Vigencia Leyes Urbanísticas

LA VIGENCIA DE LAS LEYES URBANÍSTICAS EN VENEZUELA.
I. Vigencia del ordenamiento jurídico urbanístico
La Ley Orgánica de Ordenación del Territorio1 se encuentra vigente desde el 11 de
agosto de 1983, y tiene como norte principal regir el proceso de ordenación del territorio,
regulando principalmente los asentamientos humanos buscando bienestar en la
población, y desde el 16 de marzo de 1987, se encuentra vigente la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística2, la cual tiene por objeto la ordenación del desarrollo urbanístico
en todo el territorio nacional, con el fin de procurar el crecimiento armónico de los
centros poblados, y la cual, además, es aplicable dentro de los límites de su competencia a
los municipios.
Desde hace algunos años, los diputados de la Asamblea Nacional vienen
discutiendo las regulaciones contenidas en el Proyecto de Ley Orgánica para la
Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, proyecto éste que de entrar en
vigencia establecía la derogatoria de las leyes de ordenación urbanística y del territorio.
Dentro de este contexto, haciendo un estudio de la secuencia documental que
contiene la historia de las vacatio legis, tenemos que mediante Gaceta Oficial N° 38.279
de fecha 23 de septiembre de 2005, fue promulgada la Ley para la Planificación y Gestión
de la Ordenación del Territorio, cuya Disposición Derogatoria Única establecía lo siguiente:
“Quedan derogadas la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio (Gaceta
Oficial N° 3.238 del 11 de agosto de 1983), la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística (Gaceta Oficial N° 33.868 del 16 de diciembre de 1987) y todas las
disposiciones contrarias a la normativa de la presente ley”.
Adicionalmente, dicho texto legal señalaba en su Disposición Final Cuarta, que la Ley
entraría en vigencia a los seis (6) meses de su publicación en Gaceta Oficial.
Ahora bien, en fecha 01 de marzo de 2006, en Gaceta Oficial N° 38.388, se publicó
días antes del término de la vacatio legis, una reforma parcial a la Ley para la Planificación
y Gestión de la Ordenación del Territorio, cuyo artículo 1 establecía una nueva prórroga
para su entrada en vigencia, extendiéndose la misma hasta el 31 de agosto de 2006.
Luego, en Gaceta Oficial N° 5.820 Extraordinario del 01 de septiembre de 2006, de nuevo
se extiende la vacatio legis para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio,
hasta el 28 de febrero de 2007.
1
Publicada en la Gaceta Oficial N° 3.238 Extraordinario de fecha 11 de agosto de 1983.
Publicada en la Gaceta Oficial N° 33.868 de fecha 16 de diciembre de 1987. Entró en vigencia en los
noventa (90) días después de su publicación, según lo dispuso su artículo 120.
2
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Finalmente, en fecha 27 de febrero de 2007 mediante la Gaceta Oficial N° 38.633,
es publicada la Ley Orgánica Derogatoria de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión
de la Ordenación del Territorio, la cual establece en su artículo 1, que se deroga la Ley
Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio sancionada el 15
de agosto de 2006 y publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de
Venezuela N° 5.820 Extraordinario, de fecha 01 de septiembre de 2006, sin hacer ningún
tipo de mención sobre la regulación que estaría vigente.
Ante tal situación, surgió la interrogante referida a la vigencia de la Ley urbanística
aplicable, pues para algunos estudiosos no existe regulación urbanística, visto que la Ley
en cuestión estuvo vigente un día, y en consecuencia, fueron derogadas la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística y la Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, siendo que además
el legislador en su última derogatoria no precisó cuál era la regulación vigente; éste ha
sido un tema ampliamente discutido sobre todo en su momento cuando los órganos de
control urbano municipales debían continuar con el desenvolvimiento normal de sus
competencias legalmente atribuidas y emitir actos administrativos autorizatorios,
sancionatorios, etc.
