Decisiones elecciones y políticas públicas. Edgard Medina

Decisiones elecciones y políticas públicas. Edgard Medina

Decisiones elecciones y políticas públicas.
Edgard Medina
Resumen
El proceso de decisión en las instancias públicas parece responder a la lógica de
dos procesos, uno que tiene que ver con la satisfacción directa de la situación
objetivo; y otro, que tiene que ver con la construcción de la imagen del decisor
ante los representados. Esta dualidad de intereses debiera llevar a la construcción
de políticas que permitan satisfacer adecuadamente las exigencias de los
miembros del sistema, y permitir la consecución de los objetivos individuales de
los decisores, pero, lejos de permitir una sana articulación entre lo que es el
proceso de construcción de una política maximizadora de beneficios y la
aprobación pública de una determinada administración o gobierno, parece crear
un grave conflicto entre lo que se debe conseguir y el cómo se consigue. La
relación medios-fines colectivos entra en conflicto con los intereses del decisor.
La cultura política imperante en las instancias de decisión se ha convertido en
obstáculo para el desarrollo adecuado de políticas públicas de mayor y mejor
alcance. La búsqueda de regularidad en la interacción de los agentes decisores y
los problemas a los que se enfrentan, representan una dificultad cuando se
presentan conflictos diferentes de mayor complejidad. Adicionalmente se observa
ambigüedades en las instituciones que delinean el comportamiento de los
decisores y la incongruencia en la yuxtaposición de reglas que son excluyentes, y
comprometen los objetivos organizacionales.
Introducción.
Durante las crisis económicas reina la confusión política y el papel de la política y
lo político pasa a un plano de menor relevancia para la búsqueda de salida a estas
crisis. Los responsables de la toma de decisión pública se dejan llevar por la
confusión y terminan tomando decisiones contraproducentes o impopulares para
los ciudadanos. Lo político deja de ser el centro de atención de los esfuerzos del
Estado y surgen medidas que amenazan el normal desempeño de los aparatos
gubernamentales. Las crisis económicas empujan a los políticos a dirigir su mirada
a temas que parecen ser más importantes y olvidan el papel de dirección que
posee el poder político para restituir el orden. Las consecuencias más evidentes
las encontramos en el sector económico pero tras estas consecuencias está el
deterioro institucional, que se evidencia en los procesos de desafección
institucional y desinstitucionalización. Los políticos ante la posibilidad de asumir
las consecuencias electorales del descontento popular, comienzan a presentar
fórmulas mágicas anti crisis, que vienen cargadas de medidas populistas, que en
el fondo terminan por instaurar una lógica de premios individuales a costa de
soluciones colectivas.
Se evidencia la ruptura entre los intereses colectivos y los intereses
individuales, es más común ver a los decisores públicos buscando los intereses
individuales o de grupo que los intereses del colectivo en término amplio. Estas
decisiones a su vez traen costos muy altos al sistema y beneficios muy limitados al
decisor. Finalmente podemos ver como los gobiernos atienden las necesidades de
sectores electoralmente convenientes sin que esto signifique una transformación
real de sus necesidades. Las propuestas políticas de transforman en mecanismos
para aferrarse al poder a través de aparentes beneficios al colectivo o en algunos
casos simples medidas que intentan resolver problemas productos de una mala
conducción de los asuntos públicos.
Finalmente observamos avance de propuestas populistas sin referencias
objetivas que solo denotan el poco interés del decisor por resolver problemas pero
si una necesidad de mantenerse en los roles que definen las acciones de los
estados. Pero ¿qué lleva al decisor público a abandonar la búsqueda de mejores
propuestas políticas?, ¿por qué se marca una ruptura entre el interés público y el
interés individual?, ¿la desafección institucional y los procesos de
desinstitucionalización favorecen el comportamiento egoísta de los decisores?,
¿las reformas económicas solventan la crisis política? ¿La solución es política o es
económica?. En este punto se hace necesario revisar el papel de las instituciones
políticas para funcionamiento del sistema social.
