Emergencia Económica y Constitución Nacional (Nota1)

Emergencia Económica y Constitución Nacional (Nota1)

Emergencia Económica y Constitución Nacional (Nota1)
por Marina Mariani de Vidal (Nota2)
Como juez que soy, he de enfocar la emergencia económica desde el punto de vista de los jueces.
Me ocuparé de cómo éstos la han considerado en los casos sometidos a su decisión.
¿Qué es la emergencia? Según el diccionario, es un suceso o situación de peligro o desastre en la
que es necesario actuar con urgencia. Desde el punto de vista jurídico es más o menos lo mismo.
Es una situación de extrema gravedad, desastre o perturbación que pone en peligro a la sociedad
en su conjunto o a un grupo dentro de ella. Ejemplo de esta última hipótesis es que cuando se
produce una inundación en una determinada zona, el grupo que allí habita está en emergencia.
Yo, como les he dicho, voy a enfocar la emergencia económica que se produce cuando esta
situación de grave perturbación afecta la economía, lo político, lo social, la producción, etc.
Esa situación de grave perturbación trae como consecuencia la adopción de medidas
excepcionales, porque justamente como la situación es grave y anormal, generalmente, no puede
solucionarse con las normas comunes y corrientes, tornándose necesario el dictado de otras
extraordinarias y particulares tendientes a conjurar esa crisis y a paliarla en el menor tiempo
posible.
Partiendo de la situación de emergencia económica que transita el país -y porque se trata aquí de
Jornadas en homenaje al 150º aniversario de nuestra Carta Magna- me pareció interesante
vincular la emergencia económica y las normas dictadas en su consecuencia con la garantía
constitucional de la propiedad.
Como una primera aproximación al tema, resulta importante determinar qué es “propiedad” para
la Constitución Nacional, o sea, cuál es la “propiedad” que garantiza su artículo 17.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación, ya desde la década del '20, tiene dicho que propiedad
es igual a derecho patrimonial, a derecho adquirido patrimonial. La propiedad, constitucionalmente
hablando, protege a todos los derechos patrimoniales, ya sean reales, personales, intelectuales,
industriales, etc..
Así, en los famosos casos “Horta, J. c/ Harguindeguy, E.” (Nota3) , "Mango, L. c/ Traba, E."
(Nota4) y "Bourdieu, P. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires" (Nota5) , resolvió la Corte
que “el derecho que confiere el contrato de locación constituye una propiedad en el sentido de la
Constitución” (caso“Horta c/ Harguindeguy”, en el que se discutía si una ley podía rebajar
alquileres convenidos en contratos celebrados con anterioridad a su entrada en vigor); que “el
derecho reconocido al recurrente por la sentencia de desalojo se relaciona con los bienes; es un
derecho patrimonial y, por lo tanto, una propiedad en el sentido constitucional” (caso “Mango c/
Traba”, en el que se puso en tela de juicio la constitucionalidad de la ley que prorrogaba el
término de las locaciones frente a una sentencia firme de desalojo ); y, “que el término propiedad,
cuando se emplea en los artículos 14 y 17 de la Constitución ... comprende ... todos los intereses
apreciables que un hombre puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y de su libertad”
(caso “Bourdieu”, en el que se pretendía la devolución de un impuesto cobrado bajo protesta y se
discutía si el derecho emergente de una concesión de uso a perpetuidad sobre un bien del dominio
público -derecho de sepultura en un cementerio público, el Cementerio del Oeste- caía bajo el
amparo del artículo 17 de la Constitución o se hallaba exclusivamente regido por el derecho
público, como lo pretendía la demandada).
En fin, quedó establecido, y ya nadie lo discute, que propiedad no es igual a dominio en la
Constitución. Dominio es igual a derecho real sobre cosas, es decir sobre objetos materiales. La
propiedad en la Constitución va mucho más allá. La garantía del artículo 17 protege todo derecho
adquirido de naturaleza patrimonial.
Ahora, voy a referirme a los criterios que ha seguido la jurisprudencia para compatibilizar la
legislación de emergencia con la garantía constitucional de la propiedad. Esta legislación de
emergencia, como les dije, es una legislación excepcional, una legislación que desborda los cauces
normales, porque la situación es extraordinaria y como no es posible solucionar los problemas
derivados de esa situación con las normas corrientes, entonces, se dictan otras. Es claro que la
legislación de emergencia aumenta la inseguridad jurídica y, por consiguiente, también el índice
de litigiosidad.
