Revista Galega de Administración Pública Revista Galega

Transcripción

Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de
Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración
Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista
Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública
PúblicaRevista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista
Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración PúblicaRevista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega
de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de
Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración PúblicaRevista
Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galeg
Regap
Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración PúblicaRevista
Revista
Galega
de Administración
Pública
Pública
Revista
Galega
de Administración
Pública Revista Galega de Administración Pública Revista
Revista
Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de
ESTUDOS E NOTAS_11_CAMPOS ACUÑA, Mª Concepción. A comunicación previa aplicada ao réxime de licenzas: o exemAdministración
Pública Revista
Administración
Pública
Revista
Galega
Administración
plo de Vigo_33_GALLARDO
CASTILLO,Galega
Mª Jesús etde
ROCA
FERNÁNDEZ-CASTANYS,
Mª Luisa.
Reflexións
sobre ade
revisión
de
oficio
dos
actos
administrativos_45_PERNAS
GARCÍA,
J.
José.
A
reordenación
das
técnicas
preventivas
de
intervención
administrativa en materia ambiental. Unha proposta para Galicia_59_BRAVO BOSCH, Mª José. Acerca do réxime económico
Galega
de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Admimatrimonial no dereito civil galego_77_PRADA PUENTES, David (†). O patrimonio municipal do solo no texto refundido da
nistración
Pública
Revista Galega
dedeAdministración
Pública
Revista
Galega
Administración Pública
Lei de Solo
e a súa compatibilidade
coa Lei
Ordenación Urbanística
e Protección
do Medio
Rural dede
Galicia_105_BARCIA
LAGO,
Modesto.
Reflexións
sobre
o
Consello
Xeral
do
Poder
Xudicial.
Contribución
ao
debate
sobre
o
sistema
designa- Galega de
Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración PúblicadeRevista
ción dos seus compoñentes_115_ESPINOSA BERECOCHEA, Carlos. Algúns aspectos procedementais sobre o xuízo
Administración
Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración
administrativo en liña de México_137_RAMÍREZ SINEIRO, José Manuel. A dixitalización procedemental como imperativo
Pública
Revista eGalega
dedaAdministración
Pública RevistaEGalega
de Administración
Pública
fito tecnolóxico
normativo
modernización da xustiza_COMENTARIOS
CRÓNICAS_161_SARMIENTO
MÉNDEZ,
Xosé Revista
Antón.
e sustentabilidade
Primeirode
período
de sesións do Pública
ano 2011Revista
no Parlamento
de de AdmiGalega
de Disciplina
Administración
Públicaorzamentarias.
Revista Galega
Administración
Galega
Galicia_183_DE COMINGES CÁCERES, Francisco. Xurisprudencia contencioso-administrativa_BIBLIOGRAFÍA E
nistración
Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública
RECENSIÓNS_209_DE DIOS VIÉITEZ, Mª Victoria. La responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria, Gallardo
Revista
Galega
deEditorial
Administración
Pública
Galega de Administración Pública Revista Galega de
Castillo,
Mª Jesús.
BOSCH, Barcelona,
2009, Revista
190 páxinas.
ESTUDIOS Y NOTAS_227_CAMPOS ACUÑA, Mª Concepción. La comunicación previa aplicada al régimen de licencias: el
PúblicaRevista
Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista
ejemplo de Vigo_249_GALLARDO CASTILLO, Mª Jesús et ROCA FERNÁNDEZ-CASTANYS, Mª Luisa. Reflexiones en torno a la
Galega
de
Administración
Pública Revista Galega
de Administración
Pública
Revista
Galega
revisión de oficio de los actos administrativos_261_PERNAS
GARCÍA,
J. José. La reordenación
de las técnicas
preventivas
de de Admiintervención
administrativa
en
materia
ambiental.
Una
propuesta
para
Galicia_275_BRAVO
BOSCH,
Mª
José.
Acerca
del
nistración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Públirégimen económico matrimonial en el derecho civil gallego_293_PRADA PUENTES, David (†). El patrimonio municipal del
caRevista
Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega
suelo en el texto refundido de la Ley de Suelo y su compatibilidad con la Ley de Ordenación Urbanística y Protección del
de Administración
Pública Revista
de Administración
Galega
de AdministraMedio Rural de Galicia_323_BARCIA
LAGO,Galega
Modesto. Reflexiones
sobre el ConsejoPública
General delRevista
Poder Judicial.
Contribución
al
debate
sobre
el
sistema
de
designación
de
sus
componentes_333_ESPINOSA
BERECOCHEA,
Carlos.
Algunos
aspectos
ción Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Reprocedimentales sobre el juicio administrativo en línea de México_355_RAMÍREZ SINEIRO, José Manuel. La digitalización
vistaprocedimental
Galega de como
Administración
Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de
imperativo hito tecnológico y normativo de la modernización de la justicia_COMENTARIOS Y
Administración
Pública Revista
Galega
de Administración
Pública
Revista Galega
Administración
CRÓNICAS_381_SARMIENTO
MÉNDEZ,
Xosé Antón.
Disciplina y sustentabilidad
presupuestarias.
Primer de
período
de
sesiones
del
año
2011
en
el
Parlamento
de
Galicia_403_DE
COMINGES
CÁCERES,
Francisco.
Jurisprudencia
contenciosoPública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración PúblicaRevista
administrativa_BIBLIOGRAFÍA Y RECENSIONES_429_DE DIOS VIÉITEZ, Mª Victoria. La responsabilidad patrimonial de la
Galega
de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de AdmiAdministración sanitaria, Gallardo Castillo, Mª Jesús. Editorial BOSCH, Barcelona, 2009, 190 páginas.
nistración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública
Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galeg
42
Revista Galega de Administración Pública
42
x ullo - de ce mbro
A n o 2 0 1 1
REGAP: REVISTA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
REGAP: Revista Galega de Administración Pública. Núm. 42 (2011)
Santiago de Compostela: Escola Galega de Administración Pública, 1992
v.; 24 cm
ISSN: 1132-8371
ISSN: 1132-8371. Nº 42. Santiago de Compostela, xullo-decembro. Ano 2011
Escola Galega de Administración Pública
Depósito legal: C-1.596-91
©1991, ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EDITA
ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Rúa de Madrid, 2-4. Polígono das Fontiñas
15707 Santiago de Compostela
tel. +34 981 54 60 40 – fax +34 981 54 62 49
web: http://egap.xunta.es/ - e-correo: [email protected]
Tradución e supervisión lingüística:
Diana Quintela Rodríguez
Deseño gráfico e maquetación:
KRISSOLA DISEÑO, S.L.
Imprime:
Periodicidade: Semestral
4
A EGAP non se identifica
necesariamente cos xuízos
emitidos polos autores dos
artigos que aparezan nesta
revista, senón que serán
única e exclusivamente
responsabilidade do ou dos
seus autores.
Consello editorial
Presidente da REGAP
Pablo Figueroa Dorrego
Director da Escola Galega de Administración Pública
Director da REGAP
Juan J. Raposo Arceo
Profesor titular da Universidade da Coruña
Secretaría da REGAP
Mª Victoria de Dios Viéitez
Profesora titular de Dereito Administrativo da Universidade da Coruña
Mª José Bravo Bosch
Profesora titular de Dereito Romano da Universidade
de Vigo
Mª Concepción Campos Acuña
Secretaria do Concello de Vigo
Mª Pilar Canedo Arrillaga
Profesora de Dereito Internacional Privado
da Universidade de Deusto
e membro do Tribunal Vasco da Competencia
Johann Christian Pielow
Catedrático de Dereito Administrativo e director do
Instituto de Dereito Enerxético da Universidade de
Bochum
Francisco de Cominges Cáceres
Maxistrado do Tribunal Supremo
Iñigo del Guayo Castiella
Catedrático de Dereito Administrativo da
Universidade de Almería
Antonio Fernández de Buján y Fernández
Catedrático de Dereito Romano da Universidade
Autónoma de Madrid
Giuseppe Franco Ferrari
Catedrático de Dereito Público Comparado da
Universidade de Luigi Bocconi de Milán, presidente
do Instituto Europeo de Dereito Comparado e
director da Revista de Dereito Público Comparado e
Europeo
Carlos Lema Devesa
Catedrático de Dereito Mercantil da Universidade
Complutense de Madrid
Jesús Martínez Girón
Catedrático de Dereito do Traballo e da Seguridade
Social da Universidade da Coruña
António Cândido Macedo de Oliveira
Catedrático da Facultade de Dereito da Universidade
do Minho de Braga (Portugal), director do NEDAL e do
Mestrado en Dereito das Autarquías Locais
Luis Miguez Macho
CONSELLO EDITORIAL
Roberto Blanco Valdés
Catedrático de Dereito Constitucional
da Universidade de Santiago de Compostela
Profesor titular de Dereito Público e Teoría do Estado
José Manuel Pardellas Rivera
Interventor xeral da Deputación da Coruña
Manuel Pillado Quintáns
Letrado da Xunta de Galicia
José Antonio Redondo López
Catedrático de Economía Financeira da Universidade
de Santiago de Compostela e académico numerario da
Real Academia de Ciencias Económicas e Financeiras
de España
Román Rodríguez González
Profesor titular de Análise Xeográfica Rexional
Jaime Rodríguez-Arana Muñoz
Catedrático de Dereito Administrativo
da Universidade da Coruña e presidente do Foro
Iberoamericano de Dereito Administrativo
Pablo González Mariñas
Profesor titular de Dereito Administrativo
da Universidade da Coruña e director da Comisión da
Sección Xurídica do Consello da Cultura Galega
5
42
SUMARIO
1
ESTUDOS E NOTAS.............................................................................................. 9
CAMPOS ACUÑA, Mª Concepción
A comunicación previa aplicada ao réxime de licenzas: o exemplo de Vigo........... 11
GALLARDO CASTILLO, Mª Jesús et
ROCA FERNÁNDEZ-CASTANYS, Mª Luisa
Reflexións sobre a revisión de oficio dos actos administrativos.............................. 33
PERNAS GARCÍA, J. José
A reordenación das técnicas preventivas de intervención administrativa ................... en materia ambiental. Unha proposta para Galicia................................................ 45
BRAVO BOSCH, Mª José
Acerca do réxime económico matrimonial no dereito civil galego.......................... 59
PRADA PUENTES, David (†)
O patrimonio municipal do solo no texto refundido da Lei de Solo .......................... e a súa compatibilidade coa Lei de Ordenación Urbanística ...................................... e Protección do Medio Rural de Galicia................................................................. 77
BARCIA LAGO, Modesto
Reflexións sobre o Consello Xeral do Poder Xudicial. Contribución .......................... ao debate sobre o sistema de designación dos seus compoñentes...................... 105
ESPINOSA BERECOCHEA, Carlos
Algúns aspectos procedementais sobre o xuízo administrativo ................................. en liña de México............................................................................................... 115
RAMÍREZ SINEIRO, José Manuel
A dixitalización procedemental como imperativo fito tecnolóxico ............................. e normativo da modernización da xustiza........................................................... 137
7
8
2
COMENTARIOS E CRÓNICAS........................................................................... 159
SARMIENTO MÉNDEZ, Xosé Antón
Disciplina e sustentabilidade orzamentarias.
Primeiro período de sesións do ano 2011 no Parlamento de Galicia.................... 161
DE COMINGES CÁCERES, Francisco
Xurisprudencia contencioso-administrativa......................................................... 183
3
BIBLIOGRAFÍA E RECENSIÓNS......................................................................... 207
DE DIOS VIÉITEZ, Mª Victoria
La responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria............................. 209 .
Gallardo Castillo, Mª Jesús. ...................................................................................... Editorial BOSCH, Barcelona, 2009, 190 páxinas.
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
v
m
P
G
n
c
a
c
t
n
c
a
ca Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revist
Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Admi
a de Administración
42
ción Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Públic
ta Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega d
nistración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administració
a de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Admi
caRevista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revist
ción Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Públi
vista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galeg
ministración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administra
Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Re
Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega d
ca Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración PúblicaRevist
ta Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega
d
9
Estudos e notas
1
A comunicación previa
aplicada ao réxime de
licenzas: o exemplo de Vigo
Mª CONCEPCIÓN CAMPOS ACUÑA
Secretaria de Administración Local. Categoría Superior
Resumo: No presente estudo preténdese abordar unha análise dos labores de transposición da Directiva 2006/123/
CE do Parlamento Europeo e do Consello de 12 de decembro de 2006, relativa aos servizos no mercado interior,
no Estado español, para afondar na especial problemática que se produce no ámbito local, e concretamente nos
municipios como entidades competentes en materia de outorgamento de licenzas de actividade no caso das actividades de carácter inocuo. Para amosar a devandita problemática e unha posible solución analízanse os traballos
de transposición levados a cabo polo Concello de Vigo e, en concreto, a fórmula elixida de utilización da figura da
comunicación previa para o acceso ás actividades de servizos inocuas.
Palabras clave: Directiva de Servizos; Licenzas de Actividade; Concello; Comunicación previa.
Abstract: In the present study aims to address an analysis of the work of transposition of the Directive 2006/123/
EC of the European Parliament and the Council of 12 December 2006 on services in the internal market in the
Spanish state, to deepen in the specific problem that occurs at the local level, specifically in the municipalities as
entities responsible for licensing activity in the case of the activities of a safe. To show this problem and possible
solutions are discussed for implementation work carried out by the city of Vigo, in particular, the formula chosen to
use the figure of advance notice for access to service activities harmless.
Key words: Services Directive; Licensing activities; City council; Advanced notice.
Índice: 1. Introducción. 2. Directiva 123/2006, de Servicios en el Mercado Interior. 3. Transposición en el ámbito
estatal. 3.1. Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su ejercicio.
3.2. Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de Diversas Leyes para su Adaptación a la Ley sobre el Libre
Acceso a las Actividades de Servicios y su ejercicio. 3.3. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. 4.
Transposición en el ámbito de la comunidad autónoma de Galicia. 5. Transposición en el ámbito local: el ejemplo de
Vigo. 5.1. Cuestiones generales. 5.2. Actuaciones genéricas de transposición. 5.3. Nuevo régimen para el ejercicio de
actividades inocuas. 5.3.1. Génesis. 5.3.2. Régimen de comunicación previa. 5.3.3. Licencias sujetas a procedimiento
simplificado. 5.3.4. Ejercicio de actividades vinculadas a la ejecución de obras. 5.3.5. Cuestiones pendientes. 5.3.5.a)
De ámbito local. 5.3.5.b) De ámbito autonómico. 6. Conclusiones para una reflexión. 6.1. Reformas organizativas.
6.2. Reformas normativas. 6.3. Ventanilla única de servicios: una asignatura pendiente. 6.4. Un proceso en evolución.
7. Bibliografía
ESTUDOS E NOTAS
42
11
*
1Introdución
No presente artigo preténdese analizar, en liñas xerais dado que a extensión do mesmo non
permite afondar nas múltiples cuestións que se formulan, un exemplo de transposición, no
ámbito local, da Directiva 2006/123/CE do Parlamento Europeo e do Consello, relativa aos
servizos no mercado interior, concretamente no Concello de Vigo, transposición que se
circunscribirá, sen prexuízo de esbozar outras cuestións, ao novo réxime de comunicación
previa para o acceso ás actividades inocuas e o seu exercicio.
Así, tras analizar o marco normativo, desde o inicio da propia DIRSE pasando polos labores
de transposición do Estado español ata a situación na Comunidade Autónoma de Galicia,
exporanse as distintas actuacións municipais levadas a cabo dentro das obrigas de transposición que lle competen, con especial incidencia no novo réxime de comunicación previa, todo iso desde a posición da administración local respecto ás Directivas comunitarias.
2 A Directiva 2006/123/CE do Parlamento Europeo e do Consello de 12 de decembre de 2006, relativa aos Servizos no Mercado Interior
12
O Tratado da Comunidade Europea consagra, xa desde 1957, tanto a liberdade de establecemento, actual artigo 43, como a liberdade de circulación de servizos, actual artigo 49. En
aplicación dos devanditos preceptos o Tribunal de Xustiza Europeo veu eliminando trabas
*
AAVV
AXE
AAPP
BOE
CCAA
COSITAL
CUNAL
DIRSE
DOUE
EELL
FEMP
FEGAMP
IMI
LAE
LES
LLAASE
LRBRL
LRX-PAC
RIIG
TCE
TXCE
TS
TUE
UE
RELACIÓN DE ABREVIATURAS
Autores varios
Administración Xeral do Estado
Administracións Públicas
Boletín Oficial do Estado
Comunidades Autónomas
Colexio de Secretarios, Interventores e Tesoureiros de Administración Local
Revista de Estudos Locais
Directiva de Servizos
Diario Oficial Unión Europea
Entidades Locais
Federación Española de Municipios e Provincias
Federación Galega de Municipios e Provincias
Sistema de Información do Mercado Interior
Lei de Acceso Electrónico dos cidadáns aos Servizos Públicos
Lei de Economía Sostible
Lei de Libre Acceso ás Actividades de Servizos e o seu Exercicio
Lei Reguladora das Bases Réxime Local
Lei de Réxime Xurídico das Administracións Públicas e do Procedemento Administrativo Común
Razón imperiosa de interese xeral
Tratado Constitutivo da Comunidade Europea
Tribunal de Xustiza das Comunidades Europeas
Tribunal Supremo
Tratado da Unión Europea
Unión Europea
Non obstante, as novidades introducidas pola DIRSE van máis alá do cambio de modelo de
intervención para o acceso ás actividades de servizos e o seu exercicio, podendo concretar
outras tres cuestións nucleares: portelo único de servizos, calidade dos servizos e cooperación administrativa.
_Portelo único de servizos (PUDS): configúrase como un portelo único virtual a través
do cal debe proporcionarse a consumidores e prestadores de servizos toda a infor-
A COMUNICACIÓN PREVIA APLICADA AO RÉXIME DE LICENZAS:
O EXEMPLO DE VIGO.
Mª Concepción Campos Acuña.
Páxs. 11-32
Non cabe dúbida de que a principal revolución producida no panorama administrativo
pola DIRSE é a que se deriva do cambio de réxime para o acceso ao exercicio de actividades de servizos3 fronte ao tradicional réximen da autorización como técnica estrela de
control preventivo, que permite o exercicio dun dereito ou facultade que xa pertence ao
administrado4. Cámbiase o réxime de control “ex ante” por un réxime de control “ex
post”, xeralízase o libre acceso ás actividades de servizos e o seu exercicio, configurando o
réxime de autorización previa como unha excepción suxeita ao cumprimento dunha serie
de requisitos de proporcionalidade, necesidade e non discriminación e ao correspondente
proceso de avaliación.
ESTUDOS E NOTAS
ao libre establecemento e libre prestación de servizos, a consecuencia dos procedementos
de infracción abertos por incumprimento do establecido nas devanditas normas, pretendendo articular un sistema de garantías para a materialización das devanditas liberdades1,
ao tempo que foi dotando de contido as devanditas liberdades nun encomiable labor
interpretativo, se ben algúns autores como JIMÉNEZ ASENSIO sosteñen que a devandita
xurisprudencia se configura como de grande importancia posto que supón a aplicación
directa, e por tanto o recoñecemento do efecto directo das previsións do TCE, das liberdades comunitarias sen necesidade de que deban ser desenvolvidas por norma comunitaria derivada para anoar ás mesmas tales efectos2. Non obstante a efectos de garantir as
devanditas liberdades procedeuse á aprobación da DIRSE segundo texto aprobado polo
Parlamento Europeo e o Consello e publicado no DOUE o 27 de decembro de 2006, entrando en vigor ao día seguinte.
1 Sobre ambas liberdades poden verse BORRAJO INIESTA, I. “Las libertades de establecimiento y de servicios en el Tratado de Roma” no
Tomo II do Tratado de Derecho Comunitario Europeo, Ed. Civitas, Madrid, 1986. Directores GARCÍA DE ENTERRÍA, E., GONZALEZ CAMPOS,
J. e MUÑOZ MACHADO, S.; PELLICER ZAMORA, R. C. “Libertad de establecimiento y libre prestación de servicios en la Unión Europea”, en
ILLESCAS, R. e MOREIRO, C. J. Derecho Comunitario Económico, Vol. I, Las Libertades Fundamentales, Madrid, Colex, 2001.
2 JIMENEZ ASENSIO, R. “La incorporación de la Directiva de Servicios al Derecho Interno”. Instituto Vasco de Administración Pública. Oñati,
2010.
3 Sobre o cambio que se produce no ámbito do dereito administrativo e a europeización do dereito público e especialmente o dereito
administrativo, mediante a DIRSE e a facultade do dereito comunitario para provocar o cambio en figuras con tanto arraigamento no
noso dereito como a autorización, pode consultarse VELASCO CABALLERO, F., JENS-PETER SCHNEIDER (Coords.): “La unión administrativa
europea”, Marcial Pons, Madrid, 2008.
4 O concepto de autorización construiuse dogmaticamente desde dúas perspectivas diferentes. Por unha parte, MAYER puxo o acento sobre
a descrición do mecanismo sobre o que a autorización actúa, como acto administrativo que levanta a prohibición preventivamente establecida pola norma de policía, previa comprobación de que o exercicio da actividade non ten que producir no caso concreto perturbación
ningunha sobre a boa orde da cousa pública. Doutra parte, RANELLETTI situou o centro de gravidade da autorización na preexistencia no
suxeito dun dereito subxectivo, cuxo libre exercicio permite a autorización removendo os límites establecidos ao devandito exercicio. Cfr.
PARADA VAZQUEZ, R. “Derecho administrativo I”, Marcial Pons, Madrid, 1994. Sobre a técnica da autorización pode verse tamén GARCÍA
DE ENTERRÍA, E. e FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R. “Curso de Derecho Administrativo II”, 4ªª edición, Civitas, 1997, no que apunta xa a problemática do concepto clásico de autorización e a súa crise actual, no que tras sinalar que “A intervención da Administración por vía de consentimento do exercicio da actividade configúrase sempre como requisito necesario do devandito exercicio que, doutro xeito, ou ben non
podería despregarse validamente, ou ben se vería privado de efectos xurídicos.” apuntaba xa que “A crise do esquema tradicional fíxose
especialmente aguda a partir do momento no que, superando o ámbito propio da orde pública, na súa triple dimensión, comprensiva da
tranquilidade, seguridade e salubridade cidadás, en función deo cal foi pensado o devandito esquema, a autorización viuse transplantada
ao complexo campo das actividades económicas, no que se lle fai xogar sistematicamente un papel que non se reduce xa ao simple control negativo do exercicio de dereitos, senón que se estende á regulación mesma do mercado, co propósito decidido de orientar e canalizar
positivamente a actividade autorizada no sentido duns obxectivos previamente programados ou polo menos, implicitamente definidos
nas normas aplicables.”
13
mación para acceder ou exercer unha actividade de servizos en calquera Estado
membro5.
_Calidade dos servizos: Mediante este obxectivo refórzanse os dereitos e a protección dos consumidores, xa que as restricións á libre circulación de servizos afectan
non só aos prestadores senón tamén aos destinatarios, mediante múltiples obstáculos que entorpecen a utilización dos servizos polos aqueles.
_Cooperación administrativa: Para asegurar un control máis eficiente dos prestadores e os servizos, puxéronse en marcha mecanismos de cooperación reforzada
entre todas as Administracións Públicas de todos os Estados membros, entre os que
destaca o sistema de información do mercado interior (sistema IMI)
3 Transposición no ámbito estatal
14
O lexislador español optou por un sistema de transposición que non suscitou a aprobación
de todos os interlocutores afectados no devandito labor, pois se ben, parece ter optado por
unha transposición horizontal e vertical mediante a aprobación de dúas normas, importantes sectores, como o do comercio, quedaron fóra do ámbito de aplicación das devanditas
normas requirindo a aprobación dunha norma específica, ao tempo que o atraso na súa
aprobación xerou un panorama de inseguridade xurídica nos distintos ámbitos territoriais
e profesionais. Non obstante, a continuación abordaremos principalmente as dúas normas
de transposición Lei 17/20096, de 23 de novembro, sobre o libre acceso ás actividades de
servizos e o seu exercicio e a Lei 25/20097, de 22 de decembro, de modificación de diversas
Leis para a súa adaptación á Lei sobre o libre acceso ás actividades de servizos e o seu exercicio, xa coñecidas respectivamente como “Lei Paraugas” e “Lei Ómnibus”8 e a recente Lei
2/20119, de 4 de marzo, de Economía Sostible, a través de cuxa regulación se introducen,
tamén a modo ómnibus, substanciais novidades derivadas da DIRSE.
3.1 A Lei 17/2009, de 23 de novembro, sobre o Libre Acceso ás Actividades de
Servizos e o seu exercicio
Respecto á técnica lexislativa utilizada para a elaboración desta norma e que lle valeu a xa
coñecida denominación de “Lei Paraugas”, foi a dunha norma de carácter horizontal, na
que se limita en grande medida a reproducir, con algunhas adaptacións, o contido da propia DIRSE, a modo de “paraugas” que permitise dar cobertura aos labores de transposición
do Estado español na ordenación de todo o sector polo seu carácter aberto, por atopár5 O cumprimento dos obxectivos fixados no PUDS está directamente relacionado co desenvolvemento e implantación da Lei 11/2007, de
22 de xuño, de acceso electrónico dos cidadáns aos Servizos Públicos e a materialización dos dereitos recollidos no seu artigo 6, como
concreción do dereito xenérico dos cidadáns a relacionarse coas AAPP por medios electrónicos.
6 B.O.E. Nº 283, de 24 de novembro de 2009.
7 B.O.E. Nº 308, de 23 de decembro de 2011.
8 O Consello de Estado no seu Ditame 99/2009, aprobado o 18 de marzo de 2009, sobre o Anteproxecto de Lei sobre Libre Acceso e Exercicio das Actividades de Servizos xa sinalaba respecto á forma de transposición “Agora ben, aínda cando o método de transposición polo
que se optou non resulta en si mesmo obxectable, non se pode deixar de sinalar que esta peculiar forma de incorporación do dereito comunitario ao noso ordenamento pode provocar certas distorsións, tanto desde a perspectiva da transposición mesma da Directiva, como
desde a da súa incidencia no noso Dereito interno. Ante todo ten que terse en conta que a disposición proxectada é unha disposición con
escasa virtualidade normativa e que non desprega plenamente os seus efectos, pois as disposicións incompatibles con algunha das súas
previsións manterán a súa vixencia ata que sexan adaptadas a elas ou derrogadas (...)”. Para continuar en clara referencia á necesidade
de ditar unha norma específica de transposición, como logo sería a Lei 25/2009, “Consecuencia de todo iso é que este anteproxecto
unicamente supón, segundo quedou apuntado, un primeiro paso no proceso de transposición ao noso ordenamento da Directiva de
Servizos, que deberá ir seguido dunha secuencia de modificacións normativas coas que se garanta a eliminación efectiva dos obstáculos
e restricións ao libre establecemento e á libre circulación de servizo”.
9 B.O.E. Nº 55, de 5 de marzo de 2011.
Como xa se indicou, no modelo de transposición da DIRSE ao ordenamento español o
lexislador optara por un dobre nivel, neste caso a coñecida como “Lei ómnibus”, denominación que obedece ao seu heteroxéneo contido, ao uso das “Leis de Acompañamento”,
no sentido de que a grande cantidade de modificacións10 que regula teñen como único
denominador común o seu obxecto, a adaptación á DIRSE, é dicir, cun enfoque sectorial
no que se abordan as diversas leis afectadas polo contido da DIRSE e a LLAASE. Como xa
se indicou ese enfoque sectorial non inclúe a totalidade das leis afectadas, como é o caso
da Lei de Ordenación do Comercio Minorista11, polo que non se comprende a necesidade
de empregar esta técnica tan criticada.
Sen afondar no contido da lei, que non é obxecto do presente estudo, apuntar aquelas
normas cuxa modificación tivo maior impacto no ámbito da administración pública:
a) Lei 30/1992, de 26 de novembro, de Réxime Xurídico das Administracións Públicas
e do Procedemento Administrativo Común. Convén sinalar ao obxecto que nos
interesa a introdución dun novo artigo 71 bis, no que se regulan especificamente
as figuras da declaración responsable e a comunicación previa.
O EXEMPLO DE VIGO.
Páxs. 11-32
3.2 A Lei 25/2009, de 22 de decembro, de Modificación de Diversas Leis para a
súa Adaptación á Lei sobre o Libre Acceso ás Actividades de Servizos e o seu
exercicio
ESTUDOS E NOTAS
monos ante unha lei de principios e bases regulatorias. Entrando no contido da LLAASE,
debemos deternos na Exposición de Motivos cando nos sinala a súa finalidade de reducir
trabas á liberdade de empresa no que afecta ao acceso e exercicio ás actividades de servizo
e, así mesmo, proporcionar “un medio máis favorable e transparente aos axentes económicos que incentive a creación de empresas”. Como obxectivo adicional fíxase a simplificación
de procedementos e o fomento dun “nivel elevado de calidade nos servizos”, mediante a
promoción “dun marco regulatorio transparente, predecible e favorable para a actividade
económica, impulsando a modernización das Administracións públicas (…) e garantindo
unha mellor protección dos dereitos dos consumidores e usuarios de servizos.”
b) Lei 11/2007, de 22 de xuño, de acceso electrónico aos servizos públicos.
c) Lei 7/1985, de 2 de abril, Reguladora das Bases do Réxime Local. Á marxe doutro
contido é de importante transcendencia a modificación do artigo 84, ampliando
os medios de intervención das entidades locais ao sometemento a comunicación
previa ou declaración responsable, así como sometemento a control posterior ao
inicio da actividade, a efectos de verificar o cumprimento da normativa reguladora
na mesma.
3.3 A Lei 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostible
A LES, ditada non como norma específica de transposición e seguindo a referida técnica
“ómnibus”, constitúe, segundo a súa propia exposición de motivos unha importante para
10 Modifícanse 48 leis estatais nas seguintes áreas: administración pública (3), consumo (1), servizos profesionais (3), emprego (4), servizos
industriais e construción (6), enerxía (3), transporte e comunicacións (8), medioambiente e agricultura (12), sanidade (3), propiedade intelectual (1), outras (4).
11 A devandita modificación levouse a cabo pola Lei 1/2010, de 1 de marzo, de reforma da Lei 7/1996, de 15 de xaneiro, de Ordenación do
Comercio Minorista, BOE número 53, de 3 de marzo. Na súa Exposición de Motivos xustifica a reforma de forma independente e separada
das demais normas con rango de lei, entre outros motivos, pola extraordinaria importancia do sector de que se trata, máis acusada se cabe
na actual coxuntura económica e pola complexidade da distribución competencial na materia, o que motiva que se trate de alcanzar o
máximo consenso posible tanto coas Comunidades Autónomas como cos operadores comerciais.
15
a “Estratexia para unha Economía Sostible”, ao abordar, dun modo transversal e con alcance estrutural, moitos dos cambios requiridos para a consecución dunha economía máis
competitiva e innovadora. Dentro do devandito obxectivo ocupouse tamén de seguir co
proceso de adaptación do ordenamento xurídico español á normativa comunitaria en materia de servizos, promulgando unha serie de normas que veñen completar a modificación
que a Lei 25/2009 iniciara. Así as modificacións de maior calado para as AAPP atopámolas
no Título II “Competitividade”, Capítulo I “Simplificación administrativa”:
a) Sección I.- Da ampliación do ámbito do silencio positivo.
b) Sección II. Dos supostos de licenzas locais de actividade.
Modificación da Lei 7/1985, de 2 de abril, Reguladora das Bases do Réxime Local.
4 Transposición no ámbito da Comunidade Autónoma de Galicia
16
Dada a complexidade dos labores de transposición como consecuencia da nosa estrutura territorial e a distribución constitucional de competencias, é conveniente lembrar o importante peso que o sector servizos ten nas competencias autonómicas12. Corresponde ás CCAA
realizar modificacións: a) en materias nas que as CCAA asumiron competencias normativas;
b) en materias nas que o Estado dita normativa básica e c) en materias nas que a competencia é exclusiva do Estado pero que están incorporadas ao ordenamento xurídico autonómico
mediante unha norma autonómica tal e como se sinala no “Informe sobre a transposición
da Directiva de Servizos” de 29 de abril de 2010 no seu apartado V.2.3.2. Relativo ás Comunidades Autónomas, dispoñible a través do Ministerio de Economía e Facenda.
A transposición na Comunidade Autónoma de Galicia realizouse fundamentalmente a través de dúas normas: por unha parte a Lei 7/200913, de 22 de decembro, de modificación
da Lei 10/1988, de 20 de xullo, de ordenación do comercio interior de Galicia, específica
do sector comercial; e unha norma ómnibus, a Lei 1/201014, de 11 de febreiro, de modificación de diversas leis de Galicia para a súa adaptación á Directiva 2006/123/CE, transposición que se completará coa Lei 13/2010, de 17 de decembro, Comercio Interior de Galicia.
Sen prexuízo de abordar posteriormente a normativa autonómica en materia de licenzas
urbanísticas, no ámbito das licenzas comerciais tras unha primeira modificación efectuada
na normativa reguladora das actividades comerciais pola Lei 1/201015, de 1 de marzo, de
Reforma da Lei 7/1996, de 15 de xaneiro, de Ordenación do Comercio Minorista, que, a
pesar de recoller na súa exposición de motivos a afirmación de que con esa modificación
da regulación comercial minorista se pretendía a adaptación á DIRSE, na realidade se limitaba timidamente a indicar no seu artigo 6 que :
12 VIDA FERNÁNDEZ, J. en “La ordenación de las actividades de servicios. Comentarios a la Ley 17/2009”, lémbranos como o Tribunal Constitucional na súa STC 95/2001 sinalaba respecto desta cuestión (F.2) “(…) este Tribunal recoñeceu a competencia autonómica para adoptar
as disposicións necesarias en complemento do dereito comunitario europeo e para executar e aplicar no seu ámbito territorial normativa
comunitaria sempre que, ratione materiae, as Comunidades Autónomas ostenten esa competencia e non superen o linde establecido
pola normativa comunitaria e a estatal básica ou de coordinación (STC 79/1992, de 28 de maio, [RTC 1992, 79], FF 3 e 6)”.
13 D.O.G. Nº 251, de 28 de decembro de 2009.
14 D.O.G. Nº 36, de 23 de febreiro de 2010. Contra a devandita norma foi interposto recurso de inconstitucionalidade nº 8260-2010, promovido polo Presidente do Goberno en relación con diversos preceptos da Lei 1/2010.
15 D.O.G. Nº 249, de 29 de decembro de 2010. Para unha maior análise desta cuestión vid PÉREZ GONZÁLEZ, C. en “Comentarios sobre la
transposición de la Directiva de Servicios en la Comunidad Autónoma de Galicia, en la apertura de establecimientos comerciales”. El
Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 6, quincena do 30 de marzo ao 14 de abril. Edit. La Ley.
3. En todo caso, as actividades comerciais non suxeitas ao trámite de incidencia, efecto ou impacto ambientais, nin ao informe da consellería titular da competencia
en sanidade, estarán exentas da obtención da licenza municipal de apertura ou
actividade, abondando para o inicio da mesma a presentación dunha comunicación
previa ou declaración responsable.
4. Suxéitanse unicamente ao deber de presentar unha comunicación previa, asinada
pola persoa transmitente e a adquirinte, os cambios de titularidade das licenzas de
actividade ou apertura de establecementos e actividades comerciais.
Non se entende por que esa ampla limitación respecto ás actividades suxeitas ao trámite
de incidencia, efecto ou impacto ambiental así como con informes de sanidade, pois nada
impediría a suxeición das devanditas actividades a un control anterior no relativo aos devanditos extremos en tanto que unha vez obtida a correspondente autorización sectorial
a apertura da mesma podería someterse a un medio de intervención posterior. Por iso
debemos ser moi críticos coa transposición autonómica, tanto pola forma, como polo
propio contido material da mesma que situou aos concellos galegos nunha especie de limbo xurídico para determinar o réxime aplicable as actividades inocuas, producindo como
resultado a convivencia das autorizacións, baixo forma de licenza, con comunicacións previas e declaracións responsables de distinto alcance, cuestión que non é fútil pois o efecto
é xusto o contrario ao pretendido pola DIRSE, dificultando o cumprimento da obriga de
contar con procedementos regulados, claros e inequívocos, obxectivos e transparentes,
proporcionados ao obxectivo do interese xeral e previamente coñecidos.
ESTUDOS E NOTAS
Menos dun ano despois, a Lei 13/2010, de 17 de decembro, de Comercio Interior de
Galicia, leva a cabo xa unha revisión en profundidade do acceso ás actividades de servizos
e, se ben non responde plenamente ás directrices recollidas na DIRSE, no seu artigo 28
establece unha referencia ao sistema de control posterior que habilita ás entidades locais
galegas para a súa implantación. Deste modo, sinala nos seus apartados 3 e 4:
O EXEMPLO DE VIGO.
Páxs. 11-32
“Con carácter xeral, a instalación de establecementos comerciais non estará suxeita a
réxime de autorización comercial”
5 Transposición no ámbito local: o exemplo de Vigo
O ámbito local aparece como o derradeiro chanzo nesta materia debido, por unha parte,
á necesidade de coñecer a normativa de transposición tanto estatal como autonómica, e
por outra, dada a escaseza de medios materiais e persoais con que contan os municipios
españois para levar a cabo a súa propia tarefa de transposición16.
5.1 Cuestións xerais
Debemos lembrar, con carácter previo á análise da cuestión, que as EELL se ben gozan de
potestade normativa, a devandita potestade ten carácter limitado respecto á dos poderes
públicos autonómicos e estatais, pois é só regulamentaria17, o que as sitúa en clara po16 A este respecto resulta de grande interese a consulta do número extraordinario, xa citado, da Revista de Estudios Locales, xullo-agosto
2009, dedicado monograficamente á “Transposición de la Directiva de Servicios”.
17 O Tribunal Constitucional na súa Sentenza 214/1989, de 21 de decembro, sobre a Lei 7/1985 establece no seu fundamento xurídico sexto
“... no concernente á organización municipal, a orde constitucional de distribución de competencias fúndase no recoñecemento de tres
ámbitos normativos correspondentes á lexislación básica do Estado (Art. 149.1.18 da Constitución), a lexislación de desenvolvemento
das Comunidades Autónomas segundo os respectivos Estatutos e a potestade regulamentaria dos Municipios, inherentes esta última á
autonomía que a Constitución garante no seu Art. 140”.
17
sición de dependencia respecto ao exercicio da devandita posición, sen prexuízo de que
resulta indubidable a atribución legal ás EELL de potestade regulamentaria e de autoorganización atribuida ex art.4.1.a) LRBRL, todo iso intrinsecamente relacionado co réxime da
autonomía local na configuración que do mesmo levou a cabo o Tribunal Constitucional
nas súas sentenzas de 2 de febreiro de 1981 e de 27 de febreiro de 1981.
En relación coa súa posición respecto á DIRSE e as súas obrigas de transposición, debemos
diferenciar dous tipos de normas locais. Por
��
unha parte, aquelas que desenvolven ou complementan a normativa estatal ou autonómica, en cuxo caso haberá que estar ao disposto
pola devandita normativa en virtude do principio de xerarquía normativa18, sendo precisamente este ámbito o máis afectado polo atraso das autoridades estatais e autonómicas na
adaptación. Pero en paralelo podemos detectar a existencia dunha normativa autónoma,
que desde a autonomía local, regula distintas cuestións de servizos afectados, como pode
ser a venda ambulante, introducindo requisitos e procedementos específicos no termo
municipal, que innovan o ordenamento xurídico e respecto das cales as EELL manteñen
íntegra a súa obriga de transposición.
18
Polo que respecta á transposición no ámbito local, dáse a mesma dualidade que a anteriormente sinalada no ámbito estatal e autonómico, é dicir, ordenanza ómnibus e ordenanza
paraugas. Coa técnica da ordenanza paraugas realízase unha transposición horizontal,
incorporando os preceptos da Directiva a modo de grandes principios ou mandatos xerais
que terá que sumar detalladamente a normativa municipal. Sobre a necesidade ou non de
realizar esa incorporación dos principios comunitarios á normativa municipal, podemos falar do “efecto directo” das Directivas, resultando necesario citar as Sentenzas do Tribunal
Constitucional de 8 de marzo e de 22 de abril de 1993, segundo as cales, non existe unha
competencia específica de transposición das Directivas Europeas, polo que a execución do
Dereito comunitario corresponderá a quen ostente a competencia da actividade ou norma afectada pola Directiva, tal e como sinala a propia Directiva cando remite ao dereito
interno as cuestións de competencia. Así mesmo a Sentenza do Tribunal de Xusticia da UE
de 2 de xuño de 2005 (Koppensteiner GMBH) pon de manifesto que cando unha norma
comunitaria establece previsións que son incondicionais e suficientemente precisas para
conferir un dereito a favor dun particular que este pode invocar fronte una institución pública, o órgano xurisdicional competente debe inaplicar as normas nacionais que impidan
o cumprimento do disposto nunha determinada Directiva, en relación co posible efecto directo das Directivas19, pero no caso que nos ocupa parece oportuno contar con normativa
propia de transposición para posibilitar os dereitos concretos que deben materializarse.
Non obstante, non son poucas as EELL que optaron polo sistema de ordenanza ómnibus,
tras a revisión de toda a normativa local20.
18 O noso sistema xurídico de fontes do Dereito parte da necesaria existencia dunha xerarquía entre os diversos instrumentos normativos,
xerarquía que plasma o noso texto constitucional no seu artigo 9. O propio artigo 1.2 do Código Civil recolle as consecuencias para a
infracción do devandito principio, establecendo que “Carecerán de validez as disposicións que contradigan outras de rango superior”, tras
enumerar no parágrafo anterior as fontes do ordenamento xurídico español, “a lei, o costume e os principios xerais do dereito”, do que se
infire a nulidade daquelas formas regulamentarias locais que vulneren unha norma de superior xerarquía. EMBID IRUJO, A. “Ordenanzas y
reglamentos municipales” “Tratado de Derecho Municipal I” AAVV, dirixido por MUÑOZ MACHADO, S.
19 O artigo 189.3 do Tratado da Comunidade Económica Europea limítase a dicir: “A Directiva vincula aos Estados membros destinatarios en
canto ao resultado a alcanzar, deixando ás instancias nacionais a competencia en canto á forma e aos medios.” Sobre o efecto directo das
Directivas podemos consultar a xurisprudencia comunitaria: Asunto 6/64: Costa/ENEL, Recompilación 1964, 1251, natureza xurídica do
Dereito comunitario, aplicabilidade directa e primacía do Dereito comunitario; Asunto 41/74: van Duyn, Recompilación 1974, 1337, efecto
directo das directivas. ALONSO GARCÍA, R. “Las sentencias básicas del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas”, Civitas, Madrid
2006.
20 Esta liña foi a opción escollida polo Concello de Madrid coa aprobación da Ordenanza pola que se adaptan ao ámbito da cidade de Madrid
as previsións contidas na normativa estatal e autonómica de transposición da Directiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeo e do
Consello, de 12 de decembro de 2006, relativa aos servizos no mercado interior.
“Nesta tarefa na que as Autoridades españolas se ven inmersas para levar a cabo
a aplicación do anteproxecto de lei, as Entidades Locais teñen un papel especialmente relevante posto que elas son as autoridades competentes en grande parte
da normativa afectada. De feito, a Lei de Bases do Réxime Local ao atribuir no seu
artigo 4 apartado 1a) o exercicio da potestade regulamentaria ás Entidades Locais,
convérteas nos suxeitos obrigados a modificar as súas propias normas para adaptalas ao Dereito comunitario.”
Sen prexuízo da existencia de numerosos sectores afectados pola DIRSE no ámbito local,
serán as licenzas de actividade e as autorizacións para a utilización do dominio público
local as que deberán ser obxecto de revisión íntegra nos seus procedementos para determinar, á luz do novo marco regulatorio, os cambios que haberán de efectuarse. Todo iso
sen prexuízo da repercusión que terá tanto no ámbito fiscal como urbanístico, a pesar de
tratarse de materias inicialmente excluidas pola propia normativa comunitaria.
Non cabe dúbida de que o sector das licenzas de actividade constitúe o sector afectado
pola excelencia dentro do ámbito local, dado o volume de expedientes existentes na materia, de ahí que os principais cambios normativos existentes no ámbito local se concentrasen nesta materia. A tal efecto, debemos distinguir entre as licenzas de actividade inocuas
e as licenzas de actividade clasificadas.
No suposto das licenzas de actividade inocuas, cuxa configuración se leva a cabo basicamente por exclusión ao tratarse de actividades que potencialmente non van presentar
efectos significativos sobre o medio ambiente ou sobre terceiros, non parece existir dúbida
sobre a aplicación do cambio de modelo, no sentido de que, dada a súa escasa ou nula incidencia ambiental, non existe xustificación para manter un réxime de autorización previa,
debendo suxeitarse ao réxime de comunicación previa ou declaración responsable21. Non
obstante, e pese á aparente unanimidade doutrinal sobre a devandita conclusión, hai que
precisar que as distintas interpretacións formuladas polas EELL levan a que cada concello
aplique o sistema que teña por conveniente, e así no momento actual atopámonos con
que en función do lugar onde se queira exercer a actividade o prestador terá que tramitar
un tipo de expediente ou outro, é dicir, que se creou un escenario de inseguridade xurídica22.
ESTUDOS E NOTAS
O EXEMPLO DE VIGO.
Páxs. 11-32
Nesa mesma liña pronúnciase o Manual práctico de avaliación para as Entidades Locais
elaborado polo Ministerio de Economía e Facenda e o Ministerio de Política Territorial en
colaboración coa FEMP e COSITAL, coa finalidade de axudar ás Entidades Locais a adaptar
a súa normativa á Directiva de Servizos, cando sinala:
Dentro das licenzas de actividades clasificadas atopámonos con aquelas que reciben a
consideración de molestas, insalubres, nocivas e perigosas23, debemos lembrar que se21 CHOLBI CACHÁ, F.A., formúlase a necesidad de fixar, no caso de declaracións responsables ou comunicacións previas, dun prazo breve
transcorrido o cal o interesado podería dar comezo ao exercicio da actividade, prazo durante o cal a Administración podería pronunciarse
desfavorablemente sobre a comunicación ou declaración presentada en relación coa actividade ou requirir ao interesado para que procedese a emendar a documentación defectuosamente presentada, tras o cal se podería iniciar o exercicio da actividad. Vid. CHOLBI CACHÁ,
F.A. “El régimen de la comunicación previa, las licencias de urbanismo y su procedimiento de otorgamiento”, LA LEY, Madrid, 2010. Con esa
formulación atopariámonos ante unha especie de comunicación ou declaración con efectos diferidos, debendo preguntarnos se dilatar no
tempo os seus efectos non contradi o espírito e letra da DIRSE.
22 A existencia no noso Estado de máis de 8.000 municipios, cada un decidindo o seu réxime de transposición, moitos deles mantendo a
autorización previa, faría conveniente, ao meu xuízo, a adopción de medidas que unifiquen o criterio, evitando a creación dun clima de
inseguridade xurídica.
23 Segundo a tradicional distinción establecida polo Decreto 2414/1961, de 30 de novembro, polo que se aproba o Regulamento de actividades molestas, insalubres, nocivas e perigosas, materia hoxe na súa maioría regulada polas CCAA.
19
20
gundo o propio RAMINP se trataría daquelas actividades que “produzan incomodidades,
alteren as condicións normais de salubridade e hixiene do medio ambiente e ocasionen
danos ás riquezas pública ou privada ou impliquen riscos graves para as persoas ou os
bens”se ben haberá que acudir á lexislación que en cada caso ditasen as CCAA24. Non
cabe dúbida respecto a este tipo de actividades sobre a incidencia ambiental que as
mesmas teñen, por tanto a posible concorrencia dunha RIIG, se ben a devandita incidencia se graduará en función da gravidade. Unha vez fixada a devandita premisa, haberá
que determinar se para o exercicio das actividades denominadas “molestas” será suficiente a declaración ambiental e posteriormente a comunicación previa ou declaración
responsable do prestador, pois o principio de control posterior se revela nese caso como
suficientemente eficaz para a consecución dos obxectivos perseguidos ou se, dada a
concorrencia dunha RIIG, protección do medio ambiente, se xustifica o mantemento do
réxime autorizatorio25. Poderiamos dicir que a política de policía administrativa ou de intervención en xeral deben adaptarse aos principios e filosofía dimanante do novo marco
normativo, especialmente respecto daquelas actividades que carecen ou teñen escasa
incidencia ambiental, que constitúen terreo aboado ao réxime de control posterior. Na
mesma liña, o xa citado novo artigo 84 bis LRBRL, na redacción dada pola LES, establece
que en caso de existencia de licenzas ou autorizacións concorrentes entre unha Entidade
local e algunha outra Administración, a Entidade local deberá motivar expresamente na
xustificación da necesidade da autorización ou licenza o interese xeral concreto que se
pretende protexer e que este non se atopa xa cuberto mediante outra autorización xa
existente, por tanto, se o único interese a protexer é o medio ambiente, nada impide
nestes casos suprimir o control anterior. Cuestión distinta é se se invocan cuestións de
seguridade pública ou orde pública, cualificadas tamén como RIIG, distintas á xa mencionada que poderían xustificar o seu mantemento.
5.2 Actuacións xenéricas de transposición
A integración do Concello de Vigo no grupo de traballo26 constituido no seo do Ministerio
de Política Territorial27 en xullo de 2009 para o pulo da adaptación da normativa local á
Directiva de Servizos, determinou o inicio das actuacións municipais de transposición. Por
Resolución da Alcaldía de data 21 de xullo de 2009 procedeuse a constituir, na organización municipal, unha Comisión Técnica de Adaptación da normativa local á Directiva de
Servizos, coa finalidade de proceder á identificación, avaliación e modificación da normativa municipal que permita a súa adaptación á DIRSE. A devandita Comisión, de composición xurídica transversal, procedeu ao inicio das súas tarefas e tras un traballo exhaustivo
por parte dos seus compoñentes realizouse unha primeira análise cuxos resultados foron
postos en coñecemento da Xunta de Goberno Local en sesión de data 24 de agosto de
2009 para a súa comunicación ao Ministerio de Política Territorial.
24 CANO MURCIA, A. na súa obra “El nuevo régimen jurídico de las licencias de apertura”, LA LEY, Madrid, 2010 defende que no caso de actividades cualificadas xenericamente como medioambientais, debería existir unha acción preventiva, suxeita a control a priori, e unha acción
inspectora, suxeita a control a posteriori, como consecuencia da previa presentación da comunicación ou declaración responsable.
25 A Disposición Adicional Oitava da Lei 1/2010, relativa aos proxectos que deban someterse a avaliación de impacto ambiental establece
unha regulación do réxime de declaración responsable ou comunicación para o acceso a unha actividade ou o seu exercicio suxeita ao
RDL 1/2008, de 11 de xaneiro, de impacto ambiental de proxectos ou a normativa autonómica de desenvolvemento ao dicir que “a
declaración responsable ou a comunicación non poderán presentarse ata ter levado a cabo a devandita avaliación de impacto ambiental
e, en todo caso, deberá dispoñerse da documentación que así o acredite”.
26 O devandito grupo estaba formado por interlocutores únicos dos distintos Departamentos Ministeriais, de cada unha das Comunidades
Autónomas e da FEMP, así como un grupo representativo de 28 municipios de grande poboación.
27 Considerando a Presidencia da Unión Europea polo Estado español durante o primeiro semestre do ano 2010 decidiuse que serían os
devanditos concellos os que serían obxecto de estudo para determinar o cumprimento dos labores de transposición no ámbito local.
Entre outras actuacións e dentro do ámbito plural que constitúe o obxecto da DIRSE o
Concello acordou a súa integración no Portelo Único da Directiva de Servizos (PUDS), así
como no sistema IMI ou a integración no Comité para a mellora da regulación das actividades de servizos31.
5.3 Novo réxime para o exercicio de actividades inocuas
O EXEMPLO DE VIGO.
Páxs. 11-32
As ordenanzas obxecto de aprobación seguían, por unha parte, o modelo da lei paraugas28, “Ordenanza municipal reguladora do libre acceso ás actividades de servizos e ao seu
exercicio no concello de Vigo29”, constituíndo así unha norma horizontal na que quedaban recollidos os principios previstos na norma comunitaria que debían guiar a regulación
municipal das actividades de servizos, non só no momento da súa entrada en vigor, senón
tamén no futuro e, polo tanto, nas propostas regulatorias que no sucesivo puidesen impulsarse. Todo iso, sen prexuízo de que, tras a aprobación da referida ordenanza, unha
vez públicas e en vigor as adaptacións lexislativas efectuadas polo Estado e a Comunidade
Autónoma, non fose necesaria a realización de modificacións normativas específicas. É
dicir, o Concello de Vigo optou, por evidentes razóns de prudencia e seguridade xurídica,
por agardar á promulgación da correspondente normativa, tanto estatal como autonómica, en base ao principio de xerarquía. Así mesmo na devandita sesión plenaria foi obxecto
de aprobación a “Ordenanza específica de adaptación básica da tramitación de licenzas
urbanísticas e medioambientais”30, na que se procede a unha regulación parcial dos procedementos regulados polo ámbito normativo do Plan Xeral de Ordenación de Vigo, establecendo unha serie de medidas de simplificación administrativa.
ESTUDOS E NOTAS
Como continuación destes traballos de adaptación realizouse unha proposta de dous
proxectos normativos e como consecuencia da mesma o Pleno do Concello de Vigo adoptou, en sesión ordinaria de data 30 de novembro do ano 2011, acordo de aprobación
de senllas ordenanzas en cumprimento do mandato de traspoñer a DIRSE no seu ámbito
territorial.
Como consecuencia da nova regulación autonómica en materia de actividades comerciais
o Concello de Vigo, dentro dun proxecto máis ambicioso, comezou o proceso para a aplicación dun novo réxime en materia de actividades inocuas.
5.3.1 Xénese
Máis alá da substitución do control anterior polo control posterior, a DIRSE, así como a
normativa de transposición tanto estatal, como autonómica e local, conteñen un manda28 Naquel momento aínda proxecto de lei que incluía na súa disposición final cuarta unha advertencia sobre o incumprimento das obrigas
de transposición ao establecer que “As Administracións Públicas que, no exercicio das súas competencias, incumprisen o disposto nesta lei
ou no Dereito comunitario afectado, dando lugar a que o Reino de España sexa sancionado polas institucións europeas asumirán, na parte
que lles sexa imputable, as responsabilidades que de tal incumprimento se tivesen derivado. A Administración do Estado poderá compensar a devandita débeda contraída pola administración responsable coa Facenda Pública estatal coas cantidades que deba transferir a
aquela, de acordo co procedemento regulado na Lei 50/1988, de 30 de decembro, de Medidas Fiscais, Administrativas e de Orde Social”.
29 B.O.P. nº 46, de 9 de marzo de 2010.
30 B.O.P. Nº 77, de 26 de abril de 2010.
31 A creación do devandito Comité vén establecida pola Disposición Adicional Terceira da Lei 17/2009 que dispón: “ Para facilitar a participación das Administracións Públicas no proceso de transposición ao ordenamento interno da Directiva 2006/123/ CE do Parlamento
Europeo e do Consello, de 12 de decembro de 2006, relativa aos servizos no mercado interior e no marco do establecido no artigo 5,
apartados 1 e 7, da Lei 30/1992, de 26 de novembro, de Réxime Xurídico das Administracións Públicas e do Procedemento Administrativo Común, créase un comité de cooperación multilateral, do que formarán parte a Administración Xeral do Estado, as Comunidades e
Cidades Autónomas e representantes da Administración Local. Este Comité terá como obxecto facilitar a cooperación para a mellora da
regulación das actividades de servizos e, en particular, o seguimento e a coordinación das actuacións que se leven a cabo nas diferentes
administracións para a correcta transposición da directiva”
21
to de simplificación administrativa e para iso as Administracións Públicas deberán revisar
os procedementos e trámites aplicables ao establecemento e a prestación de servizos co
obxecto de impulsar a devandita simplificación.
Dentro da devandita liña de simplificación o Concello de Vigo en setembro de 2010 procedeu á aprobación dun “Programa de Mellora de Procesos” de intervención limitada a
aqueles servizos máis sensibles ás demandas cidadás e que permitan obter con carácter
inmediato un elevado nivel de calidade na prestación de servizos. No devandito sentido,
e a efectos de proceder a unha significativa redución de cargas administrativas, deberán
eliminarse aquelas obrigas innecesarias ou repetitivas, proceder a eliminar ou simplificar
os trámites duplicados, simplificación documental, substitución do réxime de autorización
por comunicación previo ou outros.
Dos devanditos ámbitos de intervención abordaremos o relativo ao exercicio de actividades
inocuas e actividades de escasa incidencia ambiental, postos en relación coas condicións
necesarias para o exercicio das actividades no termo municipal. A devandita iniciativa representa unha importante redución de cargas administrativas32 desde a óptica da substitución
do control anterior a control posterior, se ben combinada coa defensa do interese xeral, que
supón unha oportunidade para os emprendedores, especialmente para o sector pemes.
5.3.2 Réxime de comunicación previa
Como consecuencia de PMP constituiuse no seo da Xerencia Municipal de Urbanismo33
un grupo de traballo sectorial coa finalidade específica de adaptación dos procedementos
de tramitación de licenzas de actividade á normativa europea e ao establecemento de
medidas urxentes tendentes á simplificación administrativa que redunden nun incentivo á
actividade económica e empresarial.
Tras levar a cabo unha análise doutras experiencias municipais e da propia sistemática de
traballo por resolucións do Delegado de Urbanismo e Vivenda34 procedeuse á aprobación,
tomando como base a proposta formulada polo grupo de traballo, do réxime de comunicación previa, tanto para o exercicio de actividades inocuas, relacionadas no catálogo anexo,
cambio de titularidade das licenzas de actividade ou apertura de establecementos e actividades comerciais, así como actividades e instalacións eventuais e desmontables. Fixábase
nas referidas resolucións municipais, en atención ao significativo cambio que se introducía,
a publicación das devanditas resolucións no Boletín Oficial da Provincia e na sede electrónica do Concello co obxecto de acadar o obxecto de máxima información e transparencia.
Para o mandato recollido en toda a normativa citada de asegurar a efectividade dos principios de libre establecemento dos prestadores de servizos e libre prestación de servizos, é
clave a aplicación do principio de proporcionalidade, principio positivizado no artigo 5.c)
LLAASE seguindo fielmente a regulación da DIRSE de tal modo que a elección de l medio
de intervención na actividade dos administrados en materia de servizos ten que garantir
“que o devandito réxime sexa o instrumento máis axeitado para garantir a consecución do
obxectivo que se persegue porque non existen outras medidas menos restritivas que per32 O método simplificado de medición de cargas administrativas e da súa redución aprobado polo Ministerio de Administracións Públicas
como sistema compartido das Administracións Públicas e baseado no Modelo de Custos Estándar (MCE), cuantifica o establecemento de
resposta inmediata nun procedemento no importe de 200 €.
33 A xestión urbanística no Concello de Vigo realízase a través do Organismo Autónomo Municipal “Xerencia Municipal de Urbanismo”,
creado por acordo plenario de data 29 de xullo de 1996. (Estatutos publicados no BOP nº 193, de 6/10/2010).
34 Boletín Oficial da Provincia nº 130, de 7 de xullo de 2011.
22
A declaración responsable37 configúrase como documento subscrito por un interesado no
que manifesta, baixo a súa responsabilidade, que cumpre cos requisitos establecidos na
normativa vixente para acceder ao recoñecemento dun dereito ou facultade ou para o seu
exercicio, que dispón da documentación que así o acredita e que se compromete a manter
o seu cumprimento durante o periodo de tempo inherente ao devandito recoñecemento
ou exercicio. Non obstante, a comunicación previa38 é aquel documento mediante o que
os interesados poñen en coñecemento da Administración Pública competente os seus
datos identificativos e demais requisitos exixibles para o exercicio dun dereito ou o inicio
dunha actividade, de acordo co establecido no artigo 70.1 LRJ-PAC39.
O EXEMPLO DE VIGO.
Páxs. 11-32
En relación co devandito proceso a primeira pregunta que se debe responder é por que se
optou polo sistema de “comunicación previa” fronte ao sistema de declaración responsable, e a resposta á devandita cuestión é a consideración, ao noso xuízo, da comunicación
previa como un35 medio de intervención máis garantista para o interese xeral. Partindo da
óptica da implantación dun cambio de modelo radical fronte ao anterior, así como da necesidade de conxugar o respecto ás liberdades de establecemento e prestación de servizos
coa defensa do interese xeral, tras un estudo en profundidade da definición que de ambas
figuras leva a cabo no artigo 71 bis36, esa foi a conclusión á que se chegou para a súa posta
en funcionamento, partindo da posibilidade de combinar as devanditas figuras.
ESTUDOS E NOTAS
mitan obter o mesmo resultado, en particular cando un control a posteriori se producise
demasiado tarde para ser realmente eficaz”.Conscientes no ámbito municipal da obriga
da administración de elixir o medio menos gravoso para o prestador de servizos e postas
en valor as vantaxes e desvantaxes que ofrecían as técnicas de “declaración responsable”
e “comunicación previa” decidiuse no seo da organización municipal que a elección da
técnica da comunicación previa respondía mellor a conxugar o devandito principio e a protección do interese xeral, dada a posibilidade de exixir a presentación de canta documentación se considere necesaria para acreditar estar en posesión dos requisitos legalmente
previstos.
Aínda que a diferenza puidese parecer de matiz, non o é, pois a declaración responsable
só habilita á administración para exixir a presentación da mesma situando os termos da
relación do cidadán con aquela en termos de confianza absoluta no cidadán, pois non
será ata que a administración proceda ao seu requirimento o momento no cal poderá
comprobar o cumprimento dos requisitos necesarios para o acceso á actividade; en cambio a comunicación previa habilita á administración á exixencia fronte ao administrado de
comunicar os “demais requisitos exixibles para o exercicio dun dereito ou o inicio dunha
35 LOZANA CUTANDA, B. “Ley ómnibus: silencio administrativo, declaración responsable y comunicación previa”, Diario La Ley, nº 7339, xa
conclúe que se ben a propia Lei 25/2009 aplica as novas figuras en diversos sectores optando por unha delas en substitución da autorización previa, nalgúns supostos exíxense conxuntamente a comunicación previa acompañada dunha declaración responsable. Non
obstante, outros autores como BAUZÁ MARTORELL, J. en “Declaración responsable y comunicación previa. Consideraciones críticas del
procedimiento administrativo a raíz de la Ley Ómnibus”, Diario La Ley, nº 7419, opina que o lexislador reserva a comunicación previa aos
procedementos iniciados a instancia de parte e neles limítase ao inicio do procedemento.
36 O artigo 3.9 LLAASE contén así mesmo unha definición da técnica de “declaración responsable”.
37 Artigo 71 bis apartado 1 LRX-PAC.
38 Artigo 71 bis apartado 2 LRX-PAC.
39 Art. 70.1 Lei 30/1992 As solicitudes que se formulen deberán conter:
A) Nome e apelidos do interesado e, no seu caso, da persoa que o represente, así como a identificación do medio preferente ou do lugar
que se sinale a efectos de notificacións.
B) Feitos, razóns e petición en que se concrete, con toda claridade, a solicitude.
C) Lugar e data.
D) Sinatura do solicitante ou acreditación da autenticidade da súa vontade expresada por calquera medio.
E) Órgano, centro ou unidade administrativa á que se dirixe.
23
actividade”, é dicir, que acompañando á comunicación previa se pode exixir a presentación
dunha serie de documentación complementaria sobre as condicións determinadas legal e
regulamentariamente para o acceso ao exercicio da actividade40.
A presentación da comunicación realízase en modelo normalizado accesible e público a
través da páxina web41, e ao mesmo tempo incorpórase unha declaración responsable
comprensiva de distintos compromisos relativos entre outros ao cumprimento das condicións relativas a instalacións eléctricas, maquinaria, instalacións de climatización, así como
os requisitos exixibles en materia de accesibilidade, medidas hixiénico-sanitarias, tratamento de residuos, ao tempo que compromisos de carácter xenérico sobre a dispoñibilidade
de licenza de primeira ocupación, autorizacións sectoriais ou cumprimento íntegro da normativa municipal e a presentación da documentación íntegra, así como a reprodución do
preceptuado no artigo 71 bis, apartado 442.
O feito de incluir as devanditas declaracións permite que no momento de presentación da
documentación se realice unha verificación formal sobre a integridade da documentación
presentada, de tal modo que de non verificarse positivamente a devandita integridade
non sexa aconsellable a presentación da mesma pois da combinación das declaracións
anteriormente referidas atopámonos cunha falsidade na presentación da mesma xa que a
súa presentación exixe a manifestación de acompañar toda a documentación preceptiva.
Así mesmo en función da actividade a desenvolver deberá achegarse a documentación
complementaria que no mesmo se sinala.
A determinación daquelas actividades que poderían ser obxecto de control posterior mediante a presentación de comunicación previa contense no propio modelo normalizado
para o seu xeral coñecemento, e concrétanse nas seguintes:
1. Comercio alimentario
1ª. Establecementos de produtos alimenticios non perecedoiros e envasados ata
400 m2.
2. Outras actividades de servizos:
2.a)Almacéns cunha carga de lume de ata 40.000 Mjoulas ata 300 m2 (agás produtos químicos, farmacéuticos, combustibles, lubricantes, fertilizantes, praguicidas, herbicidas, pinturas, vernices, ceras ou pneumáticos).
2.b)Establecementos comerciais (Tendas de roupa ou boutiques, mercería, obxectos de agasallo, bixutería ou similares) cunha superficie de ata 400 m2.
2.c) Talleres de reparación de reloxos, xoias, calzados, chaves, pequena maquinaria,
electrodomésticos e similares, cunha superficie de ata 200 m2, sen maquinaria
específica.
2.d)Oficinas bancarias cunha superficie de ata 200 m2.
2.e)Oficinas administrativas cunha superficie de ata 200 m2.
40 Os modelos aprobados e accesibles na páxina web recollen para cada un deles a documentación complementaria exixible.
41 O apartado 5 do artigo 71 bis impón ás Administracións Públicas a obriga de manter permanentemente publicados e actualizados modelos de declaración responsable e de comunicación previa, os cales se facilitarán de forma clara e inequívoca e que, en todo caso, se
poderán presentar a distancia e por vía electrónica.
42 A inexactitude, falsidade ou omisión, de carácter esencial, en calquera dato, manifestación ou documento que se acompañe ou incorpore
a unha declaración responsable ou unha comunicación previa ou a non presentación ante a Administración competente da declaración
responsable ou comunicación previa, determinará a imposibilidade de continuar co exercicio do dereito ou actividade afectada desde o
momento en que se teña constancia de tales feitos, sen prexuízo das responsabilidades penais, civís ou administrativas a que houbese lugar.
24
2.f) Axencias de viaxes, inmobiliarias, aseguradoras, cunha superficie de ata 200 m2.
2.g)Academias non reguladas, agás as de música, cante ou baile, cunha superficie
de ata 200 m2.
2.j) Cambios de uso entre calquera das actividades anteriormente indicadas.
A determinación das actividades incluidas no catálogo lévase a cabo en función de diversos
parámetros que son o resultado da incidencia de diversa normativa sectorial na materia,
así como do propio plan municipal. Non obstante, a maior limitación que nos atopamos
vén dada, unha vez máis, pola normativa autonómica na materia que non foi obxecto de
modificación para a súa adaptación á DIRSE. O Decreto 133/200843, de 12 de xuño, polo
que se regula a avaliación de incidencia ambiental no seu Anexo III, no que se recollen as
actividades excluidas do procedemento de avaliación de incidencia ambiental44, establece no seu apartado 3 que tan só serán excluidas aquelas actividades de comercio “polo
miúdo”, agás os vehículos de motor, motocicletas e ciclomotores; reparación de efectos
persoais e aparatos domésticos, sempre que a potencia mecánica instalada non supere os
15 kW e a súa superficie non supere os 400 m2. É dicir, a “sensu contrario”, todas aquelas
cuxa potencia mecánica instalada supere os 15 kw, ou cuxa superficie supere os 400 m2,
si estarán suxeitas a procedemento de avaliación ambiental e por tanto excluidas, de conformidade co disposto no artigo 28.4 da Lei 13/2006, da aplicación do control anterior.
En canto ao redeseño do procedemento efectuado, o seguinte esquema é significativo da
simplificación administrativa efectuada:
PROCEDEMENTO ANTERIOR
PROCEDEMENTO ACTUAL
Solicitude licenza actividade
Presentación comunicación previa
Informe técnico
Inicio de actividade
ESTUDOS E NOTAS
2.i) Servizo de copistería, cunha superficie de ata 200 m2, sen imprenta.
O EXEMPLO DE VIGO.
Páxs. 11-32
2.h)Estudos fotográficos cunha superficie de ata 200 m2 e sen revelado.
Informe xurídico
Proposta resolución
Ditame Consello XMU
Resolución de outorgamento
Prazo medio de resolución: 1-3 meses
Prazo: Inmediato
(sen prexuízo da suspensión derivada
das comprobacións)
Tamén hai que salientar que foi obxecto de normalización a comunicación previa para a
transmisión das licenzas de actividade, cuxa presentación baixo a fórmula de comunicación xa viña establecida polo RSCL, pero que se suxeita a resolución administrativa.
43 DOG nº 126, de 1 de xullo de 2008. Debemos lembrar que tal e como sinala a Exposición de Motivos os graos de intervención nas actividades con repercusión medioambiental articúlanse en avaliación de impacto ambiental, de efectos ambientais e de incidencia ambiental.
44 Non obstante, a posible incidencia ambiental da actividade non debería constituir por si mesma un obstáculo ao exercicio da actividade
mediante medios de intervención “ex post”, pois a devandita posibilidade xa se prevía na propia Lei 1/2010, de 1 de marzo, de reforma
da Lei 7/1996, de 15 de xaneiro, de Ordenación do Comercio Minorista, ao dispoñer na súa Disposición Adicional Oitava “Proxectos que
deban someterse a avaliación de impacto ambiental” que “Cando, de acordo con esta lei, se exixa unha declaración responsable ou unha
comunicación para o acceso a unha actividade ou o seu exercicio e unha avaliación de impacto ambiental, conforme ao texto refundido da
Lei de Impacto Ambiental de proxectos, aprobado por Real Decreto Lexislativo 1/2008, de 11 de xameiro, ou á normativa autonómica de
desenvolvemento, a declaración responsable ou a comunicación non poderá presentarse ata rer levado a cabo a devandita avaliación de
impacto ambiental e, en todo caso, deberá dispoñerse da documentación que así o acredite”, é dicir permite a conxugación da protección
do medio ambiente co libre acceso ás actividades de servizos e o seu exercicio.
25
5.3.3. Licenzas suxeitas a procedemento simplificado
Xunto á implantación do sistema de comunicación previa o proxecto municipal incluía
medidas específicas de simplificación administrativa en materia de servizos, medidas que
significativamente se concretan no que se denominou “Licenzas suxeitas a procedemento
simplificado”.
Así, coa presentación da solicitude de licenza suxeita a procedemento simplificado, e
tras a verificación formal sobre a integridade da documentación adxunta á mesma, faise
entrega ao cidadán dun xustificante da devandita presentación. Este xustificante contén
a esencia mesma do procedemento, ao sinalar expresamente que a presentación da solicitude de licenzas suxeitas ao procedemento simplificado permite á persoa titular da mesma o inicio da actividade solicitada transcorrido o prazo dun mes sen recibir notificación
en sentido contrario por parte da Xerencia de Urbanismo, segundo o disposto no artigo
42 da LRJ-PAC, sen prexuízo de conter así mesmo a advertencia de que en ningún caso
poderán levarse a cabo actividades que non se axusten aos parámetros e características
solicitadas, nin que contraveñan as normas ou usos establecidos na lexislación e normativa urbanística aplicable.
Así pois o núcleo fundamental do procedemento radica na celeridade na tramitación do
procedemento así como na certeza para o cidadán de que se transcorrido un mes non
recibiu comunicación municipal pode contar co recoñecemento do dereito solicitado.
En canto á relación de actividades de servizos consideradas inocuas, suxeitas ao procedemento simplificado, son as seguintes:
1.a) Almacéns con carga de lume ata 125.000 Mjoulas e superficie ata 500 m2 (agás
produtos químicos, farmacéuticos, combustibles, lubricantes, fertilizantes, praguicidas, herbicidas, pinturas, vernices, ceras ou pneumáticos).
1.b) Cristalería, talleres de encadernación e afíns, con superficie ata 400 m2 e potencia
mecánica inferior a 10 V.
1.c) Talleres de reparación de reloxos, xoias, calzados, chaves, pequena maquinaria,
electrodomésticos e similares con superficie ata 400 m2 e potencia mecánica inferior a 10 CV.
1.d) Talleres de confección, calzado, marroquinería e similares, con superficie ata 400
m2 e potencia mecánica inferior a 10 CV.
1.e) Oficinas bancarias e administrativas con superficie entre 200-1000 m2.
1.f) Axencias de viaxes, inmobiliarias, aseguradoras e afíns, con superficie entre 2001000 m2.
1.g) Academias non reguladas, agás as de música, cante ou baile, cunha superficie
entre 200 e 1000 m2.
1.h) Estudos fotográficos, sen revelado, con superficie de 200 ata 1000 m2.
1.i)
Locutorios telefónicos, con superficie de ata 400 m2.
1.j)
Servizo de copistería, sen servizo de imprenta, con superficie de ata 400 m2.
1.k) Cambios de uso entre calquera das actividades anteriormente indicadas.
26
Conscientes da devandita problemática e en tanto en canto a normativa autonómica non
ofreza os instrumentos normativos que permitan resolver a devandita cuestión, os modelos aprobados conteñen a dobre posibilidade:
a) Que fosen necesarias as obras necesarias para o acondicionamento do local, en
cuxo caso será necesaria a referencia explícita ao devandito expediente.
b) Que non fosen necesarias obras de acondicionamento, en cuxo caso se subscribirá
a declaración responsable nos termos anteriormente indicados.
Non obstante, formúlase o difícil encaixe do sistema de control posterior nos casos de
necesidade de obras xa que o RSCL fai referencia expresa ao outorgamento da licenza de
apertura, se ben considerando o último inciso do devandito precepto “se for procedente”
permitiríanos combinar ambas figuras, a reservas da posible responsabilidade patrimonial
que se derivaría nun hipotético caso de realización de obras de acondicionamento por
entender que a actividade se suxeita ao réxime de comunicación previa, se finalmente non
se dese a devandita circunstancia.
Como sinalamos esta, como outras cuestións, haberán de ser obxecto de solución na normativa municipal reguladora do control posterior, podendo implantar nos expedientes de
licenza de obras vinculados a establecementos de características determinadas a emisión
de informe sobre a tramitación da actividade, de tal modo que se garantisen os intereses
do cidadán á vez que se salvagarda o procedemento.
ESTUDOS E NOTAS
Non pode escaparse a problemática que subxace respecto a aquelas actividades para cuxa
posta en funcionamento sexa necesaria a realización de obras, pois o artigo 22 RSCL45,
na redacción dada ao mesmo polo Real Decreto 2009/2009, de 23 de decembro, mantén
intacta a prohibición de conceder o permiso de obras sen o outorgamento da licenza de
apertura, se fose procedente.
O EXEMPLO DE VIGO.
Páxs. 11-32
5.3.4. Exercicio de actividades vinculadas á execución de obras
5.3.5. Cuestións pendentes
a) De ámbito local
A aplicación do novo réxime abre multitude de interrogantes ante un sistema imperfecto
que require unha regulación específica, toda vez que non debemos esquecer que a LRXPAC se remite á lexislación sectorial que no noso caso non ofrece maior cobertura que a
sinalada. Por iso, ante aqueles temas que no proceso de posta en marcha e funcionamento
do novo sistema para o acceso e exercicio de actividades inocuas se formularon e se seguen formulando, cómpre a aprobación dunha ordenanza reguladora que ofreza respostas á problemática derivada da aplicación dalgunha das novas técnicas de intervención,
como pode ser a presentación da documentación, efectos, réxime sancionador, plan de
inspección, entre outros.
Unha vez aprobados os modelos e iniciado o novo sistema, procedeuse a unha revisión da
normativa municipal concluíndo a necesidade de dotarse dunha nova norma, fase na que
agora se está traballando co obxecto de proporcionar á administración municipal e aos
45 Todo iso sen prexuízo das dúbidas que formulou sempre la competencia do Estado para derrogar determinadas normas do Regulamento
de Servizos, especialmente en conexión coa doutrina do Tribunal Constitucional afirmada na sentenza de 21 de marzo de 1997 sobre a
constitucionalidade do Texto Refundido da Lei de réxime de solo e ordenación urbana de 1992, o Estado non ten, naquelas materias sobre
as que perdeu a súa competencia a favor das CCAA, nin sequera a posibilidade de derrogar as normas ditadas antes da constitución destas.
Non debemos esquecer que esta materia nas CCAA foi obxecto de regulación en normas con rango de lei.
27
cidadáns as ferramentas necesarias para garantir o correcto funcionamento en materia de
acceso ás actividades inocuas de servizos.
Entre aquelas cuestións de maior relevancia que se formulan como consecuencia da aplicación do novo modelo de intervención podemos apuntar entre outras:
_
Obriga de ditar un acto administrativo
_
Posición dos terceiros46 fronte ao exercicio destas actividades
_ Necesidade de establecer control posterior obrigatorio ou control posterior
aleatorio47
_
Necesidade de adaptación das ordenanzas fiscais
b) De ámbito autonómico
A lexislación autonómica en materia de urbanismo constitúe a día de hoxe un importante
obstáculo para a correcta transposición da DIRSE sen que existan razóns, considerando
ademais a existencia de distintas normativas autonómicas que previamente á propia Directiva xa recollían o control posterior como medio de intervención48, que xustifiquen a
devandita resistencia.
28
A Lei 9/2002, de 30 de decembro, de Ordenación Urbanística e Protección do Medio
Rural de Galicia, no seu Título VI “Intervención na edificación e uso do solo e disciplina
urbanística”, Capítulo II “Intervención na edificación e uso do solo”, Sección I “Licenzas”,
artigos 194 e seguintes, suxeita a previa licenza municipal, sen prexuízo das autorizacións
que fosen procedentes, os actos de edificación e uso do solo e do subsolo. En canto ao
procedemento, tras establecer que a competencia para o seu outorgamento corresponderá aos municipios segundo o procedemento previsto na lexislación de réxime local, sinala
que para o outorgamento da licenza solicitada serán preceptivos os informes técnicos e
xurídicos sobre a súa conformidade coa legalidade urbanística.
A devandita regulación haberá de completarse co Decreto 28/1999 de 21 de xaneiro, polo
que se aproba o Regulamento de disciplina urbanística para o desenvolvemento e aplicación da Lei do Solo de Galicia, que no seu artigo 10 suxeita a previa licenza, sen prexuízo
das autorizacións, licenzas ou concesións que foren procedentes de acordo coa lexislación
específica aplicable, entre outros, os seguintes actos:
“9. A utilización do solo para o desenvolvemento de actividades mercantís, industriais,
profesionais, de servizos ou outras análogas.
11. A modificación do uso dos edificios e instalacións en xeral.”
46 Non podemos deixar de lembrar que a aparición dos novos medios de intervención como actos xurídicos privados con eficacia xurídicopública sitúa aos terceiros nunha difícil posición, tanto pola súa non participación nos devanditos actos, como polos medios de reacción
que puidesen ter fronte aos efectos dos devanditos actos, dada a dificultade para inserilos no actual réxime de recursos administrativos
e contencioso-administrativos. A este respecto pode consultarse RAZQUIN LIZARRAGA, J. A. “De la intervención administrativa previa al
control a posteriori: la reforma del procedimiento administrativo común a consecuencia de la directiva de servicios”, Revista Aranzadi
Doctrinal, nº 2/2010.
47 VIDA FERNÁNDEZ, J. “Cooperación administrativa para el control efectivo de los prestadores de servicios”, AAVV “La ordenación de las
actividades de servicios: comentarios a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre”, Dir. DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, T.
Aranzadi, Madrid, 2010, sostén que os mecanismos de control non desaparecen senón que simplemente se transforman, e que as novas
técnicas de intervención deben garantir un control efectivo e eficiente que, sen prexuízo de non obstaculizar o libre desenvolvemento das
actividades de servizos, deben garantir a súa suxeición á normativa e principios exixibles.
48 Decreto lexislativo 1/2005, de 26 de xullo, polo que se aproba o texto refundido da lei de urbanismo de Cataluña. Lei 15/2001, de 14 de
decembro, do solo e ordenación territorial de Extremadura, entre outros.
6 Conclusións para unha reflexión
Como se puxo de manifesto a entrada en vigor da DIRSE supuxo unha auténtica revolución
administrativa, pero a pesar de ter transcorridos xa máis de dous anos desde que expirou o
prazo de transposición aínda son moitas as tarefas que es cómpre abordar para completar
as obrigas de transposición.
6.1 Reformas organizativas
Un dos principais desafíos que formula a DIRSE é evitar que a supresión dos controis
previos produza como resultado o descoido dos intereses públicos ou a desprotección
dos dereitos dos usuarios dos servizos. Para iso, cómpre realizar fondas reestruturacións
organizativas no seo das AAPP con funcións executivas de control. Reformas que pasan
cabalmente por situar efectivos, ata o de agora destinados ás tarefas de comprobación documental e realización de controis ex post: a policía administrativa, non debe desaparecer,
senón adaptarse nun sentido máis favorecedor do crecemento económico.
O EXEMPLO DE VIGO.
Páxs. 11-32
Evidentemente a suxeición ao principio de xerarquía normativa por parte das Entidades
Locais supón un grave obstáculo para poder adoptar, no seo da administración municipal,
decisións sobre o novo modelo de intervención na materia, ao que hai que engadir o xa
indicado respecto ao Decreto 133/2008, polo que procedería que desde unha institución
como a FEGAMP ou outras de similar índole, se reivindique a adecuación definitiva da
normativa autonómica a tal fin.
ESTUDOS E NOTAS
Actos que evidentemente están directamente vinculados ao acceso ás actividades de servizos e o seu exercicio, requiríndose por tanto a adaptación desta normativa á situación
actual. Falta de adaptación que resulta mesmo máis chamativa pola ausencia de modificación desta normativa cando a LOUGA foi obxecto de modificación pola Lei 2/201049, de
25 de marzo, de medidas urxentes de modificación da Lei 9/2002, de 30 de decembro, de
ordenación urbanística e protección do medio rural de Galicia, na cal se abordaban outro
tipo de cuestións.
A posta en marcha deste novo sistema polos seus efectos e complexidade no cambio de
modelo exixiu a implicación e proactividade por parte do persoal implicado na mesma,
requirindo especial dedicación polas responsables de licenzas, sen prexuízo de que o funcionamento do mesmo require que absolutamente todos os servizos implicados colaboren
na consecución dos obxectivos fixados que requiren conxugar os intereses dos prestadores
de servizos co interese público.
6.2 Reformas normativas
Dada a distribución constitucional de competencias resulta fundamental o papel das Comunidades Autónomas que ante a atomización municipal deben converterse nunha ferramenta que ofreza solucións homoxéneas e integrais fronte ao actual panorama no que
o prestador de servizos non pode ter garantías de acceso e exercicio nun mesmo ámbito
autonómico, reivindicando que as devanditas administracións leven a cabo labores de homoxeneización e normalización do acceso ás actividades de servizos no ámbito local.
49 D.O.G. Nº 61, de 25 de marzo de 2010.
29
Procede pois que por parte das distintas entidades implicadas na consecución dos obxectivos da DIRSE, tanto as Administracións públicas, no ámbito estatal, autonómico e local,
así como Colexios Profesionais, Cámaras de Comercio e demais entidades afectadas, sigan
dando cumprimento aos compromisos adoptados a tal fin. Nesa liña insírese a aprobación
do Real Decreto-lei 8/2011, de 1 de xullo, de medidas de apoio aos debedores hipotecarios,
de control do gasto público e cancelación de débedas con empresas e autónomos contraídas polas entidades locais, de fomento da actividade empresarial e pulo da rehabilitación
e da simplificación administrativa, en vigor desde o pasado 7 de xullo de 2011 no que o
Goberno, en relación coa obriga imposta polo artigo 40 da LES e a nova redacción do artigo
84 bis LRBRL procedeu a avaliar, no seu ámbito competencial, a concorrencia dos motivos
que xustifican a opción polo sentido desestimatorio do silencio, así como a existencia de
referencia a licenzas locais de actividade na lexislación estatal50. Deste modo, a actividade
dos cidadáns poderá desenvolverse nos ámbitos afectados, sen que o eventual atraso na actuación administrativa se configure como un obstáculo e, á vez, garantindo que a tutela do
interese público nos aspectos fixados pola Lei de Economía Sostible, se mantén inalterada.
6.3 O portelo electrónico: unha asignatura pendente
30
Como se sinalou anteriormente o portelo electrónico está directamente relacionado co
principio de simplificación administrativa51, na medida en que facilitará aos prestadores
o inicio de actividades mediante a realización de trámites vía telemática, ao tempo que
podería facilitar prácticas disuasorias para os prestadores que desexen desenvolver as súas
actividades noutros Estados membros, sen prexuízo de que o establecemento do portelo
único non modificará en caso ningún a competencia da autoridade responsable do trámite
ou procedemento.
Así mesmo a devandita cuestión está en conexión coa implantación definitiva e integral
da administración electrónica, pois a dispoñibilidade de medios persoais e materiais para
chegar ao obxectivo da tramitación telemática resulta fundamental para o funcionamento
da PUDS52. Así grazas ao PUDS, e sen prexuízo doutras vantaxes derivadas da súa utilización, elimínanse as barreiras territoriais e poténciase a igualdade entre os cidadáns da UE.
6.4 Un proceso en evolución
Transcorrido xa case un ano desde a posta en marcha do novo sistema procede facer unha
lectura positiva sobre a súa implantación, lectura positiva grazas ao labor realizado polo
50 Tras o proceso de avaliación levado a cabo por parte dos diferentes Departamentos Ministeriais, co citado Real Decreto-lei cúmprese o
mandato de proceder a modificar os preceptos de múltiples leis, propiciando que en máis dun cento de procedementos a Administración
se vexa agora sometida ao réxime do silencio positivo e que desaparezan as mencións ás licenzas locais nos seguintes textos normativos:
Real Decreto-Lei 4/2001, de 16 de febreiro, de Réxime de intervención administrativa aplicable á valorización enerxética de fariñas de
orixe animal procedentes da transformación de despoxos e cadáveres de animais; o Texto Refundido da Lei de Augas, aprobado polo Real
Decreto Lexislativo 1/2001, de 20 de xullo; a Lei 37/2003, de 17 de novembro, do Ruido; a Lei 16/2002, de 1 de xullo, de Prevención e
control integrados da contaminación; a Lei 26/2007, de 23 de outubro, de Responsabilidade medioambiental; a Lei 34/2007, de 15 de
novembro, de Calidade do aire e protección da atmosfera e a Lei 42/2007, de 13 de decembro, do Patrimonio natural e da biodiversidade.
51 MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S. “De la simplificación de la Administración Pública”, Revista de Administración Pública, nº 147, setembrodecembro, Madrid 1998, Páx. 27. O devandito autor abordaba xa a cuestión desde o punto de vista da procedementalización da actuación
da Administración, relacionando directamente a mesma como exixencia constitucional que ten a súa orixe no principio de legalidade.
52 GAMERO CASADO, E. “Los municipios y la ventanilla única de la directiva de servicios” no monográfico da Revista de Estudios Locales xa
citado [Op. Cit.], lémbranos que a implantación do procedemento administrativo electrónico integral require da intervención sobre toda a
lexislación sectorial que regula procedementos administrativos especiais, adaptando a súa estrutura á xestión electrónica para o cal será
necesario levar a cabo unha tarefa de redeseño funcional dos procedementos administrativos con criterios de simplificación administrativa. Ambas as dúas cuestións encaixan perfectamente cos obxectivos sinalados de eliminación de obstáculos para facilitar o libre acceso
ás actividades de servizos.
7Bibliografía
AAVV “La ordenación de las actividades de servicios: comentarios a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre”, Dir. DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, T. Aranzadi, Madrid, 2010.
VIDA FERNÁNDEZ, J. “Cuestiones generales sobre la incorporación de la Ley 17/2009 al ordenamiento jurídico: significado, ámbito de aplicación y encaje competencial”
VIDA FERNÁNDEZ, J. “Cooperación administrativa para el control efectivo de los prestadores de
servicios”
AAVV “La transposición de la Directiva de Servicios”, Revista de Estudios Locales, ARANZADI, número
extraordinario julio-agosto 2009.
GAMERO CASADO, E. “Los municipios y la ventanilla única de la directiva de servicios”
AAVV “Tratado de Derecho Municipal I” dirigido por MUÑOZ MACHADO, S., ARANZADI, Madrid,
1988.
EMBID IRUJO, A. “Ordenanzas y Reglamentos municipales”
BAUZÁ MARTORELL, J. en “Declaración responsable y comunicación previa. Consideraciones críticas
del procedimiento administrativo a raíz de la Ley Ómnibus”. Diario La Ley, nº 7419.
ESTUDOS E NOTAS
O enfoque adaptado foi en todo momento o de considerar este proceso como un proceso
vivo en contínua evolución e suxeito a aquelas modificacións que por razóns de distinta
orde se puidesen estimar convenientes, así como a imperfección do sistema existente con
anterioridade. Non se nos pode escapar que a suxeición das actividades a un sistema de
control anterior non é un sistema perfecto, como o puxo de manifesto a acción de protección da legalidade urbanística, e por tanto a experiencia nese campo pode servir de guía
para o camiño iniciado. Agora será a ordenanza reguladora dos medios de intervención a
que nos dará as pautas para continuar o proceso iniciado.
O EXEMPLO DE VIGO.
Páxs. 11-32
persoal municipal, sen prexuízo de que en todo momento se procedese coas cautelas procedementais e xurídico-administrativas que se consideraron convenientes.
BORRAJO INIESTA, I. “Las libertades de establecimiento y de servicios en el Tratado de Roma” Tomo
II do Tratado de Derecho Comunitario Europeo, Ed. Civitas, Madrid, 1986. Directores E. GARCÍA
DE ENTERRÍA, J. GONZALEZ CAMPOS e S. MUÑOZ MACHADO.
CHOLBI CACHÁ, F.A. “El régimen de la comunicación previa, las licencias de urbanismo y su procedimiento de otorgamiento”, LA LEY, Madrid, 2010.
GARCÍA DE ENTERRÍA, E. e FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R. “Curso de Derecho Administrativo II”, 11ª
edición, Civitas, 2008.
JIMÉNEZ ASENSIO, R. La incorporación de la Directiva de Servicios al derecho interno”, Instituto Vasco
de Administración Pública, Oñate, 2010.
LOZANA CUTANDA, B. “Ley ómnibus: silencio administrativo, declaración responsable y comunicación previa”, Diario La Ley, nº 7339.
MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S. “De la simplificación de la Administración Pública”, núm 147,
setembro-decembro, Madrid, 1998.
PARADA VÁZQUEZ, R. “Derecho Administrativo I”, Marcial Pons, Madrid, 1994.
PELLICER ZAMORA, R.C. “Libertad de establecimiento y libre prestación de servicios en la Unión
Europea”, en R. ILLESCAS e CARLOS J. MOREIRO, Derecho Comunitario Económico, Vol. I, Las
Libertades Fundamentales, Madrid, Colex, 2001
PÉREZ GONZÁLEZ, C. “Comentarios sobre la transposición de la Directiva de Servicios en la Comunidad Autónoma de Galicia, en la apertura de establecimientos comerciales”. El Consultor de los
Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 6, quincena do 30 de marzo ao 14 de abril. Edit. La Ley.
31
Europea”, en R. ILLESCAS y CARLOS J. MOREIRO, Derecho Comunitario Económico, Vol. I, Las
VELASCO CABALLERO, F.. SCHNEIDER, JENS-PETER, Coords: “La unión administrativa europea”,
Marcial Pons, Madrid, 2008.
URRUTIA LIBARONA, I. “Marco jurídico del libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio en
la Comunidad Autónoma del País Vasco”, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñati, 2010.
32
Reflexións sobre
a revisión de oficio
dos actos administrativos
MARÍA JESÚS GALLARDO CASTILLO
Catedrática de Dereito Administrativo
Universidade de Jaén
MARÍA LUISA ROCA FERNÁNDEZ-CASTANYS
Pfra. Contratada Doutora de Dereito Administrativo
Universidade de Almería
Resumo: Neste traballo inténtase matizar e poñer fin a algúns mitos que acompañaron a potestade revisoria das
Administracións públicas: a revisión de oficio que prevén o art. 102 LRXPAC non resulta tan imprescritible como
parece extraerse do seu tenor literal e non constitúe unha acción do particular senón unha auténtica potestade
administrativa. Pola súa parte, o art. 103 LRXPAC non é tan garantista como parece desprenderse do precepto, posto
que permite alegar un vicio a quen o provocou, coloca á Administración autora do acto nunha certa posición de
privilexio e desigualdade respecto dos destinatarios do acto, que resulta atentatoria á seguridade xurídica posto que
permite á Administración volver sobre os seus actos durante un longo periodo de catro anos a diferenza do prazo
impugnatorio con que contan os interesados. Ao propio tempo, o traballo analiza as cuestións atentes á lexitimación, actuacións revisables e procedemento de revisión.
Palabras clave: Revisión de oficio. Declaración de lesividade. Procedemento revisorio. Nulidade de pleno dereito.
Anulabilidade.
Abstract: The aim of this paper is to analyze the requirements of Administrative acts, debunking some of the most
extended myths abut the so-call ex officio review. A carefully reading of article 102 of the Spanish Law 30/1992,
turns out that ex officio review is non-lapsable as it seems, and, also, that it is not a right of the citizen but a power
of Administration. Besides, Article 103 is not as rights-based because allow to adduce defects to whom has caused
them, placing, thus, Administration in a privileged position that could reduce the citizens rights. Finally, deals with
other problems concerning legitimation, acts that may be revised and procedure to do so.
Key words: Ex officio review. Harmfulness Declaration. Procedure of revision. Nullity ab initio Acts. Relatively null
Acts.
Índice: I. A revisión de oficio dos actos nulos de pleno dereito. I.1. Algunhas consideracións previas. I.2. Ámbitos
subxectivo e temporal. I.3. Ámbito obxectivo. II. A revisión dos actos anulables. II.1. A declaración de lesividade como
presuposto procesal de impugnación dos actos anulables declarativos de dereitos. II.2. Lexitimación. II.3. Ámbito
obxectivo. II.3.1. Actos revisables por esta vía. II.3.2. Actuacións non revisables por esta vía. II.4. A xustificación da
declaración de lesividade. II.5. Prazo para formular a declaración de lesividade e prazo de duración do procedemento.
III. Límites da revisión.
ESTUDOS E NOTAS
42
33
I
A revisión de oficio dos actos nulos de pleno dereito
I.1
Algunhas consideracións previas
Sabido é que unha das manifestacións máis sobresaíntes da autotutela declarativa é a
revisión de oficio dos actos administrativos1. A súa regulación atópase contida no Título
VII LRXPAC, xunto coa declaración de lesividade e a revogación. Non obstante, estas dúas
últimas non constitúen manifestación ningunha da potestade revisora da Administración,
non é propiamente un suposto de revisión de oficio: a lesividade porque abre paso á revisión xurisdicional e a revogación, porque, se ben se efectúa de oficio, non é un suposto de
auténtica revisión que requira fundamentarse en motivos de legalidade, senón en motivos
de oportunidade.
Por outra parte, as diferenzas entre estas tres técnicas tamén son notables en canto ao seu
obxecto e finalidade: a revisión de oficio alcanza ás disposicións administrativas e aos actos
administrativos en xeral, tanto declarativos como non declarativos de dereitos; a declaración de lesividade só alcanza aos actos favorables e a revogación, aos actos desfavorables
ou de gravame.
I.2
A iniciativa para proceder á revisión de oficio pode partir tanto do particular interesado
como da propia Administración. En principio, pois, ten que recoñecerse lexitimación para
instar e para participar no procedemento a todos os afectados, o que nos remite ás clases
e categorías de interesados que se conteñen no art. 31 LRXPAC. Máis concretamente,
poderán solicitar das Administracións públicas o exercicio da potestade de revisión de
oficio os que fosen destinatarios directos do acto administrativo ditado, podendo distinguirse o suposto de actos favorables e actos desfavorables, se ben no primeiro caso é
dificilmente imaxinable que o favorecido polo acto inste a revisión do mesmo, polo que o
máis frecuente será que o soliciten terceiros interesados; no segundo, unha vez recibida
a solicitude pola Administración, é esta a que deberá decidir se procede á revisión vía art.
102 LRXPAC ou por vía da revogación do art. 105.1 LRXPAC. E en calquera caso en modo
ningún será admisible a acción pública por máis que se considere que os vicios que dan
lugar á nulidade de pleno dereito son susceptibles de cualificarse como de orde pública.
Requírese lexitimación e esta só a ostentan os interesados nos termos do art. 31 LRXPAC.
Agora ben, ¿que é o que se configura no art. 102 LRXPAC: unha auténtica acción de
nulidade e, polo tanto, un dereito estrito a todo un procedemento revisorio ou un simple
poñer en coñecemento da Administración unha presunta nulidade de pleno dereito, pero
quedando á súa discrecionalidade o impulsar ou non o procedemento revisorio? A resposta a esta cuestión require da análise previa deo ámbito temporal para exercitala. O art.
102 LRXPAC dispón que pode accionarse en calquera tempo, sen o condicionante, pois,
da eventual prescrición. Non obstante, e contrariamente ao que se desprende do tenor
literal do precepto, iso non significa que a acción sexa imprescritible ou eterna, dado o
límite que aparece no art. 106 LRXPAC, por cuxa virtude “as facultades de revisión non
poderán ser exercitadas cando por prescrición de accións, polo tempo transcorrido ou por
1
34
Ámbitos subxectivo e temporal
BOCANEGRA SIERRA, R. La anulación de oficio de los actos administrativos. Oviedo, Academia Asturiana de Jurisprudencia, 1998. ALONSO
GARCIA, M.C. “La revisión de los actos administrativos tras la Ley 4/1999, de 13 de enero”, en Justicia Administrativa, núm. 6, 2000. DE
PALMA DEL TESO, A. “La acción de nulidad frente a los actos desfavorables o de gravamen”, en Revista de Administración Pública, núm.
159, 2002.
REFLEXIÓNS SOBRE A REVISIÓN DE OFICIO DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
María Jesús Gallardo Castillo. María Luisa Roca Fernández-Castanys.
Páxs. 33-44
En primeiro lugar, a simple contraposición entre acción de nulidade, sen submisión a
prazo, e recurso administrativo sometido a el, implicaría deixar en mans do administrado
o someterse a un prazo na defensa do seu interese ou, pola contra, prescindir de todo
límite temporal e proceder á impugnación en calquera momento, o que non parece avirse
cunha lóxica de conxunto do sistema legal. Item máis, mesmo desde a perspectiva do
administrado, interesado en impugnar un acto administrativo que lle afecta, resulta en
certo modo forzada a distinción usual entre acción de nulidade e recurso administrativo,
pois é indubidable que a acción se manifesta en ambos os dous casos a constituir senllas
vías canles para exercitar a pretensión impugnatoria. Así a diferenza real entre acción impugnatoria, ex art. 102 LRXPAC, e a que se canaliza a través dos recursos administrativos,
maniféstase máis ben polo dato de que na primeira non existe un dereito do administrado a impoñer non só xa a declaración de nulidade á Administración senón acordar o
inicio mesmo do procedemento, pois este e aquela só é consecuencia do exercicio dunha
potestade administrativa, a potestad de revisión de oficio, que é o elemento clave, en
cuxo exercicio non conta só o interese do accionante e o puro valor da legalidade do
acto impugnado, senón tamén outros elementos a ponderar pola Administración, dados
os límites imperativos do art. 106 LRXPAC. Direino doutro xeito: na estrutura do art. 102
LRXPAC, o interesado que pode instar a acción de nulidade é un dos posibles elementos
determinantes do exercicio da potestade administrativa, pero a clave non se atopa tanto
na acción de nulidade instada polo interesado canto na potestade mesma, de onde pode
deducirse que a expresión “en calquera momento” que emprega o precepto ten como
referencia e destinataria inmediata a Administración e non tanto o administrado. ¿Que se
deriva de todo iso? Que, pese á literalidade dos seus termos, o art. 102 LRXPAC non consagra unha acción con todas as súas consecuencias e coa que, sen limitación de prazo,
se poida forzar á Administración a declarar a nulidade de pleno dereito dun determinado
acto nulo de pleno dereito.
ESTUDOS E NOTAS
outras circunstancias, o seu exercicio resulte contrario á equidade, á boa fe, ao dereito dos
particulares ou ás leis”, o que obviamente resulta de aplicación aínda tratándose de actos
nulos de pleno dereito, posto que o carácter imprescritible da acción entraña un risco evidente para a estabilidade ou a seguridade xurídica. As razóns que aboan esta conclusión,
segundo se desprende das SSTS de 24 de abril (RX 1993\2863) e de 16 de decembro de
1993 (RX 1993\9747) e de 30 de maio de 1994 (RX 1994\4460), son as seguintes:
Entón, ¿que sentido ten que o art. 102 LRXPAC manteña a inveterada expresión “en
calquerz momento” que aboou a idea da imprescritibilidade do exercicio desta potestade e da acción de nulidade? Evidentemente evitar as fatais consecuencias da inminente
caducidade dos breves prazos de interposición dos recursos administrativos, transcorridos
os cales, de non existir esta vía do art. 102 LRXPAC, non cabería corrixir as maiores irregularidades cometidas pola Administración nos seus actos administrativos por topar para iso
coa firmeza do acto.
Agora ben, xunto a iso ten que engadirse outro problema adicional: interposto extemporaneamente un recurso polo que se impugna un acto administrativo no que se aleguen
razóns de nulidade de pleno dereito, ¿cabería reconducir a pretensión anulatoria pola vía
do art. 102 LRXPAC e, polo tanto, admitilo dada a imprescritibilidade da acción ou cabería
decretar a súa inadmisión pola súa tardía interposición? A Xurisprudencia ao respecto é
vacilante: a STS de 20 de xaneiro de 1999 (RX 1999\32) considera, dunha parte, absolutamente imprescindible fundamentar a acción no art. 102 LRXPAC se pretende aproveitarse
35
a súa imprescritibilidade, polo que o recurso interposto fóra de prazo habería que entendelo inadmisible por extemporáneo. Os termos da sentenza son tallantes:
“é farto reiterada a xurisprudencia desta Sala en torno á necesidade de apreciar
a extemporanidade dos recursos articulados contra unha decisión administrativa,
sequera se baseen na suposta nulidade radical da mesma, a non ser no caso de que
se acudise á vía de instar a revisión do acto viciado a través da vía que posibilita o
artigo 109 da Lei de 1958. Mentres neste último suposto non existe prazo perentorio ningún, xa que se outorga unha acción para solicitar que a Administración inicie
o procedemento revisorio, o siga por todos os seus trámites e o conclúa por medio
dunha decisión -favorable ou adversa á nulidade- que poderá dar lugar á interposición do recurso contencioso xudicial, no caso de intentarse a vía xudicial directa
contra o acto supostamente nulo está obrigado o impugnante a aterse aos prazos
legais de interposición dos recursos que pretenda exercitar, sen que lle dispense
diso a absoluta falta de validez do acto. Así o viñeron declarando as Sentenzas deste Tribunal, entre as que merecen ser lembradas as de 25 de marzo e 27 de xullo de
1992 (RX 1992\3391 e RX 1992\6177), e nos últimos tempos a de 2 de decembro
de 1998 (RX 1998\10266)”.
Pola contra, a STS de 26 de outubro de 2001 (RX 2001\ 9208) entendeu, que en aplicación do art. 110.2 LRXPAC, podía entenderse instada a revisión de oficio aínda que
se tivese viabilizado a través dun recurso de reposición e este fose extemporáneo, pois
“o erro na cualificación dun recurso non será obstáculo para a súa tramitación, sempre
que se deduza o seu verdadeiro carácter” e a STS de 16 de decembro de 1997 (RX
1998\251), con cita das SSTS de 24 outubro 1994 (RX 1994\10116), de 8 abril 1995 (RX
1995\3228), de 7 novembro 1995 (RX 1995\8131), de 20 febreiro 1996 (RX 1996\1274)
e de 1 febreiro 1997 (RX 1997\743), chegou a similar conclusión ao considerar que fronte
ás alegacións de extemporanidade na formulación dos recursos en vía administrativa ou
xurisdicional ten que prevalecer o principio xeral de ineficacia insubsanable dos actos e
disposicións xerais que sexan nulos de pleno dereito, recollido nas coñecidas máximas
quod nullum est nullum producit effectum e quod ab initio vitiosum est, non potest tractu
tempore convalescere.
I.3
Ámbito obxectivo
Son revisables en aplicación do art. 102 LRXPAC todos os actos administrativos –expresos,
presuntos estimatorios, por ter a consideración de acto finalizador do procedemento (art.
43.3 LRXPAC) e actos de trámite cualificados-, salvidade feita aos actos de trámite por
carecer de eficacia externa.
O procedemento de revisión do art. 102 LRXPAC non alcanza só aos actos administrativos,
senón tamén aos actos relativos á preparación e adxudicación dos contratos administrativos que merecen a consideración de actos separables, así como dos actos que resulten
dos acordos, pactos e convenios celebrados polas Administracións públicas con persoas de
Dereito privado, en virtude da denominada “terminación convencional”.
Non o son, porén, os actos privados da Administración nin os contratos privados celebrados por ela por corresponder en exclusiva a decisión sobre o fondo aos Xulgados e Tribunais da orde correspondente (Ditame do Consello de Estado 701/1991).
36
Todo iso deriva, ademais, da consideración deste mecanismo como excepcional e en modo
ningún alternativo á vía da impugnación mediante recursos e moito menos simultáneo. Iso
responde á idea de subsidiariedade fronte á vía dos recursos: como afirma Aguiló Monjo2,
mentres exista recurso administrativo pendente, a súa resolución é o camiño máis curto e
axeitado para a anulación do acto que o de iniciar unha redundante e alternativa vía de
revisión de oficio. E se existe recurso contencioso-administrativo en trámite tamén o aplanamento será o camiño máis axeitado que iniciar, de oficio, a vía revisoría: en definitiva,
insisto, a exixencia de esgotamento da vía administrativa non está exenta de lóxica, porque
en tanto o acto sexa susceptible de recurso non ten sentido que se siga un procedemento
de revisión, máis complexo que o que permite alcanzar o recurso. E o mesmo sucede coa
exixencia de que o acto sexa firme por consentido (non así os firmes por rer interposto
todos os recursos dispoñibles, incluido o contencioso, porque en tal caso existe cousa
xulgada), dada, se non a imprescritibilidade da acción polas razóns máis arriba expostas, a
inexistencia de prazo para exercitala.
Páxs. 33-44
Pero volvamos aos actos administrativos como obxecto do procedemento revisorio do art.
102 LRXPAC. O precepto exixe que se trate de actos que esgotasen a vía administrativa ou
contra os que non se interpuxese recurso en prazo, o que, en principio, puidese interpretarse como unha limitación que mal se avén co tipo de vicio afectante a estes actos. Porén,
a mesma encerra unha sorte de condicionantes non carentes de certa lóxica: en primeiro
lugar, ten que tratarse de actos definitivos –non de trámite- por ser o resultado dunha
vontade concluínte da Administración; en segundo lugar, que non sexan susceptibles de
ser cuestionados mediante a interposición dos recursos administrativos pertinentes ou do
contencioso-administrativo pois, se así é, o procedente é empregar esta vía por ser a máis
sinxela, a máis rápida e a ordinaria; e, en terceiro lugar, respecto de actos que non fosen
impugnados con idéntico fundamento e motivos e desestimados por sentenza xudicial
firme pois nin cabe a declaración de nulidade de actos administrativos confirmados en vía
xudicial (SSTS de 29 de xaneiro de 1975 [RX 1975\146 RX 1975\146] e de 30 de novembro de 1984 [RX 1984\6560]), nin é admisible reabrir a cuestión tantas veces queiran os
interesados (STS de 1 de abril de 2002 [RX 2002\3388]).
ESTUDOS E NOTAS
Tamén o son as disposicións administrativas de carácter xeral, se ben neste caso non se admite a iniciación co carácter de acción de nulidade a solicitude do interesado (SSTS de 28
de novembro de 2001 [RX 2002\2730] e 20 de marzo de 2003 [RX 2003\2914]). As razóns
desta exclusión atópanse, dunha parte na propia Exposición de Motivos da Lei 4/1999, que
nega o carácter de acción de nulidade neste caso, e, doutra, na imposibilidade de impugnación dos Regulamentos mediante recursos administrativos. En consecuencia, estimado
un recurso polo que se insta a impugnación indirecta, é dicir, anulado un acto por causa
da nulidade do Regulamento do que constitúe a súa aplicación, a Administración deberá
iniciar o procedemento de revisión de oficio contra a mesma.
Agora ben, ¿ten algún sentido manter esta exixencia cando o procedemento revisorio foi
iniciado de oficio?, ¿para que agardar a Administración a que o acto sexa definitivo ou
que esgotase a vía administrativa? Entendo que se ben o art. 102 LRXPAC contén tanto
unha acción de nulidade stricto sensu –coas matizacións, iso si, referidas máis arriba- como
unha habilitación para que a Administración revise de oficio os seus actos nulos de pleno
dereito, o requisito exposto só se entende exixible cando a revisión se inicia a instancia de
interesado e non cando se inicia de oficio.
2
AGUILÓ MONJO, P.A. “Especialidades de la revisión de oficio a instancia de parte”, en Revista Española de la Función consultiva, nº 1, 2004,
páx. 19.
37
II A revisión dos actos anulables
II.1 A declaración de lesividade como presuposto procesal de impugnación dos
actos anulables declarativos de dereitos.
A declaración de lesividade é tan só un presuposto procesal ou trámite previo para o
exercicio de accións contra os seus propios actos por parte da Administración e, máis en
concreto, para que esta poida interpoñer recurso contencioso-administrativo, sendo no
proceso que se promova con base nesa declaración de lesividade onde se dilucidará se
efectivamente concorre causa de anulabilidade no acto declarado lesivo que se converte, así, no árbitro que resolve sobre a procedencia ou improcedencia da declaración de
lesividade do acto de que se trate. En definitiva, este procedemento de revisión que se
desenvolve en dúas fases, a Administración limitarase nuna primeira a formalizar este
presuposto procesal en que declarará lesivo ao interese público o acto administrativo cuxa
anulación pretende e a Xurisdición Contencioso-Administrativa, nunha segunda, que será
a que virá proclamar a xuridicidade ou desconformidade co ordenamento xurídico do acto
declarado lesivo, enxuizando a cuestión á marxe do criterio da Administración, que poderá
ser ou non aceptado e no que o beneficiado polo acto poderá concorrer ao proceso como
demandado para defender a legalidade do acto administrativo.
Polo tanto, a declaración de lesividade non ten máis efecto que o de permitir á Administración instar a impugnación xurisdicional dun acto ditado por ela mesma, e é dentro do
proceso xurisdicional que así se inicie onde teñen que ser emprazados todos os que estean
interesados en manter a validez do devandito acto e onde poden facer valer, en beneficio
dos seus dereitos e intereses, todo o que estimen conveniente en contra daquela declaración de lesividade e da nulidade pretendida fronte ao acto que fose obxecto da mesma. A
cuestión non é fútil pois dela se extraen dúas consecuencias: Primeira, que esa declaración
administrativa de lesividade carece de virtualidade para incidir na situación xurídica preexistente da recorrente; é dicir, por si soa nin altera, nin modifica ou priva de dereito ningún
que tivese adquirido fronte á Administración (STS de 23 de abril de 2004 [RX 2004\2649]).
E segunda, o acordo que declara a lesividade dun acto administrativo non é susceptible de
impugnación, polo que, interposto este, habería que declarar a súa inadmisibilidade (SSTS
de 18 de xullo de 2000 [RX 2001\4627] e 26 de xuño de 1984 [RX 1984\3650]). A razón
é obