PRIMER MODULO ACTO ADMINISTRATIVO

MÓDULO: ACTO ADMINSITRATIVO Derechos Reservados Alcaldía Mayor de Bogotá. UNIDAD UNO
GENERALIDADES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Presentación
Una de las funciones primordiales de las entidades públicas y sus distintas
dependencias es la toma de decisiones contenidas en actos administrativos, pero
como es apenas natural, la administración actúa a través de sus funcionarios, quienes
son en últimas los que toman estas decisiones e incluso las ejecutan, por esta razón, es
de suma importancia que los servidores distritales que deban producir actos
administrativos conozcan los conceptos generales de la teoría del acto administrativo,
con el fin de prestar a la comunidad un servicio eficaz y eficiente, de conformidad con
los principios que rigen las actuaciones administrativas establecidos en la Constitución
Política y la Ley.
1. Noción y referentes conceptuales
La administración pública, y por ende la distrital realiza sus cometidos estatales
mediante una serie de actuaciones que producen efectos en el mundo jurídico, como
son crear, modificar y extinguir derechos y obligaciones de la Administración y sus
asociados. El instrumento idóneo para producir estos efectos es el Acto Administrativo,
institución de la que se han ocupado diversos doctrinantes. El concepto de acto
administrativo es de carácter universal, puesto que en todas las diferentes culturas, en
su definición se encuentran los mismos elementos estructurales; sin embargo, por
afinidad cultural, se hace referencia a los conceptos, que sobre esta materia, han
elaborado eminentes juristas.
Se puede observar que los autores: Maurice Hauriou, Libardo Rodríguez, Jaime
Orlando Santofimio, Gustavo Penagos, Gustavo Humberto Rodríguez, Sayagués Laso
y Agustín Gordillo, coinciden en sus planteamientos en los elementos que integran el
acto, como son: Declaración de voluntad de la administración, generación de
efectos jurídicos y finalmente que contiene una decisión vinculante. De la lectura de
los referentes se puede deducir que “el acto administrativo es una manifestación de la
voluntad unilateral de la administración tendiente a producir efectos jurídicos para la
administración y los particulares afectados por la decisión que contiene”.
Las actuaciones de la administración producen efectos jurídicos (crean, modifican o
extinguen derechos y obligaciones); sin embargo, estas modificaciones en el orden
jurídico no se producen únicamente con la expedición de actos administrativos,
también existen otras actuaciones diferentes a estos actos y que se hace necesario
diferenciar, toda vez que cada uno de ellos requiere procedimientos y medios de
control diferentes. Como estas diferencias son fundamentales se requiere que los
servidores públicos distritales conozcan de estos conceptos y diferencias.
1.1. Diferencias con otras actuaciones de la Administración.
§
HECHOS ADMINISTRATIVOS: Son aquellos fenómenos, acontecimientos o
situaciones que se ocurren, independientemente de la voluntad de la
administración, pero que producen efectos jurídicos respecto de ella. Como se
observa en el hecho administrativo no está el elemento voluntad de la
administración, incluso puede ser en contra de ella. El ejemplo de este tipo de
actuación sería el accidente de tránsito en el que un vehículo de la alcaldía
Mayor del Distrito, atropella a un transeúnte y le causa la muerte. Es obvio, que
el Señor alcalde Mayor o la alcaldía no tienen como fin dirigir su voluntad a
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atropellar personas con sus vehículos automotores, sin embargo, de ocurrir el
hecho éste produce efectos jurídicos, por los que debería responder la
administración.
1.2.
§
LAS OPERACIONES ADMINISTRATIVAS: Son aquellos fenómenos jurídicos que
consisten en la reunión de una decisión de la administración (acto
administrativo) junto con la ejecución práctica, lo que constituye en conjunto
una sola actuación. Hay que tener en cuenta que la decisión de la
administración ya fue tomada mediante la expedición de un acto
administrativo, que se hace necesario cumplir por la propia administración. El
caso de un inspector de policía distrital que expide una resolución ordenando
el cierre de un establecimiento público, como se aprecia la decisión de la
administración es cerrar el establecimiento público, pero se requiere la
ejecución material del cerramiento, esto último es la verdadera operación
administrativa, en este supuesto caso el inspector de policía distrital se debe
desplazar hasta el sitio del establecimiento público y ejecutar la decisión que él
mismo profirió.
§
VÍAS DE HECHO: En cumplimiento de una actividad material de ejecución, la
administración comete una irregularidad grosera o ilegalidad manifiesta o
flagrante, por conducta materiales lesivas de derechos o garantías individuales.
En estos eventos se está en presencia de la voluntad de la administración, pero
dirigida conscientemente, de forma caprichosa, a causar un perjuicio a un
asociado o a la comunidad. Se puede citar como ejemplo, el supuesto caso
de un periódico que publica un artículo que desprestigia a la administración
del alcalde de turno, y él frente a esta situación decide y ordena la clausura
del diario, violando de derechos inalienables como la libertad de prensa y
expresión.
§
OMISIONES ADMINISTRATIVAS: Situaciones donde la administración no actúa
cuando debía hacerlo, no interviene la voluntad de la administración y sin
embargo se producen efectos jurídicos respecto de ella. Se diferencia del acto
administrativo en la ausencia de decisión de la administración o actuación
activa de la administración; pero esta circunstancia produce efectos jurídicos,
generalmente negativos para la propia administración; por ejemplo cuando la
administración distrital adelanta una obra pública y por elementales medidas
de seguridad debe ubicar señales de peligro o riesgo por excavaciones
profundas y no lo hace; como consecuencia de esta omisión un peatón
accidentalmente cae en el hueco sufriendo perjuicios que eventualmente la
administración distrital deberá indemnizar a modo de reparación.