Esas normas excepcionales, cuyo dictado se efectúa por el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo,
van a recortar el derecho de propiedad. Como principio, ya sabemos que ningún derecho es
absoluto porque “todos los habitantes de la Nación gozan de los ... derechos conforme a las leyes
que reglamenten su ejercicio” (artículo 14, Constitución Nacional). El problema es hasta dónde
puede llevarse la reglamentación para considerarla que es compatible con la Constitución
Nacional. Porque en épocas de crisis se admite, y sería negarse a la realidad no admitirlo, que se
necesitan normas excepcionales, porque la situación es extraordinaria. Ya lo dice el refrán: "a
grandes males, enérgicos remedios". Es por eso que la Corte Suprema tiene decidido que en caso
de emergencia “se autoriza al Estado a restringir el ejercicio de algunos derechos patrimoniales
tutelados por la Constitución” (Nota6) ; y que “la emergencia no crea potestades ajenas a la
Constitución, pero sí permite ejercer con mayor hondura y vigor las que ésta contempla,
llevándolas más allá de los límites que son propios de los tiempos de tranquilidad y sosiego”
(Nota7).
Y aunque es claro que la oportunidad, mérito o conveniencia de esa legislación no le corresponde
juzgarla a los jueces, si le compete a ellos compararla con la Constitución, porque la Constitución
es el único pilar firme en la emergencia. El juez tiene que ver si la legislación de emergencia es o
no compatible con las garantías consagradas en la Constitución Nacional.
En ese sentido, atender a la jurisprudencia es muy importante, porque aunque el juez aplica el
derecho, también lo crea para el caso concreto; también lo crea, en cierto sentido, habida cuenta
la fuerza de los precedentes para otros jueces; e inclusive lo crea porque los ciudadanos orientan
su conducta de acuerdo con la interpretación que los jueces hacen de las leyes. En ese orden, la
importancia de las decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación es muy grande pues,
aun cuando sus fallos no son obligatorios para los demás jueces, se los sigue generalmente por la
fuerza moral que les asiste y, asimismo, por razones de economía procesal.
Para resumir, les diré que la Corte desde antiguo, ya a partir del año 1922, delineó un criterio
respecto de estas normas extraordinarias que se dicta para conjurar la emergencia. Y se puede
extraer de sus fallos los requisitos que tienen que satisfacer estas normas para que soporten el
control de constitucionalidad que es propio del Poder Judicial.
Los criterios son los siguientes:
1) Naturalmente debe tratarse de una situación de crisis. A veces las crisis son notorias, como
la que estamos transitando ahora. Hay crisis que son notorias, otras no tanto. En el caso “Video
Club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografía” (Nota8), por ejemplo, en el que se discutía
la constitucionalidad de la ley que había creado un impuesto a la exhibición de películas en videobares o en televisión, gravando el alquiler de las películas en los videos clubes para beneficiar al
cine nacional, se dijo que era inconstitucional esa norma porque no había una situación de
verdadera crisis del cine nacional que debiera ser conjurada a través de esa norma.
2) Tiene que existir temporalidad en la legislación excepcional. Es decir, la restricción más
severa de los derechos, que resulta justificada en momentos de crisis, debe ser temporal y
limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que la hicieron necesaria
(Nota9).
3) Razonabilidad del medio empleado para conjurar la crisis.
4) La restricción impuesta a los derechos patrimoniales debe ser un remedio y no una mutación
en la sustancia o esencia del derecho adquirido (Nota10). Pues aunque la legislación de
emergencia puede restringir el derecho de propiedad, no puede aniquilarlo, es decir, afectar su
sustancia en grado tal que conduzca a la desaparición de derecho.
Voy a hacer ahora un sintético repaso de algunos importantes fallos que se han ocupado de
resolver el tema de las leyes de emergencia frente a la garantía constitucional de la propiedad.
I. Causa “Horta, J. c/ Harguindeguy, E.” (21 de agosto de 1922, Fallos: 136:59).
La ley 11.157, frente a la crisis habitacional, prohibió por dos años cobrar un precio mayor que el
que se pagaba al 1º de enero de 1920 para la locación de casas, piezas y departamentos
destinados a habitación, comercio o industria.
Se juzgó que la ley era inconstitucional en cuanto aplicada a contratos celebrados con
anterioridad a su promulgación, considerándose que, al privarse al locador de una parte del
alquiler que tenía derecho a exigir con arreglo al contrato (celebrado con anterioridad y por plazo
determinado), se lo venía a privar sin compensación alguna de un derecho adquirido.
II. Causa “Avico c/ de la Pesa” (12 de julio de 1934, Fallos: 172:21).
La ley 11.741, frente a la crisis financiera, prorrogó por tres años las obligaciones garantizadas
con hipoteca -aún las vencidas antes de la sanción de la ley-, prorrogó por seis meses el pago de
los intereses y fijó como interés máximo el 6% anual.
Se declaró la constitucionalidad de la ley, juzgándose razonable el medio empleado para
enfrentar la mayor crisis vista en la historia financiera mundial y la limitación impuesta al derecho
de propiedad que, como todos los derechos, no es absoluto o ilimitado.
Se trata del primer fallo que sentó la doctrina de la emergencia como una intensificación de los
poderes del Estado en situaciones de crisis.
III. Causa “Angel Russo y otra c/ Delle Donne” (15 de mayo de 1959, Fallos: 243:467).
IV. Causa “Amar Nadur c/ Borelli, Francisco” (15 de mayo de 1959, Fallos: 243: 449).
La ley 14.483 paralizó por dos años los juicios de desalojo, inclusive los lanzamientos (esto es,
inclusive los juicios con sentencia firme).
Se juzgó constitucional esa suspensión porque ninguno de los derechos constitucionales es
absoluto y puede limitarse en aras del bienestar general; existía crisis de vivienda, el remedio
elegido para conjurarla era temporal y se lo juzgó razonable, pues no se lesionaba la sustancia del
derecho.
V. Causa “Videla Cuello, M. c/ Provincia de La Rioja” (27 de diciembre de 1990, Fallos: 313:
1638).
La ley 23.696 (de Reforma del Estado y Emergencia Económica) -entre otras cuestionessuspendió por dos años la ejecución de las sentencias dictadas contra el Estado Nacional,
entidades descentralizadas y autárquicas, empresas del Estado, sociedades del Estado o con
participación estatal mayoritaria y demás entes mencionados en su artículo 1, que implicaran
condenas de dar sumas de dinero (es decir, se trataba de sentencias firmes). En el caso se
discutía la suspensión de una ejecución de honorarios regulados en un juicio de los afectados por
la suspensión.
Se declaró constitucional la ley porque existía un estado de emergencia que resultaba
inmediatamente evidente, porque el remedio era temporal y razonable en aras del interés
nacional. Se recordó que ningún derecho es absoluto y que, si bien la emergencia no crea
potestades ajenas a la Constitución, sí permite ejercer con mayor hondura y vigor las que esta
contempla, llevándolas más allá de los límites que son propios de los tiempos de tranquilidad y
sosiego.
VI. Causa “Banco de Galicia y Buenos Aires (Smith, C.A. c/ PEN)” (1º de febrero de 2002,
Fallos:325:28).
Se discutía la validez del decreto 1570/2001 que instituyó el denominado “corralito”. Se lo declaró
inconstitucional -apartándose de la línea sentada a partir del caso “Avico”-, entendiéndose que
la imposibilidad de disponer íntegramente de los ahorros e inversiones (unido al cercenamiento de
la posibilidad de extraer importes correspondientes a remuneraciones y jubilaciones) y el
condicionamiento o limitación al derecho de disponer libremente de los fondos depositas en
entidades bancarias afectaban a la intangibilidad del patrimonio y no constituían limitación
razonable del derecho de propiedad.
VII. Causa “Provincia de San Luis c/ Estado Nacional” (5 de marzo de 2003).
Se discutía la validez del decreto 214/2003, en tanto “pesificó” los depósitos existentes en el
sistema financiero. Recalco que sólo se consideró la validez constitucional del decreto 214/2003 en
cuanto pesificó los depósitos bancarios.
Los votos que concurrieron a formar la mayoría pusieron de manifiesto que la ley 25.561 -que
declaró la emergencia económica- “pesificó” a razón de $1 por u$s1 las obligaciones existentes
(como lo aclara el decreto 320/2003) con el sistema financiero (las que tenían a los bancos como
acreedores; agrego que también pesificó, a la misma relación, las obligaciones originadas en
contratos entre particulares no vinculados al sistema financiero) y, respecto de la obligaciones del
sistema financiero (los depósitos) se delegó en el Poder Ejecutivo Nacional la adopción de medidas
que preservaran el capital de los ahorristas. Pero el decreto 214/2003 “pesificó” también las
obligaciones del sistema financiero, a razón de $1,40 por u$s1, desbordando, según la Corte, los
límites de la delegación efectuada por el Congreso. Advierto aquí que el decreto 320/2002 despejó
todo género de dudas, en el sentido de que sólo quedaban atrapadas por la pesificación las
obligaciones existentes a la fecha de entrada en vigencia de la ley 25.561 -6 de enero de 2002-; a
partir de esa fecha, las obligaciones contraídas en moneda extranjera pueden ser exigidas en esa
moneda de pago.
