LA OTRA BATALLA SOBRE GIBRALTAR AUTOR1

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LA OTRA BATALLA SOBRE GIBRALTAR AUTOR1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
AUTOR1:
FECHA:
Enero de 2004
LA OTRA BATALLA SOBRE GIBRALTAR
ANTONIO MARQUINA
Catedrático de Seguridad y Cooperación en las
Relaciones Internacionales
Enero de 2004
1. Introducción
Jaime de Piniés, embajador de España, falleció el 29 de diciembre de 2003 en Madrid. Con su muerte
España ha perdido no sólo una personalidad de gran relieve, sino un gran servidor de los intereses de
España hasta el final de sus días, por encima de regímenes y partidismos políticos, en cuyo haber se
encuentra un quehacer diplomático de primera categoría y magnitud que, afortunadamente, tras no
pocos tumbos, el público puede llegar a conocer, al haber sido finalmente publicado en su parte
central por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales en 20012. Previamente Jaime de Piniés
había publicado una pequeña biografía y diversos episodios de su vida diplomática en el libro
“Episodios de un diplomático”3.
Conviene también reseñar que, con anterioridad, había aparecido en las librerías un pequeño
volumen sobre la descolonización del Sahara4, suficientemente crítico sobre la incompetencia de los
políticos de la época5, sometidos a la fuerte presión exterior de Francia y los Estados Unidos y que
condujeron a que España acabara escribiendo una de sus páginas históricas menos honorables.
Leyendo sus trabajos y memorias uno no puede sino percatarse de la hercúlea labor llevada por
este notable y recio diplomático en la defensa de los intereses de España. Es, sin duda, en el tema de
la descolonización donde su buen hacer brilló con extraordinario resplandor. Lamentablemente, en las
memorias no sólo se detectan las limitaciones de la política española de la época, que no arredraron a
Jaime de Piniés, sino también la incompetencia de diversos ministros, el complejo de inferioridad que
los gobiernos de Franco arrastraban y las inercias posteriores, la existencia de una falta notable de
reflexión sobre la política exterior y de defensa a medio y largo plazo, superando los intereses del
momento—cuando no de conocimiento de detalles fundamentales del dossier descolonizador por el
primer funcionario de bajo o alto rango que llega a ocuparse del tema-- con que desde el Ministerio de
Asuntos Exteriores y otras instancias se han abordado en diversas épocas, los expedientes y algunos
problemas derivados de la descolonización. El espectáculo en este tema, de forma especial en el
Ministerio de Asuntos Exteriores español durante la época de Franco y en posteriores gobiernos
españoles, es casi de ciencia ficción. Lo que uno hace, el otro lo deshace. El cansancio es casi una
norma. El cortocircuito entre instituciones del Estado lo habitual. Si algo ha costado mantener, o era
necesario un protagonismo personal que el dosier dificultaba, se ha hecho caso omiso de los objetivos
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la
opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect
the views of UNISCI
2
Jaime de Piniés y Rubio (2001) : La Descolonización española en las Naciones Unidas, Madrid, Centro de Estudios
Políticos y Constitucionales.
3
Jaime de Piniés y Rubio (2000): Episodios de un Diplomático , Burgos, Editorial Dossoles.
4
Jaime de Piniés y Rubio (1990) : La Desolonización del Sahara. Un tema sin concluir., Madrid, Espasa Calpe.
5
Véase Antonio Marquina (1989) : “La Política Exterior” en José Andrés Gallego, Juan Velarde, Juan Linz, Nazario
González y Antonio Marquina, Historia de España ,V. 13,3, Madrid Gredos, en particular pág.608.
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a conseguir y se han dilapidado, en ocasiones, esfuerzos extraordinarios realizados durante décadas
por muchísimas personas, utilizando para ello diversas coberturas—que lógicamente siempre se han
presentado como asunto de Estado—.
En la actualidad vemos que existen líderes políticos que alegan la ruptura de consensos en
política exterior, asunto ciertamente muy importante y esencial en las cuestiones de defensa y política
exterior, cuando, con anterioridad, estando en el poder, estos líderes, como a continuación
expondremos, también rompieron sin ningún empacho consensos fundamentales en temas de Estado,
haciendo caso omiso de posiciones adquiridas y duramente conseguidas.
En este panorama, presentado con no demasiados perfiles, quiero encuadrar el tema de Gibraltar,
asunto que me llevó a conocer personalmente a Jaime de Piniés en 1992, con cuya amistad me honré
desde entonces. No tengo ningún problema en contar algunas interioridades de este tema tal como las
he vivido—la otra batalla de Gibraltar-- y creo que esto puede ser un buen homenaje a Jaime de
Piniés, en quien encontré un apoyo para nadar contra corriente en el asunto de Gibraltar—puedo
decirlo sin ningún rubor-- corrientes que él nunca compartió y siempre lamentó, en ocasiones
amargamente. Yo puedo dar testimonio.
2. Un análisis certero
Antes de empezar el relato, permítame el lector que cite la Conclusión con que Jaime de Piniés cierra
su libro de memorias sobre la descolonización:
“Si alguien ha tenido paciencia para leer este largo relato podrá fácilmente llegar a la conclusión
de que la descolonización llevada a cabo por España puede muy bien explicar las torpezas que se
cometieron en el pasado al juzgar las que se han cometido en el presente. Siempre hemos llegado
tarde, siempre hemos tenido que responder a presiones externas que nos hacían mover hacia delante,
pero siempre faltos de previsión y de espíritu de continuidad. No sé si se podrá rectificar en el futuro.
En lo que a la descolonización respecta, ya es tarde. En cuanto a Gibraltar, veremos lo que dura ese
tema.
Esperemos que algún día algún político lea los antecedentes y se dé cuenta que lo logrado en las
Naciones Unidas, creando una doctrina para descolonizar Gibraltar,, no se puede echar por la borda.
Con esta doctrina y el tratado de Utrecht, tenemos en nuestras manos la lleve para recuperar Gibraltar.
Lo que hace falta es que el gobierno de turno tenga la voluntad de recuperarlo, pero no por pura
retórica, sino con hechos. Los ingleses no se van si no se les echa”.
3. La situación del contencioso antes de la declaración conjunta sobre la pista de
aterrizaje de Gibraltar
Para poner en situación al lector acerca de la otra batalla sobre Gibraltar, hay que recordar que tras la
muerte del general Franco, el gobierno español y el gobierno británico habían llegado a consensuar la
declaración de Lisboa, donde la dirección general de Europa del Ministerio de Asuntos Exteriores
español había aceptado o redactado algunos párrafos que denotaban algún desconocimiento de las
negociaciones llevadas a cabo para que las Naciones Unidas acabara estableciendo su doctrina sobre
Gibraltar6 .
6
Véase Jaime de Piniés y Rubio, La Descolonización española en las Naciones Unidas op. cit en nota 1, pág.825 y ss.
Hay que subrayar la tendencia detectable en algunos altos cargos diplomáticos españoles a entrar en un proceso de
rivalidad con sus predecesores, que, visto objetivamente, en no pocas ocasiones no tiene razón de ser.
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Luego se produjo la negociación para la integración de España en la estructura militar que,
afortunadamente, no llegó a fructificar por diversas razones. Los planteamientos de la dirección
general de Europa eran mejorables7
Una vez que el partido socialista ganó las elecciones en octubre de 1982, una de las primeras
decisiones del nuevo gobierno, el 7 de diciembre de 1982, fue la apertura de la verja de Gibraltar, de
forma gratuita y sin contrapartidas, tal como deseaba el gobierno británico8.Se había acabado
desarrollando en el Ministerio de Asuntos Exteriores una mentalidad, con claras influencias
británicas, que consideraba que no podría hacer frente de otra manera a las medidas de retorsión que
el Reino Unido utilizaría para hacer desistir a España en su empeño, cuando se planteara su ingreso en
la Comunidad Económica Europea.
Luego vendría la declaración de Bruselas donde el gobierno español aceptó que el gobierno
británico mantendría plenamente el compromiso de respetar los deseos de los gibraltareños tal y como
establece el preámbulo de la Constitución de Gibraltar de 1969, preámbulo que se redactó en clara
violación de la doctrina de las Naciones Unidas sobre Gibraltar.9 No obstante existían en la
declaración elementos que permitían pensar al gobierno español que se podría avanzar en el proceso
negociador.
Posteriormente, una vez sustituido Fernando Morán por Francisco Fernández Ordóñez en el
Ministerio de Asuntos Exteriores, se llegó el 2 de diciembre de 1987 al consenso de una nueva
declaración sobre la pista de aterrizaje de Gibraltar10. En ella se acordó el uso conjunto de la pista de
aterrizaje, construida en territorio neutral, nunca cedido por España.
España construiría una nueva terminal en La Línea de la Concepción, adyacente al lado norte de
la verja existente que sería utilizada por unas categorías de pasajeros que se especificaban, mientras
que la terminal británica se utilizaría por todos los demás pasajeros. Se incluían un conjunto de
especificaciones sobre las medidas a tomar, las discusiones a desarrollar, la salvaguarda de las
posiciones jurídicas de ambos estados en la controversia sobre la soberanía del territorio en el que la
pista de aterrizaje está situada. La declaración asimismo incluía un anejo sobre el mandato del Comité
de Coordinación.
7
Véase Antonio Marquina (1996) “ La política exterior de la Unión del Centro Democrático”, en Javier Tusell y Alvaro
Soto, Historia de la Transición 1975-1986 . Madrid. Alianza Universidad.
8
El Instituto de Cuestiones Internacionales ,presidido por el teniente general Manuel Díez Alegría, en cuya junta directiva
estaba Fernando Morán, había celebrado en Segovia, en 1980 el primer seminario hispano-británico sobre Gibraltar con la
asistencia de significativas personalidades.Quedó claro que el interés británico se centraba en la apertura sin contrapartida
de la verja por parte española. Véase Jorge Calvar, Edward J. Gueritz, Salustiano del Campo, Howard Davis (1981): La
Descolonización de Gibraltar. Madrid, INCI.. Sobre el tema de la verja, véase Jaime de Piniés y Rubio, La
Descolonización española en las Naciones Unidas, op.cit. en nota 1, pág. 833-835.
9
Véase Jaime de Piniés y Rubio, La Descolonización española en las Naciones Unidas, op. cit. en nota 1.pág.837 y ss. De
esta época son nuestros artículos: “ Gibraltar en la Política Exterior del Partido Socialista” Estudios Internacionales,
V.6,4, 889-907; “ La situación del contencioso de Gibraltar”, Razón y Fe, 1987, 216, 725-736; “El contencioso
gibraltareño” en Las Relaciones de Vecindad, Universidad del País Vasco, 133-143.
10
Véase la declaración en Actividades, Textos y Documentos de la Política Exterior Española, 1987, Madrid,
OID.pág.457. Sobre el tema de la pista de aterrizaje véase Antonio Marquina (1981): “La pista de aterrizaje de Gibraltar”
Estudios Internacionales, V. 2, 2, 305-333. Aquí se puede percibir ya la falta de coherencia y la incuria en algunos
aspectos de la política española desde la desaparición del ministro Castiella. Más sorprendente aún es que, por parte
española, no se tuviera constancia de lo conversado en 1938 y 1939 e incluso posteriormente durante la segunda guerra
mundial, dejando que la parte británcia mintiera de forma descarada. Véase también Antonio Marquina (1988) “El
contencioso de Gibraltar después de la declaración de Bruselas” en Estudios jurídicos en homenaje al profesor José Pérez
Montero, Oviedo, Facultad de Derecho, pág.873-892.
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El caso es que en la fecha de la aceptación conjunta de esta declaración me encontraba en
Londres junto con otros académicos, diplomáticos y militares en una reunión preparada por el Royal
Institute of International Affairs, donde se discutió el tema de la seguridad española y británica en el
contexto de la OTAN. En una recepción posterior en la embajada española, pude percatarme de cierta
euforia existente en algunos diplomáticos españoles que no se recataron en afirmar que era la primera
vez que el Reino Unido daba razón a España en el contencioso de Gibraltar.
Los meses fueron pasando y los avances fueron nulos. No se puso en práctica la declaración,
poniendo como cobertura el Reino Unido que los gibraltareños se oponían al acuerdo, una declaración
que ellos habían negociado, acordado, pero no asumido…
Personalmente traté de buscar respuestas a esta situación, viendo, que por otra parte, el interés oficial
español sobre el tema no sólo desapareció, sino que, además, se empezaron a desactivar oficialmente
iniciativas anteriores para interesar a la opinión pública española en este contencioso, hablando de
“castiellismo” negativo y otras lindezas. Estaba claro que, ante las dificultades, se optó por el dolce
far niente. Lo mismo ocurrió en el tema de los territorios españoles del norte de África, en un viraje
que, no voy a decir que no tuviera algunas dosis de reflexión, pero que, a mi juicio, estaba
equivocado en tiempos y planteamientos estructurales, independientemente de las valoraciones a que
puedan conducir la reivindicaciones marroquíes. Nunca se puede dejar el campo libre al adversario en
un contencioso o contenciosos en una zona especialmente sensible, pues el tiempo no actúa en los
altos temas de política de estado como un bálsamo milagroso, como se ha podido comprobar. De este
modo, una nueva política se acabó instaurando por el gobierno de Felipe González, de forma
particular en los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Defensa, cuyo lema podía resumirse en una
frase que entonces hizo época: que “el pueblo español se olvide del tema de Gibraltar”, dejando todo
el campo libre a la doctrina y posición británica. Era poco realista el análisis, teniendo además en
cuenta que los vacíos en política exterior y de defensa tienden a llenarse sin ti, contigo o contra ti. Lo
peor, por otra parte, es que incluso se invite a terceros a llenar estos vacíos. Esta admisión de
incapacidad no puede olvidarse luego queriendo jugar como potencia media en otros escenarios cuya
importancia no es comparable desde el punto de vista de los intereses nacionales, que todavía existen.
4. Un seminario para desenmarañar una madeja
Vista la situación, decidimos preparar un nuevo seminario hispano-británico sobre Gibraltar,
aprovechando la oportunidad que nos ofrecían los cursos de verano de la Universidad Complutense.
Recuerdo que en una comida que ofreció a finales de 1991 en la sede del JEMAD, el almirante
Gonzalo Rodríguez Martín-Granizo, quien a la sazón era el JEMAD, y a la que asistieron, entre otros,
el general Muñoz Grandes, el rector de la Universidad Complutense, Gustavo Villapalos, uno de los
vicerrectores, Arturo Romero, y yo mismo por la Universidad Complutense, se plantearon algunas
posibilidades de estudio sobre cuestiones de seguridad y defensa—acabábamos de publicar un libro
sobre desarme convencional y seguridad europea, fruto de un curso de verano--11. En este momento
yo ya planteé la necesidad de hacer algo sobre Gibraltar. Posteriormente a esta comida, procedí a
escribir al almirante Gonzalo Rodríguez Martín-Granizo solicitando la intervención de un experto
militar que él pudiera designar para participar en este evento que se iba a titular “Gibraltar tras el
11
Véase Antonio Marquina (1990): Desarme convencioanl y seguridad europea. Madrid. UNISCI-Universidad
Complutense. En el seminario de agosto de 1990 participaron una parte significativa de las personalidades que estaban
negociando el acuerdo FACE, Por parte de la Unión Soviética intervino el embajador jefe de la negociación, Oleg
Grinewsky, así como el antiguo jefe del Estado Mayor de la Flota de la Unión Soviética, el almirante Nicolai Amelko.
Creo recordar que este fue el primer libro que se hizo en Europa sobre esta negociación, pues se publicó antes de la
cumbre de París.
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conflicto Este-Oeste”. En la carta le exponía los apartados en que se estructuraría el seminario. La
respuesta de 24 de enero de 1992 decía los siguiente:
Mi querido amigo:
Como ya le comenté cuando me habló del entonces proyecto de organización del Seminario
Internacional sobre Gibraltar, creo que es un gran acierto y un esfuerzo encomiable todo aquel que
contribuya a esclarecer toda la oscuridad que se ha ido acumulando sobre un contencioso que ha
perpetuado sobre España una situación de injusticia.
Pero lo que es realmente importante es que esta luz tenga también proyección hacia grupos o países
que quizás mantienen una visión deformada del mismo, debido a la falta de información, o tal vez por
una incorrecta información.
Por ello me alegra enormemente el que se haya avanzado tanto en la concreción de este Seminario, y
ello gracias a su labor personal.
La participación de un militar profesional he creído conveniente canalizarla a través de nuestro
Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional, por ser el que, dentro de las Fuerzas Armadas,
tiene la misión de representarnos en este tipo de reuniones.
Para llevar a cabo la coordinación necesaria, puede ponerse en contacto con el Secretario General
del mismo, el Capitán de Navío Milán, quien le informará sobre la designación efectuada.
Con un afectuoso saludo
Gonzalo Rodríguez Martín-Granizo
------------------x------------------Enseguida se iniciaron los contactos para montar el curso. Lógicamente me puse en contacto con
Jaime de Piniés y le expliqué la iniciativa. Aceptó encantado. Me prestó el manuscrito de sus
memorias que leí con gran interés y posteriormente me han sido de notable utilidad.
Me puse también en contacto con el Ministerio de Asuntos Exteriores y en concreto con
Mercedes Rico, a la sazón director general de Europa, quien inicialmente no puso objeciones en
colaborar, aunque recuerdo que no estaba muy de acuerdo en el tema de invitar a algún estudioso de
Marruecos, en función del tema del Estrecho. Al final, sopesadas las objeciones que recibí de unos y
otros invitados decidí centrarme en el contencioso bilateral.
Pero hete aquí que empezaron las dificultades. No voy a contar aquí los enredos de todo tipo que
hubimos de superar durante meses, ni tampoco citar a todas las personas que podrían ser citadas,
asunto que está recogido en el UNISCI Paper n.8 que lleva por título “Gibraltar : An assessment of
the Spanish policy and misinformation” (publicación interna). Lo que sí quiero destacar es que los
apoyos militares, a pesar de la carta del almirante Gonzalo Rodríguez Martín-Granizo, se
desvanecieron. No sólo nos encontramos con que el CESEDEN no accedió a designar un panelista
militar, tal como habíamos acordado, sino que prohibió que asistiese al seminario ningún militar.12
Las invitaciones cursadas a diversos militares en la reserva sufrieron también la misma suerte. Se les
explicaba el tema, las dificultades; algunos decían inicialmente que sí, para a los dos días decirnos que
no. Hubo el caso de un almirante en la reserva que nos dijo con claridad que sí, que él había hablado
hasta de Sudáfrica cuando era problemático hacerlo, para a las cuarenta y ocho horas indicarnos que
no podía. Así, tirando de lista llegamos al teniente general Juan Cano Hevia, antiguo agregado militar
en Londres, a quien yo no conocía personalmente de nada. Le expliqué la situación, los problemas,
y él, con un gran sentido común, dijo que era una actividad académica y que no veía problemas en
12
Creo que es justo subrayar que el comportamiento de esta Institución antes y después de la censura del curso de verano
fue especialmente complejo de calificar, aunque, desde luego, muy poco honorable, con un revanchismo de muy baja
calidad.
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participar. Esta aceptación, según pude saber después, desencadenó ya la cacería, no sólo del
Ministerio de Defensa con el general Francisco Veguillas a la cabeza13, sino del Ministerio de
Asuntos Exteriores con Mercedes Rico como gran animadora, persona cuyas dotes profesionales no
voy a poner en cuestión, pero que dudo haya llegado a conocer a fondo el dossier de Gibraltar, quien
empezó a pontificar sobre los peligros(!)para la política exterior del seminario y sobre la presencia en
el seminario de Joe Bossano, según se podrá constatar por la narración, una buena coartada.
5. “Nosotros controlamos los cursos de verano de la Universidad Complutense”
El caso es que, con la ayuda de Jaime de Piniés, quien estaba al cabo de la calle de la incuria del
Ministerio de Asuntos Exteriores en el contencioso de Gibraltar, se pudo ir montando las diversas
piezas de las tres secciones de curso de verano: Política, económica, estratégica. Pasado un tiempo,
Jaime de Piniés marchó a Nueva York, desconociendo la tostada que estaban cocinando contra
nosotros desde el gobierno, aunque sí molesto por el marcaje de que éramos objeto por parte del
CESID—el caso de una comida en Victory, cerca de su domicilio, fue algo chusco--.
Por parte británica, he de decir que el embajador del Reino Unido, a quien escribí solicitando su
colaboración para invitar a determinadas personas, mantuvo una actitud de colaboración condicionada
a los pasos que veía se estaban dando por parte española. Recuerdo que en una recepción con motivo
de la visita de John Goulden, subsecretario adjunto de estado del Foreign Office, tras mostrarle la
lista de participantes españoles, donde estaban todos los ministros españoles de Asuntos Exteriores
desde la transición política española, el propio ex-presidente Calvo Sotelo y, sobre todo, la reciente
inclusión del teniente general Juan Cano Hevia, me miró con un cierto asombro y, tras una pausa, me
indicó la vía para la invitación de ciertas personalidades británicas.
Reestructuramos esta participación tras nuevas y laboriosas gestiones en el mes de abril de 1992
y el programa preparado fue el siguiente:
Por parte española participaban, aparte del director y del secretario del curso, el ex-presidente
Calvo Sotelo; los ex-ministros de Asuntos Exteriores Marcelino Oreja y Fernando Morán; los
embajadores de España Jaime de Piniés, Luis Guillermo Perinat, el teniente general Juan Cano Hevia,
los catedráticos Andrés Fernández Díaz y Salustiano del Campo y como representantes del Campo de
Gibraltar, Ramón Santos y José Carracao.
Por parte británica venía Michel Colvin parlamentario británico, el ex-gobernador de Gibraltar,
general G. F. Jackson, Andrew Duncan, subdirector del Instituto de Estudios Estratégicos de Londres,
el historiador George Hills. Venía también Joe Bossano, ministro principal de Gibraltar, Peter
Caruana, James Gaggero y Salomón Seruya, quedando pendiente la aceptación de Geoffrey Howe –
quien fue invitado por carta por Fernando Morán-- o David Oven ex- secretarios del Foreign Office.
Por parte estadounidense se incluyó a Michel Vlahos del Centro de Análisis Naval y, a última
hora entró Vernon Walters, por iniciativa de Jaime de Piniés, quien aceptó participar.
La información de los avances del seminario se fue pasando a los cursos de verano donde,
Mayans, quien había mantenido inicialmente una actitud de colaboración—esa y no otra era su misión
13
El general Francisco Veguillas en carta de 31 de marzo de 1992 puso como cobertura para negar la participacióndel
almirante Calvar, quien había paarticipado en el anterior seminario hispano-británico, que España estaba negociando los
acuerdos de coordinación(!). Esto , como después supimos, era una coartada. La carta decçía que el ministro García
Vargas lamentaba no poder complacerme. Y además señalaba lo inoportuno de la presencia de Joe Bossano. Sobre este
punto también insistió Mercedes Rico—cuando incluso ya había declinado su participación--, no se podía ceder, pues se
trataba de un asunto académico. Esta era también la opinión de Fernando Morán.
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en los cursos de verano—empezó a mostrarse beligerante, sobrepasando sus funciones, y, de forma
especial, el subdirector de los cursos quien mostró un especial interés por estar informado de la
marcha del curso y de los borradores que se iban preparando y, como después supimos, estaba en
conexión directa telefónica con la secretaría del CESID.
Desde el CESID y desde el EMACON, donde un contralmirante llegó a afirmar que ellos
controlaban los cursos de verano y que ¿quién se creía que era ese profesor?, cortocircuitaron el curso.
Se produjo la intervención del ministro Francisco Fernández Ordóñez ante el rector Gustavo
Villapalos, a quien, por cierto, no le tenía en una alta consideración, y, al final, unos días antes de
anunciarse en la prensa nacional las diversas propuestas de cursos de la universidad, sin contar con el
director del curso, levantaron las pruebas de imprenta y lo censuraron. Conviene recordar que hay un
artículo en la Constitución que reconoce la libertad de cátedra y que los Rectores tienen unas
especiales obligaciones. Esto lo entendía sui generis el jefe del gabinete del ministro, Rafael
Spottorno, quien, a la postre, resultó un sofista digno de mejores causas.
6. “No se puede enmendar la plana al gobierno”
La fuerte protesta al Rector recibió como respuesta, en una carta fechada el 7 de mayo, la afirmación
“ desconozco este asunto”, cuando era ya pública y notoria la gestión del ministro.
Quiero dejar constancia también de la enorme indignación de Piniés a quien llamé a Nueva York
explicando la situación. Tan grande o más si cabe la tuvo Fernando Morán, quien me explicó por
teléfono lo que había pretendido hacer en su época de ministro y cómo se había dilapidado su
esfuerzo. Otras reacciones, dentro de la indignación fueron más pausadas, pero muy duras, ante un
atropello que chocaba contra el mínimo sentido común, así como por la falta de valentía de
determinadas personas, de forma especial de algunos especialistas militares, que, sabiendo que
estaban en claro desacuerdo con la política que se estaba llevando—y así nos constaba-- habían
preferido meterse debajo de la cama, para salir del agujero únicamente cuando hubiera que colocarse
algunas medallas. Alguna personalidad de gran relieve en años anteriores sobre este tema, quizás para
animarnos, llegó a decir, pasados unos días, que “Gibraltar no da votos”. Para alguno de mis
colaboradores, esta frase le recordaba a Juliano el Apóstata.
Sondeamos la posibilidad de organizar un seminario alternativo, pero Fernando Morán consideró
que no era conveniente. Y, visto lo visto, escribí una carta a todos los participantes del seminario
donde, con medias verdades, explicaba algunas razones por las que el curso de verano se había
suspendido.
Dejando de lado otros detalles y anécdotas, debo recoger que, con toda claridad, se nos dijo en el
Ministerio de Asuntos Exteriores que “no se podía enmendar la plana al gobierno”. Otra notable
personalidad de aquella Administración, al reprocharle su actuación y señalar que “estábamos todos”,
no se recató en afirmar que “por eso, porque estabais todos”.
7. El cambio de gobierno y la integración militar de España en la OTAN: Un
deterioro que el gobierno acaba frenando, aunque no del todo
Con la llegada al gobierno del Partido Popular la sensibilidad sobre el contencioso sin duda cambió,
pero no me resisto a narrar brevemente alguna anécdota sobre este tema bastante ilustrativa de
inercias y derivas.
España venía negociando su integración en la estructura militar para evitar el papel subordinado y
vergonzante que estaba llevando en la organización. El consenso entre los partidos políticos era casi
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total. De nuevo se interpuso el contencioso de Gibraltar en la negociación y la postura española
empezó a languidecer. En octubre de 1997., según pudimos comprobar, España se encontraba en una
situación de claro perdedor por dos factores: Estados Unidos había decidido apoyar la posición dura
que adoptaba la delegación británica, y, por otra parte, había algunos sectores en la Administración
española para quienes, incluso por motivos profesionales, lo prioritario era la integración militar y no
empujaban con fuerza en este dossier que podía dificultar la integración en la estructura militar—ya
se habían hecho cesiones lamentables-. He de decir que Jaime de Piniés, entre otras personas, se
movilizó a última hora y el diario ABC recogió un artículo suyo especialmente interesante, en un
momento donde el ministro de Asuntos Exteriores, Abel Matutes, debo dejar constancia, estaba
haciendo declaraciones sobre el tema bastante desafortunadas. Esta vez España pudo salir mejor
parada del atolladero a donde había llegado, cesión tras cesión, y la nueva estructura de mandos no
implicó el desastre que se avecinaba.
8. Comentario final y algunas recomendaciones
Sirvan estos recuerdos acerca de la otra batalla sobre Gibraltar como un homenaje al embajador Jaime
de Piniés, un abnegado servidor del Estado español en los temas de descolonización.
De esta y otras experiencias podríamos deducir algunas consideraciones:
1.-España, en este y otros temas, ha de tener más ambición, buscando una mayor libertad de
movimientos y la defensa de sus propios intereses, que todavía existen, y que lógicamente chocan o
pueden chocar con los intereses y la autonomía que buscan otros estados, incluso estados aliados
como el Reino Unido y los Estados Unidos.
2.-La política española sobre Gibraltar y el Estrecho no puede ser el resultado de las buenas o malas
reflexiones de algunos diplomáticos, del Ministerio de Asuntos Exteriores o del Ministerio de
Defensa, actuando casi en la clandestinidad, tal como ocurrió. Esta política exige un consenso
nacional. La frase “que el pueblo español se olvide del tema de Gibraltar”, desactivando manu
militari diversos mecanismos de concienciación, es sintomática de una prepotencia y una forma de
hacer política cuasi estalinista, impropia de un régimen democrático.
3.-Una regla de oro en cualquier política que se precie es el no dejar el campo libre al adversario,
aceptando sus argumentos y olvidándose de los propios, porque sean tachados—con toda intención—
como sobrepasados. Aquí sí que tendrían que haber sido más diligentes los servicios de información
españoles, en vez de dedicarse a perder el tiempo en otros menesteres.
4.- Una segunda regla de oro es que la incuria es la peor política. Mantener cualquier política exige
esfuerzos continuados. El cansancio no es de recibo. Los bandazos y las cesiones unilaterales—hasta
ahora lo habitual antes de empezar o concluir cualquier diálogo con el Reino Unido-- en un tema tan
complejo son siempre síntomas de improvisación o falta de reflexión.
5.-Las políticas en temas de Estado exigen unos planteamientos que superen el corto plazo. Sería
oportuno dedicar recursos a un departamento bien dotado que se dedique a pensar, no a improvisar.
La continuidad de las personas que conozcan a fondo este dossier es esencial. No existe la ciencia
infusa, aunque se ocupe un cargo de alta responsabilidad.
6.-Los servicios de información del Estado están para servir los intereses de Estado, no para encubrir
los errores del gobierno de turno, ni para perseguir a académicos y personalidades, que pueden estar
en desacuerdo con lo que juzgan un grave error en la política española.--pasados doce años ya puede
valorarse el acierto y hasta el patriotismo de cada cual—o dedicarse a la desinformación, tal como
hicieron antes y después en este asunto. Los estudios de seguridad y defensa, a pesar de algunos
avances estimables de los últimos años en la aproximación oficial, no pueden seguir bajo observación
y en una especie de estado de excepción permanente.
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7.-La libertad de cátedra está recogida como un derecho constitucional. Los profesores universitarios
no son ni pueden ser la clac de planteamientos que pueden considerarse equivocados o mejorables, en
temas de seguridad, defensa y política exterior.
8.- Es triste que en España haya que luchar a brazo partido por cuestiones que tendrían que ser
evidentes. El espectáculo de los últimos treinta años de los gobiernos españoles, con honrosas
excepciones, en este tema, que, no hay que ser un sabio de Grecia, para reconocer su importancia en
la seguridad nacional—que todavía existe—es algo deprimente. Una prueba fundamental de que
España quiere jugar en la primera división mundial, hoy como, salvadas las diferencias, en la época
de Castiella y Piniés, pasa por el tema de Gibraltar.
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ECONOMIC RELATIONS BETWEEN TAIWAN AND CHINA
AUTOR1:
CHEN-YUAN TUNG2
Institute of International Relations
National Chengchi University, Taiwan
FECHA:
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1. Trade Relations between Taiwan and China
Because of political and military hostilities, economic exchange between Taiwan and China
was virtually nonexistent between 1949 and 1979. On 1 January, 1979, after adopting reforms
and open policy in late 1978, China proposed establishing the three links (direct trade, postal,
and transportation links) between Taiwan and China. In 1980, China organized a mission to
Hong Kong and purchased $80 million worth of Taiwanese products. In the same year, to
further encourage trade, China announced a tariff-free policy on Taiwan-made imported
goods. However, the zero tariff policy lasted for only one year.
Beijing’s initiatives received no response from Taipei until the mid-1980s. In 1985
Taiwan for the first time responded to China’s request for cross-Strait trade by announcing the
“Non-interference Principle of Indirect Exports to the Mainland.” From then on, cross-Strait
trade started to grow rapidly along with China’s increasing economic reforms and Taiwan’s
gradual relaxation of limits on cross-Strait economic interaction. Nevertheless, Taiwan’s
imports from China are still under regulations. Only 53.9 percent (or 5,777 items) of 10,724
Harmonized Tariff Schedule (HS) system coded 10-digit trade commodities were permitted to
be imported from China to Taiwan by December 2000 and 77.5 percent (or 8,306 items) by
September 2003, respectively.
Statistics on trade between Taiwan and China should include the transit exports (reexports) to China via Hong Kong, and other places; trans-shipment (goods are consigned
directly from Taiwan to a buyer in China, though the goods are transported via Hong Kong );
transit-shipment (goods do not change vessels and they just pass through Hong Kong on their
way to China); direct trade (small-scale trade often conducted by fishermen, legal for China,
but not for Taiwan); and smuggling (illegal for both Taiwan and China). Some portion of
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Chen-yuan Tung is an assistant research fellow at the Institute of International Relations, National Chengchi
University (Taiwan), director of China Economic Analysis project of the Cross-Strait Interflow Prospect
Foundation, adjunct assistant professor at the Department of Political Science, Soochow University, and adjunct
assistant professor at the Graduate Institute of National Development, National Taiwan University. He received
his Ph.D. degree majoring in international affairs from the School of Advanced International Studies (SAIS),
Johns Hopkins University. His expertise focuses on economic relations between Taiwan and China, Chinese
economic development, and Taiwan-U.S.-China Relations.
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Taiwan’s exports to northern China transit through Japan and Korea, in particular through
Japan’s Ishigaki-jima (Shiyuan Islands).
Taiwan’s Mainland Affairs Council (MAC) estimates that Taiwan’s exports to China are
equal to transit trade plus the difference between Taiwan’s exports to Hong Kong and Hong
Kong’s imports from Taiwan. This estimate should be better than the figures from China’s
customs service because China’s figures do not take different types of Taiwan exports to
China into account and thus underestimate the total amount. Because the MAC has provided a
consistent series of estimates for bilateral trade between Taiwan and China since 1981,
scholars usually adopt its estimated figures.
Based on the MAC’s estimates, Taiwan’s indirect trade with China via Hong Kong was
only $460 million in 1981 and $279 million in 1982. Thereafter, cross-Strait trade increased
tremendously to $3.9 billion in 1989, $17.9 billion in 1994, $31.2 billion in 2000, and $37.4
billion in 2002. Between 1981 and 2002, Taiwan’s trade with China has increased 134 fold.
In addition, Taiwan has enjoyed a continuous and large trade surplus with China for the
past two decades. In 1981, Taiwan ran a trade surplus of $310 million, with $385 million of
exports to, and $75 million of imports from, China. In 1989, Taiwan ran a trade surplus of
$2.7 billion, with $3.3 billion of exports to, and $587 million of imports from, China. In 2002,
Taiwan ran a trade surplus of $21.6 billion, with $29.5 billion of exports to, and $7.9 billion of
imports from, China.
Since 1993 China has become Taiwan’s third largest trading partner, after the United
States and Japan. In 2002, Taiwan’s trade with the United States, Japan, and China was $44.9
billion, $39.3 billion, and $37.4 billion, respectively. In addition, since 1993 China has also
become Taiwan’s second largest export market, next to the United States. In 2002 China
became Taiwan’s largest export market for the first time. According to the MAC’s estimate, in
2002, Taiwan’s exports to China (excluding Hong Kong), the United States, and Japan were
$29.4 billion, $26.7 billion, and $12 billion, respectively.
In comparison, between 1990 and 1999 Taiwan was China’s fourth largest trading
partner, next to Japan, the United States, and Hong Kong. Between 2000 and 2002 Taiwan
was China’s fifth largest trading partner, next to Japan, the United States, Hong Kong, and
Korea. In 2002, China’s trade with Japan, the United States, Hong Kong, Korea, and Taiwan
was $101.9 billion, $97.2 billion, $69.2 billion, $44.1 billion, and $37.4 billion, respectively.
In addition, since 1993 Taiwan has also become China’s second largest supplier (Japan has
been its largest supplier). In 2002, China’s imports from Japan and Taiwan were $53.5 billion
and $29.5 billion, respectively.
Based on Taiwan’s customs statistics, Taiwan’s exports to China were concentrated in
four of the 22 sections in the HS system: section 7 (plastics and rubber); section 11 (textiles);
section 15 (base metals); and section 16 (machinery, mechanical appliances, electrical
equipment, parts, and accessories). These four sectors included 61 percent of Taiwan’s total
exports to China in 1992, 75 percent in 1994, 77 percent in 1996, and 79 percent in 1998.
Moreover, between 1992 and 1998, the merchandise structure of Taiwan’s exports to China
was similar to that of Taiwan’s total exports and these four sections were the same four largest
sections of Taiwan’s overall exports.
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
In particular, the share of both section 15 and section 16 has been increasing
exponentially. In 1992, section 15 represented 5 percent of Taiwan’s total exports to China
and section 16 represented 25 percent. In 1998, section 15 represented 13 percent of Taiwan’s
total exports to China and section 16 represented 33 percent. These two sections accounted for
about 46 percent of Taiwan’s total exports to China in 1998. By contrast, section 12 (footwear,
headgear, and artificial flowers) accounted for 16 percent of Taiwan’s total exports to China in
1992, but then declined dramatically to 2 percent by 1998.
This trend is closely related to Taiwan’s investment in China. In the late 1980s and early
1990s, most of Taiwan’s investment in China was in the shoe, textile, apparel, and plastics
industries (sections 7 and 12). By the mid-1990s, the bulk of Taiwan’s investment in China
was concentrated in electronic and electric appliances and basic metals industries (sections 15
and 16). As a matter of fact, Taiwan’s exports were mostly driven by Taiwan’s investment in
China.
According to Taiwan’s customs statistics, the merchandise structure of Taiwan’s
imports from China was also concentrated in four of 22 sections in the HS system: section 5
(mineral products); section 6 (products of chemical or allied industries); section 15 (base
metals); and section 16 (machinery, mechanical appliance, electrical equipment, parts, and
accessories). These four sectors accounted for 61 percent of Taiwan’s total imports from
China in 1992, 61 percent in 1994, 69 percent in 1996, and 73 percent in 1998. These four
sections were also the same four largest sections of Taiwan’s overall imports between 1992
and 1998.
In particular, section 16 (machinery, mechanical appliance, electrical equipment, parts,
and accessories) has increased rapidly, from 0.3 percent of Taiwan’s total imports from China
in 1992 to 37 percent in 1998. In addition, section 15 and section 16 accounted for about 57
percent of Taiwan’s total imports from China in 1998. By contrast, in 1992, section 2
(vegetable products) accounted for 15 percent of Taiwan’s total imports from China, then
declined sharply to 3 percent in 1998. Furthermore, section 5 (mineral products) also declined
from 28 percent of Taiwan’s total imports from China in 1992 to 9 percent in 1998. Overall,
Taiwan’s imports from China are no longer China’s basic agricultural and industrial raw
materials, but products closely related to Taiwan’s investment in China (sections 15 and 16).
Finally, trade between Taiwan and China was characterized by intra-industry trade
(IIT), which refers to simultaneous exports and imports of commodities in the same industry
or production group during a given time. The IIT index measures the degree of intra-industry
trade and varies between 0 (complete inter-industry trade) and 100 (complete intra-industry
trade). Based on the HS classification, the IIT index for the manufacturing industry of trade
between Taiwan and China increased from 16 in 1992 to 30.4 in 1998.
2. Financial Relations between Taiwan and China
In 1987, Taiwan’s government deregulated the control of foreign exchange leading to a rapid
increase in outward investment by Taiwan entrepreneurs. In the late 1980s, Taiwan’s outward
investment mainly focused on the United States and the member countries of the Association
of South East Asian Nations (mainly the Philippines, Indonesia, Thailand, Malaysia, and
Vietnam, hereafter ASEAN-5). By the 1990s, Taiwan’s investors rapidly shifted their attention
to China. Such investors were primarily attracted by China’s cheap labor (the most important
reason) and the potential local market (the second important reason).
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
In addition, the Chinese government promulgated several regulations and laws to attract
and protect Taiwan’s investment in China. In July 1988, in order to attract Taiwan enterprises,
China’s State Council promulgated the “Regulations for Encouraging Investment by Taiwan
Compatriots.” China offered preferential treatment, with numerous cities and provinces setting
up special investment zones, which granted Taiwan-invested Enterprises (TIEs) many
privileges, including tax exemption or reduction. In March 1994, China’s National People’s
Congress promulgated the “Taiwan Compatriot Investment Protection Law of the People’s
Republic of China.” Furthermore, in December 1999, China’s State Council issued the
“Implementing Rules for the Taiwan Compatriot Investment Protection Law of the People’s
Republic of China.”
At the same time, Taiwan’s government gradually relaxed the regulations on cross-Strait
economic exchange at a crucial moment (1987-1988) when Taiwan exports were suffering due
to a strong New Taiwan dollar, high cost of labor, and environmental controversies. Along
with the relaxation of foreign exchange control, Taiwan’s government liberalized its China
policy by nullifying martial law and allowing Taiwanese to visit China. In October 1990,
Taiwan’s Ministry of Economic Affairs (MOEA) formally lifted the ban on indirect
investment in China by promulgating the “Regulations on Indirect Investment and Technology
Cooperation with the Mainland Area.”
Although investment from Taiwan to China began to increase rapidly in the late 1980s,
Taiwan’s Investment Commission did not compile formal statistics until 1991. According to
Taiwan’s official figures, in 1991 Taiwan’s outward foreign direct investment (FDI) into
China was only $17 million. Since 1992, however, China has become the largest recipient of
Taiwan’s outward investment. In 1993, the numbers increased dramatically to nearly $3.2
billion, which was 66 percent of Taiwan’s total FDI for that year. By the end of 2002,
Taiwan’s cumulative FDI in China was $26.6 billion, or 43.4 percent of total Taiwan outward
FDI. In just one decade, China became the destination with the most accumulated Taiwan’s
outward FDI.
Overall, Taiwan’s FDI in the late 1980s and early 1990s involved mainly small-medium,
labor-intensive enterprises looking for overseas manufacturing bases, most of them focusing
on China as well as ASEAN-5. After the mid-1990s, Taiwan’s FDI in China involved more
and more large enterprises with high capital and technology intensities, companies looking for
both overseas manufacturing bases and access to China’s huge potential market. For instance,
in 1995, only 14 percent of Taiwan’s information technology (IT) products were produced in
China; in 2003, 63.3 percent were already produced in China.
Taiwan’s official figures considerably underestimate the extent of Taiwan’s “real”
investment in China because many Taiwan businesses began in the mid-90s to invest in China
through their holding companies in third tax-exempt countries, such as Virgin Islands and
Cayman Islands. For instance, Perng Fai-nan, governor of Taiwan’s Central Bank, estimated
that by the end of 2002 the real figure of Taiwan’s cumulative investment in China was about
$66.8 Billion.
As a result, scholars usually use China’s official data on Taiwan’s investment in China
because it is mandatory for TIEs to register their investment with the Chinese government.
According to China’s statistics, the first TIE in China opened in 1983, and by 1991 Taiwan’s
total realized investment in China was $844 million divided among 3,446 projects, with a
4
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
cumulative contracted amount of $2.78 billion and an average contracted amount of $0.81
million per project. Since 1991, Taiwan’s investment in China has been increasing
dramatically with an average annual contracted amount of $5.3 billion or an average realized
amount of $2.9 billion.
As of June 2003, Taiwan’s accumulated contracted investment in China was $65 billion
(57,856 projects), of which $35.2 billion was actually utilized, with an average contracted
amount of $1.12 million per project -- average project size has grown by about 39 percent. In
addition, the share of Taiwan’s cumulative realized investment in China was 7.4 percent of
total FDI in China. Taiwan was the fourth largest source of FDI in China, next to Hong Kong
(45.2 percent), the United States (8.9 percent), and Japan (8.2 percent).
Nevertheless, Chinese figures might also underestimate Taiwan’s “real” investment in
China because many Taiwan businesspeople began in the mid-1990s to invest in China
through their holding companies in British Central America. Parenthetically, Virgin Islands
(part of British Central America) was the fifth largest investor in China by June 2003, with
cumulative realized FDI of $27.7 billion or 5.8 percent of China’s total FDI.
Regarding Taiwan’s investment in China by industry, there is no available Chinese
data and thus this article relies on Taiwan’s official data. As of July 2003, according to
Taiwan’s MOEA Investment Commission, Taiwan’s total investment in China included: $10
billion (31.1 percent) in electronics and electrical appliances; $2.8 billion (8.7 percent) in basic
metals and metal products; $2.2 billion (6.9 percent) in plastic products; $2.2 billion (6.9
percent) in chemicals; $1.8 billion (5.6 percent) in food and beverage processing; $1.8 billion
(5.5 percent) in precision instruments; $1.6 billion (5 percent) in non-metallic minerals; $1.3
billion (3.9 percent) in transportation equipment; $1.2 billion (3.9 percent) in textile; and $1.1
billion (3.4 percent) in machinery equipment. As of July 2003, Taiwan’s investment was
focused in the manufacturing industry, which accounted for 96 percent of Taiwan’s total
investment in China.
As of July 2003, the geographic distribution of Taiwan’s cumulative investment in
China was as follows: $13 billion (40.2 percent) in Jiangsu (including Shanghai); $10 billion
(31.1 percent) in Guangdong; $3 billion (9.2 percent) in Fujian; $1.9 billion (6 percent) in
Zhejiang; $1.6 billion (4.9 percent) in Hebei (including Beijing); and $562 million (1.7
percent) in Shandong. Based on Taiwan’s statistics, these six coastal provinces comprised 93
percent of Taiwan’s total cumulative investment in China.
In addition, TIEs tend to partner with local and foreign enterprises when they invest in
China. According to a 1996 report by Taiwan’s MOEA, which included a sample size of 1,312
companies, 36 percent of TIEs established joint ventures with other partners. Fifty-six percent
(multiple choices) of TIEs who entered joint ventures cooperated with local Chinese
enterprises, 35 percent cooperated with Chinese local governments, and 28 percent cooperated
with foreign enterprises.
According to a 1999 report by Taiwan’s MOEA, which included a sample size of 1,627
companies, 38 percent of TIEs established joint ventures with other partners. Fifty nine
percent of these TIEs held less than a 50 percent share in the joint ventures. Thirty one percent
(multiple choices) of these TIEs cooperated with local Chinese enterprises, 20 percent
cooperated with Chinese local governments, and 26 percent cooperated with foreign
enterprises.
5
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Regarding other capital flow between Taiwan and China, the Taiwanese government
began to compile statistics on individual remittances to China (including household
remittance, donation, and other transfer payments, but excluding travel expenditures) on 21
May 1990, and on both Taiwan business remittances to China and remittances from China to
Taiwan on 29 July 1993. In 1993, Taiwan remitted $254 million to China and China remitted
$26 million to Taiwan. In 2002, Taiwan remitted $2.5 billion to China and China remitted $2.3
billion to Taiwan. As of July 2003, Taiwan had remitted a cumulative $12.7 billion to China
and China had remitted a cumulative $8.3 billion to Taiwan.
Nevertheless, the Taiwanese government’s figures hardly tell the truth of capital flow
across the Taiwan Strait. For example, Taiwan’s Central Bank estimated in late 2000 that
Taiwan’s total capital flow to China was around $70 billion, of which $40-50 billion was
Taiwan’s FDI in China. That is, in 2000 Taiwan might have remitted as much as $20-30
billion in total to China, including portfolio flows to China.
3. Prospects of Economic Relations between Taiwan and China
With Taiwan and China entering the World Trade Organization (WTO) in late 2001 and
Taiwan’s increasing direct investment in China, trade between Taiwan and China has been
growing rapidly. Based on the MAC’s estimate, Taiwan’s exports to China witnessed a 34.3
percent jump in 2002, followed by a jump of 28.3 percent in the first seven months of 2003;
Taiwan’s imports from China witnessed a 34.7 percent jump in 2002, followed by another
jump of 35.3 percent in the first seven months of 2003. Accordingly, Taiwan’s exports to
China accounted for 24.0 percent of Taiwan’s total exports, while Taiwan’s imports from
China accounted for 8.3 percent of Taiwan’s total imports.
In addition, according to China’s official statistics, in the first six months of 2003,
Taiwan’s realized investment in China was $2.1 billion, increasing by 9.4 percent year over
year. By June 2003, Taiwan’s cumulative FDI in China was $35.2 billion, or 51.7 percent of
total Taiwan outward FDI. Since the mid-1990s, Taiwanese firms in China have expanded
from labor-intensive manufacturing investment to more capital- and technology-intensive
ventures, particularly in the IT industry. Taiwanese financial services firms are also
positioning for entry.
“Made by Taiwan but Made in China” would be a new expression to describe the
global division of labor across the Taiwan Strait driven by Taiwanese businesspeople’s direct
investment in China. Over the last decade, both sides of the Strait benefited tremendously
from this economic division of labor in the IT industry. For instance, from 1996 to 2003, the
average annual growth rate of Taiwan’s IT products made in Taiwan was negative 0.7 percent
while that in China was 39.4 percent. Taiwanese businesspeople’s investment in the IT
industry in China has improved tremendously the competitiveness of their IT products through
reducing input costs and accessing the Chinese market. In comparison, during the period of
1999-2001, the Taiwanese businesspeople contributed to around 60-70 percent of China’s IT
hardware products. Based on the market force, this economic division of labor across the Strait
in the IT and other industries would be broadened and deepened continuously in the future.
Although both sides of the Taiwan Strait benefits enormously from rapidly increasing
economic exchange, bilateral economic disputes become emerging issues after Taiwan and
China entered the WTO in late 2001. As of December 2003, the Chinese government has
conducted five anti-dumping investigations and adopted some transitory safeguard measures
against Taiwan’s exports to China. Nevertheless, the Chinese government refused to solve
6
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
cross-Strait trade disputes through the WTO existing channel. Without a formal mechanism of
consultation and negotiation, these trade disputes will continue to become controversial for
both sides.
Now the highlighted agenda of economic relations between Taiwan and China would
focus on the negotiation of bilateral direct links across the Taiwan Strait over next few years.
After July 1999, China disrupted cross-Strait negotiation through bilateral semi-official
channels, i.e., Taiwan’s Strait Exchange Foundation (SEF) and China’s Association for
Relations Across the Taiwan Straits (ARATS). China insists that Taiwan must accept the oneChina principle before resuming SEF-ARATS negotiation.
Nevertheless, after August 2000, China asserted that establishing the “three direct
links” did not mean that the two sides needed to resolve political issues (the one-China
principle) first. China proposed this issue to be solved through private-to-private, industry-toindustry, and company-to-company channels. Furthermore, in October 2002, China defined
cross-Strait air and sea links as “cross-Strait routes,” minimizing the political controversies of
the “direct links.”
In 2003, both sides across the Taiwan Strait have further shown their commitments on
the negotiation. On August 13, Taiwanese President Chen Shui-bian pledged to resume direct
links with China by the end of 2004. Two days later, the Taiwanese government issued a
policy paper called “The Assessment of the Impact of Direct Cross-Strait Transportation,”
which meant that the Taiwanese government was preparing the direct links negotiation.
On October 9, Taiwan’s parliament, the Legislative Yuan, passed the revisions to the
Statute Governing the Relations between the People of the Taiwan Area and the Mainland
Area. According to the revisions, the Taiwanese government will have to draft bylaws
concerning the opening of direct cross-Strait transportation links within 18 months. More
importantly, government agencies will be able to entrust private organizations to engage in
cross-Strait negotiation on their behalf. That is, Taiwan has agreed to China’s preference of
the negotiation channel over the direct links.
In addition, on December 17, China issued a policy paper on promoting direct links
between Taiwan and China, reiterating its flexible position on the negotiation of the direct
links. These measures taken by the both sides should help break the prolonged impasse in the
cross-Strait dialogue and negotiation of the direct links and even other economic issues.
7
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
TAIWÁN Y AMÉRICA LATINA:
ESTRATEGIA DE APROXIMACION Y SITUACION ACTUAL
AUTOR1:
FRANCISCO LUIS PÉREZ EXPÓSITO
Universidad Tamkang, Taiwán
FECHA:
Enero 2004
1.Presentación
Taiwán y Latinoamérica mantienen relaciones económicas débiles y lazos políticos de muy
diferentes intensidades: 14 países de Latinoamérica y el Caribe son aliados políticos
taiwaneses y sus relaciones políticas y sociales con la isla son muy intensas, mientras que el
resto de los países latinoamericanos sólo mantienen, en el mejor de los casos, representaciones
comerciales y culturales con funciones consulares.
Para Latinoamérica, Taiwán es una referencia exitosa de desarrollo económico, comercial,
industrial y tecnológico; un poderoso actor financiero con reservas superiores a los 202.000
millones de dólares; una posible fuente de inversiones, ya que la manufactura isleña está en
proceso de traslado desde principios de la década de 1990 y tan sólo en China, los taiwaneses
han invertido más de 80.000 millones de dólares; un mercado adinerado donde colocar sus
productos; y también un trampolín para penetrar en el inmenso mercado chino.
Los aliados políticos de Taiwán esperan recibir ayuda técnica para el desarrollo,
transferencias de tecnología, y préstamos y donaciones, que les ayuden a combatir el
desempleo y mejorar el bienestar nacional. El resto de los países latinoamericanos también
buscan préstamos, inversiones y mercado para sus productos en la isla.
Taiwán, por su parte, mira a Latinoamérica como una fuente de materias primas para su
industria, una base manufacturera que actúe como trampolín para saltarse las barreras que le
imponen los acuerdos regionales de libre comercio (TLCN, MERCOSUR, etc.), un mercado
emergente que le sirva para diversificar su dependencia exportadora y también una fuente de
apoyo diplomático, ligada de algún modo a su principal socio en seguridad nacional: Estados
Unidos.
En el campo cultural, social y político, la isla tiene puntos de acercamiento y separación
con Latinoamérica.
Las dos comparten la dependencia económica, política y militar de Estados Unidos,
aunque Washington ha desarrollado políticas opuestas con respecto a la isla, que le sirvió de
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
fábrica para sus manufacturas, y Latinoamérica, que es fuente de materias primas y mercado
para sus productos. Las dos defienden la democracia y el mercado libre (con la excepción de
Cuba), la solución pacífica de los conflictos y se oponen a la intervención delos poderosos en
los asuntos internos de los países. Sin embargo, Taiwán manifiesta mucha dependencia de
Estados Unidos en la retórica de su política exterior, a pesar de que su cultura es de oponerse a
la intervención exterior de los países. La cultura china y taiwanesa es de aceptación de lo que
no puede cambiar, mientras que Latinoamérica suele expresar su oposición con posturas
retóricas y gestos rituales no muy eficaces, que se manifiestan en mayores desviaciones con
respecto a la política exterior estadounidense.
Latinoamérica y Taiwán difieren en su estructura social, que afecta muchos sus patrones
económicos. Por ejemplo, la gran importancia que los taiwaneses conceden a la educación ha
creado un país con un alto índice de estudios superiores y una preparación profesional
envidiable. Además, la isla fomenta mucho la competencia, importante para el desarrollo
capitalista. En Taiwán, la competencia es el aire que se respira desde el nacimiento y que se
refuerza en la educación. Los taiwaneses tienen una firme creencia en que el fracaso es el
resultado dela falta de preparación y que el éxito es el resultado del esfuerzo, y muchos no
sienten obligación moral de ayudar a los necesitados, porque en la isla con esfuerzo y trabajo
se puede salir de la dificultad. Todo esto está ligado a la relativa igualdad económica y social
de Taiwán, que contrasta con las desigualdades económicas y sociales de Latinoamérica,
donde el trabajo no es necesariamente un camino hacia el éxito.
Todo esto manifiesta que la estrategia de acercamiento entre Taiwán y Latinoamérica
estará marcada por el traslado de empresas isleñas hacia México y otros países que pueden
funcionar como trampolines hacia el mercado estadounidense, y también por la búsqueda de
apoyos políticos en la competencia de la isla con China en la arena internacional. Mientras que
Latinoamérica busca aprender de la experiencia de desarrollo de Taiwán y recibir fondos
financieros, tecnología, inversiones y cooperación para el desarrollo, al tiempo que trata de
aumentar sus exportaciones hacia la isla y las empresas taiwanesas ubicadas en el exterior.
2.China como factor básico de los lazos exteriores taiwaneses
Taiwán, gobernada por el Partido Demócrata Progresista (PDP), defensor de la separación
definitiva entre la isla y la República Popular China (RPC), enfrenta la amenaza de invasión
china y un cerco diplomático que le impide tanto acceder a organismo internacionales de
carácter estatal como participar con normalidad en organismos internacionales económicos y
financieros.
En el partido gobernante hay quienes piensan que el tiempo va en contra de la isla en su
pulso con China, ante el creciente poderío político, económico y militar de Pekín que amenaza
con llegar a niveles que hagan irresistibles sus exigencias de reunificación2. Estos expertos y
políticos proponen limitar al máximo los lazos económicos con China, sobre todo las
inversiones; acelerar la búsqueda de apoyo internacional, utilizando el poderío económico y la
2
No todos en el PDP sienten esta urgencia de resolver la disputa con China y tampoco todos consideran que el
futuro será menos favorable a Taiwán que a China. Entre los especialistas, también hay división de opiniones,
aunque abundan quienes como Morton Abramowitz y Stephen Bosworth piensan que el tiempo va a favor de
Pekín: “The first is the rise of China, in both economic and geopolitical terms… At the same time, Taiwan -- long
an economic powerhouse and ward of Washington -- is being further marginalized internationally and
increasingly integrated into the mainland's economy. Peaceful reconciliation between the two Chinas thus now
seems closer than ever” (Morton Abramowitz and Stephen Bosworth: “Adjusting to the New Asia”. Foreign
Affairs, Julio/Agosto de 2003).
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
democracia; y acelerar el desenlace de la disputa con China, avanzando el máximo por la vía
de la autoafirmación sin desencadenar un ataque militar.
La oposición taiwanesa, por su parte, propone intensificar los lazos económicos con
China, para no desaprovechar esta oportunidad de participar en su espectacular crecimiento, y
dejar el tema político para que lo resuelvan las nuevas generaciones, mientras se negocia el
mantenimiento del “status quo”.
Las relaciones exteriores tienen, por tanto, un sentido y necesidad diferente en cada uno
de los campos políticos de Taiwán, y los lazos diplomáticos con Latinoamérica también toman
tonalidades diversas en dos escenarios políticos enfrentados: el oficialista de consolidar la
autonomía de la isla ante China y el opositor de mantener la situación actual con respecto a
China, bajo fórmulas ambiguas y con intensos contactos económicos. Por eso, las elecciones
del 20 de marzo de 2004 son claves en el futuro de los lazos internacionales y diplomáticos de
Taiwán. De todos modos, Latinoamérica, como bastión del apoyo a Taiwán frente a China,
mantendrá una posición privilegiada en la diplomacia taiwanesa de los próximos años, al
menos hasta que se llegue a un inicio de solución de sus disputas con China.
3.Las relaciones internacionales de Taiwán
Las relaciones exteriores de Taiwán están marcadas indeleblemente por la mencionada disputa
política con China3 y por un desarrollo económico muy orientado al exterior, dada la
dependencia económica taiwanesa de las exportaciones, fuentes de tecnología y bases de
producción en China y el Sudeste Asiático4.
Taiwán es un Estado peculiar5, de gran importancia financiera, mercante y manufacturera6,
que no pertenece a la ONU7 y al que sólo reconocen 27 países --casi todos de escaso poderío
internacional y ubicados mayoritariamente en Latinoamérica y el Caribe, África y el Pacífico
Sur--, aunque mantiene lazos sustantivos con 140 países, de los que 46 han establecido 54
oficinas representativas en la isla, que llevan a cabo funciones similares a las de una embajada.
La isla -dado su poderío económico, sus relaciones sustantivas con los más importantes países
del mundo (incluidos Estados Unidos, Japón y la Unión Europea) y su exitoso proceso de
3
China reclama la soberanía sobre Taiwán y, después de su ingreso en la ONU en 1971, comenzó a recibir apoyo
internacional mayoritario sobre su postura de que la República Popular China es el único gobierno legítimo de
China, de la que Taiwán es parte integrante. El creciente poderío político, económico y militar de China aumenta
la influencia de esta reclamación sobre las acciones internacionales de Taiwán.
4
Los datos oficiales de la Dirección General de Estadísticas y Presupuesto de la isla ponen de manifiesto que la
economía taiwanesa, al contar con sólo 23 millones de consumidores y un área de 36.000 kilómetros cuadrados,
depende mucho de sus relaciones con el exterior. Las exportaciones taiwanesas en 2002 ascendieron a 130.600
millones de dólares, lo que supone el 45,14 por ciento del Producto Nacional Bruto del mismo año, que ascendió
a 289.300 millones de dólares. Además, la manufactura isleña es cada vez más dependiente del exterior, donde en
2002, manufacturó el 18,73 por ciento de los pedidos recibidos, sobre todo de China, donde las empresas isleñas
fabricaron el 13,92 de sus pedidos. Y esta dependencia manufacturera de China es creciente, ya que en 2000, la
isla solo manufacturó en China un 8,5 por ciento de sus pedidos, según datos difundidos por el Ministerio de
Economía de la isla.
5
Cfr. Problematic Sovereignty: Contested Rules and Political Possibilities. Editado por Stephen D. Krasner.
Nueva York: Columbia University Press, 2001, 502 pp.
6
Taiwán es el tercer país del mundo en reservas de divisas internacionales, el décimo quinto país en comercio
internacional y el primer productor mundial en muchos rubros de alta tecnología, como por ejemplo la
fabricación de ordenadores portátiles.
7
En octubre de 1971, la Asamblea General de la ONU pasó la Resolución 2758, por la que la República Popular
China (RPC) reemplazó a la República de China (RC) en el Consejo de Seguridad y en todos los organismos de
la ONU. La resolución dice que “los representantes de la República Popular China son los únicos representantes
legítimos de China en las Naciones Unidas.
3
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democratización de las últimas dos décadas- no puede considerarse como una mera empresa
internacional, algo así como “Taiwán Ltda.”, ya que su vigoroso sistema democrático dota de
legitimidad a sus autoridades y apoya su postura de ser una nación de pleno derecho dentro del
concierto internacional.
Taiwán tampoco puede compararse con otras entidades políticas que aspiran a ser
Estados, tales como Palestina o algunas regiones, comunidades o países; pero que están de
hecho bajo el control de Estados reconocidos internacionalmente. Taiwán, por el contrario, no
está bajo el control efectivo o administración de otro Estado: la República Popular China
nunca ha controlado Taiwán8, aunque mantiene desde su creación en 1949 la reclamación de
soberanía sobre la isla.
Taiwán ejecuta, desde la década de 1980, una política exterior pragmática, que busca
“mantener la soberanía y dignidad de la República de China (Taiwán), asegurar su
supervivencia y desarrollo, y garantizar la seguridad y beneficios que la comunidad
internacional debe conceder a sus ciudadanos”9. Lo que en otros documentos se expresa como
“expandir su espacio internacional de supervivencia y desarrollo”. Y China es la mayor
amenaza y “el mayor obstáculo” a la consecución de sus objetivos exteriores, a pesar de que
Taipei no quiere entrar en una competencia de “suma cero”, sino que “está dispuesta a mejorar
el diálogo con la República Popular China, por medio de todos los canales disponibles, y
siguiendo los principios de reciprocidad, beneficio mutuo, razón y dignidad”10.
La supervivencia internacional tiene dos aspectos: uno jurídico y otro militar. Los lazos
diplomáticos dan visos de credibilidad a la postura taiwanesa de ser un Estado soberano e
8
El tema de la disputa de China y Taiwán por la soberanía de Taiwán es muy peculiar y no existen paralelos
internacionales. La China imperial cedió la isla de Taiwán a Japón, a finales de la Guerra Sinojaponesa (18941895). En la Conferencia del Cairo de 1943, las fuerzas aliadas acordaron que Japón cediese la isla la República
de China, después de rendirse. Y tanto la República Popular China como la República de China consideran que la
cesión se realizó legalmente cuando Japón se rindió en 1945. Sin embargo, en el Instrumento de Rendición de
Japón no se recoge la transferencia de la soberanía y hay que esperar a 1951, en el Tratado de San Francisco, para
que Tokio renuncie a la soberanía sobre la isla sin designar un receptor de la misma. Por eso, algunos
independentistas consideran que en ese momento la soberanía volvió al pueblo taiwanés. Pekín, por su parte,
considera que la República de China dejó de existir el 1 de octubre de 1949, cuando se fundó la República
Popular China, que es la heredera de todos los derechos de la China imperial y de la República de China, entre los
que se cuenta la soberanía sobre Taiwán. La postura oficial de Taiwán, como República de China, es que es un
gobierno legítimo con un mandato sobre el pueblo de Taiwán y que no ha sido reemplazada por la RPC ya que
sigue existiendo. Sin embargo, desde 1991, la RC no insiste en su soberanía sobre China continental y reconoce
la existencia, al menos de hecho, de la República Popular China y su control administrativo sobre China
continental.
En 1999, el presidente Lee Teng-hui propuso la llamada teoría de los dos estados, delineada por la actual
presidenta del Consejo de Asuntos Chinos, Tsai Ing-wen, en la que defendía que Taiwán y China eran estados
separados con una especial relación diplomática. Esta teoría fue rechazada por China, que interrumpió las
negociaciones con la isla. El presidente Chen Shui-bian, al inicio de su presidencia no se definió sobre la teoría
de los dos estados e hizo declaraciones que parecían indicar su aceptación de una interpretación taiwanesa del
principio de la una China, para lograr el reinicio de las negociaciones con Pekín; pero, después de infructuosos
intentos, Chen pasó a rechazar el principio de la una China como condición necesaria para comenzar las
negociaciones, aunque aceptó incluirlo como tema de negociación. Y en julio de 2002, lazó su teoría de “dos
países, uno a cada lado del estrecho de Taiwán”, que es más radical aún que la teoría de Lee Teng-hui. Chen
advirtió a Pekín que la isla seguiría “su propio camino” y que “las dos partes del estrecho de Taiwán eran países
separados”.
9
Hung-mao Tien: “Informe de Política Exterior ante el Parlamento, del 5 de junio de 2000”, en
http://www.mofa.gov.tw/newmofa/emofa/policy/mofa900115.htm
10
Ibid.
4
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independiente. Los 27 aliados diplomáticos taiwaneses11, entre los que se cuentan 14 países de
Latinoamérica y el Caribe, apoyan la postura taiwanesa de que la isla es un país soberano e
independiente, bajo su nombre oficial de República de China. Según la Convención de
Montevideo de 1933, la fuente más citada sobre la definición de Estado, un estado debe
disponer de un territorio definido, una población permanente, un gobierno y la capacidad de
mantener relaciones con otros estados, y los lazos diplomáticos ayudan a Taiwán a cumplir
esta cuarta condición.
La supervivencia de Taiwán, ante la amenaza bélica de China12, exige armamentos y
protección militar, y en este rubro su principal aliado es Estados Unidos (que mantiene un
compromiso defensivo con la isla desde la firma en 1979 del Acta de Relaciones de Taiwán) y,
en menor medida, Japón. Taiwán necesita consolidar sus lazos de seguridad con Estados
Unidos, maximizar el apoyo de Japón, y lograr armas y ayuda militar de Europa.
La modernización militar de China puede conseguir a Pekín la supremacía militar en el
estrecho de Taiwán para el 2008, según expertos militares estadounidenses e informes del
Ministerio de Defensa de Taiwán. La isla, para evitarlo, ha acelerado sus compras de equipos
bélicos estadounidenses, y en noviembre de 2003, su Ministerio de Defensa tenía planes de
gastar en ello 17.900 millones de dólares en los siguientes cinco años. Washington considera
que la cifra es insuficiente y además tiene una lista de artículos necesarios que difiere de la del
Ministerio de Defensa isleño. Tanto, la encargada de las relaciones con Taiwán en
Washington, Therese Shaheen, como el ex ministro de Defensa estadounidense, William
Cohen, recomendaron, a finales de 2003, a la isla que dé prioridad a potenciar su capacidad de
reconocimiento, vigilancia, inteligencia, ordenadores, comunicaciones, control y mando
(C4ISR, siglas en inglés). Taiwán quiere reducir el número de sus efectivos militares de
380.000 a 340.000 para el año 2006, y hasta los 300.000 para 2011. Un informe del
Pentágono, de Julio de 2003, dijo que China había colocado unos 450 misiles de corto alcance
en las cercanías de Taiwán y que pensaba incrementar este número en 75 nuevos misiles
anuales. Pekín dispone de uno de los mayores ejércitos del mundo, con 2.350.000 soldados, y
planea la reducción de 200.000 efectivos; pero, quizá lo más preocupante para Taiwán es que
China no modera su postura de recuperar la soberanía sobre la isla13, y sigue dispuesta a
controlarla aun a costa de pagar un alto precio. Además, China está adquiriendo un creciente
poderío estratégico y geopolítico en Asia, en especial en el caso de Corea del Norte, que le
ofrece una carta con la que presionar a Estados Unidos. Sin embargo, todos los expertos
militares coinciden en que Pekín pagaría un alto precio militar, si ataca a Taiwán y el Ejército
de la isla decide resistir hasta el final, dado que Taiwán posee un fuerte poderío aéreo y
misiles cada vez de mayor alcance y capacidad destructiva.
11
Los 27 países que mantienen lazos diplomáticos con Taiwán en diciembre de 2003 son: Belice (1989), Burkina
Faso (1994), Chad (1997), Costa Rica (1959), Dominica (1983), República Dominicana (1957), El Salvador
(1961), Gambia (1995), Granada (1989), Guatemala (1960, Haití (1956), Honduras (1965), Kiribatí (2003),
Malawi (1966), Islas Marshall (1998), Nicaragua (1990), Palau (1999), Panamá (1954), Paraguay (1957), San
Cristóbal y Nieves (1983), San Vicente y las Granadinas (1981), Santo Tomé y Príncipe (1997), Senegal (1996),
Suazilandia (1968), Islas Salomón (1983), Tuvalu (1979) y el Vaticano (1942).
12
China amenaza con utilizar la fuerza militar si la isla declara formalmente su independencia y ha lanzado serias
advertencias infructuosas, en 1996 y 2000, acompañadas de maniobras militares, para impedir que los taiwaneses
eligiesen a los presidentes Lee Teng-hui y Chen Shui-bian. Algunos expertos consideran que a China no le
interesa realizar sus amenazas bélicas, ya que Pekín no puede conquistar Taiwán sin sufrir serios daños militares
y económicos.
13 13
Evan S. Medeiros y M.Taylor Fravel (Cfr. Evan S. Medeiros y M. Taylor Fravel: “China's New Diplomacy”.
Foreign Affairs, Noviembre/Diciembre de 2003) defienden que China ha moderado su postura ante Taiwán, pero
las últimas reacciones ante los planes del presidente taiwanés, Chen Shui-bian, de convocar referendos y de
cambiar la constitución muestran que Pekín no está dispuesta a dejar ir a Taiwán sin luchar.
5
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Para expandir el espacio internacional de supervivencia, Taiwán necesita contar con el
apoyo de los países más poderosos e ingresar en los organismos internacionales más
relacionados con las necesidades económicas, comerciales y sociales de la isla. En este rubro,
los aliados diplomáticos de Taiwán pueden ayudar a la isla sólo con sus votos sino también
actuando como portavoces de sus peticiones y declaraciones. Los aliados también pueden
servir de canales de comunicación con otros países y ofrecer a los dirigentes taiwaneses la
oportunidad de entrevistarse con dirigentes mundiales, en actividades internacionales
celebradas en sus territorios. Además, los aliados latinoamericanos sirven a Taiwán para
reforzar sus lazos con Estados Unidos, ya que los dirigentes taiwaneses pueden justificar sus
estancias en ese país como escalas de viajes a Latinoamérica, con lo que se evitan presiones
chinas que podrían impedir las visitas a Estados Unidos.
Con respecto a su objetivo de participar más activamente en organismos internacionales,
en los últimos años, Taiwán es “miembro activo de muchas organizaciones económicas
internacionales, tales como el Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC,
siglas en inglés) y busca expandir su participación en otros grupos internacionales. Tras de
doce años de negociaciones, fue admitida como miembro pleno de la Organización Mundial
del Comercio (OMC) el 1 de enero de 2002”14. Y además de ingresar en organizaciones
económicas, “está también buscando participar en organizaciones tales como en la
Organización de las Naciones Unidas y la Organización Mundial de la Salud (OMS), para así
poder hacer mayores contribuciones a la comunidad internacional”15.
Para el tercer objetivo exterior, el desarrollo, Taiwán necesita mercados y tecnología, ya
que no carece de capitales. En este rubro del desarrollo, la isla busca participar en los
organismos internacionales comerciales, económicos y financieros; firmar acuerdos bilaterales
de libre comercio; ingresar en grupos regionales; y consolidar lazos sustantivos con las
economías más poderosas, en especial Estados Unidos, Japón y Europa, para tener así un
acceso lo más favorable posible a sus mercados y tecnologías. Además, hay que hacer notar
que en este punto, Taiwán no puede eludir sus lazos con China, ya que posee elevadas
inversiones en el otro lado del estrecho de Formosa, que superan los 80.000 millones de
dólares, y dirigió a ese mercado casi el 25 por ciento del total de sus exportaciones en 2002, lo
que exige el mantenimiento de lazos sustantivos bilaterales, a pesar de las diferencias políticas.
Últimamente, ante la creación de nuevos acuerdos regionales de libre comercio, en especial
ante el anuncio en 2003 de un futuro Mercado Común de los países del Sudeste Asiático con
China, Taiwán ha acelerado la firma de acuerdos bilaterales de libre comercio, temerosa de
que China la margine no sólo política sino comercial y económicamente. En este tercer
objetivo, los países aliados de la isla, debido a su escaso poderío económico y tecnológico
desempeñan un papel muy secundario.
4.Los aliados diplomáticos de Taiwán en la política internacional de la isla
Taiwán busca las relaciones diplomáticas para apuntalar su postura de ser un país soberano e
independiente, y para recibir apoyo internacional ante el cerco diplomático al que la somete
China.
La importancia de los aliados diplomáticos de la isla estriba, al interno del país, en
mostrar la capacidad internacional del Gobierno y en prestar un apoyo psicológico al pueblo
taiwanés, que se encuentra bajo la amenaza bélica de China. En el campo internacional, los
14
“Esbozo de la República de China 2002”, en la página web de la Oficina de Información del Gobierno,
http://www.gio.gov.tw/taiwan-website/abroad/sp/glance/ch5.htm
15
Ibid.
6
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aliados diplomáticos de Taiwán apoyan a la isla en su campaña por ingresar en organismos
internacionales y ofrecen canales y “excusas razonables” para que las autoridades taiwanesas
mantengan contactos con sus homólogos de países punteros.
Para lograr el apoyo y la alianza de países extranjeros, Taiwán está dispuesta a ofrecer
apoyo para el desarrollo económico: promoción de las inversiones taiwanesas en sus aliados
diplomáticos, préstamos y cooperación para el desarrollo.
De este modo, desde finales de 1980, cuando la isla lanza su campaña para retornar a los
organismos internacionales y, en especial, desde 1992 en que comienza el deshielo con China
y el intento de ingresar en la ONU, Taiwán mantiene una relación diplomática basada en el
intercambio de apoyo político internacional por ayuda económica.
5.Fondo histórico de las relaciones entre Latinoamérica y Taiwán
Latinoamérica ha sido siempre un bastión de apoyo a Taiwán en su disputa con China, y en la
actualidad alberga a más de la mitad de los aliados políticos de la isla y también a los más
importantes.
Durante la Guerra Fría, Taipei utilizó el anticomunismo como vehículo para impulsar sus
relaciones internacionales a la sombra de Washington, lo que le permitió durante los años
cincuenta ser socio político de 50 países y ocupar un escaño como miembro permanente en el
Consejo de Seguridad.
En los años sesenta, la isla estableció lazos diplomáticos con más de 20 países y su
notable crecimiento económico le permitió enviar misiones agrícolas, pesqueras y técnicas a
naciones en vías de desarrollo, incluidos sus aliados latinoamericanos.
En este período, se firmaron en 1964 dos tratados de amistad con Colombia y Uruguay; en
1966, uno similar con Haití; y en octubre de 1964, otro acuerdo comercial con Panamá.
Pero la salida de Taiwán de la ONU desencadenó la ruptura con Chile, Perú, México,
Ecuador, Argentina y Jamaica durante los años 1971 y 1972.
Dos años después perdería el apoyo diplomático de Venezuela y Brasil: en total el 85 por
ciento del territorio latinoamericano se había alejado políticamente de Taiwán, mientras que
desde el punto de vista económico se interrumpía la diplomacia con los mercados de mayor
envergadura.
En enero de 1979, Taiwán sólo conservaba relaciones diplomáticas con 21 países, de ellos
doce eran latinoamericanos: Arabia Saudí, Bolivia, Colombia, Corea del Sur, Costa de Marfil,
Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Lesoto, Malawi,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Sudáfrica, Suazilandia, Tonga, Uruguay y Vaticano.
En los años ochenta, Taiwán lanzó una ofensiva diplomática dirigida a frenar el avance de
Pekín hacia pequeños países recién independizados.
Así, consiguió establecer relaciones con San Vicente y las Granadinas (1981), Dominica
(1983), San Cristóbal y Nieves (1983), Santa Lucía (1984), Bahamas (1989) y Granada
(1989); aunque perdió a Colombia (1980), Bolivia (1985), Nicaragua (1985), éste país volvería
establecer relaciones con Taiwán en 1990, y Uruguay (1988).
A partir de 1988, el entonces presidente taiwanés, Lee Teng-hui, democratizó el sistema
político y adoptó una diplomacia pragmática que consistió en no insistir en que su Gobierno
era el único representante legítimo de toda China.
7
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En aquellas fechas, la isla mantenía relaciones diplomáticas con Belice, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Bahamas (hasta 1997), Dominica,
Granada, Haití, República Dominicana, San Cristóbal y Nevis, Santa Lucía (hasta 1997), San
Vicente y las Granadinas, y Paraguay.
El año 1992 marca una nueva etapa en las relaciones Taiwán-Latinoamérica, ya que la isla
había acumulado capital, tecnología y poderío manufacturero, y buscó un mayor
reconocimiento internacional a cambio de ayudas económicas.
Taiwán amplía sus programas de cooperación con sus aliados y firma una alianza
estratégica en la Primera Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno del Istmo
Centroamericano, celebrada en 1997 en El Salvador.
Por esta alianza, intensificó su participación en la integración centroamericana y en el
desarrollo, a cambio de apoyo diplomático para su ingreso en la ONU, la OMS y la OMC.
La Segunda Cumbre se celebró en Taipei, en 1999, con la participación de República
Dominicana como observador; y el 14 de agosto de 2000 el nuevo presidente de la isla, el
independentista Chen Shui-bian, realizó su primera gira internacional que le llevó a República
Dominicana, Nicaragua y Costa Rica.
La Tercera Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno tuvo lugar en El Salvador en 2001,
que coincidió con la segunda gira latinoamericana del presidente Chen; mientras que Taipei se
convirtió en agosto de 2003 en la sede de la Cuarta Cumbre, durante la que se acordó firmar
un pionero acuerdo de libre comercio entre la isla y Panamá.
6.La política taiwanesa hacia Latinoamérica en la última presidencia
Los dos últimos presidentes taiwaneses han fomentado políticas para reforzar la identidad
local y consolidar la separación de China, mientras se intensificaba la democratización.
Durante las dos presidencias de Lee Teng-hui (1988-2000), las relaciones diplomáticas de
Taiwán servían, en primer lugar, para apoyar la postura taiwanesa de que la República de
China es un país soberano e independiente. Además, los aliados diplomáticos servían de
portavoces de las peticiones taiwanesas en los organismos internacionales y apoyaban el
ingreso de la isla en organismos internacionales de carácter estatal, en concreto en las
Naciones Unidas y sus organismos dependientes. Y finalmente, los aliados políticos de
Taiwán servían como prueba que China no había logrado cercar totalmente a la isla, como
campos de lucha diplomática con China y como cartas en una futura negociación entre Taipei
y Pekín.
Chen Shui-bian, el primer presidente taiwanés después de la era del Partido Kuomintang
(KMT), que controló los destinos de la isla durante más de 50 años, ha intensificado los lazos
diplomáticos de la isla con Latinoamérica, manteniendo los objetivos y directrices anteriores, e
incorporando nuevas actitudes, prioridades, directrices y funciones a la diplomacia taiwanesa,
en línea con sus objetivos políticos, tanto internos como hacia China y el resto del mundo.
Chen fue elegido, el 18 de marzo de 2000, con un claro mandato para dar una mayor
limpieza y transparencia a la política de la isla, y manifestó, desde el primer momento, su
firme determinación de profundizar la democratización y de negociar con China una salida a
las disputas sobre la soberanía de la isla, sin aceptar como punto de partida que la Taiwán es
parte de China, pero también sin provocar un conflicto bélico con Pekín.
Las relaciones diplomáticas heredadas del KMT eran poco deseables para muchos en su
Partido Demócrata Progresista (PDP), que las tildaban de mercenarias --meras compras de
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apoyo político ineficiente a costa de dinero arrebatado a los taiwaneses. Sin embargo, el PDP
ya instalado en el poder revisó su postura, al considerar que los lazos diplomáticos tenían
repercusiones en la política interna y también que podían servir para impulsar el proyecto
partidario lograr que la isla se distanciase más de China. Esto llevó a aceptar la situación
heredada y a iniciar una reforma progresiva.
El valor de los aliados diplomáticos no desapareció: siguen sirviendo de testigos de la
“independencia” y “soberanía” de Taiwán, han adquirido mayor importancia en la política
interna y en su función de contribuir a las visitas de altos funcionarios a Estados Unidos, y
prestan apoyo político internacional a la isla, ahora no tanto para ingresar en la ONU, sino
para ingresar en la Organización Mundial de la Salud.
De hecho, Chen ha mantenido, en líneas generales, la política exterior de utilizar el
poderío económico y democrático de la isla para ampliar su espacio de maniobra
internacional. Y ha añadido una mayor transparencia en la ayuda, un mayor uso de organismos
no gubernamentales y la llamada “diplomacia de los derechos humanos”, que en realidad no
ha impedido que la isla mantenga, o haya mantenido, lazos con gobernantes acusados de
violaciones de derechos humanos, tales como el ex presidente liberiano James Taylor.
El presidente Chen ha seguido concediendo préstamos, donaciones y cooperación
económica a los países aliados, aunque con sistemas de control más estrictos y cantidades algo
menores. Sin embargo, en el campo de la promoción del comercio e inversiones con los países
aliados, los logros de Chen han sido limitados16.
La mayor originalidad Chen, en el campo internacional, es el inicio, en el 2002, de la
política exterior “combativa” hacia China, patrocinada por el secretario general de la
Presidencia, Chiou I-jen, con el abandono de la aceptación de formulaciones ambiguas, tal
como el acuerdo de 1992 entre las dos partes del estrecho de Taiwán, por el que se aceptó que
hay una sola China y dos interpretaciones distintas en Taipei y Pekín. Chen lazó en julio su
postura de que “hay un país a cada lado del estrecho de Taiwán”, y en el 2003 ha propuesto la
redacción de una nueva constitución, que será aprobada por medio de un referendo, lo que
dará legitimidad popular al Estado taiwanés y los desliga de su origen en China. Esta campaña
de afirmación nacionalista taiwanesa de Chen se ha fundamentado y justificado como parte del
proceso de consolidación democrática. Y en política exterior, Chen está utilizando la
democracia para arrancar apoyos en Estados Unidos para sus planes de mantener distancias
con China.
Latinoamérica, como “excusa” para escalas en Estados Unidos de altos funcionarios
taiwaneses (incluidas tres del presidente Chen Shui-bian y dos de la vicepresidenta Annette
Lu) y como escenario para hacer declaraciones a la prensa internacional ha jugado un papel
importante, aunque pasivo, en esta política, ya que Chen ha realizado tres giras.
16
La suspensión, el 1 de junio del 2000, de los vuelos de la aerolínea taiwanesa EVA Airways entre Los Angeles
y Ciudad de Panamá, que formaban parte de la ruta Taipei-Ciudad de Panamá, tras sufrir fuertes pérdidas desde
su inauguración el 13 de diciembre de 1995, parece mostrar un mayor pragmatismo en las relaciones comerciales
entre empresarios taiwaneses y los aliados políticos de la isla. Y esto se ha visto confirmado, en febrero del 2002,
por el anuncio de Chang de que su naviera trasladará la matriculación de sus barcos con bandera panameña al
Reino Unido o Italia. Además, el hecho de que el presidente del Grupo Evergreen, propietario de la aerolínea
EVA, sea Chang Jung-fa, uno de los empresarios que más ha apoyado al actual presidente Chen Shui-bian, y que
es también el mecenas del Instituto de Investigación de Políticas Nacionales, que dirigía el anterior ministro de
Relaciones Exteriores, Tien Hung-mao, antes de tomar posesión de su cartera en el gobierno de Chen da mayor
relevancia política a la decisión de EVA.
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La previsible reacción china, limitada en el campo militar por su creciente integración
económica en el mundo y la condena estadounidense al uso de la fuerza en el estrecho de
Taiwán, tendrá que buscar nuevos canales. Sin embargo, no es de esperar que China lance una
campaña de intimidaciones militares o de captura de aliados políticos de la isla, ya que a
Pekín le interesa adoptar una postura moderada y prudente que le sirva para presentar al
“independentismo” taiwanés como el culpable de las tensiones en el estrecho de Formosa.
China utilizará su palanca en Estados Unidos, Europa, Japón, otros países importantes y los
organismos internacionales para presionar indirectamente a la isla y asegurarse de que no se
adoptan medidas que la “obliguen” a lanzar un ataque militar. El actual cerco político a
Taiwán se hará más intenso, en el ámbito de los organismos internacionales de carácter estatal,
y también se extenderá al campo económico y comercial, sobre todo en la Organización
Mundial del Comercio y por medio de la participación china en acuerdos de libre comercio.
Por supuesto, Pekín aprovechará cualquier oportunidad o coyuntura internacional que le
ofrezca la posibilidad para presionar a los aliados diplomáticos a la isla para que la abandonen
y establezcan lazos oficiales con Pekín, pero no es de esperar que destine grandes sumas de
dinero para lograr el reconocimiento de los actuales socios políticos de Taiwán.
Además, Latinoamérica se ha convertido en una fuente de apoyo político interno para
Chen, que ha logrado grandes éxitos diplomáticos durante sus visitas a América Latina, que le
han permitido vistosas escalas en Estados Unidos. En concreto es claro el uso electoral de los
lazos con Latinoamérica en vísperas de los comicios presidenciales del 20 de marzo de 2004.
No hay que olvidar que durante la campaña electoral para la presidencia, en el 2000, muchos
ataques a Chen se concentraron en el peligro que suponía la elección de un “independentista”
ante la fuerte oposición china y en la escasa experiencia internacional de Chen y de su Partido
Demócrata Progresista. Por eso, no es de extrañar que Chen Shui-bian abandonase su
plataforma de política exterior, que auguraba fuertes recortes en la ayuda a los aliados
diplomáticos, se esforzase por eliminar los temores de que Taiwán no cumpliría con los
compromisos adquiridos, y probase con dos giras por América Latina y Africa su
determinación por consolidar los lazos con los aliados políticos de la isla.
Durante la presidencia de Chen se han intensificado los lazos entre dirigentes de Taiwán y
Latinoamérica, con visitas mutuas al más alto nivel, entre las que destacan tres viajes del
presidente Chen Shui-bian a Latinoamérica, y su participación en dos Cumbres TaiwánCentroamérica, una en el Salvador y otra en Taiwán. Además, Taiwán ha sido admitida como
miembro observador del SICA y el Parlamento de la isla ingresó en el FOPREL como
miembro observador. Los contactos parlamentarios también se han expandido con la
mencionada participación taiwanesa en el FOPREL y visitas mutuas de delegaciones
legislativas. En el campo militar, destaca la visita del ministro de Defensa taiwanés Wu Shihwen, que aprovecho su gira por Centroamérica para hacer una histórica visita a los Estados
Unidos, el mayor aliado diplomático de la isla. En la campaña taiwanesa por ingresar en la
ONU y organismos internacionales, Chen consiguió mayor apoyo de los aliados
latinoamericanos, con el respaldo de Costa Rica en el 2001, que no había apoyado a la isla en
años anteriores ante la presión de China y el interés de San José en ocupar un puesto en el
Consejo de Seguridad. Además, se observa que Chen y la vicepresidenta Annette Lu, aparte
de utilizar sus giras para visitar Estados Unidos y mantener allí contactos con importantes
políticos y líderes sociales, han utilizado estos viajes para atraer la atención de la prensa
internacional y hacer declaraciones importantes tales como la de la política de los cinco “nos”
del Presidente Chen, enunciada en Guatemala. De este modo, los aliados latinoamericanos se
han convertido también en una plataforma para llegar a la opinión pública internacional. Esta
especial relación del Gobierno de Chen con los aliados latinoamericanos y algunos otros
10
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países reforzará los lazos en caso de una reelección del actual presidente, pero también puede
convertirse en un motivo para que la oposición reestructure las relaciones con los aliados
latinoamericanos en caso de que arrebate la presidencia a Chen.
Las delegaciones comerciales de la Junta de Comercio Exterior enviadas a Latinoamérica,
la apertura de una Oficina de Promoción Comercial e Inversiones – Proparaguay en Taipei,
con apoyo taiwanés en febrero del 2002, y el envío de una misión de expertos taiwaneses de
organismos económicos oficiales y privados a Paraguay es también muestra de que Taipei
sigue interesada en apoyar el desarrollo de sus aliados.
Las relaciones diplomáticas entre la isla y sus aliados latinoamericanos no han salido del
molde del pacto estratégico de la era del presidente Lee Teng-hui. Ese pacto estipulaba que
Taiwán ofrecería ayuda financiera, económica y técnica, y también fomentaría las inversiones
en sus aliados a cambio de apoyo político internacional.
Sin embargo, la continuación del déficit comercial de los aliados latinoamericanos con
Taiwán y la escasez de las inversiones taiwanesas en la zona, a pesar de las repetidas promesas
de que el Gobierno quiere impulsar las inversiones en los aliados, muestran que no se debe
esperar que el sector privado taiwanés coopere demasiado en el desarrollo de los aliados
latinoamericanos.
Por parte latinoamericana, la comunidad de ideales democráticos y de libre mercado entre
los aliados taiwaneses y la isla, y el hecho de que se han mantenido durante décadas
abundantes contactos personales políticos y económicos hacen que los lazos con Taiwán no
sean un mero intercambio de dinero por apoyo político. Además, la creciente necesidad de
ayuda, ante la crisis mundial que ha afectado los precios internacionales de sus productos de
exportación y rebajado el turismo, hace que los aliados latinoamericanos agradezcan más la
ayuda taiwanesa. Sin embargo, no se debe desestimar la fuerza y los argumentos de los grupos
que consideran que China también tiene ayuda que ofrecer y un teórico inmenso mercado para
los productos de sus países.
7.Canales y mecanismos de las relaciones de Taiwán con sus aliados
latinoamericanos
Los lazos de Taiwán con sus aliados latinoamericanos han sufrido un rápido proceso de
institucionalización en la última década, con la multiplicación de canales y mecanismos
regulares de contactos.
Taiwán es miembro extrarregional del Banco Centroamericano de Integración Económica,
miembro observador del SICA, miembro observador del Banco Interamericano de Desarrollo;
organiza cada dos años cumbres Taiwán-Centroamérica (a las que asisten también República
Dominicana y Panamá); y celebra reuniones anuales de ministros de relaciones exteriores de
Taiwán y Centroamérica, Taiwán y el Caribe, y Taiwán y Paraguay, que denomina
Comisiones Mixtas y que tratan fundamentalmente de la cooperación económica.
Diez países de Latinoamérica y el Caribe mantienen embajadas en Taiwán y la isla
mantiene embajadas en sus 14 aliados y consulados en Ciudad de Oriente en Paraguay, Colón
de Panamá y San Pedro Sula de Honduras.
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, México, Perú mantienen en Taipei oficinas comerciales con
secciones de visados, y además existe una Oficina Comercial de Centroamérica y otra de
Proparaguay para impulsar el comercio y las inversiones en los aliados americanos de la isla.
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8.La ayuda taiwanesa al desarrollo de sus aliados en Latinoamérica
Taiwán canaliza la ayuda taiwanesa a sus aliados de Latinoamérica por medio del Fondo de
Desarrollo y Cooperación Internacional (ICDF, siglas en inglés), que lleva a cabo programas
de inversiones, préstamos, cooperación técnica, desarrollo de recursos humanos y ayuda
humanitaria. Estos programas tienen como objetivo aliviar la pobreza y estimular la actividad
económica, especialmente en el sector privado.
El ICDF disponía, a fines de 2002, de 6.512 millones de dólares en efectivo, 3.015
millones de dólares en inversiones a corto plazo, 189 millones de dólares en deudas no
cobradas, 5.564 millones de dólares en préstamos a largo plazo, 544 millones de dólares en
inversiones a largo plazo, 19 millones de dólares en equipos fijos, 915 millones de dólares en
bonos de duda a corto plazo (Cfr. ICDF Report 2002, 208-213.)
En 2003, Taiwán tenía 15 misiones técnicas en Latinoamérica y el Caribe –14 en aliados
diplomáticos y una en Ecuador-, que ofrecían cooperación técnica en agricultura, pesca,
electricidad y artesanía de bambú.
En la región del Caribe el ICDF realiza proyectos para ayudar a diversificar la producción
agrícola, desarrollar con créditos las pequeñas y medianas empresas, reforzar el desarrollo de
recursos humanos, y construir infraestructuras y edificios gubernamentales.
En Centro y Sur América, el ICDF desarrolla programas destinados al crecimiento
económico y desarrollo agrícola; fortalecimiento del comercio, turismo y lazos tecnológicos;
fomento de la educación y lucha contra la pobreza.
Además, Taiwán ha ayudado a los países centroamericanos afectados por tifones o
terremotos, con una generosa ayuda humanitaria.
La ayuda a los países aliados y amigos, con excepción de un fondo de uso secreto
destinado a superar crisis diplomáticas, pasa por el escrutinio parlamentario. Por ejemplo, el
29 de mayo del 2000, cuando el viceministro de Relaciones Exteriores David Lee declaró
irrecuperables casi 65 millones de dólares en préstamos oficiales taiwaneses, la reacción fue
de fuerte crítica a su informe ministerial ante el Comité de Presupuestos del Parlamento de
Taiwán. Varios miembros del Comité de Presupuesto del Poder Legislativo criticaron el
informe de dos páginas presentado por Lee en el que se incluía sólo la cantidad del
presupuesto secreto de su ministerio, sin desglose alguno. Y Chang Fu-hsing del Partido
Kuomintang pidió que se adoptasen medidas institucionalizadas para manejar esas deudas
irrecuperables. Mientras que el legislador del gobernante Partido Demócrata Progresista Yen
Chi-fu pidió que se eliminase el secreto en la ayuda a proyectos de ayuda exterior, con el fin
de evadir el escrutinio legislativo. La ayuda exterior debe ser transparente para hacer posible
una revisión efectiva del presupuesto del Ministerio de Relaciones Exteriores, dijo Yen.
En 1999, el presupuesto del Ministerio de Relaciones Exteriores para la ayuda exterior,
sin contar la ayuda de emergencia, tal como la prestada por la isla a los países afectados por el
huracán Mitch, fue de unos 200 millones de dólares, según declaraciones del entonces ministro
de Relaciones Exteriores Jason Hu. La partida de uso secreto del Ministerio de Exteriores de
Taiwán fue, en 1998, de 5.800 millones de dólares locales (unos 176 millones de dólares), de
la que un cuarto se pensaba dedicar a préstamos blandos y el resto a solidificar los lazos con
aliados políticos, según informes aparecidos en la prensa local.
Sin embargo, las cifras que utilizó Taiwán para afianzar sus lazos diplomáticos antes de la
subida al poder de Chen fueron mucho mayores ya que, como se ha dicho, tanto la banca y
empresarios privados han participado en préstamos e inversiones, respectivamente, en países
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que reconocen oficialmente a Taipei. Por ejemplo, el Banco China Trust de Taiwán subscribió
una emisión de 400 millones de dólares en bonos del Gobierno de Paraguay, en abril de 1999.
Y además, muchos préstamos concedidos a los aliados diplomáticos no han salido en su
totalidad del Ministerio de Exteriores, sino de bancos oficiales o privados de la isla, que han
contado con la garantía del gobierno que ha subvencionado de un uno a un dos por ciento de
interés anual. Por eso, un presupuesto de 50 millones anuales puede servir para ofrecer
préstamos por valor de 5.000 millones, si sólo se subvenciona el uno por ciento de interés.
Durante el mandato de Chen, la isla dedica unos 200 millones de dólares anuales a nuevos
préstamos y proyectos de cooperación con sus aliados diplomáticos, lo que se traduce en una
ayuda de 7,7 millones de dólares anuales por aliado diplomático, si no incluimos al Vaticano
en el reparto.
8.Inversiones y comercio
Las relaciones comerciales y económicas de Taiwán con Latinoamérica y el Caribe son débiles
y desiguales. América Latina es para Taiwán un mercado para sus exportaciones, una fuente
no muy importante de materias primas y un trampolín para que sus maquiladoras penetren en
el mercado estadounidense.
Las inversiones taiwanesas en la zona, excluyendo las islas del Caribe inglés, México y
Panamá, eran de menos de 2.812,3 millones de dólares, mientras que en los paraísos fiscales
del Caribe, eran de 14.042 millones de dólares; en Panamá, de 934,3 millones de dólares; y en
México, de 107,2 millones de dólares, según datos oficiales de la Comisión de Inversiones del
Ministerio de Economía taiwanés.
El comercio entre Taiwán y Latinoamérica también es poco importante tanto para la isla
como para Latinoamérica. Las exportaciones de Taiwán a Latinoamérica en 2001 ascendieron
a 3.222,3 millones de dólares, mientras que en 2002, bajaron a 2.919,2 millones de dólares.
Las importaciones taiwanesas procedentes de Latinoamérica totalizaron 1.528, 9 millones de
dólares en 2001 y 1.891,6 millones de dólares en 2002, lo que muestra la debilidad del
comercio entre la isla y la subregión, según datos de la Junta de Comercio Exterior del
Ministerio de Economía de Taiwán.
Las inversiones taiwanesas en Latinoamérica se concentran en México, Panamá,
Nicaragua y Honduras. Y el comercio taiwanés con América Latina se concentra en México,
Brasil, Chile y Perú, lo que deja cifras muy pequeñas para el comercio entre la isla y sus
aliados diplomáticos y caracteriza sus relaciones como de gran intensidad política y escasa
intensidad económica.
9.Intereses económicos y comerciales de América Latina en sus relaciones
con Taiwán
En primer lugar, la difícil situación diplomática de Taiwán ofrece a América Latina una
oportunidad de ofrecer apoyo internacional a cambio de cooperación técnica para el desarrollo,
préstamos y donaciones.
Además, la isla es un mercado de tan sólo 23 millones de habitantes; pero, con gran
capacidad de absorber bienes de consumo debido a su alta renta per cápita ( que se prevé será
de13.167 dólares en 2003 y fue de 12.916 dólares en 2002), la existencia de sectores de altos
ingresos que buscan productos de lujo y alta calidad, una clase media muy amplia que quiere
mejorar su calidad de vida, y una creciente y amplia apertura a los patrones de consumo
occidentales en casi todos los sectores, incluidos con limitaciones el sector alimentario, donde
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la apertura es parcial aunque progresiva; y los sectores ligados al espectáculo (programas de
televisión, filmes, música,...), donde la influencia japonesa es muy fuerte y la penetración
occidental está socialmente diversificada, concentrándose en los estratos de mayor nivel
cultural.
Taiwán es un centro industrial de primer orden en proceso de reestructuración. En la
década de 1990, debido a la subida de los costos de la mano de obra y de los bienes raíces
locales, las industrias de mano de obra intensiva comenzaron a trasladar su producción a China
continental y el Sudeste Asiático, para poder mantener su competitividad mundial. Al mismo
tiempo, se intensificó la elevación del nivel tecnológico de las industrias, y la creación de
compañías internacionales, con marcas conocidas en todo el mundo, y el establecimiento de
subsidiarias en el extranjero para la distribución y venta de sus productos. Dada la escasez de
recursos naturales, sobre todo energéticos, la oposición creciente a las plantas nucleares, y la
intensificación del desarrollo industrial, Taiwán seguirá necesitando importar hidrocarburos,
materias primas (para sus factorías en Taiwán o en el extranjero), productos semiacabados, y
componentes para sus productos de media y alta tecnología. El proceso de reestructuración
industrial de Taiwán ofrece nuevas oportunidades de cooperación económica y comercial con
América Latina: el traslado a América Latina de fábricas de procesamiento de productos
agrícolas; el establecimiento de nuevas fábricas de procesamiento de productos alimenticios en
América Latina para surtir el mercado interno taiwanés y también para exportar; el
establecimiento de fábricas de productos semiacabados y de componentes para surtir las
necesidades de las factorías taiwanesas en y fuera de Taiwán; etc.
En Taiwán se está incrementando la demanda de alimentos; existen pocas posibilidades de
aumentar su producción interna; el consumo en los segmentos de altos ingresos se ha
diversificado y se ha hecho más exigente; existe una relativa escasez de recursos naturales, y
dificultades manifiestas para explotar recursos naturales marinos debido al conflicto político
con China. La entrada de Taiwán en la OMC obliga a la isla a desmantelar progresivamente su
protección al sector agrícola, lo que abre nuevas oportunidades a la exportación de productos
agrícolas y ganaderos, y también puede hacer posible la emigración de campesinos taiwaneses
para dirigir explotaciones agropecuarias en América Latina, cuya producción esté dirigidas al
abastecimiento del mercado taiwanés y asiático.
La isla envía una media de siete millones de turistas al exterior, que buscan nuevos
destinos, lo que la convierte en un cliente potencial de los servicios turísticos
latinoamericanos. Además, el alto nivel de gastos de los turistas taiwaneses, durante sus viajes,
redunda en notables ganancias de divisas para los países receptores.
Taiwán tiene planes ambiciosos para desarrollar su infraestructura y convertirse en un
centro financiero y comercial del Pacífico Asiático. El Gobierno taiwanés presentó, a finales
de 2003, diez proyectos de construcción pública que exigirán un desembolso de 500.000
millones de dólares taiwaneses (1 dólar estadounidense se cotiza en diciembre de 2003 a 34
dólares taiwaneses), lo que ofrece oportunidades de contratos importantes para empresas
extranjeras especializadas en ese sector, incluidas las latinoamericanas.
Taiwán es uno de los centros más dinámicos de una red internacional de “chinos de
ultramar”, que según cálculos controla comercio e inversiones por un monto de 500.000
millones de dólares, y en América Latina reside un cierto número de estos “chinos de
ultramar” que pueden servir de puente en las relaciones con la isla en los campos de
cooperación técnica, comercial, de inversiones, etc.
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Taiwán es una economía exportadora de capitales, con importantes excedentes
financieros, debido a sus altas tasas de ahorro interno (el 25,34 por ciento en 2002) y a su
superávit comercial (18.067 millones de dólares en 2002), que le han permitido acumular
reservas de divisas que superaron, en agosto de 2003, los 186.669 millones de dólares. Sin
embargo, hasta ahora, los flujos de sus inversiones exteriores directas se han concentrado en la
China y en el Sudeste Asiático, por lo que hay amplio margen para su aumento en
Latinoamérica. Taiwán es el tercer inversor extranjero en Filipinas, el primero en Malasia, el
séptimo en Indonesia, el cuarto en Tailandia, el quinto en Corea del Sur, el sétimo en Nueva
Zelanda, el tercero en Laos, el séptimo en Camboya, el primero en Vietnam, y el segundo en
China (después de Hong Kong).
El desarrollo económico de Taiwán se ha caracterizado, entre las demás Economía de
Reciente Industrialización del Asia-Pacífico, por el papel protagónico desempeñado por las
PYMES. En 1995, las PYMES taiwanesas representaban el 98% de las industrias taiwanesas,
generaron el 65% del total de las exportaciones, y absorbieron el 75% de la mano de obra. Por
eso, puede ser una fuente experimentada para el entrenamiento y la asesoría en el desarrollo de
las PYMES en América Latina. Taiwán puede cooperar formando “joint-ventures”, y a través
de sus organismos de cooperación técnica internacional que pueden asesorar y formar a
funcionarios o personas del sector privado.
El sistema taiwanés de apoyo y promoción a las exportaciones puede servir de interesante
referencia para América Latina empeñada en un desarrollo orientado a las exportaciones. El
éxito exportador de Taiwán, que pasó de exportaciones per cápita por valor de 15 dólares en
1952 a 4.424 dólares en 1994, avala su experiencia. Taiwán tiene un sistema de apoyo a las
PYMES, a través de créditos en condiciones especiales para la mejora administrativa o
manufacturera, impulsar las exportaciones, adquirir tecnología, etc. Un organismo
gubernamental dirigido a apoyar a las PYMES, que coordina con siete bancos –el Medium
Bank, Bank of Taiwan, Bank of Communication, Cooperative Bank, Small Business
Integrated Asistance Center, Commercial Bank y Eximbank- para ofrecer los mencionados
préstamos de bajo interés. El CETRA (Consejo de Comercio Exterior de Taiwán), por su
parte, ofrece orientación, información y un sistema de apoyo para facilitar la entrada de los
productos de las PYMES taiwanesas en los mercados extranjeros. Finalmente, hay tres Zonas
de Procesamiento para las Exportaciones, donde las PYMES taiwanesas pueden importar, sin
impuestos, los insumos de sus productos orientados a la exportación, y se aplican políticas
fiscales preferenciales.
Taiwán ya no es una gran fábrica de productos baratos de baja o mediana calidad. En la
actualidad, es un centro con un alto nivel en administración, mercadeo, manufactura y
tecnologías avanzadas (desarrolladas localmente y adquiridas del extranjero). Si América
Latina quiere elevar su nivel comercial, manufacturero y tecnológico, Taiwán puede ser una
fuente interesante.