Criterios para determinar la naturaleza y existencia del acto administrativo.
El servidor público distrital debe tener certeza de lo que está haciendo en el
cumplimiento de sus funciones, puesto que los efectos jurídicos el alcance que
producen las diferentes actuaciones de la administración y del Estado son diferentes.
Por esta razón, se han establecido una serie de criterios para distinguir cuando se está
en presencia de: un acto administrativo, un acto jurisdiccional o un acto legislativo. Los
autores y la jurisprudencia han empleado los diversos criterios en distintas épocas
históricas dándole preeminencia a uno de estos criterios respecto de otros, entonces
ha sucedido que, lo que para unos autores es un acto administrativo de carácter
general para otros es un acto legislativo; es decir, que se asimila a la ley.
Estas diferencias establecidas por los criterios son de suma importancia porque
requieren un juicio de valor para determinar la naturaleza de los actos jurídicos, que
indicará la jerarquía del mismo y su medio de control.
MÓDULO: ACTO ADMINSITRATIVO Derechos Reservados Alcaldía Mayor de Bogotá. 1.2.1. Criterio orgánico o subjetivo. Este factor determina la naturaleza de los actos
jurídicos, teniendo en cuenta el órgano o funcionario que toma la decisión. Al
respecto el Consejo de Estado, expresó que el acto administrativo se define como
“todo aquel que emana de un órgano administrativo del Estado”; es decir, que sólo se
toma en cuenta el órgano estatal que lo expida, atendiendo la rama del poder
público a la que pertenece; para determinar si el acto es o no administrativo; por
tanto, bajo este criterio el acto es administrativo cuando el órgano que lo profiera
pertenece a la Rama Ejecutiva o mejor a la Administración Pública); de lo contrario
será un acto legislativo, con categoría de ley si es proferido por un órgano legislativo y
será jurisdiccional si el órgano o autoridad pertenece a la rama judicial (autos o
sentencias).
1.2.2. Criterio material. Hace relación al alcance del contenido del acto, respecto de
sus efectos jurídicos y sus destinatarios, tratando su carácter general e impersonal ­
cobija a todos los asociados, por ejemplo las normas que reglamentan el pago de
impuestos­ o individual ­situación jurídica particular o concreta, como el acto
mediante el cual un empleado público es sancionado­. Por lo tanto, en el criterio
material, acto administrativo será el que crea una situación jurídica concreta,
individual o subjetiva, a personas determinadas; esta forma de concebir el acto
administrativo, se da como función de la Administración para hacer efectiva la ley y,
en especial, la prestación de los servicios públicos. La función legislativa es la de dictar
normas de carácter general, actos con fuerza de ley y, la función jurisdiccional
aunque se refiere a situaciones individuales tiene por finalidad resolver litigios con
carácter definitivo, sobre el cual no se podrá volver, no hay otra instancia que controle
esta decisión, las sentencias. Diferente es el caso de los actos administrativo que
eventualmente pueden ser revisados por la propia administración (Vía gubernativa y
revocatoria directa) y adicionalmente son demandables ante la jurisdicción de lo
Contencioso Administrativa.
1.2.3. Criterio funcional. La clasificación de los actos jurídicos del Estado está dada
por la función estatal que se ejerce para su expedición, existiendo tres funciones:
legislativa, ejecutiva y jurisdiccional. La función legislativa produce actos legislativos
como la ley, la jurisdiccional produce actos jurisdiccionales, autos y sentencias y, la
función administrativa produce actos administrativos. Según este criterio, el acto es
administrativo será aquel que está sometido al derecho administrativo y a la
competencia administrativa lo que implica el ejercicio de la función administrativa de
la autoridad que lo profirió, e incluso, si es o no una entidad estatal, lo importante es
que se haya hecho uso de una función administrativa.
1.2.4. Criterio teleológico. Para identificar los actos administrativos de acuerdo a este
criterio, es necesario tener en cuenta la finalidad especifica y propia, que determina
su naturaleza y lo diferencia de los demás; cual es, la de concretar y aplicar la ley con
miras a satisfacer necesidades comunes. Es decir, que el acto administrativo es el que
se realiza encaminado a hacer práctica la ley y el funcionamiento del servicio público.
1.2.5. Criterio de control jurisdiccional. De acuerdo con este criterio, el acto es
administrativo cuando su control de legalidad, corresponde a la jurisdicción de lo
Contencioso administrativa, sea por virtud de la ley o de la Constitución; de modo que
si dicho control no le pertenece a esta jurisdicción el acto no será administrativo. Aquí
se toma en cuenta es la jurisdicción a la cual corresponde el control del acto.
1.2.6. Criterio jerárquico. Se refiere a la jerarquización de las normas dentro del
ordenamiento jurídico, de modo que se considera como acto administrativo el acto
sometido a la ley y a la Constitución, le da cumplimiento práctico a la norma. Así
mismo el acto será de naturaleza legislativa si debe observar,
solamente la
Constitución sin estar subordinado a la ley.