Así las cosas, es importante traer a colación el criterio de la reviviscencia de las
leyes, y en este sentido, tenemos que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia, mediante sentencia N° 1142 de fecha 15 de mayo de 2003, con ponencia del
Magistrado José M. Delgado Ocando, estableció lo siguiente:
“En criterio de esta Sala, la llamada ‘reviviscencia’ de las leyes que han sido
objeto de derogatoria expresa por otras leyes, dictadas por la autoridad
competente siguiendo para ello el procedimiento establecido en la
Constitución, constituye un acto negativo del legislador, que colide
directamente con el denominado efecto derogatorio arquetípico, el cual
consiste ‘primordialmente en la cesación de la vigencia de la ley, es decir, en la
cesación de su pertenencia activa al ordenamiento (...) dado que deja de
poseer una ilimitada capacidad reguladora. La eficacia o aplicabilidad a
situaciones concretas de la ley derogada depende, en cambio de la diversa
incidencia de las normas de Derecho intertemporal sobre el fenómeno
derogatorio. Así, desde el momento en que el efecto derogatorio que sigue a
un acto de derogación expresa no es sino consecuencia del ejercicio de la
potestad legislativa, sólo el renovado ejercicio de ésta puede volver a otorgar
vigencia. La única verdadera excepción a esta regla general es la invalidez de la
ley derogatoria, ya que la nulidad arrastra todos los efectos de la ley, incluido
el efecto derogatorio. De todo ello se sigue que el rasgo último o núcleo
esencial del efecto derogatorio arquetípico consiste precisamente en su
irreversibilidad; esto es, salvo en los casos de invalidez, la vigencia perdida no
puede, por definición, ser recuperada: sólo un nuevo acto positivo de
legislación puede otorgar vigencia; pero, en este caso, se trataría ya de una
nueva ley’ (Cfr. Luis María Díez-Picazo, “La irreversibilidad en cuanto núcleo
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esencial de efecto derogatorio”, en La Derogación de las Leyes, Madrid, Civitas,
1990, pp. 255 y 256).
El principio de la irreversibilidad del efecto derogatorio de las leyes, junto con
otros típicos del Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, como son
el principio de jerarquía de la Norma Fundamental, el principio de la primacía
de los derechos humanos, el principio de legalidad de la actividad de la
Administración y el principio la irretroactividad de las leyes, previstos en los
artículos 7, 19, 25, 24 y 137 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, se encuentran íntimamente vinculados a la noción de seguridad
jurídica, como premisa axiológica de todo ordenamiento jurídico y expectativa
razonable de todos los ciudadanos, la cual puede entenderse, en armonía con
la doctrina de esta Sala (vid. sentencia n° 1.928/2002, del 15.08) como ‘suma
certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no
favorable, interdicción de la arbitrariedad (...) pero que, si se agotara en la
adición de estos principios, no hubiera precisado de ser formulada
expresamente. La seguridad jurídica es la suma de esos principios, equilibrada
de tal suerte que permita promover, en el orden jurídico, la justicia y la
igualdad en libertad’ (Cfr. Antonio Enrique Pérez Luño, La Seguridad Jurídica,
2da edición, Barcelona, Ariel, 1994, p. 40).