Un sector de la sociedad taiwanesa, consciente del deterioro del medio ambiente, y de las
limitaciones en recursos e infraestructura de la isla, que afectan la calidad de vida, piensan en
emigrar. La mayoría de ellos son personas con una excelente preparación profesional y con
ahorros. América Latina podría beneficiarse de esta emigración de personas técnica y
profesionalmente cualificadas, que podrían cooperar en el desarrollo económico, comercial y
tecnológico de sus países de destino.
10.Conclusiones
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Las relaciones comerciales y económicas de Taiwán con Latinoamérica y el Caribe son débiles
y desiguales. América Latina es para Taiwán un mercado para sus exportaciones, una fuente
no muy importante de materias primas y un trampolín para que sus maquiladoras penetren en
el mercado estadounidense.
Sin embargo, en el campo político la subregión es muy importante para la isla, ya que 14
de sus 27 aliados están ubicados en ella. El actual marco de avance del nacionalismo taiwanés
no sólo refuerza el valor tradicional de los lazos diplomáticos sino que le concede mayor
importancia, ante el creciente antagonismo con China. Además, en la política interna de la isla,
la ruptura de lazos diplomáticos con un número considerable de aliados puede suponer pérdida
de votos y tener un efecto psicológico negativo sobre los taiwaneses, por lo que el Gobierno
taiwanés utiliza más los lazos diplomáticos en la política interna. China, por su parte,
aprovechará cualquier oportunidad para arrebatar aliados a la isla, más aún, después de que
Taipei estableciese, en noviembre de 2003, lazos diplomáticos con Kiribati, pequeño país
isleño del Pacífico Sur donde Pekín tiene una importante estación de seguimiento espacial,
pero no es previsible que desembolse grandes sumas de dinero en ayudas para conseguir que
los aliados latinoamericanos de Taiwán abandonen sus relaciones oficiales con Taipei.
Por tanto, Taiwán necesitará cuidar más a sus aliados latinoamericanos tras el
endurecimiento de la postura del presidente Chen Shui-bian con respecto a Pekín, en 2003,
manifestado en su formulación de “un país a cada lado del estrecho de Taiwán” y en su
intención de redactar una nueva constitución y convocar un referéndum sobre la “soberanía”,
para el 20 de marzo de 2004, que muestran el objetivo de ganar terreno en la disputa con
China sobre la soberanía de la isla, con modificaciones legales internas que permitan
manifestar al exterior la voluntad popular de la isla.
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22
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
EP POLICY TOWARDS TAIWAN IN 2002-2003:
SOME INSPIRATION FOR THE EMERGING EU COMMON CHINA POLICY
AUTOR1:
Hungdah SU
Institute of European and American Studies, Academia
Sinica
FECHA:
Enero de 2004
1. Introduction
In 2002-2003, the European Parliament (EP) adopted five resolutions concerning Taiwan.
Respectively on March 14, 2002 and May 15, 2003, it adopted two resolutions that called on the
World Health Assembly to grant observer status to Taiwan.2 On April 11, 2002, the EP adopted the
“EU Strategy towards China” (hereafter the “China Resolution”),3 of which one chapter focuses on
the Taiwan issue. On September 5 of the same year, the resolution on Europe-Asia Partnerships was
adopted (hereafter the “ASEM Resolution”),4 in which the EP called for Taiwan’s participation in the
ASEM. In its resolution adopted on December 18, 2003, the EP insisted that “it is the wrong time, in
view of Chinese threats against Taiwan, to open the way to lifting [of] the European arms embargo
[against the PRC].”5 In this essay, I intend to clarify EP policy towards Taiwan based upon a textual
analysis of these resolutions and a series of on-line surveys of twenty-five members of EP (MEPs)
(see Appendix). It is argued that a tripartite consisting of a commitment to “one-China”, insistence
upon a peaceful resolution and respect for the people’s will in Taiwan is constituting EP basic doctrine
in EU relations with Taiwan. Based upon this tripartite doctrine, the EP urges Beijing and Taipei to
establish permanent dialogue to reach reconciliation and advocates Taiwan’s participation in the
ASEM. In conclusion, I will argue, such a doctrine and policy distinguishes the EP from the Council,
Commission and governments of member states on the Taiwan issue, and, paradoxically, echoes well
the US strategy in the Taiwan Straits since the mid-1990s.
2. The EP’s tripartite doctrine
The “EU Strategy towards China” adopted in April 2002 consists of fifty paragraphs and five sections
on the subjects of introduction, trade, Taiwan, human rights and Tibet. Taiwan is covered from
paragraph 26 to paragraph 34. At the very beginning, the EP clarifies without any ambiguity the
fundamental doctrines on the issue of Taiwan (paragraph 26).
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la
opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect
the views of UNISCI
2
European Parliament Resolution on Observer Status for Taiwan at the May 2002 Annual Meeting of the World Health
Assembly (WHA) in Geneva, P5_TAPROV(2002)0130; European Parliament Resolution on Taiwan (56th World Health
Assembly), P5_TA(2003)0224.
3 EU Strategy towards China, European Parliament Resolution on the Commission Communication to the Council and the
European Parliament on a EU Strategy towards China: Implementation of the 1998
Communication and future steps for a more effective EU policy (COM(2001) 265-C5-0098/2001- 2001/2045 (COS)),
PA_TA(2002)0179.
4
Europe-Asia Partnerships, European Parliament resolution on the Commission Communication on Europe and Asia: A
Strategic Framework for Enhanced Partnerships (COM(2001) 469 – C5-0255/2002 –2002/2120(COS)), P5_TAPROV(2002)0408.
5
European Parliament Resolution on Arms Sales to China, P5_TA-PROV(2003)0599.
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
“[T]he EU’ adherence to the one-China policy is directly linked to its commitment to a peaceful resolution of
the dispute through negotiations, dialogue and confidence-building measures without any threat of force, and
therefore [the EP] cannot accept that China reserves the right to use military force in its dispute with
Taiwan.”
For the first time, an institution of the EU correlated its adherence to “one-China” with a peaceful
resolution to the conflict between the PRC and Taiwan. In the “ASEM Resolution”, the EP further
argued that the peace in the Taiwan Straits was indispensable to the “political and economic stability
in the region [of Asia]” (paragraph 37). However, all the members did not agree on the terms of
paragraph 26 of the “China Resolution”, which won only 264 votes and with 198 votes cast against
it.6 This is the only article in the Taiwan section of this resolution that calls for a collective vote. The
left wing, led by PSE and GUE/NGL, seemed to oppose the denial of Chinese resort to force in its
dispute with Taiwan, which is, they argued, well illustrated by the EP advocacy of a peaceful
resolution. It is also argued that an explicit objection would irritate Beijing and complicate the EU’s
role in this region. A compromise was then reached. The reference to“President Jiang Zemin's recent
remarks” used by Vasco Graça Moura in his draft report at the Committee on Foreign Affairs was
deleted.7 The EP nonetheless emphasized that “the will and approval of the 23 million people in
Taiwan must be respected and accounted for in light of a hopefully peaceful solution between two
parties” (paragraph 31). A tripartite consisting of a commitment to “one-China”, insistence upon a
peaceful resolution and respect for the people’s will in Taiwan now constitutes the EP basic doctrine
on the issue of Taiwan.
The EP does not, however, categorically define its meaning of “one-China”. Nor has it explained
its commitment to the so-called peaceful resolution in the Taiwan Straits. Among the twelve MEPs
that have expressed their opinions on this subject in on-line interviews conducted between September
and December 2002, a majority accepts that Taiwan is part of China as a whole or part of the PRC.
However, some put into doubt the very basis of EU’s “one-China” idea. “The question of Taiwan,”
said Bill Newton Bunn, a British MEP, “depends on the wishes of the Taiwanese alone – the right of
self-determination as guaranteed by the United Nations.” “For me,” he added, “the ‘One China
Policy’ is a Beijing expression.”8 Ari Vatanen, a Finnish MEP, also accepts that Taiwanese have full
“rights of self-determination”.9 Andria Generoso, an Italian MEP, even interprets “One-China” as the
“Republic of China”, of which Taiwan is a part.10 The Swedish group of PSE even replies collectively
that so called “One-China” has nothing to do with Chinese territorial integrity.11 Thus, while the
MEPs seem deeply divided in the interpretation of EU’s “One-China”, no solution shall be
implemented by any form of force. In the viewpoints of those MEPs, absolute pacifism shall prevail
in the Taiwan Straits. Asked if the PRC should be denied the resort to force in its dispute with
Taiwan, twenty-two of those twenty-five MEPs agreed that any resort to force was unacceptable.
Only Roger Helmer, a British MEP of the PPE-DE, added a conditional that “any resort to force is
unacceptable provided that Taiwan is not provocative”,12 while Ari Vatanen and Christa Prets
6
Annex I, Results of Votes, EU Strategy towards China.
Draft Report on the Commission Communication on an EU Strategy towards China:
Implementation of the 1998 Communication and Future Steps for a More Effective EU Policy
(COM(2001) 265 – C5-…./2001 – 2001/2045(COS)), PROVISIONAL, 2001/2045(COS).
8
Interview with Bill Newton Dunn by Email on 19 November 2002.
9
Interview with Ari Vatanen by Email on 26 September 2002.
10
Interview with Andria Generoso by Email on 22 November 2002. The Republic of China, established in Nanjing in
1912 as the legitimate representative of whole China, is still the official title of Taiwan.
11
Interviews with Jan Andersson, Böran Färm, Ewa Hedkvist, Anneli Hulthén, Hans Karlsson and Maj Britt Theorin by
Email on 26 November 2002.
12
Interview with Roger Helmer by Email on 23 November 2002.
7
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
(Austrian MEP) refused to explain their commitment to the peaceful resolution of cross-strait issues in
the Taiwan Straits.13
3. EP policy towards Taiwan
Based upon this tripartite doctrine, the EP seems to prefer to consolidate the status quo and opposes
any action that threatens to worsen the present situation. Thus, it worries about the arms race between
Taiwan and the PRC and urges both sides “to de-escalate the arms building-up, and in particular for
China to withdraw missiles in the coastal provinces across the Taiwan Straits” (paragraph 17 of the
“ASEM Resolution”). The same worry also persuaded the EP in December 2003 that “it is the wrong
time, in view of Chinese threats against Taiwan, to open the way to lifting [of] the European arms
embargo [against the PRC].” It also stated, however, that the EP welcomes any moves that promote
exchange and confidence-building measures between the two sides, and even sides with the PRC in
advocating “direct mail services, trade, air and shipping links across the Straits be activated as soon as
possible” (paragraph 32 of “China Resolution”), a highly debated issue in Taiwan at present.
Moreover, the EP expresses the view that “the future of cross-Straits relations will depend on both
sides' willingness to demonstrate flexibility, and on their capacity to be imaginative in proposing steps
to resume dialogue” (paragraph 30 of the “China Resolution”). Compared to the rest of the Taiwan
section in this resolution, this phrase is easily open to criticism as being embellished language or
utopian idealism. Nonetheless, it could be the most sincere will of the EP and the EU as a whole visà-vis conflicts between Taiwan and the PRC. It immediately recalls the beginning of European
integration in 1950. At that time, the FRG was freshly established one year earlier and its government
was a rather autonomous authority than a sovereign government. The French army occupied part of
Germany and tried its best to separate Sarreland from the FRG. In particular, the war had ended only
five years earlier and Nazi cruelty was still fresh in all Europeans’ minds. It was “the willingness to
demonstrate flexibility and the capacity to be imaginative” of political leaders in France and Germany
that triggered the European integration and general reconciliation, which in turn has consolidated
peace in Europe. Well experienced in hostility and reconciliation, Europeans have learned that no
conflict can be resolved if the political elite is lacking in the “willingness to demonstrate flexibility”
and the “capacity to be imaginative”.
As Taiwan is evidently the weaker player in its bilateral dialogue with the PRC and politically
isolated in the international community, the EP advocates the participation of Taiwan in the ASEM
and strengthening of bilateral relations between Taiwan and the EU. According to the EP, “the
participation of Taiwan in ASEM could be a step forward as to the resumption of a genuine dialogue
between Beijing and Taipei with a view to developing cross-Straits relations” (paragraph 28 of the
“China Resolution”). It is the first time that the EP has advocated Taiwan’s participation in ASEM in
public. The EP’s policy towards Taiwan’s quest for accession to the ASEM is further clarified in its
“ASEM Resolution”. In paragraph nine, the EP expresses its view that India and Taiwan should not
be excluded from the ASEM. It then urges the Council and Commission to “find ways to associate
India and Taiwan in ASEM”. (paragraph 10) However, the EP shows some inconsistency in its
denominations of Taiwan in paragraphs nine and ten. In the former, the EP grouped India and Taiwan
together as “two democratic countries whose economies are among the most dynamic in Asia.” In the
latter, however, the EP deliberately excluded Taiwan from the list of Asian “countries” and treated
Taiwan as sui generes, then urged the EU to associate “India, other Asian countries and Taiwan in
ASEM”. The denomination of Taiwan as a “democratic country” similar to India probably dissatisfied
the PSE and GUE/NGL, which tried in vain to amend paragraph nine by 174 votes against 290.14
However, compared to the “China Resolution” that urges the EU to “enlarge” ASEM to India and
accept “participation of Taiwan in ASEM”, the “ASEM Resolution” adopts now a relatively
13
14
Interviews by Email respectively with Ari Vatanen on 30 November 2002, and with Christa Prets on 4 December 2002.
Annex I, Results of Votes, Europe-Asia Partnerships.
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
retrogressive position on this subject. It uses the term “association” instead of “participation”, though
the EP reiterates that the political pillar of the ASEM would support, as its first priority, “political
dialogue between PRC and Taiwan on the question of Taiwan” (paragraph 16). This inconsistency
corresponds well to the lack of consensus among the MEPs on this issue. All six Swedish Socialists
MEPs insist that “a special arrangement should be made for Taiwan in ASEM”.15 Brigitte
Lagenhagen from Germany even suggested that an “associate membership” should be created in order
to include Taiwan in the ASEM.16 Per Gahrton, a Swedish Vert MEP, insisted that “Taiwan could be
a member in ASEM and certain other organizations in the same way that both Taiwan and HongKong are members in WTO.”17 Nevertheless, more MEPs argue that Taiwan should be a full member
of the ASEM.18 The assumption that Taiwan’s participation in a multilateral framework shall facilitate
the resumption of bilateral dialogue with Beijing seemed to persuade the EP to repeatedly support
Taiwan’s quest for participation in the WHO, targeted by Taipei as beachhead of its battle for
accession to the UN since 1991.
The EP also adopts a maximalist approach to interpret the non-official bilateral relations between
Taiwan and EU as a whole. The EP deplores repeatedly the fact that “the Member States did not grant
visas for President Chen Shui-Bian to visit Europe” and urges “the Council and the Member States to
honour their commitment to the fundamental rights of freedom to travel and issue visas to the
President and all high-ranking officials of Taiwan for private visits to the European Union”
(paragraph 31 of the “China Resolution” and paragraph 37 of the “ASEM Resolution”). It also urged
“the Commission to fulfill without delay its commitment to open an EU information office in Taipei,”
resulting in the creation of an EU trade office in Taipei in the spring of 2003. It calls on the
Commission “to initiate the process of negotiation which will lead to an EU-Taiwan free trade
agreement” (paragraph 17 of the “ASEM Resolution”). This demand corresponds well to Taipei’s
strategy to multiply its free trade agreement (FTA) with other countries to counterbalance the
regionalist project initiated by the RPC in November 2001, which excludes Taiwan from the future
East Asian integration.
4. Conclusion
Though European integration has evolved from a common market with a CAP into a political entity
with quasi-constitutionalized regulatory capacities, the EP plays an obvious secondary role as a
consultant body in EU external relations. Foreign policy is still in hands of the Council as well as
member states, which intransigently adheres to the “one-China policy”.
“[T]he Commission does, in principle, support Taiwanese effort, and not just in the area under debate
[concerning Taiwan’s participation in WHO]; it supports all its efforts to become involved in the work of
international agencies and organisations, provided that there are sufficient economic or other relevant
grounds for such involvement. However, its involvement must be compatible with the status of Taiwan and
the EU one China policy.”19
In March 1999, in a regulation on the subject of the nationals of third countries inside the EU, the
Council qualified Taiwan as a “[t]erritorial entity and authority not recognized by all member
15
Ibid.
Interview with Brigitte Langenhangen by Email on 27 November 2002.
17
Interview with Per Gahrton by Email on 6 November 2002.
18
Interviews by Email respectively with Piia-Noora Kauppi on 19 September, Graham Watson and Cecilia Malmstrom on
23 September, and Generoso Andria on 8 October 2002.
19
Franz Fishler (Commission), “Debate of the European Parliament, Sitting of Thursday, 14 March 2002”.
http://www3.europal.eu.int/omk/omnsapir.so/debatsL5?FILE=20020314EN&LANGUE=EN&LEVEL=DOC&NUMINT=
4-181. (10 December 2002)
16
4
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
states.”20 The EP’s friendly attitude towards Taiwan will not change dramatically and immediately the
foreign policies of the EU and its Member States. However, as the bureaucracy and democratic deficit
have come under severe criticism in Europe, the EU is under great pressure to democratize and be
transparent, both of which would contribute to increasing the decision-making power of the EP. The
Constitutional Convention and the draft Constitutional Treaty it presented have confirmed this trend.
According to historical institutionalism, an institution, often negligible in its founding period, can be
transformed into a powerful decision-making center over time.21 Its recommendations in the early
period could in consequence be implemented as policies later.22 Based upon this deduction, EP
resolutions concerning Taiwan require more attention than do other non-biding acts.
According to the textual analysis of the above-mentioned resolutions and the on-line surveys of
twenty-five MEPs, the EP has established step by step its own doctrine and policy on the issue of
Taiwan (see Figure I). It bases this policy upon the tripartite doctrine composed of its adherence to
“One-China,” “a peaceful resolution of conflicts” and “the respect of will and approval of people in
Taiwan.” It opposes consequently any resort to force in the Taiwan Straits under any circumstances,
calls on both sides to de-escalate arms build-up and resume direct dialogue as soon as possible, and
advocates an engagement of the EU in the Taiwan Straits under the ASEM framework. With regard to
Taiwan’s diplomatic isolation, the EP seems to satisfy a great deal of Taiwan’s demands. In public, it
supports Taiwan’s many active political efforts to become an observer of WHO, participate in the
ASEM, negotiate a free trade agreement with the EU, and establish high-level official, or at least
officious, exchanges in the guise of private visits of high-ranking ministers or even the President.
Such a pro-Taiwan policy distinguishes EP from the Council, Commission and governments of the
member states, and paradoxically echoes more and more American policy towards the Taiwan Straits
since the mid-1990s.23 Both policies aim to maintain the status quo. Both intend to deter China’s
resort to force on the one hand, and impose upon Taiwan itself the responsibility to resume a political
dialogue with the PRC. However, even the structure in the Taiwan Straits imposed by the US and
expected by the EP alone cannot create a real reconciliation and produce a durable peace in the
region. Therefore, the future of cross-strait relations and the destiny of both sides, according to the EP,
“will depend on both sides' willingness to demonstrate flexibility, and on their capacity to be
imaginative in proposing steps to resume dialogue”. The leaders of China and Taiwan may have to
learn to be more “flexible” and “imaginative” from their European colleagues.
20
Council Regulation (EC) No. 574/99 of March 1999 determining the third countries whose nationals must be in
possession of visas when crossing the external borders of the member states. OJ L No. 72, 18/03/99.
21
See Paul Pierson, “The Path to European Integration: A Historical Institutional Analysis”, Comparative Political
Studies, Vol. 29, No. 2, April 1996, pp. 123-163.
22
See Paul Pierson, “The Path to European Integration: A Historical Institutional Analysis”, Comparative Political
Studies, Vol. 29 No. 2, April 1996, pp. 123-163.
23
On February 24, 2000, American President Bill Clinton declared that the consent of the people in Taiwan is
indispensable to any solution to conflicts in the Taiwan Straits. It is the first time that the American government links the
Taiwanese people’s will to the solution of conflicts between the PRC and Taiwan.
5
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Figure 1 EP doctrine and policy on the Taiwan issue
-
OnAb
Taiwan Security
Denial of China’s right to resort to force
in Taiwan Straits;
Call for flexibility and will to resume
dialogue on both sides;
Advocacy of all efforts on both sides to
establish direct linkages and increase
exchange;
Call for a de-escalation of arms build-up
on both sides and a withdrawal of all
Chinese missiles in the coastal province;
Support a EU engagement in Taiwan
Straits through the ASEM framework.
-
On Taiwan’s External Relations
Call for a green light to “private
visits” of the President of Taiwan to
the EU;
Call for a participation of Taiwan in
the ASEM;
Urge the Commission to establish a
trade office in Taiwan as soon as
possible;
Urge the Commission to initiate
negotiations with Taiwan on a free
trade agreement;
Support for Taiwan’s efforts to
become an observer of WHO.
(output of policies)
One-China
Peaceful Resolution
Approval of Taiwanese
(Fundamental Doctrines)
6
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Appendix
Enero de 2004
MEPs interviewed by the author between September and December 2002.
Name
Given Name
Party
Sex Nationality Affiliation
Email
LANGENHAGEN
Brigitte
F D
PPE-DE
[email protected]
ANDRIA
Generoso
M I
PPE-DE
[email protected]
ROVSING
Christian
M DK
PPE-DE
[email protected]
FERRER
Concepcio
F E
PPE-DE
[email protected]
NEWTON DUNN
Bill
M UK
PPE-DE
[email protected]
GORSEL
Elly
F NL
ELDR
[email protected]
KAUPPI
Piia-Noora
F FIN
PPE-DE
[email protected]
POOS
Jacques
M L
PSE
[email protected]
WATSON
Graham R.
M UK
ELDR
[email protected]
MALMSTRÖM
Cecilia
F S
ELDR
[email protected]
PRETS
Christa
F A
PSE
[email protected]
JARZEMBOWSKI
Georg
M D
PPE-DE
[email protected]
VATANEN
Ari
M FIN
PPE-DE
[email protected]
CUSHNAHAN
John Walls
M IRL
PPE-DE
[email protected]
SAKELLARIOU
Jannis
M D
PSE
[email protected]
GAHLER
Michaël
M D
PPE-DE
[email protected]
GAHRTON
Per
M S
Verts/ALE [email protected]
FRIEDRICH
Ingo
M D
PPE-DE
[email protected]
HELMER
Roger
M UK
PPE-DE
[email protected]
ANDERSSON
Jan
M S
PSE
[email protected]
FÄRM
HEDKVIST
PETERSON
Göran
M S
PSE
[email protected]
Ewa
F S
PSE
[email protected]
HULTHÉN
Anneli
F S
PSE
[email protected]
KARLSSON
Hans
M S
PSE
[email protected]
THEORIN
Maj Britt
F S
PSE
[email protected]
7
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
CONFIDENCE BUILDING MEASURES ACROSS
THE TAIWAN STRAIT
AUTOR1:
Dr. YUNG-LING LIANG
Taoyuan, Taiwan, R.O.C.
FECHA:
Enero 2004
1.Introduction
The majority of Taiwan’s people thought that the president Chen’s inauguration speech2,
specifically, the section on cross-strait relationship had expressed goodwill to Mainland China.
But Beijing parried newly inaugurated Taiwan President Chen Shui-bian’s calls for peace talks
on the 20th of May by accusing him of insincerity and warning that unification could not be
postponed indefinitely3. On the 5th June, professor Jeng-chan, Pang, from the National
Defenses University of the People’s Republic of China (PRC), stated “Don’t doubt that Beijing
will decide to use force when there is no chance to unify Taiwan peacefully.” Several days
later, senior vice-president of the Center for Strategic and International Studies (CSIS)- Dr.
Kurt Campbell (ex-assistant Minister of Defense) expressed in a closed-door conference that a
high level of uncertainty still surrounded the Taiwan Strait situation4.
After more than fifty years of political separation and thirteen years of economic and
cultural exchange, why do both sides of the Taiwan Strait still have such hugely different ideas
about arriving at peace? The relationship between the Republic of China (ROC) in Taiwan and
the PRC has been marked by intense animosity since the ROC government’s retreat to Taiwan
and the establishment of the PRC on the mainland in 19495.
Knowing the background of the ROC and the PRC can help us to understand the reasons
for this conflict. In this way, we can take a more objective view and look for some Confidence
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
The “five no’s” policies: “…as long as the Chinese Communist Party regime has no intention to use military
force against Taiwan. I pledge that during my term in office. I will not declare independence. I will not change
the national title. I will not push forth the inclusion of the so-called “State-to-State” description in the
Constitution and I will not promote a referendum to change the status quo in regards to the question of
independence or unification.”
Mainland Affairs Council, “Public Opinion Poll on the May 20 Presidential Inauguration Speech”. Taipei,
Taiwan, 2000, p.1.
3
“China accuses Taiwan’s president of lacking sincerity and warns against delays” China Post. Taipei, Taiwan,
May 21, 2000, p.1.
4
“Kurl Campbell: the future of Taiwan Strait is highly uncertain”, China Time. June 14th, 2000, Taipei, Taiwan,
ROC, p.2.
5
“Humiliation for China as Taiwan votes in reformer”, The Sunday Times, London, 19-3- 2000,p.24.
1
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Building Measures6 (CBMs) which would be acceptable to Beijing and Taipei to resolve their
differences.
2.Taiwan’s Present Position
It is common knowledge that Taiwan has historically undergone several violent changes in
national sovereignty. Before 1624, there had been a steady flow of immigrants arriving from
Mainland China. At that time, they could live peacefully in Taiwan away from the struggles
taking place in China. But in 1624, life in Taiwan changed.
1. From 1624-1662 Taiwan was under Dutch occupation.
2. Koxinga of the Ming Dynasty managed Taiwan (1662-83).
3. The Ching Manchus took Taiwan (1683-1895).
4. Taiwan became a colony of Japan (1895-1945) because the Ching Dynasty was defeated in
the war with Japan.
5. The ROC began to govern Taiwan from Mainland China in 1945 when Japan surrendered
unconditionally at the end of World War II7 and returned Taiwan to the ROC.
6. As a result of the four-year civil war against the Chinese Communists, the government of
the ROC fled to Taiwan in 1949.
So many radical political ruptures in so short a period of time caused dozens of rebellions
and several declarations of independence. The outcome was bloodshed. As a result, there
developed many grievances on the part of the people of Taiwan. Therefore, Taiwan is opposed
to intervention in the future from Mainland China.
3. China’s Present Position
Anyone familiar with the history of China knows how torn apart China has been by constant
violence, from the demise of the Ching Dynasty, to the very recent Tienanmen Incident in
1989. The following events will illustrate how Beijing came to have its current attitude:
1. The Opium War (1839-42), the Sino-France War (1884-85), the Sino-Japanese War (189495) shocked and tore down the dignity of China.
2. The continual domestic warfare from 1917 to 1924, and on through 1928, when China was
officially unified.
3. But soon after, on July 7, 1937, the Sino-Japanese War broke out; China was plunged into
warfare and misery for eight long years.
6
The Council for Security Cooperation in the Asia Pacific (CSCAP) Confidence and Security Building Measures
(CSBM) Working Group uses a definition as including both formal and informal measures, whether unilateral,
bilateral, or multilateral, that address, prevent, or resolve uncertainties among states, including both military
and political elements. Such measures contribute to a reduction of uncertainty, misperception, and suspicion and
thus help to reduce the possibility of incidental or accidental war.
Ralph A. Cossa: “Cross Strait Confidence Building: Taking the Next Step” International Forum on Peace and
Security in the Taiwan Strait, Taipei, Taiwan, 1999, p.2.
7
Wen-cheng Lin: “Taiwan’s Strategy for its National Security” International Forum on Peace and Security in the
Taiwan Strait, Taipei, Taiwan, ROC, July 2000, pp.4-5.
2
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4. The communists took over the mainland in 1949 after four years of civil war. However,
they have failed to bring the mainland to peace and stability.
5. The mainland suffered again from waves of domestic violence, the Anti-Right Movement
1957-58, the Great Leap Forward 1958-60, the long turmoil of the Cultural Revolution
1966-76, and the tragic Tienanmen Incident June 4, 19898.
The war-torn miseries of the mainland provoked, quite naturally, a nationalistic fervor.
When the Beijing regime told the people that Taiwan was influenced by certain countries and
would declare the official separation, the people’s anti-foreign feelings were aroused.
Consequently, they are opposed to the permanent separation of Taiwan.
4. Why Taiwan became Separated
The reasons are unique to Taiwan and also to Mainland China, as well as mutual historical
factors for the separation of the two sides of the Taiwan Strait.
After the May Fourth Movement9 of 1919, China’s intellectuals absorbed different
Western political philosophies, theories and principles, and gradually formed into two
opposing ideologies. One school of thought urged that China should follow the path to liberty,
democracy and science, as in England and USA, which was similar to Confucianism10. The
other school of thought wanted to learn from Russia, arguing that the communists’ methods
were more effective, more ideal, and could completely solve society’s problems. The different
ideologies developed into civil war between the two sides.
The tenant farmer structure in China and the anti- Japanese War gave the Chinese
Communists an excellent chance. The communists took advantage of the anti-Japanese War
and corruption in the Nationalist government to become strong. Then Mao Zedong won the
support of the tenant farmers (who comprised more than 90% of the population) by promising
to give them lands taken from their former landlords. He finally won the civil war in 194911,
and forced the Nationalist government into exile in Taiwan. The triumph of the communist
ideology was the decisive factor in Taiwan’s separation from Mainland China.
5.From Conflict to Communication
Before January 1, 1979, the PRC on mainland declared the policy of liberating Taiwan by
force to achieve its unification goal. The ROC on Taiwan responded by a policy of
“recovering the mainland”. From 1958, the conflict was reduced to the continued shelling of
Quemoy. This is a small island of Taiwan close to Mainland China. This activity was intended
to keep up the image that civil war existed between the two sides. In late 1978, the US
8
Bernice Lee, “The Security Implications of the New Taiwan”, Adelphi Paper 331, New York, USA, Oxford
University Press, 1999. p. 13-22.
9
The Incident of May 4, 1919 was provoked by the decision of the peacemakers at Versailles to leave in Japanese
hands the former German concessions in Shandong province of China.
John King Fairbank (1992): China: a new history, Massachusetts, USA, The Belknap Press of Harvard
University Press. p.267.
10
Kung Te-cheng (1996): Confucius: His life, Thought, and Influence. Taipei, Taiwan, ROC, Government
Information Office, p.1.
11
Ross Terrill, “Unification between Taiwan and the Mainland? – The Changed Context From 1949 to 1999”
International Forum on Peace and Security in the Taiwan Strait, Taipei, Taiwan, ROC, July 2000, p3.
3
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government’s formal recognition of the PRC and de-recognition of the ROC brought the
armed confrontation to an end12. This opened the door to communication.
During the 1980s, the PRC tried hard to compel the US to gradually reduce its arms sales
to the ROC on the one hand and to bring the ROC to the negotiating table on the other. The
ROC held firmly to the policy of rejecting official contacts, negotiations, or compromise. In
September 1982 the PRC’s paramount leader, Teng Hsiao-ping, advanced the concept of “one
country, two systems” as a means of extending the PRC sovereignty over Hong Kong, Macao,
and Taiwan, while permitting these areas to maintain political and economic systems different
from those of the PRC. The ROC refused the PRC’s overture because Mainland China
regarded Taiwan as a local government. At this time, relations between the two sides entered a
period of nonviolent confrontation. Then, in 1987, there was another development. The ROC’s
former president Chiang Ching-kuo relaxed rules to permit private-sector exchanges through
third countries, specifically visits by the ROC citizens to their relatives on the mainland. Visits
to relatives quickly expanded to commercial and other contacts13.
Beijing is urging the “three links14” to be established more quickly, and especially wants to
change Taipei’s current policy of allowing only “indirect” contacts, to allowing “direct” links
In 2002, cross-Strait trade reached $41.0 billion. The number of Taiwan firms investing in
Mainland China already exceeds forty-nine thousand, and their contracted investments are
worth more than $49 billion15.
Taiwan’s businessmen have also been asking the government to lift the “indirect link
policy” because it hinders their competitiveness with other countries. These demands have put
great pressure on the government16.
The government of Taiwan is reluctant to introduce “direct links” until Mainland China
reduces hostility towards Taipei.
6.Obstacles and Positive Movement
The first obstacle to the CBMs across the Taiwan Strait is distrust. From Taipei's perspective,
since the Northern Expedition to unify China in 1926 until the "Tienanmen Massacre" in
198917, and various isolation against Taiwan have all made the government and the people of
Taiwan distrustful of the Beijing regime. Meanwhile, China’s effort to maintain its claims over
Taiwan is reflected in its military activities as well. In an infamous show of force in the spring
of 1996, before Taiwan’s first direct presidential elections, China test-fired missiles and held
12
Dennis Van Vranken Hickey (1994): United States- Taiwan Security Ties: From Cold War to Beyond
Containment USA, Praeger Publishers, p.96.
13
Godwin Fu (1994): From “One Divided China” to “One Country, Two Systems”: The Inescapable
Precondition for Unified China. Washington, D.C., Center for Strategic and International Studies 1994, pp.3-4.
14
The “Three Links” are postal, transport and commercial links. Chas. W. Freeman, Jr., “Preventing War in the
Taiwan Strait: Restraining Taiwan- and Beijing” Foreign Affairs, USA, July/August 1998, p.8.
15
Statistics of Trade, Bureau of Trade, Ministry of Economy, Taipei, Taiwan, ROC, 2003,
http://www.mac.gov.tw/big5/twhkmc/report/k94/1.htm
16
Hungdah Chiu, “Recent Cross- Strait Relations and the United States”, Issues & Studies (Institute of
International Relations, Taipei, Taiwan, ROC), P.46.
17
T.L.Tan (1994): Taiwan’ Security: Assessing the Current Situation and Prospects for Future Developments to
2020, Washington D.C., Atlantic Council of the United States, p.20.
4
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live-fire war-games exercises off Taiwan18. Those military exercises deeply damaged the
relations between Taipei and Beijing.
From Beijing’s perspective, Taiwan is trying to distance itself further from the mainland.
From a nationalist point of view, Taiwan independence will neither be approved by Beijing
nor by the overseas Chinese who otherwise detest the Chinese communist regime. As an
anonymous student leader of the 1989 "June 4th Incident" in Tienanmen Square expressed:
We insist upon the overthrow of the current totalitarian regime and support a
democratic government like that of Taiwan. However, since China's earliest
days Taiwan has been a part of China. Therefore, if Taiwan becomes
independent, then the Chinese of this generation will be unfilial to their
ancestors and negligent toward their descendants. Once Taiwan declares
independence; we support Beijing's use of force19.
The second major obstacle is the huge gap in the political system, economic structure,
ideology and way of life between both sides20. The third major obstacle is the weakness of
Taiwan compared with Mainland China. It will be difficult for Taipei to get an equal position
in the future negotiation21. Therefore Taiwan welcomes some countries or international
organizations in the role of balancer, stabilizer, and crisis preventer in Taipei- Beijing military
relations22.
Although there are several obstacles as outlined above, there is also a positive movement
toward the establishment of CBMs. The framework for promoting such activities already
exists. For the purpose of increasing the cross-Strait consensus and moving toward the goal of
peaceful co-existence, the ROC government established a cabinet-level Mainland China
Affairs Council in January 1991. The private-sector Straits Exchange Foundation (SEF) was
then formed to negotiate cross-Strait affairs with Beijing's Association for Relations across the
Straits (ARATS). In March 1991, Taipei issued the "Guidelines for National Unification23,"
which serve as the guiding principles for relations across the Taiwan Straits.
The cross Strait dialogue mechanism between SEF and ARATS provide an unofficial, yet
quasi-governmental, venue for serious cross Strait dialogue and offer that both sides see the
benefit in such talks and can avoid approaching them from a “win-lose” posture. The
communications link established between the respective chairmen—the SEF’s Koo Chen-fu
18
Solomon M. Karmel (2000): China and the People’s Army: Great Power or Struggling Developing State?,
London, Macmillan Press LTD, p.174.
19
T.L.Tan, Taiwan’ Security: Assessing the Current Situation and Prospects for Future Developments to 2020,
p.22.
20
Lee Teng-hui: “Understanding Taiwan: Bridging the Perception Gap”, Foreign Affairs November/December
1999, USA, p.l13.
21
“Taiwan’s military: Assessing strengths and weaknesses” Strategic Comments, The International Institute for
Strategic Studies, London, May 2000, p.2.
22
Cheng-yi Lin: “The US Role in Taiwan- China Military Relations” International Conference on United StatesTaiwan Relations: Twenty Years after the Taiwan Relations Act, Taiwan, ROC, April 1999, p.44.
23
Huang Kun-huei: “Guidelines for National Unification and Mainland Policy”, Chinese Communist Studies
Monthly, Taipei, Taiwan, ROC, October 1992, pp.16-17.
5
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and ARATS’ Wang Daohan—serves as an important vehicle for dialogue and thus represents
a confidence building measure in itself.
7.CBMS- The Assumptions
Any discussion of cross Strait CBMs should start with some basic assumptions about the
general situation. The following general assumptions are recommendations for both parts of
the Taiwan Strait.
1. All involved and concerned parties, including the PRC, prefer a “peaceful resolution” of
the cross Strait problem.
2. Any long-term solution must take into account both Taiwan domestic attitudes and
conditions and the unyielding nature of Beijing’s commitment to eventual reunification.
3. The PRC is unlikely to gain control over Taiwan in the foreseeable future or to unilaterally
provoke a confrontation.
4. An assertion of de jure separation by Taiwan is unlikely but, if issued, would likely
provoke a military response from the PRC.
5. The status quo remains generally acceptable to Taiwan but is becoming increasingly more
difficult to sustain.
6. Peaceful resolution would pave the way for better relations and would remove the
potential danger of a military conflict in the Strait.
7. The lack of mutual trust is a major stumbling block, making CBMs essential.
8. The Koo-Wang Talks remain the best vehicle for developing and implementing cross
Strait CBMs. A breakdown of this process will make pursuit of CBMs exceedingly
difficult, if not impossible24.
8.CBM Recommendations
There are many traditional CBMs—military and non-military—that should be considered.
Traditional military CBMs that could be pursued include direct military to military contacts,
visits by military delegations, military personnel exchange programs, prior notification of
military exercises, the opening of military exercises to international observers, greater
openness regarding military budgets and defense planning and procurement, and the sharing of
defense information. Expanded contacts at various levels and in diverse fields (cultural,
academic, trade, economic, and scientific, as well as military) and a reduction in the military
build-up in both Mainland China and Taiwan would also be beneficial to both sides.
Military CBMs, implemented step-by-step, could play an important role in increasing trust
and understanding between Mainland China and Taiwan25. More specific suggestions are as
follows:
24
Ralph A. Cossa: Cross Strait Confidence Building: Taking the Next Step, pp.4-7.
Tai-hsing Tyson Fu: “A Preliminary Proposal for Military “Confidence-building Measures” Across the Taiwan
Straits” International Forum on Peace and Security in the Taiwan Strait, Taipei, Taiwan, ROC, July 1999, pp.8-9.
25
6
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1. Regular Military Exchange. A program of regular military exchanges could be initiated,
possibly beginning with visits of retired military officers and civilian national security
experts.
2. Communications Links. The establishment of communications links between the two
militaries, such as setting up military hotlines, would carry symbolic importance as well as
substantively contribute to the avoidance of miscalculation in a crisis.
3. Missile Restraint Regime. Mutual restraint on missile procurement and missile defense
programs could also be pursued.
4. Operational Military Constraints. The two sides could move toward agreeing on limits
on the scale and location of military exercises, to include troops and naval vessels, and
agreeing to refrain from flying combat aircraft within a specified area over the Taiwan
Strait.
5. Transparency Measures. Transparency Measures could be observed by both sides,
including direct pre-notification of military exercises and troop movements.
6. Open Skies Proposal. The possibility should be considered of offering some type of
“open skies” agreement to permit mutual reconnaissance opportunities over one another’s
territories.
7. Non-Use of Force. Defusing the ‘use of force” issue could also help improve the
atmosphere for cross Strait dialogue.
8. WTO Accession. Chinese and Taiwanese simultaneous accession to the WTO could
smooth the way for increased trade and economic interaction and help promote more
constructive dialogue on implementing the “three links”.
9. Greater Personal Interaction. Greater cross Strait personal interaction at various levels
and in many spheres should be expanded among civilian as well as military personnel
(including government officials and research scholars) in order to develop a greater sense
of understanding and possibly of common community26.
10. Protecting Lives and Interests. Taiwan has long urged the working out of an agreement
on protecting the rights and interests of Taiwan investors on the Mainland.
11. Unilateral Actions. Unilateral steps could also be taken by both sides to enhance trust and
confidence. If the PRC will not foreswear the use of force against Taiwan, it could at least
much frequently and convincingly stress its determination to pursue a peaceful solution
and avoid use of force. Meanwhile, Taiwan could take unilateral steps to reduce Beijing’s
fears that Taiwan is moving inexorably toward independence. This could include a
decision to not hold a national plebiscite on independence for the island for a prolonged
period.
12. Outside Mediation. The concept of outside mediation should not be rejected. Indonesia
provided its good offices to help mediate an internal dispute between the Philippine central
government and Muslim rebels in the Mindanao Province. The U.S. helped mediate
between Northern Ireland’s warring Catholic and Protestant factions.
26
“To establish Confidence Building Measures is still a long way off”, China Post June 25, 2000, p.2.
7
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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9.Longer-Term Blueprint
In the past few years, numerous security analysts have put forward a variety of potential
blueprints for achieving some form of long-term cross Strait reconciliation and resolution.
These proposals all seek to harmonize the interests of Mainland China and Taiwan and
reconcile their differences over sovereignty, identity, status, and global roles. These points
could help stimulate further discussion:
1.
An agreement to establish an interim arrangement to govern the cross Strait situation for a
period of decades, at the end of which on a certain date, formal talks toward political
integration of the Mainland China and Taiwan will begin.
2.
During this interim period, Taiwan and the Mainland China continue to agree that there is
one China and that both parts exist within the framework of one China, but that relations
between them are not those between exclusive sovereign entities or between a central
government and province. Rather, their relations are those between the two sides of the
Taiwan Strait.
3.
Taiwan pledges it will not seek de jure permanent separation and will consider itself part
of China.
4.
The Mainland China agrees and openly declares that it will forswear the use of force
against Taiwan, except in the event that Taiwan violates its pledge to not seek de jure
permanent separation.
5.
China and Taiwan agree to negotiate and end to hostilities in the Strait.
6.
The two sides would agree on restrictions to their weapons deployments policies so that
each side would feel confident that the other would not be able to alter the fragile
arrangement through threat or use of force.
7.
All agreements should be legally approved in the respective legislative bodies, possibly in
the form of constitutional amendments. Monitoring arrangements should be worked out to
ensure implementation of all agreements that could include bilateral committees27.
10.CONCLUSION
Some of the recommendations of CBMs are partly in place. But the key suggestions are
difficult to carry out because both parts of the Taiwan Strait have their postures, which are
problematic for negotiations. The PRC’s precondition for any dialogue is “one China” and
Taiwan is one part of China. If Taiwan delays to start the negotiations, Beijing has threatened
to complete the issue by force. This precondition for talks is unacceptable for Taiwan. The
majority of the people would like to maintain the Status quo but don’t want to decide the issue
of unification at present28. The government of Taipei thinks that the unification is not the only
option and will start the negotiations without any preconditions. How can we overcome the
deadlock?
Both Beijing and Taipei argue that they represent their people’s best interests. Beijing
claims that the unification with Taiwan would improve the strength of China, increase the
27
Ralph A. Cosss: Cross Strait Confidence Building: Taking the Next Step, p.9-13.
Mainland Affairs Council, Executive Yuan, “Public Opinion on Cross-Strait Relations in the Republic of
China” Taipei, Taiwan, May 2000, p.1.
28
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economic growth, etc. But Taipei are not prepared to become part of the Communist regime
because the people are afraid of losing their freedom, wealth …etc.
Politicians only consider the short-term benefits for their own government and people. The
result would be a tragedy if Taipei and Beijing continue to uphold their posture. If cross-Strait
CBMs are to be successful, Taipei and Beijing need realistically to take unilateral and
incremental approaches first, such as declaratory measures to renounce the use of force against
each other29.
According to the authoritarian system of Beijing, it is difficult for Mainland China’s
leaders to modify the policy of Deng Hsiao-ping. Any changes could risk in a power struggle
within the leadership of Beijing. If Taiwan can demonstrate more goodwill30 actions in the
foreseeable future, Beijing would soften their approach. This is the latest “wait and see policy”
from Beijing31.
During 1950s to 70s, Taiwan’s Mainland China policy was to recover the mainland. That
means to save and help the people there. Why has Taiwan abandoned the original idea to
recover the mainland? And could we do more to help the people of Mainland China?
Taipei could offers, specifically help in the education of primary school age children,
reducing poverty, and promoting cultural exchange on Mainland China. At the same time,
Taiwan’s domestic policy should focus on continued economic growth, political reform, social
improvement, and the strength of defense. Internationally, Taipei should concentrate on
economic cooperation with developing countries and offer more international humanitarian
aid32 to raise the profile of Taiwan and become a more significant member of the international
community.
As an increasing number of people from Mainland China become aware of the goodwill
from Taiwan, they will influence the decision-making of Beijing. Concurrently, the
international community would be glad to urge the peaceful co-existence between Mainland
China and Taiwan33. When Beijing could treat Taipei as an equal and reciprocal entity, then
CBMs would progress quickly.
34
29
Cheng-yi Lin, The US Role in Taiwan- China Military Relations, p.39.
Michael Yahuda: “European Perspectives on Security Across the Taiwan Strait” International Forum on Peace
and Security in the Taiwan Strait, Taipei, Taiwan, ROC, July 2000, p.10.
31
“The gulf between the ideas across the Taiwan Straits- a crisis in hiding?” China Post, Taipei, Taiwan, ROC,
June 26, 2000, p.2.
32
“World leaders will today promise to help the poor. Empty words again?” The Guardian, London, July 21,
2000, p.1; Liang Yung-Ling: “The Development of Cross Strait Relations: The EU Prospect”, The 10th Forum of
Military Academies, May 2003, Chinese Military Academy, Taiwan, ROC, P.20.
33
“National Security and Defense Policy”, 2000 National Defense Report.Taipei, Taiwan, ROC, August 2000,
Part 2.
30
9
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THE SOUTH KOREAN GOVERNMENT AT THE BEGINNING OR 2004:
PRESIDENT ROH’S CHALLENGES
AUTOR1:
EUNSOOK YANG
UNISCI
FECHA:
Enero 2004
The situation of the South Korean government since the accession to the Presidency of Roh
Moo-hyun last year is far from buoyant with a prevailing atmosphere of mistrust and conflicts.
This situation affects not only the domestic arena with serious problems in the economic,
social and political but also external issues as well.
On October 13, only eight months after taking office in February 2003, Roh Moo-hyun
surprised the people by proposing to hold a national referendum to reaffirm the credibility of
his presidency. Roh, a radical left-wing and pro-unification reformer having been elected by a
narrow margin over the conservative and U.S. favored candidate Lee Heo-chang started
confronting troubles immediately after his inauguration.
The main problems relate to the internal struggles of his own political party, which does not
even hold a majority in the parliament, in one side and his supporters, mainly young,
nationalists and militant labor unions demanding all what had been promised during the
election campaign on the other side. In addition, the corruption scandal of his close aids, the
unprogressing inter-Korean relations and a complicated alliance relationship with the United
States all together put Roh against the corner and prompted him to announce the controversial
referendum.
The principal objective of this article is to analyze the dominant characteristics of the
current problems the South Korean government has to confront within the historical context of
the previous administrations. Special focus on the Administration of Kim Dae-jung, Roh’s
predecessor, is inevitable considering the fact that quite a number of the present problems
were inherited from Kim’s presidency.
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
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1.Brief Political Background of the Peninsula
The Korean peninsula was liberated on 15 August 1945 after thirty-five years of Japanese
colonialism, when Japan surrendered to the Allies. It was a day of liberation for all Koreans.
However, without their knowledge, the peninsula had already been divided. Four days earlier,
before the independence of Korea two U.S. colonels, one of them would be the future
secretary of state, Dean Rusk were given a 30 minutes task of drafting the geographical limits
of a “temporary” military occupation zone of the peninsula which was going to be so divided
between U.S. and the Soviet Union.2 They chose the thirty-eight parallel putting the national
capital on the American side. The Russians agreed, though they could have seized the entire
peninsula before the Americans even arrived.3
After the W.W.II, regarding the Korean question, the Soviets and Americans had agreed in
December 1945 to create a joint commission for the establishment of an interim Korean
administration. They further agreed that Korea would be unified within five years.
Nevertheless, as Roosevelt’s internationalism was replaced by Truman’s “policy of
containment,” the emergence of the cold war was imminent, and the unification became very
unlikely in Korea. The dividing line at the thirty-eight parallel was formalized in 1948 with
the establishment of the Republic of Korea (R.O.K) and the Democratic People’s Republic of
Korea (DPRK).
The civil war started on 25 June 1950 and ended 3 years later, on 27 July 1953 by the
signing of the armistice agreement between representatives of the U.N forces and the
communist forces, but never a peace treaty was signed. From that moment, the two
incompatible states of the Korean peninsula choose different destines separately with the
influence of each state’s patron ally, Russia on one side and the U.S. on the other side.
2.Transformation of South Korea
South Korea has experienced one of the most remarkable transformations of any country in the
world in the last five decades. From ruins after the Korean War and with insignificant natural
resources, the country took a course of revolution which brought it from the level of one of the
poorest countries on earth in 1960s to one of the top fifteen industrialized countries in the
world by the 1980s.
From the establishment of South Korean government to the first civilian government in
1988, the South Korean transformation underwent by a series of authoritarian leaders.
Syngman Rhee, the first postwar leader in the south, subordinated domestic freedoms to his
goal of remaining in power and reunifying the peninsula. After students uprising ousted Rhee
in April 1960, the interim government for thirteen months struggled to put democracy in South
Korea before Park Chung Hee seized power in a military coup.
The rapid economic
development of South Korea since 1963 due largely by the country’s strategy of maximizing
growth by pursuing outward-oriented, the export-centered policies. This strategy was adopted
in 1962 when the first Five year Plan was launched and the consecutive Five Year Economic
plans continued until the 1980s.4
2
The Russians entered the peninsula while the U.S. was preparing the war with Japan. The U.S. did not expect
that the war would end so suddenly. Then the U.S. saw the danger of an entire occupation of the Korean
Peninsula by the Russians if the U.S. didn’t stop the advance of the Soviet troops.
3
The Americans offered 11,300 million dollars and economic aid if the Russians would agree with the pact.
4
Paul H. Clyde and Burton F. Beers (1972): The Far East: A History of the Western Impact and the Eastern
Response, 1930-1970, New Jersey: Prentice-Hall, Inc., p.506.
2
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Enero de 2004
Quite different from the general concept of dictators, the authoritarian leaders in South
Korea played a very positive role in the economic development of the country. Especially, the
Park administration took decision of taking the key role in economic development because no
other South Korean institution had the capacity or resources to direct such drastic change in a
short time. The resulting economic system combined elements of both state control and free
enterprise.
The government guided private industry, a group of “chaebol (conglomerates)” through a
series of export and production targets utilizing the control of credit, informal means of
pressure and persuasion, and traditional monetary and fiscal policies.5
However, into the 1970s, demands for change were growing more and from below,
especially industrial workers. 6 By the late 1970s, demonstrations by students who joined
labor movements and workers at factories became a serious social problem. The turmoil
eventually developed into a tragedy. In the course of an argument on whether the government
adopt reforms or not, President Park Chung-hee was assassinated by the director of his
intelligence agency, Kim Jae-kyu in October 1979.7
His successor also by means of a coup d’Etat Chun Doo-hwan, lieutenant general, declared
martial law to quell the unrest. In the southern city of Kwang-ju, in spite of the restrictions,
the rebellious students, dissidents and the citizens in general engaged in a remarkable act of
resistance to martial law, taking over the city and expelling government
forces. However, crack units of the military put down the uprising, killing over a hundred
protestors. 8
Toward the end of the1980s, the authoritarian regime in South Korea was already on its
verge of last stand. In the elections, however, opposition leaders Kim Dae Jung and Kim
Young Sam could not reach a common platform and failed to present a single presidential
candidate. In the end they ran separately and with the opposition vote split, the ruling party’s
handpicked candidate, Roh Tae Woo, won the election in December 1987.
Kim Young Sam’s accession to the presidency in February 1993 was the second peaceful
transfer of power in South Korean history. Kim’s most important achievement was assuring
civilian control over the military rule. Also, he made great efforts emphasizing globalization
of the country. In the course of globalization policy he instituted many of the liberalizing
reforms which would later prove so damaging for South Korea in the Asian financial crisis of
1997.9
Assuming the presidency in December 1997, Kim Dae Jung successfully guided South
Korea out of the 1997 financial crisis but had little success in reforming the economic system
making more transparent or the political system less attached to his own political interests.
Consequently, his main success, the “engagement policy” with the North which he was
compensated by the Nobel Peace Prize brought a controversial discussion in Korean politics in
5
Matles Savada Andrea and Shaw William (ed) (1992): South Korea: A Country Study, Washington D.C: Federal
Research Division, Library of Congress, p.141.
6
Labor movement was considered illegal in South Korea at that time.
7
Kim reportedly argued for compromise and reform, but Park, encouraged by his chief bodyguard, Cha Chi-shul
insisted on dispatching paratroopers, if necessary to quell the demonstrations. See Fabre André (1998): La
Grande Histoire de la Corée: La Quatriéme République, Paris Favre SA, p.343-4.
8
Eckert Carter J. and others (1990): Korea Old and New: Authoritarianism and Protest, 1948-1990, Seoul:
Published for the Korea Institute, Harvard Univ. by Ilchokak, p.375.
9
John Feffer (2003): North Korea, South Korea: U.S. Policy at a Time of Crisis, N.Y., Seven stories Press, p.45.
3
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Enero de 2004
his last year in office by corruption scandals implicating his sons, his low-profile handling of
North Korea and the payoff allegations involving Hyundai and the North for the inter Korean
summit in June 2000.
In fact, since the inter-Korean summit, public debate over the administration’s “Sunshine”
policy toward the North has divided South Koreans along political, ideological, and regional
lines. In other words, although Kim Dae-jung has succeeded to bring the South and the North
in relations, he failed to build solid support for his engagement policy from his own people.He
left a society divided, above all by generations. The old remain still very suspicious of North
Korea, while many of the young who have not experienced the war see naively North Koreans
as brothers viewing the U.S. as the source of stirring tension and obscuring the unification.
The young and nationalists demand lesser U.S-South Korean military ties and closer relations
with the North. They also require more national pride in dealing with U.S. because they see
the U.S. influence on Korean Peninsula as unjust and unfair. Against these back drops, it is not
difficult to anticipate a political battle between the left and right and a generational battle in
the coming administration.
The current president of South Korea, Roh Moo-hyun, a radical left-wing, self educated
lawyer and pro-unification reformer backed by 62 percent of the under-30 crowds in the
election represents shifting values and habits.
As he promised in the election campaign, Roh initially tried to bring balance in an
increasingly polarized society and transparency to Korea’s complicated and dubious economic
system10 and greater participation of the citizen in the political sphere. However, those
inherited and already existing problems make it hard for the present administration to
accomplish its objectives.
First of all, when it comes to economic reform, President Roh, during the electoral
campaign pledged both reform of the Chaebol-dominated economic system and 7% economic
growth. However, the two goals reveal incompatible to achieve. It is because if vigorous
economic growth is desired, the government needs to sustain the big business corporate
management and the accounting practice it plans to reform.
As a second step, in its initial reform program, the administration took action against stockprice manipulation cases and false public disclosures by the powerful family-run chaebols in
order to protect minority shareholders’ rights. Also, the government stated a new taxation
system that will impose taxes on inheritance and gifts. The reform is necessary because the
current law has failed to prevent the illegal transfer of wealth from chaebol leaders to their
children.11
Nevertheless, with the economy weak and the emboldened militant labor-unionists who
have launched several critical strikes for the nation’s economy, the Roh administration has
only pursued half way through to its pledge.12 In addition, the new government has difficulty
to pass its reform program in the parliament because the conservative opposition party controls
10
Many Korean scholars conclude that Korea’s development strategy, with its emphasis on a handful of corporate
empires controlled by individual families, “chaebols” ensured an unhealthy concentration of wealth, gave these
wealthy few undue influence over government policy, and contributed to the structural weaknesses that made
South Korean susceptible to the 1997 regional economic crisis. Attributed by David Scofield, “World Press
Review-South Korea-Roh.” The Stanley Foundation, Nov. 6, 2003, Seoul.
11
The present law imposes taxes on only fourteen specified types of inheritance and gifts. See Hoon Jaung,
“President Roh Moo-hyun and the New Politics of South Korea,” February 2003, Asia Society, p.10-11.
12
“South Korea, Roh goes it alone”, The Economist, Oct. 4, 2003, p.42.
4
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the majority in the National Assembly. As most reform measures require new legislation, it is
a difficult task for the government to pass new reforms.13
Second, in question of external policy, Roh faces a complex and difficult future in trying to
steer between U.S. demands and domestic expectations. For instance, despite overwhelming
public opposition, including its own political base, the administration has to strongly support
Bush’s war in Iraq. Those internal political and ideological divisions surfaced in a National
Assembly debate on a resolution authorizing the dispatch of engineering and medical troops to
Iraq. The vote was 179 in favor of the dispatch and 68 against, with 9 abstentions.14
Particularly noteworthy was that almost half of the legislators of the governing MDP
(Milenium Democratic Party) who were present voted against the resolution, despite a
personal appeal from Roh. The president had to rely for most of his support on the
conservative opposition Grand National Party, which strongly supported the measure.
The internal political conflict in the ruling MDP is not new.15 Much of the MDP’s
establishment, including members who were loyal to the outgoing president, Kim Dae Jung,
refused to back Mr. Roh, and tried to undermine the party’s support for him before the
presidential election in December. Mr. Roh’s supporters never forgot this. Thus, members of
the pro-Roh who are backing many of the political reforms have decided to split up.
Then, thirty-eight pro-Roh members of the National Assembly have bolted from the MDP
and have formed a new party, called Uri (means “our party”) and the president himself
responded on September 29, by leaving the party as well, but without joining the new group
yet.16 Roh has said for some time that he will eventually join the party, formalizing the
unofficial ties he has with it. The Uri Party is expecting the time before the parliament
election on April 15.
With the internal political struggle, president Roh also faces pressures from civic groups
with explosive enthusiasm for political participation, especially the young generation, well use
to the modern information systems. However, South Korea’s political institutions, like its
political parties, have a limited capacity for accommodating the rapidly increasing demand for
participation.
Apart from these problems, Roh faces a war with the press. The problem was initiated by
the previous administration when Kim Dae Jung’s achievement of the inter-Korean progress
became target of criticism by the opposition and conservative newspapers such as Dong-A,
Chung-ang, and Chosun.17
In the face of the opposition, his policies toward North Korea have put him on the
defensive and he adopted an authoritarian mood. Many expected Kim to accept the cry for
political reform, but surprisingly, he did not. President Kim opted for strong hand, charging
the press with tax irregularities. As a result, the confrontation with the press became
13
“Roh Casts the die”, The Economist, Oct 18, 2003, p.40.
Haksoon Paik: “Steering Between Red Lines: A south Korean View,” Arms Control Today, May 2002. cited
from Plenary Session of the 238th National Assembly of R.O.K. April 2, 2003. South Korea later decided to send
additional 3000 troops to Iraq.
15
“Hegemony War in MDP victimizing South Korean Citizens” The Dong-A Ilbo, July 27, 2003.
16
“Roh to join Uri Party Just Before April Polls.,” The Korea Times, January 6, 2004.
17
They attacked the Kim’s low profile handling of North Korea on the grounds that its engagement policy lacked
principles for reciprocity, transparency, and verification. Also, they called on to overhaul and depoliticize his
engagement policy with North Korea in his favor. See Byung-Hoon Suh: “Kim Dae-Jung’s Engagement Policy
and the South-South Conflict in South Korea: Implications for U.S. Policy,” Asia Society, Summer 2001,p.8-10.
See also, Norman Levin and Yong-sup Han (2002): Sunshine in Korea, Arlington VA, Rand, p.71-75.
14
5
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inevitable: the three newspapers mentioned above adopted an anti government line while the
“Hankyoreh Shinmun” stayed pro government paper and “Hankook Ilbo” remained neutral.
Due to this sharp division of the newspapers, the public opinion became increasing polarized
regarding the “engagement policy” with North Korea.
Consequently, as President Roh follows the “Sunshine” and “engagement” policy of
President Kim, the three major newspapers continue to criticize the present government.
Roh’s decreasing popularity, which has plunged at the beginning of his presidency from over
80% to below 30%, is due in large part to the critical local media. 18
There are several external constraints for the Roh administration in dealing with the North
Korean issue. As long as the deep rooted mistrust between the U.S. and DPRK continues,
dealing with the North Korean program becomes even more complicated and slow in progress.
19
The biggest foreign-policy challenge facing Roh is how to resolve the North Korea’s
nuclear threats and Bush’s firm response concerning the North. Mr. Roh has tried to
accommodate both sides: Roh asks Bush to take a softer line toward the North while he wants
to re-establish dialogue and rejoin a further step toward inter Korean relations. However, the
Iraq question made all the problems more complicated.
Before sending 675 military engineers and medical personnel to Iraq, against Korean public
opinion protests, Roh has explicitly linked the two issues, saying that he wants to see more
progress on North Korea talks with the U.S. before agreeing to send troops to Iraq. Talks
between the North and the U.S. did not progress much. The North Korean regime on the other
hand threats Roh’s administration saying that it will become even more uncooperative if South
Korea sends troops to Iraq leaving the future inter Korean talks obscure.20
Looking ahead, in the short run North-South relations will remain hostage to the nuclear
issue and thus to the U.S.-DPRK relationship. In other words, despite Roh’s best intentions
and continuing engagement policy with the North, for the time being inter-Korean ties look
grim and look set to be a dependent variable beyond Seoul’s control whose outcome is
impossible to predict.21 It is so even with the seemingly comprehensive attitude of the North
allowing the unofficial U.S. nuclear technicians to the polemical nuclear site of Yongbyon on
January 2004.
Now serving in a very hard situation both internally and externally, Roh called for a
national referendum in last October. His intention was to purge the corruption from the
political scene and to pursue political reforms.22 He said that if he loses the referendum, he
will resign on or around February 15th, so that a fresh presidential vote can be held at the same
time as parliamentary elections, already scheduled for April 15th. If, on the other hand, he
wins public support, he promises to overhaul the cabinet and the presidential office in order to
start anew with a fresh public mandate.
The nation’s largest opposition party, the GNP, says Mr. Roh is simply trying to cover up
the corruption scandal of his close aides. The party had initially welcomed the call for a vote
18
“Roh casts the die”, The Economist, October 18th 2003, p.40.
Arms Control Today, op., cit. P.7.
20
“Japan, South Korea and Iraq: Helping hands,” The Economist, October 11th, 2003, p.44.
21
Aidan Foster-Carter: “North Korea-South Koreas Relations: A Bumpy Road Ahead?” Pacific Forum CSIS, 1st
Quarter 2003, p.6
22
In Korea there is a strong tie between the chaebols and the politicians. Just before the call for the referendum
several close aides of Roh were prosecuted for receiving illegal financial aid from chabols. See Yahoo! News,
http: www.csis.org/pacfor/pac0306.htm “South Korea Upholds Officials’ Convictions,” Nov. 29, 2003, p.1-2.
See also, Yahoo! News, “Roh Backer in Counter-Fast Over South Korean Crisis,” Nov.27, 2003, p.1-3.
19
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but had a change of heart when half a dozen polls conducted showed that a majority of voters
plan to stand behind the president.
The rival political parties have joined the criticism to block Mr. Roh from launching the
national referendum, saying that the ruling camp is trying to employ blackmail tactics. There
are legal complications as well. Experts disagree over whether the South Korean Constitutionwhich states that the president may call a referendum only over significant matters of national
interest, such as diplomacy, security and unification-allows a vote of confidence on the
presidency. The president, however, argues that the term "significant" should be interpreted
pretty broadly.
In the face of difficulty to hold a referendum, where Roh tries to put most of his effort now
is in wining public confidence through the general election on April. If the same strategy of
presidential election campaign works again, Roh, with irresistible grass-roots support, could
throw his backing to Uri, allowing it to win a majority in the elections. Roh could then pass
new, controversial legislation. If the contrary happens, president Roh will have even harder
time to govern with the nation divided and the path ahead unclear.
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AUTOR :
1
FECHA:
Enero de 2004
APEC: CAMBIOS Y DESAFÍOS ACTUALES
GRACIA ABAD QUINTANAL
UNISCI
Enero de 2004
1.Introducción
Algo más de catorce años después de su lanzamiento en la reunión celebrada en Canberra en
noviembre de 1989 en respuesta a la creciente interdependencia entre las economías de la
región2, la APEC (Asia Pacific Economic Cooperation)3 vive una situación muy diferente a la
que existía en aquellos momentos. En el contexto actual, lejos ya de los momentos de
esplendor que vivió a mediados de los noventa tras la Cumbre de Seattle4, la APEC no sólo va
a ver cuestionada la continuación de su razón de ser, algo que, por otra parte no es nuevo5,
sino que va a tener que hacer frente a desafíos que con anterioridad, o bien no existían, o bien
carecían del relieve actual.
Así, junto con las críticas que, de la mano de una desilusión que se inicia en torno a 1999 y
cuyas causas deberían ser abordadas6, aseguran que la APEC ha fracasado en el cumplimiento
de sus objetivos y que las metas fijadas en la Declaración de Bogor son inalcanzables, al
menos dentro del marco temporal previsto, surgen ahora nuevos problemas relativos a la
propia agenda de la APEC y a su papel en el contexto de la cooperación económica y la
liberalización comercial y de inversiones a nivel regional y global.
En este sentido, hay que señalar que son dos las principales cuestiones susceptibles de
generar el debate en torno a la APEC y a las que, en consecuencia, será necesario buscar
respuestas: la creciente inclusión de las cuestiones de seguridad en la agenda de la APEC y la
compatibilidad de la actividad y objetivos de la APEC con la proliferación de acuerdos de
libre comercio bilaterales y regionales existente en el área geográfica que abarca la primera.
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
“About APEC” en APEC Thailand 2003, disponible en www.apec2003.org
3
Lo que Gareth Evans denominó “cuatro adjetivos en busca de un nombre” y que, en realidad no era sino el
resultado de los recelos que cualquier posible atisbo de institucionalización suscitaba en ASEAN. Ver Aggarwal,
Vinod K. y Morrison, Charles E. Asia-Pacific Crossroads: Regime Creation and the Future of APEC, McMillan
Londres, 1998
4
Soesastro, Hadi “APECs Overall Goals and Objectives, Evolution and Current Status” en Feinberg, Richard E.
APEC as an Institution: Multilateral Governance in the Asia Pacific, ISEAS, Singapur, 2003, p 29
5
“APEC makes the grade” en The Japan Times, 29 de octubre de 2003, disponible en www.japantimes.co.jp
6
Garnaut, Ross “ Introduction: APEC ideas and reality, history and prospects” en Yamazawa, Ippei (ed). Asia
Pacific Economic Cooperation (APEC): Challenges and tasks for the twenty-first century, Routledge, Londres,
2000, p 15
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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2. Las cuestiones de seguridad y la Agenda de la APEC
El hecho de que, desde la Cumbre de Shangai, celebrada en octubre de 2001 y, por tanto, aún
bajo el impacto que supusieron los atentados del 11 de septiembre, haya tenido lugar un
tratamiento recurrente y más amplio de los temas de seguridad en las diferentes reuniones de
la APEC ha reavivado un debate que, sin embargo y , como ya apuntábamos más arriba, no es
nuevo en absoluto: el de si es conveniente la inclusión de cuestiones políticas y de seguridad
en la agenda o si, por el contrario, la organización debe limitarse a lo estrictamente
económico.
2.1. El debate teórico
Casi desde su creación la APEC ve surgir propuestas que abogan porque, junto a los temas
económicos se ocupe también de cuestiones de índole laboral, medioambiental o de seguridad7
Aunque también es cierto que, como señala John McKay8 rara vez van a ser bien recibidas
tales propuestas, ya que no son pocos los que consideran que ese sería el fin de la
organización. Sin embargo, otros, como el propio John McNay argumentan en sentido
contrario. Este autor en concreto, desgrana cuatro razones básicas a favor de la inclusión de las
cuestiones de seguridad en la agenda de la APEC9:
1.
2.
3.
4.
APEC is already a de facto security organization
The broadening of the definition of security
APEC is increasingly regarded as an important source of regional stability
In an era of intense global and regional competition, we can no longer regard
economic integration as necessarily being a force for stability and peace
El primero de estos planteamientos es probablemente el más discutible. El mero hecho de
que los temas de seguridad hayan ido entrando progresivamente en la agenda de la APEC, no
quiere decir necesariamente que deban estar y/o permanecer en ella. Ahora bien, es innegable
que la APEC ofrece una oportunidad de gran valor para que los representantes de los
diferentes Estados de Asia-Pacifico puedan encontrarse y hablar tanto a nivel bilateral como
multilateral de las innumerables cuestiones en que sus intereses pueden confluir, entre ellas,
las de seguridad.
La segunda de estas razones es a mi juicio, la más importante. La ampliación del concepto
de seguridad, la importancia cada vez mayor otorgada a la seguridad humana y, con ello, el
papel que en el terreno de la seguridad adquieren cuestiones como la superpoblación, el
subdesarrollo, la contaminación, el retroceso de los bosques, el crimen transnacional o ciertas
enfermedades hacen que la frontera entre las cuestiones económicas y las de seguridad no esté
tan clara. Frecuentemente los problemas tienen implicaciones en ambos ámbitos.
Esta realidad es particularmente manifiesta por lo que respecta a la APEC ya que la
liberalización de los intercambios y la eliminación de barreras no arancelarias, en la que en los
últimos años se estaba haciendo mayor hincapié, han de ser gestionadas adecuadamente para
evitar que se conviertan en factores que faciliten la expansión de las nuevas amenazas que se
caracterizan precisamente por ser, en buena medida, transnacionales.
7
Aggarwal, Vinod K. y Morrison, Charles E. op. Cit., p. 24
McKay, John “APECs Role in Political and Security Issues” en Feinberg, Richard E. APEC as an Institution:
Multilateral Governance in the Asia Pacific, ISEAS, Singapur, 2003, p 229
9
Idem p 259
8
2
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Junto a ello, hay que señalar como un caso claro y reciente en el que se ha puesto de
manifiesto tanto que la cooperación económica puede hacer necesaria una cooperación
también en otros ámbitos, como la expansión del concepto de seguridad es el surgimiento del
SARS el pasado año en Asia y el hecho de que se hayan dispuesto medidas coordinadas frente
a él.
En relación con el tercero de los argumentos mencionados, es interesante ver cómo, desde
una óptica bien diferente, Hadi Soesastro también enfatiza las importantes aportaciones que
puede hacer la APEC al desarrollo de Confidence Building Measures en la región, en el marco
de sus esfuerzos de Comunity Building10. Junto a ello hay quienes, ya desde hace algunos
años, apuntan la importancia de la estabilidad proporcionada por la APEC como consecuencia
de la generación de más y mayores oportunidades económicas11.De modo similar argumenta
John Ravenhill quien apunta que la cooperación regional no sólo reduce las probabilidades de
conflicto entre los Estados implicados en ella sino que estrecha su vínculos frente a hipotéticas
amenazas externas. Asimismo, incrementa el poder negociador de los Estados que participan
en ella12.
En lo que hace al último de sus argumentos hay que recordar que el propio John McNay
señala cómo el proceso de crecimiento puede conducir a inestabilidades tanto como
consecuencia de cambios en la distribución de poder entre los Estados como de la ampliación
de las diferencias entre países desarrollados y países en vías de desarrollo.
De hecho, en apoyo de quienes se manifiestan a favor de la inclusión de las cuestiones de
seguridad se podría argumentar que los propios principios guía de la APEC estipulan que la
cooperación debe “mirar hacia fuera”, y tratar de generar consenso en un abanico cada vez
más amplio de cuestiones13.
Por otra parte y, junto a los argumentos expuestos hasta aquí, parece interesante tener en
cuenta que la seguridad es un requisito indispensable para el logro de los objetivos básicos
(económicos) de la APEC y que el contexto internacional ha cambiado mucho desde el año
1989. Si entonces parecían destinados a disiparse los principales problemas de seguridad y, en
consecuencia, no cabía pensar que pudieran tener repercusión negativa alguna para el
crecimiento económico, hoy la dinámica es justo la contraria. Aparecen constantemente
nuevos problemas de seguridad (entendida en sentido amplio) susceptibles de hacer peligrar
esos objetivos económicos. Algo que se pone de manifiesto en Asia tras el 11 de septiembre de
2001 pero, sobre todo, tras el atentado de Bali del 12 de octubre de 2002 que vino acompañado
de un importante descenso del PIB de la región fundamentalmente como consecuencia de la
reducción de los ingresos procedentes del turismo14. Por otra parte, es claro que si se quieren
atraer inversiones la eliminación de problemas de este tipo es más que aconsejable15.
Igualmente, el ABAC (Apec Bussiness Advisory Council) ha llamado la atención sobre el
10
Soesastro, Hadi, op. Cit. p 34
Wolfowitz, Paul, “The Asia-Pacific Region: Confidence-Building in the Post-Cold War Era” en Siow Yue, Chia
APEC: Challenges and Opportunities, ISES, Singapur, 1994, p 2
12
Ravenhill, John, APEC and the Construction of the Pacific Rim Regionalism, Cambridge University Press,
Cambridge, 2001, p 26
13
Garnaut, Ross y Drysdale, Peter Asia-Pacific Regionalism: Readings in International economic relations”
Australia National University, Sydney, 1994 p. 97
14
Putin, Vladimir “Russia wants to ride APEC train to success” en The Straits Times, 16 de octubre de 2003,
disponible en http://straitstimes.asia1.com.sg
15
Benett, Bruce “APECs Response to Terrorism” en UNISCI Discusión Papers No 3, Octubre de 2003,
disponible en www.ucm.es/info/unisci
11
3
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ralentizamiento del proceso de liberalización tras el 11-S, dejando entrever que podría hacer
más difícil el cumplimiento de los objetivos de Bogor16 que, no obstante, siguen siendo
alcanzables.
Ahora bien, también es cierto que el hecho de sobrecargar a la APEC con un gran número
de tareas sería una buena manera de llevar a la organización al colapso. Tanto más si se tiene
en cuenta que, en las cuestiones relativas a la seguridad carece muchas veces de las
herramientas necesarias para poder actuar de manera eficaz. En este sentido, el argumento
expresado por algunos autores de que, dado que las organizaciones de seguridad presentes en
Asia-Pacífico no hacen una gestión efectiva de los problemas y que consiguientemente podía
ser conveniente una expansión de la APEC en esta dirección, no es convincente. No, al menos
hasta que no se acometa una reforma en profundidad de la organización17 y se le dote de una
estructura más reforzada y más adecuada al tratamiento de una mayor diversidad de
cuestiones. Pero, incluso en ese caso, seguiría existiendo un problema: el de los actores, ya que
los participantes en la APEC y en las organizaciones de seguridad de la región,
particularmente el ARF18, no son los mismos.
2.2. La dimensión práctica
Como decíamos, la inclusión de las cuestiones de seguridad en la agenda de la APEC a partir
de la Cumbre de Shangai de octubre de 2001 se va a imponer por la vía de los hechos. Con los
atentados del 11 de septiembre aún frescos, apenas había trascurrido un mes, era natural que
en una reunión de líderes así, la cuestión del terrorismo fuera abordada. De hecho, aprobaron
una Declaración de Lucha contra el Terrorismo donde se comprometían:
“to prevent and suppress all forms of terrorist acts in the future in accordance with the
charter of the United Nations and other international law, pledged to implement the UN
Security Council Resolutions 1368 and 1373 faithfully and immediately, strongly supported all
efforts to strengthen the international antiterrorism regime, called for increased cooperation
to bring the perpetrators to justice, and also called for the early signing and ratification of all
basic universal antiterrorist conventions including the International Convention for
Suppression of the financing of Terrorism”19
Ahora bien, era algo que no se iba a limitar a esa cumbre sino que, por el contrario iba a
irse consolidando en los años posteriores y en el marco de las reuniones siguientes, siendo el
mejor exponente la Cumbre celebrada en Los Cabos, México, en 2002 de la que resultaron,
junto con un apartado relativo a la Lucha Antiterrorista y el Crecimiento Económico incluido
en la Declaración Final, una Declaración sobre Actos Terroristas cometidos en Economías
miembros de APEC20, una Declaración de Lucha contra el Terrorismo y Promoción del
Crecimiento21 y una Declaración sobre Corea del Norte22. En esta reunión se calificó, además,
al terrorismo de “amenaza común”23 para la región y para el globo.
16
“Bogor deadlines achievable. (APEC/ABAC – The Challenges Ahead) en Business Asia, mayo de 2002,
disponible en www.findarticles.com
17
De hecho, existen propuestas, formuladas fundamentalmente desde Japón, en este sentido.
18
Véase Abad Quintanal, Gracia y Criado de Diego, Pedro “Los Foros de Seguridad y Cooperación en AsiaPacífico” en UNISCI Papers Nº 21, UNISCI; Madrid, 2000, p 21
19
APEC Leaders Statement on Counter-Terrorism, Shangai, 21 de octubre de 2001, disponible en
www.apecsec.org.sg
20
APEC leaders’ statement on recent acts of terrorism in APEC member economies, Los Cabos, 26 de octubre de
2002, disponible en www.apecsec.org
21
APEC leaders’ statement on fighting terrorism and promoting growth, Los Cabos, 26 de octubre de 2002,
disponible en www.apecsec.org
4
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Enero de 2004
La Cumbre celebrada el pasado mes de octubre en Bangkok ha supuesto no sólo la
confirmación de esta tendencia sino de la división entre los participantes convencidos de la
conveniencia de la presencia de los temas de seguridad en la agenda de la APEC y aquellos
que insisten en que la organización debe concentrarse en lo estrictamente económico.
En este sentido, el tiempo dedicado a las cuestiones relativas a la seguridad y,
fundamentalmente al terrorismo, ha sido bastante importante. De hecho los líderes se
comprometieron en la declaración final a
“dismantle, fully and without delay, transnational terrorist groups that threaten the Apec
economies”
e hicieron un llamamiento a una mayor cooperación en materia de inteligencia24.
Igualmente señalaron su voluntad de
“Eliminate the severe and growing danger posed by the proliferation of weapons of mass
destruction and their means of delivery by strengthening international non-proliferation
regimes, adopting and enforcing effective export controls, and taking other legitimate and
appropriate measures against proliferation”25
En esta línea va también el acuerdo para que los miembros más pobres de la organización
sean asistidos por los más ricos, mediante la provisión de fondos, equipos de vigilancia y
asesoramiento, que les permitan mejorar su seguridad en puertos y aeropuertos con vistas al
refuerzo de la seguridad en el comercio y los flujos de personas internacionales, en el marco
de la iniciativa STAR adoptada en 2002 que, ya entonces recibió objeciones por parte de
Malasia, Corea del Sur y Japón26.
Sin embargo, quizás sea excesiva la opinión de quienes consideran que la cumbre ha
estado dominada por la lucha contra el terrorismo y la amenaza que pueda suponer Corea del
Norte27 y que cuestiones económicas realmente acuciantes han quedado ensombrecidas ya
que, de hecho, por ejemplo, el primer día de la Cumbre no se hizo referencia a las cuestiones
de seguridad28.
Como no podía ser de otro modo EEUU ha impulsado el tratamiento de estas cuestiones en
la cumbre en línea con una creciente securitización de su política económica exterior que
arranca de los últimos tiempos de la Administración Clinton, pero que se ve confirmada tras el
11-S y que tiene su correlato en una creciente securitización de la reciente agenda económica
22
APEC leaders’ statement on North Korea, Los Cabos, 26 de octubre de 2002, disponible en www.apecsec.org
“2ND LD: APEC officials address terrorism as annual talks begin” en Asian Economic News, 28 de octubre de
2002, disponible en www.findarticles.com
24
“Apec leaders focus on terrorism, boosting trade” en The Straits Times, 20 de octubre de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
25
Bangkok Declaration on Partnership for the Future, 21 de octubre de 2003, disponible en www,apecsec.org.sg
26
“2ND LD: APEC officials address terrorism as annual talks begin” en Asian Economic News, 28 de octubre de
2002, disponible en www.findarticles.com
27
“APEC leaders wow to tackle terrorism2 en The Straits Times, 21 de octubre de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
28
“US focus on terrorism to be in final declaration” en The Straits Times, 21 de octubre de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
23
5
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
internacional29. Ahora bien, también es cierto que, al menos en esta oportunidad, las
cuestiones de seguridad no han alcanzado el relieve que la primera potencia hubiera deseado,
habida cuenta de que presentó un importante conjunto de propuestas de medidas antiterroristas
que ya empezaba a ser conocido en determinados círculos como “the Bangkok Goals”,
jugando claramente con el paralelismo semántico con los “Bogor Goals”30.
Pese a quienes han insistido en afirmar que EEUU ha “secuestrado”31 la Cumbre
imponiendo la inclusión de las cuestiones de seguridad y quienes creen ver detrás de ello el
interés norteamericano en que no se avance en la línea de la liberalización comercial, hay que
recordar cómo otros Estados también se han mostrado favorables al tratamiento de las
cuestiones de seguridad, al menos en la medida en que puedan afectar a los objetivos
económicos de APEC y, en especial, en lo que respecta al terrorismo. Así hay quienes han
tratado de establecer una diferencia entre “cuestiones de seguridad militar y cuestiones de
seguridad comercial”
Es el caso de Rusia, cuyo Presidente, Vladimir Putin, no ha dudado en respaldar los
esfuerzos en la lucha contra el terrorismo y su financiación y para garantizar la seguridad del
comercio, el transporte aéreo y los sistemas de información. En este sentido considera
adecuadas medidas anticipatorias en los ámbitos político, económico-financiero, de
inteligencia y militar. Asimismo, aboga por el perfeccionamiento de los sistemas de
compensación de daños causados por actos terroristas32.
Por su parte, Tailandia, a quien EEUU ha incluido entre sus aliados no-OTAN abriendo la
puerta a un amplio abanico de posibilidades de cooperación militar, ha aplicado recientemente
las directrices norteamericanas en materia de sistemas de seguridad de alta tecnología para
barcos container33.
Igualmente, el presidente chileno, Ricardo Lagos señaló que si no hay seguridad
difícilmente va a haber comercio alguno34.
Asimismo, Australia ha indicado que si no se controla, el terrorismo acabará con las
inversiones y hundirá el comercio y, con ello y, de manera inevitable, la economía y el
bienestar de los Estados, con independencia de su nivel de desarrollo35.
Incluso, la República Popular China, por medio de su Presidente, Hu Jintao ha señalado la
importancia de que APEC se reforme y acometa innovaciones que le permitan adaptarse a los
cambios, haciendo frente a nuevos desafíos, además de afirmar su voluntad de cooperar en
29
Higgott, Richard “American Unilateralism, Foreign Economic Policy and The Securitisation of Globalisation”
en Institute of Defence and Strategic Studies Working Paper Nº 52, IDSS, Singapore, octubre de 2003, p 2 y ss.
30
“Global trade, terror to dominate this year’s APEC talks”, en Asian Economic News, disponible en
www.findarticles.com
31
Sioris, George “APEC’s inevitable discussion of security” en The Japan Times, 31 de octubre de 2003,
disponible en www.japantimes.co.jp
32
Putin, Vladimir “Russia wants to ride APEC train to success” en The Straits Times, 16 de octubre de 2003,
disponible en http://straitstimes.asia1.com.sg
33
Ghosh, Nirmal “Thailand scores on trade an security with US”, en The Straits Times, 20 de octubre de 2003,
disponible en http://straitstimes.asia1.com.sg
34
“APEC summit ends with anti-terror pledge” en Taipei Times, 22 de octubre de 2003, disponible en
www.taipeitimes.com
35
Jacob, Paul “It’s a new world order for Apec” en The Straits Times, 22 de octubre de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
6
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
todas las áreas, dando muestras de una flexibilización creciente e introduciendo variaciones de
cierta importancia en relación a sus planteamientos anteriores36. En esta línea, señaló que
APEC debía profundizar en la cooperación antiterrorista y reforzar las capacidades de sus
miembros con vistas a la salvaguarda de la paz y estabilidad regionales y a la promoción de la
prosperidad y el desarrollo37.
Por otra parte hay que recordar cómo no todos los problemas de seguridad presentes en la
región han tenido cabida en la reunión, sino sólo aquellos con mayores posibilidades de influir
en los objetivos de la APEC. Así, por ejemplo, no abordaron la cuestión de Corea del Norte, a
pesar de que Pyongyang disparara uno y posiblemente dos misiles en el mar del Japón en el
transcurso de sus ejercicios militares anuales, cuyo desarrollo coincidió en el tiempo con el de
la cumbre, dando con ello pie a no pocos temores y recelos38. Pues bien, aún así, los líderes se
limitaron a respaldar la continuación de las conversaciones a seis bandas por medio de una
declaración verbal realizada por el representante de la economía miembro anfitriona, el Primer
Ministro Tailandés Thaksin Shinawatra39, a pesar de que el presidente norteamericano George
Bush intentó que sí se tratara40 y tampoco se ocuparon de la cuestión del secuestro de
ciudadanos japoneses por Corea del Norte41, a pesar de los esfuerzos en esta dirección del
Primer Ministro nipón, Junichiro Koizumi42. De hecho, a diferencia de lo que ocurriera en las
dos ocasiones anteriores, en Bangkok no se redactó ninguna declaración conjunta específica
sobre cuestiones de seguridad.
Asimismo, los líderes de las economías miembros de APEC también dedicaron tiempo a
las cuestiones propiamente económicas y así, insistieron repetidamente en que debían
continuar las conversaciones de la Ronda Doha de la OMC tras su estancamiento poco antes
de la Cumbre de la APEC, en la cumbre de la Organización Mundial del comercio celebrada
en septiembre en Cancún. Igualmente se comprometieron a hacer todo lo posible para que la
Ronda Doha pudiera finalizar exitosamente en la fecha prevista de enero de 2005, una
dirección en la que ya habían apuntado con anterioridad43. En este sentido, el Presidente
chileno, Ricardo Lagos, señaló que hay aún hay lugar para abrir las puertas que se cerraron en
Cancún”44. Tratan con ello de lograr como ya hiciera la cumbre de Seattle de la APEC de
1993, hacer revivir una Ronda de la OMC que, como aquella, atraviesa por momentos
36
“We’ll cooperate in all areas: China” en The Straits Times, 21 de octubre de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
37
“Hu calls for intensified ccoperation in fighting terrorism” en People’s Daily, 22 de octubre de 2003,
disponible en http://english.people.com.cn
38
“APEC leaders promise to take tougher steps on terror groups” en The Manila Times, 21 de octubre de 2003,
disponible en www.manilatimes.net
39
“APEC leaders vow to tackle terrorism” en The Straits Times, 21 de octubre de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
40
“Bush turns talks around to question of terrorism” en Taipei Times, 21 de octubre de 2003, disponible en
www.taipeitimes.com
41
La República Popular China se opuso de forma particularmente firme a la aprobación de una declaración
conjunta relativa a esta cuestión por considerarla un tema estrictamente bilateral entre Corea del Norte y Japón.
Ver Talmadge, Eric “Japan eclipsed at APEC summit”, The Manila Times, 22 de octubre de 2003, disponible en
www.manilatimes.net
42
“Koizumi eyes APEC support on North Korea” en The Japan Times, 20 de octubre de 2003, disponible en
www.japantimes.co.jp
43
“APEC Trade Ministers vow to reject protectionism” en Asian Economic News, 3 de junio de 2002, disponible
en www.findarticles.com
44
Ghosh, Nirmal, “Strong Apec signal on trade and security” en The Straits Times, 22 de octubre de 2003,
disponible en http://straitstimes.asia1.com.sg
7
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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difíciles45. Ahora bien, sí se le puede criticar a la APEC que no hayan salido de la cumbre
propuestas concretas de solución para el actual estancamiento46, aunque sí respaldaron el texto
de compromiso redactado por el Ministro de Exteriores mexicano, Luis Ernesto Derbez, en el
que se hace un llamamiento a algunos recortes a los subsidios a la agricultura existentes en los
países industrializados así como a una mejora del acceso a los mercados47.
Lo que ocurre es que hay no pocos que opinan que la APEC debería dedicar mayor
volumen de energías a estas cuestiones y no conformarse con lograr avances en la línea de la
liberalización sino intentar que la expansión del comercio no vaya acompañada de la
desigualdad entre países desarrollados y países en vías de desarrollo, poniendo una y otra vez
en grave peligro los intereses de estos últimos. Es decir, debería trabajar con vistas a reducir la
desventaja con que cuentas las economías miembros consideradas como países en vías de
desarrollo48.
En esta misma línea, algunos líderes de las economías miembros no dudan en afirmar que
la organización se está desviando de la ruta adecuada. Así, Mahathir no dudó en afirmar que
“APEC was formed as an economic cooperation group but we don’t agree with taking away
economic matters into security, military or politics”. Al tiempo afirmaba, cómo, a su parecer,
las naciones fuertes, en clara referencia a EEUU, imponen su agenda a la organización.
También fue objeto de su rechazo el deseo norteamericano de imponer restricciones a la
producción y venta de los llamados Manpads (Man-Portable Air Defence Systems),
susceptibles, según EEUU de ser utilizados por terroristas de Al-Qaeda para derribar aviones
comerciales49.
Sea como sea, está claro que, tal y como señalan algunos autores, pese a todo, APEC no ha
abandonado sus tareas en la línea de la liberalización y la cooperación económica. Por el
contrario sigue contando con un núcleo de carácter económico que tiene como meta básica el
logro de un marco de libre comercio para el año 202050. Junto a ello, parece estar tratando de
conciliar el tratamiento de determinados temas de seguridad con repercusiones en lo
económico con esas metas. A tal efecto creó, ya en 2002 un papel asesor que ayudara a
armonizar los esfuerzos en materia de vigilancia antiterrorista y facilitación comercial51. En
esa misma línea, en la reunión de ministros de comercio de 2002 se insiste en la importancia
de:
“achieving the twin goals of enhanced security against terrorist threats and continued
facilitation of the movement of goods, capital and people”52
45
“APEC sets its course” en The Straits Times, 22 de octubre de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
46
“APEC summit ends with anti-terror pledge” en Taipei Times, 22 de octubre de 2003, disponible en
www.taipeitimes.com
47
“APEC makes the grade” en The Japan Times, 29 de octubre de 2003, disponible en www.japantimes.co.jp
48
“Editorial: Apec should go back to basics” en New Straits Times, 21 de octubre de 2003, disponible en
www.nst.com.my
49
“US focus on terrorism to be in final declaration” en The Straits Times, 21 de octubre de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
50
Jacob, Paul “It’s a new world order for Apec” en The Straits Times, 22 de octubre de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
51
“APEC panel urges harmonizing of security, trade” en Asian Economic News, 21 de octubre de 2002, diponible
en www.findarticles.com
52
“APEC Trade Ministers vow to reject protectionism” en Asian Economic News, 3 de junio de 2002, disponible
en www.findarticles.com
8
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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De hecho, ambas metas se consideran no sólo compatibles sino complementarias y
probablemente inseparables, como hemos visto, ya que no parece realista deslindar la
seguridad de las condiciones que hacen el comercio viable53. Una opinión claramente
expresada como hemos visto por algunas economías, como Chile o la República Popular
China.
Y es que parece claro que el cambio fundamental que se ha producido en relación con
APEC no tiene lugar tanto en la organización como en el contexto internacional en que se
mueve la organización y se deriva de la nueva dinámica que va emergiendo desde el 11 de
septiembre de 200154. Ésta requerirá una adaptación de APEC toda vez que se trata de
cambios con repercusiones en el terreno de lo económico y comercial55.
En este sentido, todo hace prever que al menos ciertas cuestiones de seguridad continúen
en la agenda de APEC en próximas reuniones y, desde luego, en el año 2004. Esto último es si
cabe más probable dado que la economía miembro anfitriona (que siempre tiene una mayor
influencia en la selección de temas de la agenda) este año es Chile56 que, como hemos visto,
no ve con malos ojos el tratamiento de estos temas57.
3. La APEC y los acuerdos de libre comercio en Asia-Pacífico
Como vimos, el otro gran desafío a que debe hacer frente la APEC en el momento actual es el
de su compatibilidad con el creciente número de acuerdos comerciales bilaterales y regionales
presentes en la región. Desafío aún mayor si tenemos en cuenta que la desilusión existente en
relación con la APEC es, al propio tiempo un acicate para la creación de tales acuerdos58 y
que, como ocurriera en el caso de la securitización de la agenda económica internacional y de
la de la APEC en particular, ésta dinámica se ve influida también por los planteamientos
estadounidenses en materia de política exterior, seguridad y defensa.
De hecho, ésta no es una dinámica que se circunscriba exclusivamente a la APEC. Por el
contrario, tiene un carácter global. Hasta el punto de que casi todos los miembros de la
Organización Mundial del Comercio forman parte de uno o más acuerdos comerciales, algo
que lleva a la OMC a prever la existencia de 300 acuerdos de estas características para finales
de 2005.
Sin embargo, en el caso concreto de la APEC, éste es un problema que, de algún modo y,
como también ocurriría con la presencia de las cuestiones de seguridad en la agenda, no es
nuevo. Así, desde su creación APEC tuvo que convivir con una serie de acuerdos
subregionales de carácter comercial tales como AFTA, ANZCERTA o NAFTA, que incluían a
algunos de sus miembros, pero no todos. También desde el principio y, fundamentalmente
desde la Declaración de Bogor, se vio clara la necesidad de asegurarse de que las metas de
53
“APEC sets its course” en The Straits Times, 22 de octubre de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
54
Jacob, Paul “It’s a new world order for Apec” en The Straits Times, 22 de octubre de 2003, disponible en
http://straitstimes.asia1.com.sg
55
Wijaksana, Dadan, “Shift in focus at APEC understandable” en The Jakarta Post, 23 de octubre de 2003,
disponible en www.thejakartapost.com
56
“Security or trade” en The Straits Times, 22 de octubre de 2003, disponible en http://straitstimes.asia1.com.sg
57
Soesastro, Hadi, op. Cit. p 37
58
Garnaut, Ross “ Introduction: APEC ideas and reality, history and prospects” en Yamazawa, Ippei (ed). Asia
Pacific Economic Cooperation (APEC): Challenges and tasks for the twenty-first century, Routledge, Londres,
2000, p17
9
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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estos acuerdos y las de la propia APEC no eran incompatibles. Y, en este sentido, se señalaba
que si bien tanto unos como otros tenían como meta el libre comercio, era importante evitar
que los esfuerzos de los acuerdos subregionales acabaran implicando un tratamiento
preferencial para sus miembros que no se hiciera extensivo a los restantes miembros de APEC,
generando con ello dinámicas discriminatorias dentro de ésta última59. En consecuencia, más
allá del saldo neto positivo arrojado al parecer por la suma de los efectos de Creación de
Comercio y Desviación de Comercio, en la medida en que los acuerdos no conlleven
discriminaciones entre los miembros de la APEC no habrá problema y, por otro lado, los
acuerdos serán consistentes con el Regionalismo Abierto60 postulado por la APEC.
En principio así ha ocurrido. Todos los acuerdos comerciales subregionales recogieron los
objetivos de Bogor y dieron paso a una liberalización acorde a los principios de la OMC,
yendo incluso más allá de lo establecido por ambos en lo que se refiere al ritmo de
liberalización61. Incluso, se puede decir que los grupos subregionales han contribuido al propio
progreso de APEC, al fomentar una liberalización que ha ayudado a reducir las diferencias en
materia de política comercial y de inversiones existentes entre las economías miembros.
Ahora bien, en el momento actual, estos temores reaparecen con fuerza de la mano de la
nueva ola de acuerdos comerciales tanto bilaterales como multilaterales (entre los que destaca
probablemente el acuerdo entre China y la ASEAN) emprendidos por diferentes miembros con
la voluntad de acelerar el ritmo de liberalización ante los escasos avances derivados
probablemente y, entre otras cosas, del criterio de voluntariedad seguido para la misma62.
Tales acuerdos responden además a las nada esperanzadoras expectativas existentes acerca de
la evolución de la Ronda Doha de la OMC así como a la voluntad de las élites regionales de
lograr un mayor control sobre sus políticas comerciales nacionales63.
Así, no es extraño ver cómo diferentes miembros aprovechan las reuniones de la APEC
para anunciar públicamente su intención de constituir áreas de libre cambio64. Se sienten
impulsados a negociar casi frenéticamente acuerdos de esta clase en áreas tradicionalmente
sensibles, como la agricultura y la información.
Un frenesí del que participa de modo especialmente importante EEUU, en la medida en
que le permite conjugar dos de las características más destacadas de su actual línea de política
de seguridad nacional:
• La preferencia por los elementos bilaterales frente a las instituciones de carácter
multilateral
• La securitización de su política económica exterior
59
Zainal-Abidin, Mahani “APEC’s relationship with its subregional trading agreements” en en Yamazawa, Ippei
(ed). Asia Pacific Economic Cooperation (APEC): Challenges and tasks for the twenty-first century, Routledge,
Londres, 2000, p 118
60
Aggarwal, Vinod K. Y Morrison, Charles, “APEC as an international institution” en Asia Pacific Economic
Cooperation (APEC): Challenges and tasks for the twenty-first century, Routledge, Londres, 2000, p 304
61
Zainal-Abidin, Mahani p 145 y ss
62
Huang, David “Profiting from the essence of APEC” en Taipei Times, 31 de octubre de 2003, disponible en
www.taipeitimes.com
63
Higott, Richard, op. cit. p 27
64
Pangestu, Mari E. “APEC should go back to basic vision and goals” en The Jakarta Post, 30 de octubre de
2003, disponible en www.thejakartapost.com
10
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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Y ello, porque, con independencia de la voluntad proteccionista respecto de ciertos
sectores que haya podido exhibir EEUU en el marco de la OMC, (algo que por otra parte a
ocurrido también con el resto de países desarrollados), la celebración de tales acuerdos,
permitiría a EEUU la elección de sus socios, convirtiéndolos de éste modo también en una
herramienta política. Dicho de otro modo, aquellos Estados que se han alineado de modo más
claro y firme con Washington en cuestiones tales como la Guerra contra el Terrorismo o en la
guerra de Irak han estado y estarán mejor colocados para la firma de tales acuerdos, tal y como
ya se ha visto65.
En cualquier caso, el peligro y, con él el temor, es nuevamente que estos acuerdos
signifiquen la concesión de ventajas preferenciales únicamente a los socios elegidos,
abandonando con ello la liberalización unilateral y no discriminatoria propia de la APEC66.
Por ello, los miembros de APEC han estado de acuerdo en afirmar que cualquier acuerdo
deberá respetar las normas fijadas para ellos por la OMC, eliminando las barreras al comercio
y, con ello, ser sometido a la consideración de esta última organización para que confirme la
existencia de dicho respeto y lo supervise. Igualmente, los miembros de APEC se han
comprometido a perseguir las metas del foro en el caso de que concluyan acuerdos de libre
comercio67.
Junto a ello, también sería problemática la emergencia de una red de acuerdos de libre
cambio que por responder a circunstancias diferentes en cada caso fueran en buena medida
distintas entre sí, generando una notable confusión en lo que se refiere a las obligaciones
derivadas de cada uno. Asimismo, también podría llegar a ocurrir que las obligaciones
contraídas en virtud de un acuerdo entraran en conflicto con las derivadas de otro68.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que, como señala Mari Pangestu, del Centro de
Estudio Estratégicos e Internacionales de Yakarta, estos acuerdos supondrían una terrible
sobrecarga para los de por sí limitados recursos de muchos países en vías de desarrollo69. Del
mismo modo hay que tener en cuenta sus potenciales repercusiones para aquellos países de la
región con notables desigualdades y desequilibrios socio-económicos, así como para el
incremento de las disparidades entre los propios Estados de la ASEAN 70.
Sin embargo, frecuentemente, los protagonistas de estos acuerdos enfatizan que su
existencia, lejos de suponer un problema para APEC, nuevamente le facilitará la consecución
de sus objetivos de liberalización. Así lo ve Mark Vaile71, ministro australiano de comercio,
que asegura que alentarán la reforma comercial en la región. Igualmente el Primer Ministro
australiano, John Howard, afirmaba que carecería de sentido buscar ninguna clase de
65
Higgott, Richard, p 24 y ss
“APEC: APEC squeezed between WTO and new bilateralism” en Oxford Anayítica Daily Brief, 18 de junio de
2003
67
“2ND LD: APEC officials address terrorism as annual talks begin” en Asian Economic News, 28 de octubre de
2002, disponible en www.findarticles.com
68
Okamoto, Jiro, Conflict of RTA/FTA with WTO, JETRO, 8 de octubre de 2001, disponible en www.npf.org.tw
69
“Apec out of touch, say businessmen”, en The Straits Times, 22 de octubre de 2003, disponible en http://
straitstimes.asia1.com.sg
70
Nesadurai, Helen E. S. “The Indo-Chinese enlargement of ASEAN: Implications for Regional Economic
Integration” en Institute of Defence and Strategic Studies Working Paper Nº 52, IDSS, Singapore, octubre de
2003
71
“APEC economies say web of FTAs will enhance WTO process” en The Age, 19 de octubre de 2003,
disponible en www.theage.com.au
66
11
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
monopolio para la APEC y que lo importante era que las economías tomaran de algún modo
las decisiones difíciles precisas en la línea de la liberalización72.
Del mismo modo, Japón, en la Cumbre de los Cabos proponía incluso que la APEC
fomentara la formación de Acuerdos de Libre Cambio Bilaterales y Regionales y creara
oportunidades para que las economías miembros pudieran intercambiar información acerca de
sus estrategias con vistas a estos acuerdos. Sin embargo, detrás de esta propuesta puede haber
también un intento japonés de restar protagonismo al Acuerdo de China con ASEAN, ya
entonces mucho más avanzado que el japonés. En cualquier caso, los miembros restantes
estuvieron de acuerdo en trabajar en esa línea convencidos de que podía ayudar a la
consecución de las metas de la organización73.
Por su parte, Goh Chok Tong, Primer Ministro de Singapur señalaba, en el transcurso de la
reciente Cumbre de Bangkok que estos acuerdos podían servir como catalizadores para el
proceso global de liberalización74.
Incluso el Director Ejecutivo del Secretariado de APEC, Piamsak Milintachinda, afirmaba
que estos acuerdos, lejos de suponer amenaza alguna para los esfuerzos liberalizadores
desarrollados en el marco de APEC y la OMC, constituyen una ayuda en la medida en que
también tienen como meta la reducción y eliminación de las barreras al comercio y las
inversiones75.
De hecho, también hay quienes señalan que los actuales no son sino un nuevo tipo de
acuerdos de libre cambio New Age FTAs, que se caracterizan por no limitarse al comercio de
bienes e incluir cuestiones como el medioambiente o el trabajo que puede ser más difícil lograr
que sean abordadas por la siguiente ronda de liberalización multilateral. En este sentido, se
estarían utilizando estos acuerdos como campo de pruebas para cuestiones complejas respecto
de las que, una vez puesto un punto de partida se pueda intentar iniciar una negociación que
implique a un mayor número de economías76.
Sin embargo, no hay que engañarse, y hay que tener muy presente que, desde el punto de
vista de la teoría económica, estos acuerdos representan un sub-óptimo con respecto a la
liberalización multilateral del comercio77. Asimismo, no hay que infravalorar el peligro que
suponen para las iniciativas que trabajan en esta dirección, como la OMC o la propia APEC.
En todo caso, la dinámica parece lanzada y difícil de parar, tanto por los beneficios que
puede suponer a algunos de sus protagonistas como por la importancia que puede tener en ella
el efecto demostración. En consecuencia parece conveniente, tratar de limitar sus efectos
negativos y buscar que, en lo posible, ayude efectivamente a la consecución de los objetivos
de la APEC.
72
“Open economies vital: Howard: Business Asia speaks to Australian Prime Minister John Howard about the
future for APEC” en Business Asia, Mayo de 2002, disponible en ww.findarticles.com
73
“APEC heeds Japan’s calls on reforms, FTAs en Asian Economic News, 28 de octubre de 2002, disponible en
www.findarticles.com
74
Ghosh, Nirmal y Jacob, Paul, “Apec wants trade talks to get going” en The Straits Times, 21 de octubre de
2003, disponible en http://straitstimes.asia1.com.sg
75
“APEC still on track for free trade goals, official says” en Asian Economic News, 24 de febrero de 2003,
disponible en www.findarticles.com
76
Okamoto, Jiro, Conflict of RTA/FTA with WTO, JETRO, 8 de octubre de 2001, disponible en www.npf.org.tw
77
Higgott, Richard, op. cit. p 27
12
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
ASSESSMENT AND PROSPECTS OF ECONOMIC DEVELOPMENT IN
CHINA: 2003-2004
AUTOR1:
CHEN-YUAN TUNG
Institute of International Relations
National Chengchi University, Taiwan
FECHA:
Enero 2004
This yearly report first reviews economic and financial developments in China in 2003; the
second part contains an analysis of the Renminbi issue; finally, this report concludes with an
assessment of China’s economic performance in 2003 and prospects for 2004.2
1.Retrospective on the Chinese Economy in 2003 (first three quarters)
In the first three quarters of 2003, China experienced rapid-growing economy, with quarterly
economic growth rates of 9.9%, 6.7%, and 9.1%. (See Table 1) China’s economic growth in
the second quarter was negatively impacted by SARS; economic growth in the third quarter
has completely recovered from the impact. According to an estimate by the National Bureau of
Statistics of China, SARS reduced the country’s annual growth rate for 2003 by 0.8%.3 In the
first three quarters, the gross domestic product (GDP) increased by 8.5% year over year (yoy).
