combatants as well as an analysis of the negotiating and democratic transition
process, its ideological evolution and internal contradictions. Important authors include Dada,
Escobar Galindo, Córdova, Turcios, Arene, Picardo, Samayoa, la Fundación 16 de enero,
Krämer, Montobbio and Ribera. This issue area has been reduced in relevance since the immediate
post-war era and is now being subsumed under the socio-economic problematique.
Peace as the absence of violence: The topic of violence has received increased attention with the
rise in crime. UNDP has published a volume on Violence in a transition society in 1998 with
contributions from 16 specialists, including Papadopoulos, Post, Yerushalmi, Moncayo, Torres
Rivas, Saldomando, Smutt and Shapiro. UNDP is currently editing another volume of four
x
papers. Other specialized studies have been published on youth gangs, marginality and social
exclusion by Cruz, Miranda and Smutt, Ramos, Andrade-Eekhoff, Umaña and others.
Peace as true democracy: This area includes research on the political system, parties, elections
and different components of political reform. Important researchers include Córdova, Bendell,
Artiga, Zamora, Ribera and Cruz. The study Auditing report of democracy: El Salvador 1999 by
Seligson, Córdova and Cruz explores progress of a democratic political culture (support for the
system, participation, tolerance, authoritarianism, corruption, impacts of violence) based on a
nation-wide survey. Military reform is also an important factor in democratization: major
contributions to this topic are two volumes by FAES/ ONUSAL, as well as research by Walter,
Córdova, Martínez Uribe, Samour, Morales, and the CAEE.
Peace as the end to injustice: This category includes the reform of the justice system, with
important contributions by the Executive Technical Unit (UTE) of the Justice Ministry, the
Supreme Court (CSJ), and independent centres like IEJES and FESPAD. It also includes human
rights issues, e.g. the annual reports of the Human Rights Ombudsoffice (PDDH), work by the
Archbishop’s Legal Advice Office and the IDHUCA, including its pioneering case study on the El
Mandarín maquila. Pioneering studies in the area of economic rights are the studies on
cooperatives, communities, and the New Popular Economy by Montoya, on urban poverty by
Briones, and on local migration by García.
Peace as a culture of tolerance: This area addresses the culture of authoritarianism that emerged
under the military dictatorships. Briones and Ramos conducted important research on the
perceptions of the bases and leaders of different social sectors with respect to governability.
Segovia and others at CENITEC, FUNDAUNGO, FLACSO and FUNDE have studied the
relationship between peace and structural adjustment policies. Castellanos Moya and Huezo
Mixco have written pioneering papers on a cultural perspective on these issues.
Gaps in the literature: One major gap identified by Ribera is research on the structural causes of
the war, on whether they persist, and on what economic models are currently applied in the
country. Economists have mostly focussed on macroeconomics or on criticizing specific policies.
Transformations within the dominant class and in power structures have also not been sufficiently
studied. Little information exists about the informal economy and the economy of organized
crime. Equally neglected are the topics of Salvadorean social structures, internal and external
migration, youth gangs, youth culture, political parties, democratization of authoritarian social
structures (family, school, business), religious fundamentalism, and cultural/artistic expressions.
Many of these topics could be linked under the theme of alternative development models. Much
more work is needed in the area of gender, to build on contributions by women’s organizations
like Women for Dignity and Life, Women’s Institute (IMU), Women’s Movement Mélida Anaya
Montes (MAM) and CEMUJER. More attention has to be paid to policy influence, which has, so
far, only been achieved in exceptional cases. More connections and networking are needed
between research institutions and with potential users of the research.
xi
Guatemala case study
Carmen Rosa de León categorizes peacebuilding research in Guatemala chronologically: Works
written before the peace process (1970-’85), during the peace process (1985-’96), and after the
conflict.
Before 1985: Research on socio-economic and political issues within the country could not
advance much during the height of the war. However, Guatemalans in exile continued to publish
on these topics and to denounce events in the country. This literature is marked by the conflict,
often ideological and focussed on the structural problems of the country: land ownership, social
class, campesino movements, role of the army, etc. The classic works of this period were La
Patria del Criollo by Martínez and Guatemala: a socio-historical interpretation by Guzmán
Böckler and Herbert. The challenge of development in Guatemala and Jonas’ works Guatemala:
an immediate history and Guatemala: Pilot plan for a continent were also influential studies.
Falla denounced the military regime’s human rights violations in Rebellious Quiché and
Massacres in the Jungle. Torres-Rivas, Solórzano and Aguilera analyzed the role of the army, the
socio-economic situation of Guatemala, and the political system from exile. I, Rigoberta Menchú
is an important denunciation of the war from an indigenous woman’s perspective.
1985-1996: During this decade, a lot of writing was initiated or influenced by international
organizations and agendas. Topics like gender, childhood, conflict resolution, multiethnicity,
environmental sustainability, etc. became prominent. These issues were also taken up in the peace
negotiations. The decade is characterized by a proliferation of studies, diagnoses and proposals on
these ‘new’ topics elaborated for international agencies. Another important theme is the analysis
of the impacts of the war, e.g. in The situation of the displaced in Guatemala by Myrna Mack. In
1994-‘96, Guatemalan research centres came to form a sector in the Civil Society Assembly
(ASC), which provided strong incentives for collaborative efforts and for the elaboration of
proposals.
1996-2000: This most recent period is characterized by the analysis of war-related events, the
impact of the war on the economic, political and social structures of the country, and the nationbuilding agenda codified in the Peace Accords. Major contributions to the understanding of events
during the war are the Archbishop’s Human Rights Office’s Report for the Recuperation of
Historical Memory and the Truth Commission report. The topics of the Peace Accords provide
the framework for most peacebuilding research, and the need to make specific policy proposals
for the negotiating commissions determines the form of research projects. Other important
contributions are Democracy in Guatemala: A mission for an entire nation by International
IDEA and The articulation of differences or the Maximón syndrom by Morales.
In a second cut, Carmen Rosa then classifies the literature in four main issue areas:
- Democratization: decentralization, gender, the role of the State, State-civil society relationship,
civil society participation in policy-making, the division of power among State entities, the role of
xii
the ministries, the strengthening of political parties and the role of parties in the legislature, the
strengthening of the electoral system, the modernization of public administration, the efficiency of
the State in fulfilling basic needs, and long-term economic and social development strategies;
- Law and order: the strengthening of civilian power, impunity, security and justice, human
rights, judicial and administrative reform of the security and justice sectors, the role of the
military, the demilitarization of society, and military reform;
- Interethnic relations and the Mayan world: historical studies to illuminate the present
relationship between ethnic groups, communication between cultures, customary law, Mayan
visions of power, formal and informal education, bilingual education, governmental mechanisms,
the role of the mayors, and decentralization; and
- The economy and society: land ownership, the productivity of land, the Fiscal Pact, economic
policies, the social function of property, a definition of poverty by the poor, the role of NGOs and
micro-enterprise in the fight against poverty, the environment, and agricultural sustainability.
Policy impact: The peace process stimulated participation by different organizations, including
research centres and universities, to contribute to the ASC proposals. Yet, most research centres
were not prepared to make proposals when this space opened up. They had to change their
methodology from an ideological discourse to technical proposals. Often the pace of the
negotiations did not leave enough time for research, especially since statistical data and solid
background information were not available or not reliable. Very little was known about the
Mayan peoples. Nevertheless, Carmen Rosa de León claims that more than 70% of the ASC’s
proposals was reflected in the Peace Accords and that policy impact was significant during the
negotiations. However, after the signing of the accords this influence has been greatly reduced. In
the areas where Mixed Commissions have been established, the opportunity for policy influence is
still considerable, but in areas where no follow-up mechanisms were established, policy impact is
much more difficult. Research and proposals without political lobbying only very rarely shows any
results.
The negotiating process has created spaces of dialogue and reflection for Mayan, women’s and
displaced people’s organizations. It has led to the adoption of new methodologies, especially
action and participatory research. Information from the reports on human rights violations has
been used for denunciations. The peace process has fostered a culture of dialogue and
relationship-building between State and civil society. Academic institutions have made inroads in
sensitive areas like security sector reform and have been accepted as government interlocutors.
Gaps in the research: In terms of methodology, current research tools are mostly Western and
ethnocentric; new paradigms are needed to construct new theory and methodology. More
qualified researchers need to be trained in the universities, especially anthropologists. Alternative
models of thinking are needed besides the liberal, globalizing orthodoxy. As far as content is
concerned, the author prioritizes interculturalism and the Maya problematique, urban issues,
decentralization, the informal economy, productivity and land, reconciliation, impunity, the
dismantling of parallel structures, environment and youth. As for policies, a national policy on
xiii
peacebuilding research is required, and spaces for common reflection and exchange between
different research centres and between researchers and policy-makers are needed.
Regional case study
Carlos Sojo considers peacebuilding as a matter of political governability and improvement of
social conditions, i.e. as addressing the main reasons for the armed uprisings. He illuminates three
phases of the peace process in Central America over the last 15 years: the negotiating phase
(1986-’90: the Contadora Agreement, Esquipulas II, and the electoral defeat of the Sandinistas),
the activation of national reconciliation mechanisms (1990-’96: negotiation of the Salvadorian and
Guatemalan peace accords), and peace consolidation (1996-2000: the era of ‘democracies in
peace,’ marred by bilateral conflicts, social exclusion and transnational crime). Peacebuilding
research is heavily influenced by these political events, especially the Esquipulas process. Regional
studies in the area of peacebuilding have focussed on economic aspects. Sojo categorizes the
regional production of research into four themes: Peacebuilding processes, democratization,
demilitarization, and political integration. During the late 1980s, pacification and the negotiations
received a lot of attention. In the early 1990s, this shifted to democratization, institutional reform,
and the generation of a democratic political culture.
Peacebuilding processes: Focal points of the literature in the 1980s were the linkages between
political stability, democracy and peace (Sojo), peace and development (Álvarez-Ramírez,
Murillo, North), peace and security (Fajen), and peace and social justice (Ríos). Another
important areas is that of international influence. Many analysts recognized the external roots of
the conflicts (Murillo, North, Ríos, Morales) and of the conditions and mechanisms that led to the
peace accords, like Esquipulas and previous initiatives (Murillo, Delgado, Aguilera, Barahona,
Lozano, Rojas). Esquipulas was considered as the beginning of a time of tolerance and acceptance
(Campos), an opening of new spaces like SICA (Herrera), the beginning of collaboration between
national and regional social forces (Sol), and a process to build confidence and more fluid
communications among Central American actors (Frohmann, Murillo). Other studies centred
around institutional transformations, and the implementation of the agreements (AguileraMorales-Sojo, Fajen, Gomariz, Rojas-Solís, and Opazo-Fernández). The internal causes of the
crisis and its persistence even at a time of economic and democratic opening, were also an
important line of research. These studies centre around poverty, the lack of institutional
development, military hegemony in politics, discrimination, and exclusion (Cerezo, Morales,
Opazo-Fernández, Solís, Urcuyo, Rodríguez).
Democratization: Democratization has been a central factor of the peace processes in Central
America (Torres-Rivas). However, many interpretations consider the Central American political
systems as incomplete, low-intensity, or façade democracies (Tangermann, Álvarez, Cerdas).
Opazo-Fernández, Sojo, Murillo, Torres, and Solís show how Central American countries
introduced electoral processes in counter-insurgency states through negotiations between the
military and civil society, which limited the depth of democratization. Political parties had to take
on roles they were not prepared for because they lacked mobilization capacity, a nation-wide
xiv
presence, and representativeness (Tangermann, Deutscher, Corlbun-Sánchez, Cerdas and
Urcuyo).
Aside from establishing the institutions of a democracy (parties, elections, legislative and judicial
bodies, civilian predominance, and human rights ombudsoffices), measures like citizenship
formation programs, civil society strengthening, leadership training, and the strengthening of the
NGOs, private, labour, campesino and academic sectors are required to deepen democratization.
Two currents in the debate around democratization are those who emphasize the degree of
institutional development (Cerdas, Cardenal and Martí), and those who focus on the observed
social results and deficits. Only few studies make linkages between the institutional mechanisms
and the social outcomes (Sojo).
Gender: Sojo lists three main contributions to gender issues, two volumes of Central American
Women by García and Gomáriz and a statistical collection of the Project Latin American Women
in Numbers. They contributed to gather information on and make visible the particular situation of
women in the region, the effect of conflict and economic and political crises on women, and the
development of a gender consciousness and women’s organizations. Beyond these studies, there
is very little gender-specific analysis in the region. Social movements and political actions for
gender issues are gaining importance and seem to have priority over systematic reflection and
research.
Demilitarization: Security, defence, militarization and the role of the army became important
issues with the war. Early studies focussed on the development of a new security doctrine (Barry
et al, Bermudez), military reform (Aguilera), and regional security (Rojas Aravena). Other items
on this agenda are disarmament and demobilization (Isacson, Murillo), the redefinition of State/
army/civil society relationships (Cerdas, Fajen), a new security model based on a reasonable
balance of forces, democratic political systems, and sustainable development (Morales), the
limitation of military functions to defence of the territorial integrity of the nation, subordination of
the military to civilian control, elimination of military court jurisdiction over common crime and
civilians, transparency of the military’s economic activities, and the promotion of civil entities’
capacity for strategic analysis on defence and security policies (Casas, Brenes, Sojo).
Political integration: Central Americans have established regional institutions like the Central
American Parliament (PARLACEN) and the Secretariat of the Central American Integration
System (SICA) to promote political, economic, social and cultural integration. However, the
political regimes and national identities in the region make integration difficult. Research in this
area is scarce, though some analytical work has been done by Cerdas, Murillo, Álvarez, Díaz,
Lungo, Barahona, Herrera and De la Ossa. These studies focus on the administrative dynamics,
structural make-up, and functional, institutional and financial limitations of the new institutions.
Very little is known about the socioeconomic effects of a monetary or customs union, the
possibilities for integration based on local transborder agreements, the regional economies of
transport, financial services and commerce, and the identity of regional-level collective social
actors like women’s organizations.
xv
Policy impact: Research has had tangible impacts on three levels. First, many authors were also
actors. Some were academics who joined the public administration and then returned to academia.
Others were social actors who provided first-hand information about the processes they were part
of. Many of their works were more descriptive than analytical. A second impact of research is the
formation of a discourse, a common language, and a utopian horizon to strive for. Research on
the Esquipulas process, for example, provided a benchmark against which to measure the results
achieved in the region. The language of Esquipulas influenced the new generations of decisionmakers. Academic debates on demilitarization and military reform influenced the Framework
Agreement on Democratic Security in Central America. The third impact is technocratic influence.
Many of the new civil servants working on international relations, defence, security and social
policies have been exposed to the literature on these issues.
Gaps in the research: The immediate peacebuilding topics like peace negotiations and
demobilization have lost their relevance over time, though an analysis of lessons learned would be
useful as inputs for other peace processes. Issues related to democratization are very important;
areas to investigate include the construction of new social/political actors (women, ethnic groups,
migrants, repatriates), decentralization, local democracy, parties and local movements, linkages
between the local, national and transnational level, fiscal aspects of decentralization, social
impacts of democracy, and links between economic development, social development and
democracy. In terms of demilitarization, interest has shifted from military reform to civil security.
The main gaps in this area are the regional dimension of citizen security, transnational crime,
institutional mechanisms to confront crime, links between defence-based and police-based security
schemes, the role of international cooperation on security issues, and social implications of
regional citizen security. The issue of regional integration deserves more attention, not only on an
institutional level but also in terms of ‘real integration,’ including business exchanges, excluded
groups (e.g. migrants), xenophobia, regional social actors (e.g. regional organizations),
supranational antagonisms, transnational discourse, and the lobbying of supranational institutions.
Conclusions
Angel Saldomando concludes with a summary of the lines of research and the main research gaps
identified in the four case studies. He suggests that peacebuilding can be defined in a narrow or a
broad way. The narrow definition limits its scope to those issues stemming directly from the
armed conflict: cease-fires, demobilization, disarmament, reintegration of excombatants and
displaced people, military reform, the demilitarization of society, the impact of the war, the
analysis of war-related events, the negotiation of peace accords, and other issues derived directly
from the armed conflict. This agenda is restricted to the immediate post-war era.
However, peacebuilding can also be defined in a broad way, including the above and the root
causes of the conflict, especially resource redistribution and political reforms. The latter definition
encompasses reforms to the political system (the role and structure of the State, the executive,
legislative and judiciary branches of government, political parties, decentralization, creation of a
xvi
democratic political culture, civil society participation, governability), economic rights (poverty,
structural adjustment, development, social justice, land ownership, fiscal reform, migration), and
social issues (gender, inter-ethnic relations, conflict resolution, youth, tolerance, participation).
The peace processes in the region have moved the structural contradictions to a political plane.
This implies a different administration of the present order (without resolving its structural
contradictions): demilitarization, political conflict resolution, respect for human rights, political
opening to opposition forces and social organizations, elections, the inclusion of new sociopolitical actors, and a restructuring of decision-making. Research has covered the narrow peacebuilding agenda and those parts of the broader agenda which deal with this new political order.
The most important gap identified in all the case studies is research on the underlying structural
problems of the post-war countries, the root causes of the conflicts. Other missing items include
research on the impact of the political changes, their contribution to social and political equality,
and on a range of emerging topics including migration, the informal economy, alternative
economic models, urban issues, rural issues, crime, social conflicts, reconciliation, gender, youth,
institutional reform, decentralization, civil society, governability, cultural change, religious
fundamentalism, regional integration, international aid and ethnic issues.
Peacebuilding research has been dedicated to influence over policy-making; yet, policy impact was
very limited. This is due to the lack of a research tradition, legitimacy of social research, and
research uptake in policy circles. Very few public institutions promote research. The urgency of
the post-peace accord phase made operational diagnoses and feasibility studies more important,
which limited the scope of research and captured many of the researchers. The thematic scope
was limited by the peace accords and international agendas. Conditionality that came with
international funding limited the scope for the incorporation of new ideas and research results.
Yet, the reader should keep in mind that policy impact can be achieved in several ways. Research
has generated quality background information and proposals, which have nurtured policy
discussions through policy dialogues (e.g. the ASC and Mixed Commissions in Guatemala). Many
civil servants take an interest in research results, especially those who have an academic
background themselves. Technical reports for international and governmental agencies, also a
form of research, form the basis of the policies and projects adopted by these entities. Civil society
organizations utilize research findings for lobbying, mobilizing public support, influencing public
opinion, and denouncing human rights violations. The dissemination of information, especially
through the mass media, informs public opinion, which puts pressure on policy makers. It also
generates a discourse of human/economic/cultural rights, democratization and social justice,
which permeates all spheres of society, including the government.
The study recommends national policies for the promotion of research, including incentives and
support for institutional strengthening. The project mentality has to be overcome and research has
to be more closely linked to strategic topics like the reform of the State and development. Spaces
for dialogue and networks among researchers and between researchers and research users should
xvii
be strengthened. Collaborative work between research centres needs to be encouraged, research
centres and government institutions need to work together more closely, and national
observatories should be established to follow research and policies on crucial issues.
Silke Reichrath, IDRC, Ottawa
xviii
INTRODUCCIÓN
La crisis centroamericana se extendió desde 1979, con la caída del régimen de Somoza, hasta
1996, fecha en que concluyeron las negociaciones de paz en Guatemala. Este periodo dio lugar a
tres guerras civiles; se corrió el riesgo permanente de una internacionalización militar de la crisis,
incluida una intervención militar externa, y todos los países sin excepción se vieron involucrados
de una manera u otra en la situación regional.
A priori las situaciones de polarización extrema, en las que cuenta más la toma de posición y el
alineamiento, no son muy favorables a la investigación social. En Centroamérica ocurrió al revés.
Ello se debe a que el enfrentamiento no tenía su origen en las disputas entre las viejas facciones
dominantes. Era el producto de una larga acumulación de tensiones y rezago social y político,
acompañados esta vez de nuevas fuerzas sociales contestarias. Tanto el sistema político
autoritario como el modelo de desarrollo excluyente estaban profundamente cuestionados.
La crítica del desgastado orden social y la necesidad de pensar el cambio fueron poderosos
estímulos de la investigación social, presionada además por la posibilidad material de que ese
cambio ocurriera. Cabe señalar que esta motivación irradió más allá de las fronteras nacionales y
regionales, apoyada en este caso por la profundización de la crisis regional.
Pero las interpretaciones y posicionamientos sobre la crisis no eran unívocos. Tres modelos
explicativos se disputaban la hegemonía. Uno sostenía el cambio revolucionario apoyado en la
crítica radical del orden oligárquico, autoritario y excluyente. Otro consideraba la crisis como el
producto de una subversión externa, la que una vez controlada debía dar paso a una democracia
formal y a una economía de mercado reformada. Por último una tercera consideraba la necesidad
de operar cambios sociales y políticos en el marco de una democracia más sustantiva. Quizá la
más prolífica fue la primera pero ninguna impuso su modelo de manera pura. Como siempre
ocurre en la realidad lo que se impuso fue una solución híbrida, aunque se reivindicó de un marco
común surgido de Esquipulas.
Todos los marcos explicativos impulsaron a su modo la investigación y de alguna manera
terminaron coexistiendo en escudriñar la viabilidad de la transición y la consolidación de la paz,
evolucionado todos a una fase de pragmatismo propositivo. Esta fase recubre obvias diferencias
temporales según los países, pero en general se desarrolló a medida que se implementaban
nacionalmente los acuerdos de paz y que un andamiaje regional de compromisos se ponía en
marcha con la expectativa de relanzar la integración.
Este proceso fue como lo señalamos extendido en el tiempo y denso en términos de propuestas y
compromisos. En El Salvador por lo menos nueve propuestas y documentos de negociación
abonaron el camino de los acuerdos finales de 1992. En Guatemala fueron cuatro y en Nicaragu
1
el mismo número.1 En el nivel regional unos 32 acuerdos y declaraciones vinculantes han
recompuesto el marco de la integración.2
Todo esto también ha sido materia de investigación que acompañó tanto el conflicto como la fase
post conflicto. En este abigarrado contexto, en una región de tanta histórica zozobra y bajo el
continuo apremio de la circunstancia, no ha habido tiempo para ordenar las ideas sobre los
avances de la investigación en temas cruciales y si hay alguno que justifica este esfuerzo es
justamente este, el de la construcción de la paz.
La realización de una evaluación de lo avanzado por la investigación en Centroamérica, en tanto
aporte al conocimiento y a la política en sentido amplio, en el tema de la construcción de la paz es
algo novedosa. En efecto, no es frecuente realizar un ejercicio de esta naturaleza, donde se
combinan memoria, sistematización, rigor analítico y compromiso intelectual. Ello nos permite
situarnos en la siempre difícil posición de evaluar el pasado y auscultar el futuro.
Por ello los trabajos que abordan los casos nacionales y el caso regional sorprenden por una
síntesis rica y compleja. De los textos se desprenden sin duda suficientes ideas provocativas y
fértiles sugerencias para el desarrollo de la investigación en sus respectivos contextos. Esto indica
quizá que se ha llegado ya a un punto de maduración, en el que existe una masa crítica que puede
y debe ser utilizada con más acierto.
Esta masa crítica está sin duda contextualizada por los respectivos marcos nacionales y por el
regional y por ello no es homogénea ni tampoco podría serlo. Todas las situaciones están
poderosamente influidas por las circunstancias específicas del tránsito de la guerra a la paz y de
los procesos de consolidación. Los trabajos de El Salvador, Guatemala y Nicaragua, así como el
estudio regional reflejan este aspecto.
No obstante este natural anclaje de los estudios hay que llamar la atención sobre el hecho,
sorprendente quizá para algunos, que en todos los casos están más o menos explícitos, la
referencia a una situación de partida en torno a la cual la investigación identificó y sistematizó un
conjunto de factores considerados como determinantes del conflicto y fundamentales para la paz.
Sobre ellos y con la necesaria adaptación a las circunstancias se intenta dar cuenta, pero no pasa
inadvertido que aun están presentes grandes vacíos.
Podríamos arriesgar la hipótesis que las investigaciones han acompañado el proceso de
pacificación manteniendo un diálogo oculto con esas situaciones de partida. Esta es una
oportunidad entonces para establecer entonces qué hemos logrado con la investigación y qué
perspectivas se plantean.
1
En el caso de Nicaragua los acuerdos se fragmentaron en 56 acuerdos parciales que acompañaron el rearme y las
posteriores desmovilizaciones entre 1991 y 1997.
2
Esquipulas 10 años después, Incep, Guatemala, mayo-junio 1996; Centroamérica: conflicto y negociación, Pedro
Ibarra.
2
Marco metodológico y analítico
Los trabajos que componen este “Diagnóstico de la Investigación Para la Consolidación de la Paz
en América Central” tienen como objetivo identificar los aportes más significativos hechos por la
investigación en la región en una doble dimensión, tanto como aporte al conocimiento como a la
incidencia en la toma de decisiones y en la elaboración de política. Sobre esta base pretendemos
identificar líneas de investigación prioritarias, que podrían ayudar a mejorar la contribución de la
investigación en este campo en las nuevas condiciones reinantes en la región.
Los trabajos han estado guiados por un marco metodológico, destinado a facilitar un andamiaje
investigativo común, que nos permitiera realizar enlaces entre ellos desde la especificidad
nacional, como desde el ámbito regional. Sabiendo las diferencias entre cada uno de estos planos
no pretendemos fines comparativos ni de homogeneización, imposibles por lo demás, dada la
particularidad de cada situación. Sin embargo la puesta en común de los trabajos en un libreto
compartido, sí nos permite una reflexión ordenada con énfasis en las cuestiones que consideramos
más significativas.
Con este propósito seleccionamos los siguientes aspectos como guía para los estudios:
Contexto histórico y caracterización breve de las características de la situación histórica que
inspiraron investigaciones y textos sobre la problemática bélica y la construcción de la paz.
Descripción de la magnitud e importancia de la producción intelectual sobre el tema.
Sistematización de dicha producción y selección de aspectos relevantes.
Sistematización de la bibliografía más relevante, si es posible por el orden temático encontrado.
Evaluación del material seleccionado por su contribución en el ámbito: Científico, político,
negociaciones, leyes, políticas, instituciones, proposiciones de actores.
Identificación de vacíos significativos.
Conclusiones: Elaboración de una reflexión balanceada sobre los aportes y los vacíos en términos
científicos, políticos o propositivos de la producción evaluada.
Identificación de opciones que en el terreno de la investigación o en otros posibles, puedan llenar
esos vacíos.
Las conclusiones sobre la base de una lectura analítica de los trabajos, están orientadas a extraer
directamente lo que aparece como aporte más significativo con el objetivo de utilizarlo
directamente como base de la reflexión. Consideramos aquí indispensable la problematización de
estos aportes tanto en su contenido y potencial, como en las restricciones debidas al contexto de
la situación en que se han desenvuelto. No deseamos aplanar las diferencias y las dificultades, por
el contrario queremos obtener el cuadro más realista posible. Estamos conscientes de las diversas
lecturas posibles, en este sentido reconocemos las limitaciones y quizá la parcialidad de los
énfasis, pero creemos que están bien sostenidos por los estudios de caso.
Angel Saldomando, Managua, Nicaragua
3
NICARAGUA
Contexto histórico
El contexto histórico que rodea la producción de investigación sobre la guerra y la construcción
de la paz, es un largo periodo de casi 20 años. El inicio de la caída del régimen de Somoza en
1977 dio lugar a una guerra civil que combinó formas insurreccionales y guerrilleras.
Posteriormente, las contradicciones políticas en torno a la aplicación de un proyecto de
transformación social dirigido por el FSLN, a lo que se agregó la activa oposición de E.U., dieron
lugar a un nuevo enfrentamiento militar interno de 1982 a 1990. La salida del conflicto bélico se
posibilitó por el agotamiento de las partes, el cambio político en el gobierno y de las condiciones
internacionales, las que se inclinaron mayoritariamente hacia soluciones negociadas del conflicto.
Esto abrió un nuevo periodo, marcado esta vez, por la tentativa de construir la paz durablemente.
En las nuevas condiciones se combinaron los esfuerzos por desarrollar la pacificación, la
estabilidad política y la democratización. Al mismo tiempo, se pusieron en practica reformas
económicas e institucionales. Esta nueva situación no fue de progreso lineal; avances y retrocesos
han sido la tónica dominante, acompañados de conflictos persistentes y de una fragilidad que
cuestiona constantemente la solidez de los avances. La investigación, y no podía ser de otra
manera, ha estado por lo tanto, muy marcada por la coyuntura, las necesidades de acción
inmediata y los posicionamientos políticos.
La magnitud de la producción nacional investigativa sobre los temas vinculados a la guerra y la
paz es relativa. Hemos identificado unos 40 textos de importancia diversa. Artículos y pequeños
ensayos abundan, investigaciones mayores son más escasas, debido en parte al apremio de la
acción y las dificultades de producir información en condiciones de emergencia. Sin embargo,
puede afirmarse que se ha acumulado un capital de conocimiento que constituye un acervo, pero
también es preciso reconocer que este se encuentra concentrado y sólo en parte accesible.
Por su parte, definir la importancia de esta producción investigativa no es fácil y depende de los
criterios que se utilicen. Si la consideramos por su utilidad en tanto producción de conocimiento,
podríamos decir que sólo en algunos temas esto ha sido logrado. Si la apreciamos según su
capacidad para inspirar políticas, el juicio sería seguramente más negativo. La alta centralización
de las decisiones a lo largo de estos 20 años, así como las debilidades institucionales, no ha
facilitado la conexión con la investigación y la eventual incorporación de sus resultados. Por
último si consideramos su apropiación por las organizaciones sociales como otro ámbito de
legitimación y utilidad, por fuera de los ambientes estatales, la apreciación sería aun más ambigua.
Por un lado las organizaciones sociales utilizan en parte los resultados de investigaciones, pero
esto no es una práctica habitual y consistente. Por otro lado, las investigaciones a pesar de todo,
filtran diversos círculos y de alguna manera forman opinión o permiten elaborar apreciaciones. La
carencia de ambientes de investigación estables contribuye con su dosis de discontinuidad y, en
muchos casos, la investigación se hace dependiente de proyectos de Ongs más que de
instituciones capaces de asegurar los periodos necesarios para producir avances significativos.
4
Las investigaciones producidas a lo largo de estos años pueden ordenarse en torno a cuatro ejes
temáticos:
1. Investigaciones vinculadas al análisis de la guerra desde el punto de vista de sus estrategias y
objetivos políticos. Particularmente se investigó la estrategia de guerra de baja intensidad desde
diversos ángulos. Esto incluyo la relación entre objetivos y política exterior de E.U.
2. Investigaciones vinculadas a la relación entre el conflicto y su incidencia en el proyecto de
transformación social durante los 80. Esto incluyó trabajos sobre el impacto de los costos de la
guerra, la relación entre la defensa y las alianzas sociales que la sostuvieran, la articulación entre
el conflicto y la reforma agraria, análisis sociológico de actores del conflicto, impacto sicológico
del conflicto, relación entre el conflicto y los problemas étnicos.
3. Investigaciones vinculadas al proceso de pacificación iniciado en 1990. Esto incluye trabajos
sobre el impacto del ajuste sobre la estabilidad política, la relación entre nuevas reformas y
gobernabilidad, el análisis de los conflictos y su relación con los procesos de desmovilización y
reinserción, la relación entre involución de la reforma agraria y conflictos, la desmilitarización y la
reforma de los cuerpos armados, la violencia postconflicto y su nuevo contexto, el análisis de los
procesos de rearme, el estudio de la transición y las posibilidades de avanzar en la paz y la
gobernabilidad.
4. Investigaciones vinculadas a recopilación de testimonios. Esto incluye recolección de
experiencias y de percepciones de los actores del conflicto y de la pacificación.
Las investigaciones sobre el conflicto
Las investigaciones en este campo fueron mayoritariamente internacionales, sin embargo
específicamente vinculada a la producción local encontramos unos 6 textos de importancia. Estos
trabajos tenían una doble dimensión, por un lado contribuían a conocer la aplicación concreta y el
impacto de las estrategias de guerra, por otro conectaban estas investigaciones con la reflexión
internacional. En particular las investigaciones en torno a la guerra de baja intensidad. Esto jugó
un papel importante en contribuir a conocer la relación entre las estrategias norteamericanas y la
dinámica del conflicto, tanto en el país como en el ámbito regional. Un aspecto importante fue el
que contribuyera a elaborar un enfoque sobre la causalidad del conflicto, diferente a la teoría de
la guerra de baja intensidad y de la contención, propias a la guerra fría. Esto legitimó
poderosamente la necesidad de una negociación regional y nacional, en la medida que atrajo la
atención sobre las razones internas y externas.
Conflicto y proyecto social
Las investigaciones en este campo estuvieron marcadas por los posicionamientos políticos de la
época. En su mayoría los textos analizan la relación entre la guerra y el proyecto social en el
marco de la agresión de una potencia imperialista dominante en la región y explora la viabilidad y
5
sostenibilidad del proyecto de cambio. Los aportes más significativos son aquellos que
interrogaron la relación entre economía de guerra y estrategia económica para la transformación
social y la relación entre la reforma agraria, la guerra y la alianza con el campesinado. Obviamente
estos eran temas centrales en la época (ver “la transición dificil”, varios autores).
Paradojalmente no hubo estudios que se preocuparan de aspectos políticos, institucionales,
étnicos (salvo uno de importancia: “el caso de los miskitos” de Jorge Molieri). En estos campos,
sin excluir los antes mencionados, el posicionamiento político y la centralización de las decisiones
bloquearon el desarrollo de investigaciones.
Las investigaciones a partir de la pacificación en 1990
En las nuevas condiciones los problemas se multiplicaron y se fragmentaron, haciendo más difícil
encontrar un sentido de conjunto a las investigaciones. En el pasado las investigaciones se
articulaban en torno al denominador común del cambio y la defensa, a partir de los 90 aparecieron
simultáneamente diversas problemáticas que interactuaban y componían un mosaico de
situaciones, propio de una situación políticamente más abierta.
La investigación perdió la pretensión estratégica y holística y se particularizó en torno a los temas
de la transición y la reforma económica y política, la desmovilización y la reinserción de
excombatientes, los problemas de la pacificación, la propiedad y finalmente, sobre los temas
vinculados a la gobernabilidad. Los derechos humanos adquirieron importancia en torno a los
cuales se desarrolló cada vez más trabajo de campo.
Las contribuciones de las investigaciones en estos temas fueron en algunos casos significativas.
Sobre la transición y las reformas así como sobre los conflictos de la transición los trabajos de A.
Acevedo, O. Neira y A. Saldomando, fueron pioneros en el análisis crítico del impacto del ajuste y
de sus consecuencias sobre la transición y la gobernabilidad (ver, Nicaragua y el FMI, la
hiperinflación prolongada, el retorno de la AID en Nicaragua, Esaf condicionalidad y deuda,
Nicaragua con el futuro en juego, Para una salida nacional a la crisis, etc.).
También fueron los primeros en intentar elaborar una propuesta alternativa, considerando
simultáneamente estos aspectos. Las investigaciones del centro Nitlapán de la UCA se
inscribieron en esta misma óptica, aportando con más trabajo de campo, particularmente en el
sector rural. O. Vargas público ensayos sobre la transición y los impactos políticos y sociales,
aportando también una visión de conjunto (ver por ejemplo ¿adónde va Nicaragua?).
Estos trabajos lograron producir quizá la única visión disponible hasta ahora, sobre los procesos
más determinantes de la transición, basada en investigación nacional. En este sentido lograron
formar opinión, sirvieron de base a la reflexión y a la información de organizaciones sociales,
fueron objeto de artículos, foros y debate político y en algunos casos, parte de las tesis expuestas
en esos trabajos fue retomada por la Cepal, el Pnud y otros organismos.
6
Paradojalmente sin embargo, no pudieron incidir en las decisiones claves. La condicionalidad
externa, la desorientación política de la oposición y las ideas preconcebidas o a veces poco
elaboradas de algunos organismos de cooperación predominantes, marginaron la pequeña pero
consistente producción nacional. Por su visibilidad y consecuencias, los análisis sobre la reforma
económica ocuparon un espacio importante en esta producción.
En los temas de la pacificación y su relación con la conflictividad rural y urbana, así como su
impacto en diferentes esferas de la vida política, un grupo de investigadores desde diferentes
instituciones y enfoques, logró generar una visión de conjunto de la problemática. O. Nuñez del
Cipres, A Bendaña del CEI, E. Cuadra y A. Saldomando desde el CRIES y este último luego
desde el PNUD y otras instancias públicas, hicieron los aportes más fundamentales.
Sin duda que este ha sido uno de los temas más sensibles por su alta conflictividad, duración e
impacto. También aquí encontramos una cierta complicidad negativa entre las condicionantes de
la coyuntura política, la falta de uso de la investigación y una cooperación desconcertada por el
fenómeno. Sin duda el caso más problemático de las tres experiencias centroamericanas de
desmovilización. La investigación mencionada hizo un aporte fundamental, en varias direcciones
complementarias.
O. Nuñez encabezó un trabajo colectivo y de recopilación “la guerra en Nicaragua” con el cual
ofrecieron la primera visión histórica de conjunto del conflicto, sus actores y de la problemática
rural que lo atravesó. A. Saldomando y E. Cuadra en “conflictos sociales y grupos rearmados”
ofrecieron la primera caracterización de los grupos rearmados y señalaron las debilidades de las
estrategias de pacificación, incluida la incongruencia existente entre la orientación de los recursos
y sus resultados. Bendaña y Murillo aportaron con trabajo de campo y testimonios de los
excombatientes a la comprensión de los actores del problema y transformaron esta compresión en
una acción positiva de mediación y prevención de conflictos en zonas sensibles. Una de las pocas
experiencias en esta dirección. Nitlapán de la UCA aportó sobre el vínculo entre rearmados y
conflictos rurales e impacto del ajuste en el trabajo sobre los “revueltos”. A. Saldomando elaboró
el primer balance nacional del proceso de pacificación para el PNUD y el gobierno de Nicaragua
en “Balance de la pacificación en Nicaragua 1990 - 1995”. Esto sirvió de base a una nueva
estrategia desde el PNUD y a un proyecto específico para la reinserción de excombatientes. De
manera complementaria este estudio dio pauta a la elaboración de un plan nacional de atención a
zonas conflictivas, que identificaba una intervención especializada en el problema. Junto a ello
elaboró la primera tentativa de indicadores sobre la pacificación y de organización de una red de
alerta temprana sobre conflictos.
Sus análisis sobre violencia postconflicto y gobernabilidad ofrecieron pistas sobre una nueva
dimensión del problema (violencia social en C.A., gobernabilidad en Nicaragua y violencia postconflicto en C.A.) y contribuyeron a lanzar el tema de la gobernabilidad. En el campo del análisis
de la reforma de los cuerpos armados los trabajos de R. Cajina y E. Cuadra ofrecieron una línea
de reflexión específica, sobre las reformas en el ejército y la policía, que se combinó en parte con
lo producido por los trabajos sobre la transición. Los trabajos de encuesta del Instituto de
7
Estudios Nicaragüenses han tomado el pulso de la opinión sobre los temas claves de la
consolidación de la paz.
Testimonios
Los trabajos testimoniales han ocupado un espacio singular en la comprensión de los actores
durante la guerra y la pacificación. Su aporte ha sido subestimado para mejorar el conocimiento
sobre los grupos sociales, sus motivaciones y expectativas en la construcción de la paz. Material
documental recogido por la misión de la OEA y la BED por ejemplo nunca fue utilizado, salvo en
raras ocasiones. La intuición pionera que facilitó un trabajo más sistemático, se la debemos al
trabajo de A.Bendaña y Z. Murillo en el CEI. Mientras que, primero desde el CRIES y luego de
manera independiente, E. Cuadra y A. Saldomando continuaron una línea de trabajo desde el
inicio en los 90 que incluía talleres y entrevistas con desmovilizados.
El interés por salir rápidamente de la fase bélica y retirar a los actores del conflicto de la escena
política, generó muchas tensiones y decisiones apresuradas que en algunos casos tuvieron impacto
negativo. Entre ellas está la de ignorar la percepción de los propios actores.
Con el tiempo este componente sociológico profundo de la construcción de la paz, se ha diluido.
Con ello se ha impedido darle un seguimiento apropiado a la evolución de los actores más allá del
tratamiento sintomático de los conflictos cuando han surgido. Y cuando estos han revelado
problemas más trascendentes, en los cuales los testimonio se han asociado a la investigación, se ha
optado por marginalizarla.
Conclusiones
Los resultados de los estudios citados permearon difícilmente la toma de decisiones y los análisis
institucionales. Estos han estado muy determinados por el ajuste económico, el proyectismo y la
centralización de las decisiones en torno al manejo político de la transición. Estos aspectos han
conspirado para bloquear una incidencia más significativa. Por otro lado, los estudios técnicos
para viabilizar proyectos y políticas de corto plazo, en el marco de generalidades sobre
estrategias, no han sido un estímulo para vinculaciones fructíferas entre investigaciones y toma de
decisiones.
Sin embargo, pese a todo, el país ha continuado acumulando trabajos e informaciones pertinentes
sobre temas importantes. Aunque esto parece quedar flotando, contribuye a crear condiciones
para generar una masa crítica de conocimientos y recursos humanos. El desafío principal está en
como darle un uso consistente y sostenido.
En esta apretada síntesis se hace evidente que existen vacíos temáticos importantes, relacionados
con género, etnias, instituciones y cooperación, por citar algunos. En género se han hecho sin
embargo avances, en particular los trabajos del Fideg sobre el papel económico de la mujer y los
trabajos sobre violencia de género e intrafamiliar producidos por diversas Ong’s. Estas dos líneas
8
son las dominantes en este campo. En relación a etnias el Cidca, dependiente de la UCA, ha
continuado desde hace varios años produciendo trabajos sobre la costa Atlántica, sin embargo
faltan líneas claras de investigación.
Los aportes más significativos en términos de análisis y producción de información en el periodo
de pacificación, los encontramos en los trabajos sobre la transición, aunque con énfasis en lo
económico y las reformas políticas. Aportes destacados por su contribución al conocimiento han
sido los estudios sobre conflictos, el rearme y la pacificación y, más recientemente, los trabajos
sobre gobernabilidad que reúnen encuestas e investigación. La contribución más importante en
estos campos fue aportar conocimiento e identificar variables sobre las cuales se podía incidir para
mejorar la situación. Su debilidad más grande consiste en la poca incidencia en la toma de
decisiones.
Es necesario destacar de modo particular el eslabón faltante en esta producción. Este es un
trabajo más aplicado y combinado entre las dimensiones institucionales, la cooperación y la
interacción con algunas variables claves para la construcción de la paz como proceso. En las
condiciones de Nicaragua por su debilidad institucional y el peso de la cooperación, esta relación
se volvió determinante. Un ejemplo claro es el de la relación entre inseguridad rural, pacificación,
políticas dirigidas al campo, papel de las instituciones e inserción de la cooperación. Otro ejemplo
crítico es el de la descentralización donde se reproduce la misma secuencia. Han sido escasos los
trabajos que han intentado abordar estas relaciones.
Ello ha mantenido la tendencia orientada a tratar los problemas de forma aislada, sin dimensión
estratégica y con una importante fragmentación de acciones y recursos. Y por otro lado, ha
contribuido a mantener la separación entre la dimensión política y la base técnica necesaria como
para darle consistencia. Así la construcción de la paz parece haber quedado reducida al arreglo
político por un lado y a un aporte económico de la cooperación bajo la forma de proyectos por
otro, en el marco de una sociedad cada vez más deteriorada.
La cuestión de las condiciones más estructurales ha quedado progresivamente relegada. Sobre ella
la investigación tiene mucho que aportar, por ejemplo en relación a la calidad del sistema político
democrático y los procesos participativos, la relación de este aspecto con variables
socioeconómicas de exclusión y la situación de conflictos y de inseguridad, particularmente en la
zonas rurales y autónomas, la evolución de las instituciones y su capacidad de integrar el espacio
nacional con eficacia técnica y política.
Después de todo, la guerra fue el fruto histórico de un pasivo acumulado en materia de equidad
política y social, así como de la ausencia de instituciones capaces de canalizar el conflicto y darle
una salida a ese pasivo. En este sentido, a medida que se aleja históricamente el punto de viraje
del conflicto a la paz, inevitablemente estos problemas se ven ahora, como los del desarrollo,
como los de la viabilidad de la nación y como los desafíos de la gobernabilidad. Pero esta mirada
en perspectiva de futuro, no debe escamotear cuanto del pasado está hoy todavía vigente. La
9
apuesta a que este pasado se diluya en las nuevas condiciones para aniquilar su potencial
desestabilizante, es miope e irresponsable.
Un análisis frío indica que sólo algunas condiciones políticas cambiaron. La investigación, aunque
con limitaciones, ha puesto en evidencia la nueva situación, sus posibilidades y restricciones
existentes. El riesgo es que no se vincule esto con las tendencias estructurales más pesadas. La
equidad social y política y la calidad de las instituciones es un problema histórico, por ello
determinante. Los avances en este campo constituirán esta vez el punto de viraje entre la
pacificación y el desarrollo, como ayer lo fueron entre la guerra y el cambio social.
Algunas pistas para la investigación
A modo de una conclusión más práctica y con toda la prudencia necesaria en este campo,
intentamos identificar aspectos que pueden contribuir al desarrollo de la investigación:
1. Quizá una de las condiciones primeras sea la de valorar la investigación como tal, creando los
incentivos y los apoyos institucionales necesarios. Para ello la investigación debe ser asumida
como la manera de crear una masa crítica nacional, capaz de aportar e incrementar las
posibilidades de autodesarrollo. En este sentido los proyectos de cooperación que necesitan o
incorporan investigación deberían considerar explícitamente esta situación.
2. Las líneas de investigación sobre la consolidación de la paz requieren restituir la
complementariedad que relacionen aportes específicos con la dirección y la calidad del
proceso. Este difícil ejercicio sólo puede dar resultados si se desarrollan espacios de diálogo y
colaboración, algo que es casi inexistente en el marco de la fragmentación reinante.
3. Con relación a las líneas de investigación con potencial de desarrollo mencionaremos:
a) La calidad del sistema político democrático y los procesos participativos. Existe una creciente
preocupación por sistematizar, valorar y encontrar vías de ejercicio de las experiencias
participativas que conoce el país. La idea subyacente es que esto reforzará la democracia y
mejorará la calidad del sistema político. Los trabajos en esta dirección deben ser reforzados.
Un aspecto particular es el tema de la descentralización al que se le atribuye potencial en
relación con los procesos participativos. Si embargo se requiere evidencia empírica, trabajo de
campo y estudios de caso, particularmente en relación con la cuestión de la autonomía. Existe
una gran confusión entre concepciones y estrategias en temas cruzados como municipalismo,
desarrollo local y descentralización, a lo que se agrega la falta de definición nacional. En un
país fragmentado y de débil cobertura institucional esto es un aspecto clave.
b) En esta misma línea, investigaciones sobre el funcionamiento de las instituciones y sobre los
programas de reforma están dramáticamente ausentes. Una tendencia al simplismo peligrosa
se instaura sin embargo, con la abundancia de encuestas que no ahondan en causalidad y
estrategias de acción. Este es un campo virgen en Nicaragua. La evolución de las instituciones
10
y su capacidad de integrar el espacio nacional con eficacia técnica y política es una tema
insoslayable para la investigación.
c) La investigación sobre variables socioeconómicas de exclusión seguirá siendo pertinente y
sobre esto se dispone cada vez más, de datos y trabajos estadísticos. Lo que sigue estando
pendiente es como enfrentar este tema y los soportes institucionales en los que debe apoyarse.