En los regímenes democráticos se construyen procesos integradores1 que
aseguran la igualdad política de los ciudadanos. Se crean estructuras
administrativas que asumirán el papel de arbitraje de los conflictos internos en las
distintas sociedades, y que garantizaran los procesos agregativos de los intereses
de los actores políticos en democracia. También se estructuran procesos que
permiten a los individuos imponer su manera de comprender los fenómenos
políticos, sociales y económicos, desarrollando un cuerpo de acciones
gubernamentales que ayudan a mantener o mejorar las condiciones de los
ciudadanos. Los actores políticos asumen la conducción de los asuntos públicos
responsabilizándose por la toma de decisiones y las políticas públicas. Todo ello
enmarcado en un entramado institucional que regula la toma de decisión.
Nuestro punto de partida será la definición de instituciones, que en
siguiendo a North se presentan como “limitaciones ideadas por el hombre que dan
forma a la interacción humana” (North, 1990, pág. 13), definen normas,
procedimientos, convenciones que permiten atender los problemas de forma
eficiente, aunque no necesariamente de forma eficaz. Las instituciones políticas
acompañan los procesos decisorios en el ámbito de lo público, procurando un
marco de incentivos para los decisores que canaliza la acción política de los
mismos. Así los decisores dan una mirada a las instituciones para iniciar su
proceso de selección de alternativas. Como sostienen Buchanan y Brennan, “las
elecciones políticas emergen de la interacción de agentes individuales en un
conjunto de reglas institucionales en virtud de las cuales cada actor está limitado
1
Rodolfo Vergara sostiene, siguiendo el trabajo de March y Olsen, que: “un proceso agregativo consiste en una negociación o regateo en el cual los grupos o individuos involucrados aceptan sacrificar algunas de sus preferencias a cambio de satisfacer otras. Un proceso integrativo es aquel ene l que los ciudadanos participan en una dinámica de creación de preferencias compartidas”. por las acciones de los demás” (Brennan & Buchanan, 1987, pág. 53), cada
decisor da una mirada al contexto institucional y termina decidiendo sobre el
abanico de posibilidades que permiten dichas instituciones. Las instituciones
también establecen mecanismos reguladores y controles asignando a otros
actores políticos la posibilidad de vetar las decisiones públicas. Decidir asumir la
conducción de un Estado puede llevar a un actor político a justificar cualquier
medio disponible por éste para asumir el poder, pero el resultado de utilizar
medios no compartidos por otros actores aspirantes al mismo rol llevan
irremediablemente a conflictos de mayor envergadura. Un aspirante a la
conducción del Estado preferirá optar por la vía institucional, no porque el logro del
objetivo sea más sencillo, sino porque los otros aspirantes competidores
respetaran el resultado de los procedimientos que llevaron a ese actor al poder, el
conflicto agonal asegura la estabilidad resultante del juego político. El
procedimiento institucional legitima el resultado. De no existir los procedimientos
descritos anteriormente, el resultado de cualquier acción emprendida para obtener
el poder recibirá una respuesta igual de contundente, haciendo inestable el orden
surgido del resultado el procedimiento.
Tsebelis da una mirada al establecimiento institucional de actores con veto
y define argumentos que describen la forma de interacción de los decisores con
posibilidad de vetar. A esta interacción de individuos la denomina teoría de los
jugadores con veto. Sostiene Tsebelis que cuando se intentan tomar decisiones
que afectan la estabilidad política, un número de actores individuales o colectivos
deben estar de acuerdo (Tsebelis, 2002, pág. 2). La posibilidad de veto obliga a
los jugadores a la búsqueda de consenso para decisiones que afecten el normal
funcionamiento del sistema. Estos jugadores pueden estar definidos por la
constitución y las leyes o pueden ser el producto de la condensación de núcleos
de poder dentro de las sociedades, de aquí se desprenden los conceptos de
jugadores con veto institucionales y los jugadores con veto partidario, siendo los
primeros los definidos por la constitución y las leyes y los segundos, cualquier
actor político con fuerza suficiente para bloquear la accione de otros actores. De
esta interacción surgen las decisiones que mantienen la estabilidad política.