The People's Bank of China predicted that growth for the year as a whole would also be 8.5%.4
The rapid economic increase was mainly spurred by manufacturing. In the first three
quarters, primary industry increased by 2.8%, secondary industry increased by 11.8%, and
tertiary industry increased by 5.4%. In the first three quarters, the value-added of national
industrial enterprises of a certain scale5 amounted to RMB 2,897.5 billion, an increase of
16.5% yoy. With respect to the composition of enterprises, value added of state-owned and
state-held enterprises increased by 14.3% yoy; of collective-owned enterprises by 11.7%; of
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
This article is first published in China Economic Analysis Yearly Report, Cross-Strait Interflow Prospect
Foundation, December 2003.
3
Cheng Zhao and Zheng Liu, “Economic Growth in China Has Recovered to the pre-SARS Level,” (in Chinese),
Xinhua General News Service, October 17, 2003.
4
Monetary Policy Report: 3rd Quarter 2003 (in Chinese), Analysis Group of Monetary Policy at the People's
Bank of China, October 2003, p. 39.
5
Industrial enterprises of a certain scale refer to all state-owned enterprises and non state-owned enterprises with
annual sales revenue of over RMB 5 million.
1
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Enero de 2004
share-issuing enterprises by 17.9%; and of enterprises with funds from Hong Kong, Macao,
and Taiwan by 19.6%.
The five major industries spurring industrial growth in China included electronic
equipment, electronic appliances and equipment, transportation equipment, the metallurgical
industry, and the chemical industry. In the first three quarters, the contribution rate of these
five major industries to the overall industrial growth was as high as 50.7%, pulling up the
overall growth rate by 8.4%. In terms of specific products, the production of metallurgical
equipment increased by 122.4% yoy, computers by 102.8% yoy, micro-computers by 91.4%
yoy, power equipment by 65%, optical fiber communication equipment by 60.6%,
atmospheric antipollution equipment by 52%, semiconductor integrated circuits by 36.4%,
automobiles by 35.7%, and steel by 21.6%.
In terms of demand, the rapid economic growth resulted, primarily, from the rapid
expansion of investment. In the first three quarters of 2003, total investment in fixed assets
amounted to RMB 3,435.1 billion, an increase of 30.5% yoy. State-owned fixed-asset
investments increased by 31.4% (RMB 2,651.3 billion); collective investments increased by
36% (RMB 783.9 billion); individual investments increased by 24.7% (RMB 464.3 billion).
However, investment patterns were imbalanced. For example: among state-owned fixed
asset investments, secondary industry investments experienced a rapid growth of 48.9% yoy.
In particular, investments in raw and semi-finished materials industry and light and textile
industry increased by 88% and 71% yoy respectively. Investments in the metallurgical
industry experienced the most rapid growth, 119.3% yoy. In contrast, investments in primary
industry merely increased by 8.5%, whereas investments in tertiary industry increased by
24.3%.
Investments in 2003 increased much more than in preceding years. In 2001 and 2002,
fixed asset investments increased by only 12.1% and 16.1% respectively. Furthermore, the
proportions of fixed asset investments in GDP increased from 33.5% in 1997, to 38.5% in
2001, and further to 42.2% in 2002. In the first three quarters of 2003, the proportion of fixed
asset investments in GDP was as high as 43.4%, and an even higher figure is expected for the
whole year. Such a proportion of investment has exceeded that of 1993 (37.7%), when China
was experiencing inflation as a result of economic overheating. Inflation was then brought
under control through macro-regulation and a “soft landing” was achieved in 1996. Chinese
scholars are currently debating whether China is once again experiencing an overheated
economy.
The current state-owned investment boom in the state sector is primarily fueled by local
governments6, not by the central government. In the first three quarters of 2003, investments
by the central government amounted to RMB 312.1 billion, accounting for 11.8% of stateowned and other fixed-asset investments, decreasing by 12% yoy. Investments by local
governments amounted to RMB 2,339.2 billion, accounting for 88.2% of state-owned and
other fixed-asset investments, increasing by 40.7% yoy.
Local governments have often been engaged in creating excess capacity and in lowefficiency investments in general. At a meeting on November 24, the Political Bureau of the
Central Committee of the CPC emphasized, “blind investments and low-level repeated
6
State-owned and other fixed-asset investments refer to infrastructure construction, renovation and reform, and
other investments excluding collective and individual investments in urban/rural areas.
2
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Enero de 2004
construction are quite obvious in certain industries.”7 For example, by the end of October, 14
state-owned automobile companies had serious excess production; their unsold stock increased
by 37.4% yoy. While local governments are falling over each other to establish development
zones, 43% of the land in such zones is left unused.8
Bank loans were the primary source for local government investment financing. In the
first three quarters of 2003, fixed-asset investments financed by bank loans increased by
50.3%, accounting for 24.4% of the total domestic fixed-asset investments. Once the economic
bubble, especially in real estate, bursts, the fragile financial system with a high percentage of
non-performing loans (NPL) will be severely impacted.9
To reduce financial risks associated with economic bubbles, on June 13, the People's
Bank of China (PBoC) issued a Notice on Further Strengthening Management of Real Estate
Credit, announcing new limitations on commercial bank loans for property development; the
Notice also included limits on the amount and maturity of individual mortgage loans. In
addition, to reduce liquidity in the banking system, the PBoC raised the deposit-reserve ratio
by 1% on September 21, from 6% to 7%, and froze excess capital reserves of RMB 150 billion
of commercial banks.10
In regards to consumption, in the first quarters of 2003, total retail sales of consumer
goods in China increased by 8.6% yoy, amounting to RMB 3,269.9 billion. The bright sectors
in terms of market sales included automobiles (up 77.5% yoy), communication equipment (up
74% yoy), architectural and decoration materials (up 46.6% yoy), furniture (up 23.2% yoy),
electronic appliances and sound and video equipment (up 17.1% yoy), and culture and office
articles (up 15.8%).
With respect to international trade, in the first three quarters of 2003, China’s exports
amounted to US$ 307.7 billion, an increase of 32.3% yoy. Imports amounted to US$ 298.6
billion, an increase of 40.5% yoy. The trade surplus amounted to US$ 9.1 billion, representing
a decrease of US$ 10.9 billion yoy. In foreign direct investments, in the first three quarters, the
FDI contractual amount in China was US$ 79.2 billion, an increase of 36% yoy, whereas
realized FDI amounted to US$ 40.2 billion, an increase of 11.9% yoy.
For most of the first three quarters of 2003, prices in China have remained relatively
stable. The consumer price index (CPI) increased by 0.7% yoy. Food prices increased on
average by 2.2%, driving total prices up 0.7%, while the average price of services increased by
2.2%, pulling total prices upward 0.5%. Meanwhile, prices of other goods, including in
particularly manufactures, generally decreased. However, in November CPI rose by their
biggest margin in six years (3%) sending out a clear signal that China is not inflation-proof.
One striking aspect of China’s emerging inflation in November was that it has not affected the
manufacturing sector, where some 90 percent of products are in oversupply. The main impetus
behind the surprisingly sharp increase of the CPI in November came from farm and food
products, in particular vegetables. We are thus seeing the emergence of an usual pattern:
7
Yunxiang Zhang, “The Chinese Fiscal Policy to Adjust” (in Chinese), Jingji Ribao [Economic Daily],
November 25, 2003, p. 11.
8
John Lanhee Lee and Ramoncito de la Cruz, “The Sales of Chinese Made Automobiles in China for the First
Ten Months Increased by 67.7%,” The Wall Street Journal (Chinese Edition), November 25, 2003. Ze-hong
Lin, “Chinese Central Government Will Take Charge of Land and Resource Management,” (in Chinese),
Zhongguo Shibao [China Times], November 11, 2003.
9
Min Zhang, “China Half-Yearly Update,” World Bank, October 16, 2003, p. 3.
10
“The People’s Bank of China Injected RMB 50 billion into the Market This Week,” The Wall Street Journal,
(Chinese Edition), August 28, 2003.
3
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Enero de 2004
continued price stability (or deflation) for most industrial products and inflation for farm and
food products.
In regards to income, the income of urban and rural residents continued to increase,
however, the gap between urban and rural residents widened further. In the first three quarters,
the per-capita disposable income of urban residents reached RMB 6,347, an increase of 9.5%
yoy. The per-capita cash income of peasants was RMB 1,802, an increase of 3.8%. Hence, the
income gap between urban and rural residents expanded. In the first three quarters, classifying
residents into five groups in accordance with disposable income, the per-capita disposable
income of families with the highest income (highest 20%) was RMB 13,120, whereas the percapita disposable income of families with the lowest income (lowest 20%) was RMB 2,433.
The ratio of per-capita disposable income, between highest and lowest income quintiles, rose
from 5.2:1 in 2001 to 5.4:1 in 2003.
With respect to employment, the rate of registered urban unemployment increased from
4% at the end of 2002 to 4.2% at the end of June, 2003. Unemployment is expected to go up to
4.4% at the end of 2003 (nearly 8 million registered unemployed). According to one estimate,
40% of college graduates could not find jobs in the summer of 2003, a surprisingly high figure
that needs to be watched carefully.11
Nevertheless, the real urban unemployment was much higher than the official figure —
apart from the registered unemployed, real unemployment includes furloughed workers and
displaced persons. In September 2002, Premier Zhu Rongji indicated that the urban
unemployment rate in China was around 7%.12 However, the real unemployment figure may
have been underestimated. At the end of the third quarter, there were 18.59 million furloughed
workers, nationwide. That is to say, at the third quarter, real total urban unemployment,
including registered unemployment and furloughed numbers, may actually be 26.59 million,
triple the registered unemployment.
The real unemployment in China can be described in different ways. A survey conducted
in the Northeast area in China indicated that many registered unemployed have been engaged
in certain jobs, but they worked invisibly, in order to receive the subsidy from the government.
In fact, management of unemployment in China is far from perfect; figures are affected by
many factors, including personal relationships. Even governmental managers know that some
registered unemployed find jobs in private enterprises, but they will not investigate unless the
unemployed make reports. Therefore, some registered unemployed, with jobs, still receive
subsidies from the government. In short, management of unemployment in China is still in
disorder, and the real numbers are difficult to gauge.13
11
Min Zhang, “China Half-Yearly Update,” World Bank, October 16, 2003, p. 3.
“Zhu Rongji Says China’s Unemployment Rate is 7%,”(in Chinese), Zhongguo Shibao, September 24, 2002, p. 11.
13
Jianguo Qi’s comment on the draft of this paper on November 19, 2003. Qi is Vice Director of Quantitative
Economy & Technology Economy Institute at Chinese Academy of Social Sciences.
12
4
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Table 1: China Economic Indicators (January-September 2003)
Jan.
Gross
Domestic
Product
Amount
Feb.
Mar.
Apr.
May
June
July
Aug.
23,562
26,493
29,061
9.9
6.7
9.1
Sept
(100 million)
Growth Rate (% )
Fixed Asset
Investment
Domestic Economic Indicators
Industrial
Value-Added
Amount
2,662
2,547
3,134
3,197
3,190
3,633
3,410
3,498
3,704
14.8
19.8
16.9
14.9
13.7
16.9
16.5
17.1
16.3
(100 million)
Growth Rate (%)
Amount
6,155
13,193
15,503
27.8
34.7
31.9
(100 million)
Growth Rate (%)
3,706
3,495
3,407
3,463
3,577
3,562
3,610
3,972
10.0
8.5
9.3
7.7
4.3
8.3
9.8
9.9
9.5
Consumer Price Index
(%)
0.4
0.2
0.9
1.0
0.7
0.3
0.5
0.9
1.1
Money Supply Growth
Rate (M2) (%)
19.3
18.1
18.5
19.2
20.2
20.8
20.7
21.6
20.7
Foreign Exchange Reserve 3,045
(100 million)
3,083
3,160
3,263
3,401
3,465
3,565
3,647
3,839
36
40
55
47
54
70
31
33
36
- 12
7
-5
10
22
22
16
28
3
310
238
326
346
316
323
365
346
417
Growth Rate (%
)
63.4
49.4
45.1
34.4
40.9
40.1
35.3
27.3
39.9
Amount
298
245
321
356
338
345
381
374
419
37.4
28.0
34.6
33.2
37.2
32.6
30.5
27.2
31.3
Retail Sales of
Consumer Goods
3,907
Amount
(100 million)
Growth Rate (%)
Foreign Direct Investment
External Economic Indicators
( 100 million )
Trade Balance
( 100 million )
Import
s
Export
s
Amount
(100 million )
(100 million)
Growth Rate
(%)
Notes:
1.
The figures of the domestic economic situation table are in RMB; the figures of the external economic
situation are in USD.
5
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2.
Data source of Gross Domestic Product, Industrial Value-Added, Fixed Asset Investment, Retail Sales of
Consumer Goods, and Consumer Price Index: National Bureau of Statistics of China web site.
(http://www.stats.gov.cn)
3.
Data source of Money Supply Growth Rate (M2) and Foreign Exchange Reserve: The People’s Bank of
China (www.pbc.gov)
4. Data source of Foreign Direct Investment, Imports and Exports: Ministry of Commerce of the People’s
Republic of China web site ( http://www.mofcom.gov.cn ) The FDI from January to September amounted to
US$ 40.2 billion, and the trade balance amounted to US$ 9.1 billion.
2.Financial Situation
Since the beginning of 2003, outstanding credit in China has increased rapidly. Since May, the
M2 (broad money) growth rate has been above 20%; in the first half of 2003, the amount of
loans was already close to the level of 2002’s figure for the whole year. At the end of October,
the M2 balance amounted to RMB 21.45 trillion, an increase of 21% yoy, whereas the M1
balance (narrow money) amounted to RMB 8.03 trillion, an increase of 19.6% yoy. In
contrast, the average M2 growth during 1998-2002 was 14.7%. In addition, at the end of
October, the outstanding balance of domestic and foreign currency loans from financial
institutions amounted to RMB 16.73 trillion, an increase of RMB 2.75 trillion or 19.3%,
compared with the end of 2002. In contrast, the average loan issuance from financial
institutions during 1998-2002 only amounted to RMB 1.34 trillion. Furthermore, the M2
growth rate is higher than the sum of growth rates of GDP and CPI, by 7.4% during 19982002 and 11.8% at the end of October of 2003. (See Table 2)
Table 2: M2 Growth and Increased Loan Issuance from Financial Institutions (1998-2003)
Year
M2 Growth
Rate (%)
M2 Growth Rate – (GDP Growth
Rate + CPI Growth Rate) (%)
Increased loan issuance from
financial institutions
1998
15.3
8.3
1.15
1999
14.7
9.0
1.08
2000
12.3
3.9
1.33
2001
14.4
6.4
1.29
2002
16.8
9.6
1.85
October of 2003
21.0
11.8
23.6
Source: Yifen Tao, “The China Economic Analysis: Banking and Finance” [in Chinese], manuscript, pp. 4-5.
In its Monetary Policy Report for the 3rd quarter of 2003, the PBoC emphasized the need
to take measures to deal with the dramatic credit expansion. The PBOC asserted, “Taking no
action would encourage low-level repeated construction, aggravate the structural
contradiction, increase potential systemic financial risks, and cause adverse effects on
economic sustainable development.”14 In order to reduce financial risks, China raised the
deposit-reserve ratio by 1% on September 21, from 6% to 7%, and froze excess reserves of
RMB 150 billion of commercial banks.15
The M2 growth rate dropped from 21.6%, at the end of August, to 20.7%, at the end of
September, and went up to 21% at the end of October. That is to say, raising the deposit14
15
Monetary Policy Report, p. 1.
Monetary Policy Report, p. 10.
6
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Enero de 2004
reserve ratio by 1% cannot dramatically slow down the structural contradiction and the
expansion of systemic financial risks. However, Beijing seems unwilling to continue to raise
the deposit-reserve ratio, relying primarily on open market operations by the central bank to
control the rate of domestic credit expansion. In Monetary Policy Report, the PBoC predicted
that the M2 growth rate in 2003 would go up to 20%, nearly the same figure as that of
September.16
In regards to non-performing loans (NPL) on the books of banks, the PBoC indicated,
“The balance of non-performing loans dropped slowly, whereas the amount of loss was still
increasing.”17 This suggests that the reduction in NPLs is less effective. However, the China
Banking Regulatory Commission (CBRC), established this April, announced that by the end
of September of 2003, the absolute balance of the NPLs classified in five-category risk-based
asset of wholly state-owned commercial banks (four state-owned banks) dropped by RMB
88.876 billion, compared with the beginning of the year. Further, the NPL rate dropped by
4.83 percentage points, compared with the beginning of the year.18 In the first three quarters,
NPL rate in China were reduced by 4.83%, which seems to demonstrate the great
improvement of NPLs in China. Why did these two official organizations have such
contradictory explanations?
The balance of NPLs amounted to RMB 1,988 billion, a decrease of RMB 88.88 billion
compared with the beginning of 2003.19 In addition, the balance of total loans of four stateowned banks increased from RMB 8021.72 billion in the beginning of 2003 to RMB 9,289.72
billion at the end of the third quarter, 2003. Based on these figures, we can infer that in the
first three quarters of 2003, the decrease of NPL rate by 4-5% did not result from the
significant decrease of NPLs by state-owned banks. The NPLs were only reduced by RMB
88.88 billion in the first three quarters of 2003. Instead, the expansion of the total amount of
loans by state-owned banks contributed to the decreasing rate of NPLs. During the first three
quarters, the loans of state-owned banks increased by RMB 1,268 billion.
Secondly, in recent years, the medium and long-term credit business of commercial banks,
including infrastructure loans and personal housing loans, increased rapidly. At the end of the
third quarter of 2003, medium and long-term loans accounted for 39% of all loans outstanding
by financial institutions, an increase of 18% compared with 1997; in regards to increment, in
the first three quarters, the medium and long-term loans accounted for 46% of various newly
increased loans. In particular, all kinds of real estates loans, including housing development
loans and personal housing loans, increased by RMB 426.4 billion, accounting for 37% of the
total increase in medium and long-term loans. Therefore, that the medium and long-term loans
listed above are quality assets in accordance with current categories is one of the important
factors resulting in the decreasing amount of NPLs and the decreased rate, but the problem of
NPLs has not been solved yet. Once the economic bubble, especially in the real estate section,
bursts, the financial system will be severely impacted, and NPLs will increase sharply.
Therefore, the emphasis of the PBoC on “the systemic credit risks,” “the slowly
decreasing non-performing loans,” and “the difficult task of dissolving financial risks”20 did
16
Monetary Policy Report, p. 39.
Monetary Policy Report, p. 5.
18
China Banking Regulatory Commission, “Enhancement of Monitoring the Non-Performing Loan of Stateowned Banks by the China Banking Regulatory Commission” [in Chinese], October 31, 2003.
19
Shuangning Tang, “Acceleration of Bank Reforms in China in Response to the Accession of WTO” [in
Chinese], China Banking Regulatory Commission, November 11, 2003, p. 3.
20
Monetary Policy Report, p. 5.
17
7
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Enero de 2004
not contradict the statistics of the China Banking Regulatory Commission. The problem of
NPLs has not been fundamentally solved; rather, the extensive increase of medium and longterm loans has probably made the problem worse. Financial officials in China have generally
recognized an increasing possibility of financial risks in China.21
In an interview in the beginning of November, the PBoC president, Zhou Xiaochuan,
clearly pointed out, “China was determined to improve the financial system, dispose of nonperforming assets, and increase capital injection into banks.” This is the first time that the
Chinese government has proposed fund injection into banks, since 1998 when it injected RMB
270 billion into four major state-owned banks. According to statistics of the State Council, the
four major state-owned banks requested a capital injection of about RMB 800 billion from the
government. It is only a fraction of what will ultimately be needed for full recapitalization to
an 8% capital adequacy ratio.22
Finally, with respect to the disposal of NPLs, until September 30th of 2003, four asset
management companies (AMCs) totally disposed of RMB 415.47 billion worth of nonperforming assets (not including the debt-to-equity swap), retrieving RMB 86.19 billion of
cash, which accounted for 20.75% of the disposed non-performing assets (rate of cash
recovery).23 That is, the Ministry of Finance would be ultimately responsible for RMB 329.23
billion of losses incurred by the four AMCs. The largest and internationally most active of the
four, Huarong, is currently preparing the auction of an additional RMB 25 billion of distressed
assets.
3.Dilemma of RMB Exchange Rate: Fixed Real Exchange Rate or
Revaluation?
Since 1994, China has adopted a de-facto fixed nominal exchange rate of the RMB, which has
stood at 8.28 to the US dollar for the past 8 years. Since the beginning of 2002, the dollar
depreciated against other major currencies by a wide margin. For example, from January 1 of
2002 to July 9 of 2003, the US dollar depreciated against the Euro by 28%, against the
Indonesian Rupiah by 27%, against the Korean Won and Japanese Yen by 12%, and against
the Thailand Baht and Singapore dollar by 7%. Based on the de-facto fixed RMB/dollar rate,
the RMB depreciated against these currencies by the same margin.
It is generally estimated that the RMB is under-valued by 15-25%.24 Nevertheless, China
decided to maintain the de-facto fixed RMB/US dollar exchange rate so as to protect export
competitiveness and avoid further deflation. China’s insistence on the de-facto fixed rate of
21
Dehua Bai, “The People’s Bank of China to Take Seven Measures for Financial Stability,” (in Chinese),
Gongshang Shibao [Business Times], October 16, 2003.
22
Ruiyun Han, “RMB 800 billion of Fund Injection by Zhou Xiaochuan?”(in Chinese), Renmin Ribao [People’s
Daily], November 4, 2003. James Kynge and Richard Mcgregor, “China Set to Agree Plan to Recapitalise Big
Banks,” Financial Times, November 24, 2003, p. 6.
23
China Banking Regulatory Commission, “Financial Property Management Companies Disposed NonPerforming Assets with Multiple Approaches” [in Chinese], October 27, 2003.
24
Jianguo Qi, Vice Director of Quantitative Economy & Technology Economy Institute at Chinese Academy of
Social Sciences, estimated that the RMB was only undervalued by 7% and the RMB/dollar rate would go up to
7.7 within a year. Please see Qi’s comment on the draft of the paper on November 19, 2003. Other estimations
include: Hong Liang, “Chinese Renminbi: Whose Problem Is It?” Economic Flash, Goldman Sachs,
September 29, 2003. Gene Hsin Chang, “China Should Be Prepared for the Challenge of RMB Revaluation,”
China Economic Analysis Working Paper No. 5, Cross-Strait Interflow Prospect Foundation, October 2003.
Morris Goldstein, “China’s Exchange Rate Regime,” Testimony at the US House of Representatives,
Washington, DC, October 1, 2003.
8
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the RMB has created an increasing imbalance between the exchange rate, domestic interest
rates, and prices, leading to difficulties for the Chinese government in conducting macro
economic policy.
First of all, in spite of the insistence on the de-facto fixed RMB/US dollar exchange rate
by the Chinese government, the general expectation of RMB appreciation in the market
resulted in the inflow of speculative hot money and dramatic increasing foreign exchange
reserves. Foreign exchange reserves totaled US$ 401 billion at the end of October, an increase
of US$ 114.6 billion (40%) compared to the end of 2002, and US$ 188.8 billion (89%)
compared to the end of 2001. The main sources of the rapidly increasing foreign exchange
reserves are: (1) China’s current account surplus, (2) foreign direct investment, and (3)
speculative hot money inflows. During the first ten months of 2003, foreign direct investment
amounted to US$ 43.6 billion, and the current account surplus amounted to US$ 14.9 billion.
Thus, speculative hot money inflows may be as high as US$ 56 billion. (=114.6-43.6-14.9)
To maintain the de-facto fixed real exchange rate, the Chinese government must purchase
large amounts of excess foreign exchange offered in the market, resulting in the dramatic
increase of money supply. Since May of 2003, the M2 (broad money) growth has been above
20%. At the end of October, the M2 balance amounted to RMB 21.45 trillion, an increase of
21% yoy.
Since the beginning of 2002, prices of production materials in China have been rising,
because of the rapid investment growth and the strong demand of exports. This will also
contribute- with a time lag- to an upward pressure on other domestic prices. From January
2002 to August 2003, the price of production materials increased by 16%, which generated
upward pressure on the overall price level. Affected by the rising price of production
materials, the CPI in China increased from -1.3% in April 2002 to 1.8% in October and 3% in
November 2003. The CPI increased by 4.3% during one and half year.
In order to keep prices stable and prevent an economic bubble (especially in real estate),
the Chinese government, on September 21, raised the deposit-reserve ratio by 1% (from 6% to
7%). This, combined with extremely active central bank open market operations to mop up
excess liquidity, resulted in an increase in short-term interest rates. Rising domestic interest
rates will invite more speculative capital inflows and thus increase the pressure for action on
the exchange rate. Rising interest rates will also tend to reduce consumption and investment
growth, which may have an adverse impact on economic growth in the months ahead.
Therefore, raising interest rates is not a feasible option for China to solve the imbalance of the
exchange rate.
To reduce the pressure for RMB appreciation, in August and September China has
recently adopted a number of liberalization measures affecting both current and capital
accounts transactions. However, large FDI and speculative hot money inflows resulted in the
continuous expansion of foreign exchange reserves. From June to August 2003, the foreign
exchange reserves increased by US$ 8.2 billion per month on average; but the foreign
exchange reserves increased as much as US$ 19.2 billion in September and US$ 17.1 billion in
October.
In particular, Chinese and foreign-invested enterprises have borrowed large amounts of
short-term debts denominated in US dollar, looking to avoid risks and conduct speculation on
the exchange rate. At the end of June 2003, China’s external debt amounted to US$ 182.6
billion, an increase of 8.3% compared to the end of 2002. Medium and long-term external debt
constituted 65% of the external debt, whereas short-term external debt constituted 35%.
9
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
However, 80% of the external debt increase during the first half of 2003 was short-term. The
short-term external debt increased by 30% in July, and 35% in August.
Hot money inflows and short-term external debt increases will entail risks for economic
development in China. On the one hand, according to the experience of other countries, a large
proportion of short-term external capital entering China may be used for real estate
development, possibly resulting in a dangerous economic bubble. On the other hand, if the
percentage of short-term external debt in total external debt continues to rise, monetary system
risks will also increase, especially given the high NPL ratio in the banking system.25
Although China raised the deposit reserve ration by 1% on September 21, but the
currency issue continued to increase because of the generous foreign exchange reserves. The
M2 balance increased by 21.6% at the end of August and increased by 20.7% at the end of
September after the deposit reserve ratio was raised on September 21. At the end of October,
the M2 balance went up to 21% again, increasing the imbalance of the internal structure of
Chinese economy.
Since June of 2003, the Chinese government has reiterated constantly that the RMB
exchange rate would remain stable. However, the expectation of RMB appreciation has not
reduced; instead, the speculative psychology seems to have intensified. This is for example
evident from the price trend of non-delivery forward contracts (NDF) of the RMB. By midJune of 2003, the discount of one-year RMB NDF was less than 0.1. That implies that RMB is
expected to appreciate to 8.18 to the US$ within a year; the expected range of appreciation is
around 1.2%. From mid-June to mid-September, the discount of one-year RMB NDF contracts
is between 0.1 and 0.1, which implies that the expected range of RMB appreciation widened to
1.2-2.4%.
Since mid-September, the expectation of RMB appreciation in the market has intensified,
although the Chinese government firmly held to the view that the RMB/US$ exchange rate
should be kept stable while liberalization measures on current and capital account transactions
aimed at balancing the external accounts are being introduced. On September 5, the discount
of one-year RMB NDF contracts was 0.1745, increasing to 0,265 on September 23, 0.4572 on
October 8, 0.3775 on October 23, and 0.366 on November 19. That is to say, international
investors expect that RMB/US$ exchange rate will appreciate to 7.8-7.9 or by 4.5-5.5% within
a year.
On September 21, China raised the deposit reserve ratio by 1% in order to reduce the risk
of inflation, increasing the upward pressure on interest rates. The difficulty in the sales of
Chinese treasury bonds reveals investor worries about the possibility of rising interest rates.
On September 15, the Chinese government issued RMB 24 billion of treasury bonds, but the
market response was surprisingly cold. Only two thirds of the bonds were subscribed, and
most of them were bought by the distributors appointed by the government. On September 18,
the Chinese Ministry of Finance even canceled another issue of RMB 26 billion of treasury
bonds. Meanwhile, investors show little interest in the RMB 200 billion of treasury bonds to
be issued in the fourth quarter.
For the past six years, China has continuously implemented a fiscal expansion policy,
resulting in a huge volume of fiscal deficits, which must be made up by issuing treasury
bonds. China issued RMB 592.9 billion of treasury bonds altogether in 2002, and Chinese
officials estimate that they will issue RMB 637.6 billion in 2003. However, the increase of
25
Shuangning Tang, “Acceleration of Bank Reforms in China in Response to the Accession of WTO” [in
Chinese], China Banking Regulatory Commission, November 11, 2003, p. 3.
10
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
short-term interest rates and expectations of further increases will cause the price of treasury
bonds to fall. Since this increases the cost of borrowing, the government may have to reduce
or discontinue its fiscal stimulus policies, which are still imperative for expanding domestic
demand.
What will happen to the Chinese economy if China appreciates its currency by 10-15%?
The Chinese government has two major concerns: deflation and unemployment. Nevertheless,
China’s trade is primarily based on processing trade; therefore, the impact of an RMB
appreciation on deflation, or China’s global competitiveness in world trade, will not
completely reflect the range of nominal appreciation. In 2002, 55.3% of China’s exports were
processing exports, whereas the processing imports accounted for 41.4%. An RMB
appreciation will have little impact on domestic prices, because almost half of China’s imports
are raw materials and semi-finished components, which will re-export after processing. In fact,
an appropriate RMB appreciation will alleviate the pressure of inflation, resulting from excess
currency issue. Meanwhile, negative effects of the RMB appreciation on China’s
competitiveness in exports will be offset by the reduced cost of imports.
Although China has accelerated current and capital account liberalization measures, the
inflow of hot money, the massive foreign reserves, and the imbalance of the economy have not
yet been alleviated. In addition, major industrial countries, including the U.S., Japan, and
Europe, have strongly requested that China allow the RMB to appreciate. The Chinese
government is seriously deliberating on the most appropriate way to appreciate the RMB. In
an interview on October 19, the PBoC president, Zhou Xiaochuan, pointed out, China is
considering expanding the floating range of the RMB exchange rate from 1% to 5% and
improving the current exchange rate system. For example, Zhou added, the RMB is to peg to a
basket of currencies, instead of the greenback only, and this may also result in RMB
appreciation.26
Nevertheless, a more practical way to solve the exchange rate dilemma would be an upfront RMB appreciation of 10-15%, a widening of the floating range from 1% to 5-7%, and a
system change from a de-facto fixed U.S. dollar peg to a system linking the RMB to a basket
of currencies.27 If China does not allow for an appropriate RMB appreciation, an inflow of hot
money and the dramatic expansion of foreign reserves may continue, resulting in the growing
imbalances between the exchange rate, interest rates, and prices, making macro economic
management increasingly difficult. Meanwhile, China has to convince market participants
with an up-front RMB appreciation; minor or tardy exchange rate adjustment may attract more
speculative capital inflows aggravating domestic economic imbalances and increasing
pressures for RMB appreciation.
4.Assessment and Prospects
In the first three quarters of 2003, China experienced a rapidly growing economy, with a
growth rate of 8.5%, spurred by the expansion of investment and exports. In the first three
quarters, the increase of total investment in fixed assets increased to 30.5%, and exports
increased by 32.3% yoy. In particular, most of the investment was focused on industrial
sectors, and was led by local governments. Consumption increased by 8.6% yoy in the first
26
27
“Chinese Central Bank Governor on Exchange Rate of RMB,” Xinhua General News Service, October 19,
2003.
The suggestion is quite similar to that of Morris Goldstein and Nicholas Lardy at the Institution for
International Economics. Please see Morris Goldstein and Nicholas Lardy, “Two-Stage Currency Reform FOR
China,” Asian Wall Street Journal, September 12, 2003.
11
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
three quarters. In addition, the income gap between urban and rural areas expanded, whereas
unemployment increased gradually.
The dramatic expansion of investment, along with the rapid increase of M2 growth and
loans, caused widespread concern about economic overheating. In fact, some indications of
overheating have appeared in some parts of the economy, including metal, real estate,
automobiles, cement, textile, machinery, and raw materials. In most part of the manufacturing
sector, however, China is still facing deflationary pressure due to excess supply. For the time
being, the mounting investment has resulted in the rapid expansion of metal, real estate, and
automobile sectors, as well as various development zones in different areas. In next few years,
the supply in these sectors might exceed the demand, resulting in overproduction, leading to
the burst of an economic bubble, particularly in the sector of real estate.28
A more serious problem is that many development projects and investments are
dominated by local governments, resulting in low efficiency and hindrance of the development
of private enterprises. Aside from the necessary investment in public construction, the
government has the lowest efficiency with regard to development. In fact, there are huge
amounts of unused private capital, which is the result of investment obstacles that were set
forth by the government. For example, private enterprises cannot enter certain economic
fields, such as telecommunication, urban infrastructure, finance, education, media, and land
management, etc. Further, the implementation of an active fiscal policy enhanced the
dominating position of the government in investment, and weakened the development
tendencies of private enterprises. Therefore, to maintain the rapid economic growth in China,
without causing inflation and imbalance of economic structure, the Chinese government needs
to accelerate economic reforms, transform the functionality of the government, promote the
development of private enterprises, and improve the consumption of residents.29
In particular, concerning the policy for development of private enterprises, at the 16th
National Congress of the Communist Party of China (CPC), the Chinese authority proposed
the promotion of the development of a non-public economy, which would grant private
enterprises the same treatment in investment, financing, taxation, land use and foreign trade.
Protection of private assets was also emphasized at the meeting.30 In October 2003, at the
Third Plenary Session of the 16th CPC Central Committee, a decision on issues regarding the
improvement of the socialist market economic system [abbreviated as the Decision] was
approved. The Decision calls for “vigorously encouraging, supporting, and guiding the
development of non-public sectors of the economy.” The Decision emphasizes, “A non-public
economy, including individual and private businesses, is the major force to promote [Chinese]
social productivity. [The Chinese government must] eliminate systemic obstacles for the
development of a non-public economy, by amending relevant regulations and policy.”31
28
Deshui Lee, “Can Chinese Economy Maintain Rapid Growth Steadily in the Long Term?” [in Chinese],
National Bureau of Statistics of China, November 9, 2003. “Excess Investment Aggravates Deflation Risks in
China,” The Wall Street Journal (Chinese edition), November 12, 2003. Junwei Lian, “Automobile Production
in China to Have 20% of Excess” (in Chinese), Gongshang Shibao, November 13, 2003. Lian Junwei, “Excess
Metal Production in China to Amount to 1400 billion tons in 2005” (in Chinese), Gongshang Shibao,
November 13, 2005.
29
Qi Jianguo’s comment on the draft of this paper, November 19, 2003.
30
Lecture on Learning the Sixteenth National Congress for CCP Members and Cadres [in Chinese], Writing
Group (ed.), (Beijing: Xuixi Chubangshe, 2002), pp. 19-28.
31
A Hundred Questions on the Decision of the Third Plenary Session of the 16th CPC Central Committee [in
Chinese], Writing Group (ed.), (Beijing: Dangjiang Duwu Chubangshe, 2003), p. 4.
12
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
With respect to finance, although the rate of the NPLs classified in five-category riskbased assets of four state-owned banks decreased by 4.83%, it seems too early to say that the
state-owned banks in China have made fundamental changes and improved the loan quality.
First, the dramatic decrease of the NPL rate primarily resulted from the expansion of the total
amount of loans by state-owned banks. Second, the medium and long-term credit business of
commercial banks, including infrastructure and personal housing loans, increased rapidly;
these loans are healthy assets in accordance with current categories. Once the economic
bubble, especially in the real estate sector, bursts, the financial system will be severely
impacted, and NPLs will increase sharply.
If the Chinese government were to adopt an overall contraction policy to avoid financial
risks, the problem of deflation would become worse, and healthy investments would be
inhibited. That would impact the overall economic growth and aggravate social instability.
Therefore, the Chinese government adopted a selective contraction policy --- to limit real
estate loans, for example, to cool down the overheated development in the industry. However,
the selective contraction policy did not have significant effects so far in controlling
overheating. After the contraction measures in real estate loans in June and the raised deposit
reserve ratio by 1% in September, the growth rate of real estate development and investment
only dropped from 34% yoy for the first 6 months to 32.8% yoy for the first three quarters.
The exchange rate dilemma further aggravated the imbalance of the internal structure of
the Chinese economy, leading to difficulties for the Chinese government in conducting macro
economic policy. While the RMB is under-valued by 15-25%, the Chinese authority insists on
maintaining the de-facto fixed RMB/US dollar exchange rate, leading to the strong expectation
of RMB appreciation in the market and hot money inflows. To maintain a fixed exchange rate,
the Chinese government has to buy excess foreign exchange offered in the market. This has
resulted in a dramatic increase of the money supply, leading to further expansion of loans and
investment. The Government’s selective contraction approach to redress overheating has not
solved the problem. A more generalized anti-overheating policy may be needed soon. This
could take the form of domestic interest rate increases and a further upward adjustment of
deposit reserve requirements.32
It is generally expected that economic growth in 2003 will be appreciably higher than in
2002, but that 2004 will see a reduction in the growth rate. According to the PBoC, China’s
growth rate will be 8.5% in 2003 and 7% in 2004.33 The Chinese Academy of Social Sciences
estimates that the economic growth would go up to 8.2% in 2003 and 8% in 2004.34 The
International Monetary Fund estimates an economic growth rate of 8.5% in 2003 and 8% in
2004.35 The Deutsche Bank forecasts that the economic growth rate will be 8.7% in 2003 and
8.5% in 2004.36
In spite of the optimistic estimations for economic growth in 2004 by economic research
institutions, the Chinese government needs to handle the financial risks resulting from the
dramatic expansion of investment, loans, and currency issue with caution. Otherwise, once the
32
Political Bureau of the Central Committee of the CPC has decided to adjust the active fiscal policy at the
meeting on November 24, 2003. Yunxiang Zhang, “Chinese Academy of Social Sciences Says the Necessity to
Adjust the Active Fiscal Policy in China” (in Chinese), Jingji Ribao, October 20, 2003, p. 11.
33
Monetary Policy Report, p. 39.
34
Yunxiang Zhang, “Chinese Academy of Social Sciences Says the Necessity to Adjust the Active Fiscal Policy
in China” (in Chinese), Jingji Ribao, October 20, 2003, p. 11.
35
International Monetary Fund, “IMF Concludes 2003 Article IV Consultation with the People’s Republic of
China,” Public Information Notice No. 03/136, November 18, 2003.
36
Jun Ma, “China,” Emerging Markets Monthly, Deutsche Bank, December 15, 2003.
13
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
economic bubble bursts and leads to a financial crisis, China will need a considerable amount
of time and efforts to recover from the impact.
There are several measures that should be taken to reduce financial risk. First, China must
implement fundamental reforms in financial and investment systems, including the fiscal and
state-owned enterprise system, in order to make investments more efficient. Financial reforms
are never easy, but they are essential to solving many problems in China. China should be
determined to implement these reforms as soon as possible, or the costs associated with them
will only increase over time.
On December 10, 2003, the PBoC has sharply raised the maximum interest rates that
banks can charge for commercial loans from January 1, 2004. The PBoC would allow banks
and urban credit co-operatives to widen the floating margins on lending rates from 30% above
a base rate set by the central bank to 70% and allow rural credit co-operatives to 100% above
the base rate. The floor lending rates (presently 10 percent below the base rate) remain
unchanged. This reform will allow banks to price loans more effectively according to credit
risks, and improve the access of small and medium enterprises (particularly private
enterprises) to bank lending.37
Furthermore, the Chinese government must seriously consider an appropriate
appreciation of the RMB, in order to alleviate the expectation of RMB appreciation in the
market and the pressure of structural imbalance at home. An appropriate RMB appreciation
can prevent the continuous inflow of hot money, lift the pressures of an excess money supply
and the increase of interest rates, reduce NPLs resulting from the economic bubble, as well as
reduce financial risks of excess short-term external debts.
37
Christine Chan, “China Relaxes Lending Margins,” South China Morning Post, December 11, 2003, p. 1.
14
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
WHO RULES RUSSIA TODAY?
AN ANALYSIS OF VLADIMIR PUTIN
AND HIS POLITICAL PROJECT (II)
AUTOR 1:
JAVIER MORALES
UNISCI
Enero de 2004
FECHA:
Introduction
This is the second part of an article that appeared in the previous issue of this journal.2 There
we dealt with the first years of Putin’s career, concluding that there are many missing points in
the official accounts of his service as a KGB officer. We also referred to his transition to
politics beside Anatoli Sobchak, in the last months before the Soviet Union collapsed.
Here, in section one, we are going to consider his positions at Yeltsin’s administration,
and later at the Federal Security Service (FSB), the Security Council, and the cabinet. In
section two, we will analyze the main ideas in Putin’s political program, as outlined in the
2000 presidential campaign. Finally, in section three, we will see how this project has been put
into practice, contrasting several explanations of the president’s aims and decisions that have
been suggested by the media and the scholarly literature.
1. Putin’s Career beside Yeltsin
In 1995, before the general elections, Putin was appointed St. Petersburg leader of the “Our
Home is Russia” (NDR) party, the pro-Kremlin political force headed by prime minister
Viktor Chernomirdin. The winner was the Communist Party (KPRF), while NDR obtained
even less votes than its predecessor, “Russia’s Option”, had two years before.3 Nonetheless,
Putin was judged to be a talented organizer despite the poor results: after Sobchak – whose
campaign had also been directed by him – lost the local elections in 1996, he found a new job
at the President’s Administration in Moscow.
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
See: Morales Hernández, Javier: “Who Rules Russia Today?: An Analysis of Vladimir Putin and his Political
Project (I)”, UNISCI Discussion Papers, No. 3 (October 2003), in http://www.ucm.es/info/unisci.
3
Fundació CIDOB (2001): Biografías de líderes políticos CIDOB: Vladimir Putin [CIDOB Political Leaders’
Biographies: Vladimir Putin], in http://www.cidob.org.
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Putin’s “great leap” to high politics had not occurred yet. His tasks were at first mainly
bureaucratic, as dealing with the Kremlin officials’ cars and residences.4 However, under the
authority of his immediate chief Pavel Borodin and the Administration’s chief Anatoli
Chubais, he was appointed head of the Main Control Directorate – the Administration’s main
department – only seven months after his arrival. Probably, a liberal as Chubais trusted a man
who had helped Sobchak in St. Petersburg; this may have probably been the cause of
recruiting Putin in the first place. The importance of personal relations in Yelsin’s entourage
was such that Putin was made first deputy head of the Administration when he had been living
in Moscow for less than two years.
This last appointment proved that he had also managed to obtain the president’s trust:
since then, Yeltsin would resort to Putin for key posts as FSB Director and secretary of the
Security Council, so it was only natural for the public opinion that he eventually became head
of the government. The “leap” had been accomplished. Let us explain it with more detail.
We could ask whether Yeltsin already thought that Putin was going to be his successor
when he made him prime minister. After the brief period of Sergei Stepashin, Putin was
considered by the public opinion another provisional head of the government; interestingly,
the third in a row who came from the security organs. The rationale behind that was that he
could provide the Kremlin with the necessary stability to keep an ill president in power until
the March 2000 elections: if things got worse, he could make use of his former agency to
protect Yeltsin.5
The last period of Yeltsin’s presidency had been characterized by the ruling of the
“Family”, leaded by the president’s daughter Tatyana Diachenko. 6 The triangle formed by the
Kremlin circle, the economic tycoons known as the “oligarchs” and the huge state bureaucracy
did not want to give up power to anyone who threatened their privileges. Yevgeny Primakov,
former Foreign Intelligence Service (SVR) director and prime minister, had made the mistake
of trying to pave his own way to the Russian presidency without the Family’s approval: after
declaring a war against corruption and replacing many high bureaucrats with his own people,
he had been dismissed by Yeltsin – probably, following his daughter’s advice – and replaced
by the unknown Stepashin.
At the same time, the pressure of time was being felt in the Kremlin, because the danger
of such a popular figure as Primakov was not eliminated yet. He and the Moscow mayor, Yuri
Luzhkov, were the preferred candidates for the elections;7 lacking a choice of their own, the
Family and Yelstin himself were exposed to revenge from the next president.8 Which were the
qualities they required from a successor? The most important one was not experience, nor
preparation, but loyalty. It should be someone whom they could trust to the extent that they
could put their futures in his hands; they had to be sure that he would not betray them, even
after the election.
And Putin had this quality in the utmost degree. After loosing his job as St. Petersburg
mayor, Sobchak had been charged with abuse of power and corruption, but managed to leave
4
Fundació CIDOB, op. cit.
Shevtsova, Lilia (2003): Putin’s Russia. Washington, Carnegie Endowment for International Peace, p. 29.
6
Ibid., p. 26-28.
7
Ibid., p. 10.
8
This could take the form of a criminal prosecution for corruption and illegal enrichment during their years in the
Kremlin. The Mabetex scandal was a precedent for this.
5
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Russia and get to Paris undetected by the security organs: Putin’s hand as a former KGB
colonel may well have been behind his escape.9 Later, when Sobchak passed away, he did not
hesitate to appear in his funeral and publicly showing his sorrow at his political godfather’s
death.
In the case of Yeltsin, Putin’s debt was even greater, so he could be expected to behave
in a similar way with him:
The most important argument in Vladimir Putin’s favor as Yeltsin’s successor was that he was
completely obligated to Yeltsin for his advancement. Putin had nothing of his own – no supporters,
no charisma, no ideology, no popularity, no experience – nothing that made him an independent
figure. He had been created by the people around Yeltsin; naturally they expected gratitude and
allegiance from him.10
2. A New Political Project?
Since he became prime minister, a new ruling style appeared on stage: Putin’s tough stand on
the Chechen conflict was the main reason behind the high approval rate he obtained. As Putin
himself said, Chechnya “had become occupied by the criminal world... We had just to meet
these bandits in open confrontation... We had to take the initiative and smash the enemy in the
enemy’s own field”.11
The guerrilla raid into the territory of Dagestan by the forces of Shamil Basayev – which
eventually started the second Chechnya war –, and the series of terrorist blasts in Moscow and
other cities attributed by the Kremlin to the rebel forces, could not have happened in a better
moment for the interests of the prime minister. There is still much discussion, however, about
the passive attitude of the Russian forces towards Basayev’s troops on their way to Dagestan;
or the reason why the Chechens changed their tactics – until then, guerrilla warfare and
kidnapping – to bombing the civil population. If the Kremlin was not implicated in any of
them, it cannot be denied that the benefits for them far outweighed the losses.12
But, if Putin’s image was new in contrast to Yeltsin’s chaotic and weak leadership style,
were his ideas, his political project, also “new”? They did not need to be so. As the year 2000
began, most Russians – as well as Westerners – were ready to support anybody who could turn
the country into a more stable and predictable environment. Revolutionary changes, as the
economic “shock therapy” of the early 1990s, were no longer acceptable; on the contrary,
Putin’s most attractive feature for Russians was that he promised to correct the failures of the
painful transition.
Secondly, Yeltsin had made things much easier for his appointed successor by resigning
the last day of 1999. On the one hand, Putin could spend the campaign as acting president,
which obviously gave him the opportunity to show himself on the media as if he had already
9
Shevtsova, op. cit., p. 32.
Ibid., p. 33.
11
Putin, Vladimir V. (2000): Otkrytoe pismo Vladimira Putina k rossiyskim izboratelyam [English translation:
Open Letter by Vladimir Putin to Russian Voters, in http://www.vladimir-putin.ru.]
12
The change in Russian public opinion towards the Chechen conflict was mainly due to this campaign of
terrorist attacks. If the first Chechnya war had lacked public support, the second one started with the Russians
rallied around Putin and his promises of an end to terrorism.
10
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
been elected: it would be more difficult for Russians to vote for another candidate after getting
used to see Putin in the Kremlin. The unrestrained use of state-controlled TV channels for this
purpose was not a new idea in Russia. On the other hand, Yeltsin understood that keeping
himself on the stage before the elections could damage, more than help, his candidate: people
would associate Putin to the unreliable president who had appointed him, therefore loosing
their hopes.13
The acting president did not do anything to spoil that carefully crafted image, for he did
not even organize a traditional political campaign. As a candidate, Putin preferred to send a
message that the conception of politics as a struggle for power between contending options
was being replaced by that of an un-ideological management of the country to solve the
citizen’s problems: “I am convinced that the defining feature of the new century will not be a
battle of ideologies, but a sharp competition over the quality of life, national wealth and
progress”. 14
The only document we can consider to be his “political program” is an open letter to the
voters that he published before the elections.15 There, he did not make any specific
compromise, but presented only general ideas which he intended to put into practice when he
became president. The main argument in it is that Russia should confront the challenges facing
it with decisive measures; an example for this, he argues, is the start of a new war in
Chechnya.
National priorities, as defined in the document, are:
•
To establish the rule of law. Corporate or private interests, as the oligarchs, will no
longer be granted special privileges. “Democracy – this is a dictatorship of law...”16
However, he assures, it does not imply a dictatorship of those who govern.
•
To reawaken “national dignity”. “Russia long ago ceased to be a truncated map of
the Soviet Union; it is a self-confident power with an excellent future and a great
people”... “Russia has ceased to be an empire but it has not dissipated its potential as a
great power”... “A strong Russia should not be feared but has to be reckoned with.
Offending us will cost one dearly”.17
•
To achieve economic recovery, eliminating poverty and economic crime. “Russia is a
rich country of poor people”... “There is not, nor can there be a superpower where
weakness and poverty reign”... “It is only the real interests of the country, meaning
economic interests, which must be the guiding principle for Russian diplomats”.18
Have these aims been advanced during Putin’s first term? In the following section we
will compare them with his actual policies, drawing a picture of the Russian president in
contrast to the interpretations suggested by the analysts.
13
See: McFaul, Michael: “One Step Forward, Two Steps Back”, Journal of Democracy, Vol. 11, No. 3 (July
2000), p. 25.
14
Putin, op. cit.
15
Ibid.
16
Ibid.
17
Ibid.
18
Ibid.
4
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
3. Contending Interpretations
KGB apparatchik, authoritarian, reactionary, statist, advocate of law and order, Cold War warrior,
progressive, modernizer, champion of liberal economic reform – the labels piled on top of one
another, as people struggled to define and make sense of a man whose coming no one predicted and
whose views were shrouded in the mystery of a secret past. Three years later, we are little the
wiser.19
3.1. Yeltsin’s Heir
We have already said that Putin, at first, was nobody but the successor of Yeltsin; and the truth
is that he perfectly played the role the Kremlin had decided for him, granting the former
president and his family immunity from prosecution.20 But in comparing both presidents, it is
useful to bear in mind that Yeltsin himself was the product of history, of a series of more or
less permanent factors that have been present in Russian politics for centuries. This is what
Shevtsova calls the “Russian system”, which is defined as
a specific type of governance structure whose characteristics include paternalism, the state
domineering over the individual, isolation from the outside world, and ambitions to be a great
power. The heart of the system was the all-powerful leader, above the law and a law unto himself,
concentrating in his hands all powers, without a balancing accountability, and limiting all other
institutions to auxiliary, administrative functions. 21
Putin can safely be qualified as a paternalist leader, given the new cult to personality that
is held in Russia today; individual rights have also been restricted, by attacking independent
media and thus curtailing freedom of speech; the topic of Russia’s derzhavnost [“great powerness”] is still present as one of the main priorities; and the political system has become even
more presidential, with no role for the parliament, no accountability and no balance of powers.
So in many ways Putin is not Yeltsin’s, but Russian history’s heir when he follows this model.
3.2. Neo-Authoritarian
Under the expressions “dictatorship of law” and “power vertical”, many have seen a return to
old habits that implies the restoration of some Soviet-style elements. However, it cannot be
said that the Yeltsin regime was much more democratic, given the former president’s repeated
clashes with the parliament, the 1993 hyper-presidential constitution, the unrestrained use of
state-controlled media for the Kremlin’s aims, or the alliance between the Family and the
oligarchs.
What is the difference, then, with Putin? In contrast to the fragmentation of power in the
previous decade – Family, oligarchs, state bureaucrats, security organs, army, regional
19
Lo, Bobo (2003): Vladimir Putin and the Evolution of Russian Foreign Policy. Chatham House Papers, Royal
Institute of International Affairs. Oxford, Blackwell, p. 2.
20
Decree of 31 December 1999, “On guarantees for the President of the Russian Federation, having laid down his
office, and members of his family”, quoted by Nicholson, Martin: “Putin’s Russia: Slowing the Pendulum
without Stopping the Clock”, International Affairs, Vol. 77, No. 3 (2001), footnote 5.
21
Shevtsova, op. cit., p. 16.
5
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
governors and so on –, he has started a process of concentration and centralization of power in
his own hands. One example for this is the creation of the seven “federal districts”, each of
them headed by a presidential representative who has the authority over the elected governors
and leaders of the regions that his district comprises; or the reform of the Federation Council,
where the regional leaders have been replaced by delegates with a lower profile, elected by the
regional parliaments.
To some extent, this was a necessary change. It is true that in many regions, federal laws
were not obeyed, and even contradicted by the local regulations. However, once established,
the presidential representatives have also been used to impose the Kremlin’s interests
regarding the regional elections or the control of natural resources by private companies.
Another, perhaps more important change is the substitution of the Family by the socalled “St. Petersburg Clan”, a group of officials from Putin’s city – many of them, also
veterans from the security organs – who enjoy the trust of the president.22 They have been
appointed to the top posts in the state bureaucracy, therefore assuring the Kremlin’s control
over the implementation of policies.
What about the oligarchs? They have been given a clear option: either to accept Putin’s
authority or to suffer the consequences. Those who wanted to keep their power have been
ruthlessly eliminated from the political stage, as the now exiled Boris Berezovsky or Vladimir
Gusinsky; their disappearance has also granted the Kremlin control over the media groups they
owned. However, for those who have stayed, their influence has not necessarily diminished,
but rather become more institutionalized. “Instead of fighting for resources in the political
arena, the tycoons now lobby for them quietly at the top of the bureaucratic pyramid”.23
The Yukos affair has marked the start of a new stage in the process of concentration of
power. Now, it is not only political power what Putin is pursuing, but also economic: the
detention of the oil company's CEO, Mikhail Khodorkovsky, was reportedly caused by the
former's intention of selling shares to Exxon Mobil and Chevron Texaco, while he prepared a
merge with another Russian company, Sibneft.24 The Kremlin was not ready to accept him
sharing the benefits of oil exports with the Americans, but wanted to keep energy resources
exclusively in Russian hands: this way, the state control would be granted.
We may be seeing to a repetition of history: as Yeltsin and his supporters took control of
Russia's resources by dissolving the Soviet state and turning it into a market economy –
therefore becoming owners of what they had only administered before –, now Putin is
replacing the economic tycoons of that era with his own people. In this way, the siloviki25 from
the “St. Petersburg Clan” could be not only the new rulers of the country, but also its new
economic elite. As Andreff puts it,
The campaign against the oligarchs with which Putin could be trying to curtail the power of the
oligarchs heirs of the Yeltsin era, really covers a deadly fight for the repartition of the main Russian
22
On this subject, see: Mujin, Alexei A. (2003): Piterskoye okruzhenoye prezidenta [The President’s Petersburger
Circle]. Moscow, Tsentr Politicheskoy Informatsii.
23
Treisman, Daniel: “Russia Renewed?” Foreign Affairs, Vol. 81, No. 6 (November/December 2002).
24
Bernstein, Jonas: “El caso Yukos: la oligarquía ha muerto ¿larga vida a la oligarquía?” [The Yukos Affaire.
The Oligarchy is Dead: Long Live to the Oligarchy?], Vanguardia Dossier, No. 9 (January/March 2003), p. 49.
25
In Russian, officials from the security organs and the “ministries of power”.
6
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companies; on the one hand, among the oligarchs, and on the other, between them and the
economic interests, and the security services which surround president Putin.26
With regard to the individual citizens, their importance has not changed in the slightest:
if under Yeltsin they were mere spectators of the struggle among factions, now they are
expected to gather around Putin and keep “national unity”. State interests continue to be the
priority over individual rights: as we have said, attacks on the freedom of the press or the
unaccountability of the security organs – let us remember the tragedy of the Dubrovka theatre
in Moscow – seem to announce a clear involution. Moreover, the apparent economic recovery
is only caused by the high prices of energy in the international markets, so improvements in
their welfare are not grounded on a solid basis.27
These conditions have even made it possible for an analyst to argue that “Putin now
commands an authority unprecedented since the death of Stalin in 1953”.28 It does not seem
possible that he could use it to establish an open dictatorship, though it is also unlikely that he
will advance liberal democracy. “Putin is indifferent to democratic principles and practices,
perhaps believing that Russia might have to sacrifice democracy in the short run to achieve
‘more important’ economic and state building goals”.29
3.3. Nostalgic for the Great Power
Together with the economy, Putin considered a top priority to increase Russia’s prestige
abroad, as the great power it had once been. Some Soviet-era symbols have been used again to
reinforce that feeling of “national dignity”, and at the same time Putin’s own authority as a
state leader: the restoration of the USSR national anthem,30 the firing of two missiles on the
day of his election, the gradual conversion of his electoral platform, Unity, to a mass
organization – with even its own youth branch – called United Russia, are only several
examples of this process.
Putin has repeatedly said that not only he does not regret his past in the KGB, but is
proud of having served in it; he also refers to the patriotic values he learned in the Soviet
times. Nonetheless, even if not a liberal democrat as we have seen, Putin cannot be considered
a nostalgic for the USSR. We know that, when the Communist regime was coming to an end,
he preferred to leave the security organs and seeking the new leaders’ protection. And his
political career already started in the post-Soviet era, beside the president who had signed the
death of the Union.
So his attitude in the internal affairs should be related to a project for creating a
substitute of the Communist ideology, a sense of purpose shared by all Russians that could
make their support endure longer than any temporary achievements. If they believe that Putin
is the hope of the country, the only one who can save it from its collapse, they would be
26
Andreff, Wladimir: “El capitalismo ruso” [The Russian Capitalism], Vanguardia Dossier, No. 9
(January/March 2003), pp. 38-43.
27
Pleshakov, Konstantin: “Putin’s plan takes aim at democracy”, The Japan Times, 7 January 2004.
28
Lo, op. cit., p. 2.
29
McFaul, op. cit., p. 30.
30
It was only the music that was restored, not the lyrics. However, most adult Russians must still remember the
words when they hear the anthem: “Indestructible Union of free republics, united forever by the great Russia...”
7
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prepared to accept anything, namely poverty and authoritarian rule. A great deal of populism,
of course, is present in this message of “national pride”.
The role of the army is another feature of Putin’s style. There is no doubt that his stand
on the Chechnya war, visiting the Russian troops during the electoral campaign, granted him
the loyalty of the military at first. However, their influence in politics has not increased, but
rather the president’s control over the armed forces has been reinforced. Putin has appointed
who is perhaps his most reliable friend, member of the “St. Petersburg Clan” Sergey Ivanov,
as the first ever civil minister of Defense. Since then, many new people have arrived to the
Ministry from the security organs: even the military intelligence, the Main Intelligence
Directorate (GRU), is now headed by a former KGB officer. Discipline is being enforced more
strictly regarding the civil control over the military: the era in which generals could publicly
contradict or criticize the power has come to an end, and the few who have dared to do so – as
the notorious “hawk” general Guennadi Troshev, who recently refused to be transferred from
the Caucasus Military District (MD) to the Siberian MD – were taught the consequences of
stepping out of the line.
Putin’s support of the U.S. war in Afghanistan was probably seen by the military as
treason: if American troops arrived to Central Asia, it would be the first step towards their loss
of influence in the post-Soviet space. However, the Kremlin control is still in place; up to date,
Putin’s plans of military reform are finding opposition, but being carried on any way. There is
no general as popular as Alexander Lebed was, because anyone who has tried to attract the
public attention has immediately been given retirement or a new job outside Moscow, as the
many regional leaders who come from the armed forces.
So this idea of “national pride” will not probably be translated into a new imperialism, or
a takeover of the territories which became independent in 1990-91: Russia has no means –
powerful army, economic influence – to do so. On the contrary, that concept can be considered
instrumental in reinforcing the president’s authority and gathering mass support.
3.4. Pro-Western Reformer
While the message sent to domestic audiences is that of a great Russia, which must be
respected again as a great power, the actual foreign policy has been much more pragmatic.31
Putin is conscious of the constraints facing him: until a country with rule of law and a
prosperous economy is achieved, he cannot expect the West to regard him as an equal partner.
So he has adopted a much more flexible strategy than that of his predecessor, making the most
of Russia’s resources in bargaining with Western counterparts. It must be admitted that he has
obtained positive results: for example, in the face of the U.S. withdrawal from the ABM treaty,
a new document – the Strategic Offensive Reductions Treaty – was signed to mark the
continuation of the bilateral arms control dialogue. With regard to NATO enlargement, the
Alliance promised to give Russia a more balanced status by means of the new NATO-Russia
Council. This could not have been several months before, given the low profile that the Bush
Administration planned to give to relations with Russia when they arrived to the White House.
Putin’s support of the global “war on terrorism” was the key to this change of mind.
31
See Nicholson, op. cit., pp. 870-871;
8
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Having said this, we must remember that there is nothing that suggests that Russia is
taking the West as a model, or that a liberal democracy is being created: even when the
alliance with the United States was tested over the Iraq war, it resulted not to be as strong as it
might have seemed before. It is Western support, in the form of economic aid and investment,
and not intervention in their “internal affairs” as the war in Chechnya, which Putin demands;
the reforms he is implementing are more conditioned by internal circumstances than by
foreign influence.
Conclusions
After the 2000 elections, a journalist suggested four possible scenarios for Russia’s future: (1)
Putin becoming the puppet of the Kremlin power groups; (2) Putin replacing Yeltsin as a
referee between those contending interests; (3) Putin imposing his own team; (4) Putin failing
and being expelled from the political system.32 In our opinion, it is the third one which has
become true. We have seen that centralization of power has been the main feature of the
president’s first term, while on the international arena his stand has changed from an assertive
attitude, to cooperation with the U.S., to disagreement over Iraq.
In this way, it is easier to assess Putin’s relations to the West than predicting their future
course, because the success of his reforms will affect his ability to formulate a more
independent foreign policy, free from the constraints of the economic dependence. Especially,
the evolution of energy markets will determine whether he can obtain the necessary resources
to implement any state building project.
However, this uncertainty has been minimized by the Russian president by crafting a
flexible approach that many have defined as “pragmatism”. Being able to send different
messages to specific audiences, rejecting a conflicting stand in favor of that of a reliable
partner – who does have his own views and interests, anyway – has allowed Putin a great deal
of success in pursuing his aims: centralized authority, mass support, a free hand on internal
affairs, and which is perhaps the most important one: no viable alternative to his leadership in
the face of the 2004 presidential elections.33
Bibliography
Books and chapters:
•
Lo, Bobo (2003): Vladimir Putin and the Evolution of Russian Foreign Policy.
Chatham House Papers, Royal Institute of International Affairs. Oxford, Blackwell.
32
Bonet, Pilar: “El irresistible ascenso de Vladimir Putin” [The irresistible ascent of Vladimir Putin], Claves de
razón práctica, No. 101 (2000), p. 35.
33
After the huge majority obtained by United Russia in the parliamentary elections, some party leaders as
Yabloko’s Grigori Yavlinsky have announced that they will not present their candidacy in March. An exception
for this has been Irina Khakamada, co-leader of the Union of Right Forces (SPS). See Zaks, Dmitry: “Russia’s
chic liberal sets sight on Putin”, The Manila Times, 20 January 2004.
9
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(November/December 2002).
•
Zaks, Dmitry: “Russia’s chic liberal sets sight on Putin”, The Manila Times, 20
January 2004
Renewed?”
Foreign
Affairs,
Vol.
81,
No.
6
Documents:
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Putin, Vladimir V. (2000): Otkrytoe pismo Vladimira Putina k rossiyskim izboratelyam
[English translation: Open Letter by Vladimir Putin to Russian Voters, in
http://www.vladimir-putin.ru.]
11
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
THE GEOPOLITICAL SITUATION IN THE CASPIAN REGION
AUTOR1:
DINARA KALIYEVA
Kazakhstan Institute for Strategic Studies
FECHA:
Enero de 2004
1.Introduction
The Caspian region is one of the important focal points for world geopolitical game. The
strategic value of the region is determined by the following factors:
First, the Caspian shelf is among the richest oil fields in the world. Proven crude oil and
natural gas reserves have been estimated at up to 3% and 4% of the world total, respectively.
Regional proven oil reserves range between 17 and 33 billion barrels, depending on various
sources. Proven natural gas reserves are estimated at 232 trillion cubic feet (Tcf) (including
Uzbekistan).2
Oil factor plays an important role in international relations. It defines the strategic
importance of a region and historically determines political environment there. Great powers
are historically involved in oil rich regions and countries to control them. The situation is
complicated by the fact, that hydrocarbon resources are not renewable and not evenly
distributed around the world.
Second, geographically, the Caspian region, covering Caucasus, adjacent to the sea areas
of Russia, northern Iran and western parts of Kazakhstan and Turkmenistan, is located in
central part of Eurasia. The region is situated between politically and economically important
regions of the world – Europe, Middle East, South and East Asia. The Caspian area provides
the best land routes connecting these regions.
Energy factor, geographical location of the Caspian region and its strategic importance
to the littoral states, great and regional powers, the existence of common and diverse national
interests, and international situation as a whole are those political factors which largely
determine geopolitical conditions at the region.
2.Caspian geopolitical game: players and interests
During the Soviet period the Caspian region was fully controlled by the Soviet Union, sharing
the sea with Iran. At that time Moscow could influence global and regional trends around the
region. The break up of the Soviet Union has fundamentally changed geopolitical conditions at
the Caspian basin. The emergence of new actors asserting their own national interests, power
vacuum created by the loss of control by Moscow, the absence of exact data of untapped
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Caspian Sea Region, in www.eia.doe.gov./emeu/cabs/caspian.html.
1
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Enero de 2004
energy sources characterize the first period (early 1990-s) of geopolitical game in the region.
All players had to identify national interests and to form or transform their strategies in new
political environment. 3
Since mid-1990s there has been an active phase of geopolitical game around the Caspian
Sea. It has become obvious that it possesses enormous oil and gas potential. The main feature
of the latter half of the 1990-s were competing interests of the western countries and Russia
over the issue of pipeline routes.
At present all export pipelines are directed via Russia, including the new big pipeline
from the Tengiz oilfields on the Caspian Sea to the Black Sea over the Russian port of
Novorossiysk. The only pipeline that does not pass the territory of Russia is the one of BakuTbilisi-Batumi.
Such situation benefits Moscow by giving it political tools for strengthening its position
in the region. Other littoral states are highly interested in diversification export routes to
increase their own economic benefits and to decrease political influence of Russia. These
interests are shared by other actors involved in the region, and particularly by the USA.
A new phase of political developments in Caspian region has begun after the events of
September 11th, which have changed strategic conditions at international and regional levels.
In new strategic conditions, the United States have strengthened political and economic
positions in Central Asia and Caspian regions, whereas Russia’s political influence has been
weakened.
I can define the main groups of interests as follows:
Caspian basin states, or littoral states, include Kazakhstan, Turkmenistan, Russia,
Azerbaijan and Iran. These states are interested in exploration of rich resources of the sea to
export them to world market. The export of raw materials allows these countries to solve their
economic problems since it is the main source of hard currency for most of them. But the
littoral states have different positions on the legal status of the Caspian Sea, an unsolved issue,
and have diverse interests in transportation routes.
Transit countries, such as Russia, Iran, Turkey, Georgia, Armenia, Ukraine, Romania,
Bulgaria, China and others, try to benefit from their geographical location between the
Caspian oil and gas fields and world market by using or promoting pipeline routes via their
territory.
Global and regional powers – the USA, Russia, China, Iran, the EU, and Turkey –
strive for strengthening their positions in the Caspian region and use it as a platform for
promoting their interests in other strategically important regions of the world. 4
3
Kushkumbayev, S. (2000): “Geopolitics of transport communications in the Caspian region”, in National and
regional security of Central Asian states in the Caspian sea basin (Conference papers). Almaty: The Kazakhstan
Institute for Strategic Studies under the President of the Republic of Kazakhstan.
4
Ashimbayev, M.; Laumulin, M.; Tukumov, Ye.; Gusseva, L.; Kaliyeva, D.; Kozhikhov, A. (2003): New
challenges and new geopolitics in Central Asia: after September 11th. Almaty: The Kazakhstan Institute for
Strategic Studies under the President of the Republic of Kazakhstan.
2
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Russia is one of the key players in the Caspian region. Its presence in the region for over
one and half century and close historical and cultural ties with newly independent states have
determined its leading position in the region. Besides historical-cultural factors, Russia
possesses relatively strong military potential being the strongest among the littoral states. After
the collapse of the Soviet Union, Russia has become an important transit state providing the
main routes for exporting energy resources of landlocked neighbor countries to lucrative world
markets.
For Moscow the Caspian region is a traditional zone of national interests. In early 1990s
geopolitical, not economic factors, largely determined the policy of Russia in the region.
Russia tried not to lose further its influence and to maintain geopolitical positions in the
region, and often at the expense of its economic interests. At that time it could not develop
full-scale exploration of natural recourses due to economic difficulties and inadequate
infrastructure. It actively opposed to creation of international oil consortium with participation
of external states, because it tried to prevent new Caspian states from developing
independently their hydrocarbon resources and cooperation with external forces, particularly
the US and the EU.
During the second period of Caspian geopolitical game, Moscow’s policy had changed
in a more constructive way. It started to cooperate with other littoral states by promoting
mutually beneficial projects in energy sphere. Nevertheless it continued to resist the
construction of alternative pipelines to keep its monopoly position in transportation of energy
resources.
The situation with firm Russian position in transportation issue has changed during the
recent years. The threat to lose a control over export routes has pushed Moscow to be more
flexible and pragmatic. Russian company “LUKoil” has joined the consortium on construction
of main export pipeline Baku-Tbilisi-Dzheikhan with 7,5 % share. Thus, Russia and the
United States have started to construct a partner relationship.
At present there are three main tasks to solve for Russian policy in the Caspian region:
•
Protection and strengthening positions in the region;
•
Promoting stability in the region;
•
Development of regional cooperation.
However, stability and development of regional cooperation requires urgent
settlement of the Caspian Sea legal status issue. At present it is the most important
question determining mutual relations of the littoral states.
The main reason of disagreements between the parties is the absence of international
documents regulating access to the sea resources. Just recently, Kazakhstan, Russia, and
Azerbaijan have reached a progress in settling this conflicting issue. They have signed a
number of agreements regulating their interaction on this issue. The Turkmen position,
basically, is close to the one held by Russia, Azerbaijan and Kazakhstan. But there is a
disagreement between Russia, Kazakhstan and Azerbaijan, on the one hand, and Iran, on the
other. Iran supports equal division of water surface and seabed of the Caspian basin. This
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
discrepancy may result in hindering beneficial cooperation between the sides and even
conflict.
Kazakhstan is one of the richest countries in the world in terms of oil and gas reserves
and is a primary producer of oil in the Caspian region. It is the main focal point for
geopolitical struggle to control Caspian oil. In these geopolitical conditions to ensure the
protection of economic and political interests and to promote national security is the main task
for Astana.
For Kazakhstan, the energy sector is the main source of export revenue so needed for
economic development. This sector represents a key asset and an attraction for foreign
investors, and has been prioritised by the government as strategically important for the
Republic.
The existing oil pipeline network through Russia makes vulnerable landlocked
Kazakhstan to political and economic pressures. Astana is highly interested in development
alternative export routes for energy resources. A number of oil and gas pipeline projects to
carry Central Asia’s resources have been proposed. The cheapest oil route might be via Iran.
However, any scheme involving Iran seems unlikely to attract Western financing, because of
tense relations between Iran and the USA. Other routes are substantially costly and cross large,
remote and often volatile areas. The routes in direction East-West receive support of Western
countries, particularly the USA. But a combination of economic and political factors hinders
prospects for most of them.
After gaining independence Azerbaijan found itself in the center of a “geopolitical
triangle” of clashing interests of Russia, Iran and Turkey. Baku has chosen a pro-Western
orientation based on close relationship with Turkey, representing the interests of the United
States in the region.
One of the most important issues in close cooperation of Azerbaijan with Turkey and
the USA is the project of construction of Baku-Dzheikhan pipeline, where they have common
economic and geopolitical interests.
Relations with Russia were not so close until recently. The rapprochement of Russia and
the United States in the Caspian region has created a necessity for Baku to find common
grounds with Moscow. This trend eventually has led to the signing of a bilateral Agreement on
delimitation of related sectors of Caspian seabed between Russia and Azerbaijan in June 2002.
Contrary to the close cooperation of Baku with the Western countries, relations between
Azerbaijan and Iran have been deteriorated considerably because of disputable oil fields of
Alov, Araz and Sharg. The situation had been worsened after an incident in Southern Caspian
in 2001, when an Iranian warship forced the Azerbaijani oil field research vessels to stop
activities in disputable area.
Turkmenistan ranks third in the region in liquid and gaseous hydrocarbon resources. Its
gas reserves are estimated at 8.1-8.7 trillion cubic meters and its prospecting potential at 10.5
trillion cubic meters.5 But it has achieved less progress toward developing hydrocarbon
resources than other littoral states. In early 1990s Turkmenistan could not realize its potential
5
See: http://reference.allrefer.com/country-guide-study/turkmenistan/turkmenistan40.html
4
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in gas and oil sphere due to the problem of transportation. All of the pipelines to world
markets were routed through Russia, imposing big economic and political constraints on
Ashgabat.
At present, Turkmenistan is still dependent on Russia in exporting natural gas. This
gives an advantage to Russia in comparison with the United States, which is also interested in
rich gas deposits of the country. Washington lobbied the project of Transcaspian gas pipeline
from eastern Turkmenistan across the Caspian undersea, via Azerbaijan and Georgia to
Turkey. This ambitious project has not been yet realized due to some difficulties. Firstly, there
were serious disagreements between Turkmenistan and Azerbaijan over disputable area of
Serdar and other issues relating to share of participation in the Transcaspian gas pipeline
project. Secondly, Russia proposed Turkmenistan to participate in “The Blue Stream” project
of transportation of gas via Russian Gazprom pipelines to Turkey.
For Turkmenistan, another attractive direction of cooperation in the energy sector is Iran.
The latter tries to strengthen its positions in Central Asia by developing cooperation with
Turkmenistan. Both sides consider the possibility of pipeline construction through relatively
stable Iranian territory to the Persian Gulf. Recently, Iranian specialists have finished the
construction of a gas refinery in Turkmenistan, which constitutes a part of the project on
transporting Turkmenian gas to Iran.
Iran’s oil deposits are mainly situated in the Persian Gulf. Nevertheless the Caspian
region is also strategically important for Teheran. The policy of Iran in the Caspian is
determined by the following interests:
•
Providing security of northern borders by promoting and maintaining stability
and security in Central Asian states;
•
Developing relationships with the states of the region in the policy framework of
overcoming international isolation. Cooperation with the countries of Central
Asia and Caucasus is regarded by Iran as the road to normalization of relations
with the EU, China and Japan. 6
•
Maintaining good relations with Russia and Turkey.
Cooperation with Moscow is of great importance to Teheran. Russia is the main supplier
of military equipment and technologies for Iran. In the political sphere, Russia is considered as
a counterbalance to the Western influence in the region. Both countries have common interests
in promoting stability in neighboring countries of Central Asia and the Caucasus.
Advantageous geographical situation is a great benefit for Iran. But the current
international situation is not favorable for Iran to realize fully its energy and transit potential.
The United States blames Iran for seeking to obtain weapons of mass destruction and included
it into the so called “axis of evil’. The scenario where Iran may be the next step in the US-led
campaign to stop terrorism and proliferation of weapons of mass destruction is quite probable.
Besides Russia and Iran, other regional powers such as China and Turkey are involved
in the Caspian geopolitical game.
6
Abishev, A. (2002): Caspian sea: oil and politics. Almaty: Center for Foreign Policy and Analysis, pp. 354-355.
5
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Economic growth of China leads to increasing need for energy resources. In this regard,
the Caspian region serves as a potential source of oil and gas resources so needed for growing
economy. Moreover, in opinion of Chinese experts, oil and gas pipelines from this region are
shorter and safer than alternative routes.7
At present, China’s activity in the Caspian region is mainly directed to oil-rich
Kazakhstan. In 1998 the sides signed a contract on exploration of an oil field in Western
Kazakhstan by the Chinese national oil company. It is the biggest Chinese investment abroad.8
Kazakhstan’s oil is delivered to China by railway, but the construction of a pipeline is in
prospect.
Thus, China has purely economic interests in the region. This can be explained by the
recognition of Central Asia as the traditional zone of national interests of Russia. Both
countries share common aspirations about world order, and they are interested in cooperation
with each other to solve strategic tasks at global level. Another reason for weak political
involvement of China in Central Asia is that Beijing is focused more in South-East direction,
where China faces a number of risks and problems.
After the dissolution of the Soviet Union one of the key regional powers striving for
extending its influence in Central Asia has been Turkey. It has been trying to play a role of a
bridge between East and West. But at the same time Turkey acts cautiously to keep good
relations with Russia, one of the most important economic partners.
In the Caspian region Turkey is interested in achieving control over exporting flow of
Caspian hydrocarbon resources to world market. It is a main driving force for the realisation of
Baku-Tbilisi-Dzheikhan oil pipeline project.
First of all, developing cooperation with the Caspian states would allow it to strengthen
its positions in international system. Strong positions in the region would facilitate Turkey´s
close relations with the United States. Turkey is considered by the US as a promoter of
Western interests and values. Transit potential can be used by Turkey as an additional
argument for inviting it to the European Union.
Second, Turkey is an oil importing country and energy security is very important for it.
Friendly relations with Washington in conditions of deteriorating relations of the latter with
the Arab world may have a negative impact on cooperation of Turkey with Middle East oil
exporting countries.
Azerbaijan is the closest partner of Turkey among the Caspian states. They have
common historical, cultural and ethnic roots. Both countries are western-oriented, and they
share common interests in Baku-Tbilisi-Dzheikhan pipeline project. Their cooperation covers
all spheres, from economic to military. For example, the incident between Azerbaijan and Iran
demonstrated the readiness of Turkey to support the latter in case of military collision.
However, the positions of Turkey in Central Asian states are not as strong as in
Azerbaijan, partly due to the resistance of Central Asian states to the promotion of pan-Turkic
7
Bao I.: “China: strategic interests in Central Asia and cooperation with the region’s states”, in Central Asia and
the Caucasus. No. 5 (2001), pp. 117-123. Sweden: The Center for social and political research.
8
Abishev: Caspian sea, p. 352.
6
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
ideas by Turkey in the early 1990-s. Central Asian states have established cooperative
relations with the Western countries directly. Moreover, the US have extended cooperation
with Central Asia not only in economic, but in political and military spheres as well.
The United States is the global power that influences geopolitics in the Caspian
region. Traditionally the oil factor has largely determined the foreign policy of this country,
and hence, the international situation as a whole.
Securing energy resources and supply is mentioned as one of the most important
strategic tasks in the US National Security Strategy adopted in September 2002. Oil
consumption in the United States has increased considerably during the last ten years in
comparison with internal extraction. Increasing dependence of the US on importing oil
resources from external sources means increasing political vulnerability in international
system. For this reason Washington has been pursuing the policy of diversification and
securing of oil supply sources.
The Caspian region is regarded by the US as one of three priority directions of its
global energy strategy alongside with the American continent and the Middle East. In 1997 the
United States declared the Caspian region as a zone of national interests and set the following
tasks:
•
to provide secure global supply of energy resources in the way, so that to meet
strategic and economic interests of the US and its regional partners;
•
to promote economic development, political independence and democratization
in the region;
•
to render support to American companies to intensify the exploration of the
region’s energy resources;
•
to develop reliable and viable alternative routes of energy resources export.
The importance of the Caspian region has increased with the deterioration of the Middle
East situation and the increasing tense relationship with OPEC. Caspian oil is needed as an
instrument to decrease the influence of this organization on world oil prices and to take control
over world oil market. Any increase in oil prices may negatively affect American economy,
which can dynamically develop at the price of 18 dollars per barrel.9 That is why Washington
strives to increase the importance of Caspian oil in world market.
According to the US National Security Strategy, strategic security of the US should be
based on cooperation with its “allies, trading partners, and energy producers to expand the
sources and types of global energy supplies, especially in the Western Hemisphere, Africa,
Central Asia, and the Caspian region.” 10
At present the US policy in the Caspian region is based on three main principles:
•
to increase the reliability of energy resources supply;
9
Zverev, A.: For the USA is very important to decrease its dependence on Middle East oil, 27 November 2001,
in www.aina.kz.
10
The National Security Strategy of the USA, 17 September 2002.
7
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
•
to solve geostrategic tasks;
•
to develop economic opportunities.
After September 11th events, the United States has considerably strengthened their
positions in Central Asia not only in the economic/energy sphere, but also in the political and,
in some states, the military sphere. Greater political involvement of Washington and weakened
political positions of Russia in Central Asian countries have paved the road to insure stronger
positions of the former in the Caspian region as well.
Another global power interested in Caspian energy resources is the European Union.
It is the largest consumer of hydrocarbon resources. In 2000 oil consumption of the EU made
up 14,4 million barrels per day (20,5 % of world consumption). About 60 % of oil is imported
from abroad, including 29 % - from the post-soviet states, mainly Russia, Kazakhstan and
Azerbaijan. Planned increase of oil exploration in the Caspian region makes it attractive for
the consuming countries of the EU.
The EU is interested in the diversification of hydrocarbon supply sources, and the
Caspian region’s resources may play an increasingly important role for European energy
security. Besides oil, the European Union is particularly interested in the Caspian gas.
Connection of Caspian and European gas systems is foreseen. Feasibility studies have been
funded in this regard.
The European Union has initiated a number of programs to develop close cooperative
relations with the countries of the region. One of these steps is INOGATE program, directed
on development of investment projects on diversification of transportation of hydrocarbon
materials from Central Asia to Europe. Another program is TRACECA, aimed at providing
assistance to launch Central Asia-Caucasus-Europe transportation route.
One of main partners of the European Union in the region is Kazakhstan. Kazakhstan is
interested in economic cooperation with the EU to foster its own economic development and
to establish close ties with one of the main political powers of the world. Both sides cooperate
in economic, social and scientific spheres. Kazakhstan has already received 145 million Euro
in the framework of TACIS program. For the European Union Kazakhstan is the biggest trade
partner in Central Asia. Kazakhstan imports mostly high-tech and high-quality industrial
equipment from Europe. The countries of the European Union, for their part, are interested in
natural resources of Kazakhstan. For example, in 2002, hydrocarbon resources share in
Kazakhstan’s export to the EU was 78,2 %, according to data of Christopher Ford, the
European Commission trade coordinator for Central Asia.11 Energy factor determines
European policy toward Kazakhstan, and will deepen cooperation with Astana in this sphere.
Thus, if the US and Russia strive for extending their political influence in the Caspian
region, the European Union is actively involved in the region in the economic sphere.
One possible reason for explaining the moderate political involvement of European
countries in the Caspian region is a disappointment with the results of European policy toward
the CIS. Since the breakup of the Soviet Union, the EU policy was not successful enough to
strengthen its political position in the post-soviet space.
11
Ibragimov, Rasul: “Kazakh import from the EU exceeds export”, The Times of Central Asia, 16 October 2003.
8
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Being a close ally of the US, the EU does not necessarily share American interests in
Caspian geopolitical game. Europe avoided to support Washington in the latter’s attempts to
decrease the role of Moscow in the region during 1990-s. For Europe, Russia is an important
oil and gas supplier. Regarding the transportation issue, construction of alternative pipeline
routes bypassing Russia is not a priority for the EU. Baku-Tbilisi-Dzheikhan project is
regarded by the EU as an opportunity to relieve Turkish channels and as a benefit to the
Turkish economy.
The interests and tasks of the European Union in the Caspian region are as follows:
•
to separate European interests from American ones and to develop a European
strategy in the region;
•
to develop relations with the Caucasus and Caspian regions as a better alternative
to OPEC;
•
to actively support the development of an East-West transportation infrastructure
to connect resources of the region, including Iran, with the European market.
•
to elaborate a European position on main pipeline routes from the Caspian region
to Europe;
•
to harmonize national interests of the EU countries in the region in the
framework of the common foreign and security policy.12
It should be mentioned that in the last few years there has been a trend toward more EU
activism in the region. In 2001 the Memorandum of the Ministry of Foreign Affairs of
Germany was adopted. This document expressed a German view on the European interests in
Central Asia.13 According to this Memorandum, by 2015, NATO and the EU will border
Russia, and Ukraine will be included into the strategic partnership of these organizations at
various levels. In this situation, the Russian and Central Asia stability and security are
important to Europe. Any instability in Central Asia will have a negative impact on Europe.
Thus, the new phase in Caspian geopolitical game after September 11th events is
characterized by the following characteristics:
•
Favorable strategic conditions have allowed the United States to improve further
their positions in the Caspian region. The United States is interested in
developing constructive and fruitful cooperation with the leading oil producing
countries – Russia and Kazakhstan – in order to advance its interests in the
energy sector.
•
Russia’s political influence has been weakened. The threat to lose further control
over export routes has pushed Russia to construct more flexible relationship with
the United States.
12
Laumulin, M. and Seiphullina, T.: Interests and policy of the European Union in Central Asia and Caspian
region, in www.kisi.kz
13
Frankfurter Allgemeine Zeitung. 15 May 2001.
9
UNISCI DISCUSSION PAPERS
•
Enero de 2004
The European Union has shown willingness to play a greater role in the Caspian
region.
For Kazakhstan the rapprochement of the United States and Russia has created new
opportunities in the economic sphere. Firstly, partner relationship of two big powers in energy
sphere makes more feasible the project of Baku-Tbilisi-Dzheikhan. Secondly, greater attention
paid by the United States to the Caspian region after September 11th may attract more
American investments, and promote further development of oil and gas industry in the
Republic.
3.Bibliography
•
Abishev, A. (2002): Caspian sea: oil and politics. Almaty: Center for Foreign Policy
and Analysis.
•
Ashimbayev, M.; Kyrganbayeva, G.; Kazhmuratova, A., Kuanova, G.; Kozhikhov, A.;
Namazbekov, M.; Smirnov, L. (2002): Oil and gas resources of Kazakhstan in
international relations system. Almaty: The Kazakhstan Institute for Strategic Studies
under the President of the Republic of Kazakhstan.
•
Ashimbayev, M.; Laumulin, M.; Tukumov, Ye.; Gusseva, L.; Kaliyeva, D.;
Kozhikhov, A. (2003): New challenges and new geopolitics in Central Asia: after
September 11th. Almaty: The Kazakhstan Institute for Strategic Studies under the
President of the Republic of Kazakhstan.
•
Caspian Sea Region, in www.eia.doe.gov. /emeu/cabs/caspian.html.
•
Chebotarev, A.: “Kazakhstan: problems and prospects of prior oil export rout choice”,
Central Asia and the Caucasus, No. 3, 2001. The Center for social and political
research. Sweden.
•
Frankfurter Allgemeine Zeitung. 15 May 2001.
•
Gusseva, L.: “Oil and gas complex and gas export routes of the Republic of Tajikistan
today”, Analytic, No. 2, 2001. The Kazakhstan Institute for Strategic Studies under the
President of the Republic of Kazakhstan.
•
Ibragimov, Rasul: “Kazakh import from the EU exceeds export”, The Times of Central
Asia, 16 October 2003
•
Kushkumbayev, S. (2000): “Geopolitics of transport communications in the Caspian
region”, in National and regional security of Central Asian states in the Caspian sea
basin (Conference papers). Almaty: The Kazakhstan Institute for Strategic Studies
under the President of the Republic of Kazakhstan.
•
Laumulin, M. and Seiphullina, T.: Interests and policy of the European Union in
Central Asia and Caspian region, in www.kisi.kz.
•
The National Security Strategy of the USA, 17 September 2002.
•
Zverev, A.: For the USA is very important to decrease its dependence on Middle East
oil, 27 November 2001, in www.aina.kz.
•
Evaluations based on reports of ITAR-TASS, BBC, Interfax-AVN information
agencies.
10
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
REFLECTIONS OF CULTURAL GLOBALIZATION IN TV:
PROGRAMMES IN KYRGYZSTAN
AUTOR1:
HURIYE KURUOĞLU
Manas University, Kyrgyzstan
FECHA:
Enero 2004
“Globalization had never been a choice for the people of the world.”
E.S.Herman
“Sun rises from the East”
Anonymous
1.Introduction
Currently globalization has become one of the most important and permanent topics in almost
all countries’ agendas. However, except for some specialists, definition and dating of
globalization is not clear. Generally people are inclined to define the term according to the
conditions of their own country, individual conditions, educational background and their view
of the world. Parallel to the criteria for the definition, there is a wide disagreement on
evaluating the globalization process as a positive or a negative event. Nevertheless, there is the
tendency to speak from a common framework especially in the countries deeply affected by
globalization. In this study, I prefer to clarify basic tenets of globalization and the cultural
globalization before discussing the cultural globalization in Kyrgyzstan in order to define our
framework for this study.
In the beginning, scholar circles perceived and defined the phenomenon within the
frameworks of political-economy, international capital flow, product and technology. But
soon, those definitions and approaches became insufficient to capture the issue.
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Generally, it is accepted that globalization, as a fact and as a term, could be dated
twenty or thirty years back. Some scholars argue that globalization started with the fall of the
Berlin Wall, while others argue that it started with the colonial expansions of Britain and other
European countries. On the other hand, a study conducted by scholars from Helsinki, argues
that the globalization process started very early and went through a four-stage development. In
this paper I will not talk about the whole history of globalization, but briefly describe the
development of the global processes. According to the Helsinki model, the globalization
process has followed the stages listed below:
1. Pre-modern globalization: Era characterized by religions that had political and
military power;
2. Globalization in early Modern Era (1500-1850): The period characterized by
the expansion of forms of modernism and European Empires;
3. Modern globalization (1850-1945): Explosion of Western economic and
cultural power, rise of industrialization, introduction of new techniques in
transportation and communication, etc.;
4. Contemporary modernization (since 1945): Globalization in all spheres of the
social and economic activities and an explosion of global information flow.
There’s nothing odd about perceiving and defining globalization as a more recent
event, because in many sources, including the one mentioned above, it is stated that a huge
development happened especially in the last two decades. Among those developments,
globalization of the economy constitutes a very important dimension. On the other hand, it
alone would not provide a sufficient base for explaining and understanding the effects of
globalization. Indeed, cultural and economic aspects of globalization have to be considered
and evaluated together, since ignoring one of those aspects would lead us to see an incomplete
picture from the start.
In current cultural globalization, television constitutes one of the most important
phenomenona. Today, globally watched TV channels are regulated/owned by a few countries
and a few people. In other words, the very product of cultural globalization itself constitutes an
important part of economic globalization. In today’s world, an important part of social life is
determined by global processes and media. Television plays an especially dominant role as a
determining factor.
As a result of the empowering dominance of international market, mass media capital,
including television, has lost its national character in most of the countries. National capitals
are incorporated in international capital not only in terms of ownership structure, but also in
terms of production and distribution processes. In most regions of the world, including the
European countries, capital-ownership compositions of the TV channels are not local or
national anymore. They are becoming predominantly global.
Globalization constitutes an international electronics network throughout the world. But
there is no space for cultural rights and cultural equality within that network.
In the “Space Era”, because of the globalization, cultures fell apart from their roots.
Culture in itself has lost its power: Developments in mass media and transportation
technologies could easily make any culture a part of the past or a thing of the future. Under the
weight of globalization, cultural characteristics have become nothing but nostalgia.
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
At the current stage, globalization turned into the domination means of a new cultural
minority and has become the monopoly of a certain culture. Now, in most of the countries in
the world, people are watching the same TV channels, following the same fashion, using the
same electronic devices and eating more or less the same menu. Indeed, the basic motive
behind making people to watch the same channels is to try to make them consume certain
products. Actually the outcome of the current state of affairs could not simply be characterized
as distribution and consumption of certain products, rather, it is the victory of a certain culture,
the “global culture”, over any pluralistic and local entity. People from any part of the world,
now defenseless, non-organized, and helpless against the bombardment of global companies
and global media, have been forced to buy the product and values of globally dominant
business and media.
The current globalization has never been a choice for the people of the world but it is the
tool, as a process of tactic and strategy, to serve the aims of the business world. Governments,
under strong political pressure, have accepted the “necessity of that process”, and helped the
business world. Societies have been excluded from decision-making processes and from the
debates about whether to enter that process or not. People of the entire world experienced a
propaganda bombardment from big businesses and commercial media circles. In brief, we all
depend on the decisions of less popular and over-authoritised elected people who consider
themselves super citizens not only regarding domestic democratic issues but also on the so
called process of globalization.
2.Globalization in Central Asia and in Kyrgyzstan
Although it is generally believed that history is nothing but the re-occurrence of events, we
cannot say the same about the globalization issue, at least for now. Long ago, at the first
millennium, it was the East, the region between the Middle East and the China, which hosted
the invention of new musical works, new religions and new political forms. Those inventions
had been transferred from the east to the west. In other words, the “sun was rising from the
East.”
Like all neighboring Central Asian countries, the Kyrgyz case in her relation to
globalization, requires to be analyzed with a different point of view. She has been governed by
a different system for more than 70 years and lived within a different cultural context. Of
course to expect or to think that influence of those 70 years could be removed in just 12 years
is nothing more than a fantasy. The existence of the Western CINC organizations, institutions
and mechanisms in the country could only help to accelerate the transition process;
nevertheless, it would not follow a short and easy route.
The requirement for a new perspective in the analysis of globalization processes in
Kyrgyzstan implies two main themes. The first is the fact that Kyrgyzstan’s transition to a
sedentary life is quite a new phenomenon that is not yet complete. The second fact to
scrutinize is the lack of native language use even by the indigenous people in Kyrgyzstan.
Because of the Soviet past, it is not normally used even by the titular nation. As it is well
known by the scholars of cultural studies, language plays a very important role in formation,
development and the preservation of cultures, especially in the formation of the local cultures.
Globalization and the cultural globalization are influential in all countries of the world.
Indeed, that was the natural and inescapable outcome of the above mentioned
developments. Two factors worth mentioning as initiating and accelerating globalization in the
region are listed below:
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
1. Fall of the Walls, accompanied by the subjection of the whole world under one
single ideology, quickened the globalization process in some countries while
only initiated it in the Central Asian Republics.
2. September 11 attacks highlighted the position of region for the Western centers
and sped up the idea that this region has to be incorporated into the global
network in all aspects.
On the other hand, with the exception of East European states, in all post-socialist
countries, globalization was introduced gradually so as to make it acceptable in those
countries. However, globalization was to appear in every sphere of life while radical and
immediate regime changes transformed the structures in the mentioned countries.
An example often given in cultural studies would be useful for understanding the
introduction of globalization to those countries. “If you add some vodka to the milk you feed
your cat, the cat in time would become addicted and want the milk with vodka. Gradual
introduction of the cultures to the people is more or less similar to that example.” While the
Western countries experienced the process of globalization through a wide range of time, the
post-soviet states experienced it in a relatively short time, and the result has been a shock for
the people of those countries. Since they have lived in a mono-cultural, mono-ideological
milieu for years behind the wall, they are now experiencing a culture shock.
Some scholars argue that that there are also positive aspects of cultural globalization as
well as its destructive aspects. One of these is the argument that the belief that gathering
people under one culture would bring bring peace to the world. But we all know that our
world is witnessing one war after another, which makes it hard to find any justification for the
soundness of that argument. Moreover, if we approach the problem from those affected
countries, we could state that the negative aspects are more dominant than the positive ones.
It’s possible to base this on two main reasons. Firstly, as mentioned earlier, the process
of globalization entered the region relatively later than in the rest of the world, -unexpectedly
and within a very short period of time- which created a certain shock. Secondly, as widely
known, one of the fundamental characteristics of the cultural globalization is the aim to create
a consumption society on the individuals of that society, since the very determinants of that
culture require that. However, in societies with low standards of life and low GDP,
commercials and programs carrying the consumption messages of global culture usually
underlie identity problems and conflicts within the society. It is a well-known fact that those
who are affected by globalization are the ones who have less capital and know-how
accumulation to take part in the new “International division of capital”. Those who have less
equal position in the “game” are destined to lose. Indeed, this is true not only for post-socialist
countries with low economic standards but also for many other countries with better economic
performance. Not only the state or the society but also individuals are deeply affected in that
process. In post-soviet sphere, it is not hard to predict that the rise of a consumption society
would be followed by the collapse of moral and ethical values.
3.Reaction or Resistance to the Global Culture: Situation in Kyrgyzstan
Cultural globalization could only be realized as long as local cultures accept the norms of
global culture. But there is always a possibility of reaction of local cultures against the global
culture. In the 1960’s, in the Western world, there were several forms of reaction to the
existing system and culture, like protest cultures as the outcome and the symbol of the above
4
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
mentioned reaction. In that context, two forms of reactions could be tracked down and
studied:
a.
Preservation and revitalization of local cultures.
b.
Formation of protest cultures and emergence of products of those cultures.
But we should state that both forms of reaction in Kyrgyzstan could hardly be observed
and would hardly be observed in the near future. In Kyrgyzstan, there is no such a local culture
structure that has been formed before and preserved through time. Moreover, there is the
problem of mentality in the region, which serves as a barrier for the formation of local
cultures. People are used to believe and obey. And they are accustomed to accept the existing
system and the culture introduced by that system. Therefore, it is hard to mention, just like in
the neighboring countries of the region, the formation of reaction or resistance forms.
On the other hand, impossibilities or specific barriers to that country, which will be
mentioned below, underlie some forms of reactions, which are not intended, indeed.
4.Profile of TV Channels in Kyrgyzstan
In order to analyze TV programs and reflect on the effects of the globalization process in the
country, we should study the broadcasting systems, the features of channels in these systems,
and more importantly, the technical possibilities to watch those channels in the country.
We could classify television broadcasting systems in Kyrgyzstan into three categories
1. Wired system: ALA TV: 64 channels
2. Satellite receiver system CEKATEL TV: 20 channels (All also exist in Ala TV)
3. Channels that could be watched with standard antennas: 12 (Only 5 of them could
be received/watched in all regions)
Those who live outside of Bishkek have no possibility to watch ALA TV and
CEKATEL. Those who live in Bishkek and subscribed to ALA TV, as given in table 1, could
watch 64 channels. The names of channels, countries of those channels, broadcasting
languages and their proportions are given in that table. In table 2, channels in CEKATEL TV
are displayed. And in table 3, those 12 channels that could be watched with standard antennas
(by those who are not subscribed to ALA TV or CEKATEL TV) are listed. The broadcasting
languages and their countries are shown in the following table and diagrams.
In analyzing these channels and their programs, the following points are important:
Because of economic limitations and geographic barriers;
1. Most people could not subscribe to ALA TV or CEKATEL TV.
2. Those who live outside of Bishkek could not subscribe to the ALA TV or CEKATEL
TV even if they have money to subscribe.
3. Standard 12 channels could be watched with a good standard antenna. But in some
regions, even a good antenna might not make it possible to watch all 12 channels
because of geographic barriers. The number of people who could watch all 12 standard
channels reflects only a small portion of the population. The average number of
channels that could be watched by most people is 5.
Therefore, not only ALA TV and CEKATEL TV, but also those standard 12 channels are
also included in our analysis.
5
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Globally watched TV channels are among the most influential factors in diffusion,
expansion and acquisition of global culture. Given the limited access to this channels in
Kyrgyzstan, compared to other countries, the risk of a global culture crisis is also quite low.
However, the content analysis of standard TV channels’ programs, those that could be
watched with normal antennas, shows that the global culture is incorporated and reproduced in
those programs even in a different language. This is obvious especially in programs like
foreign movies or the adaptation of foreign program formats.
As partly mentioned in the above context, two forms of reaction could be tracked and
studied: Protesting against the globally dominant one or the preservation of the local one. But
in Kyrgyzstan there seems to exist a “natural” form of reaction that does not look like any of
the above mentioned resistance form against the dominance of global culture. This
spontaneous and unintended form of resistance could be evaluated as the outcome of two
seemingly independent factors. First of all, the mountainous geography of the country creates
a natural barrier for the diffusion of globally watched TV broadcasting waves to reach the
houses of many Kyrgyz’s. Secondly, because 70 % of the Kyrgyz population lives below the
poverty level with low GDP per capita, many Kyrgyzes could not afford to subscribe to
CABLE television. Even in the capital city, the number of subscribers are limited to certain
number of city dwellers. In present conditions, these two factors, at least to a certain extent,
constitute a natural barrier to the diffusion of the global culture.
Nevertheless when we analyze the standard TV channels received with the ordinary
antennas, which are viewed by the great majority of the population, there appears another
problem that needs to be mentioned. The great portions of the programmes in those channels
are program or program formats made in the USA. First of all through these programs the
products of global culture reach the country usually in Russian language and sometimes in
Kyrgyz language. Secondly, whether copyrights are paid or not, local channels are producing
programs, imitating the programs of global channels. Musical rhymes and program
presentation styles are close in format to those of global channels. And in some cases, global
programs are exactly copied.
After displaying the other side of the medallion, we could conclude by saying that the
limitations to watch the global channels are not enough to stop the diffusion of global culture.
They only slow down its speed of diffusion.
5.Conclusion and Suggestion
National formations, national economies and national cultural identities are under severe
pressure. Globalization as the transition from nation-state, national economy and national
cultural identity into a new era and form has two faces: Global and local.
In that context, it is better to conceive the process as the integration of the global and
local rather than conceiving the global taking the place of local destroying it totally. But, on
the other hand, we should also not take the local, as something related to old identities but
deeply rooted in innovations. It simply continues to survive within the context of
globalization. It is not foreseen that the globalization process will destroy and terminate the
local cultures and identities simply because it is not possible. What seems more possible is the
simultaneous formation of new global and local identities. In that context, the local identities
could be defined not according to a certain space or community but according to common
space perception which itself belongs to the global picture.
6
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
The most probable rival to the global homogenization scenario would be the conception
of fragmented culture. Today’s the global culture, in terms of cultural anthropology, would be
attributed to the organization of the plurality rather than copying the uniformity. Global
culture and various sort of local cultures mixed up with each other and everywhere else in the
world.
Watching the global channels, as the cable TV, is a privilege limited to the capital city of
Bishkek.The lack of money to pay for the subscription is too high for many citizens, and the
geography of the country continues to be a natural barrier even for standard TV channels.
Kyrgyzstan continues to stay a bit far away from the global culture although not completely
isolated from it.