Así las cosas, siguiendo la doctrina antes citada, considera esta Sala que no es
posible en Derecho que el Órgano Legislativo Nacional, luego que él mismo (o
el Presidente de la República, mediante un Decreto con Rango y Fuerza de Ley
dictado el marco de una ley habilitante) ha incorporado a una determinada ley
(o a un Decreto con Rango y Fuerza de Ley) una norma que en forma expresa
deroga parcial o totalmente la normativa contenida en otras leyes, proceda,
después que la referida disposición transitoria ha surtido sus efectos
inmediatos a partir de su ingreso en el ordenamiento jurídico, (en el caso de
autos, luego de haber transcurrido más de doce –12- meses en los que se dejó
de aplicar la normativa derogada), a decretar una reforma de la ley
derogatoria que incluya un artículo para suprimir, entre otras normas, la
prevista en aquél artículo o disposición que produjo la derogatoria de normas o
instrumentos legales preexistentes, por cuanto tal actuación resulta no sólo
violatoria del principio lex posterior derogat legi priori, contenido en el ya
referido artículo 218 constitucional, sino también por ser ello contrario a la
seguridad jurídica, que es también un valor superior protegido por el Texto
Constitucional, que en su artículo 2 declara que Venezuela se constituye en un
Estado democrático y social de Derecho y de Justicia”.(Subrayado nuestro).
Con fundamento en lo antes señalado, la Ley Orgánica para la Planificación y
Gestión de la Ordenación del Territorio, tal y como se observa en la reseña hecha líneas
anteriores, si bien cumplió con algunos requisitos para su formación, su entrada en
vigencia siempre fue postergada, pues aun cuando estuvo vigente un día, la intención
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evidente del legislador siempre fue la postergación de su entrada en vigencia, hasta que el
27 de febrero de 2007, mediante Gaceta Oficial y horas antes de vencerse la última
prórroga de su vacatio legis, fue definitivamente derogada; evidenciándose entonces, que
su incorporación activa al mundo jurídico nunca se materializó, esto es, sus disposiciones
en la práctica jamás fueron llevadas a cabo por los órganos y entes competentes, por lo
que mal puede hablarse de su vigencia cuando fue derogada expresamente.
De manera que, si bien la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de
Ordenación del Territorio establecía la derogatoria expresa de la Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio y de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, al no producirse
su entrada en vigencia al orden jurídico, no puede considerarse que tal derogatoria se
haya materializado, y que por ende dichas leyes hayan dejado de regir efectivamente la
materia bajo su regulación.
De manera que, cuando nos planteamos la posibilidad de haberse dado o no la
reviviscencia respecto a la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y la Ley Orgánica
de Ordenación Urbanística, observamos que si la Ley que las suprimía sólo estuvo vigente
por un día, mal puede decirse que dichas leyes fueron derogadas, pues en primer lugar,
nunca entraron en vigencia en virtud de las sucesivas vacatio legis a las que estuvo sujeta,
pues sólo basta con estudiar la cronología de las sucesivas derogatorias para determinar
que la intención del legislador era derogarla, y en segundo lugar, porque la Ley
Derogatoria de la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del
Territorio, resulta totalmente inválida por carecer de contenido u objeto, puesto que
“derogó” una Ley que nunca estuvo vigente.
Posteriormente, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia,
mediante sentencia N° 1290 de fecha 22 de septiembre de 2009, con ponencia del
Magistrado Emiro García Rosas3, señaló lo siguiente:
“(…)
En la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.279 de
fecha 23 de septiembre de 2005, fue publicada la Ley Orgánica para la
Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, en cuya Disposición
Final Cuarta se estableció que su entrada en vigencia sería a los seis meses
contados a partir de la fecha de su publicación en Gaceta Oficial.
Posteriormente esta Ley fue objeto de dos (2) reformas parciales: la primera el
1 de marzo de 2006 (Gaceta Oficial N° 38.388) y la segunda el 1 de septiembre
del mismo año (Gaceta Oficial N° 5.820 Extraordinaria), en las que se modificó
sólo la fecha de su entrada en vigencia, quedando prevista esta última para el
28 de febrero de 2007. No obstante, el 27 de febrero de 2007, esto es, un día
3
También se ratifica la vigencia de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y de la Ley Orgánica de
Ordenación del Territorio en sentencia N° 1657 de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de
Justicia, de fecha 17 de noviembre de 2009, con ponencia del Magistrado Levis Ignacio Zerpa.