Las decisiones públicas tomadas en contextos institucionalizados logran por
un lado satisfacer las demandas sociales y por otro lado construir una imagen
positiva del decisor frente a la ciudadanía, que automáticamente se traduce en
apoyo a la gestión y en apoyo al decisor. Los actores políticos en rol de decisor
tienen que actuar de forma tal que sus decisiones sirvan para mantener el poder y
satisfacer las necesidades públicas.
Sin embargo, los debilitamientos institucionales y la desafección
institucional2 permiten a los actores políticos interpretar las normas a su favor
debilitando el delicado equilibrio entre lo colectivo y lo individual. No siempre es
2
Seguimos el concepto de desafección institucional propuesto por Marinao Torcal, quien sugiere que a pesar de creer en las instituciones, los individuos tenderán a desconocer los procedimientos propuestos por estas. posible que las instituciones impongan una manera efectiva de hacer las cosas, y
esto es más visible en las sociedades donde hay menor apego institucional, donde
la desafección institucional reduce la inspección y contraloría social y los decisores
responden a una lógica egoísta ante la inexistencia de otros actores con veto. La
perspectiva de los actores políticos que se encargan de manejar los asuntos
públicos se traduce en estrategias de decisiones públicas que refleja sus intereses
y el de sus representados, teniendo siempre presente la posibilidad de ser
sustituidos por otros actores con intereses distintos cuando se alejen de lo
esperado por los ciudadanos. La competencia asegura cierto interés de los
actores políticos por tomar decisiones que garanticen su continuidad (o la de su
grupo) en el poder.
La satisfacción de las necesidades públicas conlleva el apoyo de los
representados, quienes en un eventual proceso electoral darán su apoyo al grupo
que detenta el poder político en ese momento. Diremos que el comportamiento de
los ciudadanos está orientado a mantener el status quo. Por el contrario, la no
satisfacción de las necesidades públicas hará que los ciudadanos quieran sustituir
a los actores políticos por otros que representen un cambio político, económico y
social. El cambio de actores puede marcar la sustitución y aparición nuevas
instituciones.
Lógica de las decisiones públicas
Las decisiones públicas son tomadas por actores individuales para la satisfacción
de necesidades colectivas, respondiendo así a una doble lógica que permite
obtener dos resultados. El primer resultado es el que vincula la acción política
individual con los fines colectivos, y el segundo resultado está vinculado a aquellos
privilegios asociados al ejercicio de la toma de decisiones públicas.
Esto es verificable cuando los electores favorecen o castigan con el voto a
los representantes de las administraciones. El esquema parece ser sencillo,
buenas decisiones públicas se convierten en apoyo electoral a determinadas
administraciones. El elector decidirá quién representa mejor sus intereses en la
política ya sea para mantener el status quo o para transformarlo. Así vemos como
en el mundo hay cada vez mayor cantidad de cambios de modelos políticos.
Cuando se toman decisiones en el ámbito público es necesario resaltar que
ciertas acciones pueden afectar los intereses de otros individuos o grupos ya que
estamos hablando de distribución de recursos. Es por eso que las decisiones se
toman en contextos altamente institucionalizados. Siguiendo el concepto de
instituciones de D. North, existen restricciones que estructuran la interacción del
decisor con los asuntos públicos.
Las instituciones son referencias, ya sean formales o informales, que
estructuran las posibles respuestas que puede tener el decisor frente a distintos
estímulos, que por supuesto al hablar de lo público, existe una creencia colectiva
sobre lo que se debe buscar, preferencias políticas, preferencias económicas,
preferencias culturales, etc. Las decisiones se toman para mantener o transformar
el contexto donde se desempeña el colectivo. Es por este motivo que en el decisor
recaerá la responsabilidad de elegir las estrategias que aseguren el éxito del
gobierno en la satisfacción de necesidades públicas. La presencia de instituciones
inadecuadas afectará las estrategias de los decisores por eso es importante el
proceso que lleva a la construcción de esas instituciones. Mecanismos
democráticos asegurarán la aceptación de las instituciones y las estrategias de los
decisores. Pero no necesariamente el éxito de las políticas públicas propuestas
por los decisores con mayor apoyo político.
Sin embargo, hemos visto como se aleja cada vez más el interés de los
decisores del interés público, poniendo en evidencia la desafección institucional de
la mayoría de los decisores. Los intereses colectivos tienden a ser reflejo de los
intereses individuales ya que cuando alguien participa en los asuntos públicos lo
hace desde una perspectiva interesada. No nos preguntamos cuáles son esas
razones, pero si nos preguntamos hasta que punto esas razones pueden desviar
la búsqueda de beneficio colectivo o transformarlo de manera tal que no se pueda
diferenciar lo individual de lo colectivo. Esto conduce a la determinación de
instituciones que son ineficientes o que solo garantizaran el beneficio de pocos.
Intereses individuales, intereses colectivos y su articulación
Guiándonos por el trabajo de Brennan y Buchanan es necesario abordar el tema
de los intereses del decisor. Es difícil comprender que motiva a un individuo a
buscar el bien colectivo, sin embargo se parte del supuesto que toda persona que
se postula a cargos de elección pública está motivada por la búsquedas de
mejoras en la calidad de vida de sus representados. El poder es simplemente un
beneficio que acompaña la investidura que se asume. Pero resulta importante
destacar que nadie está seguro de cuál será la verdadera motivación para asumir
cargos de representación política. El egoísmo que propugnan los enfoques
económicos sugieren que el Hombre económico sólo se ve motivado por sus
interese personales y por asumir los beneficios asociados al poder. Pero en esta
búsqueda estas personas quedan atadas a ciertas exigencias institucionales que
dirigen su acción hacia el interés colectivo.
Como sostiene Barragán, el carácter restrictivo característico de las
decisiones en materia pública imprime un alto nivel de complejidad por lo que el
conflicto siempre estará presente en esa en toda decisión pública ya sea un
choque de intereses entre lo colectivo, choque de intereses entre lo colectivo y lo
individual o choque entre dos intereses individuales. “como resultado de ese
origen conflictivo, y de la índole restrictiva que la decisión exhibe, ésta, si tiene
pretenciones de ser realmente aceptada por otras partes, deberá estar en
condiciones de mostrar una estructura de justificación sólida y consistente”
(Barragán, 2010)
Las decisiones de los actores políticos a pesar de buscar el interés público,
siguen siendo una aproximación subjetiva a los intereses del colectivo, Brennan y
Buchanan sugieren que a pesar que un decisor A pudiera tener clara una relación
social con B, y buscar el bienestar de B, solo lo hace bajo una valoración subjetiva
de los intereses de B. La búsqueda del bien público o interés colectivo se limita
entonces a una proyección de los decisores sobre las preferencias de los
representados, que no es distinta a sus intereses particulares elevados a la
colectividad (Brennan & Buchanan, 1987, pág. 73).
Brennan y Buchanan hacen una interesante observación al respecto
cuando sugieren que a pesar de que las intenciones del actor político puedan ser
muy buenas, no deben darse por supuestas. Ocurre que “las posiciones de poder
político tenderán a atraer a aquellas personas que asignan un alto valor a la
posesión de esta clase de poder. Estas personas tenderán a pujar fuerte por la
asignación de los cargos políticos.” (Brennan & Buchanan, 1987, pág. 102).
Brennan y Buchanan sostienen que “la vocación genuina por el interés
público puede existir e incluso estar altamente difundida, pero ¿son estás
motivaciones lo suficientemente fuertes para estimular a las gentes en la lucha por
un cargo público, compitiendo con aquellos cuyas pasiones incluyen el deseo de
ejercer el poder sobre otros?” (Brennan & Buchanan, 1987, pág. 102). Se concluye
en este apartado que tal vez la competencia por el poder incluya a muchos
individuos con motivaciones altruistas, pero ante la posibilidad de que un individuo
sin estas características obtenga el poder, los ciudadanos deberán construir
entramados institucionales fuertes que protejan al colectivo de intereses en
conflicto. No importa cuál sea el interés del decisor, las instituciones lo obligarán a
actuar en pro de los intereses colectivos.
En este escenario todas estas exigencias serán taxativas, estableciendo un
repertorio limitado de opciones para el decisor; que pudieran permitir beneficio
personal, pero solo será posible si ese interés es compatible con el interés
colectivo.
El problema se presenta cuando las instituciones dejan de cumplir su papel
rector de las decisiones públicas y permiten una disociación de los intereses
colectivos y los intereses individuales. Los intereses individuales son una amenaza
constante al interés público cuando la satisfacción uno de ellos es exclusiva y
excluyente de las otras. Esta condición suma cero es lo que normalmente ocurre
en contextos sociales altamente polarizados, dado que toda acción gubernamental
estará dirigida al desarrollo de los privilegios de un grupo político o una élite
determinada. Estas políticas lejos de beneficiar al colectivo generan fracturas en
los procedimientos democráticos y debilitamiento institucional. ¿Cómo creer en
instituciones que, en términos de óptimos de Pareto3, significan que el beneficio de
3
Pareto ofrecía un esquema de clasificación en el que todas las “situaciones”, “posiciones”, o “estados” sociales posibles pertenecen a uno de dos conjuntos mutuamente excluyentes. El primer conjunto incluye todas las posiciones subóptimas o ineficientes, el segundo las dominadas, donde el dominio está definido por todas las personas de la comunidad. No puede hacerse ningún cambio desde una posición Pareto‐
Óptima a otra posición sin que una persona al menos resulte perjudicada. Una posición subóptima, por unos se logra sólo perjudicando a otros?. Con instituciones débiles y ambiguas los
decisores tenderán a beneficiarse a sí mismos.
Las instituciones juegan un papel determinante en el desempeño
económico. Las normas y procedimientos que se desprenden de las instituciones
definen el éxito o fracaso de los sistemas económicos. Discriminar en la elección
de instituciones entre unas u otras será el elemento que determinará los
condicionamientos formales e informales que inciden en el éxito de las economías.
Debilidad institucional, cambio institucional y desempeño económico
Las instituciones no son bloques monolíticos que se mantienen inmutables en el
tiempo, contrario a esto, se encuentran en una constante interacción con los
individuos que forman parte de su espacio de acción (North, 1990, pág. 17). Las
normas y procedimientos establecidos por las instituciones tienden a ser
interpretados por los ciudadanos que pujarán por aquel cuerpo de normas
institucionales (formales o informales) que les permitan desarrollar sus estrategias
políticas de la mejor manera. Sin embargo estos procesos de intercambio no
llevan necesariamente a un desarrollo y evolución institucional, dejando en
algunos casos vacios normativos y procedimentales que permiten a los decisores
imponer algunas decisiones conflictivas o subóptimas para el desarrollo social.
En el caso de que las transformaciones sean necesarias, estás tendrán carácter
procedimental, a menos que se trate del producto de una revolución u otra forma
de cambio violento. Sin embargo, la selección de nuevas instituciones hace
referencia obligada a las instituciones viejas y a los patrones culturales de la
sociedad.