6.Annexes
Program
Duration %
NEWS
1740
22
GENERATION
550
7
GAME SHOW
345
4.5
FILM
1526
20
CARTOON
115
3,2%
1,0%
0,8%
0,5%
2,2% 0,6%
0,6%
News
Magazine Belt
22,1%
5,4%
Contest
Film
4,8%
Cartoon
Entertainment
Music
Serial
ENTERTAINMENT
MUSIC
SERIAL
670
125
1295
1.5
8.5
7,0%
Documentary
4,4%
1.5
5
REALITY
425
5
DOCUMENTARY
255
3
TRAVEL
45
0.5
MAGAZINE
175
2
COMEDY
45
0.5
HEALTH
40
0.5
SPORT
60
1
KIDS
80
1
TOTAL
7866
100
Magazine
Health
Sport
8,5%
375
Travel
Comedy
1,6%
17
MIKSED
Mixed
Reality
16,5%
19,4%
1,5%
Table 1: Figures about the program genres and durations of KOOPT TV in a
7
Kids
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Program
Duration
%
NEWS
1575
25
GENERATION
825
13
GAME SHOW
85
1.5
FILM
1610
25
CARTOON
270
4
ENTERTAINMENT
110
2
MUSIC
335
5
SERIAL
400
6
MIKSED
340
5
REALITY
20
0.3
DOCUMENTARY
225
3.5
Enero de 2004
News
Magazine Belt
6,0%
0,5%3,1%
0,5%
0,5%
0,8%
3,4%
Contest
Cartoon
0,3%
Entertainment
5,2%
Music
Serial
6,1%
Mixed
Reality
5,1%
12,6%
55
1
MAGAZINE
35
0.5
NEWS
395
17
RELIGION
30
0.5
SPORT
30
0.5
KIDS
200
3
TOTAL
6400
100
Documentary
History
1,7%
4,1%
1,3%
HISTORY
Film
24,1%
24,6%
Magazine
Information
Religion
Sport
Kids
Table 2: Figures about the program genres and durations of KTP TV in a week
8
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Program
Duration %
NEWS
700
10
GENERATION
720
10
GAME SHOW
450
7
FILM
1940
28
CARTOON
100
1.5
ENTERTAINMENT
665
10
HEALTH
45
0.6
SERIAL
840
MIKSED
35
0.5
REALITY
120
2
DOCUMENTARY
660
10
COMEDY
220
3
MAGAZINE
65
1
NEWS
70
1
Enero de 2004
New s
Magazine Belts
3%
0% 3% 1%
1%1%
Contest
10%
Film
Cartoon
10%
10%
Health
2%
1%
Serial
12
RELIGION
15
0.2
SPORT
195
3
TRAVEL
65
1
TOTAL
6905
100
Entertainment
7%
12%
Mixed
Reality
Documentary
Comedy
1%
Magazine Belts
10%
28%
1%
Information
Religion
Sport
Travel
Table 3: Figures about the program genres and total durations of ORT TV in a week
9
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Program
Duration
%
NEWS
1685
22.8
MIKSED
180
2.5
TRAVEL
55
0.7
FILM
1815
24.6
NEWS
165
2.4
ENTERTAINMENT
500
6.8
SPORT
420
5.7
SERIAL
1725
23.3
MIKSED
180
2.5
REALITY
25
0.3
DOCUMENTARY
265
3.6
COMEDY
375
5.1
TOTAL
7325
Enero de 2004
3,6%
0,3%
2,4%
News
5,1%
Mixed
22,8%
Travel
Film
Information
23,3%
2,4%
0,7%
Entertainment
Sport
Serial
Mixed
5,7%
24,6%
6,8%
2,2%
100
Table 4: Figures about the program genres and total durations of RTR TV in a week
10
Reality
Documentary
Comedy
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Program
Duration %
NEWS
990
MIKSED
RELIGION
510
210
Enero de 2004
12
News
9,1%
6
5,2%
2.5
FILM
2645
31
COMMERCIALS
160
2
ENTERTAINMENT
470
5.5
SPORT
85
1
SERIAL
1330
16
HISTORY
295
3.5
REALITY
90
1
DOCUMENTARY
480
6
MUSIC
445
5
CARTOON
775
9
HEALTH
60
0.7
TOTAL
8545
100
0,7%
5,6%
Mixed
11,6%
Religion
6,0%
2,5%
1,1%
3,5%
Film
Commercials
Entertainment
Sport
Serial
History
Reality
15,6%
31,0%
1,0%
5,5% 1,9%
Documentary
Music
Cartoon
Health
Table 5: Figures about the program genres and total durations of PIRAMIDA TV in a week
11
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Program
Duration %
NEWS
850
10
MIKSED
135
2
HEALTH
40
0.5
FILM
2045
25
GENERATION
935
11
ENTERTAINMENT 745
9
SPORT
60
1
SERIAL
2050
25
GAME SHOW
315
4
REALITY
355
4
DOCUMENTARY 200
2
MAGAZINE
500
6
COMEDY
45
0.5
TOTAL
8275
100
Enero de 2004
2%
1%
6%
News
10%
4%
Mixed
2%
0%
Health
4%
Film
Magazine Belt
Entertainment
25%
Sport
Serial
25%
Contest
Reality
Documentary
1%
11%
9%
Magazine
Comedy
Table 6: Figures about the program genres and total durations of NTS+(NTV) TV’s in a week
Program
Duration %
NEWS
1365
MIKSED
EDUCATION
30
105
FILM
1588
COMEDY
15
17
5,1%
0.3
SPORT
130
2
SERIAL
915
11
NEWS
845
10
REALITY
135
2
DOCUMENTARY 725
9
MUSIC
410
5
CARTOON
320
4
TOTAL
8.048
0,4%
1,3%
Film
Comedy
Magazine
0.2
18
Education
1,7%
20
1465
Mixed
17,0%
9,0%
1
MAGAZINE
News
4,0%
Sport
10,5%
19,7%
Serial
Information
Reality
11,4%
0,2%
1,6%
18,2%
100
Table 7: Figures about the program genres and total durations of NBT TV in a week
12
Documentary
Music
Cartoon
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Program
Duration %
NEWS
8905
17.6
MUSIC
1315
2.6
MIKSED
1605
3.1
News
Music
CARTOON
1580
3.1
SPORT
980
1.9
DOCUMENTARY
2810
5.5
SERIAL
8555
16.9
NEWS
1595
3.1
MAGAZINE
2240
4.4
Mixed
Cartoon
Sport
0,7%
0,3%
0,3%
0,6%
0,5%
2,4%0,4%
6,0%
Documentary
17,7%
1,4%
Serial
2,3%
0,2%
Information
2,6%
26.1
Magazine
FILM
13169
EDUCATION
105
0.2
REALITY
1170
2.3
COMEDY
700
1.3
GENERATION
3030
6
Magazine Belt
GAME SHOW
1195
2.3
Contest
HEALTH
185
0.3
RELIGION
255
0.5
History
HISTORY
350
0.6
Travel
TRAVEL
165
0.3
Commercials
COMMERCIALS
160
0.3
Kids
KIDS
305
0.6
TOTAL
50374
100
3,2%
26,1%
3,1%
Education
1,9%
Reality
5,6%
17,0%
4,4%
3,2%
Film
Comedy
Health
Religion
Table 8: Figures about the program genres and total durations of public TV’s that could be watched
with standard antennas in a week
13
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
7.References
•
Ang, Ien: Globalisation and Culture, in http://nlresearch.northernlight.com/
•
Chomsky, Noam: http://www.twnside.org.sg/
•
Erdoğan, İrfan: Televizyon, Dünyaya Açılan Pencere, in www.irfanerdoga.com
•
Globalization I: http://www.valt.helsinki.fi/staff/ampuja/intro9.htm
•
Herman, Edward S: The Threat of Globalization, in:
www.global.policy.org/globaliz/cultural
•
Lye, John: Ideology:A Brief Guide, in www://northernlightsearch
•
Panini, M.N.: Notes on Globalisation: From Agri-Culture to Agri-Business in
Karnataka, in http://members.tripod.com/csssjnu/panini.html
•
Rothkop, David: In Praise of Cultural Imperialism? Effects of Globalization on
Culture, en www.globalpolicy.org/globaliz/cultural
•
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May, 11, 1998, en http://www.globalpolicy.org/globaliz/define/unstate.htm
•
Uricchio, William: Globalization, in www.globalpolicy.org/globaliz/define/unstate.htm
14
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
GEORGIA: ¿OTRA REVOLUCIÓN DE TERCIOPELO?
AUTOR1:
ALBERTO PRIEGO MORENO
UNISCI
FECHA:
Enero 2004
1.Algunos datos sobre Georgia2.
Georgia es uno de los Estados de Europa con una historia más rica siendo, de hecho, la tierra del
mítico vellocino de oro. Situado en el Transcáucaso, entre el mar Caspio y el Negro, goza de un clima
Mediterráneo que en tiempos la convirtió en la California soviética. En el siglo IV d.C, el principado
de Georgia adoptó el cristianismo como religión oficial. Hasta el siglo XI, la región permaneció
fragmentada en varios reinos. La unificación de éstos vino unida a la amenaza turca ya que, David el
Conquistador logró contenerla y convertirse en el primer rey de Georgia. Esta etapa es la que se
conoce como la Edad Dorada de Georgia.
En el siglo XIII, Georgia sufrió las invasiones de los mongoles. Este pueblo bárbaro dejó un
rastro de destrucción y desunión en el proto-Estado transcaucásico. En un primer momento, Georgia
se dividió en tres reinos: Kartli, Kakheti e Imereti. Pocos años después los dos primeros se
fragmentaron en Samagrelo, Abjasia y Guria quedando intacto Imereti. Estos territorios se
encontraban rodeados de reinos musulmanes que amenazaban su existencia. Por este motivo, Herekle
II consiguió reunirlos y firmar una alianza con Catalina la Grande (1783) Esta alianza se convirtió en
adhesión en 1801 cuyas secuelas persisten aún. Así, Georgia quedó integrada en el Imperio Ruso
perdiendo su independencia y casi su identidad. En 1918, aprovechando la confusión de la Revolución
Rusa, Georgia se proclamó independiente. Durante tres años, luchó contra el Ejército Rojo, pero de
nada le sirvió ya que, en 1921, las fuerzas procedentes de Bakú derrotaron a la resistencia georgiana y
proclamaron la República Socialista Soviética de Georgia.
Tblisi nunca se resignó a formar parte de la Unión Soviética. De hecho, fueron muchas las
manifestaciones de protesta, algunas de ellas, como la de 9 de abril de 1989, con un trágico final. Una
vez que Georgia logró la independencia, las luchas internas por el poder la sumergieron en una
terrible guerra civil. Shevardnadze y Gamsajurdia se enfrentaron hasta que el antiguo ministro de
asuntos exteriores de la URSS logró alzarse con el poder. La principal consecuencia fue que Osetia
del Sur y Abjasia aprovecharon la coyuntura para autoproclamarse independientes con la ayuda de
Moscú. Desde 1995, Eduard Shevardnadze ha dirigido con mano de hierro el país. A pesar de que en
algunos momentos ha transmitido cierta estabilidad, los problemas secesionistas, la corrupción y el
terrorismo internacional han sido más fuertes que la voluntad del Zorro de Plata. Además, desde la
propia Georgia y desde la Comunidad Internacional han florecido las críticas a todos y cada uno de
los procesos electorales que se han celebrado en el país. Las elecciones del pasado 2 de noviembre
han sido la gota que colma el vaso, la sociedad civil ha dicho: ¡basta!
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la
opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect
the views of UNISCI
2
Para tener una visión espacial de Georgia ver mapa página final
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
2. Las motivaciones pre-electorales.
El 2 de noviembre de 2003 se celebraban elecciones en Georgia para renovar el Parlamento. A ellas
concurrieron muchos partidos alineados en dos bloques, los pro-gubernamentales y la oposición.
Entre los primeros podemos destacar al partido de Eduard Shevardnadze Ciudadanos Unidos de
Georgia (CUG), y Revival, liderado por el presidente de la Región Autónoma de Adzharia Aslan
Abashidze. La oposición estaba más unida que nunca frente a Shevardnadze, aunque se presentaban
por separado. Por un lado Mikheil Saakashvili encabezando el Frente Nacional del Movimiento
Democrático y por el otro la coalición entre Nino Burdjanadze y Zurab Zhvania (BurdjanadzeDemocrats)
Sin embargo, estas elecciones no eran unos comicios cualquiera. La importancia geoestratégica
que ha obtenido Georgia desde el 11-s provocó que tanto los EE.UU3 como la Federación Rusa
realizaran maniobras previas. Algunos autores opinan que tras el 11 de septiembre Moscú ha vendido
influencia a EE.UU por inversiones. Sin embargo, Georgia es uno de aquellos lugares donde la
competencia entre EE.UU y la Federación Rusa sigue tan viva como en los tiempos de la Guerra
Fría4.
El primero en moverse fue el gobierno Putin. Debido a su decadencia estructural y a la necesidad
de justificar ante su pueblo una grandeza perdida, la Federación Rusa tenía prevista una jugada
maestra: sustituir a Eduard Shevardnadze por el antiguo Consejero de Seguridad Nacional georgiano,
el Teniente General Igor Giorgadze5, quien desde 1995 vivía en el exilio moscovita. Así, con
Giorgadze en el poder se cambiarían los proyectos energéticos ya firmados con los americanos; el
BTC y el gaseoducto de Shah-Deniz. Además, en agosto de 2003, se celebró una reunión entre
políticos georgianos y dirigentes de Gazprom algo que no gustó a Washington.
Por este motivo, los Estados Unidos decidieron actuar e hicieron efectiva la opción de Mikheil
Saakashvili6. Comenzaron los contactos previos utilizando al embajador norteamericano Richard
Miles, quien fue el representante de Washington en Azerbaiyán en los tiempos del contrato del siglo.
Por otro lado, en octubre de 2003, el ministro de defensa georgiano David Tevzadze visitó la capital
estadounidense. Por su parte, los Estados Unidos enviaron una delegación pre-electoral de primer
nivel con una orientación muy favorable a la oposición7. Estos eran los tres pilares del cambio:
quintacolumnistas en el gobierno Shevardnadze, la oposición de Saakashvili y Richard Miles.
Antes de las elecciones, se llevó a cabo alguna reunión con la oposición8 y se advirtió al gobierno
Shevardnadze que no se toleraría otro fraude electoral: Strobe Talbot: “If the elections fail to be free
and fair in Georgia it will affect the relations with the western country, particularly with the US
3
“Soon Georgia became a pivotal state as the way to Azerbaijan”, Gia Kandashvili “Georgian Officers Fighting for
Poland”, Georgia Times, 0ctubre de 2002
4
Lynch, Dov (2003) The South Caucasus a challenge for the E.U, Chaillot Papers nº 65, ISS-IES, París, p-125
5
“The Kremlin has moved to create a Georgian government in waiting based in Moscow and led by the exiled Lieutenant
General Igor Giorgadze a former KGB colonel and chairman of Georgia’s State Security Service” Chhor Khatya “Post
Election Unrest in Georgia” RFE/RL, 13 de noviembre de 2003.
6
Saakashvili es un producto de los programas norteamericanos que financian los estudios a estudiantes del bloque
comunista.
7
“A delegation of high ranking US. Politician paid two-day visit to Tblisi to observe pre-election processes in the
country” “included: John Shalikashvili, Strobe Talbott, Sam Gejdenson, Brooke Shearer, Patrick Merloe” Civil Georgia,
9 de octubre de 2003.
8
“The opposition leaders informed that the former US. Officials regarding the anticipated ballot trigging, as they claim,
planned by the authorities” Idem.
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
government”, “some people might lose their job (...) One of the rules of the democracy is that the
governments come and go9”
2.1.El equilibrio de fuerzas
Por un lado, Moscú contaba y cuenta con el apoyo de los líderes de las zonas secesionistas: Abjasia,
Osetia del Sur y Adzharia10 tal y como demuestra la reunión que se celebró en Moscú el 28 de
noviembre entre Igor Ivanov, Raul Khadzimba, Aslan Abashidze y Eduar Kokoity. Además, dentro de
Georgia, el bloque de Shevardnadze (CUG) contaba con el apoyo de algunos grupos políticos como
Revival, La Industria Salvará a Georgia o los Laboristas. Por otro lado, Washington, gracias a la
labor de Richard Miles, consiguió aglutinar un grupo heterogéneo pero firme, el clan del terciopelo.
Este grupo de jóvenes políticos tiene una importancia vital para los EE.UU. ya que constituye su
esperanza de cambio y su principal valuarte para la creación del Gran Oriente Medio.
2.1.1.El clan del Terciopelo
Hablar de cambio en Georgia es hablar de Mikheil Saakashvili. Este antiguo Ministro de Justicia
georgiano, educado en los Estados Unidos, fue una de las bazas de Eduard Shevardnadze para acabar
con la corrupción11. Sin embargo, la relación se torció cuando Mikheil Saakashvili acusó a miembros
del gobierno de poseer mansiones, que su sueldo12 no podía pagar. Su mente occidental y avanzada
provocó que fuera más allá de las reformas encomendadas por el zorro de plata, que al fin y al cabo
sólo eran un lavado de cara. Mikheil Saakashvili quería un país moderno y libre como demuestra la
aprobación, bajo su mandato, de la Freedom of Information Act. Esta ley permitió crear la televisión
independiente Rustavi-213, símbolo de libertad y pluralidad de la nueva Georgia14. Sin embargo, el
detonante de ruptura con Shevardnadze no se debió a este asunto. En 1998, el presidente acaba de
sufrir un nuevo intento de asesinato y se negó a que se aprobara una ley, propuesta por Saakashvili,
que daba protección a los detenidos en las comisarías. Desde entonces, el alumno aventajado superó a
su maestro y emprendió su carrera política en solitario apoyándose en los EE.UU., en la OTAN15 y en
el millonario Soros16.
En una reciente entrevista concedida a al semanario Time, Mikheil Saakahvili confesó llevar más
de dos años preparando la jugada. El problema fue que las buenas relaciones entre la Federación Rusa
y los Estados Unidos tras el 11-S17 retrasaron el golpe18.
9
Idem.
La situación económica de Adzharia no es mejor que la de Georgia “Batumi is a city of contrasts. Decaying Soviet
apartment blocks and pre-revolutionary buildings are reflected in the glass facades of new banks. Cargo containers are
unloaded at the bustling port and Azerbaijani oil tanker cars wait on railroad tracks lined with palm trees, while in the
city center beggars plead for money”Taipei Times, 11 de diciembre de 2003.
11
Mikheil Saakashvili hablaba de Pandemic Corruption “We have already started a crackdown on corruption (..) We are
not talking about some kind of corruption, but about pandemic corruption” Bloomberg 19 de diciembre de 2003.
12
341 dólares americanos mensuales.
13
“Devant les manifestations massives d’octobre 2001 provoquées par la tentative de la police de fermer la chaîne
Rustavi2”Le Monde Diplomatique, enero 2004.
14
Rustavi-2 ha sido atacada hace tan sólo unos días por los defensores del régimen anterior
15
Moscú siempre ha concebido las relaciones Georgia, EE.UU, Fed. Rusa como un juego de suma cero. Mientras más se
acercaba Georgia a Occidente más se alejaba de su órbita “The talks will be held between Georgia, the USA, and Turkey.
It is obvious that the speed of Georgia-s rapprochement with the West (in terms of military, political, and economic issues)
are proportionate to the speed at which relations between Russia and Georgia become worse and worse”
16
“Open Society Georgia funded by billionaire philanthropist George Soros, for helping the antigovernment protests”
Eurasianet, 16 de diciembre de 2003.
17
“We’d been prepared for the past two years” TIME Europe “Ten Questions” January 19, 2004 Vol. 163 Nº3.
Disponible en www.time.com
18
“In, 1999 the Congress passes the so-called Silk Road Strategy Support Act. Together with the Freedom Support Act,
which provides for support to democratisation and state-building in the former Soviet Union states, this act laid down a
10
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Junto a Mikheil Saakashvili, Nino Burdjanadze es la otra punta de lanza de la oposición. Esta
joven política fue uno de los apoyos gubernamentales de Shevardnadze y previamente de
Gamsajurdia. Al igual que en el caso de su compañero, fueron los escándalos de corrupción los que
acabaron por romper los lazos entre ella y el zorro de plata. Desde 2001, ostentaba la presidencia del
parlamento georgiano, puesto que la ha servido para convertirse transitoriamente en presidenta
interina de Georgia.
El tercer opositor es Zurab Zhvania. Antiguo presidente del parlamento georgiano también inició
su carrera política en las filas de Shevardnadze. Su partido, la Unión Democrática, se presentó a las
elecciones en coalición con la formación de Burdjanadze. Desde la caída de Shevardnadze se ha
encargado del Ministerio de Estado, algo así como una jefatura de gobierno, siendo el número dos del
gobierno provisional.
Estos tres personajes han sido los opositores claros a Shevardnadze. Sin embargo, algunos
miembros del gobierno han trabajado en la sombra para su caída. Cabe mencionar la ya destacada
figura de David Tevzadze quien, paradójicamente, después de la revolución de terciopelo ha
permanecido en su cargo. Otra personalidad clave ha sido el antiguo embajador georgiano en EE.UU
y ministro de asuntos exteriores interino, Tedo Japaridze. En el momento de la Revolución de
Terciopelo, ocupaba uno de los puestos de mayor importancia de toda Georgia: Consejero de
Seguridad Nacional.
2.1.2. La oposición a la oposición.
Los protagonistas de la Revolución de Terciopelo tuvieron, y aún hoy tienen, grandes enemigos entre
la clase política georgiana. Estos grupos, que están en mayor o menor medida relacionados con la
Federación Rusa, han intentado que se mantuviera el status quo para mantener sus privilegios y su
cuota de poder.
La principal baza del gobierno Putin son los líderes de las regiones secesionistas: el líder de
Osetia del Sur, Eduard Kokoity, el presidente de Abjasia, Raul Khadzhimba19, y, en menor medida, el
autoproclamado presidente de Adzharia, Aslan Abashidze. Sin embargo, la utilidad de estos tres
líderes era limitada para el proceso electoral ya que, ninguno de ellos, por su condición de líderes
regionales, no lograría jamás tener un apoyo de la totalidad del país. Dicho de otro modo, son meros
instrumentos de desestabilización, pero nunca una opción política. Moscú tenía reservado este papel
para Igor Giorgadze, antiguo secretario del Consejo de Seguridad de Georgia y exiliado de lujo del
Kremlin desde 1995. Si alguna vez caía Shevardnadze él sería el presidente. Finalmente, en situación
casi desesperada, Moscú lo presentó como candidato del Partido de la Justicia20. Han sido varios los
políticos georgianos que decidieron iniciar su carrera presidencial, pero muy pocos los que han
logrado los avales necesarios:
•
David Gamkrelidze, magnate de los seguros georgianos y líder del partido Nueva Derecha.
Finalmente no se presentó a las presidenciales.
• Roin Liparteliani, veterano político georgiano que en las presidenciales del 2000 no logró los
avales necesarios.
• Pridon Injia candidato de los laboristas y uno de los políticos que más han luchado por el
boicot de las elecciones del 4 de enero.
solid legislative base an a strategy blueprint for US assistance” Lynch, Dov (2003) The South Caucasus a challenge for
the E.U, Chaillot Papers nº 65, ISS-IES, París, p-125.
19
“Abashidze recently spent a week in Moscow with the leaders of Abkhazia and South Ossetia, fueling suspicion that
Russia was pushing Adzharia to also break away from the country” Taiwan News,11 de diciembre de 2003.
20
“Former Georgian Security chief to lead Justice Party” ITAR-TASS, 30 de diciembre de 2003.
4
UNISCI DISCUSSION PAPERS
•
•
•
•
Enero de 2004
Kartlos Garibashvili, candidato de la Asociación de Abogados de Georgia, se presentó a las
presidenciales a pesar de haber abogado por su boicot. Tanto en 1995 como en el 2000 se
presentó a las presidenciales con nefastos resultados.
Pridon Injia, candidato de los laboristas, ha sido uno de los políticos que más han luchado por
el boicot de las elecciones del 4 de enero.
El empresario de la cerveza georgiana y presidente de la Industria Salvará Georgia, Gogi
Tevdze.
El gobernador de la región de Imereti, Temur Shasshiashvili, ha sido el único de los
candidatos que ha superado el 1% de los votos.
3.La crisis del Parlamento Georgiano
El día 2 de noviembre de 2003, se iban a celebrar las elecciones al Parlamento georgiano bajo grandes
acusaciones de posible fraude. Como hemos comentado, desde los Estados Unidos se criticó
duramente al gobierno por su falta de transparencia en el proceso electoral. El Parlamento Europeo y
la OSCE emitieron similares declaraciones. Por lo tanto, se podía pensar que a Eduard
Shevardnadze21 se le estaba acabando la legitimidad de haber sido uno de los artífices de la
reunificación alemana. Además, desde algunos sectores no se le perdonó los devaneos de agosto con
Gazprom y con el gobierno ruso. Estos cambios en la política exterior georgiana han sido más
comunes a medida que Shevardnadze se ha ido encontrado con más problemas internos. Esta falta de
credibilidad ha provocado que los EE.UU se hayan decidido por alguien claramente pro-occidental22.
Los EE.UU desplazaron a la zona varios institutos como observadores electorales. Todos ellos
denunciaron claras irregularidades a favor del bloque pro-gubernamental, entre las que podemos
destacar: votantes que no se les permitió ejercer su derecho, deliberados fallos en los censos o falta de
preparación del personal electoral23.
Otros organismos como la OSCE24 o la U.E coincidieron en las críticas25 lo que dejó a Eduard
Shevardnadze en una muy mala posición. Sin embargo hay que decir que estas irregularidades han
sido habituales en las últimas convocatorias electorales y nunca antes habían levantado las críticas de
la Comunidad Internacional.
Mikheil Saakashvili supo canalizar ese malestar26 organizando manifestaciones en la capital
georgiana27. Hay que decir que contaba y cuenta con un gran respaldo internacional28, lo que sin lugar
21
“Friends of Georgia in the US. Have worried about Georgian democracy in the past, particularly in 1995-1999”
Gularidze Tea Civil Georgia, 9 de octubre de 2003. De aquí se pueden extraer dos conclusiones: que los lobbies
georgianos en EE.UU encabezados por el antiguo Jefe del Estado Mayor John Shalikashvili estaban trabajando en la caída
de Shevardnadze y que éste ya no contaba con el beneplácito del gobierno norteamericano.
22
“Official rethoric was increasingly pro-Western but banwagoing with Russian, often a source of threat, frequently
marks foreing policy practice” Lynch, Dov (2003) The South Caucasus a challenge for the E.U, Chaillot Papers nº 65,
ISS-IES, París, p-121.
23
“These problems concerns to voters list, incompetente of electoral administration” Lomaia, Keti, “You deserve better
elections” Geotimes 4 de noviembre de 2003.
24
El representante de la OSCE en Georgia Bruce George declaró “The November 2 elections held in Georgia was not able
to satisfy a number of international principles” Idem.
25
“We are shocked with the events that took place at certain elections district in Tblisi” Declaraciones del
europarlamentario Tom Fox. Idem.
26
“he does not feel personal animosity towards Shevarnadze but Georgian people is tired of his rule” ITAR-TASS 9 de
noviembre de 2003.
27
La primera manifestación se llevó a cabo el 7 de noviembre “8.000-10.000 supporters of the EM and the BudjanadzeDemocrats elections bloc attended a demonstration in Tblisi” RFE/RL 10 de noviembre de 2003.
28
“representatives of governments and parliaments in many countries who sep contact with him aprobé of his actions”
ITAR-TASS 9 de noviembre de 2003.
5
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Enero de 2004
a dudas le ha facilitado su labor. Este apoyo provocaba, a su vez, rechazo en los sectores rusófilos de
la política georgiana que lo calificaban de radical29 y anticonstitucional.
Eduard Shevardnadze, acorralado y traicionado por quien hasta el momento había sido su apoyo,
los Estados Unidos, buscó apoyo en Georgia. Por eso, el 10 de noviembre realizó una visita
desesperada a Adzharia para entrevistarse con Aslan Abashidze30. En Batumi Eduard Shevardnadze,
que en un primer momento no concedió mucha importancia31 a las acusaciones de Saakashvili, se dio
un baño de multitudes para contrarrestar las manifestaciones que se estaban llevando a cabo en la sede
del parlamento georgiano en Tblisi.
El desencanto se extendía por todo el país y los georgianos acudían a Tblisi para prestar su apoyo
a la oposición. La policía llevó a cabo una eficiente, pero inútil, acción represora contra los
manifestantes, deteniendo a los que venían de otras regiones. Así se intentaba evitar que el número de
opositores a Shevardnadze creciera. Poco a poco iban saliendo a la luz las primeras encuestas, aunque
los resultados oficiales seguían siendo el secreto mejor guardado:
GRÁFICO 1: Resultados electorales al 95% escrutinio.
25%
Nueva Georgia
(Shevernadze)
20%
Revival (Abashidze)
15%
10%
National Movement
(Saakashvili)
5%
Burdzhanade-Democrats
0%
95% ITAR-TASS
94,6% The Moscow
Times
Definitivos
Labour Party
FUENTE: ITAR-TASS y The Moscow Times.
Por su parte, la oposición había iniciado un proceso de desobediencia civil que no tenía ni límite
ni fin. Desde Rustavi-2, la televisión creada a la sombra del Saakashvili, se anunció el no
reconocimiento de los resultados de 2 de noviembre por parte de los manifestantes32. Esta decisión fue
rápidamente contestada por Shevardnadze “he said there were no reason for declaring the parliament
elections void, contrary to the Opposition’s demands33”
En otro orden de cosas, Moscú comenzaba a ver la caída de Shevardnadze y tomaba posiciones
en aquellas zonas que le son más fieles, Abjasia, Osetia del Sur y Adzharia. De esta manera, el 8 de
noviembre firmó un acuerdo con las autoridades de Abjasia para que oficiales del ejército se
entrenaran en academias de Moscú34. Hay que recordar que esta república autónoma, a pesar de los
29
“leader of the radical opposition bloc National Movement Mikheil Saakashvili” Pachkoria, Tengiz, “Peaceful attack
against Shevardnadze declared” ITAR-TASS 9 de noviembre de 2003.
30
“called (Abashidze)for putting end to the anticonsitutional actions of the leader of the rights radical opposition bloc The
National Movement” ITAR-TASS 10 de noviembre de 2003.
31
“I don’t Intend. To resign as a president on a demand of some politician and several dozens of young people, waving
flags and shouting Shevardnadze get out” ITAR-TASS, 9 de noviembre de 2003.
32
“The Burdjanadze-Democrats bloc announced on 7 November that it does not recognize the validity of the 2 November
ballot and demands that the elections be annulled and new ones held” RFE/RF 10 de noviembre de 2003.
33
ITAR-TASS 10 de noviembre de 2003.
34
“Russia offers to train Abkhaz officers” Idem p-4.
6
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Enero de 2004
esfuerzos rusos, legalmente sigue perteneciendo a Georgia y que, por lo tanto, debería carecer de
ejército propio.
Uno de los momentos claves en el proceso electoral georgiano se produjo cuando la Comisión
Electoral Central de Georgia (CEC) decidió que las elecciones deberían repetirse en 27
circunscripciones35. Este fue uno de golpes más duros al gobierno Shevardnadze ya que, la comisión
electoral que el mismo había nombrado36 comenzaba a dar la razón a los radicales y anticonstitucionales opositores.
Entre tanto, la Federación Rusa y los Estados Unidos se iban posicionando más claramente en la
crisis. Por un lado, el embajador norteamericano Richard Miles se reunía en Tblisi con dos de los
antiguos ministros de Shevardnadze favorables a la oposición: el todavía consejero de seguridad
nacional Tedo Japaridze37 y el entonces ministro del interior Koba Narchemashvili38. Hay que decir
que ambos han formado parte del gobierno interino lo que nos da una idea de su ubicación política.
En lo que se refiere a la Federación Rusa, existían sospechas fundadas de que Moscú pretendía apoyar
al gobierno saliente. A pesar de los problemas que han existido, entre Shevardnadze y Putin existía
una relación cómoda para Moscú, tal y como dijo Vladimir Zhirinovsky: “at least Shevardnadze was
still our man39” Otra prueba de esta relación fueron las continuas conversaciones telefónicas que
mantuvieron el presidente de Georgia y Vladimir Putin a lo largo de toda la crisis40. Por este motivo,
Saakashvili hizo un llamamiento al gobierno Putin para que no apoyara a Shevardnadze41 algo que
hubiera sucedido si los EE.UU no hubieran intervenido. Hay que señalar que, desde un primer
momento, Moscú descartó cualquier acción en Georgia utilizando las bases que posee42 ya que
conllevaría una condena de la Comunidad Internacional por intervenir en los asuntos internos de otro
Estado.
Poco a poco, la situación de Shevardnadze iba empeorando, aceptando incluso algunos
encuentros con los líderes de la oposición43. El domingo 11 de noviembre se produjo una reunión
entre el presidente de Georgia, Saakashvili, Burdzhanadze y Zhvania. El resultado de la misma fue
nulo44 ya que las posturas estaban muy encontradas. Shevardnadze pedía el fin de las manifestaciones
que desde el día 9 se celebraron día y noche, mientras que para los opositores la única salida era la
dimisión del zorro de plata.
Con una situación tan complicada, Shevardnadze buscó apoyos en Rusia, en Armenia y en
Azerbaiyán. Aslan Abashidze, como socio de gobierno, se entrevistó con Robert Kocharian e Ilham
Aliyev. Este gesto fue interpretado por Mikheil Saakashvili como una búsqueda desesperada de
35
“Georgia to hold elections second time in 27 constituencies” ITAR-TASS 10 de noviembre de 2003.
El presidente de la CEC era Nana Devdariani antiguo defensor del pueblo y desde septiembre de 2003 encargado de la
supervisión electoral. Esta persona de confianza de Shevardnadze fue remplazado por el gobierno interino por Zurab
Chiaberashvili presidente de la ONG ISFED de claro corte pro-occidental.
37
“Richard Miles held meetings with the Georgian National Security Council Secretary Tedo Japaridze and Interior
Minister Koba Narchemasvili” Geotimes 11 de noviembre de 2003.
38
“Georgia’s interior Minister said he was tranfering troops to the capital, although he said the deployment had nothing
to do with political events there” Taipei Times 11 de noviembre de 2003.
39
The Strait Times 8 de enero de 2004.
40
“Vladimir Putin said: ready to give all possible support to Georgia” Taipei Times, 11 de noviembre de 2003 y “Russian
President Vladimir Putin and Shevardnadze discussed the ongoing political crisis in Georgia today by telephone”
RFE/RL, 14 de noviembre de 2003.
41
“Saakashvili calls on Russia not to support Georgian president” Geotimes, 11 de noviembre de 2003.
42
“Russian Defense Minister Sergei Ivanov on Tuesday rejected speculation that Russi’s military would consider action if
disorder breaks out in Georgia” Taiwan New, 13 de noviembre de 2003.
43
“I am ready for dialogue and that dialogue started today” Taipei Time, 11 de noviembre de 2003.
44
La reacción de Saakashvili fue tajante “We wasted two hours” The Moscow Times, 11 de noviembre de 2003.
36
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ayuda45. El motivo por el que Shevardnadze eligió Armenia y Azerbaiyán es sencillo. Ambos países
tienen importantes minorías46 en Georgia, y como contraprestación, podrían obtener algún trato de
favor para sus nacionales47. Mientras tanto la presión en la calle seguía atacando al ex-ministro de
exteriores de la URSS. Para el día 14 de noviembre eran ya 20.000 personas las que se manifestaban
en la puerta del Parlamento, aunque siempre de manera pacífica, tal y como resaltaba Mikheil
Saakashvili “demonstrators will not destroy any goverment building48”.
En medio de esta situación tan compleja, con EE.UU enfrentado a Shevardnadze, y la Federación
Rusa apoyándole, aunque de manera velada, otros poderes como la U.E49 y el patriarca de la iglesia
georgiana50 se ofrecieron para mediar en el conflicto. Sin embargo las presiones norteamericanas
pesaron y fueron las que se impusieron ya que eran múltiples y variadas. Por ejemplo, podemos
destacar las declaraciones del ex-secretario general de la OTAN Lord Robertson en las que decía que
por ese camino Georgia no tendría ninguna oportunidad de ingresar en la OTAN51. Otro ejemplo
puede ser el apoyo que George Soros ha prestado a la oposición para derrocar a Shevardnadze52, algo
que al final ha resultado muy importante.
En torno al 19 de noviembre los Estados Unidos se cansaron de esperar. Adam Ereli, portavoz del
Departamento de Estado norteamericano, lanzó un ultimátum a las autoridades georgianas: el día 20
deberían hacerse públicos los resultados electorales53. La reacción de Shevardnadze fue una muestra
de su decadencia. No reaccionó, simplemente culpó a Nino Burdjanadze de no haber emprendido las
reformas necesarias para que el proceso electoral fuera más ágil54. Ante el ultimátum norteamericano
las autoridades georgianas se vieron obligadas a hacer públicos los fraudulentos resultados. Así, el 20
de noviembre de 2003 la comisión electoral presidida por Nana Devdariani presentó los resultados
definitivos:
GRÁFICO 2: Resultado de las elecciones georgianas de 2 de noviembre de 2003.
21,3
18,8
18
25
12
20
15
8,8
7,4
Nueva Georgia (Shevardzadze)
Revival (Abashidze)
EM-DP (Saakashvili)
Partido Laborista
Nino Burjanadze
Nuevos derechistas
10
5
0
%
FUENTE: Georgia´s Central Election Commission
45
“desperate for help”RFE/RL 12 de noviembre de 2003.
La minoría armenia siempre ha sido favorable a Moscú. De hecho en la región que habita esta minoría es donde Moscú
tiene una de las tres bases que aún mantiene en territorio georgiano. En lo que se refiere a Azerbaiyán, Shevardnadze
pedía el mismo apoyo que él presto al hijo de Aliyev quien también ganó las elecciones de manera fraudulenta.
47
“Mubariz Karayez denied suggestions that ethnic Azeribajanis might be a tool in the hands of the government”
RFE/RL, 12 de noviembre de 2003
48
RFE/RL, 14 de noviembre de 2003.
49
“EU Ambassador Hail Dialogue between Authorities and Opposition ”The Georgian Times, 13 de noviembre de 2003
50
“Georgian Patriarchy to Mediate for Peaceful Resolution” The Georgian Times, 13 de noviembre de 2003.
51
“Georgia has no chance to join NATO in near future” The Georgia Times, 14 de noviembre de 2003.
52
“We posses information that George Soros funded the Kmara activist paying 2000000 USD on October 10 to stage
rallies” The Georgia Times, 14 de noviembre de 2003.
53
“We expect the Georgian governement to announce final election results this Thursday, November 20, which is the
deadline for doing so in Georgia-s election code” RFE!RL, 19 de noviembre de 2003.
54
“Shevardnadze rejected any responsability for the standoff” Idem p-2.
46
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3.1.La toma del Parlamento Georgiano
A pesar de que la junta electoral se esforzó en afirmar que los resultados eran legales y que no había
ninguna irregularidad, ni el pueblo georgiano ni los EE.UU55 aceptaron56 los mismos.
El día 22 de noviembre en torno a las cuatro de la tarde, la multitud acampada en la puerta del
parlamento desde el 9 de noviembre tomaba por la fuerza el mismo. Eduard Shevardnadze
abandonaba el parlamento arropado por su habitual masa de guardaespaldas y pocos minutos después
declaró el estado de emergencia57. Por su parte, la oposición había comenzado a tomar sus propias
medidas siendo la más importante que, desde el momento en que Shevardnadze salió del parlamento,
Nino Burdjanadze58, como segunda máxima responsable de Georgia, asumía la presidencia del país.
Hubo unos momentos en que se vivió una bicefalia ya que Shevardnadze no había presentado, su
dimisión y Burdjanadze ya ejercía de Jefe del Estado.
Shevardnadze había desaparecido de la escena pública y nadie sabía dónde estaba. Se especulaba
con que su familia hubiera salido del país y que a él lo estuviera esperando un avión en el aeropuerto59
de Tblisi. Sin embargo, la verdad era que se encontraba en su residencia de Krtsanisi con Mikheil
Saakashvili y Zurab Zhvania negociando su dimisión60. En palabras del propio Saakashvili “ The
velvet Revolution has been taken place in Georgia61”
Ante esta situación el Ministro de Asuntos Exteriores Ruso, Igor Ivanov62 voló de urgencia hacia
Adzharia, donde le estaba esperando Aslan Abashidze63. Por miedo a que se extendiera la Revolución
de Terciopelo declararon el estado de emergencia en Adzharia.
Mientras tanto, la complicidad entre Burdjanadze y el Ministro de Defensa georgiano era total.
Por un lado, la presidenta interina llamaba a los ciudadanos a mantenerse en la puerta del
parlamento64 para evitar así que el gobierno llevara a cabo una decisión que les perjudicara. Por el
otro, David Tevzadze prometió que no tomaría ninguna medida que implicara el uso de la fuerza
contra los ciudadanos65. Con parte de su gobierno y toda la posición en contra, Eduard Shevardnadze,
la cara amable de la URSS y el artífice de la reunificación alemana, confirmaba en la televisión
pública georgiana que abandonaba la Presidencia66 georgiana. De nuevo, daba a todos una lección de
55
“deeply dissapointing (..)do not accurately reflect the will of the Georgian people, but intead reflect massive vote fraud
in Adjaria and other Georgian region” Declaraciones del portavoz del Departamento de Estado, Adam Ereli a Caucasus
Report 24 de noviembre de 2003.
56
“the US say were marred by fraud” RFE/RL, 23 de noviembre de 2003.
57
“Shevardnadze había declarado el estado de emergencia” Reuters 22 de noviembre de 2003.
58
“Líder opositora de Georgia dice haber asumido la presidencia” Idem.
59
“Tblisi Airport prepares plane for Shevardnadze departure (…) The local press says that members of the Shevardnadze
family have left the residence” Iya Baratelli “ Tblisi Airport prepares plane for Shevardnadze departure” ITAR-TASS, 23
de noviembre de 2003.
60
El propio presidente Bush escribió a Shevardnadze agradeciéndolo su decisión “George Bus secretly wrote to Eduard
Shevardnadze in the week after the resignation as Georgia’s president, thanking him for his historic decisión that brought
a bloodless end to weeks of mass protest” The Guardian, 7 de enero de 2004.
61
RFE/RL 22 de noviembre de 2003.
62
El Ministro de Asuntos Exteriores ruso realizó las siguientes declaraciones “Il éstait persuadé que les Américan avaient
tout orchestré” Le Monde, 7 de enero de 2004.
63
“Abashidze greeted Ivanov at the airport, from where they went to the governmental residence in one car” ITAR-TASS,
23 de noviembre de 2003.
64
“Burjanadze said today that compromise talks with the authorities are possible and she called again for new elections.
She too called last night for continuing demonstrations” RFE/RL 23 de noviembre de 2003.
65
“Tevzadze said earlier that troops Will not use force to solve the country’s political crisis” RFE/RL 23 de noviembre de
2003.
66
“President Shevardnadze resigns”RFE/RL, 23 de noviembre de 2003.
9
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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elegancia67 y lealtad evitando así otra guerra civil. Como muestra de agradecimiento, el pueblo
georgiano68 le pidió que no se fuera y que permaneciera en el país como su primer ex-presidente.
Alemania ya le había ofrecido asilo político.69
Según la Constitución georgiana, debería esperarse 45 días para la convocatoria de nuevos
comicios. Finalmente lo que se decidió fue una convocatoria de presidenciales para el 4 de enero y
parlamentarias para marzo. Este hecho ha levantado muchas críticas entre los partidarios de
Shevardnadze que pretendían esperar hasta junio para celebrar ambos comicios.
El cambio de gobierno provocó recelos en las fuerzas políticas más cercanas a Moscú. En
Abjasia, el líder secesionista Vladislav Ardzinba puso en alerta a las fuerzas de seguridad70. En
Adzharia, tal y como ya hemos comentado, Abashidze decretó el estado de emergencia. En lo que se
refiere a la Federación Rusa la actitud no fue menos alarmante. Tanto su Ministro de Asuntos
Exteriores como el presidente de la Comisión de la Duma rusa, Rogozin, alertaron de la necesidad de
contar con Rusia para el futuro de Georgia71. Aunque es cierto que las relaciones con la Federación
Rusa son importantes, éstas ya no son decisivas. Para Washington, Georgia se ha convertido en una
prioridad y es uno de los estados pivotes de su Gran Oriente Medio. Por este motivo, se ha implicado
mucho en la Revolución de Terciopelo, aunque la cooperación con Tblisi ya venía de atrás.
3.2.Los Estados Unidos y Georgia
La relación entre EE.UU y Georgia se inicia en 1991, aunque el 11-S72 supuso un cambio cualitativo
y cuantitativo en las misma. Desde ese momento, Georgia se convirtió en una prioridad, en la pieza
clave de su Gran Oriente Medio, tanto desde el punto de vista político como energético
La importancia en cuestiones energéticas de Georgia es suprema. De hecho, aunque carece de
recursos propios es punto de paso obligado para llevar petróleo del Caspio a Occidente. El oleoducto73
BTC, entre Bakú y Ceyhan, será inaugurado el año que viene. Este será el primer paso de la política
de diversificación energética emprendida por la Administración Bush.
Políticamente, Georgia es un puente entre Chechenia y Turquía, entre el terrorismo y Occidente.
La Federación Rusa se ha quejado abiertamente de este problema, pero en lugar de ayudar al gobierno
Shevardnadze, Moscú se ha dedicado a desestabilizarlo. Por su parte, los Estados Unidos decidieron
iniciar una política de acercamiento y ayuda. El 29 de abril de 2002 se dio el pistoletazo de salida al
programa de cooperación militar entre Georgia y EE.UU denominado Train and Equip74. Se trata de
un programa, financiado por el Departamento de Defensa, dedicado a entrenar a soldados georgianos
para la lucha antiterrorista con especial atención a la Garganta del Pankisi. El 5 de diciembre de
67
“Shevardnadze renuncia a la presidencia para evitar un baño de sangre” El País, 24 de noviembre de 2003.
“Even Burdjanadze and Mikheil Saakashvili said very positive things about Shevardnadze’s historic role following
resignation”Baran, Zeyno, Georgia’s Revolution of Roses, The Nixon Center 24 de noviembre de 2003.
69
“Germany saying Shevardnadze came to Baden Baden” ITAR-TASS 21 de noviembre de 2003.
70
“Abkhazia puts scurity forces on high alert, hopes for peace”ITAR-TASS, 24 de noviembre 2003.
71
“The further development of the situation in Georgia will depend on normal relations with Russia”ITAR-TASS, 24 de
noviembre de 2003.
72
En esta visita Donald Rumsfeld agradeció la ayuda prestada por Georgia desde el 11S “I want to express appreciation
for Georgia’s critical assitance in the global war on terror” Idem.
73
Hasta la inauguración del BTC la región de Adzharia seguirá siendo fundamental para el futuro de Georgia ya que el
único oleoducto que pasa por el país el es Bakú Supsa (Adzharia) “Cargo containers are unloaded at the bustling port and
Azerbaijani oil tanker cars wait on railroad tracks lined with palm trees, while in the city center beggars plead for
money” Taiwan News, 11 de diciembre de 2003.
74
En octubre pasado Georgia recibió directamente 700 millones de $ en concepto de ayuda militar. Se trata del tercer país
que más ayuda recibe de EE.UU en el mundo detrás de Israel y Egipto. ICG Europe Report Georgia: What Now? Nº 151,
3 December 2003.
68
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200375, después de la Revolución de terciopelo, Donald Rumsfeld visitó Krtsanisi76 para presidir una
ceremonia de graduación. Su visita fue importante por lo que representa, por quienes le acompañaron
y por lo que dijo allí.
Como todos sabemos Donald Rumsfeld es uno de los halcones de la Administración Bush. Desde
que entró en el gobierno ha estado tres veces en Georgia lo que nos hace pensar que sigue muy de
cerca la evolución del país transcaucásico. Incluso, aprovechó la ocasión para reunirse allí con los
vencedores de la Revolución de Terciopelo, es decir Nino Burjanadze, Mikheil Saakashvili, Zurab
Zhvania. Pero además, al evento también acudieron los que trabajaron en la sombra para el triunfo de
la misma, es decir Richard Miles y David Tevzadze77. Por lo tanto, la ceremonia se convirtió en una
acto para la celebración de la victoria del clan del terciopelo.
En lo que a las declaraciones se refiere, Donald Rumsfeld habló del apoyo norteamericano a la
integridad territorial de Georgia, de los contenciosos con Abjasia, Osetia del Sur, o, lo que es lo
mismo, veladamente hizo un llamamiento para que la Federación Rusa dejara de apoyar a los
secesionistas78. Pero en lo que se refiere a las bases rusas, el Secretario de Defensa no se anduvo con
tantas contemplaciones: instó a la Federación Rusa a salir de Georgia, tal y como se había
comprometido en 1999 en la Cumbre de la OSCE de Estambul79. Estados Unidos ha llegado incluso a
ofrecer dinero a Rusia para que abandone las bases80 algo que por el momento ha sido negado
rotundamente por Moscú81.
Por parte georgiana todo fueron elogios para EE.UU y compromisos de futuro82, algo que ha
molestado sobremanera a la Federación Rusa83 ya que, aunque con altos y bajos, Shevardnadze era
para Moscú un valor seguro84. La cooperación político militar con los Estados Unidos ha sido muy
criticada85 ya que suponía un factor de estabilidad para el país. La Federación Rusa venía trabajando
en la desestabilización de Georgia con el fin de provocar una revuelta que hiciera caer a Shevernadze.
En su lugar estaba preparado un gobierno en la sombra encabezado por el ex-agente del KGB Igor
Giorgadze. Una vez frustradas las intenciones de Moscú, el gobierno Putin ha vuelto a su vieja
estrategia, la desestabilización. Para ello, está utilizando dos herramientas. Por un lado, los partidos
que se oponen a Saakashvili, como la Nueva Derecha o los Laboristas y, por el otro, los poderes de las
repúblicas secesionistas, principalmente Adzharia y Abjasia.
75
La gira de Rumsfeld nos da una idea de cuál es la configuración del Gran Oriente Medio. Primero estuvo en Afganistán,
3 de diciembre, después partió a Azerbaiyán, 4 de diciembre. Como ya hemos comentado el día 5 estuvo en Georgia.
Finalmente el 6 llegó a Irak.
76
Cuartel de entrenamiento americano-georgiano
77
Hay que decir que Tedo Japaridze estuvo en Washington en octubre de 2003, un mes antes de la Revolución de
Terciopelo.
78
“United States strong support for stability, territorial integrity of Georgia”Civil Georgia 5 de diciembre de 2003.
79
Tal y como había expresado Colin Powell “ the US. Agrees that Russia Should fulfil its commitment Under the 1999
OSCE Istanbul accords to withdraw Russian forces from Georgia” Idem.
80
“USA ready to fund pullout of Russian bases from Georgia” ITAR-TASS, 13 de enero de 2003.
81
“There will be no withdrawal of our bases from Georgia like it was done from Germany” Sergey Ivanov en ITAR-TASS,
14 de enero de 2004.
82
“We stress that our relations with the US is of main important for us” Nino Burdjanadze.” We thank Mr Rumsfeld for
providing assistance to Georgia” Mikheil Saakashvili.
83
Valgan estas palabras publicadas en Pravda “Final results of the presidential election are just to come, but it is already
clear that the "clever and strong man" (this is the characteristic given to Mikhail Saakashvili by ex-president Eduard
Shevardnadze) won not less than 96 per cent of votes” 8 de enero de 2004
84
“a guarantor of relative stability” RFE&RL, 24 de noviembre de 2003.
85
“Some of the Georgian president’s policies particularly military cooperation with the US. have caused concern in
Moscow” JANE’S INTELLIGENT DIGEST 13 de noviembre de 2003.
11
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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En lo que se refiere a la Unión Europea, tal y como viene siendo habitual, su papel ha sido
prácticamente nulo. Su intervención se ha limitado a algunas declaraciones de Gallach, Solana y
Diego de Ojeda en las que apoyaban una salida dialogada y pacífica a la crisis86. Su incapacidad se
vio reflejada en las declaraciones del enviado al Cáucaso, Heidi Talvitie “the EU has not been able to
establish a common regional strategy87”
3.3.Estrategia de Moscú tras la Revolución de Terciopelo.
Desde la caída de Eduard Shevardnadze todos los esfuerzos de Moscú han ido encaminados al
boicoteo de las elecciones de 4 de enero. Para ello, utilizó una de sus herramientas en Georgia, Aslan
Abashidze. El líder de la región de Adzharia anunció, en repetidas ocasiones, su predisposición a
boicotear los comicios88 ya que, la fecha debería ser junio89. Esta opción conllevaría un período de
inestabilidad que podría ser aprovechado por Moscú para introducir a Igor Giorgadze. A esta
propuesta se sumaron otros líderes de mucha menor importancia como el presidente del partido
laborista Shalva Natelashvili, el socialista Vakhtand Rchelishvili, o Irina Sarishvili-Chanturia,
candidato del recién creado Nuevo Poder. La estrategia de Moscú estaba claramente definida y la
implicación de Abashidze ha supuesto el arrastre del resto de los partidos políticos que no
simpatizaban con Saakashvili90. La existencia de estos grupos pequeños no sería posible sin la
existencia de Aslan Abashidze, única oposición a Saakashvili91.
Sin embargo, la figura de Aslan Abashidze no tiene el apoyo suficiente en toda Georgia como
para convertirse en presidente de la República. Por lo tanto, se puede afirmar que el deseo de Rusia
sería desestabilizar la República bien sea con un período más o menos largo en el que Georgia no
tuviera presidente, o bien mediante la presentación de un candidato como Abashidze que no
aglutinara el apoyo de toda la población. En ambos casos la única opción sería Igor Giorgadze. A
cambio, Adzharia tendría mayores prerrogativas dentro del propio Estado georgiano. Una primera
muestra fue la anulación del régimen de visados para los ciudadanos procedentes de esta región, algo
de lo que ya gozan los georgianos procedentes de Abjasia y de Osetia del Sur92. Ante tanta
generosidad rusa, Saakashvili respondió pidiendo la doble nacionalidad georgiano-rusa, algo que
evitaría que muchos georgianos que viven en la Federación Rusa tuvieran que renunciar a su
nacionalidad93.
4. Las elecciones de 4 de enero de 2004.
Una vez se recobró la calma en Georgia, se inició la carrera electoral hacia las presidenciales de 4 de
enero de 2004. El primer paso fue presentar los avales electorales necesarios para presentar una
candidatura. El plazo expiraba el 12 de diciembre de 2003 y siete fueron los candidatos que lograron
más de 50.000 firmas:
86
“Brussels welcomes end to Georgia Crisis” RFE/RL, 24 de noviembre de 2003
Helly D. “What’s role for the EU in the South Caucasus security alter September 11?” June 2002, EU, Brussels.
88
“Abashidze desperate to retain power with treats to boycott elections” Civil Georgia, 9 de diciembre de 2003.
89
“if the country’s new leadership, which was denounced by Abashidze as illegal, refuses to put off until June” Idem.
90
“Socialists Party’s decision will largely depend on Abashidze’s position” Idem.
91
“These politicians can not stay on the political stage without the support of an influential person in the case Aslan
Abashize” Idem p-2.
92
“Decision of the Russian Federation of simplication of the visa regime between Russia and the Ajara autonomous
republic” Georgian Daily Times, 9 de diciembre de 2003.
93
“Georgia’s Saakashvili calls for legalizing dual citizens” ITAR-TASS, 12 de diciembre de 2003.
87
12
UNISCI DISCUSSION PAPERS
GRÁFICO 3: Avales presidenciales.
Candidato
Mikheil Saakashvili
Igor Georgadze
Teimuraz
Ahashiashvili
Kartlos Garibashvili
Roin Liparteliani
Zurab Kelekhsashvili
Zaza Sikharulidze
Liana Amanatashvili
Sergei Aksentyev
Enero de 2004
Partido
Movimiento Nacional/
Burdjanadze-Democrats
Partido de la Justicia
Ex-gobernador de Imereti.
Sin partido
Unión Georgiana de Abogados
La Sociedad de Constructores de David
Mdzleveli
Union of Lord’s Children
Sin partido
Nominado por los electores, sin partido
Número de
Firmas
120.000
80.000
50.000
50.000
50.000
50.000
50.000
Menos de 50.000
Menos de 50.000
FUENTE: ITAR-TASS
4.1.La estrategia del bloque opositor:
Aprovechando la triple dimensión de la oposición la estrategia ha ido dirigida en tres frentes. Por un
lado, Saakashvili se ha centrado más en explicar el programa económico y en relacionarse con los
países occidentales. Por otro lado, Nino Burdjanadze se ha encargado de las relaciones con la
Federación Rusa y de la política interior y Zurab Zhvania ha sido un comodín para ambos.
4.1.1.El programa de la oposición.
El equipo de Saakashvili y Burdjanadze ha centrado su campaña electoral en los siguientes puntos:
recuperación económica, lucha contra la corrupción, potenciar las relaciones con Occidente, la
normalización con la Federación Rusa y la consecución de la estabilidad territorial.
Analicemos estos puntos con cierto detenimiento:
4.1.1.1.Recuperación económica
Uno de los mayores problemas que ha tenido Georgia en los últimos diez años ha sido su ruina
económica. La ausencia de estabilidad política ha provocado que la inversión extrajera saliera del país
dejando la economía en manos de las mafias, es decir del propio gobierno94. Para evitar este
problema, Saakashvili propone crear una legislación firme y coherente que dé seguridad a los
inversores95 para que no tengan que recurrir a los sindicatos del crimen para su protección. Además,
otro de los elementos necesarios es la liberalización y el fin de los monopolios, mal endémico de los
países ex-comunistas96. Sin lugar a dudas, Saakashvili ha demostrado con su programa electoral ser
una mente abierta y liberal, lejos de otros líderes ex-soviéticos.
Otro de los puntos que servirán para reactivar la economía georgiana sería la vuelta del millón de
ciudadanos que viven en el exterior97. En los últimos cinco años la población georgiana ha descendido
en más de 800.000 personas que en su mayor parte viven en la Federación Rusa y en los Estados
Unidos.
94
“It looks like the biggest organized Mafia in the country was the government itself” “Ten Questions” January 19, 2004
Vol 163 Nº3. Disponible en www.time.com
95
“We should create favourable investment climate with the establishment rules of games” Civil Georgia, 13 de diciembre
de 2003.
96
“we will introduce the draft of new tax code and the anti –monopoly bill” Idem.
97
“Around a million Georgians are abroad” Civil Georgia, 13 de diciembre 2003.
13
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
En último lugar, Saakashvili cuenta con el oleoducto Bakú-Ceyhan98 como base de la
recuperación económica. En principio, su inauguración está prevista para el 2005. Esta gran obra de
ingeniería permitirá a Georgia embolsarse divisas por el tramo que transcurre por su territorio y
disfrutar de energía gratuita, lo que a su vez le permitirá no tener a la Federación Rusa99 como su
principal fuente energética.
La dependencia energética de Moscú se ha traducido en cortes intencionados del suministro100
eléctrico101. Moscú suministraba electricidad a Georgia a través de una empresa semiprivada
denominada Itera. Así cuando la política georgiana no convenía a la Federación Rusa se producían los
cortes del suministro alegando que no se pagaba la factura. Los Estados Unidos102 han establecido una
empresa eléctrica en Tblisi a la que por el momento el gobierno georgiano paga con regularidad103.
4.1.1.2.Final de la Corrupción.
Durante la última década, Georgia se ha convertido en uno de los países más corruptos del mundo.
Precisamente la lucha contra la corrupción fue el motivo de enfrentamiento entre Saakashvili y
Shevardnadze. El nuevo presidente georgiano ha hecho de la lucha contra la corrupción su tarjeta de
presentación. Ha denunciado que el 40% del presupuesto del país iba a los bolsillos de los políticos y
que la propia familia Shevardnadze104 estaba implicada105 en varios asuntos de corrupción106. Su
promesa electoral se centra no sólo en el encarcelamiento de los corruptos, sino en la devolución de
las sumas sustraídas107. Estas promesas han sido uno de los pilares de su victoria electoral del 4 de
enero.
Sin embargo no le va a resultar fácil acabar con la corrupción sin hundir económicamente el país
ya que el 66% del PIB tiene como origen actividades fraudulentas108.
98
Este proyecto está abanderado por el Reino Unido y la empresa B.P tal y como se deduce de las declaraciones de
gobierno de Blair “The government announced financial backing yesterday for a controversial £2,2bn pipeline to carry oil
from the Caspian Sea to the Mediterranean” Hencke, David “Ministres back £2,2bn pipeline” The Guardian, 18 de
diciembre de 2003.
99
“The Baku-Tblisi-Ceyhan oil pipeline will be implemented” Idem.
100
El ultimo de estos cortes se ha producido el 20 de enero de 2004 “As he spoke live on the Rustavi-2 television channel
Monday night, Okruashvili said those people had benefited from the shortage of electric current in the power systems,
since Georgia had been compelled to purchase electricity in neighboring countries otherwise, and they might have
profited on corrupt deals” ITAR-TASS, 20 de enero de 2004.
101
Un corte muy sonado fue el que se produjo en el partido de futbol entre Georgia y Rusia, algo que favoreció a la
selección rusa“On October 12th, several minutes before the first time of the elimination match of the European Cup-2004
between Russia and Georgia was over, the Lokomotiv stadium in Tbilisi was plunged into darkness. The score was 0:0.
Pravda, 21 de octubre de 2002.
102
El tema energético es de vital importancia. Prueba de ello fue el asesinato del representante de la firma de inversiones
americana AES-TELASI “The murder of the financial director of the US investment firm AES-TELASI which repordly met
with criminal resístanse in the energy sector” Lynch, Dov (2003) The South Caucasus a challenge for the E.U, Chaillot
Papers nº 65, ISS-IES, París, p-114.
103
“the cuts coincide with uneasy negotiations over the Russian military bases (...) American-owned electricity
distribution network in Tblisi which has been a quite discipline payer” Lynch, Dov (2003) The South Caucasus a
challenge for the E.U, Chaillot Papers nº 65, ISS-IES, París, p-110.
104
“Georgian leader seeks Shevardnadze’s assets”Taiwan News, 7 de enero de 2004.
105
“You have said Shevardnadze family was involved in corruption. Absolutely (…) Some officials say 40% of the budget
was being stolen” “Ten Questions” January 19, 2004 Vol 163 Nº3. Disponible en www.time.com
106
“I never promised him we would not take assets he misappropriated. I promised him his physical security”
Taiwan News, 7 de enero de 2004.
107
“Those who acquired wealth by infringing state interest will be punished. Those who acquired wealth should return it”
Civil Georgia, 15 de diciembre de 2003.
108
“the shadow economy, which represents 66% of GDP” Lynch, Dov (2003) The South Caucasus a challenge for the
E.U, Chaillot Papers nº 65, ISS-IES, París, p-112.
14
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
En los últimos días, Saakashvili ha comenzado unas grandes redadas dirigidas principalmente
contra miembros del gobierno Shevardnadze109. Se pretende crear un clima favorable de seguridad
para atraer inversión extranjera110, principalmente europea. Salir de la dependencia rusa para
embarcarse en una dependencia americana y europea es una opción complicada111. Pero Georgia debe
buscar una diversificación en sus fuentes de riqueza y no depender sólo del mercado energético para
no caer en el mal holandés.
4.1.1.3.Relaciones Exteriores.
En este punto el nuevo equipo ha apostado claramente por Occidente. Sin embargo, han tratado de no
dejar a Moscú en una posición de marginalidad. Para ello, han utilizado la figura de Burdjanadze, ya
que Saakashvili tiene una peor imagen en el entorno del Kremlin. La presidenta interina de Georgia
realizó una visita112 a la capital rusa con el fin de acercar posturas entre ambos gobiernos.
Burdjanadze se entrevistó el 26 de diciembre con el presidente Putin. En esta entrevista expresó su
deseo de mejorar sus relaciones con Moscú así como de integrarse plenamente en la Comunidad
Euro-Atlántica113. También destacó el problema de Abjasia como principal obstáculo para la
normalización de las relaciones entre los dos países114. Por otro lado, la presidenta interina también
destacó la necesidad de que la Federación Rusa cumpla con sus compromisos de 1999 y abandone las
bases militares que tiene en Georgia. Como ya hemos comentado, Tblisi da un plazo máximo de tres
años a lo que Moscú responde que éste no podrá ser inferior a once.
Como se puede apreciar, a pesar de la buena voluntad de la nueva camada de políticos
georgianos, las relaciones entre la Federación Rusa y Georgia distan mucho de ser buenas. La llegada
al poder del clan del terciopelo no ha ayudado a mejorar las ya maltrechas relaciones entre los dos
países. Además, en Moscú la tendencia eslavófila y anti-occidental es la imperante, tal y como
demuestra la última doctrina militar rusa o las comparaciones de Bush con Hitler en la prensa rusa115.
En este sentido, las elecciones a la Duma celebradas el pasado mes de diciembre no han
contribuido al acercamiento de las posturas ya que la coalición pro-Putin ha salido muy reforzada. Por
otro lado, la celebración de elecciones a la presidencia rusa va a enrarecer el clima ya que los
comentarios antioccidentales van a convertirse en algo cotidiano116. Una prueba es la promoción de la
figura de Rogozin como encargado de las relaciones de la Duma con el exterior.
109
“The Tbilisi District Court has authorized the arrest of former head of the Georgian railroad department Akaky
Chkhaidze” ITAR-TASS. 19 de enero de 2004
110
“The endemic corruption has discouraged foreign investors and stifled local entrepreneurship” Taiwán News, 7 de
enero de 2004.
111
“Indeed, the Saakashvili administration might complain about Russian meddling, but it is unlikely to try to remove
Georgia from Russia's economic orbit. The Baku-Tbilisi-Ceyhan oil pipeline -- which will bypass Russia when it is
completed -- cannot re-define the country's economic strategy to the extent that Shevardnadze had sought. Instead,
Georgia's long-term economic success will depend on exports to the Russian market: neither Georgia's wine nor its fruit
is needed in the US or Italy” Stanevsky, Felix “Russia only wishes Georgia success in its difficult struggle” Taipei Times,
6 de enero de 2004.
112
La visita se vio precedida de otra llevada a cabo por el Ministro de Asuntos Exteriores Tedo Japardidze 18 de
diciembre de 2003.
113
“ Our goal is integration into the Euro-Atlantic structures; however Georgia’s strategic cooperation with the United
States and Europe does not contradict Georgia’s friendship with Russia” Civil Georgia, 26 de diciembre de 2003.
114
“Abkhazia is a major stumbling-block to Russo-Georgian relations” Idem.
115
“Bush Vs. Hitler”Pravda, 3 de enero de 2004. Además, en un editorial se califica de dictador a George Bush y a todo
su gobierno “Supporters of the Bush dictatorship, like Republican Senator Rick Santorum and Vice President Dick
Cheney”Pravda, 19 de enero de 2004.
116
“I doubt that the election results in Russia will contribute positively to the Russian-Georgian relationship” Civil
Georgia, 18 de diciembre de 2003
15
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
En lo que se refiere a las relaciones con Occidente, el compromiso es total. En varias ocasiones
los tres líderes de la Revolución de Terciopelo han expresado su deseo de que Georgia se integre en
las estructuras Euro-Atlánticas y en la Unión Europea. Este compromiso preelectoral fue ratificado
una vez lograron la victoria en las elecciones117. En lo que se refiere a las relaciones con la Federación
Rusa, el nuevo presidente de Georgia ha expresado en repetidas ocasiones su deseo de establecer un
nuevo marco de relaciones118, aunque como ya veremos, las relaciones son aún muy complicadas.
El más claro ejemplo del compromiso del triunvirato con los Estados Unidos fue el compromiso
de enviar 500 soldados georgianos entrenados bajo el programa GTEP a Irak. Esta decisión, que fue
tomada el 15 de diciembre de 2003119, debe ser considerada como atrevida ya que Burdjanadze era
entonces tan sólo presidenta interina, y esta decisión debería haber sido tomada por alguien
respaldado por las urnas. Hay que decir que estos 500 soldados se unirán a los 200 georgianos que
operan en Irak desde hace seis meses. El apoyo a la Administración Bush ha supuesto que David
Tevdavze haya sufrido un intento de atentado en su visita a Irak.
4.1.1.4.La estabilidad territorial en Georgia.
La integridad territorial, junto con el colapso económico son probablemente los dos problemas más
importantes de Georgia. Saakashvili, mostrando una vez más su confianza en las ideas liberales,
pretende hacer de los dos problemas uno solo. Por este motivo, confía en que una recuperación
económica conlleve un replanteamiento de los postulados secesionistas de las repúblicas
insurgentes120.
Descendiendo al terreno, el primer problema con el que se ha encontrado el clan del terciopelo ha
sido la inicial negativa de Adzharia a participar en las elecciones de 4 de enero. El motivo era muy
simple: sabían que Saakashvili sería el ganador y estaba en peligro su cuota de poder establecida con
Shevardnadze. Por este motivo, se luchó con todos los medios para que Adzharia, que supone un 10%
de la población de Georgia, participara en las elecciones. Gracias a la presión internacional121 y a la
mediación de Eduard Shevardnadze122 el gobierno de Batumi decidió permitir la celebración de los
comicios, aunque Abashidze no se presentó a los mismos123. A cambio, los nuevos dirigentes de
Georgia, todavía interinos, moderaron sus posiciones124, algo de lo que se habían quejado los
nacionalistas de Adzharia125. La decisión final de participar en las elecciones fue tomada el 29 de
diciembre y anunciada por la televisión Adjara TV126.
La Garganta del Pankisi, otra de las zonas conflictivas, también ha sido tenida en cuenta por el
triunvirato opositor. El 21 de diciembre de 2003, la presidenta interina de Georgia realizó una visita
117
“Georgia-s integration into the Euro-Atlantic structures remains our priority, as web as close cooperation with the
US., which has done too much for our country” Civil Georgia, de enero de 2004.
118
“Russia is also very important for us, with whom we will establish new relations” Idem.
119
“Georgia to send 500 more soldiers to Iraq” Civil Georgia, 15 de diciembre de 2003.
120
“We say that we do not want to use force in order to restore territorial integrity. The only other way is to use economic
leverage. I am sure that if Abkhaz and South Ossetian sides will see that the economy is growing in Georgia they will
come to us. We should attract them with economic opportunities” Civil Georgia, 13 de diciembre de 2003.
121
Desde la salida del poder de Shevardnadze el embajador americano Richard Miles ha estado en dos ocasiones en
Batumi. Además el Consejo de Europa a través de su enviado Walter Schwimmer ha llamado a Abashidze al order “
Adjara is the part of Georgia and its residents should have a chance to cast ballot on January 4 presidential
elections”Civil Georgia, 20 de diciembre de 2003.
122
“Election to lose import without Adzharia” ITAR-TASS, 14 de diciembre de 2003.
123
“Presidential polls in Adzharia to be held without Abashidze’s bloc” ITAR-TASS, 31 de diciembre de 2003.
124
Saakashvili “I intend to be the president of the entire Georgia, including the Adjarian region. I do not intend to repress
him, but if he violates the Constitution, he will be punished severely” Civil Georgia, 20 de diciembre de 2003.
125
El acuerdo fue logrado por el Primer Ministro en funciones Zurab Zhvania y Aslan Abashidze. Este último prometió
fidelidad a Georgia “Adjara´s secession is just stupid” Civil Georgia, 20 de diciembre de 2003.
126
“Adjara to participate in Elections” Civil Georgia,29 de diciembre de 2003.
16
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
sorpresa127 en la que supervisó que los guardias fronterizos georgianos llevaban a cabo una labor
eficaz frente a los terroristas que penetran en el país trans-caucásico128. Este gesto sirve como prueba
de buena voluntad. De nuevo, vemos un gesto de acercamiento del clan del terciopelo hacia las
posiciones de la Federación Rusa. Pocos días más tarde, Moscú volvió a acusar a Georgia de dar
cobijo a los rebeldes que atentaron en Daguestán el 26 de diciembre, algo que fue negado
categóricamente por Burdjanadze129, aunque sí que reconoció algunos problemas en el control de la
frontera norte.
Por su parte, Moscú ha continuado instigando a los secesionistas y, por lo tanto, desestabilizando
Georgia. Este hecho fue el tema estrella de la reunión que mantuvieron Vladimir Putin y Nino
Burdjanadze130 el pasado 29 de diciembre de 2003. En este encuentro, la presidenta interina de
Georgia expresó, no de forma tácita sino de forma expresa, su enfado por los contactos entre Moscú y
las tres regiones separatistas131.
4.2.Las elecciones presidenciales.
Los días que precedieron a las elecciones de 4 de enero fueron de gran nerviosismo en Georgia.
Grupos organizados intentaron boicotear las elecciones realizando actos de terror, como el ataque a la
televisión privada Rustavi-2 (plataforma de la oposición), el intento de asesinato de Aslan
Abashidze132 o los actos de violencia callejera llevados a cabo por militantes pro-Shevardnadze.
El día 4 de enero de 2004 se celebraron en Georgia las famosas elecciones presidenciales. Todas
las encuestas daban un resultado muy favorable para Mikheil Saakishvili, al que apoyaban la
presidenta en funciones Nino Burdjanadze y el primer ministro Zurab Zhvania. El favorito de los
comicios había establecido su cuartel general en el Philarmonic Hall y fue allí donde recibió la
primera buena noticia. El presidente de la Comisión Electoral Central (CEC) Zurab Tchiaberashvili
anunciaba que habían votado más de 1,6 millones de georgianos o lo que es lo mismo, que la
participación superaba el 50%, condición sine qua nom para que las elecciones fueran válidas133.
Incluso, aquello que más preocupaba al clan del terciopelo, las elecciones en Adzharia, habían
transcurrido con total normalidad134. El propio embajador Richard Miles acudió a dos colegios para
supervisar personalmente el proceso electoral. Además, participaron observadores de la OSCE, del
Parlamento Europeo, del Consejo de Europa y de la CEI135, lo que nos hace pensar que los comicios
han sido realmente limpios.
127
“Acting Georgia president to visit Georgia-Russia border” ITAR-TASS, 21 de diciembre de 2003.
En el pasado los guerrilleros chechenos penetraban en Georgia a través del Pankisi con el objetivo de llegar a Abjasia y
reabastecerse. Aunque es cierto que la Georgia de Shevardnadze debería haberse esforzado más en la vigilancia de sus
fronteras era, precisamente, en el territorio más favorable a Moscú, en Abjasia, donde los terroristas encontraban ayuda.
Ver Lynch, Dov (2003) The South Caucasus a challenge for the E.U, Chaillot Papers nº 65, ISS-IES, París, p-117.
129
“Burdjanadze says rebels in Dagestan were not from Georgia” ITAR-TASS, 27 de diciembre de 2003.
130
“Le nouveau pouvoir en Géorgie espère normaliser ses relations avec la Russie”Le Monde, 7 de enero de 2004.
131
“she also showed clear irritation with some of Moscow´s recent actions, including the holding of talks with the leaders
of separatist Abkhazia and South Ossetia and the autonomous region of Adzaria” The Moscow Times, 29 de diciembre de
2003.
132
“Georgia-s region leader claims attempt at his life being prepared” ITAR-TASS, 31 de diciembre de 2003.
133
“Thus according to the preliminary information elections are valid” Civil Georgia, 4 de enero de 2004.
134
“The polling stations were opened in Adjara Autonomous Republic as well”Idem.
135
“Executive Secretary of the Commonwealth of Independent States (CIS) Yuri Yarov, who led the group from the CIS
countries, today gave a positive assesment to the January 4 snap presidential elections in Georgia” Civil Georgia, 5 de
enero de 2004.
128
17
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
La victoria de Saakashvili136, que tardó más de una semana en confirmarse, ha sido tan clara que
nadie se ha atrevido a cuestionarla. Tal y como anticipaban las encuestas previas ningún otro
candidato se ha acercado a Saakashvili. Incluso el ex-presidente Shevardnadze eligió la papeleta de su
ex-discípulo137 quien por otra parte sigue manteniendo un gran cariño por el zorro de plata138.
5.El futuro de Georgia.
Todavía es pronto para hacer análisis sobre los planes de gobierno de Mikheil Saakashvili.
Basándonos en el documento donde expresa sus prioridades, podemos decir que la lucha contra la
corrupción, la recuperación económica, la integridad territorial y la apuesta por Occidente van a ser
sus principales líneas de gobierno. No se puede afirmar que la Federación Rusa vaya a quedar
marginada, sino que por el contrario, va a tener un papel importante en la nueva política exterior139.
Sin embargo, los nuevos líderes de Georgia quieren tener una relación de igual a igual, sin
subordinaciones ni humillaciones, algo que hasta la fecha era la línea oficial de Moscú. Una prueba es
el deseo de Saakashvili de que Rusia y también las Naciones Unidas participen en una iniciativa de
paz en Abjasia. Es decir, no margina a la Federación Rusa pero tampoco le permite que siga
cometiendo irregularidades como ha hecho hasta ahora con los cuestionables cascos blancos140. El
verdadero problema es que la Federación Rusa no desea que participe ni tan siquiera las Naciones
Unidas141, tal y como declaró Vladimir Putin en la Cumbre de Sochi en marzo de 2003142.
En lo que se refiere a la política interna, Saakashvili tiene la intención de cohesionar el país. Por
de pronto ya ha ofrecido diálogo a Abjasia143 y a Adzharia, clave en el proceso144. La posición de
Batumi es algo más flexible, pero la de Sujumi es firme145: no quieren ser georgianos, prefieren ser
rusos. Respecto de Osetia del Sur la situación no es mejor. El día 3 de enero Saakashvili realizó una
visita sorpresa, algo que no gustó a Eduard Kokoev146. La situación territorial no es la mejor, por ello,
Saakashvili ha iniciado una campaña de unión de todas las regiones, aunque se le ha llegado a
amenazar con declarar una nueva guerra si persiste en su empeño147. Pretende dar una imagen de
modernidad que atraiga a aquellas zonas secesionistas que bajo su proyecto gozarían de gran
136
“Mijail Sakashvili ganó el domingo las elecciones presidenciales de Georgia con un 85,5% de los votos, según los
primeros sondeos a pie de urna” Reuters, 4 de enero de 2004. Según Global Strategy Group Mikheil Sakashvili habría
obtenido el 85.6% de los votos, Temur Shashiasvili y Roin Liparteliani 0.4% cada uno, Zaza Aikharulidze y Kartlos
Gharibasvili el 0.1%. Otros institutos como International Society for Fair Elections and Democracy atribuían una victoria
mucho más abultada con el 96.41% para el discípulo de Shevardnadze.
137
A la pregunta de a quién había votado Shevardnadze contestó “adivinen mi intención. Misha tiene buena calidad, la
habilidad para hablar con la gente. Es joven, tiene mucha energía y está bien preparado. Si trabaja todo irá bien”
Reuters, 4 de enero de 2004.
138
“Shevardnadze to retain residence, guards- Saakashvili” ITAR-TASS, 4 de diciembre de 2004.
139
“Friendly relations with Russia are priority- Saakashvili” ITAR-TASS, 4 de enero de 2004.
140
“The behaviour of Russian troops is not seen as a lack of discipline but as part of an anti-Georgian conspiracy directed
by Moscow” ” Lynch, Dov (2003) The South Caucasus a challenge for the E.U, Chaillot Papers nº 65, ISS-IES, París, p110
141
“If the Georgians try anything, I do not think that Russia will stand by and watch” The Manila Times, 20 de enero de
2004.
142
“During the summit in Sochi in March 2003, Putin and the Russian delegation hinted to Georgians that the keys to
settling the Abkhaz conflict were held by Moscow, and that it no longer made sense for Georgian to rely on the UN
format of negotiations. One should recall that Russia is also a member of this format” Lynch, Dov (2003) The South
Caucasus a challenge for the E.U, Chaillot Papers nº 65, ISS-IES, París, p-110 o “The presence of UN observers in the
area of the Georgian-Abkhazian conflict is "possible only together with the CIS joint peacekeeping forces," said
Alexander Gorelik, director of the UN information centre in Moscow”Pravda, 3 de junio de 2003.
143
“Saakashvili offers peaceful, energetic dialogue to Abkhazia”ITAR-TASS, 4 de enero de 2004.
144
“Le sort de l’Adjarie est déterminant pour le jeune pouvoir géorgien” Le Monde, 16 de enero de 2004.
145
“Les Abkhazes ne veulent même pas d’un Etat fédéral “ Nezavissimaïa Gazeta 15 de enero de 2004.
146
“Breakaway Region’s leader furious over Saakashvili’s visit” Civil Georgia, 4 de enero de 2004.
147
“then there will be war”The Manila Times, 20 de enero de 2004.
18
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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autonomía148. Por ello, ha cambiado el lema que unió a Georgia en el XIX, lengua, tierra y fe, por otro
más moderno y adaptado a los tiempos “democracia, Estado de derecho y derechos humanos149. De
este modo busca que los deseos de Abjasia y Osetia del Sur de pertenecer a una entidad fuerte, en este
caso la Federación Rusa, se vean contrarrestados con la pertenencia a una Georgia moderna y federal.
Por encima de cuestiones políticas, La Federación Rusa desea que se mantenga una situación incierta
en estas regiones. La razón es muy simple: se trata de zonas donde el tráfico de drogas es un negocio
muy lucrativo150 y las mafias rusas tienen una importante presencia151. Sin embargo la importancia de
Moscú en la resolución de los conflictos con los nacionalistas en mayúscula. Así, si Georgia mantiene
una actitud beligerante con Moscú, éste, no dudará en utilizar su bazas para frenar el auge del país
caucásico.
No se debe pensar que el ganador de las elecciones es Mikheil Saakashvili sino, como él dijo, toda
Georgia. Además, tanto Nino Burdjanadze como Zurab Zhvania han contribuido positivamente a esa
victoria, algo que ha sido reconocido por Saakashvili nominándolos para los cargos de mayor
importancia en Georgia152.
En lo que se refiere a EE.UU, Washington pretende que las bases rusas sean abandonadas153 lo
antes posible e implantarse en el país. Por el momento, existe lo que Nick Paton ha denominado una
base virtual que consistiría en equipamiento y combustible, algo que iría en la línea de la nueva
política de bases norteamericana. Además, Estados Unidos pretende limpiar la zona de terroristas
internacionales ya que en el 2005 el oleoducto Bakú-Ceyhán debe funcionar sin ningún contratiempo.
Estados Unidos ha decidido que la protección de los oleoductos se realice bajo su supervisión ya que
dentro de Georgia los diferentes ministerios mantenían rivalidades entre ellos para la vigilancia154.
Esta protección es aun más importante, ya que la organización regional que se iba a encargar de este
asunto GUUAM se está viendo debilitada por el empeoramiento de las relaciones entre Uzbekistán y
Estados Unidos, algo que se atribuye entre otras cosas a los problemas de la hija de Islam Karimov
con la justicia americana.
En lo que a la Unión Europea se refiere, los Estados Unidos deberían confiar en Bruselas a la hora
de la reconstrucción del país, sobre todo en lo que se refiere la reforma política y al apoyo a la
sociedad civil. Este hecho haría que la Revolución de terciopelo tuviera un carácter más multilateral y
menos imperialista. El problema es que Alemania es el país que más se ha interesado por Georgia y
Berlín no pasa por sus mejores momentos.
Saakashvili será envestido presidente el día 25 de enero. A la ceremonia ha invitado al Presidente
Putin y al Presidente Bush. Parece que Colin Powell ha confirmado su asistencia lo que supone un
notable apoyo al nuevo presidente georgiano. Sin lugar a dudas, la actitud de Georgia hacia Moscú ha
cambiado. Hay que tener en cuenta que Moscú todavía tiene en su mano parte del futuro de Georgia,
ya que, aunque sea sólo económicamente, no es bueno depender de un solo socio. Además, el país
148
“He has offered them a large degree of autonomy if they accept Georgian sovereignty. “Georgia will be unified,” he
said this month” The Manila Times, 20 de enero de 2004.
149
Lynch, Dov (2003) The South Caucasus a challenge for the E.U, Chaillot Papers nº 65, ISS-IES, París, p-115.
150
“It also creates a black hole in Georgia’s budget. Contraband cigarettes, vodka, beer, petrol and diesel pour into
Georgia across South Ossetia’s border with Russia, depriving Tbilisi of millions of dollars (euros) in desperately-needed
customs revenues each year” The Manila Times, 20 de enero de 2004.
151
“The Abkhaz and South Ossetian de facto borders are routes for contraband which sometimes include drugs and
weapons” Lynch, Dov (2003) The South Caucasus a challenge for the E.U, Chaillot Papers nº 65, ISS-IES, París p-111.
152
“Saakashvili to recommend Zhvania, Burdjanadze to top posts” ITAR-TASS, 4 de enero de 2004.
153
“Nous avons l’intention de fournir l’aide nécesaire à ce processus” Le Monde, 16 de enero de 2004.
154
Lynch, Dov (2003) The South Caucasus a challenge for the E.U, Chaillot Papers nº 65, ISS-IES, París, p-116.
19
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
transcaucásico sigue teniendo su riqueza en su agricultura mediterránea, y hoy por hoy, el mercado
norteamericano está cerrado.
A modo de conclusión, podemos afirmar que hemos vivido un cambio cualitativo en el futuro de
Georgia. A partir de ahora los Estados Unidos pasarán a tener una presencia más sólida en una de las
zonas de mayor valor para Rusia, la tierra que vio nacer a lo mejor y a lo peor de la URSS, a
Shevardnadze y a Stalin.
FUENTE: CIA
20
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Enero de 2004
LA IGLESIA Y EUROPA: SUS RELACIONES
JURÍDICOS-POLÍTICAS EN CUANTO COMUNIDADES1
AUTOR2:
CARLOS CORRAL SALVADOR
Catedrático Emérito UCM
FECHA:
Enero 2004
Recientemente, septiembre de 2003, la Comisión de Episcopados de la Comunidad Europea
(COMECE) publicaba un documento sobre “La responsabilidad de los católicos y el proyecto
de la Unión Europea” [rev. Ecclesia (2003) 1.335ss], pues,“en cuanto cristianos, compartimos
la convicción de que, aunque la política no sea todo, la acción política es importante para
nuestra fe y nuestra fe es importante para nuestros compromisos políticos”.
Esto supuesto, ¿Cuáles son los presupuestos y principios que han de dirigir tales acciones
en pro del estrechamiento de la Unión Europea?
1. Europa en cuanto comunidad (y/o) organización internacional3
Se trata de Europa como comunidad, pero ¿de qué Europa? Si Pío XII y Pablo VI tenían
primordialmente ante los ojos la Europa de los Doce y la Europa Occidental del Consejo de
Europa, mientras Juan XXIII y Juan Pablo I, en cambio, la Europa entera: Occidental y
Oriental; ahora Juan Pablo II se encuentra ante una Europa desbordada de la CSCE/OSCE por
los actualmente 54 Estados miembros --de la que, por cierto y no se olvide, es signataria la
propia Santa Sede-- que comprende también a Estados Unidos y Canadá, por un lado, y, por
otro, a la Comunidad de Estados Independientes (sucesora de la extinta URSS) hasta
Vladivostok. Tal desbordamiento impone de entrada o un alargamiento de la reflexión
doctrinal sobre Europa o su concentración en la Europa de los ‘dos pulmones”, OccidenteOriente, sin salirse de las riveras atlánticas ni de las montañas de los Urales.
En tres instituciones, a modo de círculos concéntricos, se encuentra principalmente
organizada Europa, a saber, la Unión Europea de los Quince, el Consejo de Europa y la
1
“Nunca fue posible aislar el problema de las relaciones de la Iglesia y el Estado, en un país concreto de Europa,
del marco general de sus grandes corrientes de pensamiento, de cultura, de acción político-social y espiritual. [...]
Esta imposibilidad del aislamiento político-religioso vale naturalmente, y con fuerza propia, para España”. [Card.
A.M.Rouco: Relaciones Iglesia-Estado en la España del siglo XXI, Salamanca, 1996 p.18] —pronunciadas a
finales de febrero de 1996 en dicho Club—. A España le ha correspondido –recuérdese— la Presidencia de la
Unión Europea en el primer semestre de 2002.
2
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI.
3
Más ampliamente en Corral C y Ferrari da Passano P., “La Chiesa e la Comunità europea dopo Maastricht”,
Rivista di Studi Politici Internazionali 51 (1994) 52-68. Vide las oportunas consideraciones [en especial de qué
es la MittelEuropa] de García Picazo Paloma, “La ampliación de la Unión Europea: ¿integración o reintegración
de Europa? Algunas cuestiones de debate ideológico”, La Unión Europea ante el siglo XXI: los retos de Niza,
Actas de las XIX Jornadas de la Asociación española de Profesores de Derecho internacional y Relaciones
internacionales (Madrid, BOE 2003).
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa.4
En primer lugar, la Unión Europea de los Quince, tal como quedó configurada por el
Tratado de Amsterdam (firmado el 2 X 1997; entrado en vigor el 1 V 1999) que refuerza la
Unión Europea creada por el anterior Tratado de Maastricht (firmado el 7 II 1992; en vigor
desde el 1 XI 1993), reforzada por el Tratado de Niza (firmado el 26 II 2001, en vigor desde 1
II 2003), quedará ampliada a Veinticinco el 1 de mayo de 2004.
Con todo, Europa se presenta como un cuerpo que ha sumido tal grado de desarrollo y una
tal complejidad que es fácil prever que vaya moviéndose hacia adelante según un triple
impulso. El principal sigue siendo el intergubernativo, pero a éste adviene desde hace tiempo
haciendo flanco el comunitario encarnado en instituciones comunitarias dotadas de su
autonomía. Si bien ahora todavía en fase embrionaria, se está manifestando un tercer impulso
que se podría calificar de “democrático-participativo”. La línea de crecimiento de la
“integración sectorial” viene hoy impulsada hacia adelante bajo diverso título y en diverso
modo por los Gobiernos, las instituciones comunitarias y los ciudadanos.5
En segundo lugar, el Consejo de Europa, con sede en Estrasburgo, constituido por el
Estatuto del Consejo de Europa de 5 de mayo de 1949 y formado por 45 Estados. Tiene como
finalidad “realizar una unión más estrecha entre sus miembros para salvaguardar y promover
los ideales y principios que constituyen su patrimonio común y favorecer su progreso
económico y social” (art.1). Y como tales reconoce en particular el principio del imperio del
Derecho y el principio en virtud del cual cualquier persona que se halle bajo su jurisdicción ha
de gozar de los derechos humanos y de las libertades fundamentales” (art.3)
En tercer lugar, la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE)
fue el fruto, a partir del 1 de enero de 1995, de la institucionalización de la precedente
Conferencia para la Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE)6 Iniciada ésta en 1972 y
constituida como tal por el Acta final de Helsinki (1 de agosto de 1975), comienza a
institucionalizarse tras el final de la guerra fría y la caída del muro de Berlín sobre la base de
la Carta de París para una nueva Europa (21 XI 1990). A constituirla fue expresamente
invitado por Bresnev Pablo VI, por lo que la Santa Sede es miembro de la misma.
Así se crean y se consolidan sus órganos como la Cumbre de Jefes de Estado o de
Gobierno, las Conferencias de Seguimiento, el Consejo de Ministros (los de Asuntos
Exteriores), el Comité de Altos funcionarios y el Consejo Permanente. Hay una Asamblea
Parlamentaria (que tiene su Secretaría en Copenhague). Además existen un Presidente en
4
En el área de la Europa Occidental están: A.- las organizaciones de cooperación con fines generales: el Consejo
de Europa, el Consejo Nórdico y el Consejo de Ministros Nórdico; B.- las organizaciones de cooperación
preferentemente militar: la Organización del Atlántico Norte (O.T.A.N. o N.A.T.O.; la Unión Europea Occidental
(U.E.O.); C.- organizaciones de cooperación preferentemente técnica; D.- organizaciones de cooperación
preferentemente económica: La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (O.C.D.E.); la Asociación
Europea de Libre Comercio (E.F.T.A.); las Comunidades Europeas: la Comunidad Económica Europea (C.E.E.),
la Comunidad del Carbón y del Acero (C.E.C.A.) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM);
E.- otras organizaciones internacionales en el ámbito europeo: la Comunidad de Estados independientes (C.E.I.);
Conferencia para la Seguridad y Cooperación en Europa (C.S.C.E.). Vide Díez de Velasco M. (1994): Las
organizaciones internacionales, 8ª ed., Madrid, caps. XXI-XXVII.
5
Mangas A y Liñán D (1996): Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Madrid.
6
Carrascosa Coso Andrés (1990): La Santa sede y la Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa,
Cuenca.
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Funciones, un Secretario General, una Secretaría General (en Viena y Praga), un Centro de
Prevención de Conflictos (integrado en la Secretaría de Viena), una Oficina de Instituciones
democráticas y de Derechos Humanos (en Varsovia), un Alto Comisionado para las Minorías
Nacionales (La Haya), un Foro para la Seguridad y Cooperación y un incipiente Tribunal de
Conciliación y Arbitraje (en Ginebra).
Tres son los tipos de actividades (llamados “cestos”) que ha venido desarrollando: el
relativo a la Seguridad, el Económico y el de la Dimensión Humana.
Con todo, el año 1989 --no se olvide-- quedará en la historia como un hito de
extraordinaria importancia: marca el fin de un período, el de la Guerra Fría, etapa que dejó en
suspenso una situación terrible gestada con anterioridad tras la Guerra Mundial, con su
secuela de desfiguraciones, profanaciones y divisiones que tuvieron lugar de forma principal
en el solar europeo.
A partir de entonces se ha querido ver una Europa que respira con alivio provista de “dos
pulmones”, Occidente y Oriente, en principio, sin desbordar las orillas del Atlántico y sin
aventurarse tampoco más allá de la barrera de los Urales, según el proyecto original del
Informe Harmel (1967)7. Sería la ’Gran Europa’. Pero la realidad actual de 65 Estados la
desborda, al quedar comprendidos tanto los Estados Unidos, y Canadá como los países
asiáticos desmembrados de la U.R.S.S.
2.La Iglesia en cuanto Comunidad
2.1. Su significado
Con relación a Europa, instituida formal y materialmente ya como Comunidad, aunque
orientada teleológicamente como Unión, la Iglesia ha desempeñado un papel más que notable
de apoyo, aliento, consejo e inspiración, tanto a través de la figura soberana de los pontífices,
como por mediación de sus diversos órganos, instituciones, asociaciones, medios de
comunicación, etc. El cuerpo social de la Iglesia, fuertemente comprometido con la causa
europea, ha desarrollado esa labor a todos los niveles: en el momento presente ha llegado la
hora de revisar y evaluar esa actuación, y, eventualmente, de darle nuevos contenidos y
proyección.
2.2. Los órganos de relación
Bajo el editorial Où reste l’Eglise?, la revista Objetif Europe constataba que “las bellas
palabras no van siempre acompañadas de actos concretos”. La confianza en la labor a largo
plazo de los “padres fundadores católicos” ya mencionados (Schuman, De Gasperi, Adenauer)
hizo patente un cierto descuido a la hora de intervenir en materias que parecían quedar
relegadas a la labor exclusiva de burócratas, técnicos y expertos comunitarios: la estructura
europea (en sentido estricto) de la Iglesia está en fase aún embrionaria, vertebrada en un
conjunto de instituciones que se articulan de forma creciente, pero que aún es limitado.
2.2.1. La Nunciatura en Bruselas
La Nunciatura Apostólica en Bruselas es la primera y más importante de estas instituciones; el
Nuncio allí destinado ostenta la doble representación directa de la Santa Sede ante el Reino de
Bélgica y la Comunidad. Actúa por derecho propio en el ámbito de las relaciones
7
Vide Corral / Gª Picazo, en C. Corral (1993): La construcción de la Casa Común Europea. Madrid, cap. VI.
3
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Enero de 2004
internacionales como agente diplomático. Además, a nivel de seguimiento fáctico del proceso
legislativo y político de las actividades dentro del marco europeo, se han creado otras
instituciones de carácter germinal.
2.2.2. La Comisión de los Episcopados de Europa
Esta institución (COMECE), cuyo Estatuto se aprobó el 3 de marzo de 1980, tiene como
órgano un Presidente, un Comité Ejecutivo y un Secretario General. Entre ambas instituciones
se da una estrecha relación que es, ante todo, de complementariedad. Las relaciones
correspondientes a la pastoral pertenecen a la COMECE, en tanto que las relaciones
internacionales son competencia de la Santa Sede y la Nunciatura Apostólica. De forma
paralela, se crea un “sistema de contacto” con las Iglesias y las instituciones religiosas, al
tiempo que se establecen conexiones entre la Comisión Europea y el Comité Ejecutivo de la
COMECE.
2.2.3. Consejo de Conferencias Episcopales de Europa (C.C.E.E.)
La segunda institución, que data de 1971, es el Consejo de Conferencias Episcopales. No
posee jurisdicción sobre las Conferencias miembros, aunque sí está capacitada para organizar
simposios trienales, como, de hecho, ya los ha realizado en 1975, 1978, 1982, 1985 y 1988. La
estructura de esta institución desborda el marco territorial de C.E., respondiendo en mayor
medida al ámbito del Consejo de Europa o, incluso, al de la C.S.C.E. El obispado de Saint
Gall (Suiza) alberga la sede de su Secretariado. Existe además una tercera institución, el
Secretariado Católico para Europa, que reside en Bruselas y Estrasburgo, y que se denomina
oficialmente Office Catholique d’Information et d’Initiative pour l’Europe (O.C.I.P.E.), que
data de 1956. Surgió por iniciativa de laicos católicos del Consejo de Europa; su dirección está
a cargo de los jesuitas. Edita la serie de Etudes Européennes y la revista Objéctif Europe.
¡Lástima --hay que reconocerlo-- que la estructura eclesial en este ámbito sea tan
reducida! Por ello, no puede menos de plantearse la conveniencia de su reforzamiento; en
especial, sería muy deseable que la Iglesia poseyese una sede en el Comité Económico y
Social a fin de acceder en mejores condiciones a los órganos de la C.E. Turowsky propone que
el COMECE obtenga un estatuto de mayor responsabilidad que el actual, de forma especial,
dotando a los representantes de las Conferencias Episcopales de unas atribuciones más
completas y complementarias, en particular, en lo que atañe a su nivel de decisión, que debería
ser acorde con el grado equivalente que aparece en la C.E. Asimismo, se sugiere la demanda
de una mayor capacidad del equipamiento de que dispone, tanto en el plano jurídico como
teológico.8
2.2.4. El Sínodo (1990) de los Obispos para Europa
Los decisivos acontecimientos que han tenido lugar en Europa a partir de 1986 (fecha en que
Gorbachov planteó las entonces nociones revolucionarias de Glasnost y Perestroika) y que
desembocaron en la todavía pacífica “revolución de 1989”, motivaron que Juan Pablo II
hiciese un llamamiento en Moravia (22-IV-90), para convocar la reunión de una Asamblea
especial para Europa del Sínodo de los Obispos. Sobre la base de un Itinerarium, se
prepararon los documentos pertinentes, destinados a elucidar la situación europea del presente
desde una perspectiva, que, en definitiva, era testimonial: no en vano, uno de los textos más
significativos va encabezado por el título Somos testigos de Cristo que nos ha liberado. En su
Declaración final, el Sínodo aportó un análisis completo de la realidad europea, cuyo interés,
8
Vide Corral / Gª Picazo, ibi. La cita de L. Turowsky, en Objectif Europe, número 10 (1990) 16-21, 20.
4
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primordialmente evangélico, se proyecta sin ninguna duda a otras realidades, ya puramente
humanas, de importancia creciente y, por desgracia, dramáticas: la emergencia de la
intolerancia religiosa como pretendida justificación de los nacionalismos irredentos late en el
fondo de cualquier consideración sensible de esta realidad. Así, la tensión entre unidad y
disgregación constituye la línea básica de cualquier razonamiento. En este sentido, la
aportación sustancial de la Iglesia se orienta a proporcionar medios de armonización y de
disminución de tensiones, --aspecto en el que cuenta con una dilatada experiencia bien
demostrada--, tanto como a dotar de cohesión conceptual y teórica la eventual formulación de
una “idea de Europa” nutrida de sus raíces cristianas, que, desde sus orígenes, implica una
apertura a lo universal. La cooperación, el diálogo, la ayuda mutua, son los elementos
esenciales para articular la convivencia entre las Iglesias —que son también pueblos— de
Europa.9
2.2.5. Asamblea Ecuménica Europea “Paz y Justicia”
Las diversas organizaciones europeas pueden ser el marco de una colaboración estrecha de las
Iglesias. Al respecto, el Comité Económico y Social de la C.E. podría albergar en su seno una
asociación de las grandes comunidades religiosas, que, sin duda, supondría una contribución
original al proceso de la construcción europea. Los mayores frutos provienen en la actualidad
de la C.C.E.C. en colaboración con la Conferencia de las Iglesias Europeas (Konferenz
Europäischer Kirchen), institución que data de 1959. En ella se reúnen 118 Iglesias cristianas
de Europa, que se han puesto en relación a través de los encuentros siguientes: Chantilly
(1978), Lokum-kloster (1981), Riva di Garda (1984). Tales reuniones dieron lugar a la
Asamblea Ecuménica de Basilea (mayo 1989), que coincidió con la etapa europea del proceso
conciliar mundial sobre Paz-Justicia. Uno de los ponentes, el presbiteriano escocés y
parlamentario D. Steel, concluyó su intervención con una llamada a la mejor tradición
intelectual europea —y decir intelecto en Europa es aludir a uno de sus elementos
sustanciales—L para configurar una realidad europea amada, sentida, pensada y , sobre todo,
abierta. Será entonces el “Espíritu”, conductor --hegeliano o no-- de la “Historia”, el que
pronuncie las palabras: Fiat Europa. Y tal vez se haga la luz.10 Porque.... “Sería aberrante que
las religiones o grupos de sus seguidores, en la interpretación y práctica de sus respectivas
creencias, se dejaran arrastrar hacia formas de fundamentalismo y fanatismo....”, se leía en el
Mensaje para la Jornada Mundial de la Paz (1-I-92).11
3. Los principios preliminares como presupuesto de las relaciones IglesiaEuropa
Al fijar sus relaciones con Europa en cuanto comunidad, la Iglesia, para evitar cualquier
malententido y eliminar de raíz toda pretensión absurda, fija, de antemano, unos principios,
que hace preceder a modo de presupuestos para determinar los principios de recíproca
9
Vide J. A. García Vilar: “El Sínodo de los Obispos y la nueva Europa en construcción” en C. Corral (1993): La
construcción de la Casa Común Europea. Madrid, cap.I. El texto “Somos testigos de Cristo que nos ha liberado”,
en Ecclesia (diciembre 1999) 8ss.
10
Vide Corral / Gª Picazo, o.c., y también M.P.D. Steel, “Reconciliación en Europa-Herencia y visión”, en Paz
con Justicia, Documentación oficial de la Asamblea Ecuménica Europea, Basilea, 15-21 de mayo de 1989.
Madrid, Comité Español de Cooperación entre las Iglesias-Centro Ecuménico de las Misioneras de la Unidad,
1989. 115-130, esp. 130.
11
”El Consejo y la Comisión de las Conferencias Episcopales Europeas, aproximación jurídica”, en La Unidad
Europea (Jaén 1992) 103-132. Osservatore Romano [semanario ed. Española] (29-V-92) 330: “Mensaje para la
Jornada Mundial de la Paz” (1-I-92).
5
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actuación en pro del bien común europeo y, en último término, del hombre mismo europeo.
¿Cuáles son éstos?
Ante todo, se ha de partir del principio --primero-- de que la construcción de la Casa
Común Europea es también tarea de Iglesia.. Y, nótese bien, no sólo de la Iglesia Católica,
sino también de las demás grandes Iglesias conformadoras de Europa, tal como de forma
ecuménica se dejó asentado en la Asamblea de Basilea (supra nota 2).
En primer lugar, la Iglesia tiene que responder a una clara acusación o insinuación que se
le ha hecho con ocasión de la nueva evangelización. ¿Es que, so capa de ésta, pretende la
Iglesia retornar a una nueva Cristiandad? Es justo lo que recogía el entonces Vicepresidente de
la Conferencia Episcopal Española en su publicación sobre La Nueva Evangelización (Madrid
1991). Insinuación que refleja la obra Le rêve de Santiago de Compostela (París 1991), al
analizar el proyecto de una así apodada restauración de la Europa del Pasado. Pero, como
declaraba la LVIII Asamblea Plenaria de la Conferencia Episcopal Española (Declaración de
19-II-93), “no se trata de alimentar una perspectiva nostálgica de una cristiandad medieval, ni
del proyecto de una así denominada restauración del pasado. Significa que Europa sepa
descubrir y valorar sus raíces cristianas”. La causa está en que “la Cristiandad latina de la
Edad Media, aunque había elaborado técnicamente, utilizando la gran tradición de Aristóteles,
la concepción natural del Estado, no escapó siempre a la tentación integrista de excluir de la
comunidad temporal a aquellos que no profesaban la verdadera fe” [Juan Pablo II, al
Parlamento Europeo 1988, n. 10].
La verdad es que “ningún proyecto de sociedad será jamás capaz de establecer el reino de
Dios en esta tierra. Los mesianismos políticos llevan la mayor parte de las veces a las peores
tiranías”. [Juan Pablo II, ibidem, n. 9]. O con palabras del sínodo de los Obispos para
Europa10, la Iglesia “debe abstenerse de volver, en el cumplimiento de su misión, a formas del
pasado que hoy podrían ser perjudiciales para la Iglesia misma”.
Es lo que podíamos enunciar en forma de segundo principio preliminar: no a un retorno a
la cristiandad medieval hoy. Tanto más debe afirmarse este principio, cuanto que la realidad
contemporánea de Europa es precisamente la existencia de un pluralismo en todos los campos.
En su consecuencia, podría enunciarse como tercer principio preliminar la aceptación
sincera del pluralismo existente en Europa. En primer término, un pluralismo de las culturas.
Pluralismo que, por un lado, tanto para la Iglesia como para el Estado, constituye una realidad
estructural. Nadie, en realidad, puede predecir “cómo será el milenio futuro de Europa. Por
otro lado, ese pluralismo es, a la vez, una riqueza y una mina flotante: ha hecho de Europa un
continente incomparablemente rico, desde el punto de vista cultural, pero extremadamente
frágil en el plano político, con peligros de enfrentamientos armados”.12
A ese pluralismo le acompaña el pluralismo religioso. Se cuenta, ya de partida con la
necesidad de la colaboración con las demás Iglesias y comunidades eclesiales para la
evangelización de Europa. Más aún, se constata un hecho: “la extensión de la denominada
religión salvaje, que, si por una parte es exponente de una búsqueda de Dios y un retorno a lo
sagrado, por otra, en sus expresiones encierra un lastre de superstición y de fanatismo cuando
no desemboca en sectas de carácter fundamentalista y totalitario”.13
Donde con mayor nitidez se refleja la aceptación sincera del pluralismo religioso es en la
12
13
Paul Poupard, “Europa desde una perspectiva cristiana”: Ecclesia. 1734/46, esp. 35 (1991)
Conferencia Episcopal Española, 19-II-93: Ecclesia (1993) 305
6
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Asamblea Ecuménica Europea de Basilea, 15-21 mayo 1989, durante la semana de
Pentecostés, convocada por la Conferencia de las Iglesias Europeas (que comprende las
Iglesias Protestantes y Ortodoxas) y el Consejo de las Conferencias Episcopales dentro de la
Iglesia Católica. En ella se afirma que “el proceso ecuménico en favor de la justicia, la paz y la
salvaguarda de la creación es, antes que nada, obra del Espíritu Santo”.14
Y de ese espíritu es del que se debe partir como lo manifiesta la Conferencia Episcopal
Española (ibidem, n. 3).
4. Los principios generales de las relaciones Iglesia-Europa
Cierto que éstos no pueden ser otros que los clásicos de las relaciones Iglesia-Estado, y con
denominación abstracta más correcta, Comunidad Eclesial-Comunidad Política, pero lo serán
siempre con una remodelación peculiar al aplicarse para Europa en cuanto comunidad.
Veámoslo.
4.1. La recíproca independencia y autonomía
El primer principio general no puede ser otro que el dualismo de comunidades, la religiosa y la
política, o, en términos de autoridad, la diarquía, que reciben su expresión actual en el
Concilio Vaticano II (Constitución Pastoral Gaudium et Spes, n. 76) con la expresión “mutua
independencia y autonomía”. Precisamente ha sido en Europa, donde “bajo el impulso de la
revelación cristiana y a través de largas vicisitudes históricas, la civilización europea ha
alcanzado aquella distinción sin separación del orden religioso y del orden político que tanto
contribuye al progreso de la humanidad”.15
Y es que el principio original, proclamado por Cristo, de la distinción entre “lo que es del
César” y “lo que es de Dios” (Mt. 22,21), diferencia la organización del ámbito externo de la
comunidad configuradora de la realidad social y política --en la que los ciudadanos encuentran
el marco de su expresión terrena-- de la que corresponde a las dimensiones de la comunidad
religiosa, como opción personal, libre e irrenunciable. “Esta distinción esencial entre la esfera
de organización externa de la ciudad terrenal y de la autonomía de las personas se comprende.
considerando las respectivas naturalezas de la comunidad política, a la que pertenecen
necesariamente todos los ciudadanos, y de la comunidad religiosa a la que los creyentes se
adhieren libremente”.16
En su consecuencia, deben rechazarse, de entrada, dos actitudes totalizantes: una para la
Iglesia y otra para la Comunidad Política. De un lado, “el integrismo religioso, sin distinción
entre las esferas de la fe y de la vida civil, aún practicado bajo otros cielos, parece
incompatible --como expresaba Juan Pablo II en su discurso ante el Parlamento Europeo en el
Palacio de Europa (11-X-88)-- con el genio propio de Europa, tal como la configuró el
mensaje cristiano”. Por lo mismo, síguese --como apuntábamos (supra n. 1.3)-- un rechazo a
un retorno a la cristiandad medieval.
De otro lado, para la Comunidad política, en especial para el Estado, se sigue que sus
estructuras “no pueden asumir el puesto de la conciencia del hombre ni su búsqueda de la
verdad y del absoluto”. Pues la afirmación de que “lo que es de Dios pertenece a la comunidad
religiosa y no al Estado, significa establecer un saludable límite al poder de los hombres. Y
14
Paz con Justicia (vide nota 10) 76
Sínodo Europeo, Declaración final, 1991, IV, 11.
16
Juan Pablo II, Discurso al Parlamento Europeo, 11-X-88, n. 9
15
7
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
este límite es el terreno de las “últimas cosas”, del definitivo significado de la existencia, de la
apertura al absoluto, de la tensión que lleva a la perfección nunca alcanzada, que estimula el
esfuerzo e inspira las elecciones justas”.17 La verdad es que las mayores amenazas para el
hombre y la sociedad en Europa han venido precisamente cuando las ideologías absolutizaron
la sociedad misma o un grupo dominante, sin consideración para la persona humana o sin
libertad (ibidem, n. 10).
Con todo, dada la amplitud y complejidad del principio generalísimo del dualismo de
Iglesia y Estado, síguese la imperiosa necesidad de descomponerlo en dos principios
generales, a saber, la independencia y autonomía de la Iglesia, por un lado, y así mismo la
independencia y autonomía de la Comunidad Política, aquí, la Europea, por otro. Tanto más
cuanto que “la libertad de la Iglesia es el principio fundamental en las relaciones de la Iglesia
con los poderes públicos y toda la organización civil” --como declara el Vaticano II en la
Dignitatis Humanae, n. 13-- de tal forma que “donde está en vigor el principio de la libertad
religiosa, no sólo proclamado con palabras, ni sancionado en las leyes, sino llevado a la
práctica con sinceridad, allí obtiene sin duda la Iglesia una situación estable de hecho y de
derecho, que le garantiza la independencia necesaria en el desempeño de su misión divina”.
Por ello, no dejará de reconocerse ante el Parlamento Europeo por Juan Pablo II (l.c. n. 8) que,
“cuando reina la libertad civil y cuando está plenamente garantizada la libertad religiosa, la fe
no puede sino ganar en vigor asumiendo el desafío del descreído, y el ateísmo no puede sino
medir sus limitaciones frente el desafío planteado por la fe”.
Por otro lado, la independencia y autonomía de la comunidad política no es sólo
mantenimiento de su esfera de competencias, sino, además, el explícito reconocimiento de
aquella autonomía, tal como se hace de forma solemne por el Concilio Vaticano II (Gaudium
et Spes, n. 76). Es justo lo que con relación a las instituciones europeas se hace por el Pontífice
en sus visitas y alocuciones ante las mismas. Respecto al Consejo de Europa, pues tiene la
hermosa y gran vocación de aproximarse a las naciones del continente para “consolidar la paz
fundada en la justicia”, para la preservación de la sociedad humana y de la civilización “en una
inquebrantable adhesión a los valores espirituales y morales que constituyen el patrimonio
común de sus pueblos”.18 Y respecto a la Comisión y al Tribunal de Derechos Humanos del
Consejo de Europa, se les reconoce como “símbolo de los elevados ideales y del noble espíritu
que inspiró la Convención Europea de los Derechos Humanos firmada en Roma en el año
1950”.19 Más aún, el Tribunal es considerado como “el compendio de un sistema jurídico que
garantiza la preeminencia de la norma de la ley”.
4.2. La mutua cooperación “suo modo”
Precisamente por estar tanto las instituciones europeas como la Iglesia al servicio de la
persona humana –e.d. de los miembros de ambas comunidades— se impone ineludiblemente
el deber de la mutua cooperación, eso sí, cada una de ellas conforme a su propia naturaleza.
Mutua cooperación, que implica --como hemos expuesto20-- la colaboración leal y sincera
en la reconciliación de la Europa íntegra con la creación, con los hombres, consigo mismo; en
la superación de los nacionalismos y etnocentrismos, en la búsqueda de la paz, en la aportación de un
“alma y un espíritu”, y, de forma global, en la dinámica construcción de Europa.
17
Ibidem, n. 9
Discurso en Estrasburgo de 8-X-88, n. 1
19
Discurso en Estrasburgo de 8-X-88, n. 1
20
Supra, Corral, o.c. II. 1.4 y 5; García Vilar, o.c. I 5.1 y 2, y 7.1-4, donde viene especificada, partiendo bien de
Juan Pablo II, bien del Sínodo de Obispos para Europa.
18
8
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5. Principios supremos de las relaciones Iglesia-Europa
Los principios generales específicos de dichas relaciones no pueden menos de estar
subordinados a otros principios más altos y universales que transcienden toda clase de
sociedades, lo mismo la familiar que las privadas y universales. Tales son los que se pueden
considerar como supremos en cuanto afectan peculiar e importantemente a la Iglesia y a
Europa como comunidades. Sobresalen los dos siguientes, si bien con distinta incidencia, la
primacía de la persona humano, con validez universal independientemente de cualquier fe; y la
primacía y soberanía de Dios, con validez dependiente de una concepción teísta.
1º.Primacía de la persona humana
Primacía de la persona humana que se traduce en la garantía de los derechos fundamentales
que transcienden las mismas jurisdicciones nacionales. Por ello, “el compromiso de la Iglesia
en este campo sintoniza plenamente con su misión religiosa y moral”, pues los considera como
una parte del reconocimiento que debe prestarse a la dignidad de la persona humana creada a
imagen de Dios y redimida por Cristo”.21
Al haber sido Europa la cuna de los “derechos humanos” entendidos como conciencia
activa que responde a las exigencias de los tiempos nuevos, los países que se reconozcan a sí
mismos como pertenecientes a esta tradición están obligados a luchar de forma decidida para
que la democracia, el respeto efectivo a los derechos del hombre y sus libertades
fundamentales, la libertad económica, la justicia social, además de la seguridad, formen parte
de su desarrollo normal, cotidiano.22
Y es que “hay una dimensión fundamental capaz de cambiar hasta sus fundamentos los
sistemas que estructuran el conjunto de la Humanidad y de liberar la existencia humana,
individual y colectiva de las amenazas que pesan sobre ella. Esta dimensión fundamental –
señalaba el Pontífice23— es el hombre, el hombre en su integridad”. Con todo sería un error
creer que la dignidad del hombre sólo ha sido conculcada en los países comunistas; también lo
es en los países occidentales mediante una cultura olvidadiza de su carácter espiritual y de su
vocación sobrenatural. El hombre, “la única criatura que Dios ha querido por sí misma y para
la que ha hecho un proyecto, la participación en la salvación eterna”.24 Es esa centralidad del
hombre en el corazón de la sociedad la que la Iglesia recuerda a Europa.
En este sentido es como debería entenderse el Homo Europaeus –del que tan
elegantemente habla el Cardenal POUPARD (ibidem, 2)— quien como Europa “lleva, con el
cristianismo, la herencia grecorromana con sus recursos de derecho y de humanismo y de
muchos otros valores culturales”. Pues “el hombre soviético” no será curado por una simple
inyección de dinero, sino por el redescubrimiento de su verdadera y profunda identidad eslava
y cristiana. Esto, que es verdad para el más grande país de Europa, lo es también para los
otros. El Homo itálicus, el Homo hispánicus, el Homo germánicus y el Homo gálicus
asfixiados por el consumo deben también redescubrir sus raíces originales para beber en el
patrimonio europeo, la savia vital de Cristo”. Sólo con ese acervo de valores es como se podrá
construir Europa como comunidad de hombres, y no solamente como expresión geográfica de
una pluralidad de naciones, pues nunca podrá existir una comunidad auténticamente humana
21
Juan Pablo II, a la Comisión y Tribunal de Derechos humanos, 8-X-88, n. 1 y 6.
Discurso al Cuerpo Diplomático de 12-I-91
23
Discurso a la O.N.U., 2-VI-80.
24
Juan Pablo II, Centessimus annus, n. 53, citado y comentado por Paul Poupard, Europa desde una perspectiva
cristiana, 25/29-IX-1991, II.1.
22
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sin aquellos valores por los que el hombre llega a ser plenamente hombre.
Sólo así es, por lo demás, como se podrá evitar toda clase de reduccionismos, lo mismo el
político y económico que el individualista.
2º.Primacía y soberanía de Dios
Si la primacía corresponde al hombre en la ordenación de la sociedad, la primacía absoluta en
último término corresponde a Dios. Por ello, se podría enunciar como cuarto principio general:
la primacía y soberanía de Dios, que desde la perspectiva de Iglesia nunca se olvida, por más
que reafirme la centralidad del hombre.
La verdad es, con relación a Europa, que el mensaje de la Iglesia sobre Dios y sobre el
destino último de hombre han tenido el mayor impacto en la cultura europea. “¿Cómo se
podría concebir Europa privada de su dimensión trascendental?” –preguntaba el Papa ante el
Parlamento Europeo (o. c. n. 7)—. Desde el momento en que se han desarrollado en el suelo
europeo, en la época moderna, corrientes de pensamiento que han excluido poco a poco a Dios
de la comprensión del hombre y del universo, dos visiones opuestas han alimentado una
tensión constante entre el punto de vista de los creyentes y el de quienes sostienen un
humanismo agnóstico y a veces, incluso, ateo. Pues bien, es justo desde la perspectiva de la fe
y de la trascendencia, desde donde la Europa moderna encontró el principio de la distinción
entre Dios y César (supra 2.1).
6. Principios aplicativos
Enunciados los principios preliminares y los principios generales que han de regir las
relaciones Iglesia y Europa en cuanto comunidades, surge consiguientemente la cuestión de
cómo aplicarlos y llevarlos a la práctica. A tal finalidad responden dos de los principios
enunciados por el Card. ROUCO (supra nota 1) podrían ser considerados con justicia como
“aplicativos”.
1º. La dimensión pública de la Iglesia
“El reconocimiento pleno del verdadero ámbito de ‘lo religioso’ es completamente vital para
una adecuada y fecunda presencia de la Iglesia en la sociedad –escribe el Card. Rouco (ibidem
p.36). ‘Lo religioso’ va más allá de los actos típicos de la predicación y del culto; repercute y
se expresa por su propia naturaleza en la vivencia moral y humana, que se hace efectivas en
los campos de la educación, del servicio y compromiso sociales, del matrimonio y de la
cultura. Todo ello presupone una aceptación, no recortada jurídicamente, de su significación
pública”.
Sólo así es como quedaría la actitud de cooperación de la Iglesia con todos los grupos y
fuerzas sociales, especialmente con el Estado, en la gran tarea común del servicio al hombre.
La verdad es que “urge hoy en España y en Europa hablar del valor social y humanizador de la
fe, para que se despierte la conciencia pública respecto a los nuevos pobres, a la persistencia
de las situaciones de pobreza extrema en el Tercer Mundo, y para que se perciba la necesidad
de renovación moral, de conversión, de verdadera liberación de una vida materialista y
hedonista”.
10
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2º. El diálogo como instrumento
La concreción práctica de los principios enunciados estará siempre erizada de dificultades.
Pero la experiencia histórica ha venido ofreciendo medios para solucionarlo. Tales son,
principalmente, el diálogo y su reflejo: el acuerdo normativo, que se expresará en Tratados,
Convenios y Acuerdos.
En efecto, la tendencia universal hoy es, sobre todo a partir de la segunda guerra mundial,
procurar la garantía, en el orden internacional, de los derechos y libertades fundamentales del
hombre. Y en esa línea es donde se mueve la Iglesia, al buscar y procurar una garantía tal de
libertad para su misión salvífica, que no quede sólo en las manos del Estado y de su derecho,
tal como se plasma en la vigencia de los Tratados internacionales celebrados por la Santa
Sede con cerca de 40 Estadosi.
7.Conclusiones
1ª. “La Iglesia se vuelve hacia Europa, hacia una Europa en marcha hacia la unidad social,
económica y política --recuerda el Cardenal MARTINI (“Les devoirs de l’Eglise dans
l’Europe en marche vers l’unité”: Objetif Europe [1992 núm. 17] 5s)-- con un interés extremo
y con el cuidado por ofrecer su propia contribución que es la de infundir en el seno de la
comunidad humana los valores del Reino. Y precisamente porque permanece fiel a la causa de
Dios, es por lo que ella permanece fiel a la causa del hombre, y hasta llegaría a firmar que se
siente celosa a este respecto”.
En los momentos actuales tal misión parece cobrar una importancia peculiar: numerosos
son los problemas cuya novedad exige respuestas especiales y cualificadas. La manipulación
genética, el abuso de los recursos medioambientales, la marginación, las bolsas de pobreza, el
paro, la inmigración.... son otros tantos datos de la realidad a los que hay que atender con
fortaleza, presencia de ánimo y solidaridad. Todo esto pronuncia el mensaje evangélico.
2ª. Los principios generales, por su propia naturaleza, han de regir las relaciones de la
Iglesia con las distintas instituciones europeas. Por tanto, con la Conferencia para la Seguridad
y Cooperación en Europa (C.S.C.E.), por más que desborde a Europa al abarcar tanto Canadá
y Estados Unidos como los territorios de la antigua U.R.S.S.; con el Consejo de Europa, que,
comprendiendo a Europa Occidental, incluye también Europa Oriental y Europa Central y se
extiende desde el Atlántico a los Urales (lo que de verdad constituiría la Casa Común Europea,
quedando fuera tanto Canadá como Estados Unidos, en cuanto pertenecientes a otros
continentes); con la Europa de los Quince, la antes denominada Comunidad Europea (desde el
Acta Única) y ahora Unión Europea.25 En su tanto, con la O.T.A.N. y con la Unión Europea
Occidental, por más que sean de carácter militar, y con el Espacio Económico Europeo por
constituir.
Pero la aplicabilidad de los principios generales depende, a su vez, de la estructura,
consolidación eficacia y finalidad de cada una de las instituciones europeas, por un lado, y de
la intensidad de la actuación eclesial en las mismas, por otro. Mientras en unas puede la Santa
Sede intervenir directamente como miembro (así en la C.S.C.E. desde su inicio), en otras
mediante la Nunciatura (ante la C.E.E.) o la Delegación (Consejo de Europa, si bien en los
25
Constitución de la Unión Europea (3-II-1993) -Proyecto de Documento de Trabajo sobre la-. Aspirando
precisamente a la consolidación de la estructura orgánica de la Unión Europea (U.E.), es por lo que con fecha de
3-II-03 fue presentado el Proyecto de Documento de Trabajo sobre la Constitución de la Unión Europea por el
Ponente Sr. Oreja Aguirre en la Comisión de Asuntos Institucionales. Consta de un Preámbulo y 52 artículos
distribuidos en I-VI títulos.
11
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asuntos culturales directamente, en cuanto que es Estado Parte en la Convención Europea
sobre la Cultura); la Comisión de los Episcopados de la Comunidad Europea y el Consejo de
Conferencias Episcopales todavía carecen de la estructura suficientemente eficaz para
intervenir e igualmente en su tanto, las organizaciones eclesiales laicales.
12
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PROYECTO DE CONSTITUCIÓN EUROPEA Y PATRIMONIO
COMÚN CRISTIANO
AUTOR1:
DRA. MARÍA LUISA RODRÍGUEZ AISA
Universidad Complutense
FECHA:
Enero 2004
En enero de este año de 2004, se cumple el 25 aniversario de la firma de los Acuerdos IglesiaEstado para España. En ellos el Estado Español y la Iglesia Católica establecen un régimen
propio de separación, reconocimiento mutuo y colaboración. Las discusiones en torno al
Proyecto de Constitución Europea durante los años 2002 hasta finales de 2003, han abordado,
por primera vez en al ámbito del Derecho originario comunitario, cuestiones relativas al papel
de la religión cristiana en el desarrollo de la Unión, y aunque finalmente el Proyecto no ha
sido aprobado, volverá a presentarse en un futuro no muy lejano. El presente trabajo aborda
algunos puntos de esta problemática. La Primera Parte, que ahora se ofrece se centra en el
planteamiento de la cuestión religiosa en la Carta de Derechos de 2000, incorporada al
Proyecto como aspecto fundamental de la Constitución. La Segunda, aborda la problemática
surgida en torno a este tema, a lo largo de la redacción y discusiones del Proyecto
constitucional.
Primera Parte. La cuestión religiosa en la Carta de Derechos de 2000
1.- Justificación y objetivos de la Carta. Las afirmaciones del Preámbulo.
Los artículos 10 y 22
El 7 de diciembre de 2000, después de la reunión del Consejo Europeo de Niza, el Parlamento
Europeo, el Consejo y la Comisión proclamaron solemnemente la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea. El Consejo Europeo de Colonia (3 y 4 de junio de 1999)
tomó la decisión de iniciar la redacción de esa Carta, encomendando en la reunión de Tempere
(15 y 16 de octubre de 1999) la realización de su método de trabajo y modalidades prácticas a
un grupo especial llamado Convención. Este grupo estaba compuesto por 62 representantes de
los Jefes de Estado y Gobierno de los Estados miembros, del Presidente de la Comisión
Europea, del Parlamento europeo y los parlamentos nacionales. Contaba además con
observadores del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, del Consejo de Europa y
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
1
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del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La redacción del Proyecto finalizó en octubre de
2000,siendo aprobada por el Consejo Europeo el 14 del mismo mes en la reunión de Biarritz.
La justificación del Documento, en palabras del Preámbulo, viene dada por la “necesidad
de reforzar la protección de los derechos fundamentales a tenor de la evolución de la sociedad,
del progreso social y de los avances científicos y técnicos”2. También se declara en el
Preámbulo que la Carta “reafirma (...) los derechos reconocidos por las tradiciones
constitucionales comunes de los Estados miembros, el Tratado de la Unión Europea y los
Tratados Comunitarios, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y
de las Libertades Fundamentales, las Cartas sociales adoptadas por la Comunidad y por el
Consejo de Europa sí como por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos”.
Casi desde el momento de su proclamación, la Carta fue considerada como el embrión de
la futura Constitución Europea De hecho, ha sido incorporada como Parte II del Proyecto de
Tratado de Constitución para Europa presentado al Consejo Europeo en Roma el 18 de julio de
2003 y discutido en la Conferencia Intergubernamental inaugurada en octubre del pasado año,
también en Roma. Como es sabido el Consejo Europeo reunido en Bruselas el 12 y 13 de
diciembre, no ha aprobado finalmente dicho Proyecto.
En cualquier caso, la cuestión del reconocimiento y protección de la dignidad de la
persona humana y de sus derechos fundamentales ha entrado de lleno en la agencia
comunitaria, como capítulo insoslayable de un futuro Tratado Constitucional. Inclusive en el
actual artículo 11 del Tratado de la Unión se afirma como uno de los objetivos de la Política
Exterior y de Seguridad Común “el desarrollo y la consolidación de la democracia y del
estado de Derecho, así como el respeto de los derechos humanos y de las libertades
fundamentales”.
En el desarrollo de los objetivos de la Unión Europea, no puede negarse que, desde 1951,
es decir desde el inicio del proceso con el primer tratado fundacional, el Tratado CECA, la
afirmación de la centralidad de la persona y, por tanto de sus derechos, ha constituido uno de
los valores espirituales y morales que fundamentan esa unidad.
El mismo Preámbulo al que hemos hecho referencia, parece corroborar esta afirmación:
“Consciente de su patrimonio espiritual y moral, la Unión está fundada sobre los valores
indivisibles y universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad”
(párrafo 2) que se reclaman como “valores comunes” de los pueblos de Europa (párrafo 1). Se
ha subrayado ya que al aparecer la dignidad humana y los derechos de la persona humana
como valores que preceden a todo Derecho estatal, podría afirmarse que la Carta “codifica una
herencia cristiana esencial en su forma específica de validez y protege un elemento esencial de
la identidad cristiana de Europa en una formulación comprensible también para el no
creyente”3. En la misma línea el Consejo de Conferencias Episcopales Europeas (CECE) alabó
la decisión de formular una Carta de derechos para los ciudadanos de la Unión como refuerzo
“de la interrelación, la cooperación y el desarrollo de la paz, justicia y solidaridad”4.
2
El Preámbulo del Acta Única de 1986 y, posteriormente el artículo 6 del Tratado de la Unión europea,
incluyeron formalmente la obligación de la UE de respetar los derechos definidos por el Convenio Europeo de los
Derechos Humanos de 1950. El Tratado de Amsterdam de 1996 reforzó las disposiciones existentes en cuanto a
protección de derechos fundamentales (arts. 6 y 7 del TUE)
3
J. Ratzinger (2000): Europa, política y religión, Berlín
4
Cfr. Comunicado leído por el Cardenal de Praga, Miloslav Vlk, al término de la reunión celebrada en Lovaina el
22 de octubre de 2000.
2
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Subsiste empero un interrogante: si la Carta procede de un marco cultural previo no
comprensible sin referirlo a la herencia cristiana ¿por qué no citar ésta expresamente?. Parece
que antes de la aprobación del borrador definitivo, los redactores alemanes habían propuesto
redactar parte del Preámbulo de la siguiente forma: “Inspirándose en su herencia cultural,
humanística y religiosa la Unión se funda sobre los principios indivisibles y universales de la
dignidad de la persona (...)” No se admitió esta redacción, en especial la inclusión del término
“religiosa”, por parte del Gobierno francés. Hubo protestas sonadas. Entre ellas, la de Jacques
Delors, antiguo Presidente de la Comisión, quien afirmó que la supresión de la referencia a la
“herencia religiosa” suponía negar la evidencia del cristianismo como uno de los cimientos
fundamentales de la humanidad, con necesidad por ello de ser tomado en consideración por la
Carta.
Igualmente la citada Asamblea del Consejo de Conferencias Episcopales Europeas
declaró que algunas formulaciones de la Carta eran incompletas e inaceptables, entre ellas la
falta de referencia a Dios y la ausencia de un abierto reconocimiento de las raíces históricas y
culturales, en particular las cristianas. En el mismo sentido, y casi con los mismos términos se
manifestó el Presidente de la Conferencia Episcopal Italiana, cardenal Ruini.
Finalmente el texto aprobado en Niza quedó tal como aparecía en el último Borrador, es
decir, sin mención expresa al patrimonio cristiano en el Preámbulo. Esta misma situación se
producirá más tarde en relación con el Proyecto de Tratado Constitucional como expondremos
más adelante.
Como no podía ser menos, entre los derechos reconocidos figura el de libertad de
pensamiento, conciencia y religión que se recoge en el artículo 10, junto con el de objeción de
conciencia5. Insertado en el Capítulo II sobre Libertades, se enfoca desde la perspectiva de la
individualidad personal, sin referencia a las dimensiones institucionales propias de las
confesiones religiosas en cuanto tales. Tampoco alude a las concretas circunstancias en que
puede ser limitado por los poderes públicos, que sí aparecen en el convenio europeo de 1950
como garantías del propio derecho. El artículo 22 presenta una escueta proclamación del
“reconocimiento de la diversidad cultural, religiosa y lingüística “de la Unión. De ahí que haya
podido afirmarse razonablemente que la proclamación de este derecho queda incompleta al
dejar fuera el carácter comunitario y social de la vida religiosa de los ciudadanos.
Las razones conocidas de estas omisiones fueron también escuetas y referidas (en la
cuestión del Preámbulo)a la necesidad de mantener el principio de separación Iglesia-Estado y
la laicidad. Las mismas y en idénticos términos aparecerán posteriormente en la redacción y
discusión del Proyecto de Constitución. ¿Resultan convincentes? A la vista de los datos
referidos hasta ahora, puede afirmarse que una de las cuestiones de fondo es la relativa al
papel de la religión en la vida pública de Europa, mas que a la salvaguarda de la laicidad de la
Unión. Volveremos sobre esta cuestión.
5
Carta de Derechos artículo 10:Libertad de pensamiento, de conciencia y de religión 1. Toda persona tiene
derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de religión. Este derecho implica la libertad de cambiar de
religión o de convicciones, así como la libertad de manifestar su religión o sus convicciones individual o
colectivamente, en público o en privado, a través del culto, la enseñanza, las prácticas y la observancia de los
ritos.
2. Se reconoce el derecho a la objeción de conciencia de acuerdo con las leyes nacionales que regulen su
ejercicio.
3
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2.- El problema de la fundamentación e interpretación de los derechos en el
marco de la cultura europea
Si desde un punto de vista muy amplio puede identificarse la cultura como un “conjunto de
valores y medios con los que el hombre expresa la riqueza de su personalidad en todas sus
dimensiones”6. Si asimismo cabe afirmar que el objetivo y término de la cultura es la persona
humana, única, completa e indivisible, sujeto y artífice de la misma, es legítimo concluir que
la persona lo es siempre en su totalidad “en el conjunto integral de su subjetividad espiritual y
material”7. De esta forma aparece y existe una relación orgánica y constitutiva entre la religión
en general y el cristianismo en particular, por una parte, y la cultura por otra. Esa relación que
se extiende a muchas realidades, a muchas expresiones concretas de la cultura en diversas
épocas históricas y en múltiples lugares, alcanza en Europa toda entera un carácter específico:
en la historia de cada nación y en la de toda la comunidad de pueblos europeos se hace visible
la relación entre cultura y cristianismo8.
Es evidente que la centralidad de la persona en relación con el cosmos y el mundo
circundante, impregna como valor capital la llamada “civilización europea”. A la vez, la
afirmación de la dignidad esencial del ser humano, alcanza su plena dimensión a partir de su
caracterización como “imagen y semejanza de Dios”, es decir, a partir de la penetración del
cristianismo en Europa.
Si se trata de situar la fuente, el origen de todo discurso en torno a los derechos
humanos, es decir, en orden a su fundamentación ultima, no hay mas remedio que situarse en
el contexto señalado anteriormente. Solo desde la afirmación de la dignidad esencial de la
persona, pueden afirmarse y recabarse sus derechos. Solo hay historia de los mismos
(filosófica, jurídica, política) a partir de ese momento concreto. Igualmente solo han podido
establecerse sistemas democráticos, sobre la base de la igualdad de naturaleza de todos los
hombres. Puede suscribirse así la afirmación de que Europa no es un concepto geográfico sino
“una grandeza histórica y moral”, que ha encontrado en la fe cristiana los valores que la
sostienen y que “más allá de su historia concreta dan el fundamento a la dignidad humana de
todos los hombres”9.
No parece sin embargo, que la fundamentación última de los derechos humanos sea
hoy una cuestión de actualidad en el campo de la ética, la filosofía, la política o el derecho.
Tampoco lo es la reflexión sobre los contenidos interpretación de los mismos derechos,
cuestión ésta íntimamente relacionada con la anterior. Conceptos y términos similares en
Constituciones, Declaraciones y Convenciones, son aplicados muy diversamente según
sistemas políticos, sociales o culturales; e incluso según conveniencias o circunstancias del
momento. Esta diversidad de aplicación conduce en ocasiones a la falta de garantías y
protección, o sea a la negación de los derechos en la práctica.
Descendiendo al entorno europeo, parece claro que en la actualidad no se utilizan
criterios o normas objetivas que de alguna forma delimiten y aclaren el contenido esencial de
los derechos en caso de conflicto. De ahí que en su aplicación concreta, en algunos casos se
desvirtúen e incluso vulneren (p.e. derecho a la vida). No cabe excusarse en la ausencia de
puntos o valores de referencia, sino más bien en el olvido o menosprecio de esos valores
previos en que los derechos han nacido y se han sustentado.
6
Juan Pablo II, Discurso a los representantes del mundo de la cultura reunidos en Florencia el 18-X-1986
(L´Osservatore romano, Ed. Semanal, 26-X-1986).
7
Juan Pablo II, Discurso a la UNESCO, París 2-VI-1980 (L´Osservatore Romano, Ed. Española, 14-VI-1980.
8
Ibid.
9
J. Ratzinger (1993): Una mirada a Europa, Madrid
4
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Ante la proclamación de la Carta Europea cabe preguntarse por la existencia de un
núcleo esencial de interpretación de los derechos compartido por los Estados miembros La ya
citada alusión, en el Preámbulo, a las tradiciones constitucionales de los mismos no significa
mucho, ya que no ofrece pautas sobre el significado y valoración del término tradición en el
ámbito de los Estados
Por ello, también se señalaron con preocupación algunas formulaciones
consideradas como incompletas e incluso no aceptables en la Carta: la prohibición sólo de la
clonación reproductora (art. 3.2 d); la distinción entre “derecho al matrimonio” y “derecho a
fundar una familia” introducida en el artículo 910 (9).
Hay que dejar claro, sin embargo, que las deficiencias, lagunas o limitaciones en la
formulación de estos derechos son la expresión, en el marco comunitario, de lo que ha
sucedido en las normas fundamentales, en este campo, de los Estados miembros. A este
respecto, la Unión ha dado carta de naturaleza a una toma de decisiones esenciales
esgrimiendo la necesidad de tolerancia, contra contenidos básicos de los propios derechos
humanos. Y también contra las tradiciones constitucionales (históricas, doctrinales, jurídicas)
del derecho interno. El hecho evidentemente no es nuevo, ni cabía esperar un cambio de
rumbo significativo en un documento colectivo de esta naturaleza. Pero pone en evidencia la
paradoja de que los valores de libertad, justicia y solidaridad preconizados en los Tratados
Constitutivos de 1951 y 1957, con una ligazón estrecha y evidente a la tradición cristiana
europea, se han desprendido de ella, con el riesgo de perder su genuino significado y dar lugar
a un modelo de vida en el que prime la ley del mas fuerte y en la que los derechos quedarían
sometidos a la imposición de criterios oportunistas de los mas poderosos social, política,
económica o ideológicamente.
3.- El lugar del valor religioso. La laicidad
En el círculo de valores y convicciones de la tradición europea, resalta de forma especial la
afirmación del derecho a la libertad de conciencia, a la libertad religiosa y el establecimiento
de límites a la acción del poder político unidos a la igualdad esencial de todos los seres
humanos sin discriminación. Como es sabido, su raíz se encuentra en el mensaje cristiano. Sus
primeras consecuencias fueron la diferenciación de sociedades política y religiosa, Estado e
Iglesia, a la vez que se legitimaban ambas como necesarias, independientes y necesitadas de
colaboración mutua. Esta aportación, absolutamente novedosa, puso en marcha un proceso de
cambio radical e la historia de la humanidad. La persona humana, con sus derechos
individuales, sociales y políticos, se convierte en la razón de ser y en la justificación última del
poder político. Las consecuencias han sido y son amplísimas y no es éste el lugar para
enumerarlas y explicarlas.
Sí, sin embargo, resaltar dos aspectos que merecen ser recordados. El primero se
refiere a que, en el caso europeo, del cristianismo parte la reivindicación de los derechos de la
persona, a través de una larga y compleja andadura. El segundo hace relación a que el
reconocimiento del derecho a la libertad religiosa en la sociedad civil, ha sido pionero en el
camino hacia la positivización de los derechos humanos, y está íntimamente ligado a la
exigencia de limitación del poder político.
Desde esta perspectiva, parece obvio afirmar que tradición religiosa cristiana y
derechos de la persona no sólo no son realidades antagónicas, sino interdependientes. Por ello,
resultan poco comprensibles las reticencias y marginaciones que se están produciendo
10
Comunicado cit. De la CECE el 22 de octubre de 2000.
5
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últimamente respecto al papel de lo religioso, y, en concreto de la religión cristiana en el
presente y futuro de Europa.
Como ya hemos señalado, el artículo 10 de la Carta de Derechos afirma la libertad
de pensamiento, conciencia y religión. El párrafo primero es casi una transcripción literal del
artículo 18 de la Declaración de la ONU de 1948 y del artículo 9.1 del Convenio de Roma.
Este reconoce demás, explícitamente, las únicas causas de posible restricción de este derecho:
seguridad pública, orden, salud y moral públicas o protección de los derechos y libertades de
otros (art. 9.2). Además de esta omisión, hay que señalar también que, al referirse a un espacio
cultural determinado, el europeo, hubiera cabido la inclusión de la Iglesias y Comunidades
religiosas en cuanto tales con una relevancia jurídica e institucional propia y específica, que se
hubiera traducido posteriormente en el Derecho comunitario.
No ha sido así por el momento. Aparece así, probablemente una de las claves del
problema. No hay objeción para el ejercicio de la libertad de conciencia y de culto. Si, en
cambio, para su expresión e influencia públicas en su carácter institucional y comunitario. En
este contexto, la laicidad se entendería como ignorancia pura y simple del factor religioso en
los ámbitos de la vida pública, con objeto de respetar a quienes tienen una visión no
trascendente del mundo y de la sociedad. En este caso, para respetar la postura francesa y de
determinados grupos de presión.
A primera vista, no parece que la exclusión de la herencia religiosa tenga nada que
ver con la separación Iglesia-Estado o con la laicidad. Mas bien parece se trata de la negación
de una trayectoria histórica evidente debida a una postura que cabría calificar de laicismo
agresivo o, cuando menos, intolerante, que podría conducir, en la práctica a limitaciones
graves del derecho a la libertad religiosa.
De nuevo la paradoja. Esta postura no fue contrarrestada en su momento por los
representantes de los Estados miembros que, en sus normas fundamentales han plasmado otro
tipo de concepciones. Desde los que continúan manteniendo la confesionalidad religiosa
(Suecia, Dinamarca, Finlandia, Gran Bretaña, Grecia), a otros que, sin serlo, establecen
también en sus Constituciones relaciones de cooperación con las Iglesias y Comunidades
religiosas(España, Italia, Alemania). Estas opciones no impiden ni la “justa laicidad” del
Estado, ni el derecho a la libertad religiosa .La separación Iglesia-Estado no puede exigir
(como en puridad de hecho no lo exige) la exclusión de las religiones en la vida pública con un
papel a desempeñar, al igual que otras instituciones de la vida civil. Esta postura se inserta mas
bien en una mentalidad de tradición antirreligiosa cuyo resultado está siendo marcadamente
tendencioso.
Los porqués de este resultado son diversos: desde las componendas políticas (y
las presiones francesas queriendo tutelar una cierta “laicidad”), a la ausencia de convicciones y
falta de preparación de bastantes líderes políticos en torno a estas cuestiones. A ello hay que
añadir el rechazo a la influencia social y pública del cristianismo que, desde hace bastante
tiempo, se ha venido preconizando desde ciertos sectores, cristianos también, con gran
influencia formativa y de opinión pública.
Como es ya sabido, a finales de diciembre de 2001, el Consejo Europeo reunido
en Läeken (Belgica) aprobó una Declaración sobre el futuro de la Unión Europea. En ella se
contemplaba la convocatoria de una Convención para examinar las “cuestiones esenciales” y
buscar diferentes soluciones. Constituida en febrero de 2002, terminó sus trabajos en julio de
2003 presentando un Proyecto de Tratado por el que se instituye una Constitución para
Europa. La Carta de Derechos, como ya se ha señalado, se integra en su totalidad como Parte
6
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
II de dicho Proyecto A lo largo de todo este proceso “constituyente” se han abierto nuevos
frentes para las consideraciones y debates en torno a esas “cuestiones esenciales”, entre ellas, a
la cuestión religiosa.
7
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
SEARCHING FOR A SAFER EUROPE
AUTOR1:
MANUEL VÁZQUEZ MUÑOZ
UNISCI
FECHA:
Enero 2004
“The European Union has the potential to make a major contribution, both in dealing with the threats
and in helping realise the opportunities. An active and capable European Union would make an impact
on a global scale. In doing so, it would contribute to an effective multilateral system leading to a
fairer, safer and more united world.”
A Secure Europe in A Better World
Javier Solana
1. Introduction
As part of the second pillar of the EU, the European Security and Defence Policy, ESDP, is
predominantly an intergovernmental project, but the growing institutional mechanism under
the auspices of the Council and the associate role of the Commission shows that players on
different levels are heavily involved in the process. Introducing a cultural dimension to the
study of security and defence politics requires a definition of culture that, on the one hand, is
material enough to make it observable while, on the other hand, is both dynamic and nondeterministic.
So, there is a need for an understanding of strategy, which is compatible with the
current strategic environment, in which force most often is applied in a limited way and in
concert with non-military measures. Strategy is irrevocably about “the use and threat of use of
organised force for political purposes”2, but disregarding the civilian dimension will present a
misleading picture of contemporary strategy. A security strategy would not only provide the
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Gray, Charles (1999): Modern Strategy, New York, Oxford University Press, p. 1.
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
reference framework that is needed for day-to-day policy-making but would also bring
political benefits.3
This article tries to underscore the importance of the security strategy text by Javier
Solana – High Representative for the EU’s Common Foreign and Security Policy, CFSP – in
helping the Europeans “think strategically” even if, in his views, such a document could have
been prepared earlier. But, it also emphasises the need not to “start backwards”: the immediate
focus should be on the “ark of crisis” rather than on Korea. It also notes that the current state
of the debate could divide the Europeans rather than unite them.
But I would like to make several remarks:
•
•
•
The genesis of the Solana strategy lies to a large extent in Europe’s sense of failure in the
Iraq crisis. Indeed, strategic cultures tend to be formed from crisis to crisis. Although a
strategic culture will not in itself change as a result of one single paper, such conceptual
work can help.
One of the characteristics of the current document is that it is one of first EU texts to be
threat-driven. Given the size and scale of the European Union, it is appropriate that the text
should emphasise issues such as Kashmir and Korea; because this is a way of thinking
ahead and of preparing for a more active Europe.
“Effective multilateralism” is a good formula for Europe.
Some authors agree with the proposition that the EU should define its strategic interests
globally, while others put forward regional priorities, in the “ark of crisis” and “Wider
Europe”. There are diverging views about the Commission’s Wider Europe Communication,
wherein some people underscore its “mediocrity” while others highlight its “quality”, urging
for its integration into Javier Solana’s forthcoming document.
There is an exchange concerning the meaning of “threat prevention” as used in the
Solana security strategy: did this encompass preventive military action or was this more
specifically tied to actions related to the enforcement of international obligations in the
framework of “effective multilateralism”? On this score, I recall the mention of “coercive
action as a last resort” in the texts of the European Council meeting at Thessaloniki,4 which
should be given due consideration alongside the Solana security strategy.
2. The conceptual framework to define the European Security Strategy
Since the Treaty of Maastricht gave defence an institutional basis within CFSP, where it
included in principle “the eventual framing of a common defence policy, which might in time
lead to a common defence”5 – debates on the need for an EU security concept have appeared.
Initially this was to remain with the Western European Union, WEU, in 1995. In fact, in June
1992 at a WEU Ministerial at the Petersberg Hotel, in Bonn, the Foreign Affairs and Defence
Ministers made a declaration formalizing the new defence roles of the organisation, known as
3
Biscop, Sven: “In Search of a Strategic Concept for the ESDP”, European Foreign Affairs Review, vol. 7, nº 4,
2002, p. 473-490.
4
Thessaloniki European Council, 19-20 June 2003: Presidency Conclusions. Available from Internet at
http://ue.eu.int/pressData/en/ec/76279.pdf.
5
Art. J.4.
2
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
the Petersberg Tasks, including humanitarian and rescue tasks, peacekeeping tasks, and tasks
of combat forces in crisis management, including peacemaking.
The Petersberg Tasks reflected the official orthodoxy of the time that, with the Cold
War over and no immediate sign of a large standing military threat to the territory of Western
Europe, Europeans needed to reform their armed forces for frequent, but intensive, small and
medium scale military operations. Others had observed that the European and US armed
forces were not embracing this challenge of reform and modernization, but instead they were
simply cutting their defence budgets and capabilities in the so-called “peace dividend”.6 These
fears were apparently made real when European economic and diplomatic pressure proved
spectacularly weak in the face of conflict in the neighbouring Balkans. The perceived
weakness of European military capability was starkly displayed during the Kosovo Crisis in
1998-1999, when the US conducted 90% of the air strikes in the war against Serbia.
The reality of European weakness in defence was evident in the Treaty of Amsterdam
where the Petersberg Tasks were introduced but defence proper was kept apart. Nevertheless,
the political and military weakness of Europeans shown by the Balkans conflicts stirred the
UK and France to respond with a declaration in December 1998 at Saint Malo, in France.
They stated that the EU should develop “…the capacity for autonomous action, backed up by
credible military forces, the means to decide to use them, and a readiness to do so, in order to
respond to international crises”.7
These developments breathed life into the Treaties’ references to defence. The Member
States and the European institutions adopted the “spirit” of Saint Malo at the Cologne
European Council and began the necessary processes to create autonomous decision-making
structures8, develop capabilities9 and culminating in actual military operations – Concordia10
and Artemis11 in 2003. The focus upon creating the means and institutions for the Rapid
Reaction Force to become operational was an important first step by the Member States and
consistent with those under the WEU. However, the Helsinki Headline Goal numbers and the
Petersberg Tasks themselves have been, respectively, described as arbitrary and ill-defined and
proven to mean different things to different member states.12
6
Bolton, David: “Defence in Transition: Options for Change”, RUSI Journal, Autumn 1991, p. 411.
The French version of the Saint Malo Declaration is available from Internet at
http://www.defence.gouv.fr/dga/fr/pdef/saintmalo.pdf
8
Report presented to the Nice European Council by the Secretary General/High Representative and the
Commission. Nice, 8 December 2000.
9
In the Presidency Conclusions of the European Council of Helsinki, 10-11 December 1999, was established the
Headline Goal, meanwhile the Presidency Conclusions of the European Council of Laeken, 14-15 December
2001, established the European Capabilities Action Plan.
10
The European Union launched a Military Operation in the Former Yugoslav Republic of Macedonia, FYROM,
on 31 March 2003. The operation was code-named Concordia. The core aim of the operation was, at the explicit
request of the FYROM government, to contribute further to a stable secure environment in order to allow the
implementation of the Ohrid Framework Agreement, August 2001.
11
The European Union launched a Military Operation in the Democratic Republic of Congo, DRC, in June 2003.
The operation was code-named Artemis. The European military force worked in close coordination with the
United Nations Mission in DRC, MONUC. It was aimed, inter alia, at contributing to the stabilization of the
security conditions and the improvement of the humanitarian situation in Bunia.
12
Clarke, Michael; Garden, Tim; Quille, Gerrard (2001): Making Sense of the Helsinki Headline Goal,
Discussion Paper, London Centre for Defence Studies, King’s College.
7
3
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
The absence of a clear statement on the purpose of the ESDP was also causing tensions
with the United States. Supportive of EU integration, the US was nevertheless sensitive to any
suggestions on defence integration that might undermine NATO. The latter was going through
its own identity crisis following the end of the Cold War, but it had adopted its own Strategic
Concept twice.13 The argument reasoned that if the EU could create its own Strategic Concept
it would provide a framework within which the ambiguous ESDP and its Petersberg Tasks
could be understood and evolve. This would also reassure the US and NATO about the
purpose and direction of the EU’s defence efforts. This argument stemmed from those who
saw the ESDP as a reaction to conflicts on the EU’s “periphery”. In this respect the Petersberg
Tasks were clearly defined for intervention in order to ensure and/or create the conditions for
stability and the strengthening of economic and political relations between the EU and its
neighbours.14
Whilst the EU is more deeply involved in the political and economic fabric of its
neighbourhood, in particularly the Balkans, it is also a de facto global political player in other
spheres, such as through its special representatives, its role in the Middle East through the
Quartet, and in Africa under the Cotonou Agreement. Meanwhile France has traditionally
envisaged an EU military function as an alternative to NATO, the UK has traditionally
opposed such a vision. This has meant that the EU Security Concept has not emerged simply
to state that ESDP is a neighbourhood policy, an alternative to NATO, or a global security
instrument. These multiple drivers have in turn created tensions with the US, manifest in its
hot and cold attitude to ESDP and with EU and NATO representing a form of competition
between Europe and the US.
2.1. Towards a better comprehension of the transatlantic relations
NATO has been a key element in maintaining the stability of this relationship during the Cold
War and the 1990s, but will the Atlantic Alliance keep its primacy in the future? The
development of the ESDP expresses the willingness of European countries and the EU to
assume more security responsibilities, but will the ESDP become a rival to NATO?
To assess the possibility and the character of European Security Strategy, ESS, it is
important to outline the probable structures of security relations within Europe and between
Europe and the US. In this context, three basic possible reconfigurations of transatlantic
relations may be useful to analyse the future of European security:
1. The restoration of transatlantic defence and security solidarity.
2. NATO’s decline and the rise of European defence and security institutions.
3. The decline of the transatlantic and European security identities and the formation of
ad hoc “coalitions of the willing”.
The first presupposes that growing globalisation and interdependence will lead in the
final analysis to a restoration of transatlantic solidarity in defence and security areas. Such a
development is possible if common perceptions of threats and a common strategy for
preventing such threats are formed by the US and Europe, which means that sooner or later
13
14
Rome, November 1991 and Washington, April 1999.
Staden van, Alfred et al. (2000): Towards a European Strategic Concept. The Hague, Clingendael Institute.
4
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Europeans will have to share the same basic attitudes of current American strategic thinking.15
In the framework of this configuration, NATO would return to its former role as the central
defence and security institution of the West; however, a deep transformation of the North
Atlantic alliance would be necessary. So, NATO would require new missions and effective
capacities to fight terrorism, to prevent the proliferation of Weapons of Mass Destruction,
WMD, to implement peace missions and to handle dangerous regimes that lie south of Europe.
The second presupposes a further decline of the transatlantic defence and security
structures and the development of Europe as a relatively independent position of power that is
able to defend itself against a variety of traditional and new threat. In this scenario, Europe
would also have a role in maintaining peace and stability in the wider European area, such as
the Balkans and the Black Sea regions, as well as in the neighbouring areas of the
Mediterranean and the Near East. The implementation of this scenario is possible if:
•
•
•
•
Transatlantic differences grow in security doctrines, concepts and strategies.
European nations are able to develop common threat perceptions and strategic doctrines.
The EU security and defence institutions are effective enough.
The European member states are able to increase their defence expenditures and build
armed forces that are equipped with high-technology weapons and C4IR16 systems
comparable with those of the US.
The third postulates the further development of the trends that appeared with the Iraqi
war. These include:
•
•
•
The growing differences in threat perceptions, security concepts and interests between and
the US and a group of European nations.
The decline of NATO and EU security institutions due to the split between “old and new”
Europe.
The formation of a set of bilateral security and defence relations between the US and some
European countries in form of “coalitions of the willing” or in more stable and
institutionalised forms.
3. The uncertainty of the European Security Strategy
The EU remained without a Strategic Concept and it appeared that the regular calls for one
would remain unanswered – that is until 11 Sept 2001 and then the Iraq War in 2003.
September 11 stirred the US into a purposeful reappraisal on how it views, and is willing to
shape the international security environment following the devastating terrorist attacks. The
EU, and especially its member states, has not been immune from the effects of this new stance.
Therefore, after CFSP failed once more during the Iraq crisis to produce a common EU stance
on a major crisis, the member states gave the High Representative for CFSP the mandate to
lead efforts to finally address the issue of where the Union stands as a global player and how it
15
However, different perceptions concerning with the new risks and threats still remain after September 11th in
Europe and the US, even more stressed after the Iraqi crisis. It is important to achieve common definitions to
avoid wrong perceptions and mistaken actions.
For a further study on these different perceptions, see Vázquez, Manuel: “La PESC antes de la crisis de Irak:
¿utopia o realidad?”, Revista UNISCI, nº 2, May 2003, p. 25-29. Available from
http://www.ucm.es/info/unisci/Manuel.pdf.
16
C4IR means Command, Control, Computers, Communications, Intelligence and Reconnaissance.
5
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
sees its evolving security instruments meeting that vision. The process to create a Security
Concept is being used to heal wounds over Iraq and to provide direction for a multiple of
security instruments that make up the EU’s security “toolbox”.
The current uncertainty is, in many respects, the result of the divisions between NATO
member states on the war in Iraq. In addition to the transatlantic differences, a boundary line
among European states has emerged concerning with basic strategic issues. The latter split has
been called a division between “old and new” Europe. Yet many people believe that the Iraqi
war was not the basic reason of these divisions but has accelerated and fuelled the decline of
Western defence and security unity – including the identity crisis in European security – which
began after the end of the Cold War. In this light, the formation of a set of bilateral security
relations between the US and the European member states is often seen as more important than
the presumptive disintegration of multilateral institutions, being the North Atlantic alliance the
first one.
“The old transatlantic community is being slowly dismantled by both sides, giving way
to ad hoc bilateral military links between Washington and some Europeans…When the dust
settles over Iraq, it will become clear that the dispute between Europeans and Americans has
merely accelerated a process of decay in their relations, which began slowly and almost
imperceptibly, with the collapse of communism.”17
If this vision is true the development of a sustainable and coherent European security
strategy is hardly possible because of the split among European nations with respect to
fighting terrorism, handling “rogue states” and the like. At the same time, there is also a theory
that growing globalisation is leading, in the end, to a deeper defence and security cooperation
among the advanced democracies of the West. In this context, the principal question arises as
to whether the current crisis in Euro-Atlantic relations is a tactical, short-term phenomenon or
whether the community of democratic nations is fundamentally dividing with respect to
primary international security issues.
In this light, the ESS, produced in a document entitled “A Secure Europe in a Better
World”, has recently been adopted in Brussels, 12-13 December. The ESS clearly states that
the EU and its member states will tackle their security priorities in a framework that
emphasizes multilateral institutions and the rule of law, upholding the principle of the use of
force as a last resort. It has no illusions regarding the weakness of the EU as a military power.
Indeed, the EU’s lack of military capability is highlighted as a major weakness in the EU
Crisis Management/Conflict Prevention toolbox.
4. The Europe’s strategic role
We can say that the document presented by Javier Solana – last June and more recently in
December – constitutes a real effort and indeed a real step forward. The Solana document
marks important progress mainly because it is probably setting in motion a dynamic that is
badly needed if the EU is to become a more effective security provider.
Having already identified common shortfalls, working to develop certain common or
collective capabilities may be a good way to force more discipline on individual EU members
in order to rationalise the use of scarce resources and gradually elaborate a unified doctrine on
17
Eyal, Jonathan: “Battle of the Atlantic”, The World Today, Vol. 59, No. 3, March 2003, p. 6.
6
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
how these resources will be employed. The critical questions that must be answered are: the
EU is seeking to develop such military capabilities to do what? Why? Where? Would such
capabilities be employed under what political control? It is difficult to believe that an official
document per se is enough to radically change the course of or to overcome the complex
structural factors behind current transatlantic frictions.
Yet, adopting an official security strategy raises the stakes and, potentially, builds a
consensus around a new transatlantic deal – less automatic than in the past but equally
fundamental for our security. And one of the main purposes of the whole exercise is precisely
to ease the transition from the old transatlantic link to a vastly updated transatlantic framework
in which the EU takes a higher profile.
4.1. A new approach to European Security
Firstly, the ESS offers a useful and accurate description of how we got here. This is essential
in order to discuss where to go from here and what to do next. The climate in which the paper
was produced is actually described with precision, including: the post-Cold War opportunities
coupled with new dangers of local conflicts; actual violence in the Balkans; an increasing need
for troops, police, deployments in sometimes distant places; and the realisation of a potential
combination of “key threats”: terrorism, proliferation of WMD, regional conflicts, failed states
and organised crime.18
The transatlantic context is also described,19 citing not only US preponderance in most
dimensions of power and influence, but also American – as well as European – vulnerability
and the consequent requirement of sustained multilateral cooperation in order to achieve more
effective international governance.
Along with all of the dimensions of risk and threat, the document is in practice a
“wake-up call” designed to counter a sense of complacency among Europeans. Indeed,
complacency and introversion seem to be the underlying concerns – and rightly so. But this
has the interesting effect of bringing the stated EU approach much closer to the official US
policy than it has appeared so far.
Undoubtedly, there are elements of convergence in the ESS with recent US policy
statements,20 as well as with established NATO policies – about which Lord Robertson has
been quick to remark in recent speeches.21 So, four main points must be achieved:
•
•
That international terrorism is recognised as a strategic threat to Europe, as well as to the
US and others.22
That a broader European contribution to global security and stability is called for and more
specifically there is a “need to develop a strategic culture that fosters early, rapid, and
when necessary, robust intervention”.23
18
Solana, Javier (2003): A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy, 12.12.2003, Brussels, p.
4-6. From now on, it will be expressed as ESS.
19
Ibid, p. 14.
20
For further details, see: The National Security Strategy of the United States of America. September 2002.
Available from http://www.whitehouse.gov/nsc/nss.pdf.
21
For further information, see such speeches at http://www.nato.int/docu/speech/sp2003.htm.
22
ESS, p. 4.
23
Ibid, p. 12.
7
UNISCI DISCUSSION PAPERS
•
•
Enero de 2004
That the worst possible scenario is identified as consisting of a combination or linkage of
the main key threats discussed in the document.24
That the European security depends on an “effective multilateral system”.25
Beyond the specific wording, the points above are not particularly surprising or even
contested in policy circles, but if fully adopted by the European Council they may contribute
to a smoother transatlantic discussion on issues that are by their very nature controversial, such
as counter terrorism operations, counter-proliferation policies and particularly “pre-emptive
strikes” on potential sources of threat.
Indeed, since the American security role is inevitably a point of reference for the
evolving ESS, it is instructive to read the whole Solana document in parallel with the US
National Security Strategy. Nevertheless, we should not exaggerate the similarities; unlike the
US Security Strategy, the Solana document is not intended primarily as the full stop to a policy
review process, but instead as the starting point to a relatively slow policy production process.
In other words, there is not much in terms of existing or past security policies on which
Solana’s team can build. There are disparate, though sometimes overlapping, national policies
and traditions, as well as a precious but limited EU experience in peacekeeping missions, but
no common strategic culture. In fact, the development of a shared strategic culture is precisely
one of the central functions that the document and its future versions can perform.
The ESS stresses that priority security objectives should be addressed through
“effective multilateralism”. In other words, by supporting the UN system, strengthening
national responses through EU synergies and by addressing root causes such as poverty and
weak governance by drawing upon community instruments and regional dialogue. The
characteristics of the emerging ESS stand apart from the US National Security Strategy and
furthermore by the EU reference to civilian conflict prevention. The “effective
multilateralism” outlined in the ESS does not preclude the use of force as a last resort and may
even be interpreted as permitting “pre-emptive” action under certain circumstances. For this
reason, some have criticized the concept as ill defined, even contradictory. The ESS should be
read in context.
Sven Biscop and Rik Coolsaet argue that “what a security strategy would do is bring
these policies together within a conceptual framework that would establish a link between the
various external policies of the Union, including short-term conflict prevention and crisis
management. These are the areas where the EU today too often lacks a common approach, as
the Iraqi crisis so forcibly demonstrated. This conceptual framework emerging from existing
policies can be referred to as comprehensive security”.26
24
Ibid, p. 6: “Taking these different elements together – terrorism committed to maximum violence, the
availability of weapons of mass destruction, organised crime, the weakening of the state system and the
privatisation of force – we could be confronted with a very radical threat indeed”. This statement is remarkably
similar to the expressions adopted in the US National Security Strategy of September 2002 and several other US
administration statements.
25
Ibid. p. 10: “We are committed to upholding and developing International Law. The fundamental framework
for international relations is the United Nations Charter… We want international organisations, regimes and
treaties to be effective in confronting threats to international peace and security, and must therefore be ready to
act when their rules are broken”.
26
Biscop, Sven and Coolsaet, Rik. The World is the Stage. A Global Security Strategy for the European Union.
Groupement d’Études et de Recherches. Notre Europe, Policy Papers nº 8, 2003, p. 8.
8
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Whilst identifying security priorities, which meet current US concerns, it does not
amount to a European endorsement of US methods. Rather, it is a broad document that
highlights European strengths and values. The ESS provides a framework within which
traditional EU priorities27 are balanced with the new member state priorities of responding to
WMD proliferation and international terrorism. By concentrating on underlying causes the
ESS aptly emphasizes the common approach that should be applied to both new and old
priorities.
The SG/HR stressed that “Europe can no longer remain hesitant and divided if it is to
meet the promise of its origins, as a community of democracies interested in building a stable
regional security community, in its external relations”.28
4.2. What are the limits and possible improvements for the ESS?
The definition of what the EU wants in the world, and what it is ready to stand for, is not
spelled out – beyond stating a commitment to cooperation, openness, legitimacy and legality.
For instance, when assessing the impact of “regional conflicts”, the cases cited are Kashmir,
the Great Lakes Region and the Korean Peninsula. The ESS asserts that these conflicts
“impact on European interests directly and indirectly, as do conflicts nearer to home, above all
in the Middle East”.29 The potential implications of this statement should deserve more careful
consideration, since it is not immediately evident that these conflicts are – or should be –
perceived as directly affecting any major EU interest. Even the Middle East, taken as a whole,
is a somewhat vague reference.
The strategy could benefit from a more detailed geopolitical vision. This is especially
clear in the case of what is usually called the “arc of instability” stretching from the Balkans to
the Eastern Mediterranean, and from the Persian Gulf to Central Asia. The reference to this
vast region in the ESS is concentrated in the section on “Building Security in our
Neighbourhood”,30 where it is specified “our task is to promote a ring of well governed
countries to the East of the European Union and on the borders of the Mediterranean with
whom we can enjoy close and cooperative relations”.31
Geography becomes a key point: a major nuclear crisis in Korea may pose less
immediate risk to the EU than a political assassination in the Western Balkans, a contested
election in North Africa or a relatively minor border dispute in the Caucasus. It would also be
useful to distinguish between major confrontations (such as India-Pakistan), prolonged violent
clashes on a local level (such as Chechnya) and military-diplomatic standoffs that nonetheless
carry great risks of escalation (such as Korea or Taiwan). In making such critical remarks, we
should not lose sight, however, of the central aim of the document: to raise the awareness of
the interconnection of rather disparate phenomena, often generating far away from the
physical territory of the EU. The focus of the ESS is therefore a triad of new threats, defined
as “more diverse, less visible and less predictable”.32
27
The traditional EU priorities are conflict prevention, poverty reduction and good governance within regional
dialogue.
28
Solana, Javier: Annual Conference of the Institute for Security Studies of the European Union, Paris, 30 June
2003, p. 8-11. Available from http://ue.eu.int/pressdata/EN/discours/76423.pdf
29
Ibid, p. 5.
30
Ibid, p. 8.
31
Idem.
32
Ibid, p. 4.
9
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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There is a missing link with regard to the sponsors of terrorist activities, most notably
state sponsors – in other words, “rogue states”. As will be seen, the same can be said of WMD,
as in both cases Javier Solana does not make the connection between specific types of regimes
and specifically threatening international behaviours (either directly or pursued by offering
assistance and support to non-state players). The proliferation of WMD is indicated as
“potentially the greatest threat to our security”33, with the specific risk of a WMD arms race in
the Middle East and the spread of missile technology cited as immediate European problems.
In practice, three distinct kinds of threats are conflated here: the first is the effect of the use of
WMD that are not aimed at a EU country; the second is a direct attack by a state against a EU
country; and, the third kind of threat is an attack carried out by a terrorist group.
There is also a practical need to manage the proliferation of WMD once it has already
taken place to a significant degree – as witnessed in the recent cases of India, Pakistan and
North Korea or the older problem of Israel. This reality calls for a strategy of proliferation
management beyond counter-proliferation.
A central issue definitely requiring more clarity is the use of expression “pre-emptive
engagement”.34 Although the EU “needs to be able to act before countries around us
deteriorate, when signs of proliferation are detected, and before humanitarian emergencies
arise”,35 surprisingly the statement “Preventive engagement can avoid more serious problems
in the future”36 is immediately followed. Why not use the concept “prevention”, with its soft
power connotation? Why not confine “pre-emption” to the exercise of hard, coercive power?37
However, member states have recently been investing in capabilities for so-called
“Network Centric Warfare”38, which at first sight appear more appropriate for robust “search
33
Ibid, p. 3.
Given the frequent usage of the term ‘pre-emption’ in the media – especially after the publication of the US
National Security Strategy in September 2002 – often interchangeably with “prevention”, an excessive focus on a
single word may be beyond the point. Yet, the concept of pre-emptive action, including coercive action, is just
too relevant and too controversial to be left hanging. Anyway, the EU strategy should not try to paper over the
issue by introducing even more confusion than already exists in this field.
Preventing a threat or an event from materialising practically means that the threat does not come into
existence, precisely because it is stopped or eliminated before it reaches a certain threshold. Pre-empting a threat,
however, means something different: it refers to a particular action or intervention that eradicates a threat. The
noun pre-emption is accordingly defined, in the military sphere, as “the action or strategy of making a preemptive attack”.
On the other hand, Biscop and Coolsaet say that “there is a minority school in international law that has a
wider interpretation of Article 51 of the UN Charter, claiming it to include the possibility of pre-emptive action in
case of an imminent attack, i.e. at a time between the moment when an enemy is perceived to be about to attack
and the actual launching of attack, and even then only if there is an urgent necessity of self-defence against this
attack and there is no alternative to self-defence. The National Security Strategy goes a lot further by allowing
“anticipatory action to defend ourselves, even if uncertainty remains as to the time and place of the enemy’s
attack”, a formulation that appears to do away with the condition of the “imminence” of an attack; in effect, this
is not pre-emptive action, but preventive war”. Op. cit. 25, p. 35.
35
ESS, p. 12.
36
Idem.
37
Obviously, this is one of the clearest influences of the National Security Strategy of the United States on the
ESS.
38
“Network-centric warfare and all of its associated revolutions in military affairs grow out of and draw their
power from the fundamental changes in American society. These changes have been dominated by the co34
10
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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and strike” operations of a counter-terror or counter-proliferation type which clearly meet
NATO and US priorities. This suggests that although the EU and NATO are not different in
their global ambitions their organisational outlook makes them emphasize distinctly different
military needs and visions of combat intensity. It appears from a first analysis that the strategic
objectives of the two organisations create demands that emphasize different types of
capability. The importance for ESDP is how it can manage to provide a framework for
generating military capabilities for crisis management operations whilst the member states are
under pressure to prioritise capabilities that enable them to join ad hoc coalitions under the
banner of the “War on Terrorism”.
To sum up, various interpretations are possible and are all perfectly legitimate, but
these issues are just too serious and complex to allow confusion on terminology. A solid
consensus on fundamentals cannot be constructed when times get tough, so it will have to be
achieved in advance of the next crisis.
4.3. What are the challenges ahead?
It is known that there is a daunting security agenda for the 21st century, characterised by risks
and threats that can mutate unexpectedly, as well as move geographically. Technological,
socio-demographic and environmental trends may converge to produce crucial changes in the
strategic landscape, in ways that no security strategy can fully anticipate.
Unfortunately, the EU countries have missed an opportunity that presented itself
around the period 1999-2000, to accelerate the development of a coherent, albeit fairly limited,
security strategy. The security agenda of that period was pretty well-defined and, just as
important, there was a broad agreement among the key governments on the most pressing
priorities: enhanced crisis management and robust peacekeeping/peace-making capabilities to
be applied in Europe’s immediate periphery.
It would have been natural to start from there and then perhaps aim higher as
capabilities would develop over time. Instead, what happened was a slow start, characterised
by uneven progress, with the readymade Petersberg Tasks adopted as benchmarks but little
ability to fully implement both NATO’s Defence Capability Initiative and the own EU’s
Headline Goal, while the Berlin Plus agreement was finalised only in late 2002. As we know
too well, this phase was followed by the shock of the events of September 11th and in turn by
the badly divisive debate over Iraq and the transatlantic relationship.
Today’s world looks populated by shadowy threats, often deterritorialized and against
which any society must feel somewhat vulnerable and at times even powerless. At the same
time, Europe’s key ally – the US – has developed a world view that is not, at least in the short
term, conducive to the arrangements and the steady advances required by the maturation of an
evolution of economics, information technology, and business processes and organisations, and they are linked by
three themes:
• The shift in focus from the platform to the network.
• The shift from viewing actors as independent to viewing them as part of a continuously adapting ecosystem.
• The importance of making strategic choices to adapt or even survive in such changing ecosystems”.
In Cebrowski, Arthur and Garstka, John: “Network Centric Warfare: Its Origins and Future”. United States
Naval Institute Proceedings, vol. 1, Issue 1, 1998, p. 28.
11
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EU security strategy. On the contrary, American policies tend to fragment the EU front and
force the toughest decisions on individual European governments.
5. Conclusions
The picture drawn in this article is not intended to look at an idealised past with longing and
regret, but rather to sketch some key problems we will continue to face in the future: how to
consolidate the role of the EU as the main stabiliser of the area of the long “arc of instability”
that lies to the immediate southeast of its current frontier, while simultaneously tackling a
whole set of global phenomena that are now – rightly – high on the agenda.
What the ESS draws is a comprehensive concept of security, but the conceptual
framework can still be strengthened though, in order to provide a clear and powerful link
among different external policy areas. The ESS should not be interpreted as being directed
against the National Security Strategy of the United States or as a competition between Europe
and the US.39
From both a functional and a regional perspective, it would have been more effective
for the EU to take over from NATO the tasks of civil-military crisis management, especially in
a greater Europe, while gradually upgrading European capabilities to project civil-military
forces anywhere they may be needed. The progressive accumulation of experience, selfconfidence and credibility that comes with carrying out successful, limited missions close to
home is now almost dwarfed by the colossal task of fighting a global terrorist network
potentially armed with WMD, which acts in collusion with rogue states and takes advantage of
failed states and criminal connections.
I argue in favour on the ESS and the ESDP by emphasizing that its development is
beneficial for NATO and the US and not only for the EU, although there are some arguments
against them. For example, the ESDP complicates the relationship with some allies, so it
cannot rely on a common European security culture and the realisation of a cross-pillar
coherence would be problematic. Nevertheless, these problems are not insurmountable and
they do not undermine the overall logic of the ESS and the ESDP. The ESDP is the logical
outcome of historical forces. On the one hand, it is the result of the EU founding fathers’
willingness to build an “ever closer union”. On the other hand, the ESDP is also the effect of
exogenous forces, namely the US demand for balanced burden-sharing both during the Cold
War and the 1990s.
The development of the ESDP and the transformation of NATO are not set in a
predetermined pattern leading to a specific configuration of the European security architecture.
The relevance of NATO and US leadership must not be threatened by the development of the
ESDP, but the importance of the ESDP for achieving a more balanced burden-responsibility
39
As Biscot and Coolsaet show in their paper, the ESS and the National Security Strategy share an emphasis on
threats, but they have obviously different perceptions: the US strategic priority is to “fight against proliferation of
WMD and “rogue states” and particularly of the war against terrorism”; the world is dangerous; the emphasis is
on defence policy and the use of military means, including pre-emptively; the US document reflects
unilateralism. Meanwhile the ESS deals with these threats with a much more positive and comprehensive
approach; the world is complex; the use of force must be as a last resort; the security and prosperity depend on an
effective multilateral system. Op. cit. 25, p. 34-35.
12
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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sharing in the future must be emphasized. “The transatlantic relationship is irreplaceable.
Acting together, the EU and the US can be a formidable force for good in the world”.40
The ESS has drawn out a general scheme for the EU. The EU is defining its raison
d’être in a dynamic manner. The ESS might provide a sense of common international purpose
that has been lacking amongst the Europeans. To make it workable and effective, the EU
leadership will need not only political will but also new political thinking, free from the Cold
War stereotypes and phobias in order to get a wider Europe. The added value of the EU and
the ESS, compared with NATO and individual member states, is that – with its multilateral
approach – can make a unique contribution to reach the objectives. Member states, acting
through EU, could carry out initiatives that individual member states could not. The ESS
shows an inclusive, three-level approach in which NATO, EU and member states have a
complementary role to play.
Europe’s combined $175 billion defence budget and two million military personnel
represent a vast resource and an opportunity to put effective and efficient capabilities at the
service of a EU Strategic Concept. However, without thinking collectively, it will be
impossible for the member states to meet their collective ambitions as set out in the ESS to act
globally and have a military instrument available to support political, diplomatic and economic
objectives. If the member states are not ready to do this, then perhaps we should not be
embarking upon such an approach in the first place. The promise and expectation created
internationally by a prosperous, numerous, and powerful Europe claiming a global role and
responsibilities, but with a serious credibility gap in the military aspect of its “toolbox”, could
be worse than the absence of a Strategic Concept. We have perhaps already witnessed an
insight into one consequence of this outcome, European division and indecisiveness on Iraq.
Whether applied to new or old threats, these countermeasures have certain common
elements: recognizing that the first line of defence lies beyond EU frontiers; acknowledging
that inaction is not an option; understanding that a military response is not always appropriate
but might form one element of a combined response. In this way, the EU can engage in the
systematic political engagement of “prevention”.
The ESS constitutes a great step forward and should constitute a good basis for future
action. But action must encompass more than new papers. In particular, there is an urgent need
for intra-institutional coherence as well as concrete steps towards increased military
cooperation and enhanced capabilities. It seems to be after all a discernible pattern for the
EU’s various external policies: trade, aid, diplomacy and crisis management proper. As for the
global dimension, much will depend on the extent to which CFSP/ESDP turns into a driver of
European policy at large and commits the member states to pooling interests and capabilities
that go well beyond the immediate periphery of the EU.
Despite internal divisions over the Iraq crisis, the EU member states can share a
strategic vision of the EU’s regional and global roles, the EU remains for the time being a
civilian player that relies on its economic and diplomatic power. In order to reinforce the role
of the EU, the ESS as framework for CFSP should be mentioned in the future Constitution.
40
ESS, p. 14.
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
PEACE THROUGH PRIMACY: La Administración Bush, la Política
Exterior de EEUU y las Bases de una Primacía Imperial. Geopolítica,
Recursos Energéticos y Guerra al Terrorismo
AUTOR1:
DAVID GARCÍA CANTALAPIEDRA
UNISCI
FECHA:
Enero 2004
1.INTRODUCCIÓN2
La situación del mundo a comienzos del siglo XXI no es la que muchos soñaban tras la década
de los años 90, en cuanto a superación progresiva de los conflictos, expansión económica y
mejora de la vida a nivel global. Ciertamente se han materializado parte de estas esperanzas
aunque limitadamente, pero el brutal despertar de la recesión económica y de los atentados del
11 de septiembre han establecido unos parámetros de los cuales aún no tenemos perspectiva
histórica suficiente para comprender en su totalidad, aunque sí algunas características que ya
iban asomándose desde el final de la Guerra Fría.
En The Third Wave y posteriormente en Creating a New Civilization: the Politics of
the Third Wave3 los Toffler establecen tres olas civilizatorias: la primera es la agrícola, la
segunda es la industrial y la tercera la de la tecnología de la información. Debido a que
nuestras sociedades han evolucionado hasta lo que se llama la Tercera Ola, éstas han
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Este estudio es un resumen del UNISCI Paper nº 30, “PEACE THROUGH PRIMACY”. LA ADMINISTRACIÓN BUSH,
LA POLÍTICA EXTERIOR DE EEUU Y LAS BASES DE UNA PRIMACIA IMPERIAL. Geopolítica, recursos energéticos
y Guerra al Terrorismo”. Este artículo, como el libro, es una primera aproximación a la Administración del Presidente George
W. Bush, en su llamado mid-term, sus posturas y políticas, no tanto como descripción de los acontecimientos ocurridos desde
tu toma de posesión, sino dentro de un marco de análisis que nos permita saber de donde viene esta postura, y, en la medida de
lo posible, vislumbrar hacia donde se dirige. No se analizará la política norteamericana en el norte y sudeste asiático ya que en
una próxima publicación de UNISCI se realizara de forma comprensiva, aunque en el trabajo se hace referencia a algunos
estados de la zona por su interacción en Asia Central. Tampoco se entrará a analizar todo el desarrollo del Homeland Security,
ya que este estudio necesitaría de un enfoque propio y una publicación dedicada solo a ello por la extensión y complejidad del
tema. Además, hay temas tratados de forma extensa en otras obras ya publicadas, como las decisiones tras el 11 de septiembre
y la campaña de Afganistán, en el libro de Bob Woodward, Bush en guerra(Península, Barcelona. 2002), que proporcionan
una descripción de los acontecimientos con acceso a fuentes y personas que este autor y su publicación no poseen. Por ello,
estos temas aparecerán como parte del análisis general, pero no en profundidad ni como bases de la publicación.
3
Toffler, Albin and Toffler, Heidi. Creating a New Civilization: the Politics of the Third Wave. Turner. NY. 1995. También
Toffler, A. The Third Wave. Bantam. 1981.
1
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
desarrollado también una serie de vulnerabilidades y riesgos debido sobre todo a su
dependencia de estas tecnologías y sistemas de comunicación e información4.
La sociedad de la Información como la Sociedad del Riesgo es un término acuñado en
los años 80 y que la Academia Nacional de Ciencias de EEUU en 1990 relacionaba con las
inseguridades que podrían aparecer relativas a estas infraestructuras: “Estamos en riesgo.
EEUU cada vez más depende de las computadoras, las redes y los sistemas informáticos...Los
terroristas del mañana pueden ser capaces de hacer más daño con un teclado que con una
bomba”. Pero esta Sociedad del Riesgo5 no solo se ha manifestado en la dependencia de las
tecnologías y los sistemas de información. La propia globalización ha producido una
debilidad progresiva en la capacidad del Estado y ha producido vulnerabilidades que no se
pueden afrontar con los conceptos y mecanismos de la Guerra Fría. La Seguridad como
concepto ha sufrido una fuerte modificación, no solo a raíz de los atentados del 11 de
septiembre, sino por la evolución de la escena internacional en los últimos 10 años. La
percepción del riesgo llevó a centrarse, tras el fin de la Guerra Fría, más en las capacidades del
posible enemigo u adversario que en las propias. La clave más importante para nuestra
concepción de la Seguridad es que Seguridad Exterior y Seguridad Interior se están
difuminando como conceptos establecidos en compartimentos estancos, a la vez que las
soluciones y mecanismos a los que se acudía para afrontar uno y otro también están menos
compartimentados. Es, entonces, un sentido de globalización que por simpatía se adhiere a un
mundo globalizado con una serie de normas y regímenes que crean un concepto de
Dependencia Mutua Asegurada (Mutual Assured Dependence). El problema es que este
mundo globalizado, desde algunas posiciones, se ve dividido en dos: el centro y la periferia
(concepto creado a principios de los 90 en los estudios de seguridad por Barry Buzan). Así, la
visión basada en la naturaleza humana y neorrealista de un sistema de estados esencialmente
anárquico se aúnan, aunque con ciertas reservas en cuanto al llamado centro donde están los
estados democráticos en un sistema regulado por normas y regímenes auto-impuestos y
compartidos que atenúan esa posible anarquía para evitar que la competencia entre estados sea
militar.
En este sentido, obtendríamos un claro sistema donde EEUU es el estado hegemónico
ya que disfrutaría de las tres preeminencias: político-militar, económica y normativa. Sin
embargo, no está claro que en el centro, esta preeminencia normativa se mantenga estable,
dada la enorme diferencia de poder entre EEUU y el resto de potencias. De la misma manera,
la anarquía en la periferia hace que más que un estado hegemónico benigno, su conducta sea la
de una potencia imperial. Es esta postura del estado más poderoso de la Historia, Estados
Unidos de América, uno de los centros de la discusión sobre el futuro de la Humanidad. Uno
de los temas más candentes es la “Autoridad” internacional de EEUU, asunto que ha tratado el
profesor Joseph Nye, en su libro “The Paradox of American Power”6. Pero ante todo hay que
entender que la Administración Bush y el país en general se han considerado en estado de
guerra desde el 11 de septiembre. Así, la Guerra al Terror(ismo) no se considera sólo una
lucha anti/contraterrorista, en el sentido que en Europa o en España hemos siembre entendido.
EEUU considera Terror no solo el terrorismo y las acciones terroristas habituales de
organizaciones como el IRA, ETA, Bader-Meinhoff, las Brigadas Rojas, Hamas, Jihad
Islámica, los Mártires de Al-Aqsa o Hizbolá, sino que considera terror(ismo) a la actuación de
estados que apoyan el terrorismo y las organizaciones terroristas, la búsqueda y proliferación
4
Kaldor Mary. “American Power: from Compellence to Cosmopolitanism?”. International Affairs. Vol. 79, nº 1. January
2003.
5
Beck, Ulrich. Risk Society: Towards a New Modernity. Sage. Londres. 1992.
6
Nye, Joseph. The Paradox of American Power. Oxford, NY. 2000.
2
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de armas de destrucción masiva, WMD (Weapons of Mass Destruction) y, en general, la
actitud agresiva regional de estados no democráticos y de los llamados Rogue States.
Desde estos parámetros, encontramos que, aunque manteniendo ciertas puntos de
continuidad, se ha producido el mayor cambio en la política exterior norteamericana desde la
Segunda Guerra Mundial. Este cambio, además, se caracteriza por una aproximación unilateral
a los asuntos internacionales, donde la Administración norteamericana va a instaurar una
tendencia a prescindir de los tratados, organizaciones e incluso de las alianzas que en muchos
casos EEUU creó. Esto afecta de manera clave a Europa pues significa que, aunque aún un
interés clave para EEUU, ya no es el centro de su política estratégica, ya totalmente global en
naturaleza y orientada a otras zonas regionales. Desde este punto de vista, será EEUU quién
definirá las amenazas, su naturaleza y los medios para combatirla, pidiendo entonces a los
demás estados apoyo incondicional para combatirlas, siguiendo sus planteamientos.
Veremos a qué responde el diseño de orden internacional que plantea la
Administración Bush, y desde qué conceptos y bases ha partido para llegar al estadio superior
de la Estrategia de Primacía diseñada desde el fin de la Guerra Fría, llegando a una Primacía
Imperial.
2.GRAN ESTRATEGIA Y LA POLÍTICA EXTERIOR DE EEUU
Cualquier estrategia debe comenzar por la definición de lo que constituye el interés nacional.
La política de seguridad, defensa y militar debería estar anclada en los intereses esenciales. La
elección de una política llega a ser incluso más importante, porque todos los intereses no son
de hecho permanentes. Si hablamos de la dirección y coordinación de todos los recursos de la
nación, o grupo de estados, para la obtención del objetivo político que se persigue, el cual debe
estar definido por una política fundamental podemos definirla de Gran Estrategia. Una Gran
Estrategia viable debe de incluir la movilización coordinada de los recursos políticos,
económicos, militares y morales de la nación. Esta concepción presta una gran atención a los
aspectos no militares de la estrategia: movilización económico-industrial, cultura política
interna y la diplomacia7.
La Contención y los proyectos previos de Gran Estrategia producidos en la primera
Administración Bush y la Administración Clinton establecían una postura de Primacía8, que
se matizaría como Primacía Selectiva9 en la era Clinton con la política de Multilateralismo
Selectivo (Assertive Multilateralism). Mantenían los caracteres de Primacía que también
acompañaban a la Contención:
-
un orden internacional abierto a los intereses y valores de EEUU, que incluye y la
institucionalización y promoción de la democracia y el libre mercado, con la
centralidad de EEUU en el sistema.
-
evitar el ascenso de una potencia hegemónica regional o global. Incluye la superioridad
militar y tecnológica.
Estos caracteres se querían mantener tras el fin de la Guerra Fría. La Gran Estrategia de la
Contención incluía la movilización coordinada de los recursos políticos, económicos, militares
7
Kennedy, Paul (ed). Grand Strategies in War and Peace. Yale Un. Press. New Haven. 1991. pág. 4-5
Véase García Cantalapiedra, David. EEUU y la construcción de un Nuevo Orden Mundial: la Administración Bush, las
Relaciones Transatlánticas y la Seguridad Europea 1989-1992). Tesis Doctoral. Departamento de Estudios Internacionales.
Facultad de CC. Políticas y de la Administración. UCM. 2001.
9
Véase García Cantalapiedra, D. Una Estrategia de Primacía: la Administración Bush, las relaciones transatlánticas y la
construcción de un Nuevo Orden Mundial 1989-1992. UNISCI Papers nº 23-24. Madrid, 2002. pág. 11-12.
8
3
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Enero de 2004
y morales de la nación contra la amenaza que suponía la URSS, junto con los caracteres de
estrategia de primacía. Los caracteres de la Estrategia de Primacía Selectiva eran:
-
Incertidumbre en los riesgos y posibles amenazas a la seguridad nacional. Esta
situación sustituía a la amenaza soviética establecida en la Contención.
-
Establecimiento de un orden internacional favorable a los valores e intereses de EEUU.
-
Evitar el ascenso de una potencia hegemónica regional o global que desafíe el orden
internacional.
Estos principios de la postura de Primacía se mantendrán en la Gran Estrategia que ha
creado la Administración Bush, sustituyendo la incertidumbre por la Guerra al Terror(ismo),
con los que se establece una similitud con la amenaza soviética que va a impregnar todas las
políticas de EEUU e incluye la movilización coordinada de los recursos políticos, económicos,
militares y morales de la nación, con lo que adquiere todos los caracteres de Gran Estrategia.
A pesar de establecer estrategias de primacía, los proyectos de Bush padre y Clinton no
llegaban a ser una verdadera Gran Estrategia, porque esa asignación de recursos no se realiza
ante una amenaza a la seguridad y supervivencia de EEUU, sin embargo a partir del 11 de
septiembre se considera un estado de guerra y se identifica una amenaza a la supervivencia de
EEUU. Así, el desarrollo de la visión estratégica de EEUU y el proceso de evolución hacia
una nueva Gran Estrategia Post-Guerra Fría han establecido unos caracteres que han alcanzado
su estructura definitiva en la nueva Administración Bush:
-
Guerra al Terror(ismo).
-
Establecimiento de un orden internacional favorable a los valores e intereses de EEUU.
-
Evitar el ascenso de una potencia hegemónica regional o global que desafíe el orden
internacional.
Sin embargo, los principios de la postura de Primacía no los crea la nueva
Administración sino que significan una continuidad dentro de la postura estratégica
norteamericana desde el final de la Segunda Guerra Mundial. De hecho, desde la
Administración Truman se había diseñado una estrategia de primacía o preponderancia .
Preponderancia o Primacía no significa dominio, pero sí significan un medio internacional
abierto a los intereses y valores de EEUU. La búsqueda de un poder preponderante se produce
a principios de la Guerra Fría10. Pero la misma rationale establecida para el enfrentamiento
con la URSS se va a mantener después utilizando la incertidumbre de la situación
internacional, partiendo del objetivo de evitar el ascenso de una potencia hegemónica regional
o global que pueda desafiar el nuevo orden internacional. Este principio se mantiene en el
proyecto del plan-director de planificación de defensa (Defense Planning Guidance) DPG
1992-1999 creado bajo la dirección de los entonces Secretario de Defensa Richard Cheney y el
subsecretario de defensa para política, (Under-Secretary of Defense for Policy) Paul
Wolfowitz (hoy Vicepresidente y Vicesecretario de Defensa) estableciendo:
"Our first objective is to prevent the re-emergence of a new rival, either on
the territory of the former Soviet Union or elsewhere, that poses a threat on
the order posed formerly by the Soviet Union. This...requires that we
endeavour to prevent any hostile power from dominating a region whose
resources would, under consolidated control, be sufficient to generate global
10
"The US and the USSR are engaged in a struggle for preponderant power: To seek less than preponderant power would be
topped for defeat. Preponderant power must be the object of US Policy”. Policy Planning Staff. PPS paper. "Basis Issues
raised by Draft NSC". Reappraisal of US Objectives and Strategy for National Security. ND, FRUS 1952-54, nº2, pág. 64-65
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Enero de 2004
power....Our strategy must now refocus on precluding the emergence of
any potential future global competitor".
Esta visión es clave durante la Guerra Fría, aunque con relación y prioritariamente
hacia la URSS, pero se mantiene después durante y tras el fin de la Guerra Fría en la estrategia
de seguridad nacional NSSD (National Security Strategy Document) de Reagan, Bush padre y
Clinton11. Estas posturas, aunque transformadas pueden ser encontradas en algunos
documentos lanzados por el Departamento de Defensa a los pocos meses de la toma de
posesión del Presidente Bush12:
“ The foundation of a peaceful world for ourselves and for our posterity
rests on the ability of the US Armed Forces to maintain a substantial
margin of national military advantage relative to others. The US uses this
advantage not to dominate others, but through cooperation with its friends
and allies around the world to dissuade new functional or geographic
military competitions from emerging and to manage them if they do”.
“The US is committed to expanding its network of friendships and alliances
with the aim that eventually all of the world’s great powers will willing
cooperate with it to safeguard freedom and preserve peace. The aim is to
extend the conditions favourable to peace and the US geo-strategic
position far into the future”
En este ultimo párrafo encontramos claramente recogido el establecimiento de un
orden mundial pacifico a través del convencimiento general de que EEUU es la única
Superpotencia, y que existirá un acuerdo entre los grandes potencias sobre el orden
internacional, salvaguardado gracias a la primacía de EEUU: “Peace through Primacy”
El fin de la Guerra Fría había despojado a la Gran Estrategia de EEUU del componente
de amenaza inmediata y militar, el cual no era el único, aunque fuera al que se daba
preferencia. El Presidente Bush padre anunciará la estrategia de EEUU en el nuevo orden
mundial de la Post-Guerra Fría 13: una estrategia de Compromiso Pacífico (Peaceful
Engagement), seguridad indivisible o Compromiso Colectivo (Collective Engagement) y una
Paz Democrática (Democratic Peace) con una ampliación (Enlargement) de las naciones
democráticas. En este sistema EEUU tendrá el carácter de factor principal y, debido a sus
intereses en todo el mundo, deberá mantener cierta presencia. Descansando en una
combinación de acción unilateral y principios colectivos, esta política se pondría en marcha a
través de un uso activo de los instrumentos políticos, económicos y militares a disposición de
Washington. Los Aliados serían el núcleo duro de una comunidad democrática en expansión
que incluiría a las nuevas democracias de Europa Oriental, y donde la nueva Europa asumiría
nuevas responsabilidades como socios en el liderazgo mundial (Ampliación). Este será el
armazón teórico para el desarrollo de la estrategia global selectiva o de aproximación regional,
Estrategia de Compromiso y Ampliación (Engagement and Enlargement) que creará la
11
President Ronald Reagan. National Security Strategy of the United States 1988. The White House, Washington D.C. 1988.
pág. 1; President George Bush. National Security Strategy of the United States August 1991. pág 4, 7; President William
Clinton. National Security of Engagement and Enlargement, February 1996. pág 2; President William Clinton. National
Security for a New Century. 1998, pág. 5
12
Secretary of Defense Donald Rumsfeld. Guidance and Terms of Reference for the 2001 Quadrennial Defense Review. June
22, 2001. pàg. 1
13
President George Bush. Public Papers. Remarks at the Aspen Institute Symposium in Aspen Colorado. August 2, 1990. pág.
1190-1194; Toward a New World Order. Address by President Bush before a Joint Session of the Congress. September 11,
1990. US Department of State Current policy nº 1298
5
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Administración Clinton14, teniendo un cierto continuismo del diseño de la Administración
Bush: una postura selectiva de aproximación regional de Compromiso Selectivo (Selective
Engagement) junto con Ampliación (Enlargement), que continúa la política de ampliar el
número de estados democráticos, y por ende, de los miembros de la Alianza Atlántica siendo
consistente su ampliación con este principio: "The successor of a doctrine of Containment
must be a strategy of Enlargement, Enlargement of the world's free community of market
democracies"15, basándose en el principio de que la ampliación del número de estados
democráticos fortalecerá la seguridad internacional, ya que las democracias no hacen la guerra
entre ellas16.
La situación hegemónica de EEUU tras la Guerra Fría partía de una posición parecida
al significado del termino griego Hegeisthai, que significa liderar, poseer la autoridad de
mando, una primacía que está informada por una noción de liderazgo legítimo y justo. En la
Roma de Augusto, el Imperium era la concreción del saber reconocido socialmente o
Auctoritas, y del poder socialmente establecido, la Potestas. Ambas concepciones permitían
señalar las normas justas, disfrutar del reconocimiento social del saber, y ejercer la coerción y
el castigo para que la autoridad sea obedecida. En este sentido EEUU mantenía una situación
de preeminencia militar, económica y normativa, siendo esta última un entendimiento
compartido de valores, normas, reglas y leyes, sobre las formas de autoridad, y sobre la
distribución de status, prestigio, responsabilidades y privilegios que comparten los estados en
cuanto al estado hegemónico y el sistema internacional establecido. En cierta manera ésta es la
legitimación normativa a la política exterior de EEUU, que, junto con una capacidad
reconocida del ejecutivo de poseer el conocimiento y la competencia necesarios para
establecer las políticas idóneas y llevarlas a cabo correctamente, o legitimación cognitiva, le
proporcionarán a EEUU la legitimidad de potencia hegemónica.
Sin embargo, nos encontramos con que existe una aparente contradicción entre estas
políticas “idealistas y liberales” con el ejercicio del poder y la defensa del interés nacional
dentro de la nueva Administración Bush, donde más que una lucha entre el Wilsonianismo y la
Realpolitik, aparece una convivencia de ambas posturas tal como se daban en la era Reagan.
Llevar hasta sus últimas consecuencias estas posturas de Compromiso y Ampliación, con la
base ideológica neo-conservadora y la actual situación internacional, está llevando a EEUU
desde una posición de potencia hegemónica benigna a una situación de Primacía Imperial.
Esta concepción de imperial no se refiere a una relación de dominio y subordinación entre una
metrópolis y unos territorios, sino a la naturaleza y el ejercicio del poder17, y se produce como
consecuencia de ciertos caracteres internos y externos, los cuales vamos a explicar
extensamente posteriormente, pero que podemos exponer brevemente:
1. Internamente, los atentados terroristas del 11 de septiembre permiten al Presidente
Bush instalar una situación de Presidencia Imperial18 donde la relación Auctoritas y
Potestas dentro del Imperium es desequilibrada hacia la Potestas. Su Auctoritas o
14
President William Clinton. National Security Strategy of Engagement and Enlargement. The White House, July 1994. GPO,
Washington D.C. 1994
15
Anthony Lake. From Containment to Enlargement. US Department of State, vol.4, nº 39. September 27, 1993.
16
El concepto de Ampliación y Paz Democrática responde al concepto de Kant de federación o liga de repúblicas que Antonio
Truyol determina como "federación permanente y en continua expansión". Véase la presentación por Antonio Truyol de la
obra de Kant, La Paz Perpetua. Tecnos, Madrid. 1985. pág. xv
17
Augusto realiza una modificación constitucional al establecer bajo su persona los dos aspectos del Imperium en el 27 antes
de cristo, pero deja virtualmente intacta la estructura institucional y constitucional de la República. Sin embargo, se considera
que el ejercicio del poder y su naturaleza han sido modificados sustancialmente, estableciendo el comienzo de la etapa
imperial de Roma.
18
Véase Schlesinger, A. The Imperial Presidency. Houghton Mifflin. Boston. 1974.
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legitimidad en política exterior llegaba a un equilibrio gracias a la valía de algunos
miembros de su gobierno (véase Powell) aunque quedaba socavada por la percepción
agresiva de su conducta. (Cheney, Rumsfeld, Wolfowitz). La excepcionalidad de la
Guerra contra el Terror permite conseguir que todo el país cierre filas alrededor del
presidente como comandante en jefe en una situación de guerra. Esta situación se
acentúa sobre todo tras las elecciones de noviembre de 2002, donde Bush consigue la
mayoría en ambas cámaras del Congreso, situación que sólo disfrutaron brevemente
Eisenhower y Reagan por menos de un año, rompiendo el tradicional control por parte
de cada partido sólo sobre uno de los poderes ejecutivo o legislativo.
2. Desde el punto de vista exterior, EEUU disfruta de una posición internacional nunca
vista en la Historia, donde no sólo su poder político, económico, militar y tecnológico
es indiscutible, sino que se produce en una situación de relativa debilidad y cambio que
afecta a otros estados o grupos de estados que hacen aún más apreciable la percepción
de la diferencia de status19. Esta situación a priori podría significar mayor estabilidad
internacional y la construcción de un orden mundial estable, pero la valoración del
inmenso poder norteamericano por parte de posibles equilibradores (UE, Rusia,
China), más la percepción de la postura unilateralista actual hacen que esa situación de
hegemonía benigna aceptada hasta hace poco tiempo se haya empezado a resquebrajar.
El gran problema de esta percepción y de la realidad de la expansión del poder
norteamericano es que alcanza unas cotas supremas en su preeminencia militar. Esta es uno de
los componentes de la posición hegemónica junto con la preeminencia económica y
normativa. Estas preeminencias están en relación directa con los Poderes Duros y Suaves de
los que habla Joseph Nye20, donde los Poderes Duros son el poder militar, económico y
tecnológico; los Suaves serían la cultura, las instituciones y la ideología. Además, incluye el
llamado Poder Indirecto (Co-Optive Power), que es conseguir que los otros quieran lo que tú
quieres. Sin embargo, dada la idiosincrasia de la actual administración y de la situación
internacional, que inclina al ejercicio del Imperium, además del hecho innegable de la
expansión del poder y las capacidades de EEUU, es el factor de la preeminencia militar en el
que la Administración Bush tiene su mayor pivote. Esto no quiere decir que EEUU no posea o
no ejerza estas capacidades de Poderes Suaves, pero la posibilidad de ejercer su postura de
primacía a través de un mayor énfasis en la preeminencia militar, acaba creando una imagen
de poder imperial.
Ya la última Administración Clinton reconocía la situación de supremacía militar en
sus sucesivos documentos de seguridad nacional, aunque más dirigida a mantener un
compromiso selectivo (selective engagement), pues a medio plazo veía poco probable la
capacidad de mantener una situación de primacía. Probablemente esta situación de estrategia
asimétrica puede que se volviera a producir en una segunda Administración Bush, tal como
ocurrió en la segunda Administración Reagan, una vez realizados los planes de reinversión y
transformación de las fuerzas armadas que se estaban llevando a cabo, reconociendo que,
incluso para mantener una postura de primacía, existen otros medios a disposición de EEUU.
19
America’s World. The Economist. 23 October 1999. pàg. 15.
Vèase García Cantalapiedra, David. Una Estrategia de Primacía. UNISCI Paper 22-23. Madrid 2002. pàg. 5-6. También la
referencia a esta estructuración de poderes se puede consultar en Nye, J. Bound to Lead. Harper, NY. 1990. pàg. 31-32.
20
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2.1. El marco interno de la política exterior de EEUU
Los neoconservadores en la política exterior norteamericana
La influencia neo-conservadora21 impregna de un carácter ideológico a la Gran Estrategia, más
allá de los conceptos wilsonianos que antes reseñamos. Esta postura tiene en mente el legado
de la era Reagan desde su “Peace through Strength” que se puede convertir en “Peace through
Primacy”. En este sentido, la creación en 1997 del Project for the New American Century, fue
la principal plataforma neoconservadora para lanzar su proyecto sobre como debía de
estructurarse la política de exterior norteamericana y el papel de EEUU en el mundo, basado
en una serie de principios neoconservadores que firmaban personas como Cheney, Rumsfeld,
Wolfowitz, Peter Rodman, Jeb Bush, Dan Quayle, Fred C. Ikle, Francis Fukuyama, Zalmay
Khalilzad, Eliot Cohen o Aaron Friedberg22. El caso más claro lo tenemos con un articulo y
posterior libro de uno de los lideres neoconservadores, Power and Weakness, de Robert
Kagan23.
La parte dedicada a la política exterior y defensa de EEUU del proyecto se titula
"Rebuilding America's Defenses: Strategy, Forces and Resources For a New Century", que es
un documento de 90 páginas cuyos caracteres más importantes son el aumento del gasto en
defensa, manteniendo un nivel mínimo de un 3,8% del PIB con aumentos de unos 20.000
millones al año; la transformación de las fuerzas armadas norteamericanas que les permita
combatir varias campañas simultaneas y el mantenimiento de la presencia militar en el Golfo
Pérsico. Con respecto a esta última característica, ya en 1998 un grupo de neoconservadores
mandaron una carta abierta al Presidente Clinton pidiéndole una acción unilateral contra Irak.
Firmaban 10 personas que ahora son miembros de la Administración Bush24.
Siguiendo la concepción de primacía, el enfoque general, sin embargo, va a adquirir
una visión neo-reaganiana, partiendo desde el punto de vista que ya se enunciara en 1981:
“Peace through Strength”, instalando una concepción de estrategia de derribo generalizada
(Rollback Strategy). Este tipo de estrategia no busca sólo contener al estado objetivo en sus
límites, sino derribar su régimen a través de variados mecanismos, desde operaciones
encubiertas y apoyo de grupos de la oposición hasta la opción del cambio de régimen. Esta
estrategia establecía una defensa de EEUU mediante medios ofensivos, y, al suministrar la
retórica del “Imperio del Mal” (Evil Empire) un componente ideológico a la estrategia, la
convertía en simétrica y expansiva, ya que no se producía una selección de los intereses
norteamericanos a defender, sino que incluía la defensa de todos los intereses de EEUU, con lo
que riesgos y costes eran altos. Así que restauraba la competición abandonando la distensión,
21
La base ideológica de los nuevos neo-conservadores proviene de las posturas y escritos de Leo Strauss. Gran parte de sus
discípulos han alcanzado importantes puestos en los departamentos universitarios de filosofía y ciencia política, los negocios y
el gobierno de EEUU. De hecho, es el padre intelectual de la revolución conservadora de Newt Gingrich y del “Contract with
America”.
22
Para ver una lista más completa véase Peace through Primacy. UNISCI Paper nº 30. Madrid, 2003. pág. 15-17.
23
Kristol, W. and Kagan, Robert. “Toward a Neo-Reaganite Foreign Policy”. Foreign Affairs, July/August 1996. "Rebuilding
America's Defenses: Strategy, Forces and Resources For a New Century," September 2000. A Report of the Project for the
New American Century; Project for the New American Century. Statement of Principles. June 3, 1997. Robert Kagan and
William Kristol . Present Dangers: Crisis and Opportunity in American Foreign and Defense Policy . Encounter Books. San
Francisco, 2000; Kagan, R. “Power and Weakness”. Policy Review, nº 113. June-July 2002. Kagan, R. Poder y Debilidad.
Europa y Estados Unidos en el nuevo orden mundial. Taurus. Madrid, 2003. (es poco comprensible la traducción del titulo
original “Of Paradise and Power”, ya que este ofrece una mejor visión de las posturas europea y norteamericana)
24
Firmaban el Vice-Secretario de Estado, Richard Armitage, el Subsecretario de Estado, John Bolton junto con Cheney,
Rumsfeld, Wolfowitz, el Secretario de Defensa Adjunto, Peter Rodman, Zalmay Khalilzad, y Lewis Libby, jefe de Gabinete
de Cheney. Como culminación a esta política, uno de los firmantes de este proyecto y miembro destacado de la
Administración Reagan, Elliot Abrams, fue nombrado consejero especial del Presidente Bush y Director para Asuntos sobre
Cercano Oriente y África del NSC, sustituyendo en el puesto a otro de los firmantes, Zalmay Khalilzad, que pasó a ser
embajador especial para el tema iraquí, aunque actualmente ha sido nombrado embajador en Afganistán.
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asumiendo las estrategias geopolíticas de la era Nixon-Kissinger, las concepciones expansivas
de la era Kennedy-Johnson y la retórica de Wilson. Aquí la Doctrina Reagan comenzó a unir
terrorismo con los temas WMD en el contexto de los estados del Tercer Mundo: agresión
regional, apoyo al terrorismo, y búsqueda de WMD, definían el status de Rogue State. Así se
producía una re-militarización de la política exterior de EEUU.
Sin embargo, esta concepción simétrica estaba en realidad matizada tanto en la era
Reagan como ahora. En los años 80, la lucha interna en la Administración también había
adoptado el realismo al establecer posturas y estrategias geopolíticas, y de hecho aún
estableciendo una estrategia y postura global, el desarrollo se realizaba en zonas regionales
concretas para devolver a los soviéticos a sus zonas originales de influencia, mientras se les
debilitaba a nivel general por el gasto de medios en esas áreas (Europa, Centroamérica, África
Central y Afganistán, sobre todo) y por la carrera de armamentos y la SDI. De la misma
manera, el enfoque regional prioritario actual es el Gran Oriente Medio, Asia Central y SurEste asiático, donde se desarrolla operativamente la Guerra contra el Terrorismo, aunque su
estrategia es global tanto por utilización de medios como por ámbito regional. A la vez, se
llevan a la práctica los otros principios de la Gran Estrategia como son el control y
reordenamiento de Oriente Medio y Asia Central (evitar el ascenso de una potencia
hegemónica regional o global denegando también la posibilidad de control de estas áreas
clave), contener a la República Popular China y el establecimiento de un orden internacional
favorable a EEUU.
Planteamientos y estructura de la Administración Bush
Probablemente, y al contrario de lo que pudiera haber parecido a simple vista como vuelta de
una Administración como la de Bush padre, la postura de la Administración Bush establece un
perfil basado en un neo-reaganismo: reafirmación moral y religiosa, bajadas de impuestos,
aumento del presupuesto de defensa y reafirmación de la posición de EEUU en el mundo
como única Superpotencia. Desde el punto de vista ideológico, y recordando el discurso de
Reagan en 1982 ante el Parlamento británico, donde estableció la famosa retórica del “Imperio
del Mal” contra la URSS, Bush ha reafirmado su herencia en cuanto a la búsqueda de la
libertad para toda la población de estados no democráticos en su discurso del 6 de noviembre
de 2003 en una institución creada por Reagan, el Nacional Endowment for Democracy, de que
EEUU ha adoptado una política de promoción de la libertad (a forward strategy for freedom)
en todos estos estados, sobre todo centrándose en el Oriente Medio25. Establece que la
expansión de la libertad es un derecho de toda la Humanidad, y EEUU ha adoptado la postura
de impulsar su expansión como hizo en Europa y Asia tras la Segunda Guerra Mundial. Esto
significa una afirmación del wilsonismo e idealismo como parte fundamental de la política
exterior de EEUU.
Nos encontramos de nuevo, con un enfoque mixto entre las visiones realistas y
geopolíticas, y el tradicionalismo idealista del wilsonismo, tal como podíamos observar en la
era Reagan. Es, sin embargo, esta situación la que presenta una paradoja en la visión de la
Administración Bush. Mientras demuestra unos caracteres de realismo estratégico en cuanto a
maximización del poder y voluntad de su utilización, los enfoca hacia una concepción idealista
en cuanto a la creación de un orden internacional de democracias, partiendo del concepto de
que un mundo de democracias se acercaría progresivamente al ideal de Kant de la Paz
Perpetua.
25
President Bush discusses Freedom in Iraq and Middle East. Remarks at the National Endowment for Democracy. US
Chamber of Commerce. Washington D.C. Office of the Press Secretary. The White House. November 6, 2003.
9
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El equipo de política exterior y seguridad nacional de la Administración Bush está
formado por miembros con mucha experiencia en administraciones anteriores26. El Consejo
de Seguridad Nacional (National Security Council) se ha modificado y reducido de tamaño
bajo la dirección de la Consejera de Seguridad Nacional (Nacional Security Advisor) NSA
Condolezza Rice. Proveniente del mundo académico (Rectora de la Universidad de
Standford), había trabajado ya en el staff del NSC en la primera Administración Bush como
directora para asuntos soviéticos bajo la protección del entonces NSA y ahora presidente del
Foreign Intelligence Advisory Board, general Brent Scowcroft. Su relación con la familia
Bush y la total confianza que disfruta, la convirtieron en tutora del entonces gobernador de
Texas en asuntos de política exterior.
Parece que en un primer momento el NSC y el Departamento de Defensa funcionaban
aislando prácticamente a Powell y el Departamento de Estado, con lo que no se puede hablar
exactamente de modelo mixto, aunque a raíz del 11 de septiembre las reuniones del NSC
fueron múltiples entre Bush y todos los miembros del gabinete27. El problema es que dada la
división en la Administración Bush en política exterior, el NSA está asumiendo un papel
demasiado visible entre Powell y Rumsfeld, marcando las políticas presidenciales,
compitiendo con el Departamento de Estado, y alcanzando un papel en el exterior que no
corresponde a un coordinador en las políticas de seguridad nacional. Rice ha mantenido un
perfil alto, incluyendo encuentros con ministros de exteriores y comunicando políticas
públicamente a la vez que Powell, apareciendo regularmente en televisión en programas de
gran audiencia. Aunque todo ello pueda ser apropiado a veces y como un medio de conocer a
contrapartes es peligroso que sea la norma, pero desde el punto de vista de la Casa Blanca, en
una administración con discusiones internas, muchas veces es una manera de mantener el
control y establecer claramente la postura del Presidente Bush.
3. EL DESARROLLO DE LA POLÍTICA DE SEGURIDAD NACIONAL DE EEUU
TRAS EL FIN DE LA POST-GUERRA FRÍA
El desarrollo de la política de seguridad norteamericana tras el fin de la era de post-guerra fría
esta marcado, no sólo por los acontecimientos internacionales, sino por una bicefalia
acentuada en los papeles y políticas desarrolladas en este área. Así, tenemos una acentuada
división entre Halcones (Hawks) y Palomas (Doves), que hacen muy visibles las luchas dentro
de la Administración Bush. Por una parte, los sectores neoconservadores y sus apoyos, como
Cheney, Rumsfeld, Wolfowitz, y el Departamento de Defensa, y por otra los más pragmáticos
como Powell y el Departamento de Estado. Condolezza Rice disfruta de la total confianza y
acceso al Presidente Bush, ha mostrado una tendencia más pragmática, aunque muchas veces
ha defendido posturas presidenciales más en consonancia con la visión de los Halcones. Se
puede decir que al conseguir el control sobre Irak para el NSC, la política de seguridad es
probable que se estabilizará en un sentido más pragmático, teniendo en cuenta además las
elecciones presidenciales de noviembre de 2004. Una de las pruebas más importantes ha sido
el reciente viaje a Asía realizado por el Presidente Bush en octubre de 2003, donde se ha
apreciado una suavización de posturas hasta entonces muy marcadas por el sector duro de la
Administración. Así, vamos a ver los diseños de política exterior y de seguridad que podemos
adjudicar en gran medida a la influencia del NSC y el Departamento de Estado, aunque en
26
Para una revisión de la vida profesional de los miembros de la Administración Bush y su relación anteriores
administraciones (Reagan y Bush padre, o incluso Nixon y Ford) y la estructura del NSC, véase mi obra Peace through
Primacy. UNISCI Paper nº 30. Madrid, 2003. pág. 18-27.