MÓDULO: ACTO ADMINSITRATIVO Derechos Reservados Alcaldía Mayor de Bogotá. 2. ELEMENTOS Y REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
ELEMENTOS Y REQUISITOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ELEMENTOS DE EXISTENCIA REQUISITOS DE VALIDEZ EL ÓRGANO COMPETENCIA LA DECLARACIÓN CONFORMIDAD CON LA CONSTITUCIÓN Y LAS NORMAS SUPERIORES EXPEDICIÓN REGULAR (DE VOLUNTAD) REQUISITOS DE LA ESENCIA EJERCICIO FUNCIÓN ADMINSTRATIVA REQUISITO DE EFICACIA PUBLICIDAD PUBLICACIÓN Los
COMUNICACIÓN EXPEDICIÓN EL OBJETO act
UNILATERAL NOTIFICACIÓN
os
LAS FORMAS ad
DECISIÓN MOTIVOS mini
MOTIVOS stra
FINES FINES tivo
s
para que surjan a la vida, requieren de una serie de elementos que se hacen
necesarios para su existencia. Estos actos deben reunir unas condiciones mínimas, que
se tornan esenciales al momento de su integración o creación, y por ende,
indispensables para su validez y eficacia; es decir, que se requiere de estos elementos
para su existencia o surgimiento al mundo jurídico; adicionalmente, se convierten en
los requisitos para su validez en el momento mismo que se haga necesario verificarla
por la autoridad competente (el juez). Así mismo, hay que tener en cuenta la manera
como se da a conocer el acto administrativo a su destinatario, requisito que es
indispensable para su eficacia, otorgando, por un lado, la oportunidad a la
administración de ejecutar los efectos jurídicos que contenga el acto, y por otro, al
administrado la oportunidad conocer el contenido del acto así como los mecanismos
para controvertirlo.
No sólo la doctrina ha tratado el tema, sino la jurisprudencia que en reiteradas
ocasiones manifiesta lo importante que se constituye tener claridad sobre los distintos
elementos y/o requisitos que hacen parte del acto administrativo, lo que evita que la
administración incurra en irregularidades que le generen perjuicios a los asociados, no
sólo por la decisión que eventualmente puede llegar a contener el acto, sino, por la
manera como se ha exteriorizado dicha decisión.
2.1
Elementos de Existencia del acto administrativo. 2.1.1 El órgano. Es el actor o creador del acto administrativo, que puede ser uno o
varios funcionarios, en representación de una entidad estatal, o una institución
colectiva o colegiada, pública o privada. Esto significa que es necesario que exista
una autoridad que actúe en función administrativa, entidad pública o como lo
determina la ley de derecho privado investida con la facultad de ejercer funciones
administrativas.
Este elemento órgano, determina que debe existir una entidad estatal, que actúa a
través de alguien que tiene la investidura o condición funcionario público, y si es
entidad particular, que está autorizada para ejercer determinada función pública. Por
lo tanto, para la existencia del acto administrativo es necesario que haya sido creado
por un órgano, en función administrativa y dentro de las atribuciones de su
competencia, es decir, que tenga la facultad para expedir el acto administrativo.
MÓDULO: ACTO ADMINSITRATIVO Derechos Reservados Alcaldía Mayor de Bogotá. 2.1.2 La declaración de voluntad Administrativa. Este elemento es la existencia de
una voluntad que posee el órgano estatal, exteriorizada en una declaración expresa
en forma legal. El acto administrativo determina su existencia través de esa
declaración (decisión), producto de la actividad consciente, intelectual e intencional
de dicho órgano, lo que constituye la presencia de voluntad en los órganos
administrativos, exhibida en la manifestación de su determinación, para que sea
conocida en el mundo exterior y pueda producir los efectos jurídicos.
2.1.3 El objeto del acto administrativo. Es el contenido del acto sobre el cual recae
la declaración de voluntad de la autoridad administrativa. Para que el objeto pueda
darle existencia al acto administrativo debe ajustarse a todas las normas jurídicas
vigentes. Para la doctrina puede existir tres tipos de contenido en los actos
administrativos: un contenido natural que aparece en el acto de forma inmediata (por
ejemplo: determinar una autorización para la ejecución de una actividad). Un
contenido implícito, cuando dentro del acto administrativo se nombran algunas
disposiciones que contengan requisitos o características especiales estas se entienden
que hace parte del contenido, siguiendo el ejemplo, dicha autorización se otorga
teniendo en cuenta disposiciones ambientales, aunque sólo las nombre se deberá
respetar su contenido y hacerlo parte del acto mismo. Por último, un contenido
eventual, cuando el acto administrativo trae condiciones de tiempo, modo y lugar.
2.1.4 La causa. La administración para actuar debe tener en consideración las
circunstancias o razones de hecho y/o de derecho que determinan la expedición de
un acto administrativo, es decir, que estas razones constituyen el motivo o causa que
da lugar a dictar el acto administrativo que a su vez sirve de fundamento o
argumentación para la autoridad al pronunciarse o declarar su voluntad. Este es uno
de los elementos más importantes dentro de la existencia del acto administrativo,
porque evita que la administración pueda desviar o abusar de su función
administrativa, generando perjuicios, tanto para la administración como para los
particulares. Se entiende que todo acto administrativo, tiene una causa o motivo que
en algunos debe exteriorizarse como requisito formal, en otro no, pero el hecho de no
hacerlo no implica que haya inexistencia de motivación o causa.
2.1.5 La forma. Es el cumplimiento de los requisitos y el modo de crear y exteriorizar el
acto administrativo; requisitos como fecha, encabezamiento, denominación (a
manera de ejemplo: decretos, resoluciones, órdenes administrativas, directivas,
ordenanzas, acuerdos), preámbulo, contenido, argumentos o razones, motivación,
parte dispositiva, firma y de ser necesario los recursos procedentes. La forma es
esencial para la existencia del acto administrativo, aún más cuando este
requerimiento es sustancial para su caracterización y relevancia jurídica, evitando una
separación entre el contenido y la forma; por ejemplo, un acuerdo municipal, no
podrá aceptarse como tal si no se dio el trámite en el concejo municipal respectivo;
cualquier acto administrativo debe estar originado en un instrumento idóneo, de
reconocimiento y aceptación.