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antes de su entrada en vigencia, fue publicada la Ley Orgánica Derogatoria de
la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio,
en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 38.633, con la
que obviamente se derogó dicha ley, en razón de lo cual nunca pudo entrar
en vigencia.
Ahora bien, es evidente que la Administración cometió un error al
fundamentar su decisión empleando, entre otras normativas, la Ley Orgánica
para la Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, que no se
encontraba vigente; no obstante, y sin que ello justifique la actuación de la
Administración, estima la Sala que dicho error podría ser en cierto grado
excusable, ya que para la fecha en que fue dictado el acto impugnado (2 de
octubre de 2006), había sido publicada la primera reforma parcial de dicha ley,
que fijaba su vigencia a partir del 31 de agosto de 2006. Pero el 1 de
septiembre de ese mismo año, sobrevino una segunda reforma que prolongó
su rigor para el 28 de febrero de 2007, y así se esperaba que sucediera, como
incluso lo sostuvo el apoderado judicial de la recurrente cuando afirmó que
ésta “apenas entrará en vigencia el 28 de febrero de 2007”. Sin embargo esto
nunca ocurrió, en virtud de su derogatoria el 27 del mismo mes y año, de
manera que es de suponer que ante un hecho tan inusual en la legislación
venezolana, como el que aconteció con esta ley, pudo involuntariamente la
Administración incurrir en el error cuestionado, por cuanto existía la
expectativa de que dicha ley entrara en vigencia, en sustitución de la Ley
Orgánica para la Ordenación del Territorio, de modo que pudiese ser
aplicada”. (Resaltado nuestro)
Así pues, no cabe duda que la Ley Orgánica para la Planificación y Gestión de la
Ordenación del Territorio nunca entró en vigencia en todo su alcance y extensión, y en
consecuencia, los órganos y entes a quienes iba dirigida jamás cumplieron sus
regulaciones, hecho éste que más allá de las consideraciones doctrinarias, ya ha sido
reconocido hace algunos años allá por el Tribunal Supremo de Justicia.
Actualmente desconozco la existencia de una autoridad municipal que considere
que la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y la Ley Orgánica de Ordenación del
Territorio se encuentren derogadas.
Una vez aclarada la vigencia de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y de la
Ley Orgánica de Ordenación del Territorio, no resta más que concluir que la jerarquía de
las normas urbanísticas que atribuyen competencia a los municipios en dicha materia es la
siguiente:
1) Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
2) Ley Orgánica del Poder Público Municipal4.
4
Publicada en la Gaceta Oficial Nº 6.015 Extraordinario, de fecha 28 de diciembre de 2010.
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3) Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y su Reglamento.
4) Ley Orgánica de Ordenación del Territorio.
5) Plan de Desarrollo Urbano Local, o en su defecto, las Ordenanzas de zonificación o
afines.
6) Reglamentos urbanísticos locales.
7) Acuerdos o Resoluciones de los concejos municipales, dirigidas a un inmueble o
grupos de ellos.
En el próximo acápite analizaremos de manera concisa los aspectos relevantes del
Plan de Desarrollo Urbano Local y su naturaleza jurídica.
II. Naturaleza jurídica del Plan de Desarrollo Urbano Local
El artículo 16 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, establece que la
planificación urbanística forma parte del proceso de ordenación del territorio, y se llevará
a cabo mediante un sistema integrado y jerarquizado de planes, del cual forman parte:
1. El plan nacional de Ordenación del Territorio.
2. Los planes regionales de ordenación del territorio.
3. Los planes de ordenación urbanística, (elaborado por el Poder Ejecutivo, por
órgano del Ministerio competente, hoy en día MOPVI).