27
Vèase por ejemplo un articulo sobre la posición de Powell en la administración publicado un dia antes de los ataques del 11
de septiembre. Odd Man. Time, September 10, 2001. En cuanto a las reuniones del NSC se pueden ver algunos ejemplos en el
libro de Bob Woodward. Bush en guerra. Peninsula, Barcelona. 2002.
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cuestiones defensivas se aprecia claramente la visión del Departamento de Defensa, sobre todo
de su dirección civil.
Sin embargo la manifestación de la hegemonía norteamericana constituirá más un
problema que una bendición para los intereses de EEUU. Peter Rodman, actual Secretario de
Defensa Adjunto para Asuntos de Seguridad Internacional, escribía en 1999: “Most of the
world’s other major powers have made it into a central theme of their foreign policy to
attempt to build counterweights to American power. This is in fact one of the main trends in
international politics today”28. Es de notar que las tendencias a contrapesar a EEUU creando
una coalición de estados no se ha producido a pesar de toda la retórica creada, ya fuera con los
acuerdos entre China y Rusia, la atribución del título de “Hiperpotencia” o la política de
bloqueo francesa en el Consejo de Seguridad en relación a la guerra en Irak. De hecho, la
guerra contra el terrorismo había suavizado las relaciones con Rusia y China, aunque esto no
quiere decir que ambas potencias tengan intenciones benignas ni hayan abandonado sus
intereses. Ambas, que teóricamente se enfrentaban a la preponderancia norteamericana, han
adoptado una política de cooperación con EEUU, no sólo en este campo sino en otros
estratégicos y económicos, al menos a nivel declarativo.
Estamos ante un cambio conceptual de dimensiones profundas que después
analizaremos más detenidamente, pero existe un nuevo pensamiento que justifica este tipo de
acciones y que es una culminación del fin de ciertos limites legales estructurados durante la
Guerra Fría: poco a poco se ha acabado con el principio de no injerencia en función de la
seguridad común, la seguridad humana y el derecho humanitario, (véase Bosnia y Kosovo).
Para EEUU, y con esta Administración, sólo era cuestión de tiempo que la legítima defensa se
fuera inclinando hacia posturas preventivas ante las vulnerabilidades, en el ámbito de
seguridad interna sobre todo, que presentan las sociedades democráticas occidentales desde el
punto de vista de las nuevas amenazas que cristalizan en el cruce de las nuevas tecnologíasarmas de destrucción masiva Weapons of Mass Destruction (WMD) con las amenazas
transnacionales y tradicionales de toda índole. Veamos entonces porqué y cómo se llega a la
concepción de la llamada Doctrina Bush.
3.1. La Doctrina Bush y la nueva política militar
La Doctrina Bush comprende dos características muy simples que enlazan tanto el aspecto
ideológico wilsioniano-neoconservador de universalizar los valores, libre mercado y la
democracia tal como la entiende EEUU, junto con la defensa preventiva contra las amenazas
no tradicionales. En esencia, es el establecimiento de la primacía de EEUU. Hemos visto
anteriormente la filosofía de esta Ampliación Democrática, y ahora vamos a abordar los
mecanismo y principios de la defensa preventiva. Así, es importante conseguir la
diferenciación entre el aspecto político y el aspecto operativo de la Doctrina Bush. Además
dentro de ambos también es imperativo una clara diferenciación entre el aspecto estratégico
(política nuclear y MD) y el político-operativo-militar (antiterrorismo, contraterrorismo,
contrainsurgencia). Esta tarea es complicada puesto que todos ellos están relacionados, y en
algunos casos integrados, y cumple un aspecto dentro del marco general.
Debemos comenzar con que la Doctrina Bush es la culminación de la evolución de la
Doctrina Reagan, cuando partiendo de sus concepciones creadas en los años 80, se comenzó a
unir terrorismo e insurgencia en el contexto de los estados del Tercer Mundo, a agresión
regional, apoyo al terrorismo, y búsqueda de WMD, que definían el status de Rogue State,
estableciendo durante las Administraciones Clinton la Doctrina de los Rogue States.
28
Rodman, Peter. Uneasy Giant: the Challenges to American Predominance. Nixon Center, Washington D.C. 1999. pág.2
11
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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Finalmente, estas características han cristalizado en una doctrina tras los ataques del 11 de
septiembre que, tanto política como operativamente, rompe con el planteamiento estratégico
norteamericano, y explicita una conducta operativa ya planteada claramente con la Doctrina
Reagan. Sin embargo, sus características no son nuevas como hemos visto, sino que se
convierten en una política global tanto declarativa como operativa en el contexto de la Guerra
al Terror y en el marco de la Sociedad de Riesgo en la era de la Globalización.
Antecedentes. La Doctrina Reagan y la Doctrina de los Rogue States
Estratégicamente, la Doctrina Reagan proclamaba su intención de proteger el Mundo Libre del
expansionismo soviético. Ya no se podía acudir a la Contención y la Disuasión, ya que en la
práctica y moralmente eran insostenibles. Se debía arrollar (rollback) esta postura apoyando
las fuerzas democráticas en todos los países donde se produjera esta presencia o influencia.
Pero, de hecho, la realidad de la aplicación de la Doctrina Reagan era que estaba preparada
para ciertas zonas o estados en ciertas condiciones como Nicaragua, Filipinas, Afganistán y
Angola (aunque también se utilizó en Vietnam, Mozambique, Yemen del Sur y Etiopía). De la
misma forma, estados como Corea del Norte se dejaban fuera de su aplicación. Esto se debía,
aparte de por las razones objetivas de cada situación, a las distintas razones que se tenían por
parte de los neoconservadores dentro y fuera de la Administración Reagan que la apoyaban y
los arquitectos realistas miembros del NSC responsables de su articulación. Mientras se
realizaba una política declarativa con objetivos neo-conservadores, su articulación operativa
perseguía otros objetivos.
Para el planteamiento neo-conservador, una doctrina intervencionista tenía su
legitimidad en que EEUU tenía la responsabilidad moral, más allá de defender los intereses de
seguridad nacional norteamericanos, de defender la causa de la democracia y la libertad,
dándole un derecho ilimitado a intervenir en interés de una “revolución global democrática”.
Un punto básico de la doctrina era que no sólo se debía apoyar fuerzas anti-soviéticas para
conseguir ventajas estratégicas, militares o económicas, sino que esas fuerzas lideraban
principios morales como la universalidad de los Derechos Humanos y la libertad de elección,
valores percibidos por los neoconservadores como integrales a la forma de vida americana
(American Way of Life). El mecanismo de la Contención ya no era suficiente.
La Doctrina Reagan, además, empezó no solo a considerarse contra regímenes o
grupos con respaldo soviético, sino también contra el islamismo radical, el crimen
transnacional y otras actividades que se empezaban a denominar genéricamente terrorismo.
Desde este punto de vista, se entraba en una concepción de guerra total desde la descripción de
operaciones predominantemente políticas y psicológicas del LIC (Low-Intensity Conflict).
Así, la estrategia de los LICs se convertía en política29. La noción de combatir el terrorismo
era central para la Doctrina Reagan y desde el punto de vista de guerra total que abrazaba los
aspectos económico, político, militar ideológico y psicológico, sólo el carácter
multidimensional del LIC podía responder a esta necesidad. Además, en un momento álgido
del Síndrome Vietnam, esto permitía en cierta manera circunvenirlo utilizando el termino de
lucha contra el terrorismo permitiendo desafiar el síndrome y dando un titulo de legitimidad a
una posible intervención militar contra estados que se percibieran como base, apoyo o
creadores de esta actividad. Dada la naturaleza de la amenaza, EEUU estaba justificado para
utilizar la fuerza militar.
29
Veáse NSDD 159. Covert Action Policy Approval and Coordination Procedures. The White House.18 January 1985.
También como la etiqueta de lucha contra el terrorismo internacional se establecía para todas estas situaciones y como se llega
a establecer esta postura como la nueva guia de la política exterior de EEUU, se puede consultar Landau, Saul. The
Dangerous Doctrine-National Security and US Foreign Policy. Westview. London. 1985
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Sin embargo, la limitación establecida en la selectividad del uso del LIC en cuanto a su
aplicación en ciertos objetivos del Tercer Mundo para evitar un conflicto directo con la URSS
ya no se da, aunque la selectividad en el uso de mecanismos como el LIC, el LIW (LowIntensity Warfare), los conflictos y guerra asimétrica, también se produce hoy en función del
ámbito regional (aunque se sigue repitiendo en Afganistán y Filipinas) y ciertos objetivos
diferentes de la Guerra contra el Terrorismo. Esta selección también venía dada por la tensión
entre neoconservadores y pragmatistas en la Administración Reagan, cuestión que se produce
hoy en la Administración Bush. El mecanismo, además de favorecer una aproximación militar
convencional a pesar de los adelantos tecnológicos y cambios doctrinales en Afganistán en
cuanto a uso de fuerzas especiales, y la falta de una aproximación contrainsurgencia allí y en
las operaciones en Irak, también marca una lucha entre el Pentágono y el NSC-Departamento
de Estado. Aún así vemos que la concepción de Guerra contra el Terrorismo es global en su
concepción y en su extensión, por la naturaleza de la amenaza, sus capacidades y por su
distribución geográfica, aunque la aplicación de las medidas políticas, económicas, policiales,
jurídicas, militares o psicológicas se realicen de forma selectiva o con diferente grado de
énfasis según sea el área geográfica
Tras la Guerra Fría, la Doctrina Reagan va a entrar en una fase de redefinición debido
al cambio de marco general, pero no tanto en cuanto a los objetivos y mecanismos. Además,
consideraciones estratégicas hacían que un estado como Irak, que cumplía las condiciones de
“fuera de la ley” (outlaw) y de rogue state, fuera considerado aliado y no se situaba en las
listas de estados sponsor del terrorismo. Desde este punto de vista, se comienza a basar la
consideración de estados en connivencia con el terrorismo en su conducta exterior,
independientemente del carácter de su régimen. La primera Administración Bush identifica
estados cuya situación “causa preocupación” como Irán, Libia, Corea del Norte, y después
Irak. Pero no los caracterizaba como “rogue”. Será paradójicamente, la Administración
Clinton, en relación al tema de Irak e Irán, la que establezca una definición de “rogue state” y
las reglas de esta doctrina, que no solo incluirá una política de contención sino de derribo
(rollback).
El Consejero de Seguridad Nacional en la primera Administración Clinton, Anthony
Lake, escribió un artículo en Foreign Affairs en 1994 llamado “Confronting Backlash States”,
donde establecía que, como única Superpotencia, EEUU tenía la responsabilidad especial de
desarrollar una estrategia para contener, neutralizar, y mediante presión selectiva, transformar
a estos estados en miembros de la comunidad internacional. Desde el punto de vista de que
EEUU había contenido a la URSS, ahora era más fácil hacerlo con una serie de estados “fuera
de la ley”30. Esta elaboración teórica venía tras el establecimiento de la política de Doble
Contención (Dual Containment) en 199331. Paradójicamente, el concepto de rogue state que se
refiere a estados que apoyan el terrorismo, que buscan armas de destrucción masiva y que
desafia el orden político regional, es una concepción más realista que idealista dentro de la
tradición de la política exterior de EEUU.
Será la posterior evolución de la situación internacional, sobre todo en Irak, y el
progresivo aumento de actos terrorista de Al Qaeda, junto con el dominio republicano del
Congreso y finalmente la llegada al poder de los sectores neoconservadores en la
Administración Bush, la que introduzca completamente el aspecto intrínseco del carácter de
30
Lake, Anthony. “Confronting Backlash States”. Foreign Affairs 73, nº 2 March-April 1994.
Martin Indyk. “Challenges to US Interests in the Middle East: Obstacles and Opportunities”. The Soref Symposium.
Washington Institute for Near East Policy. Washington D.C. May 18-19, 1993.
31
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los regímenes como condición de la doctrina. Esto creará prácticamente de facto la futura
Doctrina Bush bastante antes de su aparición.
La denominación de “Ejes del Mal” tras el 11 septiembre introducía el factor
ideológico que no existía en la Doctrina de los Rogue states, pero que sí tenía la Doctrina
Reagan, desde la retórica del “Imperio del Mal”. La clave de esta postura es que para los
neoconservadores la conducta de esos estados se puede contener como en el caso de Irak, pero
esto sólo son los efectos. Hay que atacar el origen y el origen de esta conducta es la naturaleza
del régimen en si. No se puede intentar contener indefinidamente porque esta contención
puede llegar a fallar. En muchos casos hay que proceder al cambio de régimen. Los Rogue
States siguen siendo los mismos: Irak, Corea del Norte e Irán, pero se les da esta nueva
denominación32. Posteriormente se ampliará este numero incluyendo Libia, Siria y Cuba, que
también se consideraban Rogue States previamente, hecho reafirmado en octubre de 200333.
Así, la Doctrina Bush, junto con las concepciones de prevención y compulsión, volvía a la
concepción de guerra total, la noción de combatir el terrorismo mediante los aspectos
económico, político, militar, ideológico y psicológico, mecanismo que adquiere aspectos de la
Gran Estrategia que la Administración Bush pone en marcha y que proporciona la “misión” a
EEUU de establecer un orden internacional de estados democráticos.
Veamos el aspecto estratégico, que va más allá de la Doctrina Reagan y la Doctrina
Bush, y que tiene su origen también en los años 80, ya que fue el primer paso en un cambio de
orientación en el significado de las armas nucleares, que va a culminar en 2001.
La Defensa Extendida: El NPR 2001 y la Nueva Triada Estratégica
Debido a la evolución de la situación internacional y del pensamiento estratégico general y de
EEUU en particular, se ha ido creando un nuevo concepto que llamo Defensa Extendida.
Como vamos a ver la Disuasión como concepto y la disuasión nuclear en particular, ya no son
en la práctica mecanismos donde basar el núcleo estratégico norteamericano. Esto no quiere
decir que la disuasión nuclear no funcione ni que no sea utilizable, pero ya no como lo fue en
la Guerra Fría y en la época MAD. Así lo reconocen muchos de los grandes teóricos y
académicos de la disuasión y del pensamiento estratégico, aunque otros también siguen
manteniendo su vigencia34. Sin embargo, a nivel político y estratégico, EEUU ha llegado a la
culminación de una evolución en su pensamiento estratégico que también ha culminado en una
política declarativa de su Administración en cuanto a la sustitución de la Disuasión y los
remanentes de la Contención, por la Defensa y la Compulsión-Coerción, como núcleo básico
de sus postura estratégica. De aquí desarrollamos teóricamente un concepto que se puede
considerar Defensa Extendida, en un sentido de protección, no solo como defensas
estratégicas, sino con medios ofensivos y defensivos. Vemos que la concepción de Disuasión
Extendida que EEUU tenía en Europa y Asia carece de sentido, ya que los problemas
estratégicos y de seguridad son otros (aunque se podría discutir en el caso de Irak y Corea del
Norte la vigencia de la disuasión nuclear). Sobre todo el concepto se aplicaría en el escenario
asiático más que en el europeo, que, sin ninguna duda, afectaría a las posturas regionales en
relación al uso de la disuasión.
32
The President’s State of the Union Address. The United States Capitol. Washington D.C. The White House. Office of the
Press Secretary. January 29, 2002.
33
Under-Secretary of State for Arms Control and International Security John Bolton. Beyond the Axis of Evil: Additional
Threats from Weapons of Mass Destruction. Remarks to Heritage Foundation. May 6, 2002. Department of State. Washington
D.C; Under Secretary for Arms Control and International Security John R. Bolton. The New World after Iraq: The Continuing
Threat of Weapons of Mass Destruction. Remarks to the Bruges Group. London, United Kingdom. October 30, 2003.
Department of State. Washington D.C.
34
Vease por ejemplo, Payne, Keith. Deterrence in the Second Nuclear Age. University Press of Kentucky. 1996.
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En el fondo subyace el principio, no de una necesidad defensiva de EEUU, atendiendo
no solo a las amenazas de WMD, estructurada ahora en el Homeland Security y Homeland
Defense, sino en la capacidad de ejercer la proyección de fuerza por parte de EEUU en todo el
mundo para defender sus intereses, acudiendo a una mezcla de mecanismos ofensivos y
defensivos, permitiendo la protección de sus tropas y bases en ultramar además de sus aliados.
El concepto de Disuasión Extendida, ya fuera en su acepción de prevención de un ataque sobre
un aliado, o como contribución a la estabilidad del sistema o sub-sistema, tanto para producir
una distribución de poder que garantice la seguridad o para controlar un estado para garantizar
la seguridad de otros, ya no es valida, o al menos sólo lo es parcialmente, probablemente a
nivel regional y no en todos los escenarios. El concepto va a ser la protección (Extended
Protection) mediante medios defensivos y ofensivos, una “Defensa Extendida” (Extended
Defense)35.
Tanto el discurso de West Point como el NSSD ponen fin definitivamente a las
concepciones de la Guerra Fría: “With the collapse of Soviet Union and the end of the Cold
War, our security environment has undergone profound transformation”36. Se comenzaba el
transito desde las Estrategias de Disuasión a las Estrategias de Acción. Esto se reforzó con la
apuesta por un sistema de Defensa Estratégica que progresivamente sustituyera a la Disuasión
Nuclear. Sin embargo, no iba a significar que se abandonaran las armas nucleares como
medios disuasorios y de combate. La evolución de las doctrinas nucleares basadas en la
contrafuerza y contrapotencia se adaptaban al fin de la Guerra Fría, teniendo un nuevo
objetivo en la proliferación de armas de destrucción masiva.
La Doctrina Bush y el NSSD en general se pueden comprender mejor y adquieren un
mayor sentido si partimos del marco general creado por el llamado Nuevo Paradigma
Estratégico. Para ello hay que analizar el discurso del Presidente Bush en la National Defense
University en mayo de 2001 y el subsiguiente NPR 2001. Este discurso viene a presentar las
concepciones de la nueva Administración, teniendo en cuenta, además, que poco antes el
Presidente Bush había emitido una directiva de seguridad nacional, NSPD-4 (National
Security Presidential Directive) para la revisión de la postura nuclear ofensiva y defensiva
norteamericana37. En el discurso se culmina la evolución del proyecto de Nuevo Paradigma
Estratégico que se había comenzado a elaborar a mitad de los años 80. Este consiste en el fin
de la Disuasión como centro de la postura estratégica de EEUU, para pasar a la Defensa
Estratégica, posición afirmada con la emisión de la NSPD 23 en diciembre de 200238.
La posibilidad de que la Disuasión tradicional tuviera efecto era problemática y, de
hecho, lo más probable es que fallara por varias razones: la ausencia de entendimiento mutuo
y comunicación efectiva, el perfil de las personalidades de los líderes de posibles adversarios
regionales tendentes a aceptar riegos, y la naturaleza asimétrica de la disuasión en un conflicto
regional donde el adversario ve su supervivencia o la de su régimen en peligro (y EEUU no).
Esto empujaría al uso de WMD por parte de estos regímenes con poca preocupación de sus
35
Para una explicaciçon completa véase Peace through Primacy. UNISCI Paper nº 30. Madrid, 2003. pág.46-54.
President Bush. Remarks at 2002 Graduation Exercise of the United States Academy. West Point, New York. June 1, 2002.
Office of the Press Secretary. The White House. Washington D.C; NSSD 2002, pág 13. Esto se reafirma en la NSPD 23
(National Policy on Ballistic Missile Defense: “... the dynamics of deterrence are different than in the Cold War.....”. Más
adelante continua: “ In recognition of ....new threats… the United States must make progress in fielding a new triad composed
of long-range conventional and nuclear strike capabilities, missile defenses and a robust industrial and research development
infrastructures”. National Security Presidential Directive 23. (NSPD 23). National Policy on Ballistic Missile Defense. The
White House. Washington. 16 December 2002.
37
National Security Presidential Directive 4. (NSPD 4) Review of the US Nuclear Offensive and Defensive Postures. The
White House. 2001.
38
National Security Presidential Directive 23. (NSPD 23). National Policy on Ballistic Missile Defense. The White House.
Washington. 16 December 2002.
36
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consecuencias. No se ven como armas de último recurso, sino como medios de uso en el
campo de batalla (weapons of choice). Este proceso de cambio comenzó tras una revisión de la
política de no proliferación que se realiza al final de la primera Administración Bush, en
búsqueda de soluciones y alternativas a este problema,. Aquí aparecerá posteriormente la
llamada Iniciativa Contraproliferación (Counterproliferation Iniciative) CPI. En ella se
establece añadir la protección a la política de prevención de la No Proliferación. Esta se había
centrado en evitar la expansión de las armas nucleares y biológicas, pero a pesar de estos
esfuerzos la proliferación puede ocurrir, y la CPI diseña planes de contingencia para guerras
regionales donde las WMD entren en juego.
En el CPI ya encontramos mecanismos preventivos, no solo militares sino también el
uso de la inteligencia, mecanismos de control de exportaciones y la diplomacia. Es, sin
embargo, el aspecto militar el más potenciado. Aparecen dos elementos diferenciados: uno
defensivo, que significa ABMs, ya sean NMD y/o TMDs, y otro anticipatorio (preemptive),
con el desarrollo de medios contrafuerza para la destrucción de infraestructuras de WMD,
(Deep Strike Weapons). El uso de sistemas nucleares o nuclear-convencional contra WMD
llegaría a ser la política de uso de las fuerzas nucleares de EEUU tras la Guerra Fría,
codificado por la Doctrina Conjunta para operaciones nucleares del JCS (Joint Doctrine for
Nuclear Operations) y la doctrina para operaciones nucleares conjuntas de teatro (Doctrine for
Joint Theater Nuclear Operations)39.
Desde este punto de vista, se empezaba a valorar el desarrollo de una fuerza nuclear
con nuevas cabezas más pequeñas que fueran más utilizables contra potencias militares
regionales tales como Irak, Corea del Norte o Irán. Ya en los últimos años de la
Administración Reagan se habían comenzado los trabajos sobre este tipo de armas con
sistemas de penetración terrestre superficial y profunda40.
La estabilidad estratégica de la Guerra Fría entendida como mantenimiento de niveles
mínimos de incentivo del adversario para lanzar un ataque preventivo desaparece, ya que no
existen certidumbres ni mecanismos de respuesta automáticos. La concepción asimétrica del
conflicto y la Guerra-Red (Netwar) no ofrecen una certidumbre estratégica ni operativa. Así,
se ha cambiado de un modelo de estrategia de defensa basada en las amenazas a otro basado
en las capacidades, según el Quadrennial Defense Review.41. Los ataques pueden ser
aleatorios, con medios o no NBQ, en territorio norteamericano o no. Esto hace que se tienda a
la creación de una panoplia de conceptos y medios militares que permitan enfrentarse a esta
nueva situación.
La revisión de la política nuclear de EEUU, el NPR 2001 (Nuclear Posture Review)42
lo reafirmaría en cuanto a la nueva concepción de la política nuclear de la Administración
Bush que se basa en tres principios o una nueva Triada: Uno ofensivo, otro defensivo y una
capacidad de reconstitución de la industria de defensa. El NPR está también en consonancia
con el QDR y su postura basada en las capacidades y no ya en las amenazas43. Algunas partes
filtradas del informe señalan Corea del Norte, Irak, Irán, Siria y Libia que podrían significar
contingencias inmediatas. Pero también se incluye China, sobre todo por Taiwan, sin olvidar a
Rusia. Se mejora y moderniza el sistema de mando y control e inteligencia. La primera pierna
39
JCS. Joint Publication 3-12. Doctrine for Joint Nuclear Operations. April 23, 1993; JCS. Joint Publication 3-12.1. Doctrine
for Joint Theather Nuclear Operations. February 6, 1996.
40
Véase Peace through Primacy. UNISCI Paper nº 30. Madrid, 2003. pág.53-56.
41
Quadrennial Defense Review Report. Department of Defense. September 30, 2001. pág. 13
42
NPR 2001. Special Briefing on Nuclear Posture Review. DoD News Transcripts. January 9, 2002.
43
Under-Secretary of Defense for Policy Douglas Feith. Statement on the Nuclear Posture Review. Hearing before the Senate
Armed Services Committee. February 14, 2002.
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de la nueva Triada incluye fuerzas de ataque no nucleares (convencionales y operaciones de
información).
La culminación de esta postura ha sido la evolución final de la CPI con la estrategia
nacional contra WMD y la Iniciativa de Seguridad de la Proliferación (Proliferation Secutity
Initiative), PSI, lanzada por el Presidente Bush el 31 de mayo de 2003 en Polonia. El 11 de
diciembre de 2002 se emitía la estrategia nacional contra las WMD (National Strategy to
Combat Weapons of Mass Destruction) que reconoce explícitamente el uso de ataques
anticipados contra objetivos WMD44. La PSI es un componente esencial de la estrategia
contraproliferación, ya que establece un mecanismo de coordinación y cooperación
internacional contra el tráfico de WMD45. Partiendo de los acuerdos establecidos en la reunión
del G-8 en Junio de 2002 en Kananakis.
“Second to no one”: la nueva visión de la Guerra de EEUU
Ya se vislumbraba la supremacía tecnológica y organizativa de las fuerzas armadas
norteamericanas, cuyas bases se crearon en la era Reagan, tras tres procesos producidos en los
últimos 20 años: la Revolución en Asuntos Militares, RMA (Revolution in Military Affaires),
el concepto de guerra basada en la interconexión de redes (Net-centric Warfare) y la
transformación de lo militar (Military Transformation).
El Quadrennial Defense Review 2001, QDR, es el documento que sienta las nuevas
bases tanto para la nueva política de defensa como para las fuerzas armadas norteamericanas
en el siglo XXI46. El QDR junto con el NSSD establecen que las fuerzas armadas
norteamericanas no pueden estar en inferioridad de ningunas otras del mundo (second to no
one). El QDR esta basado en la premisa de que, en combinación con otros instrumentos al
servicio de EEUU: “ the foundation of a peaceful world for ourselves and for our posterity
rests on the ability of the US Armed Forces to maintain a substantial margin of national
military advantage relative to others”47. Militarmente esta concepciçon responde al dominio
en todo el espectro del conflicto (Full Spectrum Dominance) según establece la Joint Vision
2020, publicada por el JCS en el 200048. Esta basado en el análisis de la situación
internacional y su futura proyección, en la consideración de que las amenazas requieren una
inmediata respuesta, ya que se cuenta con un “arco de inestabilidad” que se extiende desde el
hemisferio occidental hacia África del Norte y el litoral de Asia Oriental que incluyen áreas
con estados fallidos que son caldo de cultivo del terrorismo49. Esto, además, coincide con el
establecimiento de un marco de gestión del riesgo en la conducción de la guerra que incluye
gestión de riegos en la dirección de las fuerzas, en la dirección de las operaciones, en los
desafíos futuros y en los riesgos institucionales50.
Una de las más importantes características de la postura militar en consonancia con la
Gran Estrategia, el NSSD y el QDR 2001, es también el Plan de Mandos Unificado (Unified
Command Plan) y su progresiva evolución desde el fin de la Guerra Fría hasta su actual
44
National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction. December 2002. The White House. Washington D.C.
The New World after Iraq: The Continuing Threat of Weapons of Mass Destruction. Under Secretary for Arms Control and
International Security John R. Bolton. Remarks to the Bruges Group. London, United Kingdom. October 30, 2003.
Department of State. Washington D.C.
46
Transforming the US Global Defense Posture. Undersecretary of Defense for Policy Douglas Feith, to the Center of
Strategic and International Studies, CSIS, Washington D.C. December 3, 2003.
47
Guidance and Terms of Reference for the 2001 Quadrennial Defense Review. June 22, 2001. pàg. 1.
48
Department of Defense. Joint Vision 2020. Joint Chiefs of Staff. Washington D.C. June 2000. pág.6
49
US Military Presence in Iraq: Implications for Global Defense Posture. Deputy Secretary of Defense Paul Wolfowitz.
Statement before the House Armed Service Committee. Washington D.C. June 18, 2003.
50
Presentation of Defense Planning Guidance. Department of Defense. May 21, 2002. Washington D.C.
45
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estructura51. Una de las mayores pruebas del abandono total de las concepciones de la Guerra
Fría y la nueva visión global es la inclusión de Rusia en el área de responsabilidad del Mando
Europeo, (USEURCOM), hecho que nunca se había producido, donde se observa la prueba de
que EEUU se ve como la única Superpotencia. Uno de los mandos que ha recibido mayor
impacto ha sido el Mando Europeo, US European Command (USEUCOM), ya que ha
aumentado su área de responsabilidad, incluyendo no solo la mitad del Océano Atlántico y la
zona del Mar Caspio, sino que por primera vez incluye todo el territorio de Rusia. Además,
hay que observar que el CINC de este mando es también el SACEUR, (Supreme Allied
Command Europe) comandante supremo de las fuerzas aliadas de la Alianza Atlantica. EEUU
mantiene ahora cinco mandos regionales y cuatro funcionales:
-
US Northern Command (USNORTHCOM): de reciente creación, cubre toda
América del Norte, incluyendo Canadá, México y parte del Caribe. Y tiene como
misión defender EEUU y facilita apoyo militar a las autoridades civiles. Incluye el
sistema de defensa aeroespacial NORAD (North American Aerospace Defense). La
creación de este mando tiene relación directa con el 11 de septiembre y el
Homeland Defense.
-
US Strategic Command,USSTRATCOM: tiene bajo su mando todas las fuerzas
estratégicas de EEUU, la defensa antimisiles y ahora ha absorbido el mando
espacial, USSPACECOM y sus funciones.
La reestructuración del Plan de Mandos Unificado está en directa relación con el
desarrollo de la política estratégica de EEUU en Euroasia tal como vamos a ver. Aparte de las
innovaciones producidas por la Guerra al Terrorismo, la penetración norteamericana desde el
Caucaso hasta China tiene su reflejo en los repartos progresivos de las áreas de
responsabilidad del USEUCOM y el USCENTCOM: por ejemplo, en octubre de 1998 EEUU
expandió el AOR del USEURCOM al Caucaso (Armenia, Azerbaiyán y Georgia), Bielorrusia,
Ucrania y Moldavia, y en octubre de 2002 se incluiría Rusia; Kazajstán, Kirguizistán,
Turkmenistán y Uzbekistán se incluyeron en el AOR del USCENTCOM en octubre de 1999
(estas Repúblicas y las caucásicas son miembros de la Asociación para la Paz de la OTAN).
4.LA EVOLUCIÓN DE LA POLÍTICA ESTRATÉGICA DE EEUU:
CONTINUIDAD Y CAMBIO
Desde mitad de los años noventa se ha estado hablando de la vuelta del “Gran Juego”. Este
concepto se ha utilizado, entre otros, por el antiguo consejero de seguridad nacional de la
Administración Carter, Zbigniew Brzezinski, en su obra “El Gran Tablero Mundial” y por
Michael Klare en “Resources War”52 Eurasia ha pasado de ser un problema de seguridad a un
problema global, siendo el núcleo de este problema Asia Central. Esta visión es deudora de la
geopolítica, pero también de nuevas consideraciones. Las más peligrosas son las relacionadas
con la seguridad.
La política estratégica de EEUU tras la Guerra Fría se ha enfocado de manera
fundamental en Asia Central y el Caucaso, y se ha desarrollado dentro de un marco
geopolítico, el cual puede chocar con el de Rusia y de China. Esta visión, aunque utiliza
51
La última modificación fue en octubre de 2002, donde se crean y modifican varios CINCs: USNORTHCOM; USJFCOM,
que sustituye al USACOM, y el nuevo USSTRATCOM, que absorbe el USSPACECOM. También se producen
modificaciones en las áreas de responsabilidad de algunos mandos regionales. Véase obra Peace through Primacy. UNISCI
Paper nº 30. Madrid, 2003. pág. 61-64.
52
Brzezinski, Zbigniew. “El Gran Tablero Mundial”. Paidos, Barcelona. 1998; Klare, Michael. Resources War. Owl Books,
1999.
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conceptos de Rimland procedentes de Mckinder y Spykman a nivel general, tienen mucho que
ver con Mahan, sobre todo en Asia Central. Esta claro que si echamos un vistazo a la conducta
norteamericana aquí y en su periferia durante los últimos 10 años, nos encontraremos con el
concepto de Mahan de Middle Strip y con el desarrollo de ciertas políticas en relación a este
concepto. Paradójicamente, el concepto de Balcanes Euroasiáticos tiene más relación con la
Middle Strip de Mahan que con el argumento del control del Hearthland, aunque ambos
conceptos se solapan a la hora de hablar sobre la prioridad en el control de Europa Oriental,
los Balcanes, el Caucaso y Asia Central
A la vez, algunas de las nuevas consideraciones tienen que ver con la energía: el
argumento de crear canales y ferrocarriles en el área que escribió Mahan, han sido sustituidos
por la búsqueda de gas y petróleo, y la construcción de una red de oleoductos y gaseoductos:
la Geopolítica se ve superada por la Geo-energía.
4.1. Gran Estrategia, interés nacional y geopolítica
Desde el fin de la Guerra fría y la desmembración de la Unión Soviética, EEUU volvió sus
ojos hacia una inmensa área que va desde Turquía hasta China. Se empezaron a resaltar las
reminiscencias del Gran Juego entre el Imperio británico y la Rusia de los zares, ya que EEUU
empezaba a introducirse en una zona hasta entonces vedada por ser territorio soviético, pero
que comenzaba a adquirir importancia desde varios puntos de vista tanto geoestratégico
(control del Heartland), como político y económico (necesidades y control de rutas
energéticas), y posteriormente, como campo principal de operaciones, principalmente
militares, en la lucha contra el terrorismo.
De hecho, y como veremos más tarde, la política de EEUU en este inmensa área se
convierte en el objetivo de la política estratégica de EEUU Post-post-Guerra Fría. Para
ello, desde el final de la Guerra Fría se han utilizado dos mecanismo básicos: la política de
expansión hacia el este de la OTAN, en todas sus modalidades, ya sea con nuevos miembros o
con programas como la Asociación para la Paz, y la diversificación de las fuentes energéticas,
en cuanto a su procedencia geográfica en cuanto el petróleo, pero también con la iniciativa de
utilizar progresivamente otras fuentes energéticas para sustituirlo. Pero, además, hay que
incluir el objetivo de la reordenación del “Gran Oriente Medio”. Tras el 11 de septiembre, el
presencia en la zona y la política llevada a cabo por EEUU con la inclusión de muchos de los
estados de la zona en la Asociación para la Paz de la OTAN, resultó ser de un inestimable
valor a la hora de iniciar la llamada Guerra contra el Terrorismo en la zona, comenzando por
las operaciones militares en Afganistán. De igual forma, la política sobre Irak y la visión
general sobre Oriente Medio y el Golfo Pérsico ha pasado de la contención a una postura
ofensiva para acabar con el régimen de Sadam Husein (regime change), como el primer paso
hacia una reordenación general del área.
Sin embargo, en principio, la política de EEUU se comenzó a establecer en función de
diferentes necesidades e intereses superpuestos pueden, en un momento dado, crear fricciones
e incluso problemas: véase la política de apoyo a algunos estados en función de la Guerra al
Terrorismo, con relación a la diplomacia del petróleo y al establecimiento de bases militares
más o menos estables en el área. Por ejemplo, Uzbekistán se ha convertido en un aliado clave,
pero también puede convertirse en un problema. Arabia Saudita está en una preocupante
situación interna y quiere jugar un papel de líder árabe en el conflicto árabe-israelí. La nueva
aproximación EEUU-Rusia a raíz de la Guerra al Terrorismo, la inclusión rusa en las
reuniones del Consejo Atlántico y la firma del tratado de reducción de armas nucleares
ofensivas se completa con la política rusa de aumentar su presencia y producción petrolera,
19
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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presentando un desafío para la OPEC, aunque permitiendo la presencia norteamericana en un
área de referencia para la seguridad rusa como es el Caucaso y Asia Central. Estas referencias
se deben unir con la Guerra al Terrorismo llevada a cabo en Afganistán y su posterior
estabilización, y en diferentes lugares de la zona, junto con la diplomacia del petróleo que se
lleva jugando desde principio de los años 90 por parte de la Administración y las grandes
petroleras norteamericanas.
EEUU ha ido poco a poco estableciendo una franja desde los Balcanes hasta Pakistán a
nivel geoestratégico que le permitirá controlar las nuevas rutas del petróleo y gas procedentes
del Caucaso, Mar Caspio y Asia Central, ya que las necesidades energéticas de EEUU y
mundiales, además del control estratégico de las futuras reservas y producción petrolera, es de
vital importancia para EEUU. Esto, además, va a permitir una dependencia norteamericana
menor de la producción de Oriente Medio y de los estados árabes de la OPEC que vendrá muy
bien a la larga sí la Guerra al Terrorismo se mantiene y si se produce un nuevo conflicto con
Irak. EEUU seguiría manteniendo el control y la salvaguardia de las rutas energéticas de las
que sobre todo dependen Europa y Asia, diversificando y reduciendo su propia dependencia de
esta producción. Esta política es ahora totalmente evidente tras la posición adoptada por la
Administración Bush prácticamente antes de su toma de posesión y sobre todo tras la
publicación de su Política Energética Nacional: véanse también los documentos sobre
Estrategia de Seguridad Nacional desde Reagan a Bush tanto para el control del Heartland
como para la reducción de la dependencia petrolera de Oriente Medio. Además, el fin político
va a ser la reordenación del área, utilizando a Irak como medio, estableciendo una potencia
regional aliada de EEUU, que sustituya estratégicamente a Arabia Saudita, aunque sin
descartarla totalmente por su peso estratégico y energético, pero creando un pivote políticomilitar y, en el ámbito energético en Oriente Medio, cerrando un triangulo Turquía-Israel-Irak.
Desde un punto de vista geopolítico y estratégico es un área prioritaria para crear la
política global norteamericana, reforzada al incluir los factores energéticos, no solo como
necesidad económica sino como método de control sobre otras áreas (Europa y Asía por su
dependencia de esas fuentes energéticas) y como garantizador de su suministro como
Superpotencia que establece un orden mundial. Además, se convierte en frente principal de la
Guerra contra el Terrorismo al estar incluidos en el área la mayoría de los estados que
mantienen organizaciones terroristas, dan apoyo o son utilizadas como bases o proporcionan
miembros a éstas. Veamos cómo EEUU va añadiendo poco a poco las piezas a este puzzle,
desde el momento en que comienza a mirar hacia las antiguas repúblicas de la Unión Soviética
en el Caucaso y Asia Central al desarrollar su visión estratégica Post-Guerra Fría.
Partiendo de la definición de Gran Estrategia que hicimos anteriormente y la
concepción de preponderacia o primacia, veíamos que el DPG de 1992 establecía el objetivo
de evitar el ascenso de una potencia hegemónica regional tienen o global que pueda desafiar el
nuevo orden internacional. Pero el párrafo tiene unas líneas finales claves para entender el
planteamiento estratégico y geopolítico de EEUU tras el fin de la Post-Guerra Fría:
....Our strategy must now refocus on precluding the emergence of any
potential future global competitor". These regions include Western Europe,
East Asia, the territory of the former Soviet Union and Southwest Asia”.
Esta es una visión geopolítica en línea con las teorías de sir Halford McKinder53, que
vienen establecidas en la estrategia de seguridad nacional NSSD de Reagan, de Bush y
53
Quién domina Europa del Este controla el Heartland (Europa del Este, el Caúcaso y Asia Central-Sibéria), quién domina el
Heartland controla la World Island (Eurasia), y quién domina Eurasia controla el Mundo
20
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Enero de 2004
Clinton54. Estos principios habían sido el poso del internacionalismo de la Doctrina Truman, el
Plan Marshall y la Contención, ya que evitar el control total de la masa euroasiática por parte
de la URSS era el objetivo de la Contención, y había que evitar que quien controlara el
Heartland controlara toda Eurasia. urante la Guerra Fría se había llevado a cabo este objetivo
mediante las alianzas en sus periferias (Rimland) siguiendo las posturas de Nicholas
Spykman55: Gran Bretaña, Alemania, Turquía, Irán, Pakistán y Japón, incluso China en la era
Nixon-Kissinger. ras el derrumbamiento del imperio soviético, se iba a llevar a cabo mediante
el mantenimiento de tropas en Arabia Saudita, Corea del Sur, Japón, y la OTAN (Asociación
para la Paz y la ampliación).
Para ver la nueva articulación de esta postura establecida en documentos de política
estratégica durante la Guerra Fría, su final y Post-Guerra Fría, partimos de la concepción de
evitar que un poder terrestre que controlara el Heartland dominara Eurasia (principalmente
hablamos de USSR/Russia). Así, si el Destino Manifiesto y la Doctrina Monroe significaban
una doctrina para evitar que potencies extranjeras tomaran el control de partes de América del
norte y de aquellas áreas donde EEUU tenía intereses, es consecuente entonces una postura
por la cual se evite la aparición de una potencia que busque la hegemonía regional o mundial:
una doctrina de denegación. La diferencia radica en que esta postura no sólo se aplicará a
EEUU continental (CONUS) y su periferia, sino a nivel global, teniendo en cuenta que los
intereses de EEUU son globales o están repartidos en todo el mundo56.
Desde este punto de vista global, ésto posibilita el control de la estabilidad en las áreas
más importantes para los intereses de EEUU, además del acceso a los recursos estratégicos.
Esta postura, mantenida en los últimos 25 años, va a continuar su desarrollo en la
Administración Bush. Pero a pesar de la supervivencia de esta interpretación reduccionista del
enfoque marítimo, las posturas geopolíticas amplias se fueron abriendo paso desde principios
del siglo XX hasta adoptarse con la creación del NSC-68 que creaba la política de Contención.
Sin embargo, esta concepción tiene en cuenta la postura de Mahan de que EEUU es una
potencia marítima y que su política exterior estaba condicionada, tanto en su época como hoy
por la capacidad de proyección de fuerza57: las bases de reparaciones y puestos carboneros
para el despliegue de una armada, se han sustituido por una red de bases en todo el mundo que
permitan proyectar o mantener tropas, aviones y buques a cualquier lugar del mundo. Esto es
lo que se hizo en la Guerra Fría, situándolas en el Rimland, para contener a la URSS, que
controlaba el Heartland. Hoy, como Rusia no controla Europa del Este ni totalmente Asia
Central, es el área entre Turquía y China, la franja llamada “Middle Strip”, la que vuelve a
primer plano.
A la vez que Mackinder creaba su concepto de Hearthland, Mahan, creaba el “Shatter
Belt” o “Middle Strip”58, donde esta franja es una inmensa zona de inestabilidad desde los
Balcanes al Noreste de Asia (Japón, Rusia, China) a través del Gran Oriente Medio,
incluyendo Irán, Pakistán y Afganistán. Ambos conceptos incluyen Asia Central y su periferia,
y ambos coinciden en la importancia de controlar o denegar el control de este área en política
estratégica. Sin embargo, como veremos más tarde, la postura de las repúblicas centroasiáticas
54
President Ronald Reagan. National Security Strategy of the United States 1988. The White House, Washington D.C. 1988.
pág. 1; President George Bush. National Security Strategy of the United States August 1991. pág 4, 7; President William
Clinton. National Security of Engagement and Enlargement, February 1996. pág 2; President William Clinton. National
Security for a New Century. 1998, pág. 5
55
Spykman, Nicholas. American’s Strategy in World Politics. Brace and Co. NY. 1942. pág. 181.
56
El reconocimiento de la vulnerabilidad del CONUS tras el 11 de septiembre, ha llevado a volver a tomar esta postura y la
Doctrina Monroe ha recibido un nuevo impulso a través de la Doctrina Bush y el Homeland Security.
57
Mahan, A. The Interest of America in Sea-Power. Sampson. London 1898.
58
Mahan, A. The Problem of Asia. Samspon. London. 1900. pág. 47.
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hoy no responde en gran medida a los intereses norteamericanos, a pesar de la creación de
GUUAM59. Así, la creación del Grupo de Shangai, al margen de los intereses de EEUU,
representa una gran dificultad desde el punto de vista norteamericano y un factor que permite
la reafirmación rusa y china en el área.
Para EEUU, desde su concepción de potencia marítima durante el siglo XIX y parte del
siglo XX, el problema principal en Asia ha sido siempre la capacidad de proyección de fuerza
y la ventaja de las potencias terrestres como Rusia y China. Sin embargo, la política
estratégica norteamericana ha estado solventando este problema durante los últimos 10 años
mediante una política de penetración en el Middle Strip: desde Europa del Este y los Balcanes,
el Caucaso y Asia Central hasta Afganistán, incluyendo su periferia, el Gran Oriente Medio y
todo el Golfo Pérsico. Después, la Guerra del Golfo, la progresiva penetración de compañías
petroleras norteamericanas y occidentales en el Caucaso y Asia Central, la reafirmación de la
alianza con Turquía, los acuerdos de Dayton, su política de acuerdos con las repúblicas
centroasiáticas, la ampliación de la OTAN al Este, del programa de Asociación para la Paz de
la OTAN, la guerra de Kosovo, del conflicto en Afganistán, de Irak y de la Guerra al
Terrorismo en general. La penetración realizada está relacionada con los objetivos políticos y
la voluntad de crear un orden internacional, de forma pro-activa e incluso agresiva relacionada
con la disconformidad con el status quo actual, sobre todo pensando en los Rogue States y la
capacidad de despliegue de todos sus medios, y poder para establecer un orden mundial de
acuerdo a los intereses y valores de EEUU, o a una nueva interpretación de estos intereses y
valores de acuerdo con los principios neoconservadores que están enraizados en el Destino
Manifiesto y la Doctrina Monroe.
5. LA POLÍTICA DE LA ADMINISTRACIÓN BUSH EN EURASIA: SEGURIDAD
NACIONAL PLUS SEGURIDAD ENERGÉTICA
El desarrollo de la política exterior de EEUU en la Administración Bush está en consonancia
con el segundo principio de la Gran Estrategia diseñado por el NSSD: el establecimiento de un
orden internacional favorable a los valores e intereses de EEUU. En este momento, y aunque
hay otros objetivos como Europa y Asia en este desarrollo, este principio pasa por el
reordenamiento del “Gran Oriente Medio”. Ya ha habido expertos y comentaristas que han
hablado de un reordenamiento de Oriente Medio, pero se quedan cortos al no considerar las
periferias a este concepto y zonas incluidas en el concepto Gran Oriente Medio. Esto puede
hacer que no se comprenda en toda su amplitud y profundidad el plan estratégico de
EEUU60.Esta misión es una característica fundamental para la existencia de una Gran
Estrategia como tal, ya que proporciona una concepción ideológica y moral a ese sentido
misionero que ha tenido EEUU desde su creación, y que parecía que había perdido tras el fin
de la Guerra Fría61. Además, está en relación directa y se solapa con la Guerra al Terrorismo,
siendo ambas concepciones dos de las bases donde se asienta la nueva Gran Estrategia. El
problema al que se enfrenta EEUU es, sin embargo, la falta de legitimidad que tiene ante las
poblaciones (y algunos gobiernos) de la zona. Establecer un orden regional requiere un
consentimiento, un consenso, además de la voluntad y la capacidad de realizarlo. EEUU se
enfrenta a una situación muy complicada porque, aunque, como opción más ambiciosa, se
59
El GUUAM esta formado por Georgia, Ucrania, Uzbekistán, Azerbaiyán y Moldavia. Véase Priego, Alberto. El GUUAM:
iniciativa regional norteamericana en Asia Central. UNISCI Discusión Paper nº 3. Octubre 2003.
60
Algunos analistas si lo establecían aunque no hablaban del concepto Gran Oriente Medio. Por ejemplo, la conferencia de
William Pfaff patrocinada por el Real Instituto Elcano el 11 de septiembre de 2002, o artículos como el de John Lewis Gaddis
en la revista Foreign Policy.
61
La visión de EEUU como nación única y de su misión moral. Schlesinger, A. The Cycles of American History. Houghton.
Boston. 1986. pág. 3-13
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comprometa a encabezar un proyecto reformista que trate de modernizar y transformar el
panorama árabe, éstos no creerán en que es una campaña wilsoniana62 para extender la
modernidad en el mundo árabe, sobre todo por su beligerancia, introversión quejosa de sus
propios males y su alejamiento de la modernidad63.
El Gran Oriente Medio64
Los intereses de EEUU en la zona se han perpetuado durante los últimos 50 años, sobre todo
basándose en la premisa de la necesidad de una producción de combustible abundante y barata
que permita el mantenimiento de la economía global y su crecimiento. Sin embargo hay otros
intereses estratégicos unidos a este principio básico, que coincide con la postura ya expuesta
establecida con la Doctrina Carter, y que se mantiene desde el fin de la Guerra Fría tanto en la
Administración Bush padre, las de Clinton y la actual, y probablemente las que la sigan. Esta
se deriva del principio básico de la Gran Estatégia norteamericana: evitar el ascenso de una
potencia hegemónica regional o global que desafíe el orden internacional. De aquí que EEUU
tenga un interés vital en evitar que cualquier potencia hostil (regional o global) tome el control
de la región y de sus recursos. Esto incluye el mantener el pivote que significa geoestratégicamente el Golfo Pérsico para acceder a la zona que podríamos definir el Gran
Oriente Medio-Asía Central65.
Las relaciones de Arabia Saudita con EEUU se han enfriado no solo por el problema
palestino-israelí sino también por la política del régimen saudi de apoyo económico a la
creación de mezquitas y escuelas coránicas que difunden el wahabismo, y la oposición de
sectores del país a que se mantengan las bases norteamericanas en territorio sagrado para el
Islam, ya que alberga la Meca y Medina, los dos primeros santuarios del mundo musulmán.
Esta ha sido también una de las causas que esgrimían los dirigentes de Al Qaeda para su
operaciones terroristas. Aquí se debe incluir la negativa inicial a la utilización de las bases
norteamericanas en su territorio para realizar un ataque sobre Irak, ya que esto reduciría su
liderazgo religioso (de hecho EEUU tenía pensado cerrar sus bases y lo ha hecho). Pero
Arabia Saudita se encuentra con problemas internos en cuanto a las presiones modernizadoras
que ha sufrido sobre todo desde EEUU de su sistema de monarquía teocrática. Estos
problemas en cuanto a la falta de modernización se han reflejado en su política petrolera y
económica.
Irak es una de las prioridades de la política exterior de la Administración Bush desde la
campaña presidencial e incluso anteriormente, sobre todo en los círculos más “Hawkish” del
partido Republicano, y anterior por supuesto a la guerra contra el terrorismo. No es
sorprendente, pues, la política comenzada para derribar no solo a Sadam sino su estructura de
poder y establecer un gobierno pro-norteamericano.
Desde el fin de la Guerra del Golfo se puso en marcha esta política de contención que
se convertiría después en la Doble Contención referida a Irán-Irak (Dual Containment Policy).
Desde el punto de vista del desarrollo de la Estrategia de Compromiso y Ampliación de la
Administración Clinton, la primera elaboración de una política hacia la zona, siguiendo las
62
President Bush discusses Freedom in Iraq and Middle East. Remarks at the National Endowment for Democracy. US
Chamber of Commerce. Washington D.C. Office of the Press Secretary. The White House. November 6, 2003.
63
Véase Ajami, Fouad. “Iraq and the Arabs’ Future”. Foreign Affairs. Vol. 82, nº 1. January-February 2003.
64
Este punto esta basado en la ponencia “La política de EEUU en el Gran Mediterráneo-Asia Central: diplomacia, petróleo y
guerra al terror”. Congreso sobre Seguridad organizado por la Universidad de Granada en octubre de 2002. También Peace
through Primacy, pág.
65
Blackwill, R. And Stümer, M. (ed). Allies Divided. Transatlantic Policies for the Greater Middle East. CSIA. The MIT
Press. Mass. 1997
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líneas de esta estrategia, es la política de Doble Contención. Sin embargo, esta política de
contención para conseguir la caída de Sadam había fallado en 1998-99 y lanzó el debate en
dos direcciones dentro del gobierno norteamericano: desde el Congreso y fuera de él66se
estableció una línea dura, apoyando el derribo de Sadam, tal como lo demuestra la aprobación
del Iraq Liberation Act of 1998 67. Esta política era una continuación del plan de 1991 de
apoyar un levantamiento kurdo y de unidades militares que hubieran desertado. Esto hubiera
significado aceptar rehacer Irak como Estado. La otra posibilidad, que se favorecía desde el
Consejo de Seguridad de la ONU y los estados árabes era la contención limitada que consistía
en disuadir a Sadam de cualquier agresión regional y impedir la capacidad de ataque
convencional o con WMD a sus vecinos: “Keep Sadam in his box”, pero sin cambiar el
régimen de Bagdad. Claramente, todas las políticas de contención han sido consideradas
insuficientes, lo cual ha llevado a la postura de derribar a Sadam que ha adoptado la
Administración Bush (regime change). Se ha adoptado la política más extrema, de manera que
se complete la política general en la zona, estableciendo una potencia regional aliada de
EEUU, que sustituya estratégicamente a Arabia Saudita, aunque sin descartarla totalmente por
su peso estratégico y energético, pero creando un pivote político-militar y, en el ámbito
energético en Oriente Medio, cerrando un triángulo Turquía-Israel-Irak.
El Mediterráneo, el Caucaso y Asia Central
La política norteamericana hacia la zona tiene su origen en la primera Administración Bush,
pero el interés primigenio se enfocaba en las políticas de no proliferación nuclear, desarme y
control de armamentos tras la desaparición de la Unión Soviética68. Sin embargo la existencia
de gas y petróleo centraron la atención también sobre Azerbaiyán y, progresivamente, durante
la Administración Clinton se fue estableciendo el desarrollo de una estrategia regional más
amplia sobre todo alrededor de la cuenca del Caspio que daría su fruto en 1997. Primero,
durante 1994-95 se toma la decisión de acabar con el monopolio del control ruso sobre la
energía en el Transcaucaso y en 1997, estableciendo que EEUU tiene un interés directo en
diversificar y aumentar sus suministros energéticos en el ámbito mundial, y que ha llegado a
ser una política de EEUU la promoción de un rápido desarrollo de las fuentes energéticas del
Caspio para reforzar la seguridad energética occidental69. Para ello es fundamental la
independencia y estabilidad de las republicas centroasiáticas para EEUU70. A pesar de ello no
se produjo un verdadero impulso hasta 1999, cuando el Movimiento Islámico de Uzbekistán,
comenzó a lanzar ataques contra Uzbekistán desde sus bases de Afganistán y Tayikistán, y se
giró hacia una política de fortalecimiento militar de los regímenes71, a través del programa de
Asociación para la Paz.
66
Para ver todas las posibles estrategias a seguir en el caso iraquí, desde la disuasión limitada a la invasión y ocupación, se
puede consultar Clawson, Patrick L. (ed) Iraq Strategy Review: Options for US Policy. Washington Institute for Near East
Policy. Washington D.C. 1998.
67
Public Law 105-338. Iraq Liberation Act of 1998.
68
EEUU es el primer estado que reconoció a Kazajstán el 21 de diciembre de 1991.
69
US Congress. Caspian Region Energy Development Report. US Department of State. House International Relations
Committee. April 15, 1997. p. 1.
70
Deputy Secretary of State Strobe Talbott. “A Farewell to Flashman: American Policy in the Caucasus and Central Asia”.
Address at the John Hopkins School of Advanced International Studies. Washington D.C. July 21, 1997.
71
Véase US Government Assistance to and Cooperative Activities with the New Independent States of the Former Soviet
Union. FY 1999 Annual Report. Office of the Coordinator of US Assistance to the NIS. January 2000. Sobre todo los cuadros
presupuestarios que incluyen los gastos desde el FY 1992 hasta el FY 1999. Véase Fiscal Year 2002. US Assistance to
Turkmenistan, Tajikistan, Kyrgyz Republic, Kazakhstan, Georgia, Azerbaijan, Armenia, and Uzbekistan. Bureau of European
and Eurasian Affairs. US DoS. June 6, 2002
24
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Parte de la estrategia de integrar a esta área en las instituciones políticas, económicas y
militares occidentales es la utilización de la OTAN y de su ampliación72. Uno de los
mecanismos fue la creación del Consejo de Cooperación del Atlántico Norte en 1991 y
posteriormente el programa de Asociación para la Paz de 1994, que permitía la cooperación
militar con los estados de Europa del Este, Caucaso y Asia Central, y facilitaba la relación con
EEUU73. En los Balcanes se han puesto en marcha planes de estabilización, varios proyectos
con estudios de viabilidad sobre oleoductos y se estableció en Albania una de sus mayores
bases en el extranjero que es Camp Bondsteel. Además la Alianza también comenzó a
establecer planes en el Mediterráneo como el Diálogo Mediterráneo, pero también se comenzó
a observar la ampliación del AOR del Mando Sur de la OTAN, AFSOUTH, sobre todo desde
el punto de vista norteamericano hacia su periferia: esto es, hacia el Caucaso, Mar Caspio e
incluso Kazajstán y Turkmenistán, tal como explicaba el jefe del AFSOUTH, Almirante
Joseph López en 199874. Hace un año no había destacamentos permanentes allí; hoy hay unos
4000 soldados construyendo bases, colaborando en la guerra en Afganistán y entrenando
tropas en doctrinas anti-insurgencia. El Pentágono está negociando la instalación de una base
aérea en los suburbios de Baku. El segundo jefe del US European Command, General Chuck
Wald declaraba: “Azerbaijan’s territory is situated in the best place for US bases and provides
the best flying times to the Middle East, Russia and even China”75.
Así, la política de la Administración Bush se basa en la seguridad: la lucha contra el
terrorismo y en la seguridad energética que reduzca la dependencia norteamericana del
petróleo de Oriente Medio, permitiendo a las repúblicas del Caucaso y Asia Central salir de la
pobreza. Si se consigue prosperidad se creara estabilidad76. Claramente es una posición
pragmática que parte del fracaso en cuanto a las expectativas de cambio a sistemas
democráticos en la zona que se mantuvieron durante los años 90, permitiendo la perpetuación
de gobiernos autoritarios y la falta de reformas económicas que han llevado a la pobreza y al
refuerzo de la represión que han creado facilitado la expansión y reforzamiento de
organizaciones terroristas. La clave son los oleoductos donde tanto diplomacia y petróleo
confluyen. El petróleo debe de fluir a través del Mar Negro y el Mediterráneo antes de que se
pueda cargar en los petroleros.
La intención de EEUU ha sido crear una red de oleoductos que favorezcan a sus
amigos, aislando a Irán. Para ello apoyó un plan de oleoducto Bakú-Ceyhan, uno de los
proyectos más importantes Chevron-Texaco y el gobierno de EEUU, aunque Irán también ha
intentado ser la ruta principal de oleoductos de la zona. Azerbaiyán ve la presencia de EEUU
como una política de seguro contra cualquier futura jugada de Rusia por reasumir el control
del país. A China tampoco le gusta la presencia norteamericana ya que sospecha que la guerra
antiterrorista no es el objetivo real sino establecer bases para mantenerla vigilada, y si es
necesario contener sus actividades en la región.
72
García Cantalapiedra, David. The Relations between the European Union and the United States. The Implementation
Problem of the New Transatlantic Agenda’s First Objective of the Action Plan. Final Report. June 1999. NATO Individual
Fellowship 1997-99. pág. 11-19.
73
Priego, Alberto. La Asociación para la Paz. Creación, evolución y perspectivas de futuro. Tesina para la consecución del
Diploma de Estudios Avanzados. Departamento de Estudios Internacionales. Facultad de Ciencias Políticas de la UCM. Junio
2002.
74
WEU Colloquy. Remarks of Admiral T. Joseph Lopez. AFSOUTH Commander. Madrid, May 6, 1998.
75
US defense chief to visit strategic south Caucasus region. Baku, AFP. December 3, 2003.
76
The US Role in Central Asia. B. Lynn Pascoe. Deputy Assistant Secretary for European and Eurasian Affairs. Testimony
before the Senate Foreign Relations Committee, Subcommittee on Central Asia and the South Caucasus. June 27, 2002.
Washington D.C.
25
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Enero de 2004
La Administración Bush se ha centrado ahora en dos pivotes principales en la zona: en
Asia Central, Uzbekistán, siguiendo una política de realismo en cuanto a la centralidad de este
estado, su población y potencialidades en la zona; en el Caucaso, Georgia, con su política
continuada de apoyo a Sheverdnadze hasta que ha sido imposible su mantenimiento en el
poder. El Presidente de Uzbekistán, Islam Karimov, ha reforzado su posición en el país gracias
a la campaña en Afganistán, permitiendo el estacionamiento de tropas norteamericanas y el
uso de la base de Khanabad. Aunque también ha buscado el apoyo en otros estados de Asia
Central como Kirguizistán (base en Manas) y Tayikistán (en Dushanbe y Kuljab), la alianza
con Uzbekistán se ha reforzado debido a la Guerra al Terrorismo, siendo un factor clave en el
status geopolítico de la zona.
La política de la Administración Bush intenta que no se vea su política en la zona como
una expansión imperial, y esta promocionando un aumento de la prosperidad mediante el
abandono de economías de estilo soviético, adopción de reglas democráticas, los derechos
humanos y evitar el apoyo a los grupos terroristas. Así, EEUU, tras los últimos
acontecimientos y declaraciones oficiales de miembros de la Administración Bush, mantiene
tres intereses estratégicos en Asia Central, apoyándose en la relación con Georgia y
Uzbekistán sobre todo, también con Kazajstán y Azerbaiyán, promoviendo el GUUAM, y
dando menos importancia a las organizaciones regionales:
-
Seguridad: Guerra al Terror(ismo): grupos, proliferación y tráfico de drogas.
-
Energía: tránsito viable y fiable de gas y petróleo del Caspio a los mercados, y el
uso de las ganancias de la energía para el mantenimiento de un crecimiento
económico sostenido y equilibrado.
-
Reformas internas: democracia y la economía de mercado.
6. CONCLUSIÓN: PRIMACIA IMPERIAL, AUCTORITAS Y DOCTRINA BUSH
La mayor preocupación entre los estados hoy no parece ser la guerra contra el terrorismo o la
situación en Irak, sino el ejercicio unilateral de poder que ejerce EEUU. Desgraciadamente,
esto no es producto de la posición neoconservadora, la política de Administración Bush o del
11 de septiembre. Sin excluir estos factores, existe uno estructural que marca con mayor
fuerza esta conducta, que es la posición hegemónica sin rival de EEUU en el sistema
internacional. Sin embargo, hay opiniones que aciertan al decir que ya la primera
Administración Bush y las de Clinton actuaban teniendo en cuenta a los aliados y, a través de
grandes coaliciones, minimizaban los costes de EEUU. El problema es que según el poder se
expande, así lo hacen los intereses de un estado. Esto es, la mayoría de los estados se
preocupan por su periferia más inmediata principalmente en función de su poder. Pero para la
potencia hegemónica, debido a su poder y sus intereses, el mundo entero es su periferia.
Probablemente, la conducta de la Administración Bus, que ha adoptado tras el 11 de
septiembre ha sido una combinación de poder, percepción de vulnerabilidad y ventana de
oportunidades, ya que sus primeros planteamientos al llegar a la presidencia no fueron tan
radicales, aunque existía la planificación de ciertas políticas que se han podido poner en
práctica rápidamente y que de otro modo quizás hubieran tardado más en plasmarse. Teniendo
en cuenta esto y lo establecido anteriormente, la creencia de la Administración Bush de que el
régimen de Sadam Hussein significaba una amenaza inaceptable para EEUU sólo subraya la
26
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expansión de esos intereses. La guerra en Irak sería difícil de entender y aceptar si el único
propósito hubiera sido desarmar el régimen e incluso cambiar de régimen77.
“Peace through Primacy”
Una estrategia de Primacía era una de las posibilidades que se apuntaban ya a partir de la
primera Administración Bush. Esta estrategia es la reestructuración de la postura estratégica de
EEUU y de su política global tras el fin de la Guerra Fría. Su intención de crear un nuevo
orden mundial a través de una nueva gran estrategia cuyas primeras bases se sientan durante la
primera Administración Bush, están encontrando su estadio final tras su evolución durante la
Administración Clinton, para llegar a la nueva Administración Bush, donde se han establecido
sin tapujos políticas imperiales. Nos encontramos en un desarrollo extremo de las
posibilidades del desarrollo de la Gran Estrategia Post-Guerra Fría, donde EEUU mantiene y
ha completado el desarrollo de los tres principios que la conforman: evitar el ascenso de una
potencia que desafíe regional o globalmente a EEUU; el mantenimiento de un orden
internacional favorable a los valores e intereses de EEUU, y política que lleva a poner todos
los recursos de la nación al servicio de un objetivo como es la lucha contra el terrorismo e
impregna todas las demás políticas, dando una carácter de Gran Estrategia a la postura
estratégica de EEUU.
La guerra contra el terrorismo ha facilitado un factor que hasta ahora se había perdido
en la postura estratégica de EEUU: antes estaba la amenaza soviética, después la
incertidumbre ante los riesgos y las posibles amenazas; finalmente ésta se ha materializado en
la amenaza del terrorismo. Esto permite establecer una Gran Estrategia ya que va a poner en
juego todos los recursos de EEUU y va a impregnar todas sus políticas. La incertidumbre
respecto a la concreción de las amenazas que puede materializar el terrorismo apoya esta
postura, como ya vimos en el cambio de enfoque basado en capacidades y no en amenazas.
Pero dentro del perfil militar, el uso de todos los medios disponibles para la lucha contra el
terrorismo, permite la expansión de la inversión en sistemas que permitirá a EEUU mantener
su supremacía militar y tecnológica con lo que poder mantener su política en el área,
manteniendo la seguridad energética y por ende, económica, a la vez que cumple el factor
geoestratégico de controlar el Hearthland.
Tras el 11 de septiembre, la toma de posición en la zona y la política llevada a cabo por
EEUU con la inclusión de muchos de los estados de la zona en la Asociación para la Paz de la
OTAN, ha resultado ser de inestimable valor, y ha introducido bases militares y acuerdos de
seguridad en una de las últimas áreas del mundo donde EEUU no tenía bases. EEUU ha ido
poco a poco estableciendo una franja de control desde los Balcanes hasta Pakistán a nivel
geoestratégico, casi el Middle Trip de Mahan, que le permitirá control de la zona y de las
nuevas rutas del petróleo y gas procedentes del Caucaso, Mar Caspio y Asia Central, ya que
las necesidades energéticas de EEUU y mundiales, además del control estratégico de las
futuras reservas y producción petrolera es de vital importancia para EEUU.
El reconocimiento de la vulnerabilidad del CONUS tras el 11 de septiembre, ha llevado
a volver a tomar esta postura y la Doctrina Monroe ha recibido un nuevo impulso a través de
la Doctrina Bush y el Homeland Security. Así, los tres pilares sobre los que se sustenta el
NSSD, establecidos por Bush en su discurso de West Point y repetidos por Rice, defender la
paz, preservar la paz y extender la paz, están en directa relación con los tres principios que
conforman la Gran Estrategia de EEUU.
77
Jervis, Robert. “The Compulsive Empire”. Foreign Policy. July/August 2003. pág 86.
27
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Esta postura establece una estrategia simétrica, al estilo de la postura de la era Reagan
creada para hacer retroceder y reducir el poder de la URSS (Rollback Strategy). Así restauraba
la re-militarización de la competición, asumiendo las estrategias geopolíticas de la era NixonKissinger, las concepciones expansivas de la era Kennedy-Johnson y la retórica de Wilson. En
el caso de la Gran Estrategia diseñada por la Administración Bush, se reproduce esta estrategia
simétrica, con el mismo componente ideológico neo-conservador que disfrutaba la de Reagan,
sustituyendo el Imperio del Mal con el Eje del Mal, con una “Rollback Strategy” en cuanto a
la Guerra al Terrorismo, que incluye una puesta al día de la Doctrina Reagan con la Doctrina
Bush, renovando el aspecto de la SDI con la MD: mantiene una visión expansiva, wilsoniana,
pero con aproximaciones geopolíticas y geoestratégicas. La visión de Paz a través de
Fortaleza: “Peace through Strengh”, llega a ser “Peace through Primacy”, esto es, una remilitarización de la política exterior. La Doctrina Bush se convierte así en la culminación de
la evolución de la Doctrina Reagan, cuando partiendo de sus concepciones, se comenzó a unir
terrorismo, como los temas WMD, en el contexto de los estados del Tercer Mundo: agresión
regional, apoyo al terrorismo, y búsqueda de WMD, definían el status de Rogue State. Sin
embargo, la ideologización intrínseca que tiene la Guerra al Terrorismo, debido a la postura de
miembros de la Administración y allegados a ésta como neoconservadores, va a impregnar la
visión general de la Gran Estrategia con lo cual se va a dar un aspecto “ideológico” a la
política exterior y de seguridad norteamericana que no tenía desde la era Reagan.
Sin embargo, es probable que, tal como ocurrió en la segunda Administración Reagan,
una vez realizados los planes de reinversión y transformación de las fuerzas armadas que se
estaban llevando a cabo, en una segunda Administración Bush, se tienda a que, incluso para
mantener una postura de primacía, existen otros medios a disposición de EEUU, girando a una
situación de mayor cooperación internacional y uso de la diplomacia..
La Doctrina Bush
El tema del uso de la fuerza es convergente con el tema de la acción de anticipación. La
postura que mantiene Rumsfeld en un memorando fechado en marzo del 200178 vuelve a la
Doctrina Weinberger-Powell79. La Doctrina Powell o el concepto de Fuerza Decisiva consiste
en que la fuerza deberá ser usada sólo de tal manera que asegure una rápida y arrolladora
victoria. De esta manera se completaba la concepción de cómo, cuándo y dónde se emplearían
las fuerzas armadas norteamericanas. Este último aspecto es importante porque éstas podían
ser utilizadas en otras formas o contextos, pero no siguiendo la estructura de Fuerza Decisiva,
por ejemplo en operaciones de paz, en las llamadas operaciones de baja intensidad, LIC (Low
Intensity Conflicts), o en operativos como el de Afganistán. En estos casos, estamos hablando
de utilización de fuerzas especiales junto con fuerzas de otros estados o locales, donde nos
acercamos más a las concepciones de la Doctrina Reagan como cuerpo general que da
cobertura a operaciones de contrainsurgencia y contraterrorista, sobre todo en el punto donde
se encuentran terrorismo y WMD. Ambas concepciones, Doctrina Reagan y Doctrina
Weinberger-Powell, se encuentran ahora encajadas dentro de la Doctrina Bush, y sus criterios
se utilizaran según se necesiten unas y otras, cubriendo todo el espectro del conflicto,
reinventando la estrategia del conflicto donde se va a separar de manera clara el aspecto
diplomático (por ejemplo, diplomacia coercitiva, coactiva, disuasión) del militar, sin entrar en
una política de escalada.
78
Rumsfeld spells out his rules for combat. The New York Times. October 15, 2002.
Weinberger, Caspar." The Uses of Military Power", Defense 85. Arlington, Virginia: American Forces Information Service,
January 1985. pág. 2-11
79
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Enero de 2004
Esta concepción del uso de la fuerza se había puesto en cuestión tras el fin de la Guerra
Fría durante la era Clinton sobre todo80. Sin embargo, un uso de la fuerza decisivo se va a
favorecer, sobre todo siguiendo las reglas de compromiso de Rumsfeld: las tropas
norteamericanas sólo deberán ser puestas en peligro cuando haya un interés nacional claro en
juego, cuando la misión se pueda llevar a cabo, cuando todos los medios necesarios por el
tiempo de duración del combate se comprometan, y sólo tras haber conseguido el apoyo de la
opinión pública. Desde este punto de vista Rumsfeld apoya que, cuando los esfuerzos
diplomáticos fallen, se debe actuar en el periodo precrisis de forma firme para evitar un ataque
sobre EEUU, sus tropas o aliados. Además, ha habido declaraciones por parte del propio
Powell donde establece que cualquier uso de la fuerza de forma anticipada debe ser decisivo,
en línea con su concepto de Fuerza Decisiva81. Esto además culmina también con la nueva
estrategia contra WMD, que converge con el NSSD, la National Strategy for Homeland
Security, y la National Strategy for Combat Terrorism82 estableciendo una nueva concepción
integral de la política de seguridad y defensa de EEUU. La Doctrina Bush acierta al
considerar muy reducida la efectividad de la Disuasión contra organizaciones terroristas,
aunque todavía podría ser valida contra rogue states83.
Sin embargo, la Doctrina Bush no es un criterio o conjunto de criterios operativos para
emplearse en grandes conflictos (Guerra del Golfo) o en grandes operaciones (operaciones en
Afganistán). A pesar de que una operación en Irak podría pensarse como acción preventiva,
los objetivos políticos son el derrocamiento de Sadam y el cambio de régimen. Podemos decir
que son unos objetivos políticos totales y desde luego no sería una operación sorpresa. Una
operación limitada y preventiva sería destruir solamente la capacidad WMD iraquí y dejar a
Sadam en el poder: “Keep Sadam in his box”. Una operación limitada y preventiva está más
en la línea de una doctrina contraproliferación y no produciría tantos problemas políticos a
corto y medio plazo. Sin embargo una operación para destruir el régimen estaría más acorde
con la Doctrina Weinberger-Powell y del concepto Fuerza Decisiva. El problema al que nos
enfrentamos sigue siendo que se produzcan ataques anticipados sobre posibles amenazas,
traspasando el concepto de legítima defensa tradicional y cuestionando la necesidad de una
autorización previa del Consejo de Seguridad de la ONU. No se puede, desde una óptica
política norteamericana, y más desde el 11 de septiembre, consentir la materialización de las
amenazas que cuesten vidas y que no permitan llevar a cabo los intereses de EEUU.
El vinculo transatlántico
Probablemente el enfoque de la Administración Bush en cuanto a la consideración de la
soberanía de EEUU y la búsqueda de la seguridad total puede empujar a otros Estados a un
dilema de seguridad, pero la situación indiscutible de única Superpotencia hegemónica, y el
reconocimiento de esta situación por otras potencias, junto con un acuerdo en el orden
internacional, aminora esta situación, más allá de la política declarativa de los estados
contraria a la hegemonía de EEUU, y sobre todo desde el punto de vista de la lucha contra el
terrorismo y la necesidad de cooperación internacional. Además, siguiendo la lectura
cuidadosa del NSSD nos encontramos con que EEUU va a contar con estas potencias. Lo
hemos visto en el caso de Rusia o China. El problema es más la relación transatlántica y las
percepciones que se han situado en Europa en cuanto al talante de la Administración Bush y la
80
Véase todo el debate sobre el uso de la fuerza en García Cantalapiedra, op. cit. nota 8. pág. 250-275.
“Any use of pre-emptive force must be decisive, Powell says”. The Washington Post, June 17, 2002.
82
National Strategy to Combat Weapons of Mass Destruction. December 2002; National Strategy for Combat Terrorism.
February 2003.
83
Esta es una postura que defiende Philip Bobbitt en, The Shield of Achilles: War Peace and the Course of History. Alfred A.
Knopf, NY, 2002. pág. 685.
81
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
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situación real de “gap” entre EEUU y la UE, sobre todo en la política de seguridad y en
medios militares. Además ¿dónde queda la Disuasión Extendida? Aparte de que ya no se ve
necesaria, es un concepto muerto. Su utilidad también estaba no sólo en disuadir a un
adversario sino, al final, conseguir la cohesión entre el defensor y los defendidos. La situación
es otra, las necesidades son otras y el concepto es otro, que no se basa ya en la Disuasión
nuclear: una “Defensa Extendida”(Extended Defense), la protección (Extended Protection)
mediante medios defensivos y ofensivos 84.
Se ha producido un extenso debate en ambos lados del Atlántico en cuanto a la
situación y futuro de las relaciones transatlánticas. Verdaderamente la cuestión no es que los
“Americanos son de Marte y los Europeos de Venus”, como dice Robert Kagan. El problema
es la naturaleza, cantidad, calidad, voluntad, capacidad y ejercicio del poder junto con los
intereses del estado(s). Desde este punto de vista, algunos estados europeos como Francia no
han rechazado el uso de la fuerza en acciones exteriores ni en política antiterrorista, acorde a
sus capacidades. Véanse su política en antiguas posesiones en África recientemente como
Costa de Marfíl, o la guerra en Argelia en los años 60. Evidentemente, si las apreciaciones de
la falta de centralidad del Consejo de Seguridad de la ONU en los conflictos internacionales
fueran ciertas y la falta de poder de UE en la escena internacional se correspondiera strictu
senso con todas las referencias públicas y académicas elaboradas, el papel de Francia quedaría
reducido a su peso real en la escena internacional como estado, y su influencia real quedaría
reducida a sus antiguas posesiones coloniales85.
Esta apreciación del poder norteamericano empuja a Europa, o a algunos de sus estados
a una postura de Free Raiders, pero no tanto como argumento del reforzamiento de la
identidad y futuro de la UE (aunque hay algo de razón en ello), sino como excusa para seguir
defendiendo los intereses internos y externos del estado, utilizando la UE como multiplicador
de poder. Por eso no es extraño que estados más pequeños como Italia o España, y otros
candidatos al ingreso en la UE sobre todo de Europa del Este, apoyen la postura de EEUU en
Irak, ya que en términos de poder temen más el dominio de un eje franco-alemán que al poder
norteamericano.
El problema entre ambos lados del Atlántico es que estas diferencias se han ido
creando progresivamente desde los años 80. Ha existido una convergencia que se ha producido
desde la recuperación económica europea tras la Segunda Guerra Mundial, donde el ratio de
ingresos per capita europeos pasó de ser un 54% del norteamericano a más de un 80% en
1990. También las tasas de fertilidad y de población estable eran similares hasta mitad de los
años 80. Se había producido una aproximación de EEUU a Europa en cuanto a la salud pública
durante el proyecto de Gran Sociedad del Presidente Johnson, y de Europa a EEUU en los
años 80 en cuanto a la privatización y desregulación de la economía, con una aproximación
mayor debido a la sintonía entre Reagan y Margaret Thatcher. Sin embargo, a partir de estos
años, Europa se ha ido quedando atrás. En cuanto a índice de fertilidad y proyecciones de
población e inmigración (aunque a corto y medio plazo la UE tendrá mayor población debido
a las ampliaciones), sin embargo será más vieja que la norteamericana. Económica y
tecnológicamente, Europa ha perdido el tren del crecimiento, la productividad y la innovación
con respecto a EEUU86. Pero el aspecto más preocupante ha sido que la introversión europea
en su propia construcción y la progresiva pérdida de centralidad de Europa en la preocupación
sobre la seguridad han llegado a un punto álgido en el momento en que EEUU tiene un
84
Véase García Cantalapiedra, David. “La postura estratégica de EEUU en Asia Pacífico: de la Disuasión Extendida a la
Defensa Extendida”. VI Congreso de la AEEP. Valladolid, 5-8 de junio 2002.
85
Véase Jervis, Robert. “The Compulsive Empire”. Foreign Policy. July/August 2003.
86
A nation apart. A survey of America. The Economist. November 8, 2003. pàg. 5-7.
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
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gobierno con poca preocupación por Europa (descontando el primer año de Clinton), hecho
acentuado por el 11 de septiembre y las posturas europeas ante la Guerra contra el Terrorismo
y la crisis de Irak. Pero éste es un proceso que se iba produciendo desde hace varios años
desde el fin de la Guerra Fría. Por su interés, reproduzco un párrafo de mi tesis doctoral, donde
ya advertía de la postura de EEUU hacía Europa en el futuro87: ”los intereses de EEUU y la
política hacia Europa son un elemento más, aunque de gran importancia, en la política global
de Washington. El valor primario de Europa para EEUU, aparte de su interés económico, es
un apoyo moral y práctico en la política global norteamericana: en caso de un gran conflicto
regional, los ojos de Washington se volverán hacia sus Aliados en Europa Occidental para un
esfuerzo colectivo. Pero si Europa no proporciona este apoyo, EEUU actuara unilateralmente
y entonces los Aliados europeos perderán su valor.”
La falta de Auctoritas
EEUU alcanza una posición de primacía que ha pasado en los últimos años de una versión que
podríamos calificar de hegemonía benevolente a otra de Primacía Imperial. Pero el problema
de la Administración Bush no recae en los medios o la voluntad de crear un orden
internacional, sino en la autoridad moral para ello, su “Auctoritas”. Esta autoridad es
fundamental a la hora de establecer un orden internacional aceptable y aceptado por todos. La
percepción del unilateralismo selectivo o multilateralismo á la carte, en el resto del mundo,
junto con las acciones de debilitamiento de regímenes internacionales (Protocolo de Kyoto, el
ABM, la Convención de Armas Biológicas, el CTBT) reducen la estatura moral, la confianza y
en general la autoridad moral de EEUU. La percepción es la de una falta de reputación, de que
no es una potencia hegemónica benevolente. La creación de un orden mundial con una postura
hegemónica benevolente puede conformar la preeminencia normativa, pero su falta puede
condenar cualquier Gran Estrategia al fracaso. Al final, la credibilidad, la reputación, adquiere
un sentido de liderazgo como defensa del nuevo orden internacional mediante las estrategias y
políticas que promuevan la democracia, el sistema económico de mercado, los derechos
humanos, y las operaciones humanitarias como argumento de intervención incluso en asuntos
internos, no desde el punto de vista de acciones preventivas. Esto está llevando a una perdida
del consenso porque se pierde legitimidad, vista como propósitos y valores comunes
compartidos.
87
García Cantalapiedra, op. cit. nota 8. pág 187.
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Enero de 2004
EL NORTE DE ÁFRICA FRENTE A LOS CAMBIOS ESTRATÉGICOS
EN EUROPA Y EN ORIENTE MEDIO: EL CASO DE LIBIA
AUTOR 1:
FECHA:
CARLOS ECHEVERRÍA
UNISCI
Enero de 2004
1.La influencia en el norte de África de los procesos en marcha dentro
y fuera de la región euromediterránea
Los ecos de la compleja postguerra iraquí y de los vaivenes en el convulso Oriente Próximo
dejan sentir sus efectos en toda la cornisa septentrional del continente africano, donde diversos
procesos tanto nacionales como subregionales tratan de avanzar en un entorno complejo
reflejado en los conflictos citados así como en el doble proceso, de intento de profundizar la
integración y de ampliación de 15 a 25 Estados, que se vive en la Unión Europea (UE).
La VI Reunión Ministerial del Proceso de Barcelona, celebrada en Nápoles en los días
2 y 3 de diciembre, la primera Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo 5+5,
celebrada en Túnez en los días 5 y 6 de diciembre, y la Reunión de Ministros de Asuntos
Exteriores de los cinco Estados de la Unión del Magreb Árabe (UMA), celebrada en Argel el
21 de diciembre y que no fue la antesala de la cumbre de jefes de Estado tanto tiempo
preparada, han marcado el mes pasado un dinamismo diplomático a nivel regional y
subregional que es preciso destacar. Si la primera fue fructífera en términos de compromisos
adquiridos la segunda, aunque importante puesto que su celebración se había retrasado más de
una década, se vió afectada tanto por las discrepancias de los socios magrebíes en torno a
cuestiones sensibles - destacándose entre ellas el conflicto del Sáhara Occidental que afectó
también a la tercera - como por cierto desinterés de unos líderes europeos más preocupados
por sus diferencias sobre el futuro de la UE y de su proyecto de Constitución entonces en fase
de discusión final que por el diseño de una cooperación multilateral más profunda en el
Mediterráneo Occidental.
En Nápoles se aprobaron tanto la creación de la Asamblea Parlamentaria
Euromediterránea (APEM) como la de la Fundación Euromediterránea para el Diálogo de
Culturas, dos nuevos órganos dentro del Proceso de Barcelona que se suman al instrumento
financiero de reciente creación - el FEMIP - y que muestran el dinamismo y la vigencia de
éste. Por otro lado, y para tranquilizar a los socios mediterráneos, la Unión hubo de insistir en
la llamada Nueva Iniciativa de Vecindad de la Europa Ampliada y los Ministros destacaron
que realidades como la perduración del grupo de cooperación energética creado entre Israel, la
Autoridad Nacional Palestina (ANP) y la Comisión Europea, ya propuesto en la reunión
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
1
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Enero de 2004
ministerial intermedia de Creta celebrada en mayo de 2003, las discusiones sobre el mercado
eléctrico magrebí o la referencia al acuerdo de libre comercio alcanzado entre Marruecos y
Turquía, contribuyen entre otras realidades a reforzar también dicha vigencia que no obstante
se seguirá viendo afectada tanto por la propia evolución negativa en las interacciones israelopalestinas como por el previsible aislamiento de un actor importante en Oriente Próximo como
es Siria - al que a mediados de diciembre el Presidente George W. Bush imponía sanciones de
carácter comercial y financiero - y, como telón de fondo omnipresente, por el enrarecimiento
progresivo que podría derivarse de un agravamiento de la situación de seguridad en Irak. En
Nápoles los Ministros de Asuntos Exteriores habían debatido sobre las resoluciones del
Consejo de Seguridad 1511, relativa a Irak, y 1515 relativa al Proceso de Paz para Oriente
Medio, insistiendo tanto en la necesidad de una rápida transferencia de la soberanía a las
autoridades iraquíes como en el apoyo a las iniciativas del Cuarteto en lo referente a Oriente
Próximo: en el punto 14 de las Conclusiones se especifica claramente que la paz debe de ser
global “incluyendo Siria y Líbano en el marco de los principios de Madrid”. Otro actor
fundamental entre los Estados árabes participantes en el Proceso de Barcelona, Egipto, ha
jugado su tradicional papel mediador a lo largo de 2003 intentando traer a las facciones
violentas palestinas a un compromiso de alto el fuego; si bien su habilidad diplomática y su
peso específico - es el país más importante del mundo árabe, con sus 67 millones de
habitantes, aunque atraviesa dificultades económicas y la sucesión al Presidente Hosni
Mubarak aparece cada vez más como una incógnita - lograron un primer compromiso en el
verano no han conseguido renovarlo en diciembre, pero a pesar de ello Egipto es y seguirá
siendo referencia obligada de cara a la búsqueda de acuerdos de carácter regional y al
desbloqueo de situaciones difíciles en la región y habrá siempre que reconocerle su papel en la
aproximación progresiva del régimen libio a Occidente.
A la cumbre del Grupo 5+5 los líderes europeos acudieron más preocupados por los
debates intraeuropeos sobre el futuro de la Constitución que por el reforzamiento de este grupo
informal de diálogo y de cooperación revitalizado desde 2001. A título de ejemplo, el
presidente José María Aznar o el primer ministro Silvio Berlusconi llegaban a Túnez desde
París, donde se habían reunido con los primeros ministros francés, Jean-François Raffarin, y
portugués, Jose Manuel Durao Barroso, en el marco de una reunión del Partido Popular
Europeo (PPE) para discutir sobre el proyecto de Constitución. En cualquier caso el Grupo
5+5 es el mejor ejemplo de una creciente voluntad de cooperación Norte-Sur en la búsqueda
de soluciones a desafíos que se definen ya como comunes, muchos de ellos en el ámbito de la
seguridad como es la compleja lucha contra los tráficos ilícitos. Así, le reunión informal de
ministros de Interior de Alemania, España, Francia, Italia y el Reino unido en La Baule
(Francia), del 18 al 20 de octubre de 2003, que era continuación de una reunión similar
celebrada en Jerez de la Frontera (España) en mayo del mismo año, ahondaba en la necesidad
de reforzar lazos sectoriales con los Estados norteafricanos para crear una “zona
euromediterránea de seguridad”, algo en lo que se están desplegando esfuerzos a principios de
2004. Por otro lado, este lobby de cinco Estados comunitarios coexiste con otro también de
cinco Estados y prácticamente los mismos - el conformado por España, Francia, Italia,
Portugal y Reino Unido y que en enero y abril de 2003 llevaron adelante la “Operación
Ulises” de control de fronteras exteriores de la UE - entre los se sitúan los más concienciados
por la vocación mediterránea de la Unión y cuyos lazos bilaterales y subregionales con el norte
de África van a permitir reforzar la cooperación ya existente a lo largo de 2004.
Los ministros de Asuntos Exteriores de la UMA constataron en Argel lo que ya se
había escenificado en Túnez a principios de mes en el marco del Grupo 5+5: que las
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Enero de 2004
desavenencias entre Argelia y Marruecos sobre la solución final al conflicto del Sáhara
Occidental son aún profundas. Con la vista puesta en el próximo informe del Secretario
General de la ONU, Kofi Annan, y de su discusión en el Consejo de Seguridad - órgano que a
fines de enero debe de decidir sobre el futuro de su Misión sobre el terreno, la MINURSO, y
sobre el futuro del territorio - es evidente que la designación el 5 de diciembre por parte del
Presidente Bush del Enviado Especial de Annan para el Sáhara Occidental, James Baker III,
como Embajador Especial para la deuda externa de Irak abre una nueva fase en el tratamiento
de un conflicto al que no se le ve salida. El inmovilismo de los principales actores magrebíes
se vió renovado ante el Secretario de Estado Colin Powell durante la gira de este por el
Magreb en la primera semana de diciembre y queda bien reflejado en las palabras del Ministro
de Asuntos Exteriores de Marruecos, Mohamed Benaissa, quien afirmara durante la cumbre
hispano-marroquí de Marrakech, celebrada en los días 8 y 9 de diciembre, que el problema “es
argelino-marroquí y no saharaui-marroquí”.
Las citadas desavenencias hacen prever que en un futuro inmediato los trabajos se
concentren en ámbitos sectoriales y en el reforzamiento de lazos de carácter bilateral como los
afianzados por Francia a lo largo de 2003 o los que, para el caso de España, han cristalizado en
las cumbres hispano-tunecina, en marzo en Madrid, hispano-mauritana, en junio en Madrid,
hispano-argelina, en noviembre en Argel, o hispano-marroquí, en diciembre en Marrakech. En
esa línea, el reforzamiento de la presencia estadounidense en el Magreb no sólo se refleja en la
profundización de la cooperación entre Marruecos y Washington, que viene de antiguo y que
pasa en el último año por la negociación de un acuerdo de libre comercio, sino también en la
construcción cotidiana de un eje Argelia-EEUU que se refuerza en el contexto de la lucha
antiterrorista - recuérdese la instalación hace escasos meses de facilidades de la National
Security Agency (NSA) en Tamanrasset, en el sur profundo argelino - y que el gobierno
estadounidense se esfuerza en que no se haga en detrimento de sus relaciones con Marruecos.
Washington refuerza también en los últimos tiempos sus lazos con Mauritania, en el Magreb,
y con Chad, Malí y Níger en el Sahel, todo ello en su intento de neutralizar el redespliegue de
células islamistas radicales en inmensas regiones desérticas muy difíciles de controlar. En lo
que a Argelia y a Libia respecta, las elecciones presidenciales previstas para el mes de abril
van a tener muy ocupado a ese gran actor regional del Magreb que es el primero mientras que
la evolución de Libia aún cuando puede tener notables efectos subregionales y regionales - sin
desdeñar los de carácter estratégico en toda la región (Irán, Israel, Siria, etc) si tenemos en
cuenta la relevancia de sus decisiones de diciembre en torno a los programas de armas de
destrucción masiva - puede concentrarse también, previsiblemente, en la recuperación de lazos
por parte de Trípoli tanto con los EEUU como con la UE y con sus Estados miembros. Este
último punto merece en nuestra opinión un tratamiento pormenorizado.
2.La reconciliación de Libia con Occidente y su transcendencia para la
región mediterránea
El sorprendente anuncio libio de su intención de respetar en adelante el Tratado de No
Proliferación Nuclear, ratificado por Libia en 1975, de firmar su protocolo adicional de 1997
sobre inspecciones en lugares no cubiertos por el Tratado y de renunciar a otros sistemas y
programas de armas de destrucción masiva representa una de las noticias más sorprendentes y
a la vez esperanzadoras que en términos de seguridad se producían en la transción del año
2003 al 2004. La precipitación con la que muchos análisis relacionaban, en nuestra opinión
erróneamente, la histórica decisión del Coronel Muammar el Gadaffi con la evolución del
conflicto de Irak y más en concreto con la captura de Saddam Hussein hace necesario un
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
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análisis sobre los antecedentes que han llevado, a través de un complejo proceso, hasta el
momento actual y qué posibilidades se abren de cara al futuro.
Tras el levantamiento en 1999 de las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad
en abril de 1992 y la aproximación progresiva de Trípoli a múltiples Estados y organizaciones
internacionales en los cuatro últimas años Libia llegaba a 2003 con un último muro, aunque
importante, por derribar: las sanciones estadounidenses impuestas en 1986, en tiempos del
Presidente Ronald Reagan, que impide a las empresas estadounidenses operar en Libia, que
ralentiza la producción de hidrocarburos ante el embargo que en tecnología relacionada con
ella le aplica Washington y que, finalmente, congela haberes libios paralizados ya desde hace
más de una década.
Aunque los gestos hacia Washington no han faltado desde 1999, el régimen libio ha ido
consolidando su proceso de reconciliación a través de actores internacionales menos rígidos,
con los que su aproximación no era tan complicada al no existir expedientes sensibles aún
pendientes o aun existiendo - como ha sido el caso tanto del Reino Unido como de Francia eran en opinión libia más tratables que los pendientes con Washington. Así podemos observar
cómo Gaddafi elegía al Reino Unido, país con el que sus vínculos llegaron a ser importantes
en el pasado, para iniciar negociaciones secretas en materias delicadas tras haber mostrado su
disposición a resolver contenciosos dolorosos para Londres, todos ellos relacionados con el
terrorismo. Con Francia, país con el que las relaciones políticas y económicas de Libia fueron
tradicionalmente también muy estrechas, la aproximación ha sido compleja pues la
vinculación libia con el atentado que en 1989 provocó el derribo del vuelo UTA772 sobre
Níger (170 víctimas) impedía cualquier aproximación pragmática si este espinoso asunto no se
resolvía previamente, algo que se ha logrado de forma definitiva en enero de 2004.
En este contexto y ya en el ámbito concreto de las armas de destrucción masiva,
inspecciones realizadas con autorización libia por expertos occidentales en octubre y en
diciembre de 2003 habían confirmado lo que muchos sospechaban; que Libia estaba muy
avanzada en algunos programas de investigación y desarrollo relacionados con armas de
destrucción masiva, incluyendo la capacidad de producción de uranio enriquecido en la central
de Tarhuna, a 15 kilómetros de Trípoli, y en otros centros. El día 19 de diciembre el Ministro
libio de Asuntos Exteriores, Mohamed Abderrahmán Chalgam, anunciaba la decisión y
Gadaffi la justificaba en la televisión libia como primer paso en un proceso que ha de implicar
“a otros, sobre todo en Próximo Oriente (referencia velada a Israel)” a seguir su ejemplo. De
hecho, el líder libio siempre había afirmado con anterioridad que nunca renunciaría a la
posibilidad de dotarse de tales armas mientras Israel las tuviera. Ahora Libia acepta someterse
a los controles de la Organización Internacional de la Energía Atómica (OIEA), reconoce
poseer gas mostaza producido en la otrora famosa planta de Rabta - hoy aparentemente
paralizada - en lo que a las armas químicas respecta y haber intentado adquirir equipos para la
producción de armas biológicas. Acepta también haber mantenido contactos con Corea del
Norte para desarrollar misiles balísticos del tipo Scud de largo alcance y se compromete a
destruir los que posee por encima de los 299 kilómetros de alcance - renunciando aunque sin
decirlo expresamente a alcanzar a Israel - así como sus cabezas explosivas con un peso
superior a los 599 kilogramos.
Con la llegada a Trípoli, el 27 de diciembre, de una delegación de la OIEA encabezada
por su Director General, Mohamed El Baradei, Libia pasaba rápidamente de las palabras a los
hechos. Recibida por el Viceprimer Ministro encargado del programa nuclear libio, Mohamed
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UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Matuk, permitía fijar los calendarios de las primeras inspecciones propiamente dichas, que han
comenzado el 2 de enero, pero fue ya invitada a realizar algunas visitas a centros en la región
de la capital.
Como ya veíamos al principio de este estudio, el deseo de Gadaffi es recuperar las
relaciones con EEUU, país que aún le aplica sanciones totales incluidas las económicas y el
embargo de ventas de tecnología que Libia necesita aún después del levantamiento de las
sanciones por el Consejo de Seguridad el pasado 12 de septiembre. Ahora que el Presidente
Bush ha decidido a mediados de diciembre aplicar sanciones importantes contra Siria el líder
libio confía en que con su país suceda todo lo contrario aunque la decisión presidencial
estadounidense de 6 de enero ha supuesto una gran frustración aunque es indudable que aún
era pronto para tomar decisión tan relevante hasta que los hechos sostenidos en el tiempo
rompan con largos años de agresividad contra los EEUU y contra Occidente. Los pasos dados
hasta ahora por Trípoli sí le han valido al Coronel Gadaffi el ser elogiado tanto por los EEUU
como por el Reino Unido cuyo ministro de Asuntos Exteriores, Jack Straw, no ha dudado en
calificarle de “verdadero hombre de Estado”, y semanas después también por Francia tras el
acuerdo de 9 de enero sobre las indemnizaciones a los familiares de las víctimas del avión de
la UTA derribado en 1989 pero aún habrá que seguir haciendo méritos para empezar a cambiar
una imagen negativa que Libia se había forjado a lo largo de varias décadas de tensión y de
enfrentamiento con Occidente y con el mundo.
En este sentido la precipitación con la que Libia quiere ver cambios estructurales de
actitud de parte de Estados con los que el nivel de enfrentamiento ha sido alto durante largos
años es muy poco realista. En la entrevista aparecida en The New York Times de 2 de enero
de 2004 el Primer Ministro libio, Shukri Mohamed Ghanim, expresaba el deseo de obtener
compensaciones rápidas por su renuncia a las armas de destrucción masiva, que incluyeran el
levantamiento total de las sanciones impuestas por los EEUU. Ghanim llegaba incluso a fijar
un límite temporal, el 12 de mayo, para que Washington las levantara pues en caso contrario
Libia se liberaría de las obligaciones de pago de indemnizaciones contraídas con los familiares
de las víctimas (6 millones de dólares por persona) del vuelo 103 de PanAm derribado en
Lockerbie.
3.Conclusiones
A la luz de lo hasta expuesto es previsible que los actores norteafricanos vivan en los
próximos meses inmersos en el reforzamiento de una estabilidad interna que hoy por hoy se ve
afectada por acontecimientos tanto domésticos como regionales. La oposición de Marruecos al
Plan Baker modificado como fórmula de arreglo para el conflicto del Sáhara Occidental hace
prever que a fines de enero un Consejo de Seguridad en el que Argelia y España son miembros
no permanentes decida cuando menos prorrogar de nuevo el mandato de la MINURSO para
seguir buscando soluciones. En dicho contexto de inmovilismo, la relevancia de las últimas
decisiones tomadas por el Coronel Gaddafi, siempre que sus compromisos se mantengan en el
tiempo, podrá tener efectos previsiblemente positivos a escala regional. Los socios de los
países norteafricanos seguirán cortejando a estos: desde los EEUU, que redoblarán esfuerzos
para afianzar su presencia en el terreno de la seguridad y de la diplomacia y con la firma de
acuerdos de libre comercio, hasta la UE y sus Estados miembros que tratarán de profundizar
sus relaciones y de eliminar recelos en un complejo momento para la Unión, con una
Constitución aún no nacida y que provoca agrias discusiones y con un proceso de ampliación el más relevante probablemente en toda la historia de la integración comunitaria - que no debe
de distraer la atención de este actor global hacia sus vecinos meridionales más inmediatos. La
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Enero de 2004
próxima reunión del Grupo de Altos Funcionarios encargados de desarrollar el capítulo
político y de seguridad del Proceso de Barcelona, que tendrá lugar en Bruselas el 21 de enero,
deberá de insistir en la vigencia y utilidad de la cooperación multilateral apoyándose tanto en
los resultados concretos obtenidos hasta ahora como en la necesidad de salvaguardar el
Proceso de los posibles efectos negativos de realidades que afectan tanto directamente a los
actores de la región como a las regiones vecinas.
4.Bibliografía seleccionada
•
Amira Fernández, Hizam: “La rehabilitación de Libia: más allá de Lockerbie” ARIAnálisis del Real Instituto Elcano nº 5, Octubre 2003, pp. 11-13.
•
Euro-Mediterranean Conference of Ministers of Foreign Affairs (Naples, 2-3
December 2003). Presidency Conclusions Brussels, Euromed Report, nº 71+, 12 de
diciembre
de
2003,
19
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Véase
en
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•
Informe Semanal de Política Exterior: “Magreb. Ante el año que comienza” Informe
Semanal de Política Exterior nº 393, 19 de enero de 2004.
•
Mohamed, Ahmed: “US Widens Antiterror Efforts in West Africa” Philadelphia
Inquirer 13 de enero de 2004.
•
Report by the High-Level Advisory Group Established at the Initiative of the President
of the European Commission: Dialogue Between Peoples and Cultures in the EuroMediterranean Area Bruselas, Euromed Report, nº 68, 2 de diciembre de 2003. 43
páginas.
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Enero de 2004
LA GUERRA NO RESUELVE LOS CONFLICTOS ENTRE LOS
PUEBLOS: educar para la paz
AUTOR1:
CARLOS CORRAL SALVADOR
Catedrático Emérito UCM
FECHA:
Enero 2004
1.Introducción: “La guerra no resuelve los conflictos entre los
pueblos” (12 I 2004)2
Es al comenzar cada año, cuando el Pontífice ofrece una panorámica del mundo de los Estados
al Cuerpo Diplomático acreditado ante la Santa Sede. Así lo hizo el 12 de enero de 2004,
cuando el Santo Padre recibió en audiencia, a las 11.00 de la mañana, en la Sala Regia del
Palacio Apostólico Vaticano, al Cuerpo Diplomático que venía a presentarle la felicitación por
el nuevo año. Al amplio y motivado saludo del Decano del Cuerpo Diplomático —el Prof.
Giovanni Galassi, Embajador de la República de San Marino— contestó el Papa con una
apropiada y densa alocución.
He aquí los tres tremas desarrollados: 1. la paz siempre amenazada, 2. La fe: una fuerza
para construir la paz y 3. Los Cristianos, todos en conjunto, somos responsables de la paz y de
la unidad de la familia humana. Es en el primero (la paz siempre amenazada) donde se dan
tres pinceladas del estado actual del mundo: Iraq, Israel-Palestina, África y, de forma global, el
terrorismo.
Respecto a Iraq, Juan Pablo II, una vez que da por conocidas las numerosas
intervenciones de la Santa Sede, encaminadas ardorosa pero también fatigosamente a evitar el
doloroso conflicto sobrevenido y por comprobado que resultaron infructuosas, señala con
sentido de realidad y cara al futuro:
“Lo que importa hoy es que la comunidad internacional ayude a los iraquíes, liberados
de un régimen que los oprimía, para que puedan volver a tomar las riendas de su país,
consolidar su soberanía, decidir democráticamente un sistema político y económico conforme
a sus aspiraciones, a fin de que de ese modo Irak vuelva a ser un interlocutor creíble en la
comunidad internacional.
Nada de extraña tiene tal actitud, absteniéndose de recriminar pasadas actuaciones de
los beligerantes. ¿De qué iba a servir? Fue curiosamente la misma actitud que Juan Pablo II
mantuvo al concluir el conflicto del Golfo, siendo el primero, por cierto, en reunir a dirigentes
—en este caso, católicos— de Iraq, Kuwait y de otros Estados afectados, como Jordania,
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
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2
http://www.vatican.va/holy-father/john-paul_ii/speeches/2004/
1
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Enero de 2004
Palestina, Líbano e Israel, para diseñar, por su parte, por modesta que fuera, la reconstrucción
de Iraq y Kuwait.
Respecto a la Zona Israel-Palestina, subraya el Pontífice que:
“La falta de solución del problema israelí-palestino sigue siendo un factor de
desestabilización permanente para toda la región, sin contar los indecibles sufrimientos
impuestos a las poblaciones israelí y palestina. Nunca me cansaré de repetir a los
responsables de estos dos pueblos: la elección de las armas, el recurso al terrorismo, por una
parte, y a las represalias, por la otra, la humillación del adversario y la propaganda que
impulsa al odio, no llevan a ninguna parte. Sólo el respeto de las legítimas aspiraciones de
unos y de otros, la vuelta a la mesa de negociaciones y el compromiso concreto de la
comunidad internacional pueden llevar a un inicio de solución. La paz auténtica y duradera
no puede reducirse a un simple equilibrio entre las fuerzas contrapuestas; es, sobre todo,
fruto de una acción moral y jurídica”.
Días antes, en el mencionado mensaje para el 1 de enero de 2004, se había sentido
obligado a recordar una vez más a “los cristianos y a todas las personas de buena voluntad la
necesidad del perdón para solucionar los problemas, tanto de los individuos como de los
pueblos. ¡No hay paz sin perdón! Lo repito también en esta circunstancia, teniendo
concretamente ante los ojos la crisis que sigue arreciando en Palestina y en Medio Oriente. No
se encontrará una solución a los graves problemas que aquejan a las poblaciones de aquellas
regiones, desde hace demasiado tiempo, hasta que no se decida superar la lógica de la estricta
justicia para abrirse también a la del perdón”.
Respecto a las tensiones y conflictos África, recalca el Papa:
“Sus consecuencias sobre las poblaciones son dramáticas. A los efectos de la violencia
se añaden el empobrecimiento y el deterioro del entramado institucional, que llevan a pueblos
enteros a la desesperación. Es preciso recordar también el peligro que siguen representando
la producción y el comercio de armas, que alimentan abundantemente estas zonas de riesgo”.
Mas por dirigirse al Cuerpo Diplomático allí presente, Juan Pablo II no pudo menos de
traer a la memoria a dos ilustres diplomáticos asesinados, cuando estaban cumpliendo una
misión de paz en dichos Países.