Aunque existen trabajos que han intentado abordar estos aspectos la dificultad más grande
radica en las condiciones políticas.
d) La situación de conflictos y de inseguridad, particularmente en las zonas rurales y autónomas,
cuenta con una base de documentación importante. La investigación ha intentado
explicaciones y sugerencias prácticas, en este caso el impedimento parece situarse en la
relación con las instituciones públicas y las limitaciones de estas.
e) Un tema que debiera ser de una vez abordado por la investigación, es la relación con la
cooperación y el análisis de sus aciertos y errores. Más aun en un país donde existe una gran
dependencia de esta y donde en ciertas zonas, se sustituye completamente a la presencia
pública.
Angel Saldomando, Managua, Nicaragua
11
EL SALVADOR
Contexto histórico general
Con los acuerdos negociados que pusieron fin a doce años de guerra civil, la consolidación de la paz
y el avance de la transición democrática han sido en El Salvador tema central del debate y objeto de
múltiples esfuerzos de investigación. Los acuerdos militares se cumplieron en forma satisfactoria y
las reformas del sistema político permitieron un buen grado de tolerancia a las fuerzas opositoras,
antes inexistente. Desde 1992 se han desarrollado sin mayores incidentes cuatro procesos electorales,
pero con un creciente porcentaje de ausentismo que sobrepasa ya los 2/3 del electorado. Tras el auge
económico de los primeros tres años de posguerra, el país se ha precipitado desde mediados de 1995
a una desaceleración económica que tiende a la recesión, acompañada de una grave crisis
delincuencial y del creciente descrédito de la clase política. Aumentan el descontento social y los
movimientos reivindicativos.
Los acuerdos de paz terminaron el conflicto militar y democratizaron la vida política, pero no han
logrado la paz social. Las políticas neoliberales impulsadas por tres gobiernos sucesivos de la
derechista ARENA han agravado la crisis social. La dinámica de la globalización y los intentos de los
empresarios locales por insertarse a ella no han solucionado los graves males de El Salvador, sino que
más bien han puesto de relieve la pequeñez e inviabilidad de su economía nacional en el marco del
mundo globalizado. Ni la instalación de empresas maquiladoras, ni las divisas que ingresan en
concepto de remesas familiares enviadas por los emigrantes, han podido ser solución a los graves
problemas de desempleo y pobreza que tiene el país.
La situación socio-económica de las mayorías tiende a empeorar, mientras la violencia cobra
ahora más víctimas que en tiempos del conflicto. La emigración no ha disminuido y se mantiene
alrededor de una quinta parte de la población fuera del país. En síntesis: la paz parece
consolidada, pero no parece estar consolidándose. Es decir, la transición se deteriora y podría
entrar en franca regresión si no son superados esos problemas y no se abren esperanzas de mejoría
para el grueso de la población. De ahí la importancia de valorar lo que se ha avanzado en el
conocimiento de estos temas y de relanzar la investigación para un aporte que ayude a reencauzar
el proceso.
Estado general de la investigación sobre la temática
Tras los acuerdos de paz se abrió en El Salvador un período en el que se constituyeron numerosas
ONGs que iniciaron labores de investigación y las ya existentes intensificaron su presencia. Desde
1994-95 han desaparecido varias y otras se especializaron en proyectos de desarrollo. 3 Hay
3
Entre las instituciones ya desactivadas cabe mencionar a CENITEC y CINAS, las que cumplieron un destacado papel
en la posguerra. También el Centro DEMOS, financiado por USAID, que promovió el debate y el intercambio de ideas
entre actores de diversa naturaleza y distinto signo ideológico. En la actualidad se mantienen algunos centros de
investigación activos: FLACSO, FUNDAUNGO FUCAD y FUNDE; en posiciones más próximas al sector empresarial
se ubican FUSADES, CEDEM y FEPADE. Sigue activa FESPAD, fundación especializada en estudios para la
aplicación del Derecho, así como nuevamente IEJES. Una reciente iniciativa es CEPAZ, Centro de estudios para la
12
también numerosos académicos que sobre la base del esfuerzo personal contribuyen con sus
estudios. A pesar de estas difíciles condiciones, en la década de los noventa ha habido un buen
caudal de aportes en el tema que nos ocupa. Hemos identificado para este diagnóstico cinco ejes,
con el fin de agrupar temáticamente los distintos trabajos de investigación.
El primero considera la paz como negación de la guerra. Ha habido numerosos aportes en los
medios de comunicación, que influyen en el clima de la discusión y en los consensos sobre
problemas y temáticas. Pero en términos generales, entre los articulistas y columnistas cabe
señalar que suele prevalecer la opinión sobre el verdadero conocimiento. No obstante, varios
analistas han contribuido substantivamente a la reflexión: hay que mencionar a Dada (FLACSO),
Escobar Galindo (ex-asesor presidencial), Córdova (FUNDAUNGO), Turcios (revista
TENDENCIAS), Arene (FUCAD), Picardo (Universidad Francisco Gavidia) y Samayoa (Consejo
de Seguridad Pública).
El tema de la desmovilización y la reinserción de los ex-combatientes de la guerrilla fue trabajado
inicialmente por la ya desaparecida Fundación 16 de enero, F-16, tanto en el diagnóstico y la
elaboración de los proyectos, como en su implementación y seguimiento. Hoy el Programa de
Transferencia de Tierras, PTT, ha pasado al Foro Agropecuario, que agrupa a las distintas
organizaciones que laboran en el sector rural, incluidas las surgidas durante el proceso de reforma
agraria de los años ochenta. A medida el tiempo pasa el tema ha ido perdiendo la relevancia que
tuvo en la inmediata posguerra, siendo hoy sólo un aspecto más de la problemática socioeconómica.
En torno a este eje hay también que ubicar materiales más académicos que ofrecen una visión
general del proceso histórico. Así, la obra de Krämer, que desde la década del conflicto se
proyecta a los primeros años de la posguerra. Asimismo el análisis político de Montobbio, con
rica información del marco internacional y una perspectiva teórica que, basándose en Hobbes,
concibe la negociación y la transición democrática como el paso del estado de naturaleza al estado
de sociedad. La obra es iluminadora y sugerente. Es bastante optimista sobre las potencialidades
del proceso. Con un marco teórico muy diferente, que se apoya en Hegel para reivindicar el
método dialéctico de análisis, los estudios históricos de Ribera se centran en la evolución
ideológica y una visión crítica de la transición y sus contradicciones. Sostiene la tesis de que en el
país no hay dictadura pero tampoco democracia; el tiempo de la transición se agota y no es claro
que la paz resulte consolidada. Una mayor conciencia del proceso permitiría a los actores ofrecer
alternativas más consistentes en interés de la paz y la transición democrática.
El segundo eje temático es la paz como ausencia de violencia. Siendo que la situación de
inseguridad ciudadana se ha acentuado con el auge delictivo y la criminalidad, colocando al país
paz. Por su parte, la Fuerza Armada tiene en el Colegio de Altos Estudios Estratégicos, CAEE, su centro de formación
y de reflexión sobre temas de defensa nacional y nueva doctrina militar democrática. De las universidades, la Nacional
y la UCA, mantienen la continuidad en investigación y publicaciones, mientras la Tecnológica y la Francisco Gavidia
lo hacen de manera más irregular.
13
entre los más peligrosos del mundo, el tema ha recabado numerosos e importantes esfuerzos
investigativos. El más destacado es el que en forma multidisciplinar se emprendió a iniciativa del
PNUD en 1998 dando lugar a dos foros consecutivos y una publicación. La obra Violencia en
una sociedad en transición recoge las conferencias y ponencias de dieciséis especialistas. De ellas
destacan las de Papadopoulos, Post, Yerushalmi, Moncayo, Torres Rivas, Saldomando, Smutt y
Shapiro, entre otras. La complejidad del fenómeno de la violencia y las diversas variables que en
él intervienen quedan ahí puestas en evidencia. Dicha Conferencia internacional sentó las bases
para un adecuado enfoque del problema y para futuras investigaciones.
Un segundo esfuerzo del PNUD, más modesto, está próximo a ser editado. Se recogen cuatro
ensayos, de los que destacan el sociológico de Ramos y el psicológico de Miranda. Deben
asimismo reseñarse estudios específicos, sobre el fenómeno de las pandillas juveniles, la
marginalidad y la exclusión social: los de Cruz, Miranda y Smutt, Ramos, Andrade-Eekhoff,
Umaña, etc. Todos ellos con rigor académico y adecuada investigación de campo. En resumen,
éste es, probablemente, uno de los temas más y mejor estudiados, lo que no excluye la
conveniencia de seguir investigándolo.
La tercera temática gira en torno a la paz como democracia verdadera. En ella se agrupan
trabajos sobre el sistema político, de partidos y electoral, así como la evolución de componentes
de la reforma política. En general, los estudios pecan de cierto coyunturalismo y de escasa
adecuación teórica a las específicas condiciones salvadoreñas. También es frecuente un sesgo
ideológico centrista, que le resta objetividad a los trabajos. Son destacables los estudios de los
politólogos Córdova, Bendell, Artiga y Zamora sobre el sistema de partidos y electoral. Con más
énfasis en las tendencias históricas están los materiales de Ribera. Los sondeos de opinión pública
de Cruz son un buen aporte.
A principios de mayo del presente año fue presentado el estudio Auditoría de la democracia . El
Salvador 1999 realizado conjuntamente por Seligson (Univ. Pittsburgh), Córdova
(FUNDAUNGO) y Cruz (IUDOP). En el mismo se exploran los avances en la cultura política
democrática sobre la base de una encuesta realizada a escala nacional. Los autores relacionan
distintas variables para medir el apoyo al sistema, la participación ciudadana, la tolerancia política,
el autoritarismo, el impacto de la corrupción y de la violencia. Se constatan tendencias favorables
respecto datos anteriores y en comparación con otros países del área. El abstencionismo y la
delincuencia aparecen como los principales problemas, mientras la participación en el nivel
municipal es la mayor fortaleza.
En este mismo eje cabe mencionar estudios en el área de la reforma militar. Los dos volúmenes
publicados por FAES/ONUSAL y las investigaciones posteriores de Walter y de Córdova son
importantes. Acaba de publicarse el estudio de Martínez Uribe. Más contribuciones de relevancia,
aunque menos conocidas, son las de Samour y de Morales. Debe destacarse la labor del CAEE en
el tema. En relación con la PNC sólo se cuenta con la obra de Costa, de reciente publicación, que
es una primera aproximación, limitada al cumplimiento inicial de los acuerdos de paz en el área
policial.
14
El cuarto eje es la paz como superación de la injusticia. En primer lugar, respecto a la reforma
judicial están los aportes institucionales de la Unidad Técnica Ejecutiva, UTE, adscrita al Mº de
Justicia, así como de la Corte Suprema de Justicia, CSJ. De los centros independientes, en un
primer período IEJES y posteriormente FESPAD, han realizado estudios y han jugado un papel
relevante en promover el debate sobre la reforma jurídica.
En lo referente al área derechos humanos están los Informes anuales de la Procuraduría para la
Defensa de los Derechos Humanos, PDDH. Varios Comités y ONGs se desactivaron al cese del
conflicto,4 pero se mantienen la Tutela Legal del Arzobispado y el IDHUCA. Este último, además
de monitorear las violaciones y de organizar actividades de denuncia y de educación en derechos
humanos, ha hecho trabajos de investigación. El estudio de caso de la maquilera textil El
Mandarín fue el origen de una comisión conjunta con sindicatos norteamericanos para el
seguimiento de la situación en las maquilas, con trabajo de lobby en el Congreso.
Sobre derechos económicos son pioneros los estudios de Montoya de cooperativas y
comunidades, que incluyen una estrategia alternativa de desarrollo, a la que denomina Nueva
Economía Popular, NEP. La pobreza urbana ha sido estudiada por Briones. Asimismo importante
es la investigación de García sobre migración local. Recién editada por FUNDE, una recopilación
(Kandel / Lungo) de estudios sobre cultura y migración es bien relevante.
El quinto eje identificado es el de la paz como cultura de la tolerancia. Más de medio siglo de
dictadura militar significó que la sociedad resultó impregnada de autoritarismo, el cual no ha
desaparecido. En esta área cabe consignar las investigaciones sobre las percepciones de bases y
dirigentes de diferentes sectores sociales realizadas por Briones y Ramos (FLACSO) en relación
con la gobernabilidad. También la relación entre proceso de paz y políticas neoliberales de ajuste
estructural fue tempranamente estudiada por el ya desaparecido CENITEC, con los destacados
estudios de Segovia. Más recientemente FUNDAUNGO, FLACSO y FUNDE le han dedicado su
atención a la temática.
Debe mencionarse asimismo el recurso de técnicas de focus group y de entrevistas seleccionadas
utilizadas por Cruz (IUDOP) en torno a la percepción sobre el tema. La perspectiva propiamente
cultural ha sido poco trabajada, aunque se cuenta con un par de buenos ensayos pioneros en la
temática: el de Castellanos Moya y el de Huezo Mixco.
Principales vacios en la investigación sobre la temática
Siendo comúnmente aceptado que la guerra civil que abatió al país tuvo causas de tipo
estructural, resulta extraño que no haya habido mayores esfuerzos de investigación en esa
4
Varias instituciones que jugaron un papel relevante en el seguimiento y la denuncia de violaciones a los derechos
humanos durante el conflicto militar, perdieron su razón de ser o no se adaptaron a la novedosa situación de
posguerra: la Comisión de Derechos Humanos – no gubernamental, el Comité de Madres y el Comité de Madres y
Familiares de Presos y Desaparecidos Políticos, CODEFAM, El Comité de Derechos Humanos – Madeleine
Laguedec, el Comité Cristiano de Refugiados y Desplazados, CRIPDES, etc.
15
dirección. La incertidumbre sobre las posibilidades de consolidación de la paz se va a mantener
mientras sigamos sin conocer si siguen presentes las causas que generaron la guerra. No está claro
si persiste la crisis del modelo económico o si el mismo se mantiene. Si la respuesta resultara
negativa, tampoco es claro qué modelo es entonces el que rige actualmente la economía nacional
y cómo se ha llegado hasta él. Los economistas han estado más concentrados en lo
macroeconómico y en la crítica de políticas específicas, ignorando el tema del modelo, aunque los
insumos generados podrían facilitar su abordaje. Los estudios económicos tampoco se han
enfocado en las transformaciones de la clase dominante. Hace falta una valoración actualizada de
las estructuras de dominación, de los grupos de poder económico y de su interrelación.5
Las investigaciones se han centrado en la economía formal; conocemos menos la informal y no
sabemos casi nada de una economía paralela de actividades ilícitas y crimen organizado cuya
existencia es evidente. ¿Qué nexos hay? ¿Se oponen o se complementan? El riesgo de que la
economía salvadoreña esté en un proceso de “colombianización” es grande. No hay estudios y en
los datos oficiales no aparece reflejada esta realidad. Quedan misterios por resolver: en medio de
un proceso recesivo, el país aparece inundado de dólares y hasta se discute “dolarizar la
economía”. ¿Serán las remesas una explicación fehaciente para la sobreabundancia de divisas?
Es también escasa la información que se tiene sobre la estructura social salvadoreña, tema que
debería ser una prioridad para los sociólogos. Hay cambios grandes y evidentes pero poca
investigación sobre los mismos. La migración interna campo/ciudad y la emigración externa
deberían ser temas centrales de estudio. Se conoce algo el impacto económico de las remesas
familiares, pero poco los múltiples efectos de los movimientos migratorios: sociales, políticos,
ideológicos, culturales, etc. Las pandillas juveniles o “maras” es otro tema conectado con la
emigración, así como también con la violencia y con el fenómeno delincuencial. Se tienen
importantes estudios, pero falta más investigación en los diversos temas conexos.
La cultura juvenil en general y sus subculturas específicas han sido apenas estudiadas. Por
ejemplo, los analistas se quejan de la apatía de la juventud por la política, pero no se han
investigado los intereses, las percepciones, las aspiraciones e influencias que posee este
importante sector social. Ni la psicología social ni la sociología han tenido en su agenda de
investigación estos temas. La clase política envejece ideológica y biológicamente pero no aparece
el relevo generacional. Pronto se verá que el tema es decisivo.
No solamente los jóvenes se interesan poco: la población en general viene mostrando un creciente
desencanto por la política y los políticos. Es algo que debería interesar más a los politólogos, que
han centrado sus análisis en el funcionamiento del sistema sin cuestionar a fondo sus carencias.
Tienden a aplicarse acríticamente los modelos teóricos de países desarrollados, con largas
tradiciones liberal-democráticas, los cuales poco encajan con nuestra realidad. Hay además cierta
fijación en lo eleccionario, como si las ciencias políticas se redujeran a ser “ciencias electorales”.
5
Desde la obra de Colindres Fundamentos económicos de la burguesía salvadoreña - fechada en la segunda mitad
de los años setenta- no ha habido otro esfuerzo similar que corrija y amplíe, registre los cambios y ponga al día
toda esa información.
16
No se puede caracterizar tampoco el sistema de partidos sin caracterizar los partidos concretos
que lo integran. Ahí falta investigación.6
Hay clara necesidad de generar cultura democrática por la persistencia del autoritarismo, pero hay
poca investigación sobre sus manifestaciones en la casa, la escuela, la empresa, la calle… ¿Podrá
ser democrática la política cuando la sociedad sigue siendo autoritaria? ¿Cómo democratizar el
tejido social? ¿Qué experiencias positivas se han acumulado?
Por otra parte, hay fenómenos que influyen negativamente: por ejemplo el creciente
fundamentalismo religioso. Las sectas evangélicas han crecido de modo notable, siendo ya un
porcentaje relevante de la población.7 Su grado de fanatismo y sus métodos de indoctrinación las
convierten en centro de irradiación de una creciente intolerancia. También entre los católicos
crece el fundamentalismo. El fenómeno tiene incidencia en el clima ideológico del país y puede en
el futuro llegar a tener expresión política.
El contrapeso que pudiera ejercer el arte y la cultura, promoviendo valores de humanismo y
creatividad, de tolerancia y apertura, también adolece de poco estudio sistemático. Hay en la
transición mucha más creación artística y literaria, pero todavía se ha desarrollado poca reflexión
y aporte teórico sobre el tema cultural. Los procesos de globalización y modernización han
acrecentado la penetración cultural, incluso con expresiones de auténtico imperialismo cultural,
ante lo cual urge un trabajo investigativo de sus influencias y hacer más esfuerzos de rescate de la
propia identidad. Sobre la misma es casi nulo lo que hay acumulado, siendo pioneros los trabajos
de reflexión y acopio bibliográfico emprendidos por Wauthion, que no han generado hasta el
momento la recomendable reacción entre colegas que pudieran proseguir ese primer esfuerzo.
6
No se ha estudiado al partido ARENA como fenómeno social, como partido de clase, como fuerza histórica e
ideológica en evolución. Se conoce poco qué corrientes políticas hay en su seno, a qué grupos e intereses responden,
qué puntos de consenso y cuáles de disenso están en él presentes. No hay un estudio de sus contradicciones y
tendencias, sus fortalezas y potencial. Tampoco sabemos mayor cosa del PCN: un partido que sobrevivió al golpe de
estado de 1979 y que se mantiene como fuerza de reserva de la derecha. ¿A qué sectores representa? ¿Qué base social
tiene? ¿Tiende a desaparecer o a consolidarse como complemento conservador?
Las fuerzas políticas de centro son otro misterio. ¿Por qué la democracia cristiana, tras haber sido fuerza gobernante,
se precipitó a una crisis sin fin? ¿Qué pasa con los demás grupos centristas y sus alianzas, que se hacen y se deshacen
rápida y estérilmente? ¿Por qué sigue siendo tan débil el centro en El Salvador? ¿Refleja características estructurales?
Tampoco sabemos demasiado de la izquierda, pues desde la academia no se ha entrado a su investigación seria y a
fondo. Tendencias y pensamientos diversos, concepción estratégica y programa, deberán ser colocados bajo el lente
del análisis. ¿Dónde está su antigua base social y de qué sectores provienen las nuevas bases? ¿Adónde se encamina
el proyecto del FMLN? ¿Sigue siendo “izquierda revolucionaria” o se ha convertido en una fuerza reformista? Falta
una caracterización consistente del FMLN.
7
Según voceros de las mismas, se han extendido ya sobre la tercera parte de la población. La cifra puede que sea,
con bastante probabilidad, exagerada. Sin embargo, es evidente el notable crecimiento de dichas iglesias y su poder
de convocatoria y movilización, que compite en capacidad con los aparatos partidarios más poderosos. Su presencia
está en todos los estratos sociales, más pronunciada entre los sectores rurales y suburbanos más pobres.
17
Recomendaciones finales metodológicas
En la anterior sección quedan recogidos los temas sobre lo que convendría concentrar
investigaciones en el próximo futuro. Falta probablemente una temática central que pudiera
ponerlos a todos en conexión mutua: tal vez recuperando la preocupación de inicios de la década
pasada en torno a los perfiles de un modelo alternativo de desarrollo.
Debe agregarse que pocas experiencias en el pasado han tenido incidencia práctica, a menudo por
no haber contado con métodos participativos en la investigación. Hay algunas notables
excepciones – como Montoya en sus estudios sobre comunidades y cooperativas, Briones y
Ramos en su investigación sobre percepciones de los grupos sociales y gobernabilidad, o el caso
de la maquila El Mandarín investigado por el IDHUCA, bajo la conducción de Cuéllar, que
pueden servir como modelos a seguir.
Tomar en cuenta la perspectiva de género es otra recomendación, para cuya implementación fuera
bueno recoger los aportes brindados por instituciones feministas y organizaciones de mujeres
como Mujeres por la Dignidad y la Vida (las Dignas), Instituto de la Mujer (IMU), el Movimiento
de Mujeres Mélida Anaya Montes (MAM) o CEMUJER. Es preocupante el retroceso en la cuota
de participación de mujeres en las candidaturas de los partidos para cargos públicos, que no hace
sino reflejar la escasa sensibilización que hay entre la opinión pública por el tema.
Se precisa mayor comunicación entre las distintas instituciones que hacen investigación, entre los
investigadores mismos, así como entre éstos y la sociedad. A menudo los sectores sociales que
podrían hacer uso de los resultados de la investigación, la desconocen totalmente y no hay
mayores esfuerzos por hacérselos llegar. Una mayor interdisciplinariedad en los proyectos fuera
asimismo recomendable.
Ricardo Ribera, San Salvador, El Salvador
18
GUATEMALA
El desarrollo de la investigación para la paz en Guatemala puede dividirse en tres etapas bien
marcadas:
1. La situación antes del inicio de la negociación de la Paz: en esta etapa, anterior a 1985, se
vivió un retroceso con respecto a los avances sobre la interpretación de la realidad socioeconómica y política previos a la agudización de la guerra, pero aportó una gran producción
de los intelectuales guatemaltecos en el exilio. Desde fuera se siguieron haciendo y/o
publicando investigaciones y estudios sobre la realidad nacional, convirtiéndose en las voces
de denuncia de los sucesos internos. Esta producción está permeada por los efectos del
conflicto, centrándose mucho en interpretaciones enmarcadas en las ideologías y se enfoca
hacia los problemas estructurales del país: tenencia de la tierra, clases sociales, movimientos
campesinos, papel del ejército, entre otros. A escala nacional, el gran actor en términos de
investigación fue la Secretaría Nacional de Planificación, frente a la ausencia, a partir de los
80, de la propuesta universitaria.
2. Las corrientes de investigación surgidas durante el período de la pacificación: en esta etapa
(1985-1996) inician muchos de los temas derivados de los años del conflicto, pero, sobre
todo, las temáticas impulsadas por las agendas internacionales. El papel de los organismos de
Naciones Unidas y los Bancos como promotores de investigación, son los actores más
relevantes. En este momento es cuando surgen los temas de género, niñez, resolución de
conflictos, reconocimiento de los multiétnico, sostenibilidad ambiental, entre otros. Temas que
se encuentran plasmados en alguna medida, en los contenidos del proceso de negociación de
la paz.
3. La investigación en la etapa del posconflicto: en este período se retoman temas que se habían
relegado por el conflicto armado, se inicia el análisis de lo sucedido, las consecuencias y
efectos en las estructuras económicas, políticas y sociales del país. Este período está marcado
por los Acuerdos de Paz y la agenda de nación que éstos presentan.