Volviendo al fallo de la Corte, declaró inconstitucional el decreto 214/2003 pues, aunque
mediaba una situación de crisis, no existió temporalidad del remedio empleado, ni tampoco éste
se consideró razonable sino que, al inmiscuirse en la moneda de pago, el decreto había afectado
un derecho adquirido -derecho de propiedad-, destruyendo la sustancia de ese derecho.
Se lo consideró inconstitucional por entenderse que la “pesificación” desconoció la sustancia de
los depósitos bancarios en moneda extranjera, dentro de un complejo programa de “pesificación”
asimétrica cuyo mérito y eficacia no compete juzgar al Poder Judicial, pero que se proyecta en un
grave agravio al derecho constitucional de propiedad. Se dijo que la reglamentación del derecho
de propiedad no puede conducir a disminuir sustancialmente el valor de una cosa, resultando
irrazonable que los perjuicios derivados de la crisis se hayan hecho recaer mayormente sobre una
de las partes, no habiendo existido distribución equitativa del perjuicio.Y se añadió que las
soluciones complementarias que se ofreció sólo significaron una opción que implica una
postergación irrazonable del derecho a recuperar los fondos en efectivo y conforme al valor del
depósito en la moneda de origen.
Habiendo hecho este rápido sobrevuelo sobre la jurisprudencia de la Corte Suprema, y antes de
considerar la jurisprudencia actual de los distintos Tribunales que no son la Corte Suprema, me
parece indispensable recordar que la ley 25.561 también pesificó “1 a 1” las obligaciones
dinerarias originadas en contratos celebrados entre particulares y que el decreto 214/2003, para
las obligaciones pesificadas existentes en el sistema financiero, así como para las anudadas entre
particulares, estableció como modo de compensar la diferente cotización de la divisa en el
mercado, un reajuste a través del denominado Coeficiente de Estabilización de Referencia (CER).
Del CER se excluyó luego -por el decreto 762/2003- a los préstamos hipotecarios que afectaran
inmuebles destinados a vivienda única, familiar y de ocupación permanente, préstamos prendarios
de hasta $ 30.000 o u$s 30.000, préstamos personales hasta la suma de $ 12.000 o u$s 12.000,
disponiéndose para ellos que el reajuste se realizaría a través del Coeficiente de Variación Salarial
(CVS). La ley 25.713 -sobre la que no me voy a detener- “legalizó” estos coeficientes que habían
sido establecidos por decreto.
Cabe ahora contestar el interrogante ¿cómo enfrentaron el tema los jueces de primera instancia y
de las distintos tribunales de alzada? Para resumir, diré que los jueces hemos considerado que no
sólo han de ser de cumplimiento prácticamente imposible las sentencias que condenen a saldar las
obligaciones en dólares en esa moneda o su equivalente en pesos al cambio del mercado,
conduciendo al deudor a la ruina, sino que de esta manera no se respetaría cabalmente el derecho
adquirido por el acreedor, puesto que antes de la pesificación con un peso se podía adquirir la
misma cantidad de cosas que con un dólar, mientras que con el peso post-devaluación puede
adquirirse muchas menos cosas que con un dólar (o, al revés, con un dólar se puede adquirir
muchas más cosas que con un peso). De modo tal que, si se condenara al deudor a cancelar la
obligación en dólares o en pesos al valor de la divisa en el mercado, el acreedor vendría a recibir,
en definitiva, más que aquello a lo que tenía derecho (tantas veces más cuanto más alto estuviere
el valor de la divisa en el mercado), configurándose así un enriquecimiento injustificado del
acreedor. Y han considerado los jueces que si es injusto que el acreedor reciba menos de lo que se
le debe, también lo es que el deudor pague más de lo que debe. Porque la garantía constitucional
de la propiedad no es un límite consagrado sólo para proteger al acreedor, de donde la pérdida del
poder adquisitivo del peso en el mercado interno es el perjuicio que sufre el acreedor y éste es el
derecho que se le debe respetar y que constituye su propiedad garantizada por la Constitución
Nacional y no el derivado de una simple comparación matemática entre el valor de la divisa en el
mercado con el peso post-devaluación.