2.1.6 El fin. Es el propósito o el resultado que se busca con la expedición del acto.
Todo acto tiene un fin inmediato, que es el resultado más directo que se busca por
disposición de la ley o el reglamento; un fin mediato que tiene un alcance mas
general, y existe un fin último, el cual se presume que debe tener todo acto
administrativo, y es el de satisfacer el interés general, estar acorde con los principios de
la Administración, que son de contenido democrático. Los fines del acto administrativo
deben ser de interés público.
2.2
Requisitos de esencia del acto administrativo
Los requisitos que se constituyen en la esencia del acto administrativo, es decir,
aquellos que lo determinan como tal y no otra clase de acto jurídico estatal, hacen
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relación al ejercicio de la función administrativa, a la manifestación unilateral de
expedición y voluntad de la administración para expresar su decisión.
2.2.1 Expedido en ejercicio de la función administrativa. Es lo que determina la
naturaleza o peculiaridad del acto administrativo frente a todos los demás actos
jurídicos unilaterales, según nuestro ordenamiento jurídico y nuestra jurisprudencia. Es el
requisito que lo cualifica frente a los demás de esta misma índole. La función
administrativa viene a ser toda actividad estatal encaminada a hacer efectiva la ley y
los cometidos del Estado satisfaciendo de manera inmediata las necesidades públicas
o individuales, sea mediante actuaciones jurídicas o a través de actividades prácticas
o concretas.
2.2.2 Unilateralidad en su expedición. Es una característica necesaria para poder
distinguir el acto administrativo frente a otros actos jurídicos públicos, como son los
bilaterales o plurilaterales, dentro de los cuales se encuentran los contratos, convenios,
tratados internacionales, etc. La unilateralidad radica en que el acto administrativo se
constituye o nace con la sola declaración de la autoridad pública que debe emitirlo,
sea que esta declaración provenga de un solo órgano o de varios si es dada con un
mismo contenido o un mismo fin, puesto que siempre se toma como una sola
declaración, que es la del Estado.
2.2.3 Declaración de voluntad. El acto administrativo debe contener una decisión de
fondo sobre el asunto de que se trate, sea general o individual, autónomamente que
haya sido proferida de plano o precedida de otras declaraciones, por lo tanto sus
efectos jurídicos resultan ser directos e inmediatos sobre dicho asunto. Por
consiguiente, la manifestación que define o pone fin a la cuestión, que en ejercicio de
la función administrativa, tuvo ante sí para su conocimiento la autoridad que la emitió.
Sin embargo es necesario aclarar que existen algunas actuaciones administrativas que
contienen declaraciones que no presentan decisión de fondo sobre el asunto, son los
denominados actos trámite, que permiten llegar a la decisión definitiva.
2.3
Requisitos de validez del acto administrativo.
Como quedo expresado en punto anterior, para que nazca a la vida jurídica el acto
administrativo debe reunir unos elementos que predican su existencia, pero estos a la
vez serán sometidos a un juicio de valor para establecer su conformidad con el
ordenamiento jurídico, en el caso colombiano mediante el ejercicio de la acción de
nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho. En este juicio se declara al finalizar el
proceso, la validez o la nulidad del acto.
2.3.1 Conformidad con la Constitución y las normas a las cuales está sometido. La
primera prueba de validez que un acto administrativo debe sortear es el de su
conformidad o armonía con la Constitución Política, pues, además de ser la norma
fundamental es la norma de normas, la primera norma que vincula a todos los órganos
y autoridades del Estado, y que por lo mismo tiene vocación de aplicación directa,
según el postulado esencial del constitucionalismo, entendida como corriente de la
teoría del derecho.
2.3.2. Legalidad sustancial. Es la adecuación que todo acto administrativo debe tener
con las normas sustanciales, tanto legales como reglamentarias, que le son
inmediatamente superiores dentro de la materia o el asunto que en él se trate, es
decir, relacionadas o pertinentes con el objeto del mismo. Es la armonía o
compatibilidad que el acto administrativo debe guardar con el ordenamiento jurídico
especial al cual pertenece.
2.3.3. Competencia. Es la aptitud o autorización que tienen las autoridades públicas o
los particulares investidos de precisas facultades para ejercer las funciones y la
autoridad que le han sido asignadas, dentro de las circunstancias objetivas y subjetivas
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señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas. Desde una
perspectiva pasiva, es el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está
atribuido por la Constitución, la ley o reglamento, para que actúe o provea, en orden
a la atención de los mismos.
Características de la competencia. Son las siguientes:
Origen objetivo, en razón de que a todo funcionario u organismo la competencia le
viene dada por el ordenamiento jurídico.
Es taxativa, toda vez que aparece señalada de manera expresa y precisa, tanto en su
objeto como en las circunstancias que la determina, respecto de quienes ejercen
funciones públicas. Esta característica, que el tratadista Roberto Dormí denomina
“expresa” en lugar de taxativa, es la que da lugar a la diferencia que este mismo
tratadista le atribuye a la competencia frente a la capacidad en el derecho privado,
al decir que esta es la regla general, la competencia es la excepción.
Es irrenunciable, por cuanto los funcionarios no pueden declinar la atribución
correspondiente.
No es dispositiva. El titular de la competencia no puede disponer al libre albedrío de su
radicación o asignación, no le es permitido transferir su titularidad mediante actos
suyos que no le estén permitidos por la norma que le otorgó la competencia.
Es improrrogable. Significa que la competencia no debe ejercerse por fuera de las
circunstancias de tiempo, modo, lugar y normativo, que prevé la Constitución, la ley o
el reglamento.
Factores de competencia. Los hay objetivos y subjetivos. Los primeros son el
territorio, la materia del asunto, el tiempo, el grado funcional, y los segundos están
dados por el fuero personal, esto es, la calidad o condición de los sujetos
procesales.