En los tres momentos descritos anteriormente, pueden destacarse algunas producciones
nacionales y extranjeras. En el primer período señalado están los considerados clásicos: La Patria
del Criollo de Severo Martínez (1970) y Guatemala: una Interpretación histórico social de
Carlos Guzmán Böckler y Jean-Loup Herbert (1970), que desataron el primer debate académico,
en el ámbito marxista, sobre la problemática multicultural en Guatemala. El reto del desarrollo en
Guatemala, de 1970 es el primer enfoque multidisciplinario, desde la óptica social cristiana, que
ejerce gran influencia en el momento. Se suman al estudio de la situación nacional investigadores
extranjeros, como Susanne Jonas, con Guatemala: una historia inmediata (1974) y Guatemala:
plan piloto para el continente (1981).
Quiché rebelde, de Ricardo Falla, de 1978, pone de manifiesto la realidad vivida por las
comunidades indígenas, bajo la represión militar. Después podemos referirnos a la producción de
19
autores connotados en el exilio: Edelberto Torres-Rivas, Mario Solórzano y Gabriel Aguilera,
sobre temas dedicados a analizar el papel del ejército, la situación socio económica en Guatemala
y el sistema político imperante.
En la última parte de esta etapa, se produjo sobre todo bibliografía referente a los hechos de la
guerra. La obra más significativa, por el cambio de perspectiva: la visión indígena, la visión de la
mujer, es Me llamo Rigoberta Menchú, y así me nació la conciencia, (1982) que ejerce
profunda influencia en la percepción de investigadores, nacionales y extranjeros sobre los
procesos que vive Guatemala. Otra obra del jesuita guatemalteco Ricardo Falla, Masacres de la
selva, denuncia la actuación del ejército contra la población indígena del Ixcán.
La segunda etapa se caracteriza por la proliferación de estudios acerca de los temas nuevos como
género, medio ambiente, etc. También por diagnósticos y propuestas elaboradas sobre los temas
demandados por los organismos internacionales y financieros. Otro gran tema es el análisis de los
efectos de la guerra, destacándose como obra que influyó más en esta etapa, Situación de los
desplazados en Guatemala, escrito por Myrna Mack. Este documento y su trabajo con los
desplazados le valió perder la vida y fue una de las muertes que más ha influido para hacer la
radiografía de la aplicación de la justicia en Guatemala.
La tercera etapa está atravesada por los Acuerdos de Paz. Por un lado, la estructura de los
mismos en lo referente a los temas llamados sustantivos (1. Retornados y desplazados; 2.
Derechos del pueblo maya; 3. Situación socio económica y cuestión agraria; 4. Papel del Ejército
y fortalecimiento del poder civil; 5. Reformas constitucionales), ordenan y encauzan el esfuerzo
de conceptualización teórica y académica de la sociedad, a fin de poder participar con propuestas
en los diferentes temas.
Por otra parte, también se empieza a estructurar el sector de Centros de Investigación como
grupo de opinión, gracias a la conformación que Monseñor Rodolfo Quezada Toruño le da a la
Asamblea de la Sociedad Civil. De esa cuenta, este sector se convierte en promotor de
propuestas, además de empezar a trabajar por primera vez en conjunto, creando lazos de
cooperación y entendimiento que perduran hasta ahora.8
Los Acuerdos de Paz proporcionan el marco en el que se debe visualizar al nuevo Estado y su
relación con la sociedad, por otro, se constituyen en temáticas en sí mismos, que deben ser
abordadas por los diferentes actores, con la finalidad de hacer propuestas específicas sobre el
cómo alcanzar las metas propuestas. En ese sentido, es importante destacar que son los mismos
Acuerdos los que proporcionan los mecanismos para ejercer el diálogo, a través de las
Comisiones Paritarias, para discutir el marco del cumplimiento del acuerdo que da vigencia a los
derechos de los pueblos mayas (comisiones conformadas por representantes de las organizaciones
mayas y el Gobierno), y la Comisión Técnica de Reasentamiento (conformada por las
organizaciones de retornados y desplazados, representantes de la comunidad internacional y el
8
El sector de Centros de Investigación de la ASC estaba compuesto por: AVANCSO, FLACSO, IEPADES,
IGEDES, USAC, INIAP, FUNDACIÓN MYRNA MACK, CEDEP, INCEP, CALDH.
20
Gobierno). De ahí que éstas comisiones, hayan propiciado el aporte académico de varios sectores,
con la finalidad de apoyar e incidir en la formulación de políticas públicas.
Como aporte independiente en el final de esta tercera época podemos destacar el libro
Democracia en Guatemala: la misión de un pueblo entero (1998) publicación interdisciplinaria
(con la participación de expertos nacionales e internacionales en ocho campos) auspiciada por
International IDEA, que abarca una visión de conjunto en la situación de la consolidación de la
paz en el país. En el tema de comprensión de la interculturalidad, puede mencionarse el
controvertido libro de Mario Roberto Morales La articulación de las diferencias o el síndrome
de Maximón (1999).
Por otra parte, a raíz de la firma de la paz, una de las publicaciones que inciden más en la vida
política, histórica y académica del país, no sólo como creación de fuentes documentales, sino
también como obras que aportan propuestas metodológicas muy importantes, son los informes
sobre lo sucedido durante el conflicto armado interno. Estos son, el Informe para la Recuperación
de la Memoria Histórica, elaborado por la Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado, y el
Informe de la Comisión de Esclarecimiento Histórico. Estos informes se hacen con base en los
testimonios recabados de las víctimas y se analizan de forma que extraen conclusiones generales.
La ausencia de información en estos documentos queda del lado de los victimarios.9
Aunque el Huracán Mitch no afectó en una forma tan devastadora a Guatemala, este fenómeno
abre la discusión de la perspectiva regional y lleva a la reflexión sobre el modelo de desarrollo que
se comparte. La exclusión en estos países, no es sólo política y cultural, es integral y pone en la
mesa de discusión la revalorización del concepto de víctima, no con una connotación peyorativa,
sino como una crítica a la dinámica excluyente e inequitativa de los modelos de desarrollo
actuales.
Temas relevantes en la investigación nacional
A pesar de estar dividida la producción por etapas, podemos en conjunto destacar los cuatro temas
en los que, a juicio de los propios investigadores, se ha centrado y se centra la investigación social
orientada a la consolidación de la paz en Guatemala, en los últimos años:
Fortalecimiento de la Democracia: aquí se contemplan temas como el de la consolidación de la
paz, desmilitarización, descentralización, género. Los estudios e investigaciones tratan de conocer
los enfoques de los diferentes grupos en cuanto a la consolidación de la paz. Dado que el país
todavía viene arrastrando temas del pasado como la exclusión y la discriminación, se trata de
reconvertir la perspectiva del Estado hacia la visión de país determinada en los Acuerdos.
También se introduce el análisis del papel del Estado, las relaciones del mismo con la sociedad
civil, la participación de ésta en la formulación de políticas y en la toma de decisiones, la
independencia de poderes de los organismos del Estado, el papel de los ministerios y la
9
Hasta la fecha, ha sido inexistente la recopilación de información proveniente de los victimarios, al contrario de
lo sucedido con experiencias similares en otros países.
21
modernización de la administración pública, la eficiencia del Estado en satisfacer la necesidades
más urgentes de la población y, en definitiva, las estrategias de desarrollo económico y social a
largo plazo.
Estado de Derecho: los temas claves para el fortalecimiento del poder civil y acabar con una de
las graves secuelas del pasado, la impunidad, son los ejes de este apartado. Aquí se centran los
estudios sobre seguridad y justicia, derechos humanos, impunidad. Esto plantea la temática de la
reforma jurídica y administrativa de los organismos encargados de la seguridad e impartición de
justicia. También el tema de volver al ejército a sus funciones y desmilitarizar al resto de la
sociedad. La reconversión militar como eje fundamental para acabar con el Estado-rehén.
También el fortalecimiento de los partidos políticos y su función en el legislativo, el
fortalecimiento del sistema electoral
Relaciones interétnicas y mundo maya: el descubrimiento de la ausencia de investigación sobre
las relaciones interculturales, está entre las motivaciones de investigadores y académicos para
profundizar en el pasado como clave para entender el presente, no ya desde la perspectiva
puramente antropológica, sino del convivir activo de pueblos y culturas diferentes. La
incomunicación entre las diferentes culturas, es otro de los temas de interés. Surgen los estudios
sobre el derecho consuetudinario, la visión del poder, la educación formal e informal, la educación
bilingüe. Los mecanismos de gobierno, tales como la alcaldía y su paso por los diferentes períodos
históricos, son puntos centrales. La discusión sobre la descentralización.
Economía y sociedad: la inequidad y la injusticia, promotores del conflicto armado, siguen sin
resolverse. La discusión sobre la tenencia de la tierra y la productividad, la sostenibilidad del
proceso de paz mediante el cumplimiento de las metas fiscales trazadas en los Acuerdos y el pacto
fiscal con sus aportes de diferentes sectores sociales, la política económica a mediano plazo, la
función social. La definición de la pobreza por parte de los mismos pobres, el aporte de las ONG
y la microempresa en el combate a la pobreza, el tema ambiental y la sostenibilidad agrícola, son
los focos principales de interés.
Lecciones aprendidas
Al hablar de la consolidación de la paz y el aprendizaje expresado a nivel de los aportes teóricometodológicos, la primera lección aprendida es que para la mayor parte de centros de
investigación, el momento del aporte propositivo para la negociación, los tomó de sorpresa. Si
bien se había producido bastante sobre el estado de la situación nacional, la elaboración de los
documentos de aporte a la mesa de negociación, implicaba el poder tener propuestas concretas no
sólo de qué hacer sino también del cómo hacerlo. Ese cómo fue el reto más grande, sobre todo
porque el tiempo de las discusiones políticas, en ocasiones, fue más acelerado que el tiempo para
la preparación de las propuestas académicas. Para muchos fue pasar del discurso ideológico a la
formulación de propuestas técnicamente viables.
22
Lo anterior lleva a la segunda lección: las propuestas necesitaban alimentarse de datos, de
certezas. Y esas fuentes no existían. El deterioro sufrido por las instituciones civiles estatales
durante el conflicto, la centralización de la información en manos de la institución armada,
vaciaron de posibilidad de recopilar información a otros entes. Y la poca que existía, no se tenía
certeza de su veracidad. En esta área ha aportado en forma sustancial el PNUD con sus Informes
sobre el Desarrollo Humano en Guatemala.
La tercera conclusión es más dramática: tampoco se tenía mucha información sobre los otros, es
decir, sobre los diferentes pueblos indígenas que habitan el territorio nacional. Se incidió en la
mesa de negociación para la creación de políticas públicas que apoyaran los derechos de los
pueblos y, sin embargo, era muy poco lo que se sabía sobre su propia perspectiva del país y de sus
demandas.
La cuarta lección: la investigación y propuesta sin incidencia en el poder político, casi nunca
tienen resultados. El conflicto y el deterioro de los partidos políticos, abrieron una brecha entre la
sociedad civil y la sociedad política. Este divorcio se plasma en la no existencia de una
comunicación que facilite a la propuesta académica incidir en la toma de decisiones. Pocos
centros han podido llevar a cabo todo el proceso.10
La quinta lección aprendida: mientras no se resuelvan los problemas estructurales que vienen del
pasado, es imposible la consolidación de la paz. Mientras no se conozca más sobre los efectos del
conflicto en las diferentes poblaciones, no podrá hablarse de resarcimiento. Mientras no existan
políticas de apoyo y reconocimiento a las víctimas y mientras no haya una aceptación tácita de los
victimarios, no podrá hablarse de reconciliación.
El impacto de los estudios
La forma en que se desarrolló la negociación de los Acuerdos de Paz, estimuló la participación de
las diferentes organizaciones, centros y universidades, para aportar propuestas concentradas en la
ASC, o haciéndolas llegar directamente a alguna de las partes. En ese sentido, se puede afirmar
que más del 70% de lo propuesto por la Asamblea, se refleja en los Acuerdos suscritos. Desde ese
punto de vista, la incidencia en la negociación fue muy alta.
Sin embargo, no puede decirse lo mismo en la incidencia en las políticas adoptadas después de la
firma de la paz. En el caso de las comisiones paritarias, es mucho mayor la posibilidad de que el
resultado sea la adopción de políticas y leyes, o reforma a las mismas, con un alto grado de
consenso, a pesar de la asimetría en la toma de decisiones entre los grupos mayas y los equipos
10
Aquí vale la pena destacar la experiencia de la Asociación de Investigación y Estudios Sociales -ASIES- que
llevó a cabo la propuesta para la creación de la figura del Procurador de Derechos Humanos y la reforma al
Tribunal Supremo Electoral. En ambos procesos, se hizo la propuesta, se cabildeó en el Ejecutivo y Legislativo y se
acompañó el proceso hasta la instalación física y funcionamiento. También se trabajó igual en el caso de la
Comisión Nacional de Alfabetización. Procesos similares se están llevando a cabo en este momento en el campo de
la Reforma Educativa, a través de la Comisión Paritaria respectiva. En este proceso participan otros centros como
AVANCSO y la Fundación Menchú.
23
del gobierno, quienes contaban con todo el apoyo técnico requerido. En los temas de los
Acuerdos que no establecieron mecanismos de seguimiento, la incidencia es mucho más difícil, tal
es el caso del Acuerdo de Fortalecimiento al Poder Civil, donde las propuestas de seguridad y
defensa hechas por las entidades académicas,11 tienen problemas en lograr una interlocución
adecuada y abierta con las autoridades gubernamentales y legislativas.
El proceso de negociación implicó también a los diferentes grupos afectados en los mecanismos
de seguimiento, lo cual ha influido en la creación de espacios de reflexión conjunta, elaboración
de las propuestas desde una perspectiva propia e incidencia en la toma de decisiones. Los casos
más notables, son el movimiento de refugiados retornados desde México, las organizaciones del
pueblo maya y los grupos de mujeres.
En cuanto a los sujetos principales de la investigación de cara al nuevo concepto de nación, se ha
provocado el debate sobre la forma de investigar, la certeza de los datos y la relación entre la
investigación y la acción; la investigación participativa vista como una forma de aprehender,
trasladando información que permita la apropiación de los procesos por parte de los sujetos.
Por otra parte, la información recopilada por los ya mencionados informes de la verdad, ha
constituido parte fundamental de la denuncia y enjuiciamiento de varios connotados miembros de
las fuerzas armadas y ex-presidentes y ex-funcionarios públicos de los regímenes pasados. Dentro
de un balance en cuanto al impacto de los estudios, y sobre todo la capacidad de incidencia de los
académicos en la políticas públicas, vale la pena resaltar el alto poder de beligerancia que
enmarcado en el proceso de negociación de la paz, adquiere la sociedad civil guatemalteca. Se
establece la práctica del diálogo, de la propuesta y sobre todo, la cultura de relacionamiento entre
sociedad civil y Estado. Esa práctica continúa después de la firma de la paz, incursionando las
instituciones académicas, en temas tan delicados como la seguridad, entre otros, siendo aceptada
su presencia por las instancias estatales. Se han desarrollado esfuerzos conjuntos entre los
diferentes sectores sociales y el Estado, siendo un ejemplo de este esfuerzo, el proceso seguido
para encontrar acuerdos en el Pacto Fiscal, propuesta que reúne a más de 140 organizaciones.
A modo de conclusión, pueden mencionarse los grandes vacíos identificados por los mismos
investigadores:
Vacíos metodológicos. En este aspecto resaltan sobre todo vacíos de tres tipos:
1. Las herramientas de investigación actuales parten de una visión etnocéntrica occidental, lo que
hace necesaria la construcción de conceptos y paradigmas nuevos que permitan la reconstrucción
de la teoría y del método.
2. La inexistencia de investigadores formados adecuadamente por las universidades, implicando la
creación de una política de investigación por parte de las mismas y no someterse a las prioridades
del mercado productivo. Vale la pena mencionar la demanda sobre todo de antropólogos en esta
nueva etapa.
11
Es el caso sobre todo de la Fundación Mack, FLACSO e IEPADES.
24
3. La ausencia de la búsqueda de nuevas explicaciones, frente al impacto de un pensamiento
liberal y globalizante, que receta lo que ya se conoce, obviando la existencia de modelos
diferentes. Esto provoca la ausencia de conocimiento profundo y sistemático de la propia
realidad, así como la no búsqueda de información que produzca investigaciones sólidas y de largo
alcance.
Vacíos de contenido. Es necesario seguir ahondando en el conocimiento de lo intercultural y la
problemática maya, con explicaciones que provengan de los mismos mayas. Otro vacío sentido se
refiere a la problemática urbana y a la descentralización. En cuanto a lo económico, se debe seguir
investigando sobre la economía informal, la productividad y la tierra. La reconciliación es una de
las áreas más desconocidas y con más necesidad de información. En derechos Humanos el tema
de la impunidad y desarticulación de los aparatos paralelos. Otros temas ausentes son el de medio
ambiente y productividad, y el de juventud.
Vacíos políticos. Es evidente la carencia de una política nacional que promocione la investigación
orientada a la consolidación del proceso de paz. También se siente la ausencia de espacios de
reflexión conjunta e intercambio entre los diferentes centros de investigación. Finalmente, es
necesario buscar mecanismos que tiendan al acercamiento entre los políticos y los académicos.
Guatemala aún tiene pendiente el resolver problemas estructurales anteriores. Mientras que esto
no suceda, la consolidación de la paz es más un anhelo que una realidad. El no cumplimiento de la
agenda de la paz, hará insolubles los sentidos problemas de gobernabilidad.
Carmen Rosa de León, IEPADES, Guatemala
25
ESTUDIOS REGIONALES
Introducción
La región centroamericana ha experimentado en los últimos quince años un conjunto de cambios
sociales y políticos cuya saliente más notoria es el cese de los conflictos político-militares que
asolaron la región. El encadenamiento de procesos de pacificación comenzó con la derrota
electoral del gobierno sandinista en 1990, que cerró todas las formas de justificación para el
lanzamiento armado contrarrevolucionario; continuando con los acuerdos de paz de Diciembre de
1992 en El Salvador y finalizando con el acuerdo alcanzado entre la guerrilla y el Gobierno de
Guatemala en 1996.
El logro de la paz ha planteado en la agenda regional el tema de su consolidación. Para decirlo
con claridad desde el comienzo, el tema de la consolidación de la paz es esencialmente un
problema de gobernabilidad política y de mejoramiento de las condiciones sociales de la
población, ambas razones centrales en la justificación política e ideológica de los levantamientos
armados originales.
Este documento tiene como objetivo central reconocer las características centrales de los estudios
que se han producido en los últimos quince años sobre la pacificación y la consolidación de la paz
en perspectiva regional centroamericana. Para comenzar, a modo de contexto estableceremos un
recuento cronológico de los acontecimientos más importantes relacionados con la pacificación
regional y su consolidación en los últimos tres lustros. De seguido identificaremos las
características de las contribuciones más significativas desarrolladas en distintos campos de las
ciencias sociales, señalando sus fortalezas tanto como sus debilidades en la producción de
conocimiento sobre los procesos de consolidación de la paz y por último reflexionaremos
alrededor de la relación entre conocimiento y gestión de política pública, estableciendo
posibilidades de desarrollo futuro y necesidades de gestión.
Negociaciones políticas y consolidación de la paz en Centroamérica
Grosso modo en los últimos quince años en Centroamérica se han presentado al menos tres etapas
claramente discernibles: la fase de negociación de la paz; la fase de activación de mecanismos de
reconciliación nacional y la fase de consolidación de la paz.
La fase de negociación se prolonga desde 1986 hasta 1990. Está marcada por dos hitos centrales:
la presentación en junio de 1986 del Acta de Contadora para la Paz y la Democracia en
Centroamérica y la derrota electoral del gobierno sandinista en Nicaragua en febrero de 1990. El
Acta de Contadora sintetizó los términos dentro de los cuáles los países centroamericanos podían
iniciar un proceso de restauración de la confianza y contener de ese modo los riesgos de
ampliación de los conflictos nacionales por entonces peligrosamente desbordados de sus
territorios nacionales. La iniciativa, producto de la mediación activa de México, Panamá,
26
Colombia y Venezuela no contó con el respaldo político de tres de los países involucrados: Costa
Rica, El Salvador y Honduras que consideraron la iniciativa parcializada en beneficio de las
posiciones del Gobierno de Nicaragua. Guatemala se mantuvo relativamente al margen, creando
en su lugar condiciones para el lanzamiento de una propuesta de diálogo directo que, a diferencia
del modelo de Contadora, permitiría por fin la suscripción de un Plan de Paz preparado con el
liderazgo del presidente costarricense Oscar Arias. Este Plan se firmó en agosto de 1987 en la
ciudad de Esquipulas en Guatemala. Con ello dio inicio un proceso complejo y simultáneo de
acciones de reconciliación nacional en todos los países de la región. No obstante su carácter
regional, simétrico y simultáneo, la adopción de acciones conducentes efectivamente a la
superación de los conflictos fue mucho más dinámica en Nicaragua que en otros países y por lo
tanto cuando los sandinistas salieron derrotados, no sin sorpresa, en las elecciones generales de
febrero de 1990, el Plan de Esquipulas II prácticamente llegó a su final. (Sojo, 1990)
Pero la guerra continuaba en El Salvador y Guatemala. En esta segunda etapa entre 1990 y 1996
la región se concentra en el logro y ejecución de los acuerdos de paz en ambos países pero en un
escenario enteramente nuevo. El derrumbe del campo socialista y el fin de la era de Reagan-Bush
permitieron que los enfrentamientos ideológicos que caracterizaron el período anterior cedieran
terreno a un nuevo discurso integracionista: a partir de la reunión de presidentes en Antigua
Guatemala a mediados de 1990 se inaugura un ambiente de diálogo regional cargado de
optimismo y de confianza en el poder omnímodo de los mercados. (Aguilera, Morales y Sojo,
1991) El desarrollo de los mercados y, en el escenario utópico más recurrido, de un solo mercado
regional centroamericano será definido a partir de entonces como el eje articulador de una nueva
era de prosperidad económica y subsecuente paz social y estabilidad política.
La tercera etapa que podemos localizar en 1996 y que transcurre hasta la fecha es la era de las
democracias en paz. Para entonces todos los conflictos armados han sido negociados y los
Estados han definido programas de compensación social y económica que garanticen la
estabilidad inmediata de los acuerdos y el retorno a los negocios y la producción. En esta última
etapa los elementos que pueden distorsionar el clima de estabilidad alcanzado con la democracia
político electoral primero, y los acuerdos de paz, después, pueden estar relacionados con tres
órdenes de problemas: los conflictos bilaterales; la persistencia de graves situaciones de exclusión
social y por último el desarrollo de redes criminales de alcance transnacional.12
12
La literatura de alcance regional producida en la región y que aborda la problemática reciente no es muy
abundante. Entre otros pueden consultarse Saldomando y Cuadra (1997), Rojas, Arévalo y Sojo (1998) sobre
aspectos de seguridad y Sojo (1999a) sobre la problemática política, económica y social de las transiciones
múltiples en los últimos años.
27
Los estudios sobre consolidación de la paz en Centroamérica13
En términos generales los estudios sobre los aspectos referidos a la problemática política de la
consolidación cambian de ritmo en consonancia con la evolución de los procesos de negociación,
siendo perceptible una fuerte influencia del proceso de Esquipulas. Por ello en los noventa la
producción de alcance regional tiende a ser decreciente y a concentrarse en los aspectos
económicos y comerciales de la dinámica regional.
Para facilitar el análisis de la producción existente hemos identificado cuatro ejes temáticos: a)
Construcción de la paz, centrado en los procesos de negociación; b) Democratización que se
refiere a las reformas institucionales que se gestionan en la región después de la adopción de
acuerdos políticos; c) Desarme, desmilitarización y relaciones cívico-militares y d)
Integración política.