4. Los planes de desarrollo urbano local. (Elaborado por los Municipios).
En tal sentido, el artículo 60 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal señala
que cada Municipio, según sus particularidades, tendrá un plan que contemple la
ordenación y promoción de su desarrollo económico y social que incentive el
mejoramiento de las condiciones de vida de la comunidad municipal. Asimismo, su
artículo 61, establece lo siguiente:
“Cada Municipio, según sus peculiaridades, tendrá un plan local de desarrollo
urbano mediante el cual se regulará el uso y aprovechamiento del suelo según
las directrices contenidas en el plan nacional de ordenación urbanística, en
concordancia con el plan de desarrollo económico y social señalado en el
artículo anterior. Este plan contendrá la ordenación del territorio municipal,
hará una clasificación de los suelos y sus usos, y regulará los diferentes usos y
niveles de intensidad de los mismos, definirá los espacios libres y de
equipamiento comunitario, adoptará las medidas de protección de medio
ambiente, de conservación de la naturaleza y del patrimonio histórico, así
como la defensa del paisaje y de los elementos naturales. Contendrá además,
si fuere necesario, la determinación de las operaciones destinadas a la
renovación o reforma interior de las ciudades”.
De acuerdo a lo antes señalado, el Plan de Desarrollo Urbano Local (PDUL) busca
ordenar urbanísticamente las ciudades, prestando especial atención a la clasificación de
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los suelos, los usos, intensidad de usos, protección al patrimonio cultural y al medio
ambiente, y, aunque no lo dice la norma, también se hace necesario estudiar el plano de
tuberías de la localidad pues de su eficiencia dependerá además los usos dados a
determinadas zonas.
En resumidas cuentas, y siguiendo al Dr. Urdaneta Troconis5, el PDUL deberá contener
lo siguiente:
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La ordenación del territorio municipal, con una definición detallada del desarrollo
urbano (población, base económica, extensión del área urbana, control del medio
ambiente).
La clasificación de los suelos y sus usos, regulando los diferentes usos y niveles de
intensidad de los mismos, a fin de determinar el régimen urbanístico aplicable y
permitir la elaboración de planes especiales.
La definición de los espacios libres y la localización del equipamiento comunitario.
El trazado y características de la vialidad arterial y colectora, así como la definición
del sistema de transporte público.
El trazado y características de los servicios de red.
Las medidas necesarias para la protección del ambiente y de conservación de la
naturaleza y del patrimonio histórico.
Las operaciones de renovación o reforma interior de la ciudad, de ser necesarias,
con Identificación de las áreas de desarrollo urbano no controlado y de las que
deban Desarrollarse mediante la modalidad de la urbanización progresiva.
La programación por etapas de la ejecución del plan, con indicaciones de las zonas
de acción prioritaria, de los costos y de las fuentes de financiamiento.
La identificación de los terrenos de propiedad privada que serán afectados por la
ejecución del plan, indicando plazo para la expropiación y la disponibilidad de
recursos.
Según las disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal,
específicamente del artículo 61 ya citado, el PDUL también debe tomar en cuenta las
directrices del Plan Nacional de Ordenación Urbanística y realizarse en concordancia con
el Plan de Desarrollo Económico del Municipio.
En cuanto a su elaboración y aprobación, los planes de desarrollo urbano local serán
elaborados por el organismo municipal de planificación o, en su defecto, por quien
designe el Concejo Municipal, así lo dispone el artículo 38 de la Ley Orgánica de
Ordenación Urbanística. En la práctica, generalmente los planes de desarrollo urbano local
son elaborados por las oficinas de planeamiento urbano, quienes a su vez pueden
contratar los servicios de urbanistas y arquitectos que les sirvan de apoyo, tanto en la
elaboración como en la fase de consulta a los vecinos; en todo caso, se sugiere involucrar
5
Urdaneta Troconis, Gustavo. Marco Jurídico del Urbanísimo en Venezuela. FUNEDA. Cuaderno N° 4. 2009.
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a los vecinos en la fase de elaboración del PDUL, pues con ello se busca agilizar la consulta
que debe formularse, pues con todo ello, el tiempo estimado para su elaboración es de
tres (3) años aproximadamente.
Es importante destacar que, en los casos en que las Municipalidades no formulen sus
planes de desarrollo urbano local, por no tener organismos o recursos necesarios para
ello, el proyecto de plan podrá ser elaborado por el ministerio con competencia urbana,
directamente o por intermedio de otros organismos públicos en quienes se delegue esta
competencia, pero siempre con la participación del Municipio, tal como lo señala el
artículo 44 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística.
El proyecto de plan estará sometido al proceso de información y consultas públicas
por un período de sesenta (60) días continuos, lapso durante el cual los interesados
podrán hacer las observaciones que estimen oportunas o convenientes, de acuerdo a lo
previsto en el artículo 38 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. Los plazos para los
procesos de consulta e información pública serán dados a conocer en un periódico de
circulación local, en anuncios que precisarán el o los sitios de exposición del plan, las horas
de audiencia y demás formalidades atinentes al caso.
Por último, y en cuanto a la aprobación del PDUL, tenemos que se prevé una doble
aprobación, pues una vez recibida las observaciones al plan, el Concejo Municipal decidirá
sobre las mismas, aprobándolo inicialmente y remitiéndolo al ministerio con competencia
urbana, conjuntamente con las observaciones o alegatos que se hubieren formulado.
Finalmente, devuelto como fuere el proyecto del plan de desarrollo urbano local, se
someterá el mismo a la aprobación definitiva del Concejo Municipal, el cual deberá decidir
al respecto en un término no mayor de dos (2) meses y procederá a la publicación del plan
en la Gaceta Municipal, razón por la cual el PDUL es una ordenanza, más que jurídica
técnica que persigue el orden urbano en la ciudad.
De manera que, al final del camino que debe recorrerse para la aprobación del PDUL,
se concluye que su naturaleza jurídica es una ordenanza que contempla en su mayoría una
serie de limitaciones a la propiedad, dirigida a los ciudadanos que hacen vida en un
municipio determinado, razón por la cual debe estar publicada en la Gaceta Municipal.
Por último, es importante acotar que hoy en día, muchos municipios no han aprobado
formalmente un PDUL, sino que se han limitado a sancionar y promulgar ordenanzas de
zonificación, en las que se recogen algunos de los aspectos que desarrollan las normas de
la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, básicamente la zonificación y las variables
urbanas fundamentales; esta situación de desorden normativo por llamarlo de alguna
manera, dificulta al operador jurídico local al momento de estudiar una determinada
situación de una zonificación o inmueble en particular.
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III. Algunos aspectos que los municipios deben tener presente en el ámbito
urbanístico
En primer lugar, con respecto al Proyecto de Ley Orgánica para la Planificación y
Gestión de la Ordenación del Territorio, si bien fue derogada en los términos que
estudiamos en el acápite anterior, los entes municipales deben estar atentos pues el año
pasado se inició un proceso de consulta al referido Proyecto por vía de la página web de la
Asamblea Nacional, las cuales debían ser remitidas al Presidente de la Comisión
Permanente de Ambiente, Recursos Naturales y Cambio Climático.
En este orden de ideas, estudiado y analizado el Proyecto de Ley Orgánica para la
Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, pude constatar que sus
disposiciones podrían cercenar las competencias de los entes locales en materia
urbanística, e incluso, podría concluir que persiguen la eliminación de las llamadas
ingenierías municipales u órganos urbanos locales.
En segundo lugar, con respecto a la elaboración del PDUL, es importante tener en
cuenta que el tiempo para que el mismo sea formulado y consultado es de tres (3) años,
pero es una competencia y un deber de los municipios su realización, so pena que el
ministerio con competencia en la materia lo elabore, todo lo cual podría convertirse en un
riesgo desde todo punto de vista.
De la manera que antecede queda expuesta mi opinión sobre los asuntos
planteados, quedo a sus órdenes para cualquier aclaratoria que se le pueda generar por la
situación analizada.
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