Algunos dirigentes políticos se atreven a ofrecer cambios políticos cuando
sospechan que hay debilidad institucional o es necesario cambios que permitan
transformar las realidades sociales. En algunos casos, esta situación favorece las
propuestas populistas que figuran escenarios optimistas pero poco reales para el
mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Estas debilidades
institucionales permiten que puedan ser iniciadas transformaciones de carácter
económico que coadyuvan a imponer un proyecto político en particular. El cambio
institucional puede ser una decisión deliberada de ciertos grupos de poder
económico para crear un escenario que favorezca el desarrollo de sus actividades,
sin embargo estas decisiones tienden a ser conflictivas y de difícil internalización
por parte de los ciudadano. Las condiciones que rodean al cambio institucional
pueden facilitarlo, ya que un escenario caracterizado por crisis debilita resistencia
natural al cambio y favorece cualquier transformación propuesta por los actores
políticos más notables.
tanto, es aquella en la que se puede realizar un cambio en el que una persona por lo menos se beneficia sin que las demás resulten perjudicadas. De un cambio de esta clase se dice que es Pareto‐Superior. (Brennan & Buchanan, 1987, pág. 177) Las transformación de las instituciones ya sea para adaptarse a la realidad
o como producto de una decisión deliberada dentro de los sistemas políticos roza
fibras sensibles para los grupos con mayores privilegios, que intentará a toda
costa mantener el estatus institucional existente, y de poder ejercer veto a las
posibles transformaciones, no dudarán en hacerlo. “El proceso político que se
entabla entre los agentes económicos (incluido el sector público) para el diseño y
creación de las instituciones es un factor decisivo en la explicación de la
persistencia de instituciones ineficientes, a pesar de los esfuerzos de innovación
institucional. Las malas instituciones y políticas públicas afectaran sensiblemente
el desempeño de una economía. Ciertamente se trata de un problema complejo,
porque el análisis puede sesgarse hacia las consecuencias económicas e ignorar
las políticas” (Ayala Espino, 1999, pág. 363). En Venezuela inicia, en el año 1989,
el segundo gobierno del Presidente Carlos Andrés Pérez donde su oferta electoral
consistió en establecer correctivos económicos necesarios y solventar los
problemas producto de las decisiones que tomo en su primer periodo de gobierno.
Como consecuencia, el período de Gobierno de Pérez significó para Venezuela el
inicio de reformas de carácter económico de corte neoliberal que solo
profundizaron las crisis política que terminó con su enjuiciamiento por
malversación de fondos públicos, y que llevó al poder al presidente Hugo Chávez
10 años más tarde. Es importante indicar que la propuesta del Presidente Chávez
sólo ofrecía mayor participación política de los sectores políticos marginados,
propuesta suficiente para permitirle dirigir el cambio institucional iniciado en
Venezuela en el año 1999.
Conclusión
Las crisis son el resultado de la pérdida de eficiencia de las instituciones para
dirimir los conflictos de interés resultantes de la búsqueda de bienestar individual
al margen del bienestar colectivo. Mecanismos inadecuados para canalizar las
demandas sociales dejan espacios vacios que serán aprovechados por los actores
políticos individuales para tratar de desarrollar sus proyectos personales y
permitiendo que estos intereses definan finalmente las interacciones sociales a
favor ellos o sus grupo. Sin embargo es necesario darle un peso específico a la
aparición de mecanismos democráticos que permitan resolver los problemas
institucionales de forma consensuada.
Los actores políticos actuarán enmarcados en el entramado constitucional,
de manera que sus intereses se verán limitados por los intereses colectivos, de
forma tal que se hará necesario compatibilizar las motivaciones individuales con
los fines colectivos. De no tener esa presión institucional, los actores dejarán de
buscar el beneficio colectivo o lo interpretarán de forma tal que estos serán la
proyección de los fines individuales del decisor.
Los debilitamientos institucionales y la desafección institucional sirven de
elementos catalizadores de crisis políticas y económicas. Ante instituciones
débiles o ambiguas, los incentivos para actuar de acuerdo a los intereses del
sistema se reducen a tal punto que cada actor político buscará imponer su
proyecto individual a costa de cualquier posibilidad de beneficio colectivo. El
desempeño económico dentro de los contextos nacionales es el resultado de la
selección de instituciones específicas, las crisis económicas reflejan el
debilitamiento institucional o en algunos casos procesos de desinstitucionalización.
Bibliografía
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