El factor territorial. Es el ámbito geográfico o espacial dentro de la cual le es permitido
a cada autoridad estatal ejercer sus atribuciones. Se delimita mediante lo que la
doctrina del derecho administrativo denomina circunscripción administrativa, que en
el plano del derecho interno va desde todo el territorio del Estado respectivo,
conocida como circunscripción administrativa nacional, hasta las distintas divisiones y
subdivisiones de dicho territorio para los diferentes aspectos de la actividad
administrativa de aquél, que en el caso colombiano se encuentra en el artículo 285 de
la Constitución bajo la denominación de “división general del territorio”.
La materia (ratio materie). Es la naturaleza o índole de los diferentes asuntos sobre los
cuales ha de ejercerse la autoridad o potestad públicas de que está investido. Es el
qué de la competencia.
El factor temporal (ratio temporis). Si bien lo corriente es que la competencia sea
permanente, no obstante puede ocurrir que esté limitada en el tiempo, como cuando
es otorgada para ser ejercida por una sola vez y dentro de un término cualquiera, o
con sujeción a periodos regulares, o como cuando sólo se puede ejercer en
oportunidades delimitadas por el ordenamiento jurídico.
El grado jerárquico. Entendido como la posición que en la línea de autoridad o mando
de una entidad estatal tiene cada funcionario o servidor público, es factor de
competencia en cuanto determina el alcance de su autoridad para intervenir en los
asuntos a cargo de la entidad, de suerte que en virtud del mismo, uno es el alcance
de quien actúa como superior y otro el de quien interviene como subordinado.
MÓDULO: ACTO ADMINSITRATIVO Derechos Reservados Alcaldía Mayor de Bogotá. El factor subjetivo (ratio personae). Atiende a una específica condición de la persona
sobre la cual recae el ejercicio de la autoridad en un caso dado, de modo que tal
condición es la que determina cuál de las autoridades son competencia sobre una
misma materia es la que debe conocer y decidir el caso.
Mecanismos de transferencia de la competencia
Si bien la competencia es improrrogable y en principio intransferible, puede darse, por
autorización del ordenamiento jurídico, situaciones en las que una autoridad distinta a
la titular de la respectiva competencia decida o conozca un asunto cualquiera en
virtud de el traslado de funciones administrativas lo cual conlleva aneja la
competencia para expedir los respectivos actos administrativos, sin que esto lleve a
que el funcionario que la transfiere pierda la titularidad de la misma, toda vez que
conserva la facultad de revisar e incluso de revocar los actos expedidos en virtud del
acto de transferencia. Estos mecanismos están consagrados en la Constitución Política
y la ley con el fin de morigerar el excesivo centralismo, los cuales se tratan a
continuación:
La delegación.
Es la transferencia que hacen las autoridades administrativas del ejercicio de funciones
a sus colaboradores o a otras autoridades con funciones afines o complementarias. Su
fundamento jurídico actual son los artículos 209 y 211 de la Constitución, desarrollados
a su turno por los artículos 9º al 14 de la ley 489 de 1998. Por lo tanto es la autorización
que el titular de una determinada competencia le da a un subordinado suyo para que
de manera temporal o indefinida la ejerza en su lugar.
Elementos. Para que haya delegación se requieren los siguientes elementos, así
recogidos en el artículo 10 de la mentada ley 489:
§
§
§
§
§
El delegante, que es quien por mandato constitucional, legal o reglamentario
tiene la titularidad de la competencia de las funciones a delegar y actúa
como superior jerárquico.
El delegatario, viene a ser el funcionario u organismo a quien el titular le
traslada el ejercicio de dicha competencia. Es en quien recae la delegación,
asumiendo en dicha función la respectiva competencia y responsabilidad.
El acto administrativo, (decreto, resolución o incluso memorando revestido de
la calidad de acto administrativo), mediante el cual se efectúa la delegación,
en el que el titular de la función autoriza o atribuye a otro funcionario u
organismo distinto del que representa, el ejercicio de una competencia suya.
Este acto es obligatorio para que exista la delegación.
La función administrativa delegada, el asunto a conocer o ejercer por el
delegatario en lugar del delegante, quedando investido de la competencia
necesaria para tomar las decisiones pertinentes.
La norma jurídica, (constitucional, legal o reglamentaria) que, en cumplimiento
del artículo 211 de la Constitución, señala o precisa la función o funciones que
su titular puede delegar, en quién y bajo qué condiciones puede hacer la
delegación.
Características
§
La responsabilidad por el ejercicio de la función administrativa delegada se
traslada de su titular al delegatario. El delegante no responde entonces, por la
forma como se ejerza la competencia que haya delegado, sino que debe
responder es el delegatario.
MÓDULO: ACTO ADMINSITRATIVO Derechos Reservados Alcaldía Mayor de Bogotá. §
§
§
§
§
El titular de la función (delegante) tiene la facultad de avocación, esto es, de
reasumir en cualquier caso el ejercicio de la competencia delegada, así como
de revocarla cuando a bien tenga.
El delegante tiene la facultad de revocar, revisar o modificar los actos del
delegatario expedidos con fundamento en la competencia delegada.
No se puede delegar la competencia que se ha recibido en delegación, no
hay delegación de la delegación.
La delegación es discrecional del delegante, concretamente, en cuanto a la
oportunidad y conveniencia de la misma.
El delegatario actúa bajo los mismos requisitos establecidos para la actuación
del delegante y los respectivos actos serán susceptibles de los recursos
procedentes contra los propios de aquél.
Modalidades:
La delegación interna o propia, es aquella que se produce dentro de un mismo
organismo o entidad estatal, donde tanto el delegante como el delegatario son
funcionarios de aquél y se hallan en una relación de superior o jefe a subordinado.
La delegación impropia, cuando el acto de delegación se efectúa mediante un
convenio entre entidades públicas o privadas con funciones públicas
La desconcentración
Aparece instituida en el artículo 209 de la Constitución Política como medio o forma
de desarrollar la función administrativa y, por ende, como figura autónoma, distinta de
la delegación y a la descentralización administrativa, mediante la radicación o
distribución de funciones entre dependencias o funcionarios jerárquicamente inferiores
por el superior jerárquico, sin que este pierda la titularidad o competencia sobre la
función de que se trata.
Elementos.
§
§
§
§
El titular de una función determinada.
Un subordinado jerárquico o agente de aquél, o una dependencia del organismo
respectivo.
La función, y
Las disposiciones legales o reglamentarias, mediante las cuales se le da
competencia al subordinado para que conozca o decida asuntos que
correspondan a la función señalada.
Características.
§
§
§
§
Es intraorgánica, es decir, que la distribución de la competencia sobre una
misma función se da en el ámbito de un mismo organismo, sea o no dentro de
su sede, por lo tanto se mantiene la relación jurídica
El subordinado o agente es el responsable por el ejercicio que haga de la
función que en él ha sido desconcentrada.
El superior y titular de la función pierde la facultad de avocación de la función
respecto de los asuntos o casos que en virtud de la desconcentración deban
acudir a sus subordinados, no obstante de mantener el control jerárquico sobre
estos. En consecuencia, no es posible reasumir la competencia sobre tales
asuntos, toda vez que no la ha perdido en ningún momento.
El superior jerárquico no puede revocar, modificar o adicionar los actos
administrativos desconcentrados, excepto cuando de manera expresa la ley o
el reglamento pertinente prevean mecanismos lo permitan, como puede ser el
de los recursos de la vía gubernativa.
MÓDULO: ACTO ADMINSITRATIVO Derechos Reservados Alcaldía Mayor de Bogotá. §
En consecuencia, la desconcentración no conlleva otorgamiento de
personería jurídica distinta a la del organismo a la que pertenece el titular de la
función desconcentrada, pero al funcionario en quien recae le confiere
autonomía frente a su superior jerárquico.
Otras formas eventuales de traslado de competencia
La sustitución:
Que se presenta en casos de reemplazo del titular de la competencia por quienes
están llamados a sustituirlo temporalmente en sus funciones, como el de los suplentes o
de quienes están avocados a hacer las veces de tales, cuando no hay suplente.
La subrogación:
Ocurre cuando un órgano o funcionario es remplazado por otro de la misma
categoría, por razones de impedimento o recusación para conocer un determinado
caso de su competencia.
La subsidiaridad:
Es aquella mediante la cual un órgano adquiere la competencia para decidir sobre un
determinado asunto cuando el órgano originalmente competente no lo resuelve
dentro del término que le señala la ley.
2.3.4. Motivación. Es uno de los requisitos fundamentales que serán evaluados para
determinar la validez del acto administrativo, también depende de que los motivos por
los cuales se expide sean ciertos, pertinentes y tengan el mérito suficiente para justificar
la decisión que mediante el mismo se haya tomado. Es decir, que correspondan a los
supuestos de hecho y de derecho jurídicamente necesarios para la expedición del
acto administrativo de que se trate, y que se den en condiciones tales que hagan que
deba preferirse la decisión tomada y no otra.
2.3.5. Formalidades. Se refiere al respecto cumplimiento de las formalidades,
denominadas por la doctrina y la jurisprudencia, sustanciales, es decir, los pasos y/o
requisitos previstos en la ley o en el reglamento para la formación del acto
administrativo, la estructuración de su contenido, así como para su instrumentación, es
decir, de cómo ha de oficializarse, de objetivarse o de hacerse perceptible. Estas
formalidades vienen a constituir el debido proceso respecto de cada acto
administrativo.
2.3.6. Fin. Este requisito de validez es el que alude al fin que explícita o tácitamente se
le señala al respectivo acto administrativo en su correspondiente regulación jurídica, el
cual está directamente relacionado con la potestad y función que a través de él se
ejerce, así como la naturaleza del asunto de que se trate y, en todo caso, con los fines
esenciales del Estado y los cometidos asignados a las autoridades de la República, y
consultando el interés general según esta consagrado en el artículo 2 de la
Constitución y el artículo 4 de la ley 489 de 1998, entre otros. Los primeros con servir a la
comunidad, promover la prosperidad general, garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes en la Constitución, facilitar la participación de todos en
las decisiones que los afecten y en la vida económica, política, administrativa y
cultural de la Nación; defender la convivencia pacífica y la vigencia de un orden
justo. Los segundos son proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
MÓDULO: ACTO ADMINSITRATIVO Derechos Reservados Alcaldía Mayor de Bogotá. 2.3.7. Proporcionalidad en la Decisión. Corresponde sencillamente al acatamiento del
principio de proporcionalidad en la expedición de todo acto administrativo para que
no afecte libertades, garantías individuales y derechos particulares o imponga
sanciones, y no sólo de los actos discrecionales, como aparece recogido dicho
principio en el artículo 36 del C.C.A. La jurisprudencia constitucional moderna describe
este principio como derivado de la noción material del Estado de Derecho y de la
esencia de los derechos fundamentales.
Sin embargo, se debe resaltar que es de estirpe administrativa, por virtud de la
necesidad de dosificar las medidas del poder.
La legalidad o validez de un acto administrativo, cuando afecta derechos de los
administrados, sea de modo general o de forma particular, se funda también en que
las decisiones tomadas sean entonces adecuadas a los fines de la norma que lo
autoriza, necesarios y ponderados respecto de la situación o los hechos que le sirven
de fundamento y los efectos jurídicos que produzca.
2.4. Requisitos de Eficacia. Consiste en dar a conocer el acto a administrativo a los
asociados o particulares para poder ejecutar los efectos haya producido en el
contenido de su decisión. Este requisito de eficacia de los actos administrativos es a su
vez la consecuencia del principio de publicidad a que se encuentran sujetas las
actuaciones de las autoridades administrativas, por disposición de los artículos 209 de
la C.P. y 3º del C.C.A.
3. PUBLICIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Es la actividad mediante la cual la administración le da a conocer a los afectados, por
el acto administrativo, la decisión que a proferido la administración; la lleva al
conocimiento, a la conciencia de los mismos, o les da la oportunidad de que la
conozcan de forma que permita presumir legalmente que están enterados de esta.
PUBLICIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO FO RM MA AS S F OR EF EC CT TO OS S E FE REQUISITO DE EFICACIA PU B LI CA AC CI IÓ ÓN N P UB L IC CO MU UN NI IC CA AC CI IÓ ÓN N C OM NO TI IC CA AC CI IÓ ÓN N N OT para
FACILITA LA IMPUGNACIÓN NO AFECTA LA VALIDEZ DEL A.A. ACTOS GENERALES ACTOS PARTICULARES QUE AFECTEN TERCEROS INDETERMINADOS AC TO OS S A CT DE FI IN NI IT TI IV VO OS S D EF PO NE EN N F FI IN N P ON AC TU UA AC CI IÓ ÓN N A CT AD MI IN NI IS ST TR RA AT TI IV VA A A DM PERSONAL RESPUEST A PETICIÓN DE INTERÉS GENERAL ACTOS DEFINITIVOS NO PONEN FIN ACTUACION ADTIVAS (NOMBRAMIENT OS, TRASLADOS) POR EDICTO POR CONDUCTA CONCLUYENTE POR ANOTACIÓN * * POR CORREO 3.1. Efectos. Se establece básicamente en dos efectos:
Requisito de eficacia Determina la oponibilidad, o vigencia de la ley, de donde
viene a ser una necesidad para hacer posible la aplicación o cumplimiento,
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igualmente, con los actos administrativos, sean generales o particulares, porque
desde este momento se podrá ejecutar, el acto acatando los efectos jurídicos del
mismo, por parte de la administración.
Facilita la impugnabilidad de los actos administrativos. La publicidad de los actos
administrativos permite que la opinión pública o los afectados, según el caso,
pueden controvertirlos o impúgnalos en la forma o por los medios procedentes.
También determina en muchos eventos el momento a partir del cual puede
hacerse tal impugnación. De allí que los términos para interponer los recursos de la
vía gubernativa se cuentan a partir de la notificación o la publicación, según lo
prescrito en el artículo 41 del C.C.A.; y de acuerdo, con el artículo 139 ibídem la
copia que de los mismos debe anexarse a las respectivas demandas contra ello, se
exija que tenga las constancias de su publicación, comunicación, notificación o
ejecución.
3.2. Formas de Publicidad. La publicidad es entonces lo genérico en cuanto a la
manera de hacer conocer los actos administrativos, que a su vez puede surtirse
de diversas formas, las cuales vienen a ser especies de la misma, que según
nuestro ordenamiento jurídico son la publicación, la comunicación, la notificación
y la ejecución.
3.2.1. Publicación. Es la divulgación pública que se hace de un determinado acto
administrativo empleando, según regulación expresa, los medios de
comunicación masiva, de alcance mas o menos amplio, que van desde el
bando hasta la difusión en medios escritos, oficiales o privados (diarios, gacetas,
boletines, avisos y volantes), o medios radiofónicos. Esta forma es la usual o
común para dar publicidad a los actos administrativos generales, según lo
estipula el artículo 43 del C.C.A., al decir que “los actos administrativos de
carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan
sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las
autoridades destinen a ese objeto, o en periódico de amplia circulación en el
territorio donde sea competente quien expide el acto”. Y que en los municipios
“donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos actos
mediante la fijación de avisos, distribución de volantes, la inserción en otros
medios o por bando”.
También se aplica en determinados procedimientos a los actos particulares, en los
términos del artículo 46 del C.C.A., según el cual, cuando, a juicio de las
autoridades, las decisiones afecten de manera directa e inmediata a terceros que
no hayan intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por
una vez, en el Diario Oficial, o en el medio oficialmente destinado para estos
efectos, o en un periódico de amplia circulación.
Regulación jurídica de la publicación
La ley 57 de 1985, modificada por el decreto 2150 de 1995, en sus artículos 2º a8o y
por la ley 489 de 1998, se encargó de precisar este mecanismo, atendiendo las
circunstancias y orden territorial de los actos administrativos generales, así:
a) En el Diario Oficial deberán publicarse los decretos y resoluciones ejecutivas
expedidos por el Gobierno Nacional, y los demás actos de carácter general,
expedidos por todos los órganos, dependencias, entidades u organismos del
poder público y de los demás órganos, dependencias, entidades u organismos
del poder público y de los demás órganos de carácter nacional que integran
la estructura del Estado, según se establece en el artículo 119, literal c, de la ley
489 de 1998.
b) En cada uno de los departamentos se editará un boletín o gaceta oficial, que
incluirá las ordenanzas, los actos de la asamblea departamental, para la
ejecución de su presupuesto o el manejo del personal a su servicio, los decretos
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del gobernador y resoluciones que firme él o un delegado suyo, los actos de la
gobernación, de las secretarías del despacho y de las juntas directivas y
gerentes de entidades descentralizadas o de delegados de unas y otro, que
crean situaciones jurídicas impersonales u objetivas o que tenga alcance e
interés generales.
3.2.2. Comunicación Consiste en enterar al afectado mediante la entrega personal o
el envío de un oficio o mensaje escrito, que puede ser telegráfico o por correo
certificado, en el que simplemente se le informa de la expedición del acto
administrativo de que se trate y de la decisión que contiene. Esta forma está
contemplada en los artículos 43, inciso último, 136 y 139 del C.C.A., que se utiliza
para actos administrativos condición, discrecionales, y que, por lo mismo, no
tienen recurso, o para las respuestas a las peticiones en interés general.
3.2.3. Notificación. Es la diligencia mediante la cual se procura enterar de la forma
más amplia posible al interesado o interesados sobre el acto administrativo,
permitiéndole conocer su contenido completo, si es o no susceptible de recursos
ante la misma autoridad que lo expidió, y en caso positivo, cuáles son tales
recursos ante la misma autoridad que lo expidió, y en caso positivo, cuáles son
tales recursos, cuándo y ante quién se puede interponer.
Aplicación
Se emplea para hacer conocer los actos administrativos que ponen fin a una
actuación administrativa distinta a las que se inician en ejercicio del derecho de
petición en interés general, por disposición del artículo 44 del C.C.A., a cuyo tenor,
las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se
notificarán al interesado, o a su representante o apoderado.
Clases de notificación y su regulación
A su turno, la notificación es susceptible de practicarse de diversas formas, de
donde podemos afirmar que existen varias clases de notificación, atendiendo la
regulación de la misma en la primera parte del C.C.A., a saber, la notificación
personal, que es la principal, la notificación por edicto, por anotación y por
conducta concluyente.
La notificación personal
Como su nombre lo indica, es la que se hace de manera directa al interesado, a su
representante legal o a su apoderado. A su vez, puede surtirse de manera verbal, si
la actuación se inició por petición verbal, y escrita, que es la más corriente. Para su
cumplimiento, el afectado debe ser citado a la entidad o dependencia
encargada de efectuarla, para lo cual se deberá emplear el medio más eficaz
posible, mediante citador, vía telefónica o un agente de la fuerza pública, y si no
hay otro medio más eficaz, dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición
del acto se le enviará dicha citación por correo certificado, a la dirección que
aquél haya indicado al intervenir por primera vez en la actuación o a la que haya
informado para tal propósito; debiéndose anexar al expediente la constancia o
comprobante de este envío, la cual se va a convertir en requisito necesario para la
validez de la eventual notificación por edicto.
La notificación escrita se surtirá en diligencia que deberá firmar el notificado, en
cuyo texto se indicarán los recursos que legalmente procedan contra la decisión,
las autoridades ante quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo,
constancia de la misma y de la fecha en que se surtió, y se entregará al notificado
copia integra, auténtica y gratuita del acto administrativo. Sin el lleno de los
anteriores requisitos no se tendrá como efectuada la notificación ni la decisión
producirá efectos legales, a menos que la parte interesada, dándose por
suficientemente enterada, convenga en ello o utilice los recursos legales.
MÓDULO: ACTO ADMINSITRATIVO Derechos Reservados Alcaldía Mayor de Bogotá. La notificación por edicto
Es la que se realiza mediante escrito que se fija en lugar público del despacho que
profirió el acto, en el cual se da noticia de éste al interesado. Se surte de manera
subsidiaria a la notificación personal, cuando la misma no puede hacerse al cabo
de cinco (5) días del envío de la citación al interesado atrás indicada. En este
evento se fijará el escrito (edicto) con inserción de la parte resolutiva del acto
administrativo, en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez
(10) días. Si la persona no se presenta en este lapso de tiempo, la notificación se
dará como surtida después del vencimiento del mismo, o sea, una vez sea
desfijado el edicto.
La notificación por anotación
Es la que corresponde a los actos de registro público, y consiste en la notación
respectiva de los actos jurídicos que deben ser inscritos, como por ejemplo, la
compraventa de inmuebles, de modo que se confunde con la correspondiente
operación de registro o inscripción, como puede apreciarse en el artículo 44, inciso
tercero, del C.C.A., en que se lee que “...los actos de inscripción realizados por las
entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el
día en que se efectúe la correspondiente anotación”
La notificación por conducta concluyente
Es la que se deduce de actos o comportamientos de la persona con relación a la
decisión administrativa que la ha afectado, que indican de manera inequívoca
que tiene conocimiento de la misma. Se encuentra prevista en el artículo 48 del
C.C.A.,
de cuyo tenor se infiere que ella puede darse en los dos siguientes
casos: a) Cuando la parte interesada, dándose por suficientemente enterada,
conviene en la decisión, es decir, da muestras de conformidad con ella, y b)
Cuando de igual forma utilice en tiempo los recursos legales.
La notificación por correo
Está prevista, entre otras disposiciones tributarias y aduaneras de los diferentes
órdenes territoriales, en el artículo 566 del Estatuto Tributario, Decreto 624 de 30 de
marzo de 1989, según el cual se practicará mediante envío de una copia del acto
correspondiente a la dirección informada por el contribuyente y se entenderá
surtida en la fecha de introducción al correo. La jurisprudencia del Consejo de
Estado avala la legalidad de la notificación por correo y la presunción que ella
implica, consistente en que la notificación se entiende surtida en la fecha de
introducción al correo, y que, por consiguiente, al destinatario de la misma le
corresponde la carga de la prueba de desvirtuarla, esto es, de demostrar que la
notificación no se hizo efectiva.