Los tres momentos históricos antes señalados se reflejan parcialmente en el desarrollo del
conocimiento sobre los procesos de consolidación de la paz en Centroamérica. Así durante la segunda
mitad de la década de los 80 los procesos de pacificación recibieron atención prioritaria. Mientras que
en el primer quinquenio de los 90 lo referente a la democratización y el establecimiento de una cultura
política democrática resultaron claves en prácticamente todas las investigaciones. Es decir, la
democratización se convirtió en la prioridad y los otros aspectos se concibieron como contribuciones
a la consolidación y fortalecimiento de la democracia en Centroamérica. Este fenómeno es entendible
porque los años 1980 fueron caracterizados por la crisis y la guerra, lo que dominó la academia y la
investigación, además de la política (Torres Rivas 1987). El último período, después de la segunda
mitad de los años ochenta, ha visto una merma significativa en las contribuciones académicas al
entendimiento de los procesos de cambio político en la región.
La periodización histórica, reflejada en los estudios realizados, es siempre riesgosa.
Centroamérica es aún una región inconclusa (Sarti,1990). Un área en donde persisten marcadas
diferencias entre los miembros de una unidad histórico-política, y en donde se producen
“transiciones en la transición” (Cerdas,1996b:26) o transiciones múltiples: de la guerra a la paz,
del proteccionismo a la apertura y del autoritarismo a la democracia (Sojo,1999a). Pero también
una región en donde persisten notables diferencias entre las definiciones académicas y
13
Esta revisión del estado del arte se refiere a aquellas investigaciones y estudios que han hecho considerables aportes en la
identificación de elementos claves en los procesos y las acciones conducentes a la construcción y consolidación de la paz en
Centroamérica. Por ello se establecieron como aspectos principales los referentes a pacificación y negociación, democratización,
cuestiones de seguridad, desarme y desmovilización de contingentes militares, paramilitares y fuerzas irregulares, las relaciones
cívico-militares y los esfuerzos de integración política. Cabe precisar que se refiere a la literatura publicada en la región, incluidas
aquellas publicaciones cuya primera edición, en cualquier idioma, fue hecha fuera del Istmo, pero se reprodujeron en algún
momento en éste. No obstante, se incluyeron trabajos conjuntos realizados entre instituciones centroamericanas y extranjeras,
cuando su contenido resulta de relevancia para los objetivos del presente documento. Ahora bien, es necesario reconocer que en
casos muy calificados –los cuales se identifican en su oportunidad– se incluyeron referencias a investigaciones publicadas fuera
de Centroamérica, pero cuyos autores son centroamericanos o bien su relevancia y contribución a la comprensión de los procesos
de construcción de la paz en la región son de considerable importancia. Por otra parte, el periodo en estudio corresponde a los
últimos 15 años y comprende libros, artículos de revistas especializadas y documentos académicos e institucionales elaborados desde
una perspectiva regional.
28
procedimentales de los conceptos claves, sobre todo en el de democracia (Ibíd., 15). Sin
embargo, es posible identificar lineamientos generales regionales en todas las áreas indicadas a
pesar de esas particularidades de cada uno de los miembros (Cerdas, 1996a). Es decir,
continuamos a finales del siglo XX en el esquema de la “unidad en la diversidad” o en la “nación
trunca” que mencionan numerosos investigadores y académicos cuando hacen referencia a
Centroamérica. Pero ubicada en lo que Dirk Kruijt denomina “el continente de los políticos
militares y de los militares políticos” (Kruijt 2000, 29).
a) Construcción de la paz
En general se ha reconocido que la década de 1980 no fue un “decenio totalmente perdido”, pues
constituyó el inicio de la transición hacia la democracia (Álvarez-Ramírez 1998; Corlbun-Sánchez
1999). Fue el momento de auge de la democratización, de los gobiernos constitucionales, de
nuevos partidos políticos y del inicio de la supremacía civil (Corlbun-Sánchez 1999, 6). Incluso se
argumenta (Peñas Domingo 1997a, 9) que por lo menos en términos políticos fue la década de
progreso, pues se instauraron las condiciones para “...la celebración de elecciones libres, honestas
y competitivas que otorgaron legitimidad democrática a los nuevos gobiernos.” (Álvarez-Ramírez
1998, 9). Ello resultó en el surgimiento de una nueva cultura política democrática tras la
pacificación, la inclusión de sectores marginados en el proceso político y el inicio de la
desmilitarización de las sociedades (Urcuyo 1997a, 7). Ese proceso favoreció el “resurgimiento”
de la sociedad civil, en parte porque en la fase “pos-Esquipulas” la sociedad civil adquirió una
dimensión distinta y las propias organizaciones civiles evolucionaron notablemente (Peñas 1997a
y 1997b), pero sin que se pueda llegar a hablar de una “sociedad civil centroamericana” (Solís
1997, 50).14
El elemento más notorio del debate sobre la pacificación y democratización de Centroamérica en
la era de Esquipulas es justamente la construcción de un enfoque integral de los elementos que
articulan la estabilidad política y la paz duradera. Ello obligó al replanteamiento del debate y la
conceptualización sobre seguridad y democracia (Solís 1993b, Aguilera 1991), vinculando la paz
con democracia y a ambas con el desarrollo (Álvarez-Ramírez 1998, Murillo 1999, Murillo 1998,
North 1988), con la seguridad (Fajen 1988, 56) y con la injusticia social (Ríos 1994, 25). La
14
Mercedes Peñas (1997a, 9) considera que “Uno de los frutos inesperados de Esquipulas II fue el resurgimiento de
la sociedad civil en casi todos los países del área”, y por ello “...es necesario diferenciar, de manera expresa, la acción
de los movimientos sociales y grupos populares antes y después de Esquipulas II”, pues “...la transición democrática
en Centroamérica trajo aparejada una oportunidad única para que las organizaciones de la sociedad civil, largamente
excluidas y reiteradamente reprimidas por regímenes autoritarios y antidemocráticos, pudieran desarrollarse con mayor
autonomía.” Por su parte, Luis Guillermo Solís (1997, 50 y 52) expresa que “La historia política de Centroamérica se
caracteriza, en el plano de la articulación de las fuerzas sociales, por la invisibilidad, hasta fecha muy reciente, de los
llamados “sectores populares” como actores vinculados en el proceso de toma de decisiones”, por lo que resulta
impreciso y hasta inequívoco el concepto de “sociedad civil centroamericana”. Pero lo cierto, agrega este autor, es que
gracias a Esquipulas la sociedad civil se vio fortalecida por 2 hechos: el apoyo recibido de la comunidad cooperante
internacional y la inclusión de ésta organizada regionalmente en el SICA a través del Comité Consultivo. Mientras
que al interior de los países se produjeron algunos esfuerzos, tímidos en su mayoría, por establecer foros de
concertación con la presencia de todos los sectores de la sociedad.
29
democracia fue constituida en el eje de la seguridad de postguerra. La institucionalización política
que es prerrequisito de la democratización generó condiciones para la culminación exitosa de los
procesos de reconciliación nacional, reincorporación de los alzados en armas, gradual
desmilitarización y fomento de un clima de estabilidad para la inversión extranjera y la
reactivación económica (Solís 1993b, 107). Así, en palabras de Álvarez y Ramírez (1998, 10), la
democracia llegó a ser el “nuevo nombre de la paz”. Reconociendo que en estricto sentido
cronológico los procesos de apertura democrática antecedieron los acuerdos de paz, Sojo (1999a,
52) llama la atención sobre la importancia de las influencias recíprocas de ambos procesos más
allá de las causalidades lineales.
Un segundo aspecto recurrente en los análisis se refiere a las influencias internacionales.
Numerosos analistas reconocieron las raíces externas del conflicto tanto como de las soluciones
políticas para afrontarlo. (Murillo 1999; North 1988; Ríos 1994, 27). Es decir, los cambios
ocurridos en el Istmo, a pesar de su gran magnitud y del corto período en que ocurrieron, no
tuvieron lugar en forma aislada de los acontecimientos mundiales que al finalizar la década de los
noventa abrían de modificar el mapa geopolítico mundial. (Morales 1995, 31-32)
En tercer lugar, buena parte del esfuerzo análitico orientado a la comprensión del período de
construcción de la paz ha estado dirigido al reconocimiento de las causas endógenas de la crisis y de
su persistencia aún en escenarios de modernización económica y apertura democrática. Los análisis
se han centrado en temas como pobreza, escaso desarrollo institucional, hegemonía militar en la
política, discriminación, exclusión (Cerezo 1996; Morales 1995; Opazo-Fernández 1990; Solís 1993b
y 1997, Urcuyo 1997a), y que solo con la superación de estas condiciones se podrá lograr una
verdadera reconstrucción de Centroamérica en todas sus dimensiones (Rodríguez 1996, 30).
Tecnologías de paz: Esquipulas y la comprensión de la politica posible
El Acuerdo de Paz de Guatemala sentó las bases de un proceso de largo plazo que determinó un
nuevo estilo de negociación en Centroamérica al mostrar la necesidad y conveniencia de alcanzar
soluciones comprensivas (Rojas 1990), aunque inicialmente hubo problemas conceptuales que
generaron confusión (FLACSO 1987 y 1988).
La mayoría de los esfuerzos intelectuales relacionados con la comprensión del alcance de los acuerdos
de paz de Esquipulas tenían primero una motivación descriptiva y segundo una orientación
normativa. En la descripción se enfatizaba el seguimiento de distintos aspectos del proceso
considerados centrales por los autores, muchos de ellos al mismo tiempo actores de la trama
regional. Así, Esquipulas es definido como el inicio del tiempo de la tolerancia y el reconocimiento
y aceptación de todos los actores, como anota uno de los primeros líderes del campesinado regional
que emerge en este período (Campos 1997, 246); como la apertura de nuevos espacios según lo
considera el primer secretario general del SICA (Herrera 1997, 27) y como señala un académico, el
comienzo de los esfuerzos a favor de la concertación de las fuerzas sociales nacionales y regionales.
(Sol, 1997, 242) En palabras del Jesuita Ignacio Ellacuría (1987, 602) fue “una necesidad objetiva
de los pueblos centroamericanos” y, por otra parte, la evidencia de una variante en la correlación de
fuerzas al interior de cada uno de los países y del Istmo (Sánchez 1990, 35).
30
¿Qué hay en la caja de herramientas?
La descripción del instrumental disponible para el desarrollo de las negociaciones así como para la
puesta en marcha de las transformaciones institucionales requeridas ha sido central en muchos de los
análisis durante la primera parte del proceso. Así los trabajos de Aguilera (1989); Aguilera, Morales
y Sojo, (1991); Fajen (1988); Gomariz (1988 y 1989), Rojas y Solís (1988), Opazo y Fernández
(1990), todas reflexiones realizadas durante la ejecución misma de los acuerdos, contribuyeron a
identificar los avances y las limitaciones observadas en el cumplimiento de los cronogramas
establecidos por el documento pactado.
Los mecanismos de resolución de conflictos establecidos por Esquipulas continúan vigentes, e
incluso dieron lugar a un fenómeno nunca antes visto en el Istmo de encuentros sistemáticos e
ininterrumpidos, tales como cumbres presidenciales, reuniones de cancilleres, foros de alto nivel
político, técnico, económico, religioso, académico, sindical, cooperativo, estudiantil y en general
de las organizaciones de la sociedad civil, con o sin la participación de organismos internacionales
(Sánchez 1990, 36).
Sin embargo esta temática ha sido escasamente tratada en la región en lo que se refiere a
identificar las lecciones que sobre resolución de conflictos haya aportado Esquipulas (Murillo
2000), como también sobre el reciente uso de esos mecanismos de diálogo y negociación ante los
últimos acontecimientos ocurridos en el plano bilateral, pero con repercusiones a escala regional.
Condicionantes externos
Una buena parte de los análisis se han detenido en el enunciado de las condiciones externas que
propiciaron los acuerdos de paz. En gran medida las iniciativas de paz anteriores al acuerdo de
Esquipulas contribuyeron a crear el clima propicio para que los centroamericanos asumieran la
responsabilidad de negociar directamente a través de una propuesta propia (Murillo 1998 y 1999)
y en alguna medida generaron el interés de los distintos actores en la solución negociada (Delgado
1996, 40), al tiempo que ello significó un momento de autonomía frente a los Estados Unidos y
un “proceso de aprendizaje” sobre el diálogo y la negociación a partir de concesiones mutuas
(Aguilera 1993, 213; Barahona 1989, 3; Lozano 1989; Rojas 1989). Además llenaron un vacío de
negociación que se hacía cada vez más peligroso en la Centroamérica de los años 80 (Jauberth
1991, 106). Pero a la vez existió una convergencia de factores que contribuyeron a favorecer la
celebración de las cumbres presidenciales, lo que favoreció que la paz se convirtiera en una
prioridad no exclusivamente militar, sino en un asunto clave para el desarrollo de la región (RojasSolís 1988, 112).
Lo anterior contrastó con la experiencia del Grupo de Contadora, que recurrió a consultas
individuales y encuentros conjuntos en procura de la suscripción de un acuerdo global (Ibíd.,
204), pero sin llegar a clarificar su proceso de institucionalización (North 1988, 34). Sin embargo,
este grupo contribuyó a crear un clima de confianza que facilitó canales de comunicación más
fluidos y la interlocución directa de los actores centroamericanos (Frohmann 1990, 21; Murillo
31
1999). Además, Esquipulas redefinió ciertos conceptos de Contadora, tales como pluralismo y
autodeterminación, reorientando las tendencias que habían sido potenciadas por las iniciativas
precedentes (Solís-Quesada 1993, 6) e introdujo nuevos procedimientos para la implementación
de los compromisos (Murillo 1998, 69).
Durante la gestión de Contadora se comenzó a comprender la necesidad de incorporar en una
solución definitiva aspectos tales como refugiados, transición a la democracia, respeto a los
derechos humanos y reducción de las instituciones militares (North 1988, 19).
En lo que hay amplia coincidencia es que tanto Contadora como Esquipulas requirieron un gran
esfuerzo diplomático y la consolidación de la voluntad política para alcanzar resultados duraderos
(Antillón, 1997; Fernández 1989; Gomáriz 1989; Murillo 1999; Ortega 1985; Tinoco 1988). Solo
así se logró la normalización de las relaciones entre los Estados centroamericanos y el inicio de un
diálogo de largo plazo por la paz y la reconciliación (Solís 1993b). A través de esta experiencia se
fue implementando un mecanismo de negociación con un definido proceso de toma de decisiones, de
implementación y de retroalimentación, en el que los mandatarios constituyen el nivel más alto
(Murillo 1998, 36). Ello hizo posible que Esquipulas pueda ser definido, en palabras de Francisco
Rojas (1993, 64), como un “proceso de paz exitoso”, pues logró generar suficiente confianza para
tornarse en un proceso pacificador institucionalizado de carácter multilateral pero sobre una base
nacional (Rojas 1991, 10). Aunque ello no significa negar la existencia de limitaciones y problemas
(Barahona-Escalante 1991, 122) ni la fragilidad e irreversibilidad de los arreglos alcanzados en la
mesa de negociación (Ibíd., 129; Barahona-Escalante 1991, 128).
b) Democratización
La democratización y la construcción de una cultura política democrática ha sido, quizás, el tema
que más atención ha recibido en las publicaciones e investigaciones durante todo el período objeto
de revisión. De acuerdo con Edelberto Torres Rivas (Torres-Rivas 1987, 13) en el proceso de
cambio a que ha estado sujeta la sociedad centroamericana la cuestión de la democracia ha estado
presente en todo momento. Ello ha ocurrido porque, según Jaime Delgado (1996, 39), en
Centroamérica lo que tuvo lugar fue un “proceso de construcción democrática”, sea esta
“restringida”, de “baja intensidad” o de “fachada”, como se le ha calificado (Tangermann 1995) o
como reacción al triunfo de la Revolución Sandinista y a la política desplegada por Washington,
como consideran algunos autores (Álvarez 1996).15 Mientras que Liisa North (1988) identifica la
tendencia de algunos autores durante los años 80 quienes consideraban que la democracia no
estaba en la raíz del conflicto, pero si formaba de la solución.
Los estudios revisados han puesto en evidencia que este proceso ha mostrado marcadas
diferencias entre los países. A pesar de las numerosas investigaciones sobre el tema aún no ha se
15
Según Oscar Álvarez (1996, 73) la democratización en Centroamérica (El Salvador, Guatemala y Honduras) se
produce como reacción al triunfo de la revolución sandinista y a la política de Washington, lo cual se inscribió más
tarde en la “oleada” democrática mundial durante los 80 y principios de los 90. Así la década de los 80 es de “procesos
de democratización” al mismo tiempo que de “escalada armamentista.”
32
profundizado sobre la transición hacia regímenes democráticos y el rol de instituciones como los
partidos políticos y la sociedad civil en la construcción, consolidación y fortalecimiento de la
democracia en el Istmo (Rovira 1993). Lo anterior hace que Rodolfo Cerdas (1995, 3; y 1996a,
11) hable de un “proceso inacabado y contradictorio de transición a la democracia”, en el que los
procesos electorales mostraron ser una condición necesaria, pero insuficiente, para la
consolidación democrática (Cerdas 1996a, 11), como también ocurre con el caso de la ausencia
de guerra que no resulta suficiente para garantizar la vida democrática (Sojo 1999a, 49).
Esta situación conduce a reconocer que la democratización depende de un proceso complejo, en
el que intervienen factores históricos operantes hoy (Opazo-Fernández 1990, 380) y la necesidad
de un cambio en todos los niveles de la sociedad centroamericana, pues en gran medida el proceso
democratizador no ha sido el de restablecimiento de un sistema democrático, sino el de
establecimiento de prácticas y mecanismos institucionales democráticos, producido bajo la
presencia de un modelo de contrainsurgencia, primero, y luego a la luz del clima generado por los
acuerdos de paz (Sojo 1999a, 52). La transición se ha traducido en prácticas electorales,16 lo que
conduce a distintos autores a identificar el establecimiento de “democracias de baja intensidad”
(Murillo 1998; Torres 199317), en gran medida porque este proceso no resultó de derrotas
políticas o militares de las estructuras autoritarias, sino de acuerdos de paz (Torres 1993, 75).
Incluso, la ausencia de evidentes derrotas militares, dejo a los ejércitos negociar con los sectores
políticos y civiles, por lo que la democratización del régimen no fue percibida como un retroceso,
sino como una reivindicación propia, lo que a su vez dificulta la consolidación de la democracia,
pues los sectores civiles escasamente organizados se ven obligados a pactar con los castrenses,
surgiendo modalidades de cohabitación (Solís 1993b, 108-9). Por consiguiente no hubo una
ruptura de los esquemas políticos, por lo que los partidos y agrupaciones políticas de pronto se
vieron desempeñando funciones para las cuales no estaban preparados y las que recibieron no por
sus luchas sino por los acuerdos gubernamentales (Deutscher 1989, 30). En estas condiciones
resulta, según Rodolfo Cerdas (1992, 29), que:
no es posible entender la transición del régimen autoritario a uno democrático, únicamente
tomando en consideración el origen electoral o no del gobierno. Hay un conjunto de factores que
se combinan, que en su ausencia o aparición califican el proceso, haciendo de éste, según sea el
caso, simple apertura, proceso liberalizador o verdadera transición democrática.
16
Según Oscar Álvarez y Juan Carlos Ramírez (1998, 11-12) las elecciones constituyeron la llave para la transición
del autoritarismo a la democracia. (11) Así durante los 80s surgieron “elecciones «fundantes» o de apertura”; mientras
que en Nicaragua hubo que esperar hasta 1990 para “...que en medio de la guerra, el proceso de Esquipulas y la caída
del socialismo real y bajo fuerte fiscalización internacional se realizaran las elecciones fundantes de un régimen
democrático.”
17
Edelberto Torres (1993, 84ss) señala que la noción de democracia está reducida a un acto electoral, los partidos
políticos son débiles y carecen de la capacidad de transformar los conflictos de la sociedad en demandas políticas, los
militares y sectores autoritarios continúan teniendo control de las decisiones políticas básicas, y el ejercicio de la
democracia debe pasar más allá de la lucha electoral. Torres Rivas (1990, 17-18) considera las “democracias de baja
intensidad” como “...debilidad intrínseca de las instituciones políticas democráticas actualmente existentes, por la
inexperiencia de las fuerzas sociales y políticas y la ausencia de tradiciones culturales, pero sobre todo, por el origen
de esas fuerzas autoritarias que no han desparecido del escenario.”
33
Este fenómeno creó una situación compleja a los partidos políticos, quienes carecen de capacidad
movilizadora y sobre todo de deficiente representatividad (Tangermann 1995, 40), especialmente
en las zonas rurales, en donde su presencia es casi inexistente (Deutscher, 1989, 29), en claro
contraste con la del ejército y las iglesias. Los partidos no están cumpliendo el rol de generadores
y canalizadores de demandas populares; además en las campañas electorales muestran un gran
dinamismo, pero no son actores importantes en el manejo de la hacienda pública (CorlbunSánchez 1999, 9). Esto es lo que lleva a Rodolfo Cerdas (1992) a hablar de la crisis de los
partidos,18 pues hay que recordar que el actor político par excellence ha sido el ejército y no los
partidos (Urcuyo 1997, 9),19 de ahí que con muy pocas excepciones esas agrupaciones “...casi
nunca son la expresión política de corrientes sociales amplias” (Tangermann 1995, 51).
En general se reconoce que durante el último decenio se establecieron en todos los países del
Istmo las instituciones centrales de un régimen democrático (partidos políticos, elecciones libres,
cuerpos legislativos y judiciales, predominio civil, procuradores o defensores de los derechos
humanos y de los habitantes) y de gobiernos emanados de elecciones (Corlbun-Sánchez 1999, 11;
Delgado 1996, 40), con limitada participación ciudadana (Álvarez-Ramírez 1998; Tangermann
1995).
Algunos autores consideran que en Centroamérica no se ha comprendido que las políticas de
consolidación de la democracia deben ir acompañadas de otras tareas más amplias y profundas
para lograr el resultado propuesto. Entre tales tareas se citan programas orientados a la
construcción de ciudadanía en donde la transición hacia la democracia recién comienza,
fortalecimiento de la sociedad civil, formación de nuevos liderazgos, fortalecimiento de
organismos no gubernamentales y de los sectores empresarial, laboral y campesino, y desarrollo
de centros académicos independientes (Cerdas 1996, 52). Además de la necesidad de reconocer
que el proceso ha tenido manifestaciones distintas en cada uno de los países, pudiéndose hablar de
“transiciones tempranas o preventivas”, de “transiciones inacabadas” y de “democracias
18
R. Cerdas (1992, 159-60) afirma que la crisis de los partidos políticos debe ser considerada dentro del proceso de
transición democrática, pues antes de los 80s los partidos formaban parte del sistema y de la sociedad militarizada. Con
la pacificación se produjo una apertura de espacios a nuevos actores, lo que obligó a los partidos a establecer relaciones
con diversas entidades, reformulando los vínculos con sectores sociales y políticos antes excluidos del sistema. Sin
embargo, no se ha definido el perfil de las agrupaciones políticas y sociales y esto solo se logrará cuando se pase de
la transición a la consolidación de la democracia (159-60). Por consiguiente, “...la democratización del régimen político
es, en todo caso, aunque difícil, más sencilla que la democratización de la sociedad que le sirve de base.”
19
Sin embargo, Constantino Urcuyo (1997, 9), contrario a lo señalado por R. Cerdas, indica que “...resulta erróneo
hablar de crisis de los partidos en Centroamérica, entendida como un proceso de deterioro a partir de una situación
mítica en la que se supone que aquellos estaban bien organizados y la ciudadanía les creía. La crisis de los partidos en
Centroamérica no es sólo una crisis de erosión de su legitimidad o de desgaste de sus estructuras internas. La crisis de
los partidos es de crecimiento, de esfuerzos por nacer en un contexto todavía caracterizado por su naturaleza autoritaria.
Parte de la crisis actual de los partidos también proviene de la percepción ciudadana de la índole instrumental que estos
tuvieron en el pasado, en manos de las oligarquías y de los militares.”
34
inacabadas” (Urcuyo 1997, 12-14), o en general de la “sostenibilidad” de la democracia
(Tangermann 1995, 41).
En suma, siendo el tema de la democratización uno de los componentes centrales de las
preocupaciones de los estudios regionales centroamericanos, en especial a partir del inicio de la
década de los noventa cuando las urgencias de la guerra se mitigan a la luz de los acuerdos de
paz, es evidente que los contenidos del debate son muy diversos. Pueden distinguirse al menos
dos corrientes: la institucionalista que pone el acento en el examen del grado de desarrollo
alcanzado por las instituciones democráticas en los países de la región (Cerdas, 1991; Cardenal y
Martí, 1998 entre otros). La otra vertiente, se ha centrado en los rendimientos sociales
observados durante el período democrático poniendo el acento en el señalamiento de los déficit,
especialmente de desarrollo social que agobian a las sociedades centroamericanas. Son pocos los
estudios que han indagado sobre las orientaciones metodológicas que permiten reconocer los
vínculos entre rendimientos sociales y mecanismos institucionales (Ver Sojo 1999a). En tal
sentido los estudios sobre gobernabilidad son todavía escasos en el ámbito regional aunque
abundan los análisis nacionales. 20
El conflicto, la paz y la democracia con perspectiva de género21
Es un rasgos particular e interesante el que durante el apogeo de la pacificación y la
democratización, especialistas sociales de la región se ocuparon por diferenciar la condición
particular y la contribución notoria de las mujeres al desarrollo de la paz y a la consolidación de
los logros alcanzados. En lo sustantivo, se produjeron en los noventa tres contribuciones señeras:
los dos volúmenes sobre Mujeres Centroamericanas, compilados por García y Gomáriz en 1989 y
las compilaciones estadísticas del Proyecto Mujeres Latinoamericanas en Cifras publicadas en
1993. Ambos esfuerzos aportaron información esencial para la visibilización de la situación
particular de las mujeres sobre una base estadística sólida y comparativa que permitió identificar
rasgos comunes de la región más allá de las especificidades nacionales. El segundo volumen
dedicado a la estimación de los efectos del conflicto se ocupó de identificar la relación entre la
condición femenina y la crisis económica y política de la región. Se puso particular atención a la
problemática de la pobreza, a las secuelas sobre las mujeres del conflicto armado, al desarrollo
organizativos de las mujeres y de su conciencia de género. El estudio concluye con un conjunto
de conclusiones comparativas y recomendaciones de política que se relacionan muy estrechamente
con los desafíos que supone la visibilización de las condiciones particulares de las mujeres y la
orientación de las políticas públicas con sensibilidad hacia la heterogeneidad y la diversidad de las
condiciones en que sobreviven las mujeres centroamericanas.
Tras estos esfuerzos analíticos, es poco el avance o el seguimiento observado en análisis
regionales con perspectiva comparada. Es evidente la mayor importancia ganada por la
problemática de género en todos los países, expresada tanto en movimientos sociales como en
acciones de política pública, pero todo parece indicar que la reflexión en este campo tiene un
20
21
Una excepción es Rojas Bolaños, 1995.
Agradecemos las críticas y sugerencias de Ana Isabel García para la incorporación de este aspecto.
35
lugar secundario en relación con las urgencias de la acción. La promoción de estudios regionales
sobre los efectos de la desmovilización, la sensibilidad de género en los acuerdos de paz es
relevante. Lo mismo en lo relacionado con el avance de los procesos de inclusión política y social
de las mujeres en la dinámica regional.
c) Desarme, desmilitarización y relaciones cívico-militares
La naturaleza de los conflictos centroamericanos condicionó una significativa preocupación por los
temas relacionados con la seguridad, la defensa, la militarización y el rol de las fuerzas armadas.
Esto resulta lógico por cuanto a mediados de los años 80 en el Istmo la intensidad de la guerra
aumentó, hubo un elevado número de asesores militares extranjeros, y una creciente carrera
armamentista, tanto por parte de instituciones militares como de agrupaciones insurgentes e
irregulares (Delgado 1996). Estos aspectos emergen con fuerza en la región especialmente cuando
se han desarrollado lo suficiente los espacios políticos democráticos como para permitir que ciertos
temas de la militarización de Centroamérica se discutieran sin constituir riesgo inminente para la vida
de los investigadores. Los estudios pioneros en este campo estuvieron centrados en el desarrollo de
una nueva doctrina de seguridad impulsada por los Estados Unidos en el marco de la Guerra de Baja
Intensidad (Barry, et al. 1987; Bermudez, 1986).
Tras ellos, a principios de los noventa se empieza a profundizar el análisis de lo militar en el
marco de dos ejes problemáticos: la llamada reconversión militar (Aguilera, 1991) y la
problemática de la seguridad regional. (Rojas Aravena, Arévalo y Sojo, 1999). Los años 90 dieron
lugar a una reducción de los presupuestos e, incluso, de los efectivos militares, lo que no
necesariamente se tradujo en una disminución de la institución castrense en cuanto a su
operatividad y presencia en cada uno de los países (Isacson 1997, 53). Sin embargo, tanto la
reducción de efectivos militares y la desmovilización de combatientes como el desarme en general
siguen siendo tareas pendientes (Murillo 1999).
A ello se agregan otros procesos inacabados que forman parte de la agenda regional, los de
desmilitarización –entendida como algo más profundo, amplio y difícil que la simple reducción de
tropas, sino una redefinición de las relaciones Estado/Fuerza Armada/sociedad civil (Cerdas 1992,
38; y 1996a; Fajen 1988, 51) – y de formulación de un nuevo modelo de seguridad fundamentado
en tres pilares: balance razonable de fuerzas, sistemas políticos democráticos y desarrollo
sostenible (Morales 1995, 44).22 Estos cambios resultan complicados porque los militares hacen
una lectura en el sentido de que la reducción numérica y cualitativa significa una disminución de
su ámbito de poder (Torres 1993, 170), que para algunos se ha convertido en una especie de crisis
22
Abelardo Morales (1995, 45 y 47) señala que En ese sistema regional de seguridad democrática la acción civil a
favor de la paz es de enorme relevancia, porque la población civil tiene que ser protagonista para así “...aprovechar
las oportunidades que la renovación de las instituciones y los cambios políticos suministran para el desarrollo de
sociedades interdependientes.” Y agrega que “Las propuestas oficiales tienen un límite impuesto por la estructura de
poder y por la continuación de antiguas concepciones y prácticas de la seguridad tradicional. Pero las nuevas formas
de pensamiento y acción están dotadas también de múltiples procesos desarrollados sobre la base de la colaboración
social, local, regional internacional e intercultural. De allí que, situadas en la dimensión real de los escenarios sociales,
tales propuestas pueden ser ajustadas a las necesidades de los pueblos.”
36
de identidad (Cerdas 1996a, 128), o de “vacío funcional” por agotamiento de las funciones
históricamente atribuidas a esos estamentos (Godoy 1995, 103-4).
Por otra parte, no hay que olvidar que, en palabras de Rodolfo Cerdas (1992, 35), el ejército se
convirtió en un “comodín institucional” al tiempo que predominó la cultura política autoritaria
(Cerdas 1996a). En ese sentido el proceso de desmilitarización de la sociedad está más allá del
simple número de soldados y actividades del ejército en cuanto institución; y por el contrario
“...se trata de un proceso relacionado con las funciones, competencias, roles y responsabilidades
que, históricamente, fueron asumidas como propios de su función natural por las fuerzas
armadas...” (Cerdas 1992, 35; y 1996a, 12).
En esta labor inacabada, en la que se plantean dos posiciones extremas, a saber: la de dejar intacto
el esquema militar vigente durante el siglo XX y la de su completa desaparición (Cerdas 1996a,
131), se reconoce como acción urgente el redimensionamiento de las fuerzas armadas, atendiendo
lo relativo a tamaño, funciones, objetivos, reubicación institucional y aspectos doctrinales (Cerdas
1996a, 129-30), lo que se resume, en palabras de Oscar Arias (citado Aguilar 1994, 8), en la
necesidad de entender que “Al ejército y a los institutos militares semejantes corresponde, a mi
juicio, la importante y única misión de asegurar la integridad del Estado y de la nación frente a las
amenazas externas. Le compete también el combate de las amenazas internas contra la seguridad
del Estado, pero únicamente a petición y bajo control de la autoridad política elegida por el
pueblo.”
La cuestión del desarme, la desmilitarización y los aspectos de seguridad mantendrán su vigencia,
por cuanto los ejércitos continuarán con un rol crucial mientras prevalezcan vigentes las estrechas
definiciones de seguridad, defensa, soberanía y nacionalidad, no haya un efectivo tutelaje civil y
las funciones de seguridad ciudadana estén a cargo de los militares (Solís 1993b, 103). Además se
señalan como condicionantes de este proceso de desmilitarización: la concentración de las
funciones militares, en el plano constitucional, en relación con la integridad territorial;
subordinación de los militares a la justicia civil y eliminación del fuero militar en delitos comunes y
de la jurisdicción militar sobre civiles; transparencia de las actividades económicas de las
instituciones armadas y de sus institutos de previsión social (Casas y Brenes, 1998); y la
ampliación de la capacidad de análisis estratégico y políticas de defensa y seguridad por parte de
entidades civiles (Sojo 1997a, 286).
Cabe mencionar que esta temática está estrechamente relacionada con la del apartado siguiente,
puesto que en sociedades con un alto grado de militarización las relaciones cívico-militares en el
marco de las transiciones, sobre todo en cuanto a democratización, como sucede en
Centroamérica, muestran una dimensión particular. En definitiva se trata de la reformulación de la
existencia misma de la institución castrense y de su papel en la sociedad nacional y regional
(Cerdas 1996, 53).
37
Relaciones cívico-militares
Para entender la problemática de las relaciones cívico-militares es necesario recordar que en
Centroamérica muchas de las funciones de integración social de la población y del territorio han
estado a cargo de las Fuerzas Armadas y no del sector civil.23 Ello se vio agravado por el
enfrentamiento entre las organizaciones militares y paramilitares, por un lado, y los sectores
populares, por otro (Solís 1997, 51). Estas situaciones conducen a reconocer que en la región se
ha implementado una “cultura política militarizada y paramilitar” (Sojo 1997a, 267), por lo que
quizás el mayor desafío para el Istmo puede ser “...no tanto el relanzamiento de los militares a los
órganos de decisión política del estado, sino la búsqueda por los civiles de respaldo militar a sus
decisiones...” (Sojo 1997a, 267). Una cuestión muy lejos de superarse bajo las condiciones
imperantes hoy.24
Ahora bien, en la medida que hubo negociaciones nacionales particulares que definieron el
proceso de transformación de las fuerzas armadas, es necesario anotar que existió un
dimensionamiento de estas relaciones cívico-militares acorde con los términos negociados y la
conceptualización propia de cada país, aunque en general es posible identificar algunas variables
como el “incremento del poder civil sobre el militar en la designación de los altos oficiales
encargados de comandar la fuerza armada,” abandono explícito de la doctrina de seguridad
nacional y búsqueda de una doctrina militar sustituta y acciones de reducción de gastos militares y
de efectivos y redistribución del presupuesto del Estado (Cerdas 1997, 314-17).
En este contexto de cambios los militares han comenzado a identificar nuevas amenazas para
sustituir la ausencia o irrelevancia de la misión tradicional, con lo que han surgido referencias a los
problemas de pobreza, desigualdad, seguridad ciudadana, narcotráfico y mafias internacionales,
divisiones étnicas, deterioro ambiental y falta de credibilidad y efectividad de las instituciones
públicas (Isacson 1997, vii-viii), como parte de la lectura que hacen de las transiciones, como ya
se citó. Por ello es válida la pregunta que formula Dirk Kruijt (1995, 63-4) sobre “¿Cómo
reorientar, redemocratizar y reintegrar por completo las instituciones militares dentro de la
sociedad civil global?”. La respuesta a esta interrogante requiere de una adecuada ponderación
23
Rodolfo Cerdas (1997, 322 y 323) señala que “...la tarea de la integración del territorio y población al estado
nacional, adquirió en Centroamérica un notorio y significativo componente militar, que legitimó en la práctica su
presencia y condujo, al unirse a otros factores sociopolíticos internos y externos, a un desbordamiento castrense hacia
áreas reservadas a instituciones civiles de gobierno...” Así “...la tarea objetivamente puesta a cargo de los ejércitos, de
contribuir de hecho a la integración social-territorial de la nación, se vino a sumar a la delegación básica en favor de
los militares de la titularidad en el ejercicio del poder político, hecha por las élites dominantes.”
24
Carlos Sojo (1997a, 278 y 279) anota que “El problema de la influencia política de las fuerzas armadas en América
Central está sin embargo muy lejos de superarse. El principal obstáculo para ello es la existencia de funciones,
constitucionalmente establecidas, que involucran a los militares de lleno en actividades de estricto alcance político.”
Por otra parte, “El desarrollo desproporcionado de las fuerzas armadas de América Central fue resultado directo de la
intervención financiera de terceras potencias, principalmente la Unión Soviética en el caso de Nicaragua y los Estados
Unidos en los demás casos. La reducción del subsidio externo impone un régimen de austeridad no conocido hasta el
momento, dada la extraordinaria dependencia financiera de los ejércitos del área y la ausencia de actividades
productivas generadoras de divisas.”
38
del elemento externo. En la transición y redefinición de los vínculos cívico-militares los actores
externos, sobre todo Estados Unidos, han desempeñado un papel relevante (Isacson 1997, 170).
d) Integración política
Esta es el área temática con menor atención por parte de los investigadores, quizás en parte
porque es el punto sobre que hay mayor reticencia por parte de algunos actores centroamericanos
para lograr avances (Cerdas 1996b, 28;25 Murillo 1999, 461), provocando escasos logros,
limitados éstos al simple establecimiento de instituciones regionales que sirvan como base para
una auténtica integración política.
En cierta medida, Centroamérica ha comenzado a crear el aparato institucional, a la luz de la
experiencia europea (Álvarez 1996, 40ss), para establecer, en términos de la Declaración de
Managua (setiembre 1998), una “comunidad política, económica, social y cultural” (Murillo 1999,
461), la cual favorezca su inserción en el contexto internacional de pos-guerra fría. Pero se trata
de un proceso en el que, de acuerdo con Arturo Díaz (1994, 125), “...la misma idiosincrasia de los
regímenes políticos centroamericanos...” genera gran incertidumbre sobre el despliegue de las
instituciones responsables en la integración política, precisamente, en el nuevo contexto mundial.
O en palabras de Mario Lungo (1990, 51), el hecho de que toda iniciativa regional debe partir y
respetar “...las peculiaridades de cada país y las identidades nacionales...” si quiere llegar a un
estadio firme y duradero.
En este esquema se intentó que el Parlamento Centroamericano (PARLACEN) desempeñara el
rol de instancia política regional permanente que contribuyera a la concreción de la comunidad a
que hace referencia la Declaración de Managua (Barahona 1989, 5).26 Al mismo tiempo que, en su
concepción original, facilitara la negociación regional al crear un espacio de concertación política
para la discusión de los problemas comunes que afectaban a la región durante los años 80.
Mientras que el SICA, en cuanto “culminación jurídica del proceso político de Esquipulas II”
25
Rodolfo Cerdas (1996b, 28-30) señala que es reconocido que la integración regional sigue teniendo dificultades por
las diferencias existentes entre los países centroamericanos resultado de “...una evolución histórico-social particular
que hunde sus raíces en el periodo colonial...” lo que determina las diferencias en las culturas políticas, las cuales
favorecen u obstaculizan la introducción o el reforzamiento de ciertos valores y prácticas, tales como desmilitarización,
que es percibida en distinta forma en cada país. Lo anterior lleva a exigir “...una discriminación política, de países y
situaciones, mucho más sofisticada que la que usualmente se utiliza en las agencias internacionales y gobiernos
democráticos que impulsan programas de promoción democrática para la región. Y supone una reducción sociológica
de categorías y conceptos a realidades que tienen no sólo antecedentes históricos distintos, sin problemáticas políticas
concretas muy diferentes a las imperantes en los países donantes. Aunque ello suponga, también, la existencia de
diagnósticos socio-políticos, concretos y permanentes, que en la actualidad brillan por su ausencia.”
26
Rocío Barahona (1989, 6) acota que “Un optimismo realista permite esperar que la aceptación en los sistemas
políticos centroamericanos, de valores comunes, tales como el respeto a los derechos humanos, la justicia social, el
desarrollo económico, pueden constituir los fundamentos presentes que, junto a su pasado histórico común, pueden
llevar (si se mantiene la voluntad política) a una integración supranacional y a que la comunidad centroamericana
encuentra su expresión política en organismos integracionistas válidos y realistas.”
39
(Herrera 1997)27 resultara en el mecanismo transformador de las promesas en hechos que
condujeran al establecimiento de una comunidad centroamericana.28
Hay escasa literatura sobre el proceso de integración en su dimensión política. Los análisis sobre
el Parlamento Centroamericano han puesto atención a su dinámica gestacional y su estructura
(Barahona, 199 ) y a las limitaciones para su funcionamiento efectivo a partir de un mandato
reducido y un entorno institucional precario en recursos e incapaz de generar condiciones de
expansión para un discurso regional de la integración (Sojo, 1998). El último estudio disponible
sobre la Unión Centroamericana (De la Ossa, 2000) a propósito de la declaración presidencial que
impulsará su creación a partir de setiembre de 1997, recorre las principales características de los
principales esfuerzos avanzados por la "integración oficial" de la década de los noventa y propone
acciones para orientar los esfuerzos futuros de la integración en otra dirección, favorable a los
intereses de la sociedad civil.
En lo sustantivo el tema de la integración aparece como uno de los grandes escenarios de la
consolidación de la paz en Centroamérica. La presunción es que la integración es un valor
positivo intrínseco, bueno para fortalecer los medios políticos, y los procesos económicos, y
disminuir las desigualdades sociales. Pero hay escaso conocimiento sobre el desarrollo posible en
medios de integración. Se sabe muy poco de los efectos socioeconómicos que puede generar la
unión monetaria o aduanera; no se conocen las posibilidades reales de integración política por
ejemplo a partir de acuerdos transfronterizos de dimensión local. Se ignora el desenvolvimiento
de las "economías regionales" desarrolladas por los grupos económicos en especial en las ramas
del transporte, los servicios financieros y el comercio. Y se ha trabajado muy poco y de manera
insuficiente en la identificación de actores sociales colectivos, en especial aquellos que se
muestran más interesadas en la acción regional como se presenta en las organizaciones de
mujeres.
Autores como actores
Un objetivo central del análisis propuesto ha sido el reconocer elementos de impacto social de las
contribuciones intelectuales para la comprensión de la problemática de la consolidación de la paz
en Centroamérica. Al respecto podemos observar al menos tres fenómenos.29
27
Roberto Herrera Cáceres (1997, 238) considera que “El SICA hace o convierte la promesa política en una
obligación jurídica de los gobiernos centroamericanos en su conjunto, con los pueblos de Centroamérica en su
totalidad. Entonces, es por eso que viene a aparecer la participación necesaria en el diálogo de la sociedad civil. El
SICA concede el espacio debido a la sociedad civil y es así que dentro del sistema se crea un nuevo modelo de
seguimiento democrático que se sustenta en la participación de la sociedad civil.”
28
Para un análisis crítico del Parlamento Centroamericano véase Sojo, 1999b. Para una revisión de las propuestas
de reforma de la institucionalidad de la integración véase la compilación de Sojo, 1997b.
29
Agradecemos las observaciones de Luis Guillermo Solís, embajador "at large" para Centroamérica y Director de
Política Exterior de la Cancillería Costarricense entre 1994 y 1998. También fue Jefe de Gabinete de la Cancillería
durante la administración de Oscar Arias. Politólogo e historiador Solís es actualmente vicedecano de la Facultad
de Ciencias Sociales de la Universidad de Costa Rica. También de Gabriel Aguilera Peralta, quién se desempeñó
como Vicecanciller de Guatemala entre 1995 y el 2000. Politólogo de formación, ha sido investigador de la
FLACSO primero en Costa Rica y actualmente en Guatemala.
40
El primero lo hemos denominado autores como actores. Este fenómeno alude al hecho de que
una parte significativa de los analistas de los procesos de consolidación de la paz en
Centroamérica han sido actores importantes del proceso. No es exactamente una reedición local
del fenómeno de los “insiders-outsiders” conocido en la literatura norteamericana sobre el “policy
making process”. En muchos casos si es cierto que se trata de académicos prestados a la gestión
pública y que retornan a ella cuando no están “in office” (Gabriel Aguilera vicecanciller de
Guatemala entre 1995 y 1999 sería un caso paradigmático en este sentido). Pero en otros casos
se trata de “actores” sociales que como resultado de la demanda de conocimiento han actuado al
mismo tiempo como analistas de los procesos que han contribuido a perfilar. La contribución de
estos análisis es señera fundamentalmente porque proporcionan información de primera mano
sobre los procesos en los que actuaron y contribuyen así a mejorar la transparencia general en el
proceso de toma de decisiones y formación de opinión pública. La principal debilidad es que no
permiten mucha innovación conceptual o metodológica dado que el énfasis se coloca en la
dimensión descriptiva de los fenómenos.
La formación de un discurso es el segundo elemento importante en la contribución del
conocimiento generado por los estudios disponibles. Los discursos contribuyen en dos sentidos.
Por un lado en la creación de lenguaje común y por el otro en la definición de un horizonte
utópico al que aspirar. No cabe duda de que las investigaciones sobre la paz en Centroamérica,
en particular en el período de Esquipulas permitieron la difusión de los aspectos clave de la
negociación intergubernamental, y que la evaluación de los resultados alcanzados confronta a la
región con lo que sus presidentes se habían comprometido a alcanzar. El lenguaje de Esquipulas,
en mucho enriquecido con los estudios sobre el proceso, contribuyó también por medio de la
influencia ejercida sobre nuevas generaciones de tomadores de decisión en el ámbito
centroamericano. Este aspecto es particularmente interesante en lo relacionado con el discurso
regional sobre la problemática de la seguridad.
Beneficiados en parte del debate académico sobre la desmilitarización y la reconversión de las
fuerzas armadas, los gobernantes centroamericanos en acuerdo con los jefes militares de la región
adoptaron el Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica. Este tratado
constituye un avance sustancial en el reconocimiento de la seguridad como un proceso social
integral, profundamente condicionado por los acontecimientos económicos y sociales que agobian
a los países y no solamente, como es pensable desde enfoques realistas de las relaciones
internacionales, como simples disputas de poder y opciones estratégicas.
La influencia tecnocrática es el tercer elemento. Una parte importante de la nueva generación
de funcionarios encargados de las relaciones internacionales, la defensa y la seguridad y las
políticas sociales de Centroamérica, ha estado relacionado de una u otra forma con la literatura
disponible. Para mencionar solo un caso, la Academia Diplomática de Costa Rica que opera
ininterrumpidamente desde 1989 ha formado diplomáticos de los siete países de la región con
programas de estudios en donde negociaciones políticas en Centroamérica y procesos de
democratización han sido temas centrales.
41
Observaciones finales
Esta sección está dedicada a la identificación de prioridades de investigación que en nuestra
opinión resultan relevantes a partir de los enfoques y los contenidos de la literatura producidos en
ala región durante los últimos tres lustros y que ha sido posible recabar para este estudio. De los
cuatro ejes temáticos identificados: construcción de la paz, democratización, desmilitarización e
integración evidentemente el tema de la construcción de la paz aparece con menor relevancia en la
medida en que los procesos de pacificación concluyeron en la etapa más urgente de cese del fuego
y desmovilización, quedando pendientes aspectos sustantivos de los acuerdos de paz que más bien
se relacionan con la cuestión de la democratización en su percepción integral que incluye tanto
procedimiento como resultados. No obstrante parece importante la extracción de los rasgos más
positivos de las distintas experiencias nacionales con el fin de propiciar balances de mejores
prácticas que sirvan como insumo para otros procesos de paz en la perspectiva regional (Chiapas
o Colombia) o fuera de la región.
Examinando las prioridades de conocimiento actual en la dimensión democrática habría que
señalar que se requiere ampliar la investigación sobre los procesos de formación de nuevos
actores sociales y políticos (mujeres, etnias, grupos etarios, migrantes, repatriados, etc.); aunque
se ha avanzado de manera importante en el conocimiento de la dinámica de la descentralización,
todavía es preciso producir mayores estudios sobre temas como democracias locales, partidos y
movimientos locales y sus vínculos con la dinámica nacional, localismo y transnacionalismo, así
como los aspectos fiscales de la descentralización. Por otra parte el tema de los rendimientos
sociales de la democracia es crítico en el análisis de las posibilidades de consolidación de una paz
duradera. Los vínculos entre desarrollo económico, desarrollo social y democracia no son muy
estudiados en general. Se trabaja mucho sobre compartimentos estancos pero poco en las
interrelaciones.
En la cuestión de la desmilitarización y la seguridad el interés se ha desplazado por razones de
conveniencia desde la preocupación por la reconversión militar a principios de la década anterior a
la cuestión más actual de la seguridad civil. Los estudios más recientes se concentran en la
problemática nacional, pero hay un importante vacío de conocimiento sobre temas como: la
dimensión regional de la seguridad ciudadana (afectada por el crimen transnacional), los
mecanismos institucionales para hacer frente a tales amenazas, las vinculaciones entre los
esquemas de seguridad centrados en la defensa y los de orden policial con control civil; la
cuestión de la cooperación internacional regional ante desafíos de seguridad ciudadana y las
implicaciones y condicionantes sociales de la seguridad ciudadana a escala regional.
La cuestión de la integración en términos generales merece mucho más atención de la que ha
recibido en los estudios más recientes. Sigue siendo importante el balance de la institucionalidad
pero es imperativo ampliar el conocimiento disponible sobre las cuestiones de la llamada
integración real: los intercambios empresariales cuyo dinamismo actual sin precendentes ha
consolidado un claro espacio económico subregional es un tema. El otro tiene que ver con la
dinámica regional de los excluidos por el proceso político o económico: la cuestión de las
migraciones intrarregionales todavía resulta de sumo interés para el análisis de las posibilidades de
42
integración sociocultural o, en el escenario negativo, los riesgos de aparecimiento de movimientos
xenofóbicos que lesionen los derechos de contingentes importantes de población y mitiguen la
posibilidad de integración social en la región. Por último la dinámica de los actores sociales
regionales es siempre urgente: los estudios recientes han enfatizado la descripción y la taxonomía
de las organizaciones regionales pero se ha avanzado muy poco en el conocimiento de factores
cruciales de la acción social como la identificación de antagonismos sociales de carácter
supranacional, el establecimiento de discursos reivindicativos transterritoriales y la formación de
demandas directas a los mecanismos institucionales supranacionales. El encadenamiento de los
movimientos regionales que existan, con sus manifestaciones nacionales, es todavía un tema poco
explorado por las ciencias sociales.
Carlos Sojo, FLACSO, San José, Costa Rica
43
CONCLUSIONES
Sin pretender un imposible ejercicio comparativo presentamos algunas conclusiones que alimenten
nuestra reflexión. Hemos adoptado la siguiente perspectiva: por un lado consideramos los trabajos
en su especificidad tratando de aprehender su aporte central, sin agotar por ello otras reflexiones
posibles y que dependerán de la lectura directa de cada cual. Por otro lado, identificamos aspectos
que son transversales o que al menos revelan su pertinencia para el conjunto y que permiten
aprehender ciertas tendencias de fondo. Sobre esta base intentamos una puesta en relación entre
los estudios nacionales y la situación regional. En este sentido estas conclusiones intentan extraer
aquello que parece más relevante y que puede contribuir a un debate sobre las perspectivas.
El caso nicaragüense
La investigación en Nicragua referida a los temas de construcción y consolidación de la paz ha
sido reactiva a las tensiones y conflictos de la transición. Su lógica se fragmentó en la
multiplicidad y variedad de situaciones y requerimientos de la pacificación, la restauración del
mercado y el desarrollo del andamiaje institucional de la democracia. La investigación se hizo
más funcional y operativa, perdiendo sus pretensiones holísticas y estratégicas. Da la impresión
que las preocupaciones temáticas de los investigadores se han centrado en cómo aportar al
ensamblaje de los restos de una revolución con una normalización y restauración relativa. Por ello
a partir de los 90 las investigaciones buscaban conectar el análisis de los impactos y los conflictos
de la nueva situación con la estabilidad y viabilidad del pais, tomando en cuenta los cambios
operados en el pais, los actores y las nuevas correlaciones de fuerzas.
Sus contribuciones en los temas del ajuste, la transición politica, la conflictividad social y la
violencia, la desmovilización y el rearme generaron una masa crítica pequeña, pero significativa.
Sin embargo su incidencia politica fue restringida. Con ello se destaca “que la construcción de la
paz parece haber quedado reducida al arreglo politico por un lado y a un aporte económico de la
cooperación bajo la forma de proyectos por otro. La cuestión de las condiciones más
estructurales ha quedado progresivamente relegada.”
Con ello se subraya que, pese a las restricciones, la investigación ha dado cuenta de las
posibilidades de la nueva situación. Sin embargo el riesgo creciente es que esto no se vincule con
problemas más históricos y estructurales como la equidad social y política y la calidad de las
instituciones.
El caso salvadoreño
Lo que más destaca en el trabajo es que sugiere el predominio de una lógica reactiva de las
investigaciones inspiradas más en el posicionamiento de la opinión que en la profundización del
conocimiento del problema. Pero quedarse sólo con esta apreciación sería no hacerle justicia a las
investigaciones que han cubierto las temáticas relevantes para la consolidación de la paz. La paz
como negación de la guerra, la paz como ausencia de violencia, la paz como democracia
44
verdadera, la paz como superación de la injusticia, la como cultura de la tolerancia permiten un
reagrupamiento conceptual y temático de las investigaciones. En su conjunto parecen haber
cubierto bastante equilibradamente estas áreas.
Sin embargo se intuye la relación con un hilo conductor no reconocido pero omnipresente. Este
ha sido la delimitación temática y política dejada por los acuerdos de paz. No cabe duda que ellos
tenían tanta importancia para la viabilidad política de la paz y la transición que su trascendencia
impregnó las investigaciones amarrándolas al seguimiento de su evolución en las diferentes áreas.
Ello parece haber generado además un clima mental e intelectual en los investigadores, cuyo
resultado ha sido el abandono o la marginación de perspectivas que rindieran cuenta de problemas
estructurales que originaron el conflicto tales como la estructura de poder y el modelo de
desarrollo. Sin embargo a medida que la transición avanzó estableciendo una nueva situación
política, cobran importancia las consecuencias no deseadas o quizá los déficits de la transición,
tales como la inseguridad, la debilidad del sistema político, la desmoralización política de la
población y de los jóvenes en particular, el deterioro de la situación social. Ello sugiere con
fuerza, según nuestra interpretación, que es necesario relanzar la investigación hacia estos nuevos
temas para que aporte a "reencauzar el proceso." Una manera de decir que las cosas no van en la
buena dirección, o al menos en la dirección de satisfacer las expectativas de la paz y la
democracia, y que la investigación debería hacer algo para explicar esto. Ello parece sugerir
también que hubieron avances significativos pero vinculados a un período y a temas que se han
ido agotado, mientras que los factores más determinantes para la consolidación de la paz en la
nueva situación parecen estar insuficientes tratados. Ello concluye sobre una tono de alerta y de
frustración.
"La transición se deteriora y podría entrar en franca regresión." La pregunta queda subyacente
¿que puede aportar ahora la investigación para que esto no ocurra? Y esto nos lleva a pensar que
no hay mucha evidencia sobre la vinculación entre la investigación y la política en términos de
anticipación e inspiración de la política.
El caso guatemalteco
El estudio de Guatemala nos ofrece una panorámica amplia de la evolución de la investigación en
este campo. Esta sugiere una especie de ciclo para la investigación que concluye con las
negociaciones y los acuerdos de paz, en condiciones cualitativamente mejores pero arrastrando el
mismo fardo histórico. Este ciclo largo parece haber estado signado por el descubrimiento del país
por la investigación y la necesidad de pensarlo,30 dando lugar a una especie de fundación
intelectual de los problemas más estructurales del país.
Con el tiempo, la guerra, el exilio y los aportes externos esta aprehensión crítica de los problemas
como determinantes del conflicto y cruciales para la paz se agudizó, dibujando poco a poco temas
30
Así lo indican sugestivamente los títulos de los trabajos citados por la autora, tales como la patria del criollo o
Guatemala una interpretación histórica social.
45
más propositivos. Cuando llega la negociación los temas de la investigación apuntan a una
refundación del país, cerrando el ciclo. Fortalecimiento de la democracia, consolidación de la paz,
desmilitarización, descentralización, género, papel del estado y su relación con la sociedad civil,
participación, estado de derecho, relaciones inter-étnicas, economía y sociedad, equidad, tenencia
de la tierra - la ambición de los aportes en estos campos es inmensa.
Sin embargo esta ambición requería de una base empírica y técnica que en el país era muy débil.
Ello ha constituido un desafío importante para hacer propuestas viables. Sin embargo la situación
es cualitativamente mejor, y estos aportes abrieron espacios de discusión sobre la realidad del
país, marcaron un nuevo clima intelectual y se plasmaron en una oferta de la sociedad por medio
de la asamblea de la sociedad civil. Experiencia quizá única en la vida del país. No se ha reflejado
esto con la misma fuerza en la elaboración de política pese a que los nuevos aportes han
permeado los debates en las comisiones sectoriales.
Pero esta situación cualitativamente mejor de la investigación, de sus aportes y de su incidencia,
no puede obviar que el intento de refundación del país sigue dejando al descubierto que "mientras
no se resuelvan los problemas estructurales que vienen del pasado es imposible la consolidación
de la paz." Las perspectivas están sin embargo abiertas y nuevos campos y posibilidades se abren
para la investigación, lo que viene también a subrayar nuevas necesidades.
El caso regional
El estudio regional nos señala de entrada las causas del conflicto y su determinación para la
consolidación de la paz, tales como la gobernabilidad política y la mejora social, algo que vuelve
como un elemento intrínseco persistente en los estudios nacionales. El largo periodo que va de
1986 a 1996 permite comprender como los estudios regionales, agrupados temáticamente en
construcción de la paz, democratización, desarme y desmilitarización e integración política,
acompañaron el proceso de salida del conflicto y de construcción de la paz.
Los aportes de este cumulo de trabajos parecen establecerse más allá de la producción de
conocimiento. En efecto la impresión que sugiere este aporte es que los trabajos regionales
respaldaron intelectualmente el proceso y lo legitimaron. Un discurso unificador y compresivo se
derivó de los estudios regionales. Ello sirvió como base para un universo intelectual común y que
de alguna manera sirvió a combinar la crítica con una estructura de ideas sobre el valor positivo
de la democracia y su andamiaje institucional, que debían sostener la transición. En este sentido
dejaron un producto en términos de nueva cultura política, el consenso y el diálogo.
Por otro lado los trabajos regionales han problematizado aspectos cruciales de la consolidación de
la paz. Quizá el más decisivo sea el análisis de los déficits de la democratización y su debilidad
institucional y política. La que se torna casi “quimérica” por su bajo rendimiento institucional y su
incapacidad para favorecer una mayor equidad social. También se han abordado los avances y
dificultades de la desmilitarización donde lo central parece ser el reposicionamiento de las
instituciones castrenses en relación con su misión y con su papel político. Por último los aportes
46
minoritarios en el tema de la integración política no sólo evidencian débiles progresos, sino que
también revelan su más baja incidencia en la construcción de la paz.
Los vacíos en los problemas estructurales
No cabe duda que este sea uno de los aspectos más importantes señalados por todas las
contribuciones. En todos se sugiere un débil progreso en el campo de los “problemas
estructurales” cuando no una marginalización de ellos en el desarrollo de la investigación.
Esto es señalado como paradójico siendo, que a ese tipo de problemas se les atribuye la causa de
los conflictos. Esta sorprendente paradoja es al mismo tiempo demasiado grande e importante
como para que pasara desapercibida en cada uno de los ámbitos nacionales como regionales. Así
que la razón no puede atribuirse a falta de visibilidad. Todo el razonamiento de Esquipulas y el
argumento mayor para una solución negociada, fue justamente el reconocimiento de los dos
problemas más conflictivos en la región: el rezago democrático y social.
Por otro lado, el concepto de “problemas estructurales” por su enormidad e indefinición puede ser
un vacío muy difícil de colmar por la investigación. Sin embargo esta ambigua “enormidad” tiene
un origen respetable: fue la investigación social quien ayudó a construirla y este puede que sea
uno de sus primeros logros. En efecto, las guerras civiles como crisis global del “orden social
interno” cuestionaban todos los campos de la vida social. En este sentido la investigación
acompañó esta situación tratando de explicarla y de fundamentar las expectativas de cambio que
habrían como solución posible al conflicto.
Pero la paz sin victoria decisiva de un campo sobre el otro, constituyó una nueva situación que
delimitó lo posible con relación a las expectativas de cambio y en particular en relación con lo que
la investigación había contribuido a identificar como problemas estructurales que dieron origen al
enfrentamiento. Las negociaciones de paz, los acuerdos, las correlaciones de fuerzas internas y el
contexto externo fueron condicionando los tiempos, las prioridades y la agenda de la pacificación
en sus dos niveles principales, el político y el social.
Los problemas estructurales se convirtieron en decisiones limitadas de política y recursos
sectoriales, donde los gobiernos, la cooperación y los organismos internacionales jugaron un papel
fundamental. La suma de todo era sin duda una situación política nueva con más apertura política
que social, pero era menos que una estrategia de conjunto y coherente destinada a abordar los
viejos problemas de fondo. Ni las negociaciones ni las transiciones dieron para más.
Instalada en la nueva situación la investigación acompañó también este proceso y se adaptó de
manera instrumental a las necesidades de la transición. También ello definió las temáticas
haciéndolas más sectoriales y técnicas. Con ello se tuvieron que hacer esfuerzos teóricos,
conceptuales y empíricos para adaptarse a los requerimientos técnicos y prácticos de la nueva
situación. En este sentido se hicieron aportes importantes en casi todos los campos de la
construcción de la paz.
47
Hoy sabemos mucho más sobre la dimensión real y práctica de los problemas estructurales que al
inicio de los conflictos y probablemente estamos en mejores condiciones que hace 20 años para
elaborar estrategias que los enfrenten. Hoy están documentados temas importantes como el de las
reformas en la justicia, los derechos humanos, las reformas de las instituciones militares, las
reformas políticas e institucionales, los problemas étnicos, de tierras, pobreza, seguridad, y
conflictos sociales. Además la situación política es hoy más abierta y el diálogo y la información
son posibles casi sin restricciones formales o limitaciones por represión directa.
Pero ello no le ha facilitado las cosas a la investigación, desde la identificación de problemas
estructurales pasando por su adaptación técnica y a lo posible; ha construido una masa crítica,
pero como base de la elaboración de políticas es aun muy insuficiente. Aquí se origina cierta
frustración que es más que expectativas no satisfechas. Tiene que ver con la ausencia de una
relación entre investigación aplicada y elaboración de políticas.
También tiene que ver, y de manera más fundamental, con el hecho que los procesos de
consolidación de la paz han agotado la primera agenda de temas que exigieron una adaptación de
la investigación. Ahora nuevamente comienzan a aparecer necesidades de vincular los resultados
obtenidos con los problemas que impiden mayores progresos. Por el lado de esta tensa relación
surgen nuevamente los viejos “problemas estructurales”.
Todos los progresos hechos en la investigación sectorial en estos años pueden entonces
superponerse en gran número, sin por ello cambiar algunos datos de base revelados por
investigaciones anteriores. Las investigaciones sobre modernización del agro, los diagnósticos e
investigaciones que orientan las rehabilitaciones de zonas rurales que fueron escenarios de guerra,
los diseños de políticas, de hecho son aportes pero puede que no estén apuntando a revelar hasta
qué punto están modificando las desigualdades estructurales en el campo.
Las investigaciones sobre la pacificación puede que nos aporten en el conocimiento de la
ausencia de guerra y de violencia política dirigida y ahora reemplazada por otras formas de
violencia. Así sabemos que la violencia en sus nuevas formas se ha transformado en un problema
de seguridad ciudadana. Pero puede que todo esto nos diga muy poco sobre si hay progresos en
las capacidades del sistema para manejar el conflicto social sin violencia y coerción.
Las investigaciones sobre procesos electorales e instituciones democráticas nos dan ciertamente
conocimientos nuevos sobre el funcionamiento del sistema político, pero una vez más, puede que
no nos den pistas o evidencia sobre la capacidad de inclusión social y política del sistema. La lista
podría ampliarse relacionando los avances sectoriales con las zonas grises en términos de impacto
sobre los problemas más de fondo.
La relación entre investigación e incidencia
Este es un aspecto mencionado con frecuencia. La investigación en el campo de la construcción y
consolidación de la paz, como bien lo señala el estudio regional, reunió investigadores pero
48
también los convocó en su calidad de actores. No se trata de una investigación académica, se trata
de una investigación comprometida con la toma de decisiones y la elaboración de política. Y
aunque esto no siempre ha sido reconocido ha estado siempre en la motivación inicial.
Los éxitos sin embargo son relativos y ello tiene razones diversas. Por ejemplo, la falta de
legitimidad y tradición de la investigación social es un obstáculo para su integración en los
círculos estrechos de las decisiones. A diferencia de otros países donde la investigación es
abiertamente utilizada por el gobierno y las organizaciones sociales, en América Central está
abiertamente acordonada en algunas Ong’s, pocas universidades y centros independientes, con la
agravante que muy pocas instituciones públicas promueven investigación en las áreas de su
competencia.
Si estas razones son quizá históricas, hay otras más vinculadas explícitamente a la situación
posbélica y a las condiciones de la construcción de la paz. La urgencia de implementar acuerdos,
de canalizar recursos para amortiguar las turbulencias del desarme y la desmovilización y de poner
en práctica proyectos de rehabilitación, hizo dominante la necesidad de diagnósticos operativos y
de estudios de factibilidad. Esto limitó la investigación y hasta cierto punto capturó también a los
investigadores. Ello no dejó mucho espacio para que la investigación se situara en un lugar más
nodal sobres estrategias, elaboración de política y toma de decisiones. Las necesidades de un
proyectismo en expansión en la región consumió entonces muchas de las energías disponibles para
la investigación.
Por otro lado, las agendas temáticas productos de los acuerdos y en parte de la influencia de la
cooperación internacional, fueron restricciones que acotaron fuertemente la incidencia de la
investigación, dado que ella actuaba en un campo muy delimitado y que concentraba los mayores
respaldos institucionales. Además los convenios externos y la condicionalidad, en los casos que
existieron, acotaron las posibilidades de incorporar ideas y resultados de investigaciones en la
formulación de políticas.
La investigación se encontró entonces en un escenario en que, pese a la apertura política, no
existió un correlato con una apertura, en términos de incidencia, para los productos de la
investigación. Es sabido que por muy buenos que sean estos productos, sin las mediaciones
institucionales y políticas necesarias, será muy difícil que accedan a los ambientes decisores.
Así parece que, pese a los esfuerzos producidos por los cientistas e investigadores en torno a los
principales problemas de la consolidación de la paz, las limitaciones del juego político, la ausencia
de mediaciones y los imperativos de la estabilidad se unieron para limitar una interacción fluida y
fructuosa entre investigación y política. El recurso utilizado por los actores-investigadores o
investigadores a secas, es practicar la neutralidad activa como forma de promover sus
investigaciones en diferentes ambientes.
Habiendo hecho referencia a las condiciones políticas que de manera general facilitaban o
bloqueaban la incidencia de la investigación en la toma de decisiones, debemos considerar esto de
49
un modo más específico. Proponemos aquí cuatro criterios de incidencia sobre los cuales
podríamos intentar un balance.
Utilidad en tanto producción de conocimiento: Aunque esto puede parecer un tanto
académico, es indispensable una producción de conocimiento de calidad y pertinente si se quiere
tener incidencia. Aquí debemos señalar que la investigación vinculada al ensayo y a la opinión,
está dejando el lugar cada vez más al análisis empíricamente fundamentado. En este sentido se
puede afirmar que casi todos los países tienen una masa crítica pequeña pero consistente
desarrollada en los últimos 20 años. Y puede decirse también que la crisis que vivió la región y los
desafíos de la construcción de la paz fueron un poderoso estímulo. Podemos citar como ejemplo
las investigaciones sobre derechos humanos y sobre violencia.
Si la apreciamos según su capacidad para inspirar políticas, las apreciaciones serán
necesariamente más ambiguas. Las esferas políticas han sido en general bastante impermeables a
considerar diversas alternativas apoyadas por la investigación. Además, se trabaja muy poco con
la investigación en los ambientes institucionales, el punto de vista “técnico” está dominado por la
implementación de decisiones jerarquizadas, tomadas sobre la base de informes sectoriales
apoyados por la consultoría. Ejemplos claros son las políticas económicas y los procesos de
reforma institucional.
Por último si consideramos su apropiación por las organizaciones sociales como otro ámbito de
incidencia por fuera de los ambientes estatales, la apreciación sería aquí restringida. Por un lado
las organizaciones sociales utilizan en parte los resultados de investigaciones, pero esto no es una
práctica habitual y consistente. Faltan nexos más orgánicos y espacios de acercamiento e
intercambio. Un caso paradigmático positivo podría ser la experiencia de la asamblea de la
sociedad civil en Guatemala.
Difusión e información es otro ámbito en que las investigaciones pueden tener incidencia. Sin
duda que hay aquí muchas dificultades que contribuyen a mantener los resultados en círculos
estrechos. Pese a todo se ha logrado de alguna manera formar opinión. Quizá modalidades
exitosas en este campo han sido las encuestas y los análisis derivados de ellas. La difusión de sus
resultados parece lograr incidir en la opinión cuando es asumida por los medios de comunicación.
Perspectivas
El intento de un balance más comprensivo de la investigación necesita de una referencia en relación
con la problemática que le dio origen; esto es lo que nos puede dar una indicación sobre su cobertura.
Las situaciones de conflicto bélico en la región han sido la expresión de un conjunto de
contradicciones políticas y sociales acumuladas, en el marco de sistemas políticos autoritarios y
excluyentes que no lograron darle salida, dadas sus implicaciones en términos de cambios y apertura
política. Por ello la guerra ha sido el instrumento para el cambio pero también el de la resistencia a
ese cambio. Aunque la naturaleza del cambio propuesto y de la resistencia a él era de contenido y
50
signo político distinto según el país, es importante aprehender este hecho bruto. Es importante porque
en la medida en que por medio de la guerra no se hace posible ni el cambio total ni la resistencia a él,
se abre la posibilidad de procesos negociados de paz que vinculan el fin de la guerra a la construcción
de la paz y al cambio de condiciones políticas para enfrentar las contradicciones históricas.
Este cambio de condiciones políticas es la relación específica que se instaura entre construcción de
la paz y democracia. Este cambio de condiciones políticas es la base de la paz y la democracia; el
fracaso en su desarrollo puede comprometer esta frágil relación o afectar gravemente a una de sus
partes.
La salida de la guerra y la construcción de la paz pueden ser definidas de dos maneras: restringida y
abierta:
i)
La restringida es aquella que pone el énfasis de manera exclusiva en la construcción de la paz
como salida del período de enfrentamiento bélico, atendiendo solamente los problemas
derivados de esta situación. Estos problemas están delimitados en el tiempo y por los recursos
disponibles y se refieren a las condiciones de cese al fuego definitivo, la desmovilización, el
desarme y la reinserción de excombatientes.
ii)
La abierta es aquella que incluye la anterior y se extiende al reconocimiento de las causas del
conflicto y el cambio de condiciones políticas necesario para enfrentarlas, así como un
conjunto de otros procesos vinculados. La agenda de problemas es en esta concepción más
inclusiva y completa:
-
Cese al fuego definitivo.
Desmovilización, desarme y reinserción de excombatientes.
La reconstrucción y la orientación de los recursos.
Desmilitarización.
Reformas políticas, que incluyen el diagnóstico de las causas del conflicto.