Es en este sentido que la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de Norteamérica
resolvió, en el año 1935, el famoso caso “Perry” en el que, si bien se declaró inconstitucional la ley
de “dolarización” de las obligaciones en oro (que también devaluó el dólar en un 40% y prohibió la
circulación de monedas de oro, implicando que el Estado podía no honrar los compromisos
asumidos justamente en oro), se rechazó en definitiva la demanda porque el actor no había
probado el perjuicio que le había ocasionado el percibir su crédito (eran bonos del Estado) en
dólares y no en oro. Esto fue así porque con motivo de la gran recesión que se vivía en esa época
en Norteamérica, derivada de la grave crisis económica del año 1930, no existía inflación y, por
consiguiente, el dólar no había perdido su poder adquisitivo.
Para finalizar diré que, no siendo justo que todo el peso de la crisis se haga recaer sobre una de
las partes del contrato, los jueces han concluido -respecto de las relaciones anudadas entre
particulares- en que las consecuencias perjudiciales de la crisis deben distribuirse equitativamente
entre los contratantes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1198 del Código Civil y el
principio del esfuerzo compartido (conf. artículo 11 de la ley 25.561 y artículo 8 del decreto
214/2002); y esta conclusión la han adoptado ya sea que declaren constitucional o
inconstitucional la pesificación. Así, han entendido que el deudor cancela su obligación
convirtiendo los dólares a la paridad $1 = u$s 1, con más el 50% de la brecha entre el peso y el
valor del dólar libre según la cotización del día del pago. Según algunos fallos, esto es así aún para
las obligaciones en mora, sólo que en estas hipótesis se hace recaer sobre el deudor moroso un
porcentaje mayor de la referida brecha (generalmente el 70%); otros fallos entienden que las
obligaciones en mora no se pesifican, aun cuando aceptan que el juez pueda morigerar los efectos
inequitativos de tal solución.
En resumen, la jurisprudencia actual (salvo el fuero en lo Contencioso Administrativo Federal que,
siguiendo la doctrina de la sentencia de la Corte Suprema en el caso “Provincia de San Luis”,
declara inconstitucional el decreto 214/2002, en cuanto pesificó los depósitos bancarios) interpreta
que obligar al deudor a pagar al acreedor dólares o su valor en el mercado libre conduciría a un
enriquecimiento indebido de éste: caso por caso el juez ha de resolver, según las particularidades
de cada situación, cuál es la pérdida del poder adquisitivo del peso con la que debe cargar el
deudor, siendo éste -y no el valor de la divisa en el mercado- el que debe recibir el acreedor,
porque esta es la medida de su derecho adquirido y protegido por la garantía consagrada en el
artículo 17 de la Constitución Nacional.
Notas
(1) Versión corregida por la autora de su exposición en las Jornadas “Homenaje al 150°
Aniversario de la Constitución Nacional”, que se desarrolló el 15 de agosto de 2003 en el Salón
Auditorio del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal.
(2) Abogada, graduada con Diploma de Honor en la Facultad de Derecho de la Universidad de
Buenos Aires. Doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Juez de la Cámara en lo Civil y Comercial
Federal con asiento en la Capital Federal. Profesora Titular por concurso de Derechos Reales en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Directora Académica de los Cursos de
Posgrado de Actualización en Derechos Reales en la Facultad de Derecho de la Universidad de
Buenos Aires. Profesora del Curso de Posgrado en Derechos Intelectuales en la Facultad de
Derecho de la Universidad de Buenos Aires. Miembro de la Comisión de Honor de Nacionales del
Instituto de Altos Estudios de Derecho Civil Argentino y Comparado de la Universidad del Museo
Social Argentino. Ha sido profesora titular de Derechos Reales en las Universidades de Belgrano,
del Salvador y del Museo Social Argentino y de Derecho Privado en la Facultad de Ciencias
Económicas de la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad de La Plata. Intervino en
diversos congresos y jornadas. Es autora de varios libros. Ha publicado innumerables estudios en
distintas revistas especializadas y dictado gran cantidad de conferencias.
(3) Fallos: 136:59.
(4) Fallos: 144:220.
(5) Fallos: 145:307.
(6) Causa “Peralta, L. y otro c/ Estado Nacional” referida al “Plan Bonex”, Fallos: 313:1513.
(7) Causa “Avico, c/ de la Pesa”, Fallos: 172:21; causa “Amar Nadur c/ Francisco Borelli”, Fallos:
43:449; causa “Marcelo Videla Cuello c/ Provincia de La Rioja”, Fallos: 313:1638.
(8) Fallos: 318:1154, sentencia del 6.6.95.
(9) Conf. causas citadas en la nota 5.
(10) Fallos: 243:46, causa “Banco de Galicia y Buenos Aires (Smith, C.A. c/ .P.E.N.”; Fallos:
326:28, causa “Provincia de San Luis c/ Estado Nacional”, sentencia del 5 de marzo de 2003.