“Esta mañana quisiera rendir un homenaje muy particular a monseñor Michael
Courtney, nuncio apostólico en Burundi, asesinado recientemente. Como todos los nuncios y
todos los diplomáticos, quiso ante todo servir a la causa de la paz y del diálogo. Deseo
destacar su valentía y su compromiso para sostener al pueblo burundés en su camino hacia la
paz y hacia una fraternidad mayor, cumpliendo así su ministerio episcopal y su misión
diplomática. Asimismo, quiero recordar al señor Sergio Vieira de Mello, representante
especial de la ONU en Irak, asesinado en un atentado durante su misión. Y deseo recordar a
todos los miembros del Cuerpo diplomático que, en el decurso de los últimos años, han
perdido la vida o han tenido que sufrir por causa del mandato recibido”.
Respecto al terrorismo internacional que, al sembrar el miedo, el odio y el
fanatismo, deshonra todas las causas que pretende servir, el Papa no deja de remachar que
“toda civilización digna de este nombre implica el rechazo categórico de las relaciones de
violencia. Precisamente por esto —y lo digo ante una asamblea de diplomáticos— nunca
podremos resignarnos a aceptar pasivamente que la violencia tenga como rehén a la paz”.
2
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Enero de 2004
De ahí, una apelación clamorosa del Pontífice a las Naciones Unidas:
“Hoy es más urgente que nunca lograr una seguridad colectiva más efectiva, que dé a
la Organización de las Naciones Unidas el puesto y el papel que le corresponden. Es más
necesario que nunca aprender a sacar las lecciones del pasado lejano y reciente. En cualquier
caso, una cosa es cierta: la guerra no resuelve los conflictos entre los pueblos”.
2.“Un compromiso siempre actual: educar para la paz” (1 I 2002)3
Los tres temas expuestos, sobre todo el 1º (la paz amenazada), tienen un marco mucho más
amplio y ése es el descrito en el Mensaje de Juan Pablo enviado para la celebración de la
Jornada mundial de la paz, 1 de enero de 2004, bajo el lema de “Un compromiso siempre
actual: educar para la paz”. Reasume éste con variantes su anterior mensaje para el 1 de
enero de 1979: “Para lograr la paz, educar para la paz”.
Compromiso que hoy es más urgente que nunca, “porque los hombres, ante las
tragedias que siguen afligiendo a la humanidad, están tentados de abandonarse al fatalismo,
como si la paz fuera un ideal inalcanzable”. A él tiene que obligarse la Iglesia, pues ésta “ha
enseñado siempre y sigue enseñando una evidencia muy sencilla: la paz es posible. Más aún, la
Iglesia no se cansa de repetir: la paz es necesaria. Ésta se ha de construir sobre las cuatro bases
indicadas por el Beato Juan XXIII en la Encíclica Pacem in terris: la verdad, la justicia, el
amor y la libertad. Se impone, pues, un deber a todos los amantes de la paz: educar a las
nuevas generaciones en estos ideales, para preparar una era mejor para toda la humanidad”. Y
lo viene recordando solemnemente cada primer día de cada año desde los tiempos de Pablo
VI4.
3
ibidem
4
Mensajes de Pablo VI:
1968: 1º de enero: Jornada Mundial de la Paz
1969: La promoción de los derechos del hombre, camino hacia la paz
1970: Educarse para la paz a través de la reconciliación
1971: Todo hombre es mi hermano
1972: Si quieres la paz, trabaja por la justicia
1973: La paz es posible
1974: La paz depende también de ti
1975: La reconciliación, camino para la paz
1976: Las verdaderas armas de la paz
1977: Si quieres la paz, defiende la vida
1978: No a la violencia, sí a la paz
Mensajes de Juan Pablo II
1979: Para lograr la paz, educar a la paz
1980: La verdad, fuerza de la paz
1981: Para servir a la paz, respeta la libertad
1982: La paz, don de Dios confiado a los hombres
1983: El diálogo por la paz, una urgencia para nuestro tiempo
1984: La paz nace de un corazón nuevo
1985: La paz y los jóvenes caminan juntos
1986: La paz es un valor sin fronteras: Norte-Sur, Este-Oeste: una sola paz
1987: Desarrollo y solidaridad: dos claves para la paz
1988: La libertad religiosa, una condición para la pacífica convivencia
1989: Para construir la paz, respeta las minorías
1990: Paz con Dios creador, paz con todas las criaturas
1991: Si quieres la paz, respeta la conciencia de cada persona
3
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Tan gran compromiso educativo comporta tres tareas que realiza: dos de carácter
general, y una de carácter específico.
1ª tarea, respetar el orden internacional
Consiste ésta en “enseñar a los individuos y a los pueblos a respetar el orden
internacional y observar los compromisos asumidos por las Autoridades que los representan
legítimamente. La paz y el derecho internacional están íntimamente unidos entre sí: el derecho
favorece la paz”.
Y la razón es que, “a partir del siglo XVI, juristas, filósofos y teólogos se dedicaron a
elaborar los diversos capítulos del derecho internacional, basándolo en postulados
fundamentales del derecho natural. En este proceso tomaron forma, con mayor fuerza, unos
principios universales que son anteriores y superiores al derecho interno de los Estados, y que
tienen en cuenta la unidad y la común vocación de la familia humana.. Y entre todos esos
principios “destaca ciertamente aquél según el cual pacta sunt servanda: los acuerdos
firmados libremente deben ser cumplidos”. Y tanto más se debe recordar esta regla
fundamental, “sobre todo, “en los momentos en que se percibe la tentación de apelar al
derecho de la fuerza más que a la fuerza del derecho”.
Es lo que experimentó la humanidad durante la segunda guerra mundial. De ahí que se
llegara a una profunda renovación del ordenamiento jurídico internacional, creándose la
Organización de las Naciones Unidas con un Consejo de Seguridad dotado de amplios
poderes de acción con la prohibición del recurso a la fuerza. Una prohibición —como recalca
el Pontífice— que prevé únicamente dos excepciones.
“Una confirma el derecho natural a la legítima defensa, que se ha de ejercer según las
modalidades previstas en el ámbito de las Naciones Unidas; por consiguiente, dentro también
de los tradicionales límites de la necesidad y de la proporcionalidad.
La otra excepción es el sistema de seguridad colectiva, que atribuye al Consejo de
Seguridad la competencia y responsabilidad para el mantenimiento de la paz, con poder de
decisión y amplia discrecionalidad”.
A pesar de ello, la realidad en los decenios sucesivos ha sido muy otra. “La división de
la comunidad internacional en bloques contrapuestos, la guerra fría en una parte del globo
terrestre, así como los violentos conflictos surgidos en otras regiones y el fenómeno del
terrorismo, han producido un alejamiento creciente de las previsiones y expectativas de la
inmediata posguerra”.
1992: Creyentes unidos en la construcción de la paz
1993: Si quieres la paz, sal al encuentro del pobre
1994: De la familia nace la paz de la familia humana
1995: La mujer: educadora para la paz
1996: Demos a los niños un futuro de paz
1997: Ofrece el perdón, recibe la paz
1998: De la justicia de cada uno nace la paz para todos
1999: El secreto de la verdadera paz reside en el respeto de los derechos humanos
2000: Paz en la tierra a los hombres que Dios ama
2001: Diálogo entre culturas para una civilización del amor y la paz
2002: No hay paz sin justicia, no hay justicia sin perdón
2003: « Pacem in terris »: una tarea permanente
2004: Un compromiso siempre actual: educar para lapaz
4
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Sin embargo, el Pontífice no deja de reconocer que “la Organización de las Naciones
Unidas, incluso con límites y retrasos debidos en gran parte al incumplimiento por parte de sus
miembros, ha contribuido a promover notablemente el respeto de la dignidad humana, la
libertad de los pueblos y la exigencia del desarrollo, preparando el terreno cultural e
institucional sobre el cual construir la paz”.
Con todo, «la humanidad, enfrentada a una etapa nueva y más difícil de su auténtico
desarrollo, necesita hoy un grado superior de ordenamiento internacional»5. Por ello, Juan
Pablo II renueva ahora el deseo formulado en 1995: « Es preciso que la Organización de las
Naciones Unidas se eleve cada vez más de la fría condición de institución de tipo
administrativo a la de ser centro moral, en el que todas las naciones del mundo se sientan en su
casa, desarrollando la conciencia común de ser, por así decir, una “familia de naciones” »6.
2ª tarea, luchar contra el terrorismo
Se constata un hecho: “La plaga del terrorismo se ha hecho más virulenta en estos
últimos años y ha producido masacres atroces que han obstaculizado cada vez más el proceso
del diálogo y la negociación, exacerbando los ánimos y agravando los problemas,
especialmente en Oriente Medio”.
Así mismo se constata una incapacidad jurídica:
“Hoy el derecho internacional tiene dificultades para ofrecer soluciones a las
situaciones conflictivas derivadas de los cambios en el panorama del mundo contemporáneo.
En efecto, estas mismas situaciones cuentan frecuentemente entre sus protagonistas con
agentes que no son Estados, sino entes derivados de la disgregación de los Estados mismos, o
vinculados a reivindicaciones independentistas, o bien relacionados con aguerridas
organizaciones criminales”.
“Un ordenamiento jurídico constituido por normas elaboradas a lo largo de los siglos
para regular las relaciones entre Estados soberanos encuentra dificultades para hacer frente a
conflictos en los que intervienen también entes no asimilables a las características
tradicionales de un Estado. Esto vale, concretamente, para el caso de los grupos terroristas”.
¿Qué hacer entonces? La verdad es que la lucha contra el terrorismo no puede
reducirse sólo a operaciones represivas y punitivas.
“Es esencial que incluso el recurso necesario a la fuerza vaya acompañado por un
análisis lúcido y decidido de los motivos subyacentes a los ataques terroristas. Al mismo
tiempo, la lucha contra el terrorismo debe realizarse también en el plano político y
pedagógico: por un lado, evitando las causas que originan las situaciones de injusticia de las
cuales surgen a menudo los móviles de los actos más desesperados y sanguinarios; por otro,
insistiendo en una educación inspirada en el respeto de la vida humana en todas las
circunstancias. En efecto, la unidad del género humano es una realidad más fuerte que las
divisiones contingentes que separan a los hombres y los pueblos”.
Con todo, “los Gobiernos democráticos saben bien que el uso de la fuerza contra los
5
Carta enc. Sollicitudo rei socialis, 43: AAS 80 (1988), 575.
6
Discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, Nueva York (5 octubre 1995), 14: L'Osservatore
Romano, ed. semanal en lengua española (13 octubre 1995), p. 9.
5
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terroristas no puede justificar la renuncia a los principios de un Estado de derecho. Serían
opciones políticas inaceptables las que buscasen el éxito sin tener en cuenta los derechos
humanos fundamentales, dado que el fin nunca justifica los medios”.
3ª tarea si bien específica de la Iglesia, su contribución doctrinal a la paz
Esta ha sido ha sido relevante a lo largo de los siglos –a través de la reflexión filosófica
y teológica de numerosos pensadores cristianos– para orientar el derecho internacional hacia el
bien común de toda la familia humana.
“En la historia contemporánea concretamente, los Papas no han dudado en subrayar la
importancia del derecho internacional como garantía de la paz, con la convicción de que «
frutos de justicia se siembran en la paz para los que procuran la paz » (St 3, 18). La acción de
la Iglesia –mediante sus propios instrumentos– está comprometida en este sentido, a la luz
perenne del Evangelio y con la ayuda indispensable de la oración”.
En concreto, se repite ahora la anterior afirmación, hecha el 13 de enero de 1998, que
el Derecho internacional es un instrumento de primer orden para la búsqueda de la paz,
avanzando que “que está llamado cada vez más a ser exclusivamente un derecho de la paz
concebida en función de la justicia y de la solidaridad. Y, en este contexto, la moral debe
fecundar el derecho; ella puede ejercer también una función de anticipación del derecho, en la
medida en que indica la dirección de lo que es justo y bueno»7.
Y una peculiaridad de esta contribuciòn doctrinal es la propuesta —que suena a utópica
por no decir hasta rídicula— de una civilización del amor. Y la razón es que “para instaurar la
verdadera paz en el mundo, la justicia ha de complementarse con la caridad”. En efecto,
“El derecho es, ciertamente, el primer camino que se debe tomar para llegar a la paz. Y
los pueblos deben ser formados en el respeto de este derecho. Pero no se llegará al final del
camino si la justicia no se integra con el amor. A veces, justicia y amor aparentan ser fuerzas
antagónicas. Verdaderamente, no son más que las dos caras de una misma realidad, dos
dimensiones de la existencia humana que deben completarse mutuamente. Lo confirma la
experiencia histórica. Ésta enseña cómo, a menudo, la justicia no consigue liberarse del rencor,
del odio e incluso de la crueldad. Por sí sola, la justicia no basta. Más aún, puede llegar a
negarse a sí misma, si no se abre a la fuerza más profunda que es el amor”.
3.Conclusión
Es cierto que se trata aquí de una contribución doctrinal — pero, no se olvide— con
repercusión en la opinión pública mundial, cuándo secundada, cuando obviada por los
dirigentes políticos, pero siempre respetada aun discrepando, como se pone de manifiesto
cuando estos mismos, en momentos críticos, no dean de rendir una visita al Romano Pontífice.
Pero a la vez una notable y aun perseverante contribución diplomática, ejercida en
todos los Estados a través de las 178 nunciaturas, en pro de la mundial pacificación.
7
N. 4: L'Osservatore Romano, ed. semanal en lengua española, 17 enero 1997, p. 6.
6
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Enero de 2004
INVENTARIO Y VALORACIÓN DE LOS EFECTOS ECONÓMICOS DE
LA PRODUCCIÓN Y VENTA DE DROGAS ILÍCITAS EN COLOMBIA
AUTOR1:
FECHA:
JAVIER DE QUINTO
Universidad San Pablo-CEU (Madrid)
Y
ADRIANA ARCILA
Universidad de Manizales (Colombia)
Enero 2004
1.Introducción
Acercarse al problema del narcotráfico en Colombia es complejo por al menos por los
siguientes motivos:
a)
b)
c)
d)
los múltiples impactos de naturaleza económica, política y social que afectan al país
que tales impactos pueden ser a veces positivos, a veces negativos o neutros
que la intensidad de tales impactos puede acentuarse o diluirse a lo largo del tiempo
que no es un fenómeno estrictamente nacional: la existencia de una demanda externa
posibilita tal mercado desde hace más de 30 años
e) que se trata de un problema, de una industria y de unos efectos sumamente relevantes
para Colombia
En este artículo se intenta demostrar que en general Colombia ha sido la victima y no la
ganadora de un negocio sumamente lucrativo, para unos pocos.
En el intento de acercase al problema este documento señala tres partes fundamentales.
La primera se relaciona con el ciclo económico de la producción de narcóticos, en la que se
incluyen el cultivo, producción y procesamiento, la exportación y el lavado de dinero. Una
segunda parte relacionada con el contexto nacional en el que se desarrolla esta actividad y el
tercero y último los efectos en el ámbito económico, social y ambiental.
La primera parte de este documento aborda el tema del ciclo de producción de la
marihuana, la coca y la amapola, estimando el número de hectáreas cultivadas, la cantidad de
toneladas de acuerdo a los rendimientos que se presentan en el cultivo y los diferentes
procesos que requiere cada narcótico y sus rendimientos particulares. También se reseña la
forma en que se exportan las drogas y la organización que la soporta, al igual que la del lavado
de activos y los costos que estas actividades implican, para poder establecer cuales son los
ingresos y las utilidades que generan el narcotráfico.
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
1
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Enero de 2004
Las estimaciones que se realizan se hace con base en trabajos y realizados por
investigadores y las proyecciones sobre información suministrada por Narcotics Control
Strategy Report - INCSR, United States Departament of State de 2001.
La segunda parte presenta el contexto donde se desarrollo cada una de las etapas del ciclo
de producción considerando los actores que se relacionan directamente con la producción de
narcóticos como los que intervienen en el contexto sociopolítico, este último de especial
relevancia para el análisis del problema. También se analiza el contexto internacional que
favorece el narcotráfico.
Para terminar se analizan los efectos del narcotráfico desde los aspectos económico, social
y ambiental, donde se evidencia un impacto negativo en la economía colombiana, un
deterioro importante en la parte social con altísimos niveles de violencia y una sensible
afectación ambiental en aquellas regiones de mayor biodiversidad.
2.Las Fases del Negocio de las Drogas en Colombia
2.1.El Cultivo
Cuando hablamos de cultivos ilícitos nos referimos básicamente a marihuana, coca y amapola.
En esta información encontramos diferentes fuentes que mostrarán la extensión en hectáreas
por departamentos, los rendimientos por cosecha – hectárea, rendimientos por año hectárea y
los ingresos potenciales, considerando la mano de obra, los insumos, costos financieros y
amortizaciones.
A pesar de la dificultad de encontrar información exacta (debido a que éste es un negocio
clandestino), en la microeconomía se recogen algunos estudios del año 1994 y cifras
actualizadas procedentes de otras fuentes.
Marihuana
Con relación a la marihuana vale la pena volver hacia los años 1970, cuando la erradicación
del consumo en México produjo el desplazamiento de esta producción a los departamentos del
norte de Colombia. Al finalizar esta década tuvo lugar una bonanza exportadora. Sin embargo,
más adelante se presentó un declive como resultado de la aplicación de los programas de
erradicación y la competencia por la producción de otros países latinoamericanos. De esta
forma el país transitó hacia productos con mayor relación precio-volumen, fácil exportación y
menor posibilidad de detección, como la cocaína.
De acuerdo con un estudio realizado en el año 19942, los cultivos ilícitos se concentraban
en la Serranía del Perijá y en la Sierra Nevada de Santa Marta. Regiones de la geografía
colombiana de difícil acceso y control por parte de las autoridades.
En el Cuadro Nº 1 se muestra la evolución de dichos cultivos desde 1986 hasta el 2001. Se
toma como fuente hasta el año 1986 el estudio de Ricardo Rocha3 y a partir de 1995 los datos
de Internacional Narcotice Control Strategy Report - INCSR, United States Departament of
2
Thoumi, Francisco; Uribe, Sergio; Rocha, Ricardo; y otros (1997): Drogas ilícitas en Colombia, Bogotá,
Consultoría para Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD y Ministerio de Justicia y del Derecho,
Dirección Nacional de Estupefacientes.
3
Ricardo Rocha García (1997): Aspectos Económicos de las Drogas Ilegales. Bogotá
2
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State. 2001. Es importante anotar que estas áreas son las cosechadas, es decir, aquellas que no
alcanzan a ser erradicadas por los Programas de Gobierno que pretenden controlar la
expansión de este cultivo.
Como se observa, hacia 1992 se presenta un repunte en los cultivos debido a las
innovaciones tecnológicas (marihuana liquida y hachis) y factores del mercado (demanda final
creciente). Sin embargo y a partir de 1994 la producción se estabiliza.
El volumen de producción está sujeto a dos variables, por una parte la variedad cultivada y
por otra la tecnología del cultivo. La mayor parte de los cultivos están en manos de pequeños
productores que, de acuerdo a su técnica pueden obtener 1,5 cosechas al año, a diferencia de
los comerciantes a mayor escala que pueden obtener 2 cosechas al año como consecuencia de
la utilización de técnicas mejoradas.
Según cálculos realizados, a partir de 1992, la producción promedio es de 2.000 kilos por
hectárea / año (tomando 2 cosechas al año) y de 1.500 kilos para años anteriores.
El siguiente cuadro desglosa las producciones que se presentaron entre 1986 y 2000:
Cuadro No 1
Cultivo y Producción de Marihuana
1986 -2000
1991 1992 1993 1994
1995 1996
1986 1987 1988 1989 1990
1997
1998
1999
2000
Ha.
Cosechadas 2.800 5.085 4.188 2.200 1.964 2.993 1.900 4.912 6.098 4.980 5.000 5.000 5.000 5.000 5.000
Toneladas
4.200 7.628 6.282 3.300 2.946 4.490 3.800 9.824 12.196 9.960 10.000 10.000 10.000 10.000 10.000
Fuente:
Hasta el año 1994 Ricardo Rocha (1997)
de 1995 a 2001 INCSR
Coca
A mediados de los años 70 –como ya se dijo- los narcotraficantes ampliaron la actividad hacia
la transformación de la base de coca para producir cocaína. Inicialmente se importaba de Perú
y Bolivia, porque en aquella época no existían cultivos en el país.
De acuerdo con el estudio de los cultivos ilícitos4 de 1994, la distribución por hectáreas se
concentra en los departamentos de Guaviare, Caquetá, Putumayo y Meta, regiones
colombianas densamente selváticas y de muy difícil acceso.
Este estudio tenía como fuente información de carácter regional sin considerar las
hectáreas erradicadas, por tanto presenta una amplia diferencia con la información oficial que
supone 45.000 hectáreas cosechadas para el año 1994.
Por su parte, la Dirección Nacional de Estupefacientes del 2001, en su documento titulado
Lucha de Colombia contra las drogas ilícitas, muestra que durante los últimos años los cultivos
se han concentrado en la zona sur del país, que corresponde a los departamentos de Putumayo,
Caquetá, Guaviare, Cauca, Huila y Tolima. Esta relocalización de la producción al sur del
país, se origina debido a factores geográficos, ausencia de alternativas económicas y caída de
la producción en Perú y Bolivia.
4
op.cit
3
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Cuadro No 2
Estimativos de Coca por principales áreas de cultivo (hectáreas)
1991-1999
Departamento 1991
Guaviare
21.400
Caquetá
8.600
Putumayo
2.200
Sur
de
Bolívar
5.300
Nte.
Santander
Otros
TOTAL
37.500
1992
22.900
8.400
2.400
1993
24.100
9.300
4.000
3.400
2.300
37.100 39.700
1994
26.300
11.700
5.000
1995
28.700
15.600
6.600
43.000 50.900
1996
38.600
21.600
7.000
1997
29.000
31.500
19.000
1998
7.000
24.000
30.100
1999
8.200
6.800
56.800
% part.
1999
7,92%
6,57%
54,88%
3.500
6.500
6,28%
7.800
17.400
103.500
7,54%
16,81%
100,00%
7.000
6.600
67.200 79.500 78.200
Fuente: Dirección Nacional de estupefacientes 2001
Este cuadro guarda cierta coherencia con la información de Sergio Uribe, tomando a
Guaviare, Caquetá y Putumayo, como los mayores cultivadores, a pesar de las diferencias en
relación con él numero de hectáreas.
En 1991, la mayor extensión cultivada se encontraba en Guaviare siendo el 57 % del total
del cultivo nacional. Ocho años después solo alcanzaba el 7%, mientras que el departamento
del Putumayo entonces tenía casi el 55 % del total de los cultivos nacionales. Aquí se presenta
un fenómeno de desplazamiento de la producción debido a que los Programas de Erradicación
se concentraron en Guaviare, obligando a los cultivadores a iniciar la colonización de nuevos
territorios, como el Putumayo.
Los rendimientos de la coca varían según su edad, las labores aplicadas al cultivo y las
condiciones de suelo donde se hace la siembra. En este sentido, la productividad, según los
analistas del tema, es de 800 kilos por cada hectárea cultivada año, considerando que se
pueden conseguir hasta 4 cosechas al año.
A continuación se presenta el comportamiento año por año de las áreas cultivadas y la
cantidad producida en toneladas desde 1996 hasta el 2000, para lo que se toman los datos del
estudio de Ricardo Rocha de 1986 a 1995 y a partir de 1995 hasta él 2000 datos del INCSR.
Cuadro No 3
Cultivo y Producción de Coca
1986 -2000
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
Ha.
Cosechadas
24.100 24.400 33.800 41.900 40.200 38.000 37.100 39.600
Ton.
hojas
(800 kg/ha)
19.280 19.520 27.040 33.520 32.160 30.400 29.680 31.680
4
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
45.000 50.900 67.200 79.500 101.800 122.500 136.200
36.000 40.720 53.760 63.600 81.440
98.000
108.960
UNISCI DISCUSSION PAPERS
86/87
1%
87/88
39%
88/89
24%
89/90
-4%
Enero de 2004
Cuadro No 4
Tasa de crecimiento de la coca
1986 – 2000
90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99
-5%
-2%
7%
14% 13% 32% 18% 28% 20%
99/00
11%
Como se ve en la curva el incremento a partir de 1994 es constante con un repunte
importante en el año 1996 y en ascenso continuo, llegando a una producción de 108.960
toneladas en el año 2000.
Gráfico Nº 1
Cultivo y Producción Coca
160000
140000
120000
Has. Cosechas
100000
80000
Toneladas hojas
(800 kls/has)
60000
40000
20000
19
86
19
88
19
90
19
92
19
94
19
96
19
98
20
00
0
Amapola
El cultivo de la amapola nace hacia 1980, cuando se inicia un nuevo proceso de
diversificación con alta remuneración. A principios de los 90, el cultivo se había extendido por
la Cordillera Central concentrándose en los departamentos de Cauca, Huila y Tolima. Para
1999 la producción sigue concentrada en estos mismos departamentos, a los que se le suma
Nariño, zona limítrofe con Ecuador.
Cuadro Nº 5
Distribución Cultivo de la Amapola 1999
%
Has
participación
Tolima
1500
23%
Nariño
1000
15%
Huila
1000
15%
Cauca
1300
20%
Cesar
700
11%
Caquetá
300
5%
Guajira
400
6%
Meta
300
5%
TOTAL
6500
100%
Fuente: Dirección Nacional Estupefacientes 2000
5
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
El rendimiento de la Amapola, se basa en dos elementos fundamentales que son el tamaño
de la plantación y la densidad de la siembra. En el cultivo comercial de acuerdo al estudio de
Sergio Uribe5 puede llegar hasta 14 kilos de látex por hectárea en cada cosecha, mientras que
la información oficial la calcula entre 6 y 8 kilos. Para el cultivo netamente campesino entre 4
y 8 kilos y en ambos casos, la producción se reduce a dos cosechas al año.
A continuación se presenta un estimativo de los cultivos, tomando las hectáreas
cosechadas y la producción de látex, a partir de una productividad promedio de 13,6 Kilos por
hectárea al año.
Cuadro Nº 6
Cultivo y Producción de Amapola
1991
1992
1993
1994
1.160 6.580 10.882
17.111
Has. Cosechas
Producción Látex (kilos) 13.6
15.776 89.488 147.995
kg/ha
Fuente:
Hasta el año 1994 Ricardo Rocha (1997)
de 1995 a 1999 INCSR
232.709
1995
6.540
1996
63.00
1997
6.600
1998
6.100
1999
7.500
88.944 85.680 89.760 82.960 02.000
Este cultivo tuvo un rápido crecimiento en el país a pesar de las erradicaciones que se
realizaron, aunque no es posible mostrar datos estadísticos concretos debido a las grandes
diferencias entre las cifras suministradas por las diversas fuentes.
En el siguiente mapa se puede observar la división político – administrativa de Colombia,
destacándose en la parte norte del país, el departamento del Magdalena donde se encuentra
ubicada la Sierra Nevada de Santa Marta, principal zona de cultivos de marihuana.
En la parte sur del país, en límites con Ecuador y Perú se encuentra el departamento del
Putumayo principal cultivador de hoja de coca, ascendiendo se encuentran los departamentos
de Caquetá, Cauca, Huila, Tolima y Guaviare, que corresponde a la región con presencia de
cultivadores de hoja coca.
Los departamentos cultivadores de amapola también se encuentran en la zona sur y son
los mismos cocaleros, (sembradores de Coca) a excepción del putumayo e incluye al
departamento del Meta, zona de mayor cultivo en la actualidad. En menor medida se
encuentran cultivos en el norte del país en los departamentos del Cesar y la Guajira, limítrofes
con Venezuela.
2.2.Producción y Exportación
Marihuana
El proceso de la marihuana, consiste en dejarla secar para luego rasparla o descoparla. El paso
siguiente consiste en separar los moños de los tallos; cernir para separar posibles semillas, las
cuales servirán en futuras siembras. Luego se transporta a la prensa en costales o sacos,
generando como producto final un bloque empacado al vacío o lo que comúnmente se conoce
como marihuana prensada.
5
op.cit (Uribe)
6
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Los costos de producción6 se distribuyen entre mano de obra y los elementos necesarios
para el proceso, así:
• 22.81 % Mano de Obra
• 19.36 % Otros Costos
• 57.82 % Utilidades
El costo de transporte es de US$ 3.000 por tonelada y el que se asume de lavado de dinero
es del 10% hasta 1989 luego se incrementa al 20%. 7
Coca
Para el proceso de una tonelada de base de coca se requiere de 500 toneladas de hoja de coca.
Se pesa la hoja que entrega el raspador (quien cosecha la hoja) al picador (quien la
procesa). Cada 8 arrobas de coca, se pisan con cemento y amoniaco disuelto en agua o con
gasolina, sigue la maceración que consiste en depositar la hoja en recipientes de 55 galones,
mezclada con petróleo, durante más de una hora.
Luego se guarapea, separando en la prensa el líquido de la hoja (esta se desecha). El
líquido se pasa a tambores de 55 galones donde se introduce ácido sulfúrico y agua, se mezcla
y luego se deja en reposo por una hora. Después por medio de una válvula, en la parte inferior
se extrae el agua, que puede volver a usarse.
El guarapo que queda dentro de las canecas pasa a ser colado y el proceso se repite dos o
más veces. Colada la sustancia se corta con amoniaco, se cuela y se deja secar. Los
precursores químicos varían entre permanganato potásico y soda cáustica.
Los gastos de producción sobre el total de ingresos es el siguiente8:
•
•
•
•
Mano de Obra
Alimentación
Insumos
Utilidad
29.8%
7.1 %
21.3 %
41.8 %
Estos gastos de personal o mano de obra incluyen al porcentajista, quien recibe el contrato
de mantenimiento de la plantación, y se le paga con base; los raspadores o cosechadores se les
paga por arroba; al químico se le paga con un porcentaje de base y el administrador tiene un
sueldo fijo.
Para la obtención de una tonelada de cocaína se requiere de 1.163 toneladas de base de
coca. El proceso de transformación exige una tecnología relativamente sencilla y poco costosa
6
Fuente: Thoumi, Francisco; Uribe, Sergio; Rocha, Ricardo; y otros (1997): Drogas ilícitas en Colombia,
Bogotá, Consultoría para Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD y Ministerio de Justicia y del
Derecho, Dirección Nacional de Estupefacientes.
5 Steiner, Roberto (1997): La economía del narcotráfico en Colombia. Bogotá.
8
Thoumi, Francisco; Uribe, Sergio; Rocha, Ricardo; y otros (1997): Drogas ilícitas en Colombia, Bogotá,
Consultoría para Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD y Ministerio de Justicia y del Derecho,
Dirección Nacional de Estupefacientes.
7
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
que se realiza directamente, en las zonas del cultivo, lo que permite disminuir el riesgo de la
intervención policial y asegura una mejor calidad para su comprador y las organizaciones
exportadoras.
De acuerdo con Sydney Zabludoff (1994), ex funcionario de la CIA con acceso a la
información de inteligencia de los Estados Unidos, el costo interno de la cocaína es de US$
1500 y se distribuían así: US$ 700 por kilo de base, US$ 100 por transporte al laboratorio por
kilo, US$ 200 producción de la cocaína por kilo y US$ 500 por kilo el transporte al punto de
embarque. Además, el autor considera que el 29 % se confisca (pérdidas).
Es importante anotar que las sustancias químicas requeridas en el proceso de
transformación, según informes del año 2000, provenían en el 92% de otros países9: 45% de
Estados Unidos (carbonato de sodio, amoníaco, alcohol isopropílico, anhídrido acético y
butanol), el 38% de Trinidad y Tobago (amoníaco), el 8% de Rumania y el 5% de Bulgaria
(carbonato de sodio).
En el proceso de exportación, como en el de lavado, la practica de pagar con cocaína
permite mejorar el riesgo, ya que no se recibe remuneración si no se llega a su destino final.
Son frecuentes los embarques conjuntos reduciendo la exposición individual al decomiso,
máxime cuando las rutas son cambiadas periódicamente (diversificación del riesgo).
Las exportaciones son manejadas por un número reducido de organizaciones. Estas suelen
estar asociadas a organizaciones internacionales de países como México y de Centroamérica.
En 1994 Zabludoff reconoce tres tipos operaciones en la exportación: una es el pago en
efectivo, otra es el pago en efectivo y especie en proporciones variables y la tercera igual que
la tercera más el pago de una suma fija por volumen transportado. El costo en efectivo de US$
3.000 por kilo.
En el siguiente cuadro se mostrará el cálculo que se realizó para determinar los ingresos de
la cocaína en Colombia desde 1986 hasta el año 2000. Para esto se tomaron las proporciones
de los trabajos de Ricardo Rocha (1997) Y Sydney Zabludoff (1994), mencionados
anteriormente y datos sobre el lavado de dinero, aportados por los estudios de Roberto Steiner
(1997). Se estiman ingresos del 10 % hasta 1989 y a partir de este año asciende a 20%.
También se toman algunos datos de Pierre Salama (2002) relacionados con la importación de
base de coca.
Amapola
De la amapola se extrae el látex que permite la obtención de heroína con un rendimiento de 86
gr por kilo. Es muy poco lo que se sabe sobre el tráfico y comercio, pero se puede decir que
esta íntimamente ligado al tráfico de la cocaína.
Sobre sus costos de producción es muy poco lo que se puede estimar razonablemente.
En el siguiente Cuadro se hace una estimación, con los pocos datos con que se cuenta y
nuevamente emplearemos a Ricardo Rocha y Roberto Steiner como principales fuentes:
6 La lucha de Colombia contra las drogas ilícitas acciones y resultados 1999-2000. Dirección Nacional de
Estupefacientes
8
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1
2
3
4
5
6
7
Producción Látex (kilos)
Producción Heroína (kilos) 86 g/k látex
Precio kilo heroína US$
Ingreso Bruto (miles)
Costo de transporte US$3000/k (miles)
Ingresos Netos antes lavado (miles)
Costo lavado 20 % miles US$
Ingresos Netos para repatriar miles
8
US$
1
2
3
4
5
6
7
8
1991
15.776
1.357
25.000
33.918
4.070
29.848
5.970
Enero de 2004
Cuadro Nº 9
Ingresos Amapola en Colombia
1991 – 1999
1992
1993
1994
1995
89.488 147.995 232.710 88.944
7.696
12.728 20.013 7.649
25.000 25.000 25.000 25.000
192.399 318.190 500.326 191.230
23.088 38.183 60.039 22.948
169.311 280007 440.287 168.282
33.862 56.001 88.057 33.656
1996
85.680
7.368
25.000
184.212
22.105
162.107
32.421
1997
89.760
7.719
25.000
192.984
23.158
169.826
33.965
1998
82.960
7.135
25.000
178.364
21.404
156.960
31.392
1999
102.000
8.772
25.000
219.300
26.316
192.984
38.597
23.879 135.449 224.006 352.229 134.626 129.685 135.861 125.568 154.387
Se toma del Cuadro No 6
Ricardo Rocha 1997
Ricardo Rocha 1998
2*3
Ricardo Rocha 1998
4-5
Roberto Steiner (1997)
6-7
En cuanto a la organización empresarial típica en este subnegocio, volveremos a tomar el
trabajo de Sydney Zabludoff (1994), que es la misma para la marihuana como para la cocaína
y la heroína.
El objetivo de las organizaciones exportadoras de drogas ilegales (ODI) es maximizar
utilidades y minimizar riesgos. Así comparten actividades, subcontratan con garantías
colaterales de cumplimiento de los servicios y remuneran los servicios con droga. Esto implica
vinculaciones importantes de organizaciones especializadas tanto ilegales como del sector
formal de la economía.
La exigencia de garantía esta vinculada a la posesión de activos en Colombia de fácil
realización, como son la construcción, las propiedades rurales y los activos financieros.
Las exportaciones son controladas por un numero reducido de organizaciones las cuales
comercializan al por mayor la oferta de numerosos productores de base de cocaína y otras
drogas, y abastecen los circuitos de distribución de mercados de consumo de Estados Unidos y
Europa.
Las ODI no operan como un cartel en el sentido estricto, no realizan acuerdos para fijar
precios, ni restricciones conjuntas de la oferta.
Además, la informalidad del mercado (no fiscalidad) y los consiguientemente elevados
márgenes de ganancia, son incentivos para el aumento de la competencia en el mercado del
tráfico de drogas.
Las ODI operan con un reducido numero de personas encargadas de la producción de
cultivos, compras de base, procesamiento, exportación, comunicación, relaciones publicas,
trafico aéreo, lavado de dinero seguridad y empresas fachada. Cada ODI es liderada por un
9
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Enero de 2004
jefe que coordina las diferentes operaciones, pero donde cada sección desconoce la estructura
restante incluyendo organizaciones criminales nacionales se internacionales y agentes que
actúan en la legalidad.
Las ODI locales se asocian con el crimen organizado de otros países de transito y de
consumo para la distribución de la droga y el lavado de las utilidades. Este esquema les brinda
gran flexibilidad y resistencia ante la interdicción política. De allí que la desarticulación de
una ODI puede dar lugar al fortalecimiento de las restantes o a la conformación rápida de una
nueva.
Después de realizar una visión general del cultivo, producción y exportación de la droga,
entendiéndose marihuana, cocaína y amapola se puede llegar a un cálculo general sobre el
total del recurso posible de repatriar. Como se ve en la grafica y en el cuadro No 10 y 11 este
monto presenta un descenso importante después de 1990, a pesar de alcanzar picos muy
fuertes en 1986 (US$ 3.286.942 miles) y en 1989 (US$ 3.144.256 miles) llega a tener como
monto neto para repatriar de US$ 810.692 mil en el año 1996, con una recuperación leve hacia
el año 2000. Estos cálculos no consideran la amapola desde el año 1995, aunque su
participación máxima es del 11% en 1989 y considera los mismos precios al por mayor para el
general de las drogas a partir de 1995.
El descenso que se da desde 1990 se explica básicamente por el comportamiento de las
exportaciones de cocaína, que genera en cada uno de los años analizados más del 80 % del
total, llegando a tener el 97 % en 1986.
Cuadro Nº 10
Tasa de crecimiento Ingresos Netos a Repatriar
86/87
35,66%
87/88
88/89
89/90
7,14% 38,77% 20,58%
90/91
24,98%
91/92
16,63%
92/93
93/94
94/95
5,81% 5,58% 23,49%
Gráfico Nº2
Neto para Repatriación (miles US$)
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
10
20
00
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
19
86
0
95/96
39,28%
96/97
97/98
98/99
99/00
6,32% 10,77% 9,03% 5,48%
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Enero de 2004
Este descenso en el monto de exportaciones de cocaína se genera por una baja en el precio,
con relación al año inmediatamente anterior, de en los años 1987, 1991, 1992 y 1996, de 32%,
25%, 11% y 10 % respectivamente (grafico No 3). La variación para el año 1996 de las
toneladas exportación presentó un detrimento del 41% en relación con 1995, y con una
disminución en las importaciones de la base de coca correspondiente al 55%.
Gráfico Nº 3
Tasas de crecimiento US$/k y Ton Cocaina
30%
20%
10%
0%
U$/ k. al * mayor
-10%
Cocaína Exp. Ton.
-20%
-30%
-40%
-50%
86/87
89/90
92/93
95/96
98/99
A pesar de tener solo una estimación aproximada de los ingresos netos para repatriar por
concepto del narcotráfico puede ser interesante compararlo con el comportamiento de las
exportaciones del país generando una idea sobre la magnitud económica del narcotráfico.
Cuadro No 12
Participación Ing. Narcotráfico sobre Exportación Nacionales
1.996
8%
Total Exp.
Exportaciones
tradicionales*
15%
Sector
agropecuario,
selvicultura,
78%
caza y pesca
Sector
20%
industrial
1.997
1.998
1.999
2.000
7%
9%
9%
8%
14%
18%
17%
16%
77%
81%
86%
93%
20%
22%
24%
22%
Cálculos con base fuente DANE
* petróleo, café, carbón y ferro fique
Como se ve en el Cuadro No 12 el dinero del narcotráfico puede representar casi el 10%
del total de las exportaciones del país y en el caso mas critico el 78% para el año 1996 de las
11
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
exportaciones del sector agropecuario y con una evolución preocupante hacia el año 2000, en
el que puede alcanzar casi la totalidad del sector.
Esto muestra como el sector agropecuario presenta una tendencia a disminuir a pesar de
que las exportaciones tradicionales y la industria mantienen un crecimiento constante. Este
punto es bastante importante en la medida que este sector tiene una incidencia directa en los
afectados por el fenómeno del narcotráfico: los cultivadores que encuentran en este tipo de
cultivos alternativas de supervivencia, sobre este tema se profundizara mas adelante.
Con relación al producto interno bruto, su relación es muy baja considerando la tendencia
decreciente desde el inicio de la década de los noventa (Cuadro Nº13).
Cuadro Nº 13
Participación ingresos narcotráfico
1996
1%
Cálculos
DANE
1997
1%
con base
1998
1%
1999
2%
PIB
2000
2%
fuente
Esta participación es importante en la medida que se observe el comportamiento en el
crecimiento tanto del PIB como del narcotráfico. La participación del narcotráfico llega al 2%
a finales de la década, que ya es muy inferior a la de los años 80, pero esa participación se da
sobre un PIB que tiene detrimentos muy importantes en los años analizados y que solo
presenta un repunte en el ultimo año, como se puede analizar en el siguiente grafico:
Gráfico Nº 4
Tasa de Crecimiento Narcotráfico y PIB
15%
10%
Tasa
Crecimiento
Narco
5%
0%
Tasa de
creicimiento PIB
-5%
-10%
-15%
96-97 97-98 98-99 99-00
12
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Enero de 2004
2.3.Lavado de Activos
El siguiente paso en el proceso o ciclo, si se tuvo éxito, y con el fin de que la organización
pueda disfrutar de sus utilidades, se debe dar apariencia de legalidad a los bienes obtenidos, es
decir se deben “lavar” los activos obtenidos ilícitamente.
El lavado de activos es un conjunto de procedimientos encaminados a disminuir los costos
de transabilidad de una riqueza obtenida mediante el desarrollo de actividades ilícitas. En la
medida en que el Estado persiga las riquezas ilícitas, los delincuentes encuentran muchas
dificultades para utilizar el capital y deben lavarlo para aparentar honestidad y disfrutarlo
abiertamente.
La esencia del lavado de activos la constituyen un conjunto de operaciones de tipo
financiero, comercial, cambiario, bursátil, etc., y puede tratarse no solo de una operación sino
de un conjunto de operaciones que no tiene que ser necesariamente financiera ni en efectivo.
El esquema general del lavado de activos presenta cuatro etapas:
1. La Recolección: etapa en la que se obtiene los bienes del tráfico ilícito. Para el
narcotráfico la obtención de los dólares y otras divisas producto de la venta droga.
2. La Colocación: etapa en la que se introducen a la economía los recursos recién
obtenidos de tráfico ilícito. Usualmente se hace por medio del sistema financiero o
realizando operaciones comerciales ficticias (total o parcialmente).
3. La Transformación: Una vez que el capital forma parte de la economía formal, se debe
transformar los recursos para ocultar el origen de los mismos. Existen muchas
posibilidades tales como la compra de títulos financieros, bienes culturales, etc...
4. La Inversión: Se invierten los recursos en empresas fachada, empresas reales, bienes
inmuebles, bienes suntuosos. En esta última etapa el lavador quiere tener distribuidos
sus recursos en muchos sectores de la economía con el fin de tener a su disposición
recursos económicos para continuar con sus actividades delictivas y disfrutar de las
riquezas.
En la práctica es muy difícil establecer los límites entre cada una de ellas. Existen muchas
opciones que permiten adelantar en una sola operación varias de las etapas descritas. Por
ejemplo, un narcotraficante puede exigir que el pago de un embarque de droga se haga
simulando la cancelación de una supuesta obligación entre empresas legalmente constituidas.
Concurren muchos métodos de lavado de activos, concurren tantas formas de lavar activos
como combinaciones de transacciones económicas existan. A continuación se muestran
algunos métodos generales:
•
Sector financiero bancario: se refiere a las transferencias que hacen por medio de
cuentas corrientes, de ahorro y demás productos bancarios. En ellas se hacen muchos
depósitos por debajo del monto de control. Posteriormente por medio de transferencias
se procede a recoger el dinero en una cuenta mayor. En este tipo de operaciones es
frecuente la suplantación, es decir, se abren cuentas a nombre de personas fallecidas o
que perdieron los documentos.
•
Sector financiero no bancario: son las transferencias que se hacen por medio de
casas de cambio, compañías de seguros, compañías de financiamiento comercial,
fiduciarias, etc. Por ejemplo un individuo puede adquirir un servicio dentro de este
sector, pagarlo en efectivo y retractarse antes del vencimiento, pagando una
13
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
indemnización. Lo importante para este lavador es que, pese a perder un poco de
dinero, obtiene de la operación un cheque de una compañía legal y reconocida.
•
Sector comercial: el contrabando en todas sus modalidades es uno de los métodos
más utilizados en Colombia. En el comercio internacional, las operaciones de
exportaciones ficticias resultan un muy apropiado método para lavar. En este caso el
lavador tendrá que disponer de empresas fachada que cumplen los requisitos legales
para operar en el comercio internacional. Así, el lavador recibirá del exterior pagos
por concepto de exportaciones, que en realidad nunca existieron.
•
Otros sectores: en general buscan negocios cuya naturaleza implique el manejo de
grandes cantidades de dinero en efectivo y adicionalmente sean actividades
económicas de alta rentabilidad. De esta forma el sector del turismo y el sector de
juegos de azar constituyen sectores de especial riesgo.
•
Peso “Broker”: Las organizaciones del narcotráfico recogen diariamente enormes
cantidades de dólares en las calles de Estados Unidos. Estos dólares en efectivo son
traídos de contrabando al país para ser entregados a intermediarios ilegales del
mercado de divisas, denominados “Broker”. Los intermediarios contratan a
contrabandistas, que compran divisas a un valor por debajo a la tasa de cambio oficial.
Estos contrabandistas consignan pesos colombianos en efectivo en muchas cuentas de
personas naturales y jurídicas. Con los dólares los contrabandistas adquieren
mercancía luego vendida.
•
Donaciones a organizaciones sin ánimo de lucro: en algunos casos estas
organizaciones y algunas de tipo religioso o político, las donaciones y ofrendas son
anónimas, de esta forma pueden infiltrar estas organizaciones o pueden establecer las
propias.
Las utilidades repatriables mencionadas anteriormente no han sido necesariamente las
utilidades repatriadas. En Colombia la repatriación se encuentra limitada a las posibilidades de
lavado de activos, dada la informalidad de las transacciones internacionales, las medidas de
control y el tamaño y la estructura de la economía.
De los principales resultados de Rocha (2000) se tiene que para 1982-2000, los ingresos
netos repatriables del narcotráfico habrían oscilado en torno a un 4,4% del PIB, con una
visible disminución en los años noventa, hasta descender a un promedio del 2,6 % durante el
ultimo trienio; de los cuales tres cuartas partes (3% del PIB) habrían sido repatriados a través
de las transferencias, el contrabando abierto de importaciones y en menor medida mediante la
sobre y subfacturación del comercio; el resto habría financiado la fuga de capitales.
Entre 1991 y 1995 los flujos de capitales encubiertos (contrabando de importaciones y
divisas, sobre y subfacturación del comercio y operaciones cuentas de servicios), pudieron ser
utilizaos para ingresarla mayor parte de utilidades del narcotráfico, sin embargo en la segunda
mitad de los noventa, es posible que un a parte del exceso de los ingresos repatriables sobre
los flujos de capital encubierto (1,2% del PIB desde los años 80) se halla quedado en el
exterior, dedicado a financiar fuga de capitales y en alguna medida, también permeó la cuenta
de capitales a través de operaciones financieras internacionales, que por su complejidad y
tecnología son muy difíciles de controlar.10
7 Ricardo Rocha García (2001): Antecedentes y Perspectivas del narcotráfico en Colombia: Una Mirada A las
Políticas. Universidad del Rosario, Bogotá.
14
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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La estimación de dinero repatriado se hace a partir de la evaluación de los beneficios
engendrados por la comercialización al mayoreo por eso se presentan diferencias en las cifras
que se calculan por el desconocimiento de su origen y sin la diferenciación de las ganancias
obtenidas del comercio al menudeo o al por mayor (no son las mismas organizaciones las que
controlan cada una de las etapas y las diferencias son considerables entre el precio pagado al
mayoreo o al menudeo), estas diferencias tan relevantes en los precios puede verse en el
siguiente cuadro:
Cuadro Nº 14
Precio de kilogramo de cocaína
(Cifras en dólares)
Mayoreo
Menudeo
Miami
19.000
75.000
Paris
45.000
75.000
New York
19.000
75.000
Amsterdam
20.000
40.000
Los Angeles
17.500
87.500
Moscú
90.000
180.000
Stuttgart
90.000
175.000
México
13.000
20.000
Colombia
2.100
2.800
Fuente: El Financiero, México 15 de enero de 1996
La falta de información sobre la magnitud de los mercados en el mundo y el origen de
estos precios presenta una clara dificultad para la estimación de los ingresos repatriados, que
se hace notoria en las diferentes aproximaciones al tema realizadas por los diversos autores.
Como se puede analizar en el cuadro Nº 15, las diferencias son abismales para la década de los
80, en especial la información que maneja el National Narcotics Intelligence Consumer
Commite – NNICC, con el resto de autores, incluido la cifra que propone este documento la
que se encuentra en la ultima fila del cuadro y presentan los ingresos posibles a repatriar no los
que efectivamente se repatriaron, que se calcularon con precios al por mayor.
15
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NNICC*(1990)
Sarmiento (1991)
Camacol (1989)
Kalmanovitz
Steiner
Ingresos Posibles*1
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Cuadro Nº 15
Estimación Repatriación
MILES US$
1980s
1990-1995
17.750.000
13.000.000
15.000.000
35.000.000
10.000.000
27.029.619
10.665.736
* National Narcotics Intelligence Consumer Committee
*1 Calculo este documento
Uno de los libros mas recientes que se han publicado, con relación al tema, es el Robert
E. Grosse. En el se presenta una estimación de ingresos del narcotráfico colombiano de 2 a 4
billones de dólares al año a mediados de los 90 (4% PIB), de los cuales solo un cuarto de estos
ingresos regresan a Colombia, situación que se repite durante la década de los 80 y 90.
En el esquema que se presenta a continuación se muestra cuales son los ingresos
generados por el mercado de la cocaína para el año 1995, considerando los 6 pasos que se dan
en el narcotráfico, desde el cultivo hasta el lavado de dinero.
El primero paso es el del cultivo y la transformación en pequeña escala en Perú y
Bolivia y transformación a gran escala en Colombia, el segundo paso es el de refinamiento de
la cocaína desde la hoja y la base de la coca y la cristalización que se realiza en su totalidad en
Colombia, el tercero el transporte por una parte a México y por la otra a las Islas del Caribe, el
cuarto paso el transporte al suroeste de Estados Unidos y por la otra a Florida, el quinto paso
las ventas de minoristas en Estados Unidos y el sexto ultimo paso el lavado de dinero.
Lo más interesante del esquema son los ingresos que se presentan en los diferentes
pasos, lo que permite observar la valoración de los narcóticos, en los diferentes lugares y
donde se generan y encuentran los ingresos de este negocio ilícito.
Como se puede ver en el esquema la mayoría de las ganancias se generan al por menor
en los Estados Unidos (US$ 57.000 millones). Las estimaciones de los ingresos del negocio
del narcotráfico es de US$ 100 billones por año, mas del 90% es ganado por traficantes y
lavadores de Estados Unidos, mientras que la estimación para traficantes colombianos es de
US$ 4 billones y de US$ 1 billón para los cultivadores y productores de Perú y Bolivia.
El dinero que vuelve a Colombia es usado para diferentes propósitos, desde comprar
materias primas, hasta la contratación de personas que investiguen el sector público para
sobornar a los empleados que pueden interferir con el negocio.
Desde este análisis se puede concluir que a pesar de que Colombia es el mayor
productor y traficante de drogas su ganancia es muy inferior a la que se puede pensar y que
entre los canales de transporte y distribución se encuentran la mayor parte de los ingresos y
ganancias producto del narcotráfico.
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PASO Nº 6
LAVADO
PASO Nº 5
GANACIA
MINORISTA
Estados
Unidos
US$ 57.000
millones
PASO Nº 4
México- EU
Islas
Caribe - EU
PASO Nº 3
Col. -México
EUROPA
PASO Nº 2
COLOMBIA
PASO Nº 1
Bolivia
1995
US$ 350
Millones
Perú
1995
US$ 405
Millones
17
Colombia
1995
US$ 2500
Millones
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Enero de 2004
3.Colombia como Contexto del Narcotráfico
Para analizar por que el país presenta condiciones para el desarrollo del narcotráfico, es muy
importante conocer algunos aspectos que forman parte de su historia y que inciden de manera
directa en sus condiciones actuales.
En Colombia se ha mantenido un enfrentamiento continuo entre el Estado y la guerrilla
desde su creación, permaneciendo una pugna entre la insurgencia y las instituciones del Estado
por una parte y el aparato industrial y financiero por otra. Este es el contexto en el que surge
un nuevo elemento como es el narcotráfico, el cual tiene su origen en dos factores claves: la
producción y el consumo.
El dinero que recorre el camino entre el consumo y el narcotráfico ha envilecido al Estado
y ha penetrado en el sistema industrial y financiero socavando la convivencia en la sociedad
colombiana. El camino entre el narcotráfico y la producción ha fortalecido a la guerrilla
haciéndola autónoma por medio del cobro a los intermediarios que trafican con la base de
coca.
El origen de este problema se da en tres líneas diferentes, primero el interés privado prima
sobre el bien colectivo; segundo la frágil legitimidad de las instituciones y tercero la precaria
convivencia social. Estos tres males están íntimamente relacionados y se fundamenta en el
manejo de las clases dirigentes donde la periferia era un contexto olvidado y el reparto de
tierras una asignatura pendiente, siendo el principal factor del actual enfrentamiento.
En 1964 Manuel Marulanda Vélez creo el primer grupo insurgente en Colombia, llamado,
Fuerzas Armadas Revolucionarias, FARC, este grupo inicialmente se dirigió hacia la iglesia,
al congreso y al presidente pero sus llamados no fueron atendidos, de esta forma nace este
movimiento campesino sin tierra, es decir una revolución agraria. En la actualidad sostiene
que la tierra continua concentrada en muy pocas manos y que la mayoría de los campesinos no
tiene posibilidades dado el reparto irracional. El ELN Ejercito de Liberación Nacional, tiene su
origen en el ideal romántico de la revolución cubana, en la toma del poder por un grupo de
izquierda y fundamentado en el sentido religioso de los años 60, con el cura Pérez.
El surgimiento del narcotráfico se da como el de cualquier mercancía, solo se les
consideraba como negociantes de riesgo y nunca se tuvo la percepción de la magnitud de los
problemas que sobrevendría al tráfico de drogas. Incluso los narcotraficantes reconocieron su
equivocación y su ignorancia con relación a las consecuencias de dicho tráfico. En el pasado –
dicen- esta práctica no era mal vestido y por tanto eran invitados de honor en fiestas de la
sociedad en general y aceptados como negociantes.
Los campesinos por su parte no se sienten narcotraficantes sino que se consideran
cultivadores por que esta actividad simplemente les permite sobrevivir al ser obligados por la
violencia a desplazarse de su lugar de origen.
La ausencia del Estado en zonas fronterizas agrícolas facilitó a los narcotraficantes a
convencer a campesinos e indígenas a producir coca y amapola y a negociar con la guerrilla la
protección de los cultivos.
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La migración de población armada evolucionó en la guerrilla así como los colonos
desplazados se volvieron productores de estos cultivos ilícitos, desplazando la producción
tradicional como solución a sus necesidades.
Los campesinos son consientes de que la tierra tiene otras posibilidades de producción y su
queja se orienta al Estado que los tiene abandonados, que no les da un mejor transporte, ni el
apoyo para la agroindustria o el apoyo en la creación de cooperativas, lo que sin duda ha
presionado a los campesinos a acoger el más lucrativo y seguro trabajo: cultivos de coca y
amapola.
Un documental emitido por un canal español hace el comparativo en precio y ventas de
producto tradicional como el maíz y la coca y este es el resultado: una hectárea de maíz genera
240 €, mientras que una de coca 2400 €. De esta forma es muy difícil la sustitución de dichos
cultivos por cultivos de carácter lícito, además el potencial de producción de coca solo en los
departamentos de Putumayo y Caquetá es de 700 toneladas, lo que garantiza de alguna forma
la producción.
La versión oficial presentada por el Ejército de Colombia, dice que la guerrilla se apoderó
del negocio de la compra y venta de coca y sin embargo el ELN rechaza dicha afirmación,
pero 7 de los 42 frentes se encuentran vinculados al narcotráfico. A su vez las FARC tienen
40 de 64 frentes, cobrando un impuesto tanto a intermediarios, como a narcotraficantes y
productores. Afirman sus voceros que la guerrilla no trafica, solo cobra un impuesto.
Un tercer elemento entra en el escenario colombiano y es el surgimiento de paramilitares,
fuerza orientada contra los guerrilleros insertos en la sociedad civil y como protección a los
grandes latifundios del narcotráfico y a los campesinos que huyen de la violencia. El
narcotráfico se convirtió en el negocio también de los paramilitares.
De igual forma es una fuerza que se ha escapado de la mano de quienes los crearon y que
también extorsionan y cometen abusos contra la sociedad civil bajo el argumento de la
protección social.
Un acto más lo representa los desplazados de la violencia, que son personas obligadas a
salir de sus tierras por ser presumiblemente colaboradores de la de uno u otro bando (guerrilla
o paramilitares).
Estos desplazados van a engrosar cada vez más los cinturones de pobreza de las grandes
ciudades, de los cuales el 62% no regresan y en su mayoría son menores (65%).
El narcotráfico para controlar su producción y proteger los circuitos de comercialización
ingresa armas al país e insumos necesarios para la producción de la cocaína, con los cuales
seria imposible producirla.
Bajo ese contexto nacional, Colombia llega a ser un gran cultivador de hoja de coca por la
reducción de las importaciones, debido al creciente riesgo de incautaciones desde Perú y
Bolivia por medio de controles aéreos y fronterizos. De otra parte la crisis agrícola facilitó a
los narcotraficantes la tarea de convencer a indígenas y campesinos para producir coca y
19
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Enero de 2004
amapola en zonas con condiciones ambientalmente favorables, regiones de transito
permanente por emigrantes y desempleados y con fronteras agrícolas inexplotadas.
Las condiciones económicas, sociales y políticas de las principales zonas productoras han
favorecido el establecimiento y expansión de estos cultivos, notándose una relación positiva
entre los cultivos ilícitos y la inestabilidad sociopolítica; y una negativa entre los cultivos
ilícitos y la cobertura en educación y salud, dada la marginalidad económica y los niveles de
pobreza y desigualdad de estas zonas.
Estas desigualdades se notan al considerar los diferentes actores en el nivel local, entre
ellos se encuentra uno de gran importancia que es el indígena, para el que la hoja de coca es un
elemento ritual facilitando de esta forma la relación con el narcotráfico. Esta etnia, como otras,
esta afectada por la débil e inadecuada articulación de su economía tradicional con el mercado
regional y nacional y por su ubicación en zonas alta y bajas de frontera.
Se da atención por parte del Estado, pero de forma descoordinada, lo que permite el
desarrollo de la economía informal e ilícita como respuesta a la crisis del agro desde mediados
de los 80 y es el narcotráfico el que se presenta como solución a este problema. Claro ejemplo
lo conforman los llamados “raspachines”, que son campesinos que se desplazan hacia los
centros de producción de coca y trabajan por temporadas para el sustento de sus familias
Los comerciantes y propietarios de las zonas de cultivos ilícitos han ampliado su base
económica por medio de créditos a productores directos que al no poder pagar sus
obligaciones responden con sus tierras. Así amplían sus propiedades, dedicándolas al ganado
extensivo, a la siembra de cultivos ilícitos, o al montaje de pequeños o medianos laboratorios
para la transformación de la materia prima que luego trasladan a laboratorios más grandes para
el proceso final de la producción de la droga exportable.
Están también los grandes propietarios de cultivos en zonas marginales, donde contratan
fácilmente la mano de obra necesaria y son quienes obtienen mayor lucro y menor riesgo,
además pueden controlar diferentes fases del procesamiento y la exportación.
Esta desigualdad intensa entre los diferentes actores en el ámbito local introduce el
problema en un círculo vicioso que profundiza y afianza el ciclo de producción y la forma de
vida que ofrece el narcotráfico en las zonas de cultivos y producción de narcóticos.
De alguna forma los grupos armados o guerrilla han contribuido a regular las relaciones
sociales y en algunos casos tiene una presencia permanente y actúan como fuerza hegemónica
y con participación de muchos de sus frentes armados.
Como se mencionó anteriormente los paramilitares tienen igualmente una fuerte
dependencia en el negocio de las drogas ilícitas y son creación de grupos de narcotraficantes,
principalmente en las zonas donde existen grupos guerrilleros que se oponen a los cultivos. La
función paramilitar es cuidar los cultivos y para ello, en muchas ocasiones se enfrentan a los
grupos insurgentes produciendo, en estos territorios problemas de violencia y
consecuentemente el desplazamiento de la población civil que los habita.
20
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En un paso posterior del ciclo, donde el intermediario pasa del cultivo y producción a la
exportación, los factores que influyen son diversos y están vinculados a una alta aceptación al
narcotráfico, tanto en el nivel nacional como en el regional, así como en sectores populares,
clase media y sectores de poder político y cultural que han convivido con la actividad y se han
beneficiado de ella.
En un estudio regional se detecta como la aceptación de los empresarios ilegales dependía
de circunstancias como su origen social, la naturaleza del liderazgo político local, la presencia
o no de organizaciones armadas insurgentes, las formas de presencia represiva del Estado, las
pautas de acumulación y lavado de capitales, patrones de tenencia de la tierra y la fortaleza o
debilidad de la organización comunitaria local.
El empresario ilegal a pesar de ser reconocido como delincuente, tiene elevado grado de
aceptación por las inversiones productivas, la generación de empleo, las inversiones en obras
regionales y la demostración de posible éxito si se arriesga.
En cuanto a la parte del ciclo relacionada con la exportación, el transporte de narcóticos se
enfrenta en la actualidad a una nueva realidad y contexto, debido a la entrada de países como
México y las islas del caribe como nuevas rutas de acceso de drogas hacia Estados Unidos.
Los países andinos no continuaron dominando el transporte de cocaína, aunque monopolicen
la producción de hojas de coca.
El tráfico de cocaína ha variado significativamente, al pasar necesariamente por México,
en lugar de pasarlo directamente desde Colombia hacia los Estados Unidos.
El éxito que ha tenido el gobierno de Estados Unidos para reducir la entrada de cocaína
por el sur de Florida, punto dominante en los años 80, obligó a los narcotraficantes a trasladar
dicha entrada en los años 90, a través del suroeste y diferentes puntos en México,
considerándose entradas de dos terceras partes de la cocaína andina; esta frontera es más
difícil de patrullar que la de florida.
A finales de los años 90 se propicia nuevamente el tráfico a través del estrecho de Florida
y también de las islas del caribe tales como Bahamas y República Dominicana. Esta última
resultó más eficiente ya que está próxima a Puerto Rico, la cual forma parte de Estados Unidos
y una vez introducidas al país es más difícil de incautar por la inexistencia de requisitos para
atravesar la frontera.
El tráfico a través de México tiene una particularidad y es que sus mafias no se pagan en
dólares sino en cocaína, quedándose con el 50% de la cantidad que transita por sus manos. Es
interesante subrayar que el papel desempeñado por México en el narcotráfico es muy
importante y que ha sido sistemáticamente subestimado por parte de gobierno norteamericano,
contraria a la política aplicada a Colombia.11
Queda por analizar la última etapa del ciclo: el lavado de activos. En esta parte es
necesario establecer una distinción entre las utilidades del narcotráfico que podrían repatriarse
y aquellas que son efectivamente repatriadas. La informalidad de la economía colombiana
11
Salama, Pierre (2002): “Cocaína: engaños y desengaños”. Cuadernos americanos. Nº 92. Universidad de
México.
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favorece la repatriación de las utilidades del narcotráfico, debido a la inexistencia o precario
registro de las transacciones y de los derechos de propiedad, típico de la economía informal.
No obstante la economía nacional debido a su modesto tamaño y moderado grado de apertura
financiera, sumada a la alta concentración de propiedad industrial y financiera, limitan la
entrada al país de estos recursos ilícitos.
En comercio exterior las preferencias tributarias y administrativas están sujetas a
identificación, disminuyendo así la posibilidad de lavar activos por medio de la sobre y
subfacturación; igualmente el sistema financiero y el mercado de capitales ha adoptado la
identificación de las transacciones y como medida de control estatal, la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, ha logrado disminuir la oferta de contrabando de
importaciones.
Se evidencia la necesidad de una mayor cooperación internacional, homologando la
legislación y la ética de negocios internacionales y la modernización de registros de propiedad
inmobiliaria y la creación de mercados de tierra.
4.Efectos del Narcotráfico en Colombia
Es innegable que Colombia es el mayor productor y traficante de drogas, pero no el principal
consumidor. Sin embargo el país es el que más negativamente se ha afectado por el
narcotráfico, implicando enormes esfuerzos de las autoridades, con costos importantes que
podrían ser destinados, por ejemplo a gasto social, de lo que está tan necesitado el país.
La sociedad colombiana, en la actualidad, rechaza el narcotráfico considerándolo como un
acto criminal manejado en pocas manos y sin embargo existe en el imaginario internacional, la
idea de que buena parte del país está involucrado en el negocio. Colombia se encuentra
estigmatizada por el problema del narcotráfico, acentuada por hombres de reconocida
trayectoria internacional que incluso han servido de fuente inspiradora para numerosos
guiones de cine.
Los efectos del narcotráfico en el país son tantos y tan diversos que documento sólo aborda
los más importantes: el económico, el social y el ambiental.
4.1.Efectos Económicos
En Colombia los flujos de capitales encubiertos como son el contrabando de importaciones y
divisas, la sub y sobrefacturación del comercio y operaciones de cuentas de servicios
representan un techo de absorción para las utilidades el narcotráfico, influido por aspectos
estructurales de la economía.
Al respecto debe considerarse que sólo una parte reducida del stock nacional ha sido
adquirida por el narcotráfico. La estructura de la propiedad industrial y financiera está
altamente concentrada en manos de una docena de conglomerados empresariales.
En el sector de la construcción, a pesar de que los narcotraficantes tienen una predilección
por edificaciones suntuosas, su penetración no fue tan alta debido a que este sector está dotado
de un esquema de financiamiento institucional, sujeto a requisitos previos e información, si
bien la economía sumergida es respetable.
22
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
La repatriación de los ingresos ha tenido un efecto limitado en las economías de las
ciudades y regiones donde operan los carteles, debido a que el tipo de consumo se dirigía a
bienes y servicios de carácter ostentoso. A largo plazo se han evidenciado los efectos
negativos que genera este tipo de consumo, porque las economías locales se fueron a pique
una vez las redes del narcotráfico fueron desmanteladas.
Es el caso de la ciudad de Cali, donde operó por varios años el Cartel del mismo nombre.
Un ejemplo de la fase recesiva que vivió su economía sustentada en la opulencia y el dinero
fácil, tras la desarticulación del negocio ilícito.
Otros sectores sí pudieron lograr inversiones importantes: el sector rural y el informal.
Ello se debe a la deficiente titulación de la propiedad rural y los atrasados sistemas de
registro, como se menciono anteriormente. La inversión en tierras es pasiva puesto que han
sido excluidas de la producción agrícola y destinadas a recreación y ganadería extensiva. Estas
inversiones se realizaron a través de transacciones con paraísos fiscales y otras instituciones
financieras internacionales, donde es imposible rastrear la procedencia del dinero.
El sector hotelero y juegos de azar también fueron focos de inversión del narcotráfico
debido a que son transacciones en efectivo.
A partir de los años 80, los efectos de naturaleza macroeconómica se daban a través de la
especulación en vivienda suntuaria (economía sumergida en gran parte) y a través de una
mayor oferta de divisas en el mercado paralelo, que por una parte aumenta las importaciones,
deteriorando aparentemente la balanza por cuenta corriente y deteriorando también la
actividad industrial en un país bastante protegido.
El dinero del narcotráfico se había dedicado también a la financiación de contrabando, es
decir a la “informalización” del comercio exterior, actividades que complicaban el manejo
macroeconómico.
En el aspecto macroeconómico se han realizado trabajos para interpretar el impacto del
narcotráfico, presentándose como principal dificultad para los autores la información
estadística, como se analizó anteriormente, en especial en lo referente con la dificultad de
estimar los ingresos a repatriación.
Entre estos autores se encuentra Sarmiento para quien el impacto de las drogas sobre la
economía depende de la forma cómo se distribuye el ingreso entre la inversión y el consumo.
En su opinión el efecto sobre la inversión era muy reducido, inclusive era negativo. Se
presenta una relación inversa entre crecimiento del PIB y entrada de capitales en los años 70s
y finales de los 80s (Thoumi, 1994).
Urrutia (1990) plantea que la industria de drogas ilícitas tiene efectos negativos en el
crecimiento. El carácter pro cíclico del retorno de capitales dificulta el cumplimiento del
control de la inflación, el manejo monetario y el incremento en la demanda de bienes no
transables. El contrabando, además, desestimuló la industrialización y la generación de
exportaciones, pues la mayoría de utilidades del narcotráfico que reingresan al país lo hacen en
forma de contrabando. Es decir, el narcotráfico tiene un impacto reducido sobre la demanda
agregada, y por lo tanto no estimula el crecimiento del producto interno bruto y en cambio
produce una especie de “dumping” por dos vías: mantiene actividades ineficientes de forma
23
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
artificial y fomenta importaciones en un país protegido. Ambas cosas son factores de crisis
para los productores nacionales.
Para Gómez (1992) la mayor parte de los recursos generados por las sustancias ilícitas se
destinó a financiar fugas de capitales y contrabando, por lo cual el impacto neto de esos
recursos en la demanda agregada interna no puede ser muy elevado.
Para Kalmanovits (1992), la economía tiene una marcada dependencia del narcotráfico,
que le permitió mantener una holgada balanza de pagos sin tener que recurrir a la espiral
inflacionaria, que hubiese requerido grandes devaluaciones y a la vez le permitió financiar la
colocación de grandes capitales colombianos en el exterior.
Los efectos económicos de la producción y exportación de las drogas ilícitas es difícil de
interpretar y estimar, por carecer, en sus fases agrícola e industrial de eslabones de
consideración con el resto de la economía. Los efectos multiplicadores sobre la demanda
resultan ambiguos, porque por un lado estimula al consumo y la inversión y por el otro, la
reevaluación asociada con la entrada de capitales desfavorece la balanza comercial (Thoumi
1994).
Para Rocha los posibles efectos de la repatriación sobre la composición del producto vía
tasa de cambio, no han resultado evidentes. A comienzos de los 90 se preveía que la
enfermedad holandesa vía narcotráfico (distorsión del total de la economía a través de la
reevaluación de la tasa de cambio perdiendo competitividad resto de los sectores), se daría a
medida que la economía se internacionalizara. Sin embargo los síntomas moderados de
enfermedad holandesa se dieron por las expectativas de la apertura económica y de la
explotación de petróleo.
El mismo Rocha en los análisis de 1996 a 2000, expone que las repercusiones de carácter
económico no son evidentes. Los débiles eslabonamientos con la economía legal y su reducida
capacidad de absorción de la repatriación de capitales, han determinado que el narcotráfico no
haya dinamizado de manera sistemática la economía legal. A través del contrabando, las
trasferencias y sobrefacturación también se repatrían capitales de orígenes diferentes al
narcotráfico eludiendo el pago de impuestos y hacen arbitraje cambiario.
El narcotráfico tampoco presentó efectos sistemáticos regionales y sectoriales. En el caso
de la construcción, su comportamiento va en contravía de la repatriación, lo cual descalifica la
tesis de la construcción se beneficia en forma directa del narcotráfico. Es cierto que vivió
procesos especulativos por la construcción suntuaria pero la dinámica del sector responde a
determinantes propios.
La relación entre el sector rural es evidente ya que las inversiones en propiedades rurales
se han orientado a la especulación inmobiliaria, en regiones controladas por guerrilla y con
precaria acreditación de tierra.
4.2.Efectos Sociales
El impacto en este aspecto ha sido grande y complejo. La excesiva acumulación de riqueza
determinó un crecimiento informal y un deterioro institucional a través de la creciente
corrupción y violencia, acelerando la deslegitimación del Estado.
El narcotráfico tuvo efectos importantes en variados aspectos de la vida nacional como por
ejemplo: financió bandas de sicarios, grupos paramilitares y guerrilla; sustituyó la clase
empresarial del sector agropecuario; intimidó el poder judicial e incrementó las tasa de
criminalidad, el secuestro y la violencia como mecanismo de justicia e introdujo una de las
24
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
formas más violentas de presión que es el terrorismo, el desplazamiento en zonas rurales, el
tráfico de armas y la presencia de mercenarios extranjeros.
Los estudios analizan la incidencia directa entre del narcotráfico y el incremento de la
violencia. Las tasa de homicidios por 100.000 habitantes alcanza un pico a principios de los
años 90, la mas elevada de América, es mas o menos 7 veces mas elevada que Estados Unidos
20 veces mas elevada que Canadá, sin embargo en años posteriores esta tasa bajó 20 % en
especial en Bogotá, Cali y Medellín. En las principales ciudades se encuentra una estrecha
relación entre los ingresos del narcotráfico y los niveles de criminalidad: un incremento del
1% en los ingresos del narcotráfico eleva la tasa de homicidios en 0,2%12
De acuerdo con el escritor Grosse, el número de muertos cada año durante los 80 era
mayor a 1.000 muertos entre los que se incluían políticos, oficiales de policía, entre otros.
También es evidente la influencia del narcotráfico y el terrorismo con la eficiencia en la
administración de justicia, intimidando y corrompiendo a fin de proteger propiedades y
garantizar contratos delictivos.
De otra parte, se estima que una parte de los ingresos de los grupos guerrilleros (FARC y
ELN) se obtenían del narcotráfico y que sus acciones violentas le representan al país un costo
incalculable en términos económicos y en términos de vidas humanas.
En el sector agrícola es intensiva la compra de tierra por la preferencia de narcotraficantes
en comprar propiedades rurales y en algunos departamentos (Antioquia, Caquetá, Meta y
Guajira) la presencia de grupos paramilitares y masacres de la población civil son altas,
usando el terror indiscriminado.
Se presenta un aspecto muy importante y es que el narcotráfico genera un importante
número de empleos tanto en Colombia como en el exterior (Grosse):
120.000 a 135.000 cultivadores y pequeños procesadores de coca.
1000 empleos temporales (guardias, radio operadores, operadores de
otros equipos y correos).
1000 expertos independientes como pilotos, químicos, asesores
financieros y paramilitares.
100 organizaciones especializadas en transporte, lavado, y un
laboratorio con más de 5000 personas.
10 grandes organizaciones con más de 500 personas.
En general son alrededor de 142.500 empleos que genera el narcotráfico de forma directa,
sin considerar el tipo de inversión empresarial que también genera empleo, ni las relaciones
indirectas con otro tipo de negocios que pueden ser afectados. Esto es un problema social
enorme, toda vez que implica una fuerza económica que excede el poder de la mayoría de los
individuos y negocios legales del país.
12
Rocha, Ricardo (2001): Antecedentes y Perspectivas del Narcotráfico en Colombia: una mirada Política.
Bogotá. Universidad del Rosario.
25
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4.3.Efectos Ambientales
La amapola es cultivada entre los 1.800 y los 3.000 metros sobre el nivel del mar, este es el
bosque nublado andino donde tiene origen el 72% de la cuencas hidrográficas. Los cultivos de
coca se concentran entre los 0 y 500 metros sobre el nivel del mar, en la llanura amazónica,
conocido como bosque tropical húmedo y muy húmedo.
Las áreas destinadas a cultivos ilícitos (con vocación forestal y producción de agua), son
las primeras deforestadas, quemadas o destruidas mediante la aplicación de herbicidas.
En términos generales el establecimiento de una hectárea de coca significa la destrucción
de 4 hectáreas de selva amazónica. En el caso de la amapola, esto conlleva a la pérdida de 2,5
hectáreas de selva nublada andina. La marihuana supone la destrucción de 1,5 hectáreas de
vegetación natural por cada hectárea cultivada. Por tanto sólo el cultivo de coca ha destruido
más de 160.000 a 240.000 hectáreas de selva tropical en la Orinoquia y la Amazonia. En la
zona andina por el cultivo de la amapola se han perdido aproximadamente 60.000 a 100.000
hectáreas de bosque andino y alto andino de gran valor ecológico.13
Por otra parte los plaguicidas, los fertilizantes inorgánicos, los precursores químicos
usados en la producción de base de cocaína y de heroína, contaminan los cuerpos de agua
superficiales de agua, se estima que cada hectárea de coca genera anualmente 2 toneladas
métricas de desperdicios químicos14. De esta forma muchos cuerpos de agua de las cuencas de
los ríos Magdalena, Cuca, Guaviare, Ariari y Vaupes, están en peligro de desaparecer por la
deforestación y aun si subsisten transportan toda clase de venenos químicos.
Los programas estatales de control de la expansión de estos cultivos han incluido las
fumigaciones aéreas, que deben realizarse a grandes alturas por las amenazas de la guerrilla, lo
que igualmente conlleva una afectación importante en pastos, bosques, fuentes de agua,
cultivos legales. Pero la mayor afectación la tiene la población rural que debe a diario tomar
agua de estas fuentes contaminadas y consumir los cultivos y animales fumigados. Grandes y
prolongadas marchas campesinas e indígenas se han organizado en contra de esta medida que
claramente afecta directamente a la población, toda vez que las estadísticas evidencian que los
niveles de cultivo y cosecha no han rebajado con la aplicación de las fumigaciones aéreas.
13
Camacho, Alvaro (1999): Perspectivas criticas sobre el narcotráfico en Colombia. Bogotá.
Parra Rodríguez, Luis Eduardo (1997): Impacto ambiental de los cultivos ilícitos en Colombia. Revista de la
Dirección Nacional de Estupefacientes. Colombia.
14
26
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
5.Bibliografía
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27
UNISCI DISCUSSION PAPERS
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Enero de 2004
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Anexo 1
División Política de Colombia
Panamá
Venezuela
Brasil
Ecuador
Perú
28
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Anexo 2
Tabla Nº 1
Distribución del cultivo de la Marihuana 1994
%
Participación
Zona serranía de San Lucas
630 10%
Caquetá
6
0%
Cauca
200 3%
Serranía de Perijá
2000 33%
Huila
16
0%
Zona Sierra Nevada de Santa Marta 3000 49%
Nariño
225 4%
Tolima
5
0%
Valle de Cauca
30
0%
6112 100%
Total
Fuente: Sergio Uribe Ramírez, "Los cultivos ilícitos en Colombia"
1997
Tabla Nº 2
Distribución del cultivo de la Coca 1994
Has
Antioquia
y
Uraba
antioqueño
600
Choco
130
Serranía de San Lucas
2300
Caquetá
20706
Cauca
3402
Serranía de Perijá
300
Sierra Nevada de Santa
Marta
800
Meta
8500
Nariño
2990
Tolima
100
Putumayo
15281
Amazonas
800
Guanía
750
Guaviare
24448
Vaupes
1250
Vichada
1150
TOTAL
83507
Fuente:
Ramírez
Sergio
Uribe
29
%
participación
0,72%
0,16%
2,75%
24,80%
4,07%
0,36%
0,96%
10,18%
3,58%
0,12%
18,30%
0,96%
0,90%
29,28%
1,50%
1,38%
100,00%
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Tabla Nº 3
Distribución cultivo de la Amapola 1994
%
Has
Participación
Antioquia
157
1%
Bolívar
71
0%
Boyacá
806
4%
Caldas
120
1%
Caquetá
322
2%
Cauca
4784
23%
Cesar
105
1%
Cundinamarca
458
2%
La Guajira
75
0%
Huila
5823
29%
Magdalena
100
0%
Meta
262
1%
Nariño
1312
6%
Norte
de
Santander
140
1%
Putumayo
130
1%
Quindío
132
1%
Risaralda
121
1%
Santander
45
0%
Tolima
5159
25%
Valle
283
1%
TOTAL
20405
100%
Fuente: Sergio Uribe Ramírez 1997
30
UNISCI DISCUSSION PAPERS
1
2
3
4
5
Cuadro Nº 7
Ingresos Marihuana en Colombia
1986 -2001
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
4.200 7.628
6.282
3.300 2.946 4.490 3.800 9.824
12.196
200
200
200
200
200
200
200
200
200
4.000 7.428
6.082
3.100 2.746 4.290 3.600 9.624
11.996
18.500 18.500 18.500 18.500 20.271 21.207 21.207 21.207 21.207
74.000 137.409 112.517 57.350 55.664 90.967 76.345 204.095 254.398
1995
9.960
200
9.760
21.207
206.979
1996
10.000
200
9.800
21.207
207.828
1997
10.000
200
9.800
21.207
207.828
1998
10.000
200
9.800
21.207
207.828
1999
10.000
200
9.800
21.207
207.828
2000
10.000
200
9.800
21.207
207.828
2001
10.000
200
9.800
21.207
207.828
12.000 22.283
29.280
29.400
29.400
29.400
29.400
29.400
29.400
9
Toneladas
Consumo doméstico
Marihuan Exp. Ton.
US$/ Ton. al * mayor
Ing Brutos miles US$
Cst. Trans US$ 3000/Ton.( US$
miles)
Ing. Netos miles US$ antes
Lavado
Cst lav. 10 % 86-89 y 20 % miles
US$
Ingresos Netos Repratiación miles
U$
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Se toma del cuadro No 1
Hasta 1994 Ricardo Rocha (1997) en adelante se mantiene
1-2
Hasta 1994 Ricardo Rocha (1997) en adelante se mantiene
18*19
Hasta 1994 Ricardo Rocha (1997) en adelante se mantiene
5-6
Roberto Steiner (1997)
7-8
6
7
8
Enero de 2004
18.246
9.300
8.238
12.869 10.800 28.872
35.988
62.000 115.126 94.271
48.050 47.426 78.098 65.545 175.223 218.410 177.699 178.428 178.428 178.428 178.428 178.428 178.428
6.200
4.805
11.513
9.427
55.800 103.614 84.844
31
9.485
15.620 13.109 35.045
43.682
35.540
35.686
35.686
35.686
35.686
35.686
35.686
43.245 37.941 62.479 52.436 140.179 174.728 142.159 142.742 142.742 142.742 142.742 142.742 142.742
UNISCI DISCUSSION PAPERS
32
Enero de 2004
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Cuadro Nº 8
Ingresos Coca en Colombia
1986 -2001
19.280
19.520
27.040
33.520
32.160
30.400
29.680
31.680
36.000
40.720
53.760
63.600
81.440
98.000
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
500
18.780
19.020
26.540
33.020
31.660
29.900
29.180
31.180
35.500
40.220
53.260
63.100
80.940
97.500
2000
108.960
500
108.460
38
38
53
66
63
60
58
62
71
80
107
126
162
195
217
10
10
10
10
11
11
11
11
11
11
11
11
11
11
28
28
43
56
52
49
47
51
60
69
96
115
151
184
323
323
323
323
323
369
369
369
369
369
166
166
166
166
350
351
366
379
375
418
417
421
429
439
261
281
317
350
301
302
315
326
323
359
358
362
369
377
225
242
272
301
3
3
3
3
4
4
4
4
4
4
4
4
4
4
298
299
312
323
319
355
354
358
365
373
221
238
268
297
22.000
15.000
15.000
18.500
18.000
13.500
12.000
12.000
12.000
10.800
10.500
10.500
10.500
10.500
6.561.618 4.480.021 4.674.003 5.970.760 5.742.813 4.798.107 4.250.126
4.291.398
4.380.547 4.030.155 2.317.295 2.494.973 2.817.106 3.116.126
3.314.028
526
526
549
568
563
627
631
644
894.766
896.004
934.801
968.231
957.135
1.066.246 1.062.531
1.072.850
1.095.137 1.119.488 662.084
199.831
200.108
208.772
216.238
213.760
238.128
1986
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
Toneladas Hojas
Consumo dom. Hoja
Hoja dispon. P.base
Base dom. Ton. 1base:500
hoja
Consumo domestico Base
Ton.
Base dom. Coca Ton.
Base importada Ton
Base para coca Ton.
Cocaina Ton. 1 coca:1.163
base
Cosumo dom cocaína Ton.
Cocaína Exp. Ton.
US$/ k. al * mayor
Vlr cocaína exportable miles
US$
Cst Interno US$ 1500 kl base
(miles)
Cst trans. US$ 3000 el kilo
(miles US$)
Cst insu. imp. US$ 670/k
(miles US$)
Cst confiscaciones 29 %
Total costos miles US$ y
confis.
1987
1988
1989
1990
1991
1992
625
1994
1995
658
250.019
1996
392
1997
1998
1999
11
206
166
372
320
4
316
10.500
422
475
525
558
712.850
804.887
890.322
946.865
239.603
244.581
147.865
159.203
179.758
198.838
1.902.869 1.299.206 1.355.461 1.731.520 1.665.416 1.391.451 1.232.536
1.244.505
1.270.359 1.168.745 672.016
723.542
816.961
903.676
2.997.992 2.395.844 2.499.582 2.916.558 2.836.874 2.696.452 2.532.991
2.557.589
2.610.720 2.538.909 1.482.357 1.596.016 1.802.081 1.993.361
33
237.299
1993
211.467
961.068
2.119.957
UNISCI DISCUSSION PAPERS
19 Ingreso Bruto miles US$
Cst lav. 10 % 86-89 y 20 %
20 miles US$
Ingreso
Neto
para
21 repatriación miles US$
Enero de 2004
3.563.626 2.084.177 2.174.420 3.054.201 2.905.939 2.101.655 1.717.134
1.733.809
1.769.827 1.491.246 834.938
898.957
1.015.025 1.122.764
1.194.070
356.363
346.762
353.965
166.988
179.791
203.005
224.553
238.814
1.387.047
1.415.862 1.192.997 667.950
719.166
812.020
898.211
955.256
208.418
217.442
305.420
581.188
420.331
343.427
3.207.264 1.875.759 1.956.978 2.748.781 2.324.751 1.681.324 1.373.707
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Se toman lo del cuadro No 3
9-10
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Hasta 1994 Ricardo Rocha (1997) de 1995 a 1998 Pierre Salama (2002) en adelante se mantiene
11*12
Zabludoff Sidney (1994)
Zabludoff Sidney (1994)
Hasta 1994 Ricardo Rocha (1997) en adelante se mantiene
Zabludoff Sidney (1994)
14+15+16+17
13-18
Roberto Steiner (1997)
19-20
Hasta 1994 Ricardo Rocha (1997) en adelante se mantiene
1-2
Ricardo Rocha (1997)
Hasta 1994 Ricardo Rocha (1997) en adelante se mantiene
4-5
Pierre Salama (2002) hasta 1998 en adelante se mantiene
6+7
Ricardo Rocha (1997)
Hasta 1994 Ricardo Rocha (1997) en adelante se mantiene
34
298.249
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
Cuadro Nº 11
Ingresos Netos Repatriación
Miles US$
1986-2000
Total
Marihuana
Cocaina
Amapola
1986
3.286.942
55.800
3.207.264
23.879
1987
2.114.822
103.614
1.875.759
135.449
1988
2.265.828
84.844
1.956.978
224.006
1989
3.144.256
43.245
2.748.781
352.229
1990
2.497.317
37.941
2.324.751
134.626
35
1991
1.873.488
62.479
1.681.324
129.685
1992
1.562.004
52.436
1.373.707
135.861
1993
1.652.794
140.179
1.387.047
125.568
1994
1.744.977
174.728
1.415.862
154.387
1995
1.335.156
142.159
1.192.997
1996
810.692
142.742
667.950
1997
861.908
142.742
719.166
1998
954.762
142.742
812.020
1999
1.040.954
142.742
898.211
2000
1.097.998
142.742
955.256
UNISCI DISCUSSION PAPERS
Enero de 2004
LA ESTATALIDAD DEL TERRITORIO COMO GARANTÍA
DE LA INDEPENDENCIA DE LA SANTA SEDE
AUTOR1:
CARLOS CORRAL SALVADOR
Catedrático Emérito UCM
FECHA:
Enero 2004
A los 75 años de haberse creado, sorpresivamente resulta que el micro-Estado Vaticano,
además de consolidado desde el 1 de febrero de 1929, aparece ante los ojos de Jefes de
Estado, como paradigma para tenerse en cuenta e, incluso, ser adoptado como solución de
gravísimos problemas históricos de larga duración.
En efecto, aprovechando la ocasión de la visita de Juan Pablo II a Jerusalén, Israel,
Jordania y Palestina (de 20 a 25 III 2000), el Presidente de la Organización para la liberación
de Palestina (O.L.P.), Yaser Arafat, apuntaba, para resolver el contencioso entre Palestina e
Israel, a la doble capitalidad de Jerusalén como la que venía ostentando Roma como capital de
Italia a la vez que del Stato Cittá del Vaticano23
En Jerusalén, un anticipo era el ondear de la bandera de Palestina en el Orient House.
Anticipó que desapareció cuando el edificio fue de nuevo ocupado por el ejército israelí el 5
de agosto de 2001, haciendo ondear, desde entonces, la estrella de David en lugar de la enseña
palestina.
¿Cómo así dos capitales dentro de la misma ciudad de Roma (n.3)? La cuestión propuesta
arranca de la exigencia de un territorio independiente por parte de la Santa Sede (n.1) así
como de la fijación y delimitación de dicho territorio (n.2), para lograr la estatalidad d la
ciudad del Vaticano como garantía de la independencia absoluta de la Santa Sede4.
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Vide Gil E. y Corral C. (2001): Del desencuentro a la comprensión, Israel – Jerusalén - Iglesia Católica.
Madrid, UPCO, espec. Parte Segunda, cap. VIII, donde señala P. López de Aguirrebengoechea, p.344: “k) Un
“Vaticano para los palestinos en parte de Jerusalén Este.” Se trataría de un acuerdo entre israelíes y palestinos,
por el cual, manteniendo la ciudad unida y con la parte Este también bajo soberanía israelí, se aplicase una
fórmula similar a la sancionada por los artículos 15 y 16 del Tratado de Letrán, de 11 de febrero de 1929, entre la
Santa Sede y el Estado italiano, por los cuales éste útimo preveía unas garantías concretas de extraterritorialidad
para las basílicas y otros inmuebles propiedad de la Santa Sede, extrapolándolo en el sentido de aplicarlo a una
super Orient House extraterritorial y con libre acceso asegurado desde la futura entidad nacional palestina, sea
Estadio independiente o confederado a Jordania, o una triple con Israel. [...] Arafat suele referirse como modelo
de sugerencia a la ciudad de Roma “capital de dos Estados”, pero la oposición de principio israelí sería
manifiesta”
3
Santos, J.L. : “Nueva relación de Iglesia en Suecia”, Anuario de Derecho Eclesiástico del Estado XII. (1996)
559-586
4
Para una mayor profundización vide Corral, C. (1989): LX Aniversario de la Ciudad del Vaticano (1929-1989),
La garantía territorial-estatal de una soberanía espiritual. Madrid, UPCO; idem, “El porqué de la estatalidad del
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1.La exigencia de un territorio independiente como garantía definitiva de la
independencia de la Santa Sede
Tal exigencia —no debe olvidarse— de la “Cuestión Romana” con que se denominaba la
contienda político- religiosa, de alcance tanto nacional como internacional, que surgió entre el
Pontificado Romano y el Reino de Italia por la sucesiva ocupación de los Estados Pontificios
y, al final, de Roma misma (20 IX 1870) y la proclamación de Roma como capital de la
Península unificada (1861). Estados que se habían ido formando a lo largo de 1.200 años en
orden a asegurar un poder temporal al Papa que le garantizara una completa
La exigencia de un territorio independiente de cualquier otro Estado, por mínimo que
fuera, para mantener su independencia ( o soberanía) espiritual, no se le planteó ni de lejos a la
Iglesia anglicana, ni a su Primado de Canterbury. La razón es que de ella se hizo proclamar
Cabeza, el rey Enrique VIII, en 1534; y Supremo Gobernador/Gobernadora, la Reina Isabel,
en 1559. Tan es así que el Arz. de Canterbury es nombrado y, en absoluto, puede ser depuesto
por la Reina de Inglaterra. Y, como él, todos los demás Obispos y Arzobispos anglicanos. Si
sometido quedó el Primado de la Iglesia anglicana, con mayor razón el territorio de su
residencia, el Palacio de Lambeth situado, a la otra orilla del Támesis, enfrente del
Parlamento. No hay lugar, pues, ni para la soberanía espiritual ni menos para la soberanía
temporal.
Tampoco se planteó ni pudo plantearse la cuestión a las Iglesias surgidas de la Reforma
luterana. Todas ellas se proclamaron independientes de Roma, es cierto, pero a la vez
quedaron tan territorializadas que acabaron por someterse a cada señor del territorio y
achicarse a la medida de cada uno de los Principados germanos surgidos de la Paces de
Augsburgo y Westfalia5.
Ni siquiera las Iglesias Orientales separadas pudieron presentar el problema de un
territorio independiente: al compás de las Naciones que fueron surgiendo de las
desmembraciones sucesivas, antes, del Imperio bizantino y, después, del Imperio turco, se
constituyeron en otras tantas Iglesias autocéfalas tan independientes entre sí como
dependientes de cada Emperador, Zar, Rey o Gobernante de turno.
En el Islam, para quien no hay más que una única Comunidad --Umma-- en que se funden
los aspectos religioso y político, ni siquiera es concebible la idea de una dirección espiritual
independiente en sí misma.
Quien ha podido plantear la exigencia de un territorio independiente, y de hecho la ha
planteado, ha sido y es la Iglesia Católica y, más en concreto, la Santa Sede o el Primado
Romano. Y lo plantea por razón de dos de sus características: de un lado, la universalidad y
unidad y, de otro, la soberanía espiritual. La universalidad y unidad, pues expresan que la
Iglesia Católica desborda las fronteras de cada uno de los Estados donde se encuentra
establecida, rompiendo la igualdad entre ámbito estatal y extensión eclesial. Es justo lo
contrario a lo pretendido por todas las clases de regalismos —llámense galicalismos,
SCV”, en Homenaje al Prof. Julio Manzanares (Salamanca 2002); y D’Avack, P.A., Vaticano e Santa Sede [a
cura di Carlo Cardia] (Boloña 1994) cap. 3 con las bibliografías allí citadas in fine.
5
Pinto, P. V., “Rilevanza giuridica della Chiesa Cattolica e del Consiglio Ecumenico di Ginevra nel ordinamento
internazionale”, Apollinaris, espec. núm 3-5 (1973) 494-527; Vicher, Lukas (1972): Textos y documentos de la
Comisión Fe y Constitución (1919-1968). Madrid, BAC, 252-261
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febronianismos, jurisdiccionalismos o josefinismos— y, sobre todo, por las Iglesias así
llamadas “Patrióticas” de China y de los demás Estados comunistas al concluir la II Guerra
Mundial6.
Es, ante todo, la soberanía espiritual del Pontificado Romano, que se ejerce sobre una
comunidad de fieles de ámbito universal, la que en el fondo planteó a los propios estadistas, lo
mismo católicos que protestantes, la exigencia de que el Romano Pontífice no fuera súbdito de
Estado alguno. Así lo hizo constar Napoleón I:
“El Papa debe estar en Roma... El Papa no es aquel que puede estar en Berlín o Viena:
es el que está en el Vaticano y no es como si estuviese en París. ¿Acaso, si el Papa
estuviese en París, los vieneses o los españoles seguirían sus decisiones?, y yo ¿le
seguiría si estuviese en Viena o en Madrid?”7
Años más tarde, cuando ya se estaba fraguando la unidad italiana desde la casa de Saboya,
fue otro emperador francés, Napoleón III, quien lo planteó con la máxima claridad en el folleto
Le Pape et le Congrès, bajo el seudónimo de Laguéronnières:
“El poder temporal ¿es necesario al Papa para el ejercicio de su poder espiritual? —se
preguntaba—. La doctrina y la prudencia de Estado responden concordemente de
forma afirmativa. Desde el punto de vista religioso es necesario que el Cabeza
supremo de 200 millones que rige las almas pueda, sin estar atado a ninguna
dependencia, extenderse por encima de todas las pasiones humanas. Si fuera un
soberano dependiente, sería entonces francés, austríaco, español o italiano, y el
carácter de su nacionalidad le quitaría el carácter de su soberanía espiritual
universal (...). Para Inglaterra, Rusia y Prusia, como para Francia y Austria, es de
importancia que el representante de la unidad católica no padezca coacción ni esté
sometido ni sea súbdito. Roma es el punto central de un poder moral tan universal que
no puede menos de ser de interés para todos los gobiernos y para todos los pueblos el
que descanse sobre una roca constantemente inmutable, sobre la sagrada roca a la que
ninguna sacudida humana pueda derrocar”8
Por parte del Imperio alemán, el Príncipe de Bismarck afirmaba más secamente ante el
embajador inglés Loftus, el 2 de noviembre de 1867, que “el cabeza de la Iglesia católica
jamás podía ser súbdito de Príncipe alguno”9
A pesar del entramado de intereses de las Potencias, entrecruzándose con las aspiraciones
del catolicismo y del Papa, hay una exigencia fundamental requerida paladinamente por los
estadistas: que la actividad del Romano Pontífice fuera absolutamente independiente de
cualquier gobierno político. Por ello, ningún gobernante europeo ni americano, sea de Austria
o Alemania, sea de Francia, España..., está dispuesto a consentir que sus respectivas políticas
se encuentren mediatizadas por el Gobierno italiano a través de un Papa que fuera súbdito
suyo. Con una agravante, que, de ser así, esos mismos gobernantes encontrarían razón
6
Corral et alii (1966): Vaticano II. La libertad religiosa. Madrid 1966, 573 ss
Son palabras pronunciadas tras haber sido apresado Pío VII, reconociendo el error cometido entonces. Están
aducidas en el discurso ante el Congreso por Mussolini, B.: Gli accordi del Laterano. Discorsi al Parlamento
[con Prefacio de Mussolini y Apéndice conteniendo el Proyecto de Erzberger y las conversaciones con el
Cardemal] (Roma 1929) 14
8
Bastgen, Hubert: Die römische Frage. Documente und Stimmen (Freiburg in Br., I, 1917; II, 1918; III, 1919)
[La mejor y más completa colección de documentos] T.I n.193 y 419
9
Bastgen: III. 11
7
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suficiente para intervenir una vez más en el Reino de Italia, si juzgaran que el Papa, siendo
súbdito de Italia, se desmandaba enviando a los católicos súbditos de ellos órdenes contrarias a
las propias.
2.Un territorio independiente tan esencial como limitado
Pero ¿cuánto de territorio independiente hay que ofrecer y asegurar para garantizar esa
independencia (o soberanía) espiritual y hacer efectivo ese no ser súbdito de poder alguno? Se
impone, pues, pasar de la exigencia fundamental a la exigencia instrumental. Y aquí
comienzan a distanciarse las actitudes de los Estados y del catolicismo entre sí.
Desde Francia, Napoleón III propone con meridiana claridad la cuestión y la solución —la
suya— en el mencionado fascículo Le Pape et le Congrès10:
“Desde el punto de vista del doble interés de la Religión y del Orden Político de Europa
está clara la necesidad del Poder temporal del Papa. Pero ¿cuál tiene que ser este Poder en
sí y para sí?, ¿cómo puede compaginarse la Autoridad Católica fundada sobre el dogma
con la Autoridad convencional fundada sobre las costumbres públicas, los intereses
humanos y las necesidades sociales?, ¿cómo puede el Papa ser a la vez Sumo Sacerdote y
Rey?, ¿cómo puede el hombre del evangelio, que perdona, ser el hombre de la ley que
castiga?, ¿cómo puede el Cabeza Supremo de la Iglesia, que excomulga a los herejes, ser
el Cabeza Supremo del Estado, que protege la libertad de conciencia?. El poder del Papa
sólo puede ser un Poder paternal; tiene que parecerse más al de una familia que al del
Estado. Por ello, no sólo es necesario que su territorio sea tan extenso, sino que nosotros
sostenemos como esencial que sea limitado. ¡Cuanto menor sea el territorio, tanto mayor
será el Soberano!”.
Y más adelante continuaba:
“Por tanto, el Poder temporal del Papa es necesario y legítimo, pero inconciliable con un
territorio tan extendido en cierto sentido. Es solamente posible a condición de que esté
despojado de todas las condiciones ordinarias del poder estatal, es decir, de todo lo que
afecta a su eficacia, desarrollo y progreso. Dicho poder tiene que existir sin ejército, sin
representación legislativa y, por así decirlo, sin Código de Justicia”.
Bismarck, por su parte, sostenía (en la antes citada entrevista con el embajador inglés
Loftus) que “el Papa tenía que ser un soberano independiente, aunque tan sólo fuera poseedor
de 10 o 100 hectáreas del Oriente. El cabeza de la Iglesia católica no puede ser súbdito de
Príncipe alguno”11
3.La solución que se acepta: dos capitales en la misma ciudad, Roma
Entre las actitudes: la maximalista —si no todos los Estados pontificios, al menos la ciudad
entera de Roma, como quizá pudiera desprenderse de expresiones de León XIII—; y la
minimalista —“Territorio, el reino de Italia no puede dar ni restituir ni poco ni mucho”,
manifestada por un liberal del centro, Bonghi— ¿no cabría abrir una vía media accesible a
ambas partes?
10
11
Bastgen: I, n. 193, 419 s.
Bastgen: III, 11
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3.1.Los primeros bocetos de territorio
Con ser largo el camino hacia la conciliación -unos sesenta años- se marcaron ya los primeros
hitos a los veinte años los siguientes, a los otros veinte, en el siguiente siglo, en 1919, que
pudieron ser los definitivos, si no fuera porque tuvieron que retrasarse diez años más por mor
de la inestabilidad de los gobiernos italianos.
En efecto, en 1989, el Obispo de Cremona, Mons. Bonomelli, publicaba en la revista
Rassegna Nazionale el artículo “Roma, Italia y la realidad de las cosas. Pensamiento de un
Prelado italiano”, en el que, ante la imposibilidad de una restitución temporal, abogaba por que
la Iglesia debía adaptarse a los tiempos: una conciliación sería posible creándose una
miniatura de Estado, fabricándose una ciudad que sería como un Principado de Mónaco o una
pequeña República de San Marino o de Andorra a la derecha del Tíber”12. El opúsculo fue a
parar al Índice y el autor humildemente se sometió.
Hubo que esperar al pontificado de Pío X en que se inicia, por recíproco interés, el
deshielo a la vez que el gradual acercamiento entre católicos hasta entonces orillados. Como
en Alemania, también como allí, por causa de una tercera fuerza emergente, la de los
movimientos socialistas y obreros que surgen arrolladores. Fue en tiempos de Giovanni
Giolitti, cuando se logró alcanzar un acuerdo, si bien limitado, entre liberales moderados y el
moderantismo clerical.
En esas circunstancias es cuando, por parte de los católicos, comienza a abandonarse por
irrealizables las exigencias territoriales que pudieran plantear graves problemas a los
gobiernos italianos, tratando de reducir la cuestión romana a la búsqueda y hallazgo de
condiciones jurídicas que asegurasen al Pontificado una independencia efectiva ante las
Naciones y ante el catolicismo mundial. Una actitud así fue expresada por primera vez por el
Arz. de Udine, Mons. Rossi, en el discurso inaugural de la VIII Semana Social de los
Católicos Italianos, que se celebraba en Milán el 31 de noviembre de 1913. El discurso –
nótese bien—había sido previamente aprobado por Pío , no obstante, L’Osservatore Romano
se apresuró a distinguir entre la responsabilidad de autor y la del Vaticano13.
El paso, y decisivo, se dio ya con Benedicto XV con ocasión de la I Guerra Mundial,
cuando por medio del Card. Gasparri se declaraba, el 27 de junio de 1915, que “el arreglo
adecuado de la situación no vendría de las armas extranjeras, sino del triunfo de los
sentimientos de justicia que augura se difundieran más y más en el pueblo italiano”14.
Paso que se concretó en las propuestas de ambos, en junio de 1919, mientras se estaban
concluyendo los Tratados de Paz en París que trataban de poner fin a la I Guerra mundial.
Como portador de ellas, fue enviado allí el mejor diplomático pontificio, Mons. Cerretti, para
exponerlas al Presidente del Consejo italiano, Orlando. La Promemoria del Card. Gasparri
comprendía dos principios: la soberanía y jurisdicción plena del Papa sobre el Vaticano y una
parte de la Ciudad Leonina hasta el Tíber y la garantía internacional --que según añadía
12
Ampliamente viene citado el proyecto en Mussolini: Gli accordi, p. 47-49.
Ibidem 521.
14
El mismo Papa que abría la esperanza de un arreglo bilateral era el mismo que de forma matizada recordaba,
por un lado, “que cese esta situación anormal para la cabeza de la Iglesia” y, por otro, abrogaba la prohibición de
las visitas solemnes de los jefes católicos a Roma en la Encíclica Pacem Dei, 23 V 1920
13
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Orlando— “podría conseguirse a través de la Sociedad de Naciones, en la que Italia
procuraría introducir a la Santa Sede”15.
Pero las Cámaras le retiraron la confianza en cuanto el Presidente Orlando regresó a
Roma. Más aún, el Rey Víctor Manuel III se manifestó tan opuesto a cualquier acuerdo con la
Iglesia que llegó a decir: “Antes morir que estipular un Concordato”16.
Desde el mundo germánico y por ese mismo período circundante a la I Guerra mundial –
no se olvide— se presentaban propuestas que empujaban a meterse por la vía de la
conciliación. Especial incidencia habían tenido, creando opinión pública, la propuesta de M.