La articulación entre construcción de la paz y democracia sólo puede aparecer si se parte de la
definición abierta del proceso de paz. Cada uno de los puntos que constituyen la concepción abierta
de la construcción de la paz pueden ser definidos conceptualmente, lo que permite identificar temas
a los cuales puede vincularse la investigación. También las reformas políticas deben ser sistematizadas
con el objetivo de establecer esta vinculación.
En primer lugar hay que indicar que la guerra civil es la expresión más aguda de una contradicción
no canalizada por el sistema político. El primer paso de la paz es el reconocimiento por ambas partes,
en ausencia de derrota absoluta de una de las fuerzas beligerantes, que se necesitan cambios para
enfrentar en condiciones políticas y pacíficas esa contradicción. El reconocimiento del cambio como
requisito indispensable, permite discutir de su magnitud, profundidad y ritmo.
51
En relación con esto, la formula negociada en que desembocaron los conflictos bélicos en la región
muestra dos realidades fundamentales en cuanto a la dimensión de las reformas políticas:
i) Se mantienen elementos fuertes de continuidad, es decir el orden social no se modifica
radicalmente.31
ii) Pero el sistema político como estructura de administración del poder y del orden social debe
aceptar reformas.
Esto permite el desplazamiento de la contradicción al terreno político y pacífico, pero no desactiva
su contenido. Este puede ser atendido sólo si se disponen políticas y recursos explícitamente dirigidos
al problema y mantenidos durante el tiempo necesario para su maduración e impacto social.
Esto constituye un problema cuya dinámica es diferente a la de las reformas políticas. En efecto, las
reformas pueden y deben ser puestas en práctica rápida y sólidamente, de ello depende el éxito de la
canalización política del conflicto. Pero las causas del conflicto que radican en situaciones
estructurales cambiarán más lentamente.
Por lo tanto ambos aspectos no pueden ser confundidos al momento de analizar la evolución de los
procesos de reforma política salidos de los arreglos para la paz. Esto es así porque las reformas
políticas constituyen las condiciones y garantías para que se instaure una coexistencia política y
pacífica en la sociedad. Es decir se orienta a disminuir los déficits acumulados en materia de espacios
políticos, de representación y tolerancia legal y física de fuerzas consideradas contestarias.
Es claro que esto no constituye en si un conjunto de políticas sostenidas y dirigidas a resolver las
causas estructurales de la asimetría de poder y los niveles de desigualdad y exclusión existentes en
las sociedades en conflicto. Esto último constituye ciertamente un problema importante de la
democracia, pero no es posible incluirlo como parte de las reformas políticas tal y como surgieron
de los procesos de negociación. Las reformas políticas constituyen un cambio en las condiciones para
plantear los problemas estructurales, en este sentido son ciertamente el inicio de la construcción
democrática pero no su expresión más completa o definitiva.
La construcción democrática es un proceso de más largo plazo que las reformas políticas y no puede
ser reducido a estas últimas. La confusión entre ambos términos puede lesionar la comprensión de
la dinámica de los procesos, frustrar las expectativas y alterar una valoración de los ritmos y éxitos
de cada uno de ellos.
Precisemos entonces los aspectos fundamentales de las reformas políticas, en el entendido que se
reconoce que el orden no cambió pero que si deben cambiar las condiciones de su administración.
Esto implica:
31
En su sentido más general la noción de orden social remite a las estructuras que ordenan y permiten el
funcionamiento de la sociedad y su reproducción. En el caso de Nicaragua esto tiene dos momentos históricos:
1979 y 1990.
52
1.
El manejo del orden:
a)
b)
c)
d)
e)
Desmilitarización del orden.
Reducción, readecuación, cambio de doctrina y funciones de los cuerpos armados y de
seguridad.
Seguridad ciudadana.
Manejo político de los conflictos.
Derechos humanos.
2.
La apertura del sistema político:
a)
b)
c)
d)
Reforma o derogación de leyes coercitivas o que obstaculizan la apertura.
Inclusión política de las fuerzas beligerantes.
Elecciones libres, honestas y trasparentes.
Aceptación de organizaciones sociales como interlocutoras válidas y representativas.
3.
El nivel de democracia:
a)
Restauración de la democracia: la recuperación o revalidación de las libertades públicas,
políticas y civiles.
Ampliación de la democracia: la inclusión de nuevos actores sociopolíticos y/o sectores
sociales marginados, el reconocimiento de problemas nuevos, y nuevas formas de
representación y participación que pueden implicar nuevos diseños institucionales.
Profundización de la democracia: la transferencia de responsabilidades, recursos y decisiones
a instancias sociales organizadas en el marco de instituciones que estructuran una
redistribución de los espacios de la toma de decisiones.
b)
c)
Este conjunto de aspectos de las reformas políticas no necesariamente se encuentra en todos los
casos, pero si constituye una sistematización que permite una visión completa. En relación a estos
temas la investigación por país cubrió la desmovilización, el desarme y la reinserción de
excombatientes, el cambio en el manejo autoritario del orden, en particular la reforma de los cuerpos
armados, los derechos humanos y la apertura del sistema político, esencialmente elecciones y
pluralismo político. Estos han sido los ejes en los que más ha profundizado la investigación. De
alguna manera esto era un imperativo de las situaciones de transición. Sin embargo los temas
descubiertos son los relacionados al impacto de los cambios y su contribución a los problemas de
igualdad social y política y a los nuevos temas que surgen a medida que avanza la transición. Citemos
algunos aunque la lista no sea exhaustiva:
Migración: Problema que ciertamente se agravó con el conflicto pero no mejoró con la paz y que
más bien continuó profudizándose.
Pobreza: Ubicada como causa del conflicto y marginada como tema de investigación nacional y
dejada en manos de organismos internacionales.
53
Conflictos sociales y respuesta institucional: Señalado como causa del conflicto sobre el que
abundaron las investigaciones para caracterizar el sistema oligárquico y retomado puntualmente por
algunas investigaciones para analizar las nuevas condiciones de este problema.
Reforma del estado y reforma institucional: El análisis de los cambios institucionales necesarios
a la apertura política se sustituyó completamente al problema de la reforma del estado y la
construcción del estado nacional. Sin embargo este es un tema clave en la región y en particular para
los tres países post-bélicos.
Recomposición de la sociedad civil y política: Hay muy poca investigación sobre los actores
sociales y sus correspondencias políticas en la nueva situación histórica (campesinado, jóvenes,
sindicatos, etnias, gremios, sector empresarial, etc.). Destaca el énfasis en género, no siempre seguido
de consecuencias prácticas.
Gobernabilidad: Un tema que va más allá de la estabilidad y el manejo de la transición y que debe
referirse cada vez más al contenido y las formas de la regulación del orden social.
Las culturas en recomposición: Poco sabemos sobre como están evolucionando las mentalidades
en relación con la nueva situación. Existen algunos trabajos pioneros pero muy limitados.
La interacción con el nuevo marco regional: Este es un tema marginado y no se visualiza
operativamente su contribución a la consolidación de la paz. Un ejemplo claro es el Tratado marco
de seguridad democrática.
Cooperación internacional: tema tabú por excelencia. Dos estudios de cierta importancia en 20 años
(uno sobre el papel de AID en la región en los 80 y uno sobre la U.E. en los 90) y abordajes parciales
en ensayos. No hay investigación sobre el papel de la cooperación, sus acciones, impacto, etc.
Algunos estudios, pero escasos, han abordado el tema de la condicionalidad vinculada al ajuste, pero
no se han abordado las experiencias concretas de la cooperación en relación a los procesos de paz
y a las transiciones. Ambos aspectos han sido trascendentes en la región.
Las cuestiones étnicas: Dada la apertura política podrían cobrar más importancia pero se mantienen
limitadas.
¿Que quedó: una agenda pendiente de la construcción de la paz o una nueva situación?
Un tema que es necesario explorar es la frontera ambigua entre lo que algunos señalan como la
agenda pendiente de la construcción de la paz o los desafíos de una nueva situación. En estas
conclusiones nos inclinamos por subrayar la importancia de caracterizar la nueva situación. La razón
fundamental es el cambio de condiciones políticas. Lo que se presta a confusión es la permanencia
de una situación estructural que continua degradada y que obviamente ha permanecido luego de las
transiciones.32
32
Por ello señalábamos anteriormente los tiempos diferentes de ambas situaciones.
54
Lo que sorprende es la dificultad de pensar y continuar dándole visibilidad investigativa a la relación
entre ambas, una vez terminada la fase más aguda de las contradicciones entre la situación estructural
y la capacidad del sistema político e institucional de responder a ella. Pareciera que aquellos que con
las armas expresaron políticamente esta situación parecen ahora desarmados para plantearla
políticamente en las nuevas condiciones.33
Más trascendente aún es que las zonas de oscuridad que mantiene esta situación se constituyen en
el fardo que mantiene atada la nueva situación y sus expectativas con el pasado. Esto de alguna
manera pesa sobre la viabilidad de los países y sobre las esperanzas de una continuidad de la paz y
de los cambios que han hecho posible el atisbo de la democracia como mecanismo de coexistencia
política.
En las condiciones de apertura política, lo esencial es ahora la posibilidad de arreglos sociales
consistentes, el soporte institucional y político, el manejo del conflicto y la violencia, la ampliación
de la democracia y la construcción de ciudadanía, la integración social vs los procesos de exclusión,
la recomposición de la sociedad, sus fuerzas políticas y sus organizaciones sociales, y los proyectos
económicos dominantes y su impacto. La interacción de estos campos es determinante en la
perspectiva de la consolidación de la paz. La investigación tiene una pesada responsabilidad en
auscultar, revelar y despejar pistas para que en la nueva situación los obstáculos sean superados.
Existe sin embargo otra tendencia paralela a la investigación social constituida por informes de
organismos internacionales, que frecuentemente usan investigaciones nacionales, o las producen por
medios de equipos de consultores. Esto se extiende también a las instituciones nacionales cuya
producción de información y análisis se apoya en los recursos anteriormente mencionados. Por esta
vía los problemas sociales y políticos de la consolidación de la paz se han “tecnificados”, dando lugar
a una suerte de ingeniería de planes y proyectos sectoriales que no parecen tener vinculación con
estrategias nacionales, con escenarios integrados de impacto, procesos de desarrollo y análisis
causales. Esto es particularmente visible en el tratamiento de los problemas de violencia, conflictos,
pobreza y reforma institucional, por citar algunos.
Una visión necesaria sobre donde van las sociedades centroamericanas más afectadas por el conflicto
carece entonces de alguna posibilidad de concretización en este marco muy fragmentado. Esto es algo
a que la investigación debería poder responder, por lo menos en términos de perspectivas y juego de
alternativas.
Quizá ello nos debería llevar a pensar que la investigación sobre la consolidación de la paz debe ser
independizada de la particular situación que le dio origen. Quizá ya no se pueda seguir investigando
sobre la consolidación de la paz más que como desarrollo democrático y social. Ello replantea un
aspecto nuclear de la investigación social que es justamente la del orden social y la de las alternativas
para su desarrollo. Existe el riesgo, y en algunos casos ya es evidente, que se instale bajo las
33
Las razones son diversas y no cabe exponerlas aquí, pero sí se debe señalar que esto ha aumentado el desencanto
y la frustración y los investigadores no han sido ajenos a este estado de ánimo.
55
elecciones y la tecnología de la administración una complacencia determinista con la situación actual.
Las sociedades centroamericanas postconflicto siguen siendo insolventes en lo económico y lo
político. A escala histórica el interregno de coexistencia política, construido progresivamente en unos
10 años, es aun muy frágil y no tiene aun las bases necesarias para crecer y estabilizarse. La ausencia
de factores de movilización a gran escala y la reducción del conflicto político no deberían producir
un falso optimismo. Las tendencias a la desagregación social siguen trabajando fuertemente las
sociedades emergentes de la guerra.
En este contexto la interrogante sobre ¿Que se ha aportado? es una difícil pregunta, casi existencial
para la región. No cabe duda que existe un efecto acumulativo con la investigación que confirma la
percepción de una masa crítica disponible. Nunca antes en la región se ha dispuesto de una masa de
información estadística, ensayos e investigaciones tan importante, tanto en el aspecto cuantitativo
como cualitativo. Podría decirse entonces que el aporte bruto es positivo.
Sobre aspectos más cualitativos existen dos apreciaciones. Una sostiene que luego de los aportes
propositivos de los 80 y los 90 se ha llegado a una fase de estancamiento y que las perspectivas
aparecen ahora confusas. Lo que se aprendió sostiene esta tesis: la investigación se ha vuelto
impotente para aportar en la nueva situación. Ello induce un desconcierto y un escepticismo
profundo.34 Existe otra que se ha comprometido a fondo con las nuevas condiciones, incluidas sus
limitaciones, y que considera que este aprendizaje es significativo para ayudar a construir la paz y la
democracia. Pero si tuviéramos que caracterizar este aporte colectivo más allá de una apreciación
sobre su potencial, arriesguemos dos elementos que concentradamente representen quizá el todo.
1. La agenda de la pacificación fue un imperativo político para terminar con la guerra así que no se
le puede atribuir a la investigación. Sin embargo la investigación contribuyó a documentar su
contenido y a señalar las necesidades institucionales, políticas y de cultura política para que los
procesos se desarrollaran.
2. La investigación se ha convertido en un capital propositivo indispensable dadas las debilidades
sociales y políticas de los países posbélicos. Y esto es un aporte fundamental aunque se señalen todas
las obvias limitaciones.
¿Que hacer para reforzar la investigación?
Es difícil generalizar en este campo dado las diversas condiciones nacionales. Sin embargo se pueden
enumerar algunos puntos básicos:
1. Política de promoción de la investigación: Esto requiere no sólo estimulo, requiere
reforzamiento institucional en el nivel nacional. También necesita de reforzar lazos intra y
extraregionales bajo diversas modalidades de intercambio y diálogo.
34
Una de las figuras emblemáticas de esta percepción es Edelberto Torres Rivas, ver “Centroamérica en el final del
siglo,” Revista Cultura de paz, enero - marzo 2000, Nicaragua.
56
2. Dar continuidad a la investigación, evitando un exceso de proyectismo vinculado a coyunturas
volátiles.
3. Reforzar la legitimidad y la interacción, mediante la difusión y el diálogo con sectores sociales
e instituciones.
4. Repensar los vínculos de la investigación con temas estratégicos como reforma del estado y
estrategias de desarrollo por ejemplo.
5. Reforzar coordinaciones y trabajos conjuntos entre centros de investigación en el nivel
nacional y regional.
6. Coordinar entre centros de investigación e instituciones estatales la producción de datos, la
constitución de fuentes primarias accesibles, construcción de módulos de investigación conjuntos
entre instituciones públicas y centros de investigación.
7. Desarrollo de observatorios nacionales en temas claves que permitan seguimiento e interacción
entre resultados de investigación y políticas. Ello le daría sostenibilidad institucional y financiera
nacional a la investigación, aumentando su coherencia, consistencia y aplicación.
Reflexiones finales35
Siempre tiene riesgos intentar dar cuenta de la diversidad de reflexiones que sugiere finalmente un
trabajo de por si heterogéneo y multidisciplinario. Más aun si de alguna manera se intenta enmarcar
el todo en alguna forma de coherencia final.36 Para evitar un intento fallido nos parece más realista
sugerir lo que pareció quedar como temas planteados de manera importante.
Dudas metodológicas
¿Es válido plantear la consolidación de la paz como un eje de investigación y acción? Este problema
planteado desde el inicio del trabajo por sus implicaciones metodológicas, tanto en la construcción
teórica del objeto como en la delimitación de la problemática a abordar, quedó planeando como una
interrogante a verificar. ¿No era este un tema finalmente en el que se aborda todo y nada? ¿La
perspectiva multidisciplinaria es viable?
Estas dudas metodológicas eran pertinentes y por ello fue particularmente necesario despejarlas. Las
respuestas fueron en tres direcciones complementarias y que conforman una base teórica y
metodológica.
35
Estas reflexiones surgen del taller regional realizado en El Salvador el 19 y 20 de junio del 2000.
La cantidad y variedad de comentarios que surgieron de la presentación del documento nos inhibe de hacer el
intento.
36
57
Un primer aspecto a precisar fue el por qué la construcción y consolidación de la paz aparece como
un tema “globalizante”, o “tan amplio” si se prefiere, con todos los riesgos que esto supone. Con
relación a esto cabe precisar que en la particular situación de América Central,37 la amplitud de la
temática estaba dada por una situación de enfrentamiento en torno al orden social en su conjunto.
Esto estaba reconocido políticamente y fundamentado también por la investigación, la que había
señalado durante años los rezagos sociales y políticos estructurales del orden social vigente en la
región. Esto fue también finalmente reconocido por la dinámica negociadora regional de Esquipulas
y por los acuerdos de paz en el ámbito nacional. El desafío de la investigación a partir de allí era
asumir esta dimensión del problema, sus interrelaciones y generar tanto una capacidad de
investigación como de propuesta en cada uno de sus componentes.
Un segundo aspecto es que la aprehensión de conjunto del problema permite identificar la
delimitación conceptual y metodológica de lo que es específico a la salida de la fase del
enfrentamiento militar y de lo que es propio a la fase de mediano y largo plazo de construcción de
la paz, la que implica resolver las causas del conflicto, el cambio de condiciones políticas e
institucionales para enfrentarlas y el manejo de procesos que están vinculados a este nudo gordiano.
Metodológicamente esto permite justamente diferenciar dos enfoques de la construcción de paz: Una
restringida apoyada sólo en la desactivación del enfrentamiento y otra abierta que incluye la anterior
y la conecta con las políticas necesarias a la solución de las causas del conflicto.38
Esto nos lleva a identificar dos dimensiones claves, una de las cuales es la economía política de la
construcción de paz, la que es diferente de la que revela el conflicto. Podríamos definirla como el
conjunto de las interacciones que conducen a procesos estructurantes de la paz, hasta que es posible
pasar a una fase en que la política y la democracia tienen sus bases consolidadas como reguladores
sociales de conflictos y de intereses divergentes. Ello requiere identificar cuales son las dinámicas,
los actores, las propuestas y las estrategias que conducen a la formación de estructuras de paz en cada
situación específica. Esta está bien lejos de una idea simplista y estándar que la paz es sinónimo de
salida de la fase de enfrentamiento bélico.
La otra dimensión no es muy reconocida. El énfasis es casi siempre puesto en la dimensión macro
política y macro institucional, pero los arreglos entre las elites no siempre tienen la fuerza
estructurante e inclusiva para generar estructuras de paz locales, regionales y descentralizadas que
alimenten el proceso en su conjunto. La dialéctica entre estos niveles se convierte entonces en una
cuestión crucial que puede ser o no la llave para los ciclos recurrentes de conflicto. A modo de
ejemplo, los aspecto críticos del problema étnico en Guatemala, de la cuestión rural en Nicaragua o
de la exclusión social común a todos los países, pueden quedar entonces completamente desprovistos
de estructuras que conduzcan a la consolidación de la paz. Y lo peor, que queden como situaciones
37
Esto es aplicable a otras situaciones en que la dinámica del conflicto y la de construcción de la paz implican
simultáneamente crear condiciones favorables a la salida del enfrentamiento, junto con aquellas destinadas a
recomponer o reformar instituciones, generar nuevos arreglos sociales y políticos y diseñar estrategias que
dispongan de los recursos en esta dirección.
38
Ver la parte de perspectivas en el texto.
58
ocultas bajo el manto de la obvia mejoría que siempre produce la desactivación de las formas más
álgidas de enfrentamiento.
Incidencia
El problema de la incidencia fue también un tema persistente. ¿Para quién se investiga? ¿Con qué
propósito? ¿A qué apunta la incidencia?
La investigación sobre el contenido de la construcción de la paz implicó una reconversión
fundamental, dado que esta pasó de la denuncia, la documentación y el aporte de evidencia sobre las
causas del conflicto, a la necesidad imperiosa de aportar a las proposiciones y soluciones que
derivaran en acciones concretas de pacificación. Ello se extendió a los contenidos de los acuerdos de
paz, a los proyectos de rehabilitación y reinserción y a los cambios institucionales y políticos
indispensables a la viabilidad de la paz.
Esta reconversión significó una redistribución de vínculos y relaciones que modificaron a su vez los
nexos políticos e institucionales de los investigadores. En algunos casos organizaciones e
investigadores mantuvieron su continuidad, pero también surgió una cantidad importante de nuevas
expresiones tantos organizativas como temáticas. Esto hasta cierto punto era la expresión de la
apertura política pero también de la multiplicación de actores y recursos presentes en la fase de
pacificación. Con ello la perspectiva de la incidencia adquirió una perspectiva heterogénea. Por un
lado se buscó incidir en la toma de decisiones, por otro en las capacidades de la sociedad civil de
hacer proposiciones.
También esto se extendió a la cooperación, con la que se trató de generar coincidencias para reforzar
puntos de vistas y legitimar propuestas. No cabe duda que la intención de incidir por todos
reconocida como indispensable, requiere tanto de calidad de la investigación como de condiciones
políticas e institucionales. En ambos aspectos existen sensibles mejorías, sin embargo el resultado no
es concluyente. Las razones son diversas: debilidad de la sociedad civil, falta de estrategias
adecuadas, condicionalidad externa, por citar algunas. Pero la interrogante de ¿dónde incidir? podría
quizá cambiar los resultados un tanto negativos.39
En efecto la incidencia se considera generalmente como una intervención de corto plazo en la toma
de decisiones en el nivel macro. Y aunque esto es muy importante, no agota todas las dimensiones
posibles de la acción. La incidencia en la participación y la movilización social, en la construcción de
influyentes corrientes de opinión, en la educación, en la constitución de una masa crítica en problemas
claves, puede tener tiempos diversos y resultados favorables sin reducirla al realismo político
inmediatista.40 Sin embargo la necesidad de tener en cuenta de manera explícita estas dimensiones
variadas de la incidencia, requiere de una elaboración exante y debería acompañar el trabajo
investigativo.
39
Como lo hemos señalado, existen notables excepciones, de las cuales el caso guatemalteco es quizá el más
relevante.
40
No se debe perder de vista que hablamos de investigación.
59
La cuestión del impacto
No cabe duda que la cuestión del impacto es un punto muy sensible de la discusión, sin embargo
conviene discernir de qué impacto se habla: ¿Del impacto de la investigación? ¿De las decisiones que
ayudó a tomar? ¿De la incidencia que realizó? ¿De los procesos de pacificación?
En buena lógica lo primero es responder por un criterio de impacto de la investigación. Este criterio,
nos parece, debe ser construido fundamentalmente en torno a la incidencia.41 Sin embargo hay un
problema más de fondo. ¿En qué medida la investigación ha contribuido a identificar criterios de
impacto de las acciones conducentes a la construcción de paz y que ella contribuye a pensar y
diseñar?
Esta es una cuestión abierta. No existen indicadores reconocidos que permitan darle seguimiento a
los avances de los procesos de paz y del éxito de las acciones que se emprenden. Ello requiere que
este problema sea puesto al centro del debate. La necesidad de avanzar en este campo y en varias
direcciones es algo reconocido. En efecto tampoco aquí es seguro que los indicadores sean políticos
y a nivel macro. El impacto al nivel de las comunidades y la investigación de campo deberían permitir
una visión más compleja y realista de lo que significa avances positivos en términos de construcción
de paz.
Prioridades de mediano y largo plazo
El principal desafío para continuar avanzando es el de identificar los obstáculos y las prioridades de
corto y mediano plazo en los paísesmásdeterminados por los procesos de construcción de paz. Esto
adquiere más relevancia en términos de la dialéctica posible entre los problemas estructurales que
siguen planteados y las posibles alternativas de desarrollo. Las estrategias de investigación podrían
retomar según sus particularidades esta prioridad, elaborando una selección según su importancia de
los temas que permiten avanzar en esta dirección.
La calidad de los procesos de democratización, las reformas institucionales que los acompañan, la
reducción de las desigualdades, la integración social y el manejo del conflicto constituyen la trama
de interacciones que pueden o no consolidar el proceso, configurando los escenarios que permitan
pasar de la consolidación de la paz a los escenarios del desarrollo.
Angel Saldomando, Managua, Nicaragua
41
Ver la parte de investigación e incidencia en el texto.
60
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