Etzberger17, que fue jefe del Centro Católico Alemán, (partiendo de Alemania y desde una
perspectiva también alemana), y la del que fue Card. Ehrle jesuita alemán (desde la Biblioteca
Vaticana de la que era Prefecto, pero desde la perspectiva pontificia). Ambas propuestas
resultaban , además de muy concretas, muy similares a las contenidas en el futuro Tratado de
Letrán. En un extraordinario artículo titulado “Benedicto VX y la solución de la cuestión
romana”18 Ehrle (a quien había de suceder más tarde al frente de la Biblioteca Vaticana,
Aquiles Rati –el futuro Pío XI--) pasaba a examen las tres series de soluciones hasta entonces
presentadas (internacionalización de la Ley de Garantías, un Tratado internacional entre todas
las Potencias, y un arreglo bilateral de Potencia a Potencia) y acababa inclinándose por la
tercera. El proyecto consistía en un Acuerdo bilateral entre el Quirinal y el Vaticano y en la
comunicación del acuerdo a las demás Potencias, conteniendo la creación de un Estado del
Vaticano con base territorial y con unos límites bien definidos.
3.2.Las bases del arreglo
Parecía, pues, que quedaba abierta la vía hacia la conciliación, al menos desde el Pontificado.
A la vez, empero, parecía bloqueada la vía por dos prejuicios, elevados a principios
irrenunciables por los que hasta entonces habían gobernado Italia: de un lado, la intangibilidad
de la Ley de Garantías (13 de mayo de 1871) con la consiguiente negativa a dar el paso a un
Tratado o Acuerdo con la S. Sede; de otro, la irreductibilidad a todo intento de reconocer una
soberanía territorial, por mínima que fuera, en la Península a la S. Sede.
Superarlos y llegar a la conciliación fue una de las directrices que se marcó Pío XI desde
su ascenso al Pontificado en la primera Encíclica Ubi arcano Dei, del 23 de diciembre de
1922.
Con estas disposiciones pudieron abrirse las negociaciones cuatro años más tarde, en
1926, en una fase preparatoria que va de agosto a octubre entre el abogado Francisco Pacelli,
hermano del futuro Pío XII, por parte del Vaticano, y por el Consejero de Estado, Domenico
Barone, por parte del Gobierno italiano. La S. Sede puso como condición que la iniciativa
oficial de la negociación partiera del Gobierno italiano, prescindiendo de la Ley de Garantías.
15
Card. Cerretti: “Le conversazioni tra il Card. Cerretti e l’On. Orlando”: [revista] Vita e Pensiero (1919, giugnoluglio), reproducidas en Mussolini, Gli accordi, p.143-156
16
Leturia, P.(1929): Del Patrimonio de San Pedro al Tratado de Letrán. Croquis histórico documentado de la
“Cuestión Romana”. Madrid, 244-246
17
El proyecto de Erzberger se titulaba “Tratado sobre las sanciones internacionales que deben garantizar el poder
temporal del Papa” y constaba de 10 artículos. Fue publicado por él mismo en Souvenir de guerre (París 1921)
158; vide su reproducción en Mussolini: Gli accordi, p.138-142 y Viglione, M. (1987): Rapporti Stato e Chiesa
dall’unità d’Italia ad oggi, documenti salienti di storia contemporanea, 2ªed. Brescia, 16s.
18
Ehrlef F.: “Benedikt XV und die Lösung der Römischen Frage”, Stimmen der Zeit 91 (19l6) 505-535 con el
plano en p.522.
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Una vez aceptada la condición, las negociaciones se iniciaron el 6 de octubre, y el 24 del
mismo mes, el Card. Secretario de Estado Gasparri dejó fijadas las seis bases del arreglo:
1. La condición en que se quiere poner a la S. Sede ha de responder a su dignidad y a la
justicia
2. Por lo mismo, esa condición ha de ser tal que garantice plena libertad e independencia,
no sólo real y efectiva, sino también visible y manifiesta, con territorio de su plena y
exclusiva propiedad, tanto de dominio como de jurisdicción, según conviene a toda
soberanía, e inviolable en todo evento.
3. Por estos motivos y también por tratarse de intereses que rebasan evidentemente los
confines de Italia, es necesario que el nuevo acomodamiento político territorial sea
reconocido por las Potencias.
4. Corresponderá al Gobierno italiano el asegurar plenamente ese reconocimiento, al
menos de las Potencias europeas con las que la S. Sede e Italia mantienen relaciones
diplomáticas, antes de abrir la negociación oficial.
5. Conviene que a la convención política se asocie una convención concordataria que
regule la legislación eclesiástica de Italia.
6. Apenas hace falta añadir que la autoridad política y constitucional de Italia, esto es, el
Rey y el Parlamento, habrán de aprobar en todo caso los posibles convenios19.
De las seis, la base central es la segunda, que reúne las dos exigencias fundamentales, a
saber, la nuclear de la absoluta independencia de la Santa Sede y la instrumental de un
territorio bajo la soberanía y aun propiedad de la misma. En torno a las dos se colocan las
demás bases: como previas, la primera, requiriendo una situación de justicia; como integradora,
la tercera -de suma importancia internacional—en la que de forma indirecta se recoge la
aspiración de muchos estadistas y juristas de alcanzar unas garantías internacionales
demandando que se obtenga el reconocimiento por la Potencia del “nuevo acomodamiento
territorial”; como complementarias, la tercera y la cuarta, recomendando al Gobierno el
obtener tanto el reconocimiento internacional de las Potencias como el interno del Rey y del
Parlamento; como anexa, pero condicionante del arreglo, la sexta, expresando la conveniencia
de una regulación Iglesia-Estado italiano mediante un Concordato.
Por su parte, el Gobierno italiano exigió el reconocimiento de la situación de hecho, a
saber, Roma capital del Reino de Italia bajo la dinastía de la Casa de Saboya. Y asumió, a su
vez, los compromisos, comenzando por el de tomar la iniciativa y superar los mencionados
prejuicios que para el Gobierno distaba de ser insalvables. Respecto al territorio, “por la
misma razón histórica y delicadamente civil por la que puede existir la pequeña República de
19
Carta de Mussolini a Barone, 4 X 26, tomando la iniciativa de la negociación; Carta del Card. Gasparri a
Pacelli, 6 X 26, aceptando la negociación; Carta del Cardenal Gasparri, 24 X 26, fijando los seis puntos, y
Primera minuta del tratado de puño de Francisco Pacelli con apostillas dictadas por el S. Padre, 4 XI 26:
Pacelli, Francesco, Diario della Conciliazione con Verbali e Appendice di Documenti (a cura di Michele
Maccarroni) apéndices I-IV, 207-216. Los seis puntos fueron citados ante las Cámaras, 14 V 28, en el discurso
de Mussolini, Gli accordi, p.66.
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San Marino –hacía explicar el primer Ministro— sin que jamás haya traído la más mínima
turbación a la unidad territorial de Italia, se puede en 1928 concebir que surja de nuevo a la
orilla del Tïber la limitada soberanía territorial de la Santa Sede”. Respecto al recurso al
instrumento pacticio de un Tratado o Concordato, “el Conde Cavour –añadía— fue el primer
estadista que en momentos enormemente difíciles tuvo el valor de manifestar su convicción –
contra el parecer de casi todos los hombres de su tiempo— de que debía llegarse a un pleno
acuerdo bilateral en la cuestión romana”20.
Para facilitar al Gobierno la obtención del reconocimiento internacional de la futura
Ciudad del Vaticano, la Santa Sede de forma realista rebajó la exigencia a solas las Potencias
europeas y, dentro de éstas, a aquellas relacionadas diplomáticamente con al Santa Sede –con
lo que evitaba el tener que acudir a la URSS entonces de Stalin.
Reconocimiento, por cierto, que para la Santa Sede era de suma importancia: de un lado,
el que de forma explícita se admitiera por Italia que la cuestión romana desbordaba las
fronteras italianas –esto es, admitir que era un tema intrínsecamente internacional (o
transnacional)—y, por otro, que la solución de la política italiana necesitaba del
reconocimiento internacional de las demás Potencias. De hecho, la Santa Sede buscó también
ese reconocimiento expreso en acuerdos bilaterales con los Estados, bien implícito, bien
explícito. Con todo, --adviértase— se pasa delicadamente al Gobierno italiano el compromiso
de caballero de buscarlo, al no reservárselo la Santa Sede
4.La estatalidad del territorio como garantía de independencia absoluta: el
Estado [atípico] de la Ciudad del Vaticano
Para responder, es preciso ver cuál era la situación jurídica de la Ciudad del Vaticano previa a
la creada por el Tratado de Letrán el 11 de febrero de 1929.
4.1.El preexistente estatus jurídico de la Ciudad del Vaticano de 1871 a 1929
Desde la perspectiva de los hechos, la Colina Vaticana, con sus palacios, nunca fue ocupada
por las tropas italianas, ni los funcionarios italianos entraron a tomar posesión de los mismos.
Es verdad que en 1870 se había excluido la Ciudad Leonina, pero Pío IX pidió a las
autoridades ocupantes que se encargaran de guardar en ella el orden público. Ya nunca más se
devolvió ni se demandó. Tan es así que lo que un principio ofrecieron los ocupantes de Roma
–téngase presente-- fue no sólo la Colina Vaticana, sino también la entera Ciudad Leonina,
como se dejó constancia en el “Memorandum” anexado a la Circular enviada el 29 de agosto
de 1870 por el entonces Ministro de Asuntos Exteriores, Visconti-Venosta (según revelaciones
de un periodista belga y no desmentidas en el Parlamento por el Ministro cuando fueron leídas
allí por el diputado Oliva) proveyendo que la Ciudad Leonina quedaría “sotto la piena
giurisdizione e sovranità del Pontefice”21.
20
Guido de Luca, Il Papato e l’Italia si conciliaranno, Documenti e polemiche (Roma 1928) 11s.
Circular de 29 VIII 1870 del Ministro de Asuntos Exteriores a los embajadores y ministros de Italia para ser
comunicadas a los Gobirnos: “Il sovrano Pontefice conserva la dignità, l’inviolabilità e tutte le altre prerogative
della Sovranità e inoltre le preeminenze verso il Re e gli altri Sovrani che sono stabilite per consuetudine. Il titolo
di Principe e gli onori sono riconosciuti ai Cardinali della Chiesa Romana. La Città resta sotto la piena
giurisdizione e sovranità del Pontefice. Si sa che il Tevere divide la Città in due parti, di cui l’una situata sulla
riva destra del fiume, portò un tempo il nome di Città Santa. La Città Leonina contiene oggi una popolazione de
c. 15 mila anime e sarebbe suscettibile di contenerle di più. Possiede una grande quantità di Chiese e Palazzi. La
Chiesa di San Pietro, il Vaticano e le sue vasta dipendenze, le tombe degli Apostoli e dei Papi più illustri; i
numerosi monumenti religiosi e artistici fanno della città leonina una città rimarchevole ed una splendida
21
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Desde la perspectiva jurídica, la regulación de la situación de hecho venía siendo regulada
unilateralmente por la Ley de las Garantías (13 de mayo de 1871). No obstante, siendo ley
italiana, se reconocían jurídicamente una serie de consecuencias propias de una personalidad
internacional, a saber, la consideración del Romano Pontífice como Soberano, el ejercicio del
derecho de legación activa y pasiva, la inviolabilidad y extraterritorialidad de los palacios
pontificios, así como la libre comunicación y acceso de fieles y Obispos con el Papa, además
de la facilitación de otros servicios postales y telegráficos.
¿Cuál era la causa de situación tan real como atípica? No la Ley de Garantías en sí y por
sí, sino más bien la política muchas veces condescendiente de las dos partes que hizo que no
se produjeran crisis temibles y peligrosas22 en la que convivieron y se ejercieron ambas
soberanías que mutuamente se trataban a la vez que jurídica y políticamente se ignoraban.
Con todo, “la Ley de garantías había creado, en tres cuartas partes -–no podía menos de
reconocerse-- una soberanía de iure y, para el resto, la había creado de facto; porque sobre el
territorio vaticano, en el que los Papas se quedaron desde 1870 en adelante, nunca hubo acto
de Gobierno italiano afirmando su soberanía. El Portón de bronce no fue jamás traspasado por
funcionarios o autoridades del Estado italiano; no era el ingreso a un palacio, sino el confín de
un Estado”23.
4.2.El nuevo status jurídico internacionalmente adoptado por el Tratado de Letrán de
11 de febrero de 192924
Constituye éste la respuesta adecuada a la Ley de Garantías, en cuanto se establece un
ordenamiento bilateral entre dos entidades dotadas de personalidad internacional: el Reino de
Italia y la S. Sede. Tan adecuada, formalmente hablando, que dicha ley viene explícitamente
abrogada en el propio Tratado (art. 26) junto con cualquier otra disposición contraria. La
intención de ambas partes de llegar a un arreglo definitivo se enuncia en el Preámbulo del
Tratado reasumiendo los dos principios fundamentales para las respectivas altas partes: el
reconocimiento de Roma como capital del reino y la constitución del Estado de la Ciudad del
Vaticano. Principios que se trasforman en normas de obligado cumplimiento recíproco en el
artículo 26 del Tratado:
“La S. Sede sostiene que con los acuerdos suscritos hoy se le asegura debidamente
cuanto necesita para proveer, con la debida libertad e independencia católica en Italia
y en el mundo; declara definitiva e irrevocablemente arreglada, y por lo mismo
residenza per il Capo sovrano della Catolicità”, en Mussolini, p.29; y CORRAL, C., La libertad religiosa en la
Comunidad Europea, Estudio comparado (Madrid 1973) 557
22
Ibidem, 122.
23
Corral C. y G. M. de Carvajal (1981): Concordatos vigentes, T.II Madrid, reproduciendo el Tratado de Letrán
en italiano y español, p. 231-253.
24
A. D’Avack, P., “Vaticano II, Diritto”, en Enciclopedia Cattolica, vol. 12; AA. VV., Chiesa e Stato. Studi
Storici e Giuridici per il decennale della conciliazione tra la Santa Sede e l’Italia, 2 vols. (Milano 1939)
especialmente, vol. I: Piola, Luzio, Rota y vol. II: Balladore-Pallieri, Le Fur, Rovelli, D’Avack, Jannacone
Como necesario complemento, si bien externo, del Tratado viene considerado el Concordato entre la S. Sede e
Italia —que es el segundo de los Acuerdos Lateranenses— cuya finalidad es el regular ex novo la situación de la
Religión y de la Iglesia en Italia, mientras forma parte integrante del Tratado, el Convenio financiero, por el que
se acepta una indemnización, si bien muy inferior a los daños sufridos, por la pérdida del patrimonio de San
Pedro, constituido por los antiguos Estados Pontificios, y de los bienes de las entidades eclesiásticas. Los textos
en italiano y español vide Corral y Carvajal, o. c., p. 255-284.
9
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resuelta, la “cuestión romana” y reconoce al Reino de Italia bajo la dinastía de la Casa
de Saboya con Roma capital del Estado italiano. A su vez Italia reconoce el Estado de
la Ciudad del Vaticano bajo la soberanía del Sumo Pontífice.”
El Tratado entre la Santa Sede e Italia (Trattato fra la Santa Sede e l’Italia) fue concluido
entre S. S. Pío XI, por parte de la Santa Sede, y por Víctor Manuel III, por parte del Reino de
Italia, el 11 de febrero, y firmado por sus respectivos plenipotenciarios, el Cardenal Secretario
Pietro Gasparri y el Primer Ministro y Jefe de Gobierno Benito Mussolini, y entró en vigor el
7 de junio de 1929, día del canje de los instrumentos de ratificación efectuado en el Palacio
Vaticano.
El Tratado —que consta de preámbulo y 27 artículos— instituye el SCV, determinando la
soberanía temporal, la propiedad exclusiva, la inviolabilidad y el derecho de legación activo y
pasivo del Romano Pontífice, así como la neutralidad, los servicios necesarios y los límites
geográficos del SCV con las zonas e inmuebles que han de gozar de extraterritorialidad.
Como anejos al Tratado político figuran: 1) la delimitación geográfica del territorio
vaticano; 2) la relación de los inmuebles vaticanos que gozan de extraterritorialidad; 3) la
relación de los inmuebles exentos de impuestos y expropiación.25
El SCV, configurado por el Tratado en sus líneas básicas, fue ulteriormente estructurado
por el acervo de las seis leyes fundamentales que el mismo día del nacimiento de aquél, el 7 de
junio de 1929, promulgó Pío XI y son:
I. Ley Fundamental de la Ciudad del Vaticano (modificada por MP de 1 de
mayo de 1946; MP de 28 de marzo de 1968; Ley L de 21 de mayo de 1969 y
Quirógrafo de 6 de abril de 1984; al presente substituida íntegramente por JUAN
PABLO II, Ley Fundamental del Estado de la Ciudad del Vaticano de 26 de
noviembre de 2000, que a la vez abroga todas las normas vigentes en el Estado en
contraste con la presente Ley y entró en vigor el 22 de febrero de 2001
[L’Osservatore Romano de 2 febrero de 2001]).
II. Ley sobre las fuentes del Derecho (modificada por la Ley de 21 de junio de
1969 y el MP de 1 de mayo de 1946).
III. Ley sobre la ciudadanía y la residencia (modificada por la Ley de 21 de
Junio de 1969).
IV. Ley sobre la organización administrativa (modificada por la Ley XXXII de
1 de diciembre de 1932, Ley LI de 24 de junio de 1969 y Quirógrafo de 6 de abril de
1984).
V. Ley sobre la organización económica, comercial y profesional (modificada
por la Ley de 21 de junio de 1929).
VI. Ley de la Seguridad Pública
25
‘Vaticano’, en Corral, C. y Urteaga, J.M. (2000): Diccionario de Derecho Canónico, 2ª ed. Madrid.
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4.3.El Estado que se constituye en la Ciudad del Vaticano
Ese mismo día -7 de junio- y con el canje de los instrumentos de ratificación nace el SCV con
su personalidad internacional iniciando su vida en la Comunidad Internacional, pues los
instrumentos que lo crearon habían cumplido todos los requisitos para tener plena eficacia
jurídica.
Con su bandera, sello y escudo, como prescribe la Ley Fundamental (art. 19): “La
bandera de la Ciudad del Vaticano se compone de dos campos divididos verticalmente, uno
de color amarillo del lado del asta y blanco el del otro lado. Este último llevará la tiara y las
llaves. El escudo representará la tiara con las llaves; el sello llevará en el centro de la tiara y
las llaves y alrededor las palabras Stato Città del Vaticano”.
Así, Estado, es como es designado oficialmente la Ciudad del Vaticano y como tal es
reconocido por Italia en el Tratado (art. 26) y recogido en los anuarios de las Naciones Unidas.
Y así es como lo quisieron las Altas Partes Contratantes, habida cuenta del desarrollo histórico
de la unificación de Italia y de la situación de los Estados pontificios.
4.4 Un Estado atípico
Se pretende, es cierto, constituir el Estado de la Ciudad del Vaticano como Estado. Pero no es
menos cierto que se constituye con “particulari modalitá (así en el Preámbulo: con
modalidades especiales) per gli especiali fini e con le modalitá di cui il Presente Trattato”
(para los fines especiales y las modalidades de que trata el presente Tratado). ¿Son tan
singulares todos ellos que en el fondo impedirían calificar a la Ciudad del Vaticano como
Estado por más que oficialmente así se denomine? Cuando se plantea así la cuestión se está
pensando en la figura del Estado por excelencia, que se inicia con Francia, Inglaterra y
España, pero entonces habría que extender esa misma cuestión respecto a los demás Estados
que vienen enumerados con el SCV en el Anuario de las Naciones Unidas sin ser miembros de
éstas26.
Pues bien, con relación a las finalidades del SCV, resulta que mientras los Estados tienen
como fin propio e intrínseco su desarrollo creciente y progresivo en lo social y en lo
económico, en cambio, el SCV no tiene su fin en sí mismo, sino fuera de sí, y ese consiste en
“asegurar a la Sede la independencia absoluta y visible aun en el campo internacional”
(Preámbulo).
En consecuencia, mientras los Estados buscan y deben buscar el bien de los súbditos, el
SCV, salvados los derechos y deberes que como trabajadores o empleados les corresponden,
aspira a que todos ellos conscientes de la comunidad última a la que van encaminadas sus
actividades, presten el mejor servicio a ésta.
26
De Barberis, 34: “Todos los sujetos del Derecho internacional, por el hecho de serlo, se encuentran regulados,
en alguna medida, por ese orden jurídico. Pero hay algunos de ellos, como los Estados soberanos, que se hallan
sujetos sólo al derecho de gentes. Se los puede denominar sujetos independientes. Otros, si bien se hallan
regulados por el derecho de gentes, dependen también en cierta medida del orden jurídico de otro sujeto
internacional. Se los puede denominar entonces sujetos dependientes. Hay sujetos internacionales que dependen
de un Estado soberano, como el reino de Bután, el principado de Mónaco, el sultanato de Brunei, la Unión Postal
Universal o la Conferencia de Derecho Internacional Privado de la Haya. Hay otros que dependen de la Iglesia
católica, como es el caso de la Ciudad del Vaticano y de la Soberana Orden Militar de Malta, o de una
organización internacional, como la Corporación Financiera Internacional, o de varios sujetos simultáneamente
como los valles de Andorra”.
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Dada su finalidad, necesariamente se deriva la dependencia no transitoria, sino esencial
del SCV con relación a la S. Sede. En efecto, el SCV no subsiste por sí mismo, sino que nace
y vive dependiente de otro sujeto del Derecho internacional, la S. Sede. Tan es así que el que
es elegido canónicamente como Obispo de Roma y lo acepta, ipso facto es el soberano del
SCV. Más, el ordenamiento jurídico de la Iglesia entra como parte del ordenamiento del SCV.
Su origen mismo inmediato es la voluntad de la S. Sede, si bien concordada con la de Italia,
plasmada en un Tratado.
Ahora bien, siendo tan determinante la finalidad en sí para el Estado en cuanto tal, por un
lado, y por otro, siendo tan esencial al SCV su relación teleológica y de subordinación
respecto a la S. Sede, es claro que este no puede ser calificado como Estado en la integridad
del concepto ordinario, sólo en un sentido análogo.
Por ello, se le podría describir acertadamente con los términos con que lo hace Juan Pablo
II en su carta del 24 de noviembre de 1983, dirigida al Cardenal Secretario de Estado:27
“El Estado de la Ciudad del Vaticano es soberano, pero no posee todas las
características ordinarias de una comunidad Política. Se trata de un Estado atípico: el
mismo existe como garantía conveniente del ejercicio de la libertad espiritual de la Sede
Apostólica, es decir, como medio para asegurar la independencia real y visible de la
misma en su actividad de gobierno en favor de la Iglesia universal, como también de su
labor pastoral orientada a todo el género humano; dicho Estado no posee una sociedad
propia para cuyo servicio se haya constituido, y ni siquiera se basa en las formas de acción
social que determinan de ordinario la estructura y la organización de cualquier otro
Estado”
4.5.¿Si tal es su naturaleza teleológica, el SCV no sería el equivalente a la Sede de las
Naciones Unidas en Nueva York?
Surge, es verdad, mediante Acuerdo de Sede, el 26 de junio de 1947, entre la ONU y los
Estados Unidos determinando la delimitación de las Naciones Unidas, así como de los
representantes diplomáticos ante las mismas. Pero el territorio de la sede, donación que fue de
la fundación Rockefeller, no se convirtió en un territorio independiente de Estados Unidos ni
del Estado de Nueva York. Fue tan sólo la concesión de extraterritorialidad para la ubicación
de los edificios pertinentes. Tan no es de la plena y absoluta jurisdicción de las Naciones
Unidas que -en segundo lugar- la competencia sobre el territorio en caso de conflicto en último
término pertenece las autoridades americanas cuando éstas creen que está en peligro la
seguridad nacional.
Tal fue el caso —bien no tan lejano— de la recusación del pase a Yaser Arafat y de la
negativa a abrir una oficina de la OLP; y hace años, el de la intervención de McCarthy
investigando los empleados de las Naciones Unidas que se juzgaban agentes peligrosos del
comunismo.
El territorio, en cambio, del SCV es territorio colocado bajo la soberanía pontificia y no
retenido bajo la del Gobierno italiano, además de ser de la plena y exclusiva propiedad de la S.
Sede. Hay más, la Sede de la ONU no concierta acuerdo alguno ni puede, pues, la
27
L’Osservatore Romano, 9 X 84; Ecclesia (1984) 517
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personalidad internacional, sólo compete a la ONU; en cambio, el SCV puede celebrar por sí
mismo -y lo ha hecho- acuerdos internacionales28.
La razón fundamental consiste en que el SCV, en cuanto tal, tiene su propia personalidad
internacional contradistinta de la personalidad internacional de la S. Sede. Por ello, en
calidad de tal, el SCV es miembro regular de la Unión Postal Universal, Unión Internacional
de la Telecomunicación, Consejo Internacional del Grano, Organización Mundial de la
Propiedad Intelectual, Unión Internacional para la Protección de la Obra Literaria y Artística,
Unión Internacional de la Telecomunicación Vía Satélite (INTELSAT), Conferencia Europea
de Administración del Correo y de la Telecomunicación (CEPT).29
Cumpliendo, pues, fines parecidos, el SCV supera con mucho a las sedes de las distintas
organizaciones internacionales en cuanto que la sede territorial de la dirección suprema de la
Iglesia Católica queda constituida independiente de cualquier Estado –aquí, Italia-- y a la vez
subordinado a otra entidad internacional, la Iglesia Católica, bajo la soberanía del cabeza de
ésta.
A nuestro parecer30, si se quiere ser fieles al origen del SCV, como derivación de los
antiguos Estados pontificios que tenían una finalidad esencial ulterior a la finalidad propia de
todo Estado, así como a la voluntad cierta de las Altas Partes contratantes, se debe mantener
dicho calificativo —como antes hemos visto— al menos en un sentido genérico. Con el
término Estado se está expresando con precisión y claridad mediante los conceptos en que
por aquel entonces se movía el Derecho internacional, que surgía a la vida internacional una
entidad dotada de propia personalidad internacional con un territorio que no era parte ni de
Italia ni de ninguna Potencia —como había ocurrido antes a lo largo de sesenta años—.
Cuando en un segundo momento de reflexión sobre sus singularidades se afirma que la
Ciudad del Vaticano es un Estado sui generis, no se está diciendo una vaciedad, como si por lo
segundo se negara lo primero; lo que se está afirmando es que no es un Estado como los
demás, con todos los elementos esenciales e integrantes, pero que sí retiene los suficientes
elementos esenciales e integrantes para que pueda mantenerse correctamente la denominación
genérica de Estado y adicionar después la específica, bien de sui generis o bien atípico, que no
niegan lo genérico como ocurre por lo demás con el desbordamiento que sufren con el
desarrollo histórico los conceptos, cual es el caso de los de Derecho internacional y Tratado
internacional31.
28
Puente, J. (1965): Personalidad internacional de la Ciudad del Vaticano. Madrid, 98 s., refutando
razonadamente a Le Roy, “La personalité juridique du Saint-Siège et l’Eglise catholique en droit international” en
L’Année Canonique 2 (1953) 125 s.
29
Puente, pp. 98; Gallina, E. (1967): Le organizzazioni internazionali e la Chiesa Católica, Roma 1967; Köck,
H.F.(1975): Die völkerechtliche Stellung des Heiligen Stuhls, Berlin 1975, 479-764; Annuario Pontificio
(Vaticano 2002) “Rappresentanze”.
30
Puente, pp. 96-30. A nuestro parecer, no deja de ser perfectamente válido el contenido esencial de la
calificación doctrinal presentada: una personalidad internacional competente a un sujeto soberano de carácter
territorial.
31
Ruda, J.J. (1995): Los sujetos del Derecho Internacional: el caso de la Iglesia Católica y del Estado de la
Ciudad del Vaticano. Lima, Perú; Documentation Catholique (1929) 1478-1483; 1482.
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5.Conclusión
Concluyendo, en todo caso nunca debe pasarse por alto que la institución del SCV quiso ser la
solución a una concreta cuestión romana: unos Estados Pontificios que militarmente se
ocuparon y una ocupación nunca aceptada por la parte despojada. Se quiso un Estado, si bien
en miniatura, que respondiera a una misma finalidad: servir de garantía a la independencia del
Primado Romano, salvando la integridad y unidad de la Península italiana.
Tan es así que, si bien creado por acuerdo bilateral entre Italia y la S. Sede, el SCV está
reconocido por todos los demás Estados. Lo fue implícitamente ya con la asistencia del cuerpo
diplomático representado ante la S. Sede en el solemne acto de la ratificación de los Acuerdos
Lateranenses, bien explícitamente como Gran Bretaña32, España, Santo Domingo...
Por ello no podemos menos de concluir que con una de las frases del Decano del Cuerpo
Diplomático ante la Santa Sede, al felicitar a Pío XI en nombre del Cuerpo diplomático.
“Nosotros consideramos que este minimum de territorio, con el que Vuestra Santidad se ha
contentado [...] con el único fin de establecer que el sello de la independencia real y visible, no
debía faltar a la majestad superior de la independencia moral de la Santa Sede, consagrada por
los siglos”33.
32
En efecto, antes de terminar 1929, la Royal Navy fue instruida para acordar saludos en ciertas circunstancias al
Papa y a sus enviados diplomáticos. En su conformidad se disponía en los Reales Reglamentos y Órdenes del
Almirantazgo de 1934 “el Papa ha de ser considerado como Soberano extranjero y ser saludado de acuerdo con el
art. 43”.
33
Pronunciadas ante Pío XI por el a la vez embajador de Brasil, Carlos Magalhaes de Azeredo, el 9 de marzo de
1929, La Documentations Catholique (15-22 juin 1929) col. 1478-1484, espec. 1481.
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Anexo I
IGLESIA Y EUROPA
C.E. =. Comunidad Europea
CEEsp = Conferencia Episcopal de España, Italia, Alemania
CCEE = Consejo de Conferencias Episcopales de Europa
Comisión de los Episcopados de la Comunidad Europea
CSCE = Conferencia para la Cooperación y Seguridad en Europa
__ = ONG / FIELES
Fte.: P. Ferrari, Prof. De la Universitá Gregoriana, Roma.
SANTA
SEDE
OBSERVADOR
PERMANENTE
CONSEJO DE
EUROPA
CCEE
DELEGADO
CSCE
CE
COM. ECE
NUNCIO
CEEsp
CEI
CEA
E
I
A
15
“otras”
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Anexo II
ORGANIGRAMA DEL ESTADO DE LA CIUDAD DEL VATICANO
ROMANO PONTÍFICE
Colegio Cardenalicio
-sede vacante-
CARDENAL SECRETARIO DE
ESTADO (9/10 IV 84)
COMISIÓN PONTIFICIA PARA EL
SCV (20 III 39 Y 9 VI 52)
(Gobernador)
CONSEJO DE
ESTADO (28 III 68)
(Consejero General)
(legislativo)
Secretaría General
CONSEJO DE CARDENALES (20/22
XI 81) para el estudio de los problemas
organizativos y económicos de la S. Sede
(ejecutivo)
Oficinas -7
16
(judicial)
Direcciones
Generales-8
Juez único
Tribunal de 1ª instancia
Tribunal de apelación
Tribunal de Casación
(pastoral)
Vicariato del CV
-VICARIO GENERAL-
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LA REVISIÓN ESTRATÉGICA DE LA DEFENSA :LAS MISIONES DE LAS
FUERZAS ARMADAS, LAS FUERZAS ARMADAS DEL SIGLO XXI
AUTOR1:
ANTONIO MARQUINA
Catedrático de Seguridad y Cooperación en las
Relaciones Internacionales
FECHA:
Enero de 2004
1. Introducción
Tal como señalábamos en el n. 3 (octubre de 2003) de esta revista, tanto los capítulos referentes al
marco de la revisión estratégica como los intereses nacionales y riesgos para la seguridad, aunque
suponían un cierto avance con respecto a los planteamientos del Libro Blanco de la Defensa,
adolecían de lagunas, falta de operatividad conceptual y superficialidades que podían cuestionar la
pretensión de la Revisión Estratégica de la Defensa de constituir una referencia permanente a medio
plazo para las Fuerzas Armadas y la Acción Exterior del Estado.
En los comentarios a los capítulos siguientes sobre las misiones y las Fuerzas Armadas del siglo
XXI que a continuación se incluyen, veremos también que existen puntos interesantes y otros más
debatibles que pueden poner también en cuestión algunos de los objetivos inicialmente propuestos.
2. Misiones de las Fuerzas Armadas
El capítulo tercero sobre las misiones de las Fuerzas Armadas está estructurado en tres apartados: 1.De la defensa territorial a la proyección de fuerzas. 2.-Defensa nacional y defensa colectiva. 3.-Líneas
de acción estratégica.
En el primer apartado se explica cómo la Carta de las Naciones Unidas codificó el principio de
condena general de la guerra y la excepción de legítima defensa, cómo esta lógica quiebra en cierta
medida en los años 90 con la aparición de los “Estados fallidos” y que es necesario contar con unos
medios militares para aliviar el sufrimiento de los países desgarrados por un conflicto civil y para
imponer un orden pacífico y estable en estos países. La defensa del territorio ya no es suficiente y los
Ejércitos pasan a ser vistos como el instrumento idóneo para afrontar este nuevo desafío. Las misiones
de paz—se dice-- pasan a ser el medio para transformar una “defensa esencialmente estática y
aferrada al suelo nacional y aliado, para abrirse a un área geográfica de actuación mucho más amplia
y a unas capacidades militares que se basan primordialmente en la proyección de fuerzas y en su
despliegue, más o menos lejano, durante prolongados períodos de tiempo. Los Ejércitos creados para
la defensa nacional pasan a desempeñar la proyección de estabilidad como tarea principal entre sus
misiones…”
A esto se añade el impacto de los atentados terroristas del 11 de septiembre, su impacto en la
OTAN donde se interpreta “ la lucha contra el terrorismo global como una guerra” y donde la OTAN
1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan necesariamente la
opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These articles do not necessarily reflect
the views of UNISCI
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“refuerza la defensa de sus principios básicos y de los derechos y libertades del ciudadano ante las
nuevas amenazas, para lo cual deberá dotarse de muevas capacidades”.
Concluyendo que la naturaleza esencialmente proyectable de las Fuerzas Armadas caracteriza la
nueva etapa, habiendo de enfrentarse al enemigo lo antes posible y donde sea necesario. Y, en
ausencia de un enemigo claramente identificable y definido, la defensa “se construirá
equilibradamente sobre una serie de capacidades genéricas orientadas a satisfacer todas las
demandas que se hacen hoy a las Fuerzas Armadas, desde la defensa del territorio nacional a la
defensa colectiva pasando por las misiones de paz, así como a mantener abierta la capacidad de
evolución frente a los requerimientos insospechados del mañana”.
Las cuestiones que no quedan suficientemente claras son, de nuevo, el significado de la
proyección de estabilidad como tarea principal de las Fuerzas Armadas. Este asunto que se ha
convertido en un slogan en los documentos oficiales exige bastante cuidado en su utilización y menos
autosuficiencia, eurocentrismo o euro-atlanticismo. ¿Cómo se define la inestabilidad? ¿Aceptarían
esta definición nuestra los estados interesados de la ribera sur del Mediterráneo, Oriente Medio, el
Cáucaso, Asia Central y Asia? ¿No se estará aceptando un statu quo político detestable, sostenido en
no pocas ocasiones impúdicamente por los que ahora hablan de inestabilidad—por ejemplo el caso de
Sadam Hussein--? ¿No será quizás el orden que se ha impuesto o se intenta imponer la fuente de la
inestabilidad? ¿Cómo se compagina esta proyección de estabilidad con la estabilidad compartida de
la que se habla en el capítulo segundo de la Revisión Estratégica? ¿Supone esto que la definición de la
estabilidad, al menos en nuestra periferia, es una definición común con los posibles afectados? Si esto
es así ¿Cómo se va a conseguir su puesta en práctica, permitiéndose una proyección de fuerzas—
siempre por el norte y en el sur---, a la vista de los resultados de la “estabilidad compartida” del
proceso de Barcelona? ¿Es posible algo parecido en el Cáucaso sin contar no sólo con los estados
interesados sino con Rusia? ¿Es posible hacerlo en Asia Central sin contar con múltiples actores,
incluyendo entre otros a Rusia, la India y China? ¿Qué pretensiones son éstas? ¿Qué clase de
inestabilidad preocupa en África? ¿Es aceptable la limitada, selectiva y poco decorosa visión del
SACEUR sobre este continente?
El concepto de estabilidad entendido como “la capacidad de ejercer influencia en otras regiones,
con el fin de reducir las tensiones e inestabilidades, y fomentar el establecimiento de democracias y
economías de mercado estables” y la proyección de estabilidad no es fácilmente operativo para las
fuerzas armadas.
Por otra parte, si no hay un diseño global español, aparte del propio que tengan los Estados
Unidos, conviene saber de qué podemos estar hablando.
El problema es que las capacidades genéricas orientadas a satisfacer todas las demandas que se
hacen a las Fuerzas Armadas incluyen desde la defensa del territorio nacional a la defensa colectiva
pasando por las misiones de paz y los requerimientos insospechados del mañana. La experiencia de la
defensa colectiva, asunto sobre el que se extiende el documento, y la internacionalización o
multinacionalización de la defensa, según el documento, se ha de plasmar “en nuevos conceptos,
formas y procedimientos, así como en programas de material, que sólo pueden desarrollarse y tienen
pleno sentido desde una óptica que transciende el ámbito nacional. En este sentido, las misiones de
las Fuerzas Armadas se verán determinadas por esta visión de la defensa como un empeño colectivo”.
¿Qué ilusión es esta de los empeños colectivos? ¿España puede influir en el diseño que se ha
implantado en la escena internacional? ¿A qué ha quedado reducido el Consejo Atlántico y el Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas? Si la misión—definida por Estados Unidos-- crea la coalición,
con o sin el aval del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, como se dijo con toda claridad
2
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antes de la guerra predeterminada en Irak ¿ En qué queda la seguridad compartida y la defensa
colectiva de proyección de fuerzas? ¿ Es que los casos de Kosovo, Afganistán e Iraq son sólo un mera
anécdota, a pesar de su continuidad? ¿Se ha puesto remedio a esta deriva?
Conviene en este punto saber también de qué se está hablando. Una cosa es la seguridad
compartida y la defensa colectiva y otra la subordinación en plan “modelo español” que tanto fue
ensalzado en su día por las autoridades civiles y militares-- y muy pocos nos atrevimos y tuvimos el
coraje de rechazar—para después en un corrimiento, a toda velocidad, ser rechazado por esos mismos
que lo ensalzaron, considerándolo una subordinación inadmisible, al no participar en el proceso
decisorio, habiéndose de aceptar “el guiso” planificado y determinado, y luchar por la silla una vez
que todos están ya sentados. Conviene no volver a caer en estos errores con un nuevo “modelo”
español. El espectáculo, por otra parte, de la participación española en la guerra de Irak no deja de ser
llamativo.
Como tampoco es aceptable que la seguridad compartida o la defensa colectiva consistan en la
sumisión a un directorio europeo. El caso del eje franco-alemán es no menos llamativo en sus
pretensiones. Es inaceptable para España y para cualquier estado que defienda la integración europea.
Sorprende, por ello, la sorpresa de Francia y Alemania ante lo acontecido tras la reunión del Elíseo en
enero de 2003. Al menos, se puede decir que esta visión seudoimperial es contenible, pues para
Francia y Alemania es vital la construcción europea para poder jugar de forma aceptable en el tablero
mundial. Aquí hay unas posibilidades de juego importantes que España no puede ni debe dilapidar
con un europeismo desfalleciente, tal como ha ocurrido desde 1999.
Como también conviene reflexionar sobre otros posibles aliados en esta seguridad compartida y
defensa colectiva. España no puede jugar en la tercera división.
Por otra parte, España ocupa una posición geográfica que le obliga y obligará a planteamientos
claramente autónomos. Olvidarse de este punto puede ser un tremendo error, no sólo en el tema del
Estrecho de Gibraltar, donde se vive con planteamientos no actualizados, sino también en riesgos
potenciales que, de confirmarse—y ya hay suficientes elementos que apuntan en esta dirección—
harán de esta revisión estratégica multilateral, colectiva y a media y larga distancia un puro
divertimento, haciendo pasar a primerísimo plano los planteamientos nacionales, pues hoy por hoy no
hay indicios de que pueden plasmarse esfuerzos colectivos en la dirección, por ejemplo, de los riesgos
medioambientales. La prueba más concluyente es la no ratificación del protocolo de Kyoto. En otras
palabras, España no puede prepararse para lo importante—y mucho interesa la lucha antiterrorista--,
dejando casi a la intemperie lo que puede ser lo más importante. España se encuentra justo al lado de
los que los estadounidenses denominan el “arco de la crisis”, situación que no comparte ni Estados
Unidos, ni el Reino Unido ni Alemania, por ejemplo.
He aquí pues algunos dilemas a los que se enfrentan los planteamientos que se hacen en la
sección dedicada a la defensa nacional y la defensa colectiva. No vale hablar de lo “insospechado del
mañana” cuando una parte del mañana, que está en el pasado y en el presente, no se considera o se
toma a beneficio de inventario. Desde esta perspectiva, una vez clarificados estos interrogantes y
dilemas, las capacidades genéricas pueden tener una mayor especificidad.
Un tercer apartado se extiende sobre las líneas de acción estratégicas donde se incluyen como
apartados: la disuasión, la cooperación, la prevención, la proyección de estabilidad, y la respuesta,
considerados como instrumentos de la política de seguridad nacional.
En estos apartados hay definiciones o planteamientos discutibles:
3
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1.-La inclusión de la disuasión es importante ante algunos planteamientos que la han puesto en
cuestión apelando a la irracionalidad de los actores. Pero todo el mundo, afortunadamente, no se ha
vuelto loco de la noche a la mañana. Otra cuestión es la caracterización de la misma que aparece en el
documento: “La disuasión se basa en preservar la paz mediante el ejercicio del poder”. Más bien la
esencia de la disuasión está en la incertidumbre y en la dificultad, cuando no imposibilidad, del
cálculo de pérdidas y ganancias en un movimiento determinado. Por otra parte, los cálculos
realizables pueden también considerarse prohibitivos. La cuestión es aplicar este concepto, desde un
punto de vista militar, a actores no estatales, difusos y cambiantes, tal como se acepta en la Revisión
Estratégica.
2.-La inclusión de la cooperación no tiene duda. Pero se define la cooperación como “ la acción de
interdependencia de individuos y organizaciones, que persiguen alcanzar ciertos objetivos mediante la
aproximación de políticas en lugar de la coerción física o material”. La cooperación no
necesariamente es una acción de interdependencia en un sentido positivo, sobre todo si la cooperación
acaba debilitando comparativamente a uno de los actores, limitando su capacidad de maniobra. Este
es un punto que exige serias dosis de reflexión y tiene su aplicación inmediata en el Mediterráneo…y
también a las relaciones de España con otros estados. La experiencia histórica no debe olvidarse. Las
áreas de cooperación que se citan, como “la formación, la instrucción, el adiestramiento, la
producción conjunta, y la ayuda al sostenimiento” no llegan al meollo de la interdependencia, aparte
de no ser campos, todos ellos, suficientemente ambiciosos, pueden no ser vías únicamente de dos
direcciones, aunque el paquete propagandístico lo pueda presentar así en un momento determinado.
España en el Mediterráneo tiene que ser consciente que ha de cooperar, también en temas defensivos,
de forma que sus socios del sur del Mediterráneo adquieran una mayor estatura relativa. Esto no está
claro que quiera llevarse a cabo, por ello la operatividad de esta conceptualización es algo reducida.
3.-La proyección de estabilidad para fomentar el establecimiento de democracias y economías de
mercado estables. Esta misión redentora, como ya apuntamos, choca con la realidad de las políticas
occidentales en numerosos estados. Los estados de la periferia europea constituyen buenos ejemplos,
a pesar de los condicionamientos impuestos en los acuerdos al exigir el respeto de las libertades y los
derechos humanos. En otro orden, la democracia, el federalismo o la economía de mercado no son
procesos de corto plazo en estados que son de creación relativamente reciente y que no han conocido
sino dictaduras muchas veces feroces, cuando no feudales. ¿Cabe una estabilidad sin cirugía? ¿No es
esto intervención? ¿No es el principio de no-intervención algo sagrado para todos estos estados? La
labor de transformación de estados no es una tarea tan aceptable, fácil y sencilla como en ocasiones se
ha presentado.
La operatividad de la proyección de estabilidad (entendida como capacidad de ejercer influencia
en otras regiones con el fin de reducir las tensiones e inestabilidades, y fomentar el establecimiento de
democracias y economías de mercado estables) no es clara y, como hasta ahora, será selectiva. Mucho
más si se consideran las posibles actividades en movimiento de otros actores no estatales.
4.- La prevención como un elemento esencial de la nueva concepción de seguridad implica percibir y
ver lo que puede pasar o estar pasando. Permítasenos añadir que no puede ser selectiva en cuanto a
riesgos y amenazas dejándose llevar por la moda, el interés del momento o los intereses de terceros.
Sin olvidar que la prevención también implica intervención…
En cuanto a las misiones generales de las Fuerzas Armadas, que aparecen establecidas en un
apartado, el apartado n.4, quedan determinadas en tres grandes misiones: las misiones defensivas, las
que tienen que ver con la cooperación internacional, y las que aportan apoyo a las administraciones
civiles del Estado.
4
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Enero de 2004
Pero impedir “cualquier tipo de agresión y, si fuera necesario, responder a ella”, es algo excesivo
a la vista de lo afirmado en el capítulo segundo sobre intereses nacionales y riesgos para la seguridad.
O considerar que “junto a la defensa del territorio y de los espacios aéreo y marítimo, la proyección
de fuerzas a lugares lejanos constituye un requerimiento estratégico”, para, más adelante, señalar que,
tras el 11 de septiembre, “para restablecer una situación ante bellum puede exigir, de hecho,
actividades militares y de combate en zonas distintas a donde se ha producido la agresión inicial. De
ahí que las Fuerzas Armadas españolas deban estar preparadas para actuar allí donde la situación lo
haga necesario y en el marco multinacional más apropiado para el momento, y con respeto siempre a
la legalidad internacional”. Depende del problema a tratar. Si se admite la globalización en un sentido
puro, cosa que no se hace en el capítulo primero de la Revisión Estratégica, cabría aceptar esta
consideración sobre cercanías y lejanías con pocas matizaciones. Pero, además, a esto se añade la
consideración del apartado n.6 sobre los escenarios de actuación del capítulo segundo, donde se dice
con toda rotundidad que “la actuación fuera de nuestros espacios preferentes debe ser considerada
sólo con carácter excepcional y no debe servir como base para determinar la entidad de nuestras
Fuerzas Armadas”.
Y en cuanto al imperativo moral de intervención que se dice se desarrolló durante los años 90,
digamos que es un imperativo selectivo. Basta con mirar lo que ha ocurrido y está ocurriendo en
África subsahariana y…la ausencia de un mínimo imperativo moral ante situaciones que avergüenzan
a cualquier persona bien nacida.
En cuanto a la contribución de las Fuerzas Armadas en preservar la seguridad y bienestar de los
ciudadanos es siempre una misión excepcional si no existe un ataque armado de un actor estatal. El
cometido esencial de las Fuerzas Armadas no está en la seguridad interior, para eso están otras fuerzas
y cuerpos de la seguridad del estado, ni tampoco funciones de mantenimiento de la paz que pueden
realizar otro tipo de organismos del estado u organizaciones civiles. Su misión es el ejercicio de la
coerción armada. Este es su papel desde que los hombres crearon organizaciones políticas. La
cuestión más apremiante es y, sobre todo, será si se acaban plasmando las previsiones de riesgos y
amenazas, evitar un solapamiento en las funciones de las Fuerzas de Seguridad del Estado y las
Fuerzas Armadas. Aquí hay un campo muy amplio para estudiar ( no bastan unas líneas).
3. Las Fuerzas Armadas del siglo XXI
Ligado al capítulo tercero, el capítulo cuarto sobre las Fuerzas Armadas del siglo XXI, expone los
requerimientos básicos y capacidades críticas de las Fuerzas Armadas, la guerra asimétrica, la
orientación general de los cambios a exigir a las Fuerzas Armadas y la nueva mentalidad para encarar
los nuevos retos.
En cuanto a los requerimientos básicos, éstos se ciñen a los resultados de los trabajos realizados
desde 1999 en el seno de la Alianza Atlántica: Movilidad y capacidad de proyección, sostenibilidad,
disponibilidad, superioridad en el enfrentamiento, protección, mando y control integrado, añadiendo
después “ algunas capacidades que serán críticas en el cumplimiento futuro de las nuevas misiones de
las Fuerzas Armadas y que, aunque pueden englobarse en algunos de los puntos anteriores, cobran
ahora mayor relevancia,” como la persistencia en la vigilancia, reconocimiento, inteligencia y
adquisición de objetivos, modularidad e interoperabilidad de las fuerzas, acción conjunta, fuerzas
especiales, y capacidad de operar en red.
Pero la cuestión es cómo ligar esta sección con las anteriores secciones del nuevo entorno
estratégico y de la definición de riesgos y amenazas. No existe un claro establecimiento de prioridades
5
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fuera del terrorismo y de las armas de destrucción masiva. Con ello, esta parte resulta poco
convincente y demasiado trillada, dadas todas las especificidades españolas.
En cuanto a la guerra asimétrica es significativo que se afirme que la superioridad militar
tradicional no significa automáticamente mayor seguridad ni mayor efectividad para detener ataques
asimétricos, asunto que fuerza a una profunda revisión de los postulados y medios de defensa
moderna.
Quizás el apartado de la orientación general sobre los cambios que ya es posible determinar que
exigirán las Fuerzas Armadas y la defensa es el más debatible por las propuestas que se hacen y la
realidad de las adquisiciones, que no reflejan sino muy parcialmente las necesidades de los nuevos
riesgos y amenazas.
• En el Ejército de Tierra, además de asegurar la defensa del territorio nacional, se propugna aligerar
el armamento pesado. Esta es la línea que están siguiendo otros países como Japón que reducirá a
la mitad sus carros de combate y su artillería y obuses ¿Cómo se compagina esto con el programa
de adquisiciones de los Leopard II? Sólo pueden tener sentido si se está pensando en la posibilidad
de conflictos de alta intensidad. Queda claro que este tipo de conflictos se considera poco probable,
pero ¿este tipo de conflictos ha dejado de existir? ¿No existen también posibles escenarios de
choque donde España, de una u otra forma, pueda verse involucrada? ¿Habrá para entonces
definido España sus intereses y sus medios de transporte a un nivel regional y global? El Ejército
de Tierra no puede estar condicionado sólo por la así denominada proyección de estabilidad o la
lucha antiterrorista, donde el enemigo es esencialmente cambiante y difuso. El esfuerzo que se
propone no es de gran envergadura, comparativamente a la de los otros cuatro grandes de la Unión
Europea, que están transformando sus Ejércitos en fuerzas expedicionarias, pero es un paso
importante: “participar en misiones de respuesta a situaciones de crisis, en su espectro completo y
por un plazo indefinido; en dos escenarios distantes entre sí y alejados del territorio nacional,
desplegando con rapidez una brigada en cada uno de ellos, reforzadas con los apoyos de combate y
logísticos precisos, o en un solo escenario un Cuartel General de División, capaz de liderar una
fuerza multinacional, dos brigadas y los apoyos de combate y logísticos precisos. Y participar en
misiones de defensa colectiva y de respuesta a situaciones de crisis, en su espectro completo y por
un período continuado no superior a seis meses, desplegando con rapidez, en un escenario alejado
del territorio nacional, un Cuartel General de nivel Cuerpo de Ejército, capaz de activar un Mando
Componente Terrestre multinacional, una división y los apoyos de combate y logísticos precisos”
• En la Armada, además de garantizar la defensa y control de las aguas de soberanía nacional, se
propugna reorientar la flota, esencialmente oceánica y antisubmarina, para convertirse
prioritariamente en una fuerza que proyecte su poder sobre el litoral y la costa y presumiblemente
hacia el interior. En este sentido las fuerzas navales se considera que“ han de estar en condiciones
de afrontar simultáneamente el esfuerzo de liderar un componente naval capaz de integrar
formaciones navales multinacionales, y aportar a éste un Grupo de Proyección con un componente
aeronaval basado en un portaviones, con los escoltas y buques de apoyo precisos y un componente
anfibio con capacidad de proyectar una brigada de infantería de marina, con suficiencia para
constituir una fuerza expedicionaria que pueda operar, durante dos meses en cualquiera de los
espacios marítimos de interés, dentro de un entorno de 3.600 millas. Participar en dos escenarios
distintos y alejados entre sí, aportando dos escoltas a cada uno de ellos de forma continuada.
Mantener dos cazaminas encuadrados en permanencia en una fuerza multinacional de lucha
contraminas, pudiendo liderar esta. Mantener dos submarinos en operaciones en dos escenarios,
uno lejano y otro cercano, simultáneamente”. Casi al mismo tiempo que se anunciaba la
aprobación de la Revisión Estratégica, a bombo y platillo la prensa recogía la adquisición de los
muy costosos –también en entrenamiento y mantenimiento—y sofisticados helicópteros de lucha
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antisubmarina LAMPS. Un helicóptero que tuvimos ocasión de estudiar a comienzo de los años
ochenta y discutir su operatividad en la sede del IBERLANT, dentro del contexto de los ejercicios
Ocean Safari, de altísima densidad de lucha antisubmarina. ¿A qué se debe esta contradicción? ¿Es
que sobra el dinero? ¿Qué pensar de la fragatas F-100? Nadie pondrá en duda su utilidad en el
esfuerzo que se propugna, pero ¿se ha discutido su configuración y las posibles arquitecturas de
defensa antimisil españolas? ¿Qué prioridad se ha dado a la posible amenaza misilística en el
Mediterráneo antes de su construcción? ¿De qué características? ¿Se ha materializado? ¿Están
esencialmente orientadas a posibles acciones de escolta en el amplio mundo—más allá incluso de
las 3.600 millas--?
En otro orden ¿sirven para algo la Comisiones de Defensa del Congreso de los Diputados y del
Senado? ¿Por qué sistemáticamente no dedican los partidos políticos recursos personales y
materiales al estudio serio y concienzudo de estos temas y dossieres? ¿Tienen calidad los debates
en estas comisiones? ¿Cómo se pueden designar para estas comisiones a personas que desconocen
estos temas, en algunos casos de forma casi absoluta, o que no pueden dedicar tiempo a su estudio?
¿ No es esto, teniendo en cuenta las cantidades que se manejan, las posibles alternativas más
eficientes, y la importancia de estos temas para los ciudadanos, un asunto que denota como
mínimo una grave irresponsabilidad en los partidos políticos?
• En cuanto al Ejército del Aire, además de garantizar la defensa aérea nacional integrada, se señala
que las fuerzas aéreas deben estar en condiciones de afrontar, y si cabe liderar, los esfuerzos de
“desarrollar operaciones en dos escenarios, destacando un escuadrón de aviones de combate
polivalentes a cada uno de ellos y los medios de transporte aéreo, de apoyo al combate y logístico
precisos, y contribuir con medios de apoyo en un tercer escenario. Colaborar en el transporte aéreo
estratégico, y en el sostenimiento y apoyo logístico de las fuerzas que hayan sido desplegadas a
corta o larga distancia….Contribuir a la defensa integrada europea de la OTAN…”
En la Revisión Estratégica se resalta el asunto de los vehículos no tripulados y los sistemas
espaciales que es un asunto complicado, dada la creciente competitividad que se avecina y que
sólo puede y podrá hacerse en una gran parte en colaboración, de nuevo, desde una definición de
los intereses propios españoles. Pocas luces hay en este punto esencial, independientemente del
programa Galileo, del que dependerá la autonomía de otros sistemas españoles o adquiridos por
España.
Pero todos estos cambios y adquisiciones resultan un poco complicados si no se dice nada sobre
las prioridades. Conjugar el diseño de las necesidades nacionales derivadas de la necesidad de
autosuficiencia mínima y la participación en las organizaciones de seguridad compartida y defensa
colectiva es complicado, en función de los recursos limitados españoles, y centrarse en las posibles
guerras asimétricas, donde, por otra parte, las fuerzas armadas tienen un papel en buena parte
sustitutivo, y cuya definición y preparación siempre resultará complicada, es problemático. Poco
prioritaria creemos que aparece en la Revisión Estratégica la misión de colaboración con las
diversas fuerzas y cuerpos de la seguridad del estado, asunto este capital ante amenazas y
riesgos asimétricos presentes y futuros, en función de la definición de riesgos y amenazas, y , en
especial, sus lagunas en la definición, como vimos en el número anterior. Por otra parte, el terrorismo
y otras amenazas de notable importancia a la seguridad nacional, internacional y global no pueden
hacernos olvidar que existen concepciones, intereses y diseños de otros países, territoriales y
regionales, donde nuestro país no tiene arte ni parte y sí tiene intereses que no ha definido sino
tenuemente en un contexto regional europeo, ni olvidar que existen deseos de contenida revancha y
autoafirmación que tampoco pueden dejarse de lado de cara la futuro.
Si la lucha contra la amenaza terrorista y las armas de destrucción masiva es lo que se considera
esencial, así como mantener el flujo continuado de recursos y la seguridad del territorio, sus espacios
y las líneas de comunicación, no menos esenciales para la seguridad de España es y serán la lucha
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contra las mafias internacionales que han progresado sustancialmente en presencia y potencia en
nuestro país y los diversos tráficos ilícitos que tanto daño están haciendo al tejido social de España,
así como sus conexiones presente y futuras, o afrontar los desafíos medioambientales que pueden
llegar a convertirse en auténticos factores detonantes, en conexión con otros factores, pudiendo llegar
a inducir situaciones muy complejas de manejar y hasta el hundimiento institucional, con todas sus
consecuencias previsibles. Nunca podrá ser, por ejemplo, igual la percepción de España que la de
Canadá sobre los riesgos medioambientales en el Mediterráneo, por poner un ejemplo de un país con
una gran sensibilidad y cercanía a los riesgos medioambientales.
Los desarrollos posibles de los nuevos riesgos y amenazas, no completamente bien recogidos en
la Revisión Estratégica de la Defensa, pueden ser tan dispares que, con dificultad, las Fuerzas
Armadas podrán prepararse para todas las contingencias. La conclusión sobre lo genérico depende
entonces de las prioridades que se establezcan en riesgos y amenazas de cara a posibles planes
de contingencia, tanto nacionales como colectivos, salvo que se dé por hecho que estos planes se
realizarán por terceros y se tendrá poca capacidad de influencia en los mismos. En este caso la
fuerzas españolas se convertirán en un conjunto de fuerzas de reserva en el diseño de terceros.
En este punto la Revisión Estratégica de la Defensa es insuficiente. De hecho en el anejo C sobre
misiones y cometidos de las Fuerzas Armadas se distinguen las operaciones nacionales de defensa, las
operaciones en el marco de la Alianza Atlántica, las operaciones en el marco de la Política Europea de
Seguridad y Defensa, las operaciones multinacionales de defensa, así como las operaciones de paz y
ayuda humanitaria, donde no se avanza demasiado en la prioridades futuras de la Fuerzas Armadas,
puestas en conexión con las futuras capacidades.
En otras palabras, España no ha de guiarse sólo por la definición de prioridades que se haga en
otras latitudes y organizaciones si, además, las garantías de apoyos empiezan a no estar claras y ésto
tanto es aplicable a la Alianza Atlántica como a la PESD. España tiene sus propias prioridades, donde
hay que repetir, se incluye como prioridad principal en este momento la lucha contra el terrorismo.
Pero, lamentablemente, el mundo no se acaba en el terrorismo y la situación y cercanías geográficas
son factores que no han perdido vigencia. España no es Japón ni está donde está el Reino Unido, ni,
en consecuencia, su revisión estratégica puede parecerse a la de Japón, el Reino Unido o a la de
Alemania. España está justo en la frontera de lo que en el diseño de la OTAN y Estados Unidos se
considera la posible zona a ”estabilizar”, pero donde no están claros los compromisos de apoyos en
función de los posibles escenarios.
Por ello, hemos subrayado que el cambio que se propugna hacia una proyección de fuerzas es
algo selectivo en la Revisión Estratégica de la Defensa al no considerar todos los riesgos y amenazas
que se presentan en el capítulo segundo. La actuación en contra de los intereses y voluntades de otros
actores no estatales, asunto que se considera hoy en día esencial, será siempre supletoria para las
Fuerzas Armadas, salvo cuando exista una conexión entre actores no estatales y estatales.
En consecuencia, la mentalidad abierta a los cambios que se propugna es importante, pero
insuficiente. Con respecto al énfasis en lo conjunto, no tiene duda; en cuanto a lo multinacional habrá
que ver la deriva de la política estadounidense y la reacción europea. Siempre hay que construir sobre
base sólidas, no sobre arenas movedizas y en este momento no se puede negar que existe un notable
desconcierto, y además no existe un consenso nacional sobre el camino a seguir, que, sea el que sea,
tendrá irremediablemente consecuencias sobre esta revisión estratégica y los intereses nacionales
particulares que todavía existen y son importantes.
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4. En conclusión
De la lectura de los capítulos sobre las misiones de las Fuerzas Armadas y las Fuerzas Armadas del
siglo XXI se deducen una serie de interrogantes sobre su plasmación en un planteamiento
esencialmente intervencionista, colectivo y multinacional, apartándose bastante de planteamientos
tradicionales e intereses nacionales cuya particularidad por situación geográfica no parece, de
momento, muy factible que sean cubiertos por esos intereses colectivos, sobre todo si llegan a
materializarse los desafíos medioambientales en el sur del Mediterráneo, sin que se tomen desde
ahora medidas ambiciosas y costosas. Una cooperación de verdad. La probable materialización de
estos riesgos hará palidecer los planteamientos de la Revisión Estratégica de la Defensa, demasiado
centrada en algunos planteamientos cuya operatividad para las Fuerzas Armadas puede ser discutible .
La crisis en la Alianza Atlántica, inducida por los planteamientos de Estados Unidos, así como las
dificultades y nacionalismos que tiñen el proceso de construcción de la PESD, no son las mejores
garantías para esperar excesivas colaboraciones. Por otra parte, la falta de un consenso nacional
impedirá la puesta en práctica de algunos planteamientos esenciales que aparecen en la Revisión
Estratégica de la Defensa.
Si lo genérico empieza a especificarse desde la situación geoestratégica de España es posible que
se recorra un gran trecho en el proceso de establecer y dar prioridades a las misiones y capacidades
más globales de las Fuerzas Armadas españolas, previa clarificación también de los intereses
regionales y globales españoles, cuyos escenarios secundarios no son coincidentes con los de otros
grandes aliados.
En general, la Revisión Estratégica de la Defensa nos parece que adolece del seguimiento de
bastantes planteamientos foráneos, esencialmente conceptualizaciones realizadas dentro de la Alianza
Atlántica, que podrían haberse matizado bastante desde el inicio, considerando más las
especificidades españolas. Esto no significa que haya que volver a una definición estricta de la
defensa nacional, que, desde hace bastantes años, está sobrepasada.
Esto, a su vez, puede explicar la elección selectiva de riesgos y la consideración de su mayor o
menor importancia, así como la dificultad de hacer operativos otros conceptos.
En general podemos decir que de la lectura de los cuatro primeros capítulos de la Revisión
Estratégica de la Defensa se obtiene una sensación de estar ante un trabajo que ha supuesto un
esfuerzo estimable, pero que posiblemente necesite algunas mejoras de entramado que cubran mejor
la situación específica de España. Como ha ocurrido con las revisiones realizadas en otros estados,
una mayor claridad conceptual y hasta una simplificación de planteamientos produciría mejoras
notables al documento.
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MATERIALES PARA UNA APROXIMACIÓN A LA PREVENCIÓN DE
CONFLICTOS EN EL SIGLO XXI
AUTOR1:
XIRA RUIZ CAMPILLO
UNISCI
FECHA:
Enero 2004
“Artículo 1
Los Propósitos de las Naciones Unidas son:
1. Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para
prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de
la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y el derecho
internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales o susceptibles de
conducir a quebrantamientos de la paz.”
1.Introducción
La idea de prevenir conflictos ha sido un continuum a lo largo de los siglos; sin embargo, el
concepto de prevención de conflictos es muy nuevo dentro de las relaciones internacionales.
Es el Secretario General de Naciones Unidas, Boutros Boutros Ghali, quien en 1992 en el
documento Un Programa de Paz, presenta la idea de la prevención de conflictos como un
política para NNUU.2 Es en este momento cuando la literatura en torno a este tema aflorará.
Más de diez años después, es evidente la evolución que ha habido a nivel internacional en el
campo de la prevención de conflictos; no obstante, aún no estamos ante lo que Koffi Annan
llama una “cultura de prevención”.
Si analizamos el porqué del fracaso de la prevención, vemos que las razones son
numerosas, pero no insalvables. La Comunidad Internacional dispone de las herramientas
adecuadas para prevenir conflictos, dispone de buenos sistemas de alerta temprana (que deben
continuar mejorando), y dispone de los canales adecuados para efectuar una buena prevención.
Los obstáculos son varios: la mala comunicación entre actores, la tardanza en las
intervenciones, el uso de herramientas que no son adecuadas para la fase del conflicto en el
que se entra, y sobre todo, y lo más importante: la falta de voluntad política, que hace que los
Estados o actores regionales prefieran “curar antes que prevenir”. La política de la no1
Las opiniones expresadas en estos artículos son propias de sus autores. Estos artículos no reflejan
necesariamente la opinión de UNISCI. The views expressed in these articles are those of the authors. These
articles do not necessarily reflect the views of UNISCI
2
Johns Hopkins University: The Conflict Management Toolkit, http://cmtoolkit.sais-jhu.edu/index.php?print=yes&name=cpevolution
1
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actuación en conflictos ha venido aferrándose a la idea de la “no-injerencia” en asuntos
internos de terceros países, y ha dado pie a que los conflictos se intensificaran y se duplicaran.
Otro de los problemas que nos encontramos es la opinión pública, que va unida directamente
con la popularidad de los políticos, no siempre dispuestos a arriesgar sus votos por intervenir
en países lejanos en los que no siempre tienen intereses económicos.
Encontrar la forma de prevenir conflictos es uno de los retos que ha tenido la Comunidad
Internacional desde hace siglos. Aún en el siglo XXI, siguen estallando conflictos en gran
parte del mundo, y algunos, como el conflicto palestino-israelí, sigue más activo que nunca y
sin una solución a la vista que sea definitiva. Estos fracasos y éxitos limitados de la
Comunidad Internacional invitan a hacer algunas reflexiones como, por ejemplo: ¿Es la
prevención de conflictos una utopía? ¿Es una ilusión en la que cada año la Comunidad
Internacional gasta miles de millones? ¿Merece la pena seguir poniendo en práctica estos
instrumentos que no siempre tienen buenos resultados? ¿Cuesta menos una intervención que
una política de prevención? ¿Para qué actuar? Simplificando mucho, ¿Apostamos por
solucionar los conflictos a través de la guerra o por medio de la paz? Este artículo intentará
responder en la medida de lo posible a estas preguntas y analizará qué es un conflicto, cuáles
son sus ciclos de vida, y de qué herramientas dispone la Comunidad Internacional para hacer
frente a esos conflictos. Póngase de relieve que defenderemos que la Comunidad Internacional
tiene la obligación moral y ética de prevenir enfrentamientos y conflictos, que tiene el
compromiso y la responsabilidad de hacer que los ciudadanos vivan en un entorno pacífico y
estable, y que tiene el deber de ayudar allí donde su actuación sirva para evitar muertes y
sufrimientos, tenga, o no, intereses económicos o de otro tipo.
2.¿Qué es un Conflicto?
Es muy difícil precisar qué es un conflicto. Existen múltiples interpretaciones y definiciones
sobre este concepto, pero de forma esquemática, podríamos definir un conflicto como una
situación en la que un actor (individuo, Estado, grupos, etc.) se encuentra en oposición
consciente con otro actor (del mismo o de diferente rango), a partir del momento en que
persiguen objetivos incompatibles (o éstos son percibidos como tales), lo que les conduce a
una oposición, enfrentamiento o lucha.3 En todo conflicto hay al menos dos partes
involucradas (individuos, grupos o Estados), que 1) luchan por objetivos incompatibles, o por
los mismos objetivos, que sólo son alcanzables por una de las partes; y/o 2) quieren emplear
medios incompatibles para alcanzar un mismo objetivo.4
Debemos resaltar que un conflicto no es la consecuencia de un único problema o de una
única incompatibilidad de intereses, sino el resultado de una madeja de múltiples factores no
siempre fácil de controlar y analizar. También debemos resaltar que el conflicto no siempre
tiene por qué ser negativo. Algunos conflictos son constructivos e incluso necesarios para que
se produzcan cambios estructurales en una sociedad, como por ejemplo el paso de un régimen
autoritario a uno democrático.5 En muchas ocasiones, que existan intereses divergentes puede
conducir a negociaciones positivas para las partes, como es el caso de la Unión Europea, en la
que son muchos los intereses que cada país pone sobre la mesa en las distintas negociaciones,
3
Fisas Armengol, Vicenç (1987): Introducción al estudio de la paz y de los conflictos. Barcelona, Ed. Lerna, pp.
166
4
Wasmuth en Schmid, Alexander (1998): Thesaurus and Glossary of Early Warning and Conflict Prevention
Terms, en www.fewer.org
5
Björkdahl, Annika (2002): “Developing a toolbox for conflict prevention”, en Preventing Violent Conflict: the
search for political will, strategies and effective tools, en http://editors.sipri.se/pubs/krusenberg.html Pp. 19
2
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y donde siempre se ha intentado avanzar hacia una Unión más positiva y ventajosa para los
Estados parte.
En un conflicto se pueden distinguir entre las causas próximas o inmediatas, y las causas
subyacentes del mismo. Las causas inmediatas son aquellos eventos que hacen surgir un
conflicto en un momento dado, como por ejemplo, el asesinato del archiduque Francisco
Fernando, que desencadenó la Primera Guerra Mundial Las causas subyacentes son los
factores a largo plazo que crean las condiciones en las que se producen los desencadenantes
inmediatos, como podrían ser las diferencias económicas, sociales o políticas.6 Las causas que
más interesan a la hora de prever políticas de prevención, son las causas subyacentes, puesto
que son el origen del conflicto y por lo tanto, las que habrá que tratar de eliminar.
Las causas subyacentes de los conflictos pueden tener un origen muy variado. Entre las
más frecuentes se puede destacar que existan conflictos por el control de recursos, por el
gobierno, por la existencia de identidades distintas, por la ideología y religión, por el fracaso y
colapso del Estado, o por factores estructurales.
1.Recursos: la lucha por el control de los recursos ha sido una de las principales causas de
los conflictos a lo largo de la historia. Así, tradicionalmente se han luchado guerras por la
conquista de territorios que hicieran expandir el poder del Estado, como son el caso del
imperio español en el siglo XV; la expansión del nazismo en la primera mitad del siglo XX; o
más recientemente, la invasión de Kuwait por parte de Irak en 1991.
Sin embargo, en el siglo XXI nos enfrentamos a la lucha por otro tipo de recursos: los
recursos energéticos. El control por los recursos acuíferos, las fuentes de petróleo o de gas, son
y serán los principales focos de los conflictos en este siglo. No hay más que recordar el
interminable enfrentamiento entre israelíes y palestinos por el control de los Altos del Golán,
donde hay grandes reservas acuíferas, o el particular pulso entre Marruecos y el Frente
Saharaui por el control del Sahara, donde se han descubierto importantes reservas petrolíferas.
2.Gobierno: el gobierno hace referencia al modo en que una sociedad es dirigida, al
reparto de autoridad y los recursos dentro de él, así como a la legitimidad de los gobernantes
ante la sociedad. El buen gobierno hace menos probable el conflicto violento.7 Un buen
gobierno, legitimo, es aquél que no necesita del uso o amenaza de la fuerza para que se
mantenga por sí mismo. Cuando no existe legitimidad y las demandas de la sociedad son
continuamente reprimidas, existe un caldo de cultivo para que emerja un conflicto, si bien es
cierto que no siempre tiene por qué desembocar en un enfrentamiento violento, como sucedió
en el caso de Lituania, Letonia y Estonia tras el colapso de la Unión Soviética.8
3.Identidad: la identidad hace referencia a la cultura, la sociedad y las comunidades
políticas. Identidades distintas han demostrado ser capaces de convivir pacíficamente a lo
largo de la historia, como es el caso de Estados Unidos. Sin embargo, cuando una identidad se
siente amenaza por otra y se llega a un punto en el que los intereses son totalmente
incompatibles, o donde una de las partes ha sido subyugada por la otra, se llega a una
fragmentación social que puede llevar al estallido de un conflicto. Aquí entraría la categoría de
conflicto étnico, que define situaciones como las ocurridas en los Balcanes. No obstante, un
conflicto étnico rara vez se vuelve violento sólo por la existencia de etnias distintas, ya que
6
International Alert (1996): Resource Pack for Conflict Transformation, London: International Alert. pp.4
Íbidem, pp 7
8
Íbidem, pp.8
7
3
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normalmente existen otros motivos, como factores económicos, sociales o políticos que son
los que acentúan esas diferencias.
4.Ideología y Religión: muchas veces, el uso de la religión en política ha conducido a
situaciones de tensión al contener algunas religiones fuertes reivindicaciones de exclusividad.9
El conflicto entre religiones ha ocurrido a lo largo de toda la historia, desde las Cruzadas en la
Edad Media, hasta el enfrentamiento entre palestinos e israelíes. Las ideologías políticas
también llevan consigo una serie de creencias que en ocasiones van alineadas con la religión,
como es el caso de la Italia de 1945, cuando la Iglesia Católica se enfrentaba al comunismo.
5.Fracaso y Colapso del Estado: al que se puede llegar a través de Estados predatorios,
Estados débiles o Estados en proceso de desmoronamiento.10 El primero de ellos hace
referencia a aquel que no presta los servicios normales de un Estado y que utiliza su poder
para explotar las riquezas del Estado en beneficio de unos cuantos. Un Estado débil es aquel
que demuestra poca capacidad para controlar el territorio; mientras que un Estado en proceso
de desmoronamiento es aquel que se dirige hacia la disfuncionalidad en relación a los deberes
formales que debe tener un Estado para con sus ciudadanos.11
6.Factores Estructurales: como la desigualdad, la pobreza, la dependencia, la exclusión
económica o la inseguridad, son todos indicadores que no tienen por qué causar un conflicto
por sí mismos, pero sí pueden sentar las bases para que el país entre en una crisis que llegue a
desencadenar un conflicto. Las herramientas para aminorar los factores estructurales pueden
darse a través de intercambios culturales, del desarrollo de instituciones democráticas o de
acuerdos económicos, entre otros; y será una de las constantes en todo el ciclo de vida de la
prevención de conflictos, como se verá más adelante.
Como se ha dicho, un conflicto violento no estalla por una única causa, sino por un
conjunto de factores relacionados, que quedan incluidos en el concepto que E. Azar llama
como conflicto social prolongado,12 y que incluiría aspectos como el subdesarrollo
tecnológico y económico, la falta de voluntad en atender las demandas sociales, y la falta de
seguridad o justicia. Es precisamente la sensación de amenaza existencial lo que conduce a
que aumente la agresividad y se cree un ciclo vicioso de violencia.13
Todas estas causas de posibles conflictos pueden ser vistas por la Comunidad Internacional
en cambios por circunstancias objetivas, como es el empeoramiento del nivel de vida de un
país, en cambios demográficos bruscos, o en cambios tecnológicos que puedan crear exclusión
en parte de la sociedad; o por circunstancias subjetivas, como es la subida de una nueva
ideología nacionalista o el aumento de resentimientos14 que puedan afectar a minorías que se
sientan desplazadas dentro del gobierno.
9
Íbidem, pp 8
Samarisinghe, S; Donaldson, Brian y McGinn, C.(1999): Conflict Vulnerability Analysis. Issues, Tools &
Responses, en http://www.certi.org/publications/Manuals/CVA.pdf, pp.5.
11
Íbidem.
12
Edward Azar en International Alert (1996): Resource Pack for Conflict Transformation, London: International
Alert. pp.11
13
Íbidem.
14
Creative Associates International (CAII) (2002): Conflict Prevention. A Guide, en http://www.caiidc.com/ghai/
10
4
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También es útil hacer una distinción entre conflictos latentes y conflictos manifiestos. Un
conflicto latente es aquel en el que uno o más grupos, Estados o partes, cuestionan valores u
objetivos existentes de relevancia nacional.15 En muchas ocasiones, este tipo de conflictos
permanecen ocultos o poco desarrollados para las partes, ya que están enmascarados por una
aparente estabilidad y orden. No obstante, sí pueden ser apreciables por los observadores.16
Por ejemplo, con los sistemas de alerta temprana se puede detectar cuándo desplazamientos
bruscos de población, o la puesta en práctica de políticas excluyentes pueden ser causa de un
conflicto, sin que las partes sean aún conscientes del mismo. Cuando estas diferencias
existentes se vuelven cada vez más obvias dentro de la dinámica central, es cuando podemos
hablar de un conflicto manifiesto, que se da cuando la sociedad comienza a establecer una
línea de separación y comienzan a consolidarse grupos con distintos intereses.
Como se ve, los matices y clasificaciones que se pueden hacer de un conflicto son
numerosas. El cómo se resuelva un conflicto, si a través de medios pacíficos o de medios
violentos, vendrá dado por los intereses que haya de por medio y por el talante democrático, o
no; y la fidelidad a las leyes internacionales, o no, de las partes enfrentadas. La resolución de
conflictos, fue y sigue siendo uno de los objetivos de la Comunidad Internacional cuando puso
en marcha Naciones Unidas.
3.¿Qué es la Prevención de Conflictos?
La prevención de conflictos es un conjunto de estrategias donde convergen actuaciones a nivel
económico, social, cultural, judicial y político, con el fin de establecer un entorno más estable,
previniendo conflictos violentos o resolviendo los que ya han estallado. Así, se podría decir
que el principal objetivo de la prevención de conflictos es, en primer lugar, evitar la erupción
de un conflicto violento.17
Existe en la disciplina la discusión sobre qué definir como prevención de conflictos, si
sólo las políticas aplicadas antes de que estalle el enfrentamiento, o todas las acciones puestas
en marcha hasta la fase del post-conflicto. Si bien hay autores que defienden que sólo se puede
hablar de prevención de conflictos en las primeras fases del mismo,18 en este artículo se
seguirá la postura de Lund,19 quien entiende que la prevención de conflictos puede incluir
cualquier método o herramienta (tanto si están etiquetadas como preventivas, o no),
proveniente de cualquier actor, sea gubernamental, o no. Es decir, no sólo entenderemos como
prevención la mediación y los buenos oficios, sino también las sanciones, la ayuda al
desarrollo condicionada, la educación o la inversión privada.20 Por lo tanto, se considerará
prevención de conflictos a cualquier política o acción destinada a impedir que estalle un
15
Pfetsch, Frank: “Conflicts in and among Mediterranean Countries (1945-2001), en Marquina, Liotta et al. (eds)
(2003): Security and Environment in the Mediterranean. Conceptualising Security and Environmental Conflicts.
Germany, Springer, pp. 150
16
International Alert (1996): Resource Pack for Conflict Transformation, London: International Alert., pp. 12
17
Carment, D y Schnabel, A: Building Conflict Prevention Capacity Methods, Experiences, Needs, UNU.
Working Paper Nº5, june 2001 en www.unu.edu/p&g/conflict/cp-capacity-wp5.pdf pp. 15
18
Ver Ackermann, Alice: “The Idea and Practice of Conflict Prevention”, Journal of Peace Research, Vol. 40,
Nº3, Mayo 2003
19
Lund, Michael: “Preventing Violent Conflicts: A New Task for Security Policy – Lessons Learned from
Successes and Failures for the Mediterranean”, en Marquina, Liotta et al. (eds) (2003): Security and Environment
in the Mediterranean. Conceptualising Security and Environmental Conflicts. Germany, Springer, pp. 162-163.
20
Debemos señalar que la aplicación de estas herramientas no se considerarán como preventivas en todos los
casos, sino sólo cuando se apliquen con la intención de prevenir la erupción de un conflicto. Por ejemplo, la
ayuda económica a terceros países la consideraremos como prevención estructural cuando se dé con la intención
de prevenir conflictos. En caso contrario estaríamos hablando de ayuda al desarrollo, cuya finalidad es muy
diferente.
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conflicto o a que éste no escale más. Entendemos así, que el presente y el futuro de un
conflicto están íntimamente relacionados con su pasado, y que no se resolverá únicamente
acabando con la violencia derivada, sino acabando con las raíces que provocaron ese conflicto,
para lo que es necesario poner en marcha políticas específicas a lo largo de todo el ciclo de
vida del conflicto. En este sentido, Björkdahl señala que es importante ligar la prevención de
conflictos a una serie de políticas y estrategias a poner en marcha en los distintos momentos
del ciclo de vida de un conflicto para evitar que el concepto pierda significado político.
Debemos resaltar aquí que cualquier política de prevención de conflictos susceptible de ser
eficaz, deberá estar en consonancia con las necesidades locales de cada lugar y las estrategias
y herramientas deberán ser combinadas de forma coherente y eficiente. Por este motivo, cada
vez se está poniendo más énfasis en el entrenamiento de actores locales que conozcan la
situación específica de cada conflicto y puedan poner en marcha las políticas de prevención
desde la base social, ya que las herramientas de prevención o reconstrucción, pueden ser un
fracaso si se desconoce la realidad social donde se van a implantar.
Existen principalmente dos métodos de prevención: uno que toma como punto de partida
la proporcionalidad, y que selecciona las herramientas y estrategias de acuerdo a la intensidad
de la violencia y al nivel del conflicto; y otro que utiliza la disuasión como estrategia para
prevenir el estallido o la escalada de un conflicto.21
¿Cuándo se necesita la prevención? Se necesitan poner en práctica políticas de prevención
cuando existen señales de alerta temprana de un conflicto emergente, cuando existe el riesgo
de que disputas existentes desemboquen en un conflicto violento, cuando existe un amplio
apoyo y consenso para realizar esfuerzos preventivos, cuando una actuación internacional
puede marcar la diferencia y puede mantenerse en el tiempo como una estrategia a largo plazo
para construir la paz, y cuando el esfuerzo puede resultar positivo para las víctimas.22
En este sentido, Margaretha Af Gulas, antigua Ministra de Asuntos Exteriores de Suecia,
señala que el éxito en la prevención de conflictos está relacionado con cinco factores clave:23
1. El grado de apoyo político de las partes implicadas.
2. Una selección prudente de los instrumentos políticos y diplomáticos que se deben
aplicar.
3. El balance adecuado entre diplomacia pública y diplomacia silenciosa.
4. La adopción de una estrategia a largo plazo.
5. El grado de cooperación con otras organizaciones internacionales.
A estos cinco factores debemos añadir la adecuación de las herramientas al momento del
conflicto en el que se interviene, ya que en muchos casos se han empleado instrumentos
válidos para la fase de prevención en la fase de gestación del conflicto, resultando inútiles, o
de poco impacto para detenerlo. Es precisamente este tipo de errores el que da lugar a un
sentimiento de fracaso de las políticas de prevención de conflictos, porque sucede que la
prevención de conflictos no es una receta que se pueda dar ad hoc, sino una serie de políticas
que deben darse en el tiempo y cuyo objetivo final son la paz y la estabilidad internacional.
21
Björkdahl, Annika (2002): “Developing a toolbox for conflict prevention”, en Preventing Violent Conflict: the
search for political will, strategies and effective tools, en http://editors.sipri.se/pubs/krusenberg.html. pp. 20
22
Íbidem, pp. 19
23
Carment, D y Schnabel, A: Building Conflict Prevention Capacity Methods, Experiences, Needs, UNU.
Working Paper Nº5, june 2001 en www.unu.edu/p&g/conflict/cp-capacity-wp5.pdf, pp. 14
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Sin embargo, la prevención de conflictos sigue siendo una estrategia visionaria, y como tal,
difícil de poner en práctica.24
4.Fases de un Conflicto
Los conflictos, principalmente los conflictos intraestatales, no comienzan o acaban de repente,
sino que se desarrollan a lo largo de distintas etapas o fases conocidas como el ciclo de vida de
un conflicto.25 Existen numerosas tipologías sobre los ciclos de los conflictos. En general,
todas distinguen tres fases: gestación, estallido y desenlace del conflicto. Para este análisis en
concreto, utilizaremos la tipología propuesta por Samarasinque, Donaldson y McGinn,26
quines distinguen cinco fases dentro del ciclo de vida de un conflicto: el pre-conflicto, la
escalada del conflicto, la fase de conflicto y crisis, la resolución del conflicto y el postconflicto.
1.PRE-CONFLICTO: en esta fase no se puede hablar todavía de la existencia de un conflicto,
sino de una serie de factores que pueden desembocar en él. Así, aquí se deben distinguir dos
posibles modos de evolución:
A.-Que las partes resuelvan el conflicto a través de canales y medios democráticos, no
haciendo uso de la violencia; o
B.-Que las partes no dispongan o no quieran recurrir a esos medios, y se cree un clima
adecuado para que se engendre un conflicto futuro. Es en esta segunda situación donde se
deberían poner en práctica las herramientas de la ALERTA TEMPRANA y donde desempeña un
papel protagonista la Comunidad Internacional a través de organismos como NNUU o la
OSCE. Será la alerta temprana la que dé la voz de alarma a la sociedad, que entonces podrá
aplicar herramientas como la diplomacia preventiva o medidas económicas y sociales que se
detallan en el siguiente apartado. Para que la alerta temprana sea efectiva, requiere de un
conocimiento específico sobre las causas concretas de un conflicto y sus diferentes raíces
sociales, económicas y políticas27 y deberá responder a preguntas como cuándo, cómo y quién
debe actuar; qué políticas se deben utilizar; y en qué contexto se va a actuar.28
Uno de los principales problemas de la alerta temprana es que suele ser alerta tardía, una
respuesta a crisis que ya están en un avanzado estado de escalada y violencia.29 Si la
Comunidad Internacional atendiera a las alertas que se dan a través de los numerosos sistemas
de alerta temprana desarrollados30, poniendo en práctica políticas de prevención en esta fase 24
Björkdahl, Annika (2002): “Developing a toolbox for conflict prevention”, en Preventing Violent Conflict: the
search for political will, strategies and effective tools, en http://editors.sipri.se/pubs/krusenberg.html. pp. 17
25
Lund, Michael: “Preventing Violent Conflicts: A New Task for Security Policy – Lessons Learned from
Successes and Failures for the Mediterranean”, en Marquina, Liotta et al. (eds) (2003): Security and Environment
in the Mediterranean. Conceptualising Security and Environmental Conflicts. Germany, Springer, pp. 159
26
Samarisinghe, S; Donaldson, Brian y McGinn, C. (1999): Conflict Vulnerability Analysis. Issues, Tools &
Responses, en http://www.certi.org/publications/Manuals/CVA.pdf
27
Ministerio de Asuntos Exteriores de Suecia Preventing violent conflict –A Swedish action plan. Estocolmo,
1999. www.ud.se
28
Ver más detalles en Lund, Michael:·”From Lessons to Action”, en Osler Hampson, F. y Malone, David (2002):
From Reaction to Conflict Prevention. Opportunities for the UN System. USA, Lynne Rienner Publishers, pp.
172-173
29
Carment, D y Schnabel, A: Conflict Prevention: Naked Emperor, Path to Peace, Grand Illusion or Just
Difficult?, en www.carleton.ca/~dcarment/papers/emperor.html, pp. 5
30
Existen numerosos sistemas de alerta temprana desarrollados como el Global Information Early Warning
System (GIEWS), el Famine Early Warning System (FEWS), el Forum for Early Warning and Early Response
(FEWER) o el Humanitarian Early Warning System (HEWS). Para más información sobre el funcionamiento de
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como la diplomacia preventiva, medidas económicas, o políticas y jurídicas- sería mucho más
fácil conseguir que el conflicto no se disparase.
Sin embargo, la prevención de conflictos aún está lejos de estar en un estado idílico,
donde se prevenga antes de curar, porque disponer de un sistema adecuado de alerta temprana,
que provea de información capaz de anticipar la escalada de un conflicto, no sirve de nada si
no se acompaña de las estrategias adecuadas para prevenir esa escalada y si no se cuenta con la
voluntad política que las ponga en funcionamiento.
Es importante diferenciar aquí entre prevención estructural y prevención directa. La
primera hace referencia a todas aquellas políticas que tienen como fin atacar las causas
estructurales de los conflictos, como entre otros, la pobreza, el establecimiento de regímenes
democráticos, el fortalecimiento de la sociedad civil, la creación de sistemas de justicia y la
creación mecanismos de resolución de conflictos. La prevención estructural se dará
principalmente en las fases de pre-conflicto y del post-conflicto. La prevención directa, en
cambio, son todas aquellas actuaciones que se dan para acabar con un conflicto emergente o
que ya ha estallado, y que tendrían como objetivo principal acabar con la violencia.
2.ESCALADA DEL CONFLICTO: en esta fase es donde el conflicto comienza a volverse más
evidente, donde las reivindicaciones de las partes se vuelven más patentes para el resto de la
Comunidad Internacional, y cuando ésta comienza a preocuparse por el conflicto. En esta fase,
la violencia es esporádica y desorganizada, y variará dependiendo del tipo de condiciones
específicas que se den en el país. Si el país tiene una tradición democrática, se preverá menos
violencia; pero si en cambio, las condiciones son más autoritarias, se puede prever un mayor
grado del uso de la fuerza.
Sin querer entrar en controversias, debemos señalar que muchos conflictos aun en esta
fase pasan inadvertidos por la Comunidad Internacional, no porque no sepan de ellos, sino
porque, como se ha dicho en la introducción, los Estados se aferran a la idea de la noinjerencia en asuntos internos de terceros Estados, dando pie a que se cometan injusticias y
violaciones de derechos humanos. Sin embargo, no se han tenido este tipo de miramientos
para intervenir allí donde se han tenido intereses, sean estos económicos, estratégicos o
políticos.
En esta fase es donde en realidad se suelen poner en marcha las herramientas de la alerta
temprana –que pasa a ser, por lo tanto, alerta tardía. En una situación de prevención de
conflictos idílica, se pondrían en marcha las herramientas de PEACEBUILDING O
CONSOLIDACIÓN/RECONSTRUCCIÓN DE LA PAZ, cuyo objetivo es consolidar relaciones
pacíficas y crear un entorno que disuada el surgimiento o escalada de tensiones que puedan
desencadenar un conflicto.31 La estrategia de consolidación de la paz, como bien señala
Schmid32, es más común en el post-conflicto, una vez han acabado las hostilidades y se
necesitan fortalecer las estructuras capaces de consolidar un acuerdo político. Sin embargo,
poniendo en marcha en esta fase este tipo de herramientas, podrían solucionarse algunas de las
raíces del conflicto y así evitar que se llegara a un estado más cruento.
estos sistemas ver John L. Davies and Ted Robert Gurr (1998): Preventive Measures. Building Risk Assessment
and Crisis Early Warning Systems. USA, Rowman &Littlefield Publishers, INC.
31
International Alert, en Schmid, Alexander (1998): Thesaurus and Glossary of Early Warning and Conflict
Prevention Terms (abridged version) en www.fewer.org
32
Íbidem
8
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3.CONFLICTO Y CRISIS33: en esta fase es donde se alcanza el mayor grado de violencia,
encontrándonos con un enfrentamiento abierto entre las partes y grandes desplazamientos de la
población civil.
También en esta fase puede darse una situación de caos y emergencias complejas cuando
se traspasa el nivel que hace que se destruyan partes del Estado que hacen que instituciones
esenciales como la policía, la justicia y la administración civil dejen de funcionar.34 Es en este
momento cuando podemos hablar de crisis humanitaria.
Las herramientas que se pongan en marcha en esta fase forman parte del PEACEMAKING O
ESTABLECIMIENTO DE LA PAZ, que son todas aquellas acciones encaminadas a que las partes
enfrentadas lleguen a un acuerdo a través, principalmente, de los medios pacíficos previstos en
el capítulo VI de la Carta de Naciones Unidas.35 Sin embargo, si los medios pacíficos fracasan,
se pueden poner en práctica las medidas del capítulo VII de la Carta, para mantener o restaurar
la paz y seguridad internacional durante un conflicto violento intra o interestatal con el fin de
forzar a las partes a actuar de acuerdo a las leyes internacionales y crear las condiciones
necesarias para encontrar una resolución pacífica al conflicto.36 Estaríamos hablando aquí de
la conocida como PEACE-ENFORCEMENT O IMPOSICIÓN DE LA PAZ, estrategia que podría
darse dentro del peacemaking. En la imposición de la paz es necesario un mandato del
Consejo de Seguridad autorizando el uso de la fuerza para que la operación tenga un amplio
apoyo internacional y legitimidad.37 El uso de la fuerza militar, que siempre debe ser la última
respuesta, es la clave para mantener la credibilidad internacional cuando se han violado las
leyes internacionales; y en demasiadas ocasiones es la única forma de detener conflictos.
4.RESOLUCIÓN DEL CONFLICTO: llegados a este punto, los esfuerzos van encaminados a
terminar el conflicto y buscar una solución duradera. En esta fase, el nivel de violencia ha
disminuido considerablemente y se han mejorado las condiciones socioeconómicas y
políticas38.
Es aquí donde entran las tareas del PEACEKEEPING O MANTENIMIENTO DE LA PAZ, que
puede y debe darse a lo largo de todo el ciclo de un conflicto, pero que en esta etapa es de vital
importancia. Así, el mantenimiento de la paz puede emplearse para resolver un conflicto,
prevenir su escalada, impedir acciones militares, dirigir acciones humanitarias o restaurar
instituciones sociales y políticas interrumpidas por un conflicto. Las condiciones para que el
mantenimiento de la paz funcione no cambian: un mandato claro y factible; la cooperación
entre las partes para poner en funcionamiento el mandato; el apoyo continuado del Consejo de
Seguridad; el apoyo de los Estados miembros con personal de policía, militar y civil y un
adecuado apoyo financiero y logístico. Cada vez más, en las políticas de mantenimiento de la
33
Debemos señalar que para muchos autores la crisis sería un preámbulo del conflicto y no un sinónimo de éste.
Samarisinghe, S; Donaldson, Brian y McGinn, C. (1999): Conflict Vulnerability Analysis. Issues, Tools &
Responses, en http://www.certi.org/publications/Manuals/CVA.pdf, pp.8
35
Boutros-Ghali, Boutros: An Agenda for Peace. Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping,
A/47/277, 17 de Junio de 1992, párrafo 20
36
Íbidem., párrafo 42
37
United Nations: Renewing the United Nations: A Programme for Reform, A/51/950, 14 July 1997 at para.107
38
Samarisinghe, S; Donaldson, Brian y McGinn, C. (1999): Conflict Vulnerability Analysis. Issues, Tools &
Responses, en http://www.certi.org/publications/Manuals/CVA.pdf pp, 8
34
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paz van desempeñando un papel protagonista los actores civiles, los observadores de derechos
humanos, los especialistas en ayuda humanitaria y el cuerpo de policía. 39
Como señala Boutros Ghali, no debería haber una fuerza divisoria entre la fase del
peacemaking y la del peacekeeping, ya que muy frecuentemente el peacemaking es el preludio
para el peacekeeping, puesto que el despliegue de una presencia de Naciones Unidas en el
terreno puede expandir las posibilidades para la prevención de conflictos, facilitando el trabajo
del establecimiento de la paz , y en muchos casos, sirviendo como pre-requisito para la
consolidación de la paz.40
5.FASE DE TRANSICIÓN POST-CONFLICTO Y DESARROLLO: esta fase supone el fin progresivo
de la violencia y la vuelta a la paz. Es una etapa de reconstrucción y rehabilitación.
La estrategia que se da en la fase del post-conflicto es el PEACEBUILDING O
CONSOLIDACIÓN DE LA PAZ POST-CONFLICTO, que deberá concretarse en proyectos
cooperativos que unan a las partes en una promesa de mutuo beneficio que contribuya no sólo
al desarrollo económico y social, sino también a aumentar la confianza, paso fundamental para
la paz.41 La diferencia entre la consolidación de la paz en la fase de escalada del conflicto y la
consolidación de la paz en el post-conflicto, es que la primera tiene como objetivo evitar que
estalle una crisis; mientras que la segunda intenta evitar que ésta se repita.
La reconstrucción post-conflicto es una de las fases más importantes puesto que aquí
habrán de darse las condiciones necesarias para resolver las causas más intrínsecas que
condujeron al estallido del conflicto para que éste no se vuelva a dar. El papel de la
Comunidad Internacional será unir a las partes en compromisos para avanzar hacia la paz, así
como verificar que se cumplen esos compromisos, puesto que el respeto de los acuerdos no
sólo dependerán de la voluntad de una tercera parte en que se cumplan, sino también de la
confianza que las partes del conflicto tengan en el compromiso de esa tercera parte.42 Como
señala Walter, ésta es una fase muy frágil, porque las partes sólo alcanzarán un compromiso si
éste le reporta más ventajas que seguir luchando y si tienen confianza en que los oponentes
cumplirán los acuerdos pactados.43
Debemos resaltar que el ciclo de vida de un conflicto no es tan simple como se ha descrito
aquí. Desgraciadamente, los conflictos no se desarrollan de forma automática. Si así sucediera,
sería muy fácil aplicar las estrategias correctas en cada una de las fases para poder terminaros.
Pero por el contrario, existe la posibilidad de que haya re-estallidos del conflicto a lo largo de
todo su ciclo de vida, como se observa en la figura I. Así, no siempre después de la fase de
resolución del conflicto va la del post-conflicto, puesto que las partes pueden no llegar a un
acuerdo, o pueden no respetarlo, volviendo a estallar y habiendo una nueva escalada del
conflicto.44
39
Ver Boutros Ghali, An Agenda for Peace. Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping, A/47/277,
17 de Junio de 1992, párrafos 50-52
40
Íbidem., párrafo 45
41
Íbidem., párrafo 56
42
Walter, Barbara F. (2002): Committing to Peace. The successful settlement of civil wars. Princeton and Oxford,
Princeton University Press, pp.27
43
Íbidem, pp.21
44
Esta posibilidad se refleja en la figura I, a través de la línea discontinua.
10
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4.1.NIVELES DE VIOLENCIA
La fase del conflicto en que nos encontremos también dependerá de los niveles de violencia o
tensión que se den en cada momento. Siguiendo aquí también la clasificación establecida por
Samarasinque et alii, podemos distinguir hasta cinco niveles distintos de violencia dentro del
ciclo de un conflicto45:
1.Estabilidad Pacífica: no hay violencia y existe un alto grado de legitimidad.
2.Tensión Política: hay violencia esporádica, nunca superando las 50 muertes por violencia
política en un año.46
3.Conflicto Político Violento: se da una erosión apreciable de la legitimidad política del
gobierno nacional. Existen asesinatos, actos terroristas,... pero las víctimas por actos políticos
no superan las 100 por año.
4.Conflicto de Baja Intensidad: existen hostilidades y conflicto armado entre las partes. Las
víctimas políticas se encuentran entre las 100 y las 1000 por año.
5.Conflicto de Alta Intensidad: existe una guerra entre las partes, y hay grandes
destrucciones y desplazamientos de sectores de la población civil. Las víctimas en este nivel
exceden las 1000 por año y los desplazamientos de la población superan el 5% del total.
En esta clasificación de la violencia se pueden distinguir dos umbrales: el que llega a la
situación de Crisis Política (cuando se pasa de tensión política a un conflicto político
violento); y el que llega a la situación de Crisis Humanitaria (cuando se llega a un conflicto
de alta intensidad). Así, vemos cómo la realidad no siempre es fácil de controlar, escapando en
ocasiones a explicaciones racionales que ayuden a predecir el comportamiento de actores en
un conflicto.
5.Instrumentos para la Prevención de Conflictos
Los instrumentos para la prevención de conflictos son numerosos, pudiéndose dar a través de
distintos actores y formas. A lo largo de los años y a través de la práctica, se ha ido mejorando
tanto la efectividad de estas herramientas como el éxito de su puesta en práctica.
Es muy difícil hacer una clasificación de los instrumentos que se deben utilizar en cada
una de las fases de un conflicto, ya que muchos de ellos se dan a lo largo de todo el conflicto y
se superponen unos con otros, y porque es complicado hacer en la práctica una división entre
cada una de las fases del conflicto. Por esta razón, se ha decidido establecer aquí una
clasificación por materias, especificando en qué fase, y a través de qué instrumentos, se
podrían utilizar. Apréciese, no obstante, que cada conflicto tiene su propia dinámica y
unicidad, por lo que no siempre un instrumento dará los mismos resultados en conflictos
distintos, pues como ya se ha dicho, la prevención de conflictos no es una política concreta
que se pueda prescribir por igual a todos los conflictos, sino que cada uno llevará su propia
receta. No obstante, esta división nos clarificará en algo los pasos a seguir en cada momento
del ciclo de vida del conflicto por la Comunidad Internacional.
45
Fte. Samarisinghe, S; Donaldson, Brian y McGinn, C. (1999): Conflict Vulnerability Analysis. Issues, Tools &
Responses, en http://www.certi.org/publications/Manuals/CVA.pdf
El número de víctimas que aquí se recogen son cifras absolutas, de forma que variarán en función del tamaño de
la población.
46
Íbidem., pp. 7
11
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Nótese que los conflictos deben ser vistos de forma cíclica, por lo que una vez se entra en
la fase del post-conflicto, habrá que poner todas las medidas necesarias para evitar que éste, u
otro tipo de conflicto derivado, vuelva a resurgir, empleando herramientas que se utilizan en la
fase del pre-conflicto.47 La diferencia entre la fase del pre-conflicto y la del post-conflicto, está
en que se supone que en esta última las raíces que han conducido al conflicto han sido o están
siendo eliminadas.
5.1.DIPLOMACIA PREVENTIVA
El término diplomacia preventiva fue utilizado por primera vez por el Secretario General de
NNUU Dag Hammarskjold en la década de los 50s y fue reavivado por Boutros Boutros Ghali
en los 90s.48 En Un Programa de Paz, Ghali define diplomacia preventiva como la “acción
para prevenir que aumenten las disputas entre las partes, prevenir que las disputas actuales
se transformen en conflictos y limitar la extensión de éstos cuando ya han ocurrido.”49
La diplomacia preventiva se dará a lo largo de todo el ciclo del conflicto, puesto que será
necesario mantener abiertos canales permanentes de comunicación con las partes a través de
los que puedan “dar marcha atrás” en el conflicto. En este sentido, también se hace la
distinción entre diplomacia preventiva temprana y diplomacia preventiva tardía. La primera
hace referencia a todas las herramientas diplomáticas que se emplean antes de que estalle el
conflicto; y la segunda a todas aquellas empleadas una vez el conflicto ha estallado.50
Los instrumentos que aquí se enumeran pertenecen a la diplomacia preventiva -temprana
y tardía-, y se utilizarán a lo largo de todo el conflicto en función de las particularidades que
vayan surgiendo. Así, en la primera fase del conflicto, podrían emplearse herramientas como
los buenos oficios, las conferencias de paz o las consultas informales, las misiones de
verificación de hechos, los enviados especiales, las consultas informales, las condenas
internacionales o los gestos unilaterales de buena voluntad.
47
Ver figura I
Schmid, Alex P. (1998): Thesaurus and Glossary of Early Warning and Conflict Prevention Terms. Fewer.
49
Boutros Boutros Ghali (1992): An Agenda for Peace, 1992, párrafo 20.
50
Schmid, Alex P. (1998): Thesaurus and Glossary of Early Warning and Conflict Prevention Terms. Fewer.
48
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En la segunda fase se podrán utilizar la mediación, los buenos oficios, las consultas
formales, las sanciones diplomáticas51 o la diplomacia coercitiva.
En las últimas fases, se empleará la certificación, las comisiones de la verdad y
reconciliación, conferencias de paz y todos aquellos esfuerzos que lleven a un diálogo entre
culturas, grupos étnicos y partidos políticos52 y que conduzcan a una solución duradera del
conflicto.
-Enviados especiales
-Gestos unilaterales de buena voluntad
-Teléfonos rojos
-Mediación
-Negociaciones
-Prevención de conflictos o centros de crisis
-Reconocimiento diplomático
-Sanciones diplomáticas
-Buenos Oficios
-Certificación /decertificación
-Comisiones de la verdad y reconciliación
-Conciliación
-Condenas internacionales/apelaciones
-Conferencias de paz
-Consultas formales/informales
-Diplomacia coercitiva
-Diplomacia de crisis o de guerra
5.2.MEDIDAS ECONÓMICAS Y SOCIALES
La puesta en práctica de medidas económicas y sociales es una de las claves en la prevención
de conflictos porque son las que van a ayudar a superar las causas estructurales del mismo, de
ahí que sean tan importantes en la fase del preconflicto y en la del postconflicto. Como
veremos, en la fase de escalada del conflicto, el sentido que se le da a estas herramientas no
son tanto para aminorar esos factores estructurales como para detener el conflicto, entrando ya
en la fase de prevención directa.
Muchos conflictos en países subdesarrollados se han disparado por temas económicos, no
por el mero hecho de que un país sea pobre, sino más bien por el uso discriminado por un
grupo de la riqueza de ese país en perjuicio del resto de la sociedad. Así, es muy importante
poner en marcha programas de ayuda económica, acuerdos comerciales y proyectos, que
permitan el desarrollo de un país. Este tipo de programas tendrían lugar en la fase del
preconflicto, siendo uno de los principales motores para que no se pase a la fase de escalada.
En este sentido van los programas de ayuda económica de la UE para con el norte de África,
que son un buen ejemplo de prevención de conflictos.
Este tipo de ayudas también pueden darse en la fase de escalada del conflicto pero en un
sentido negativo. Es decir, en este momento es cuando los Estados podrían retirar o congelar
todos los acuerdos y programas económicos que tienen con ese país en caso de que el conflicto
51
Albrecht y Carment señalan, que uno de los mayores errores de los terceros Estados es la retirada del
embajador en países insurrectos, puesto que lo que debe haber siempre son vías de comunicación.
52
Björkdahl, Annika (2002): “Developing a toolbox for conflict prevention”, en Preventing Violent Conflict: the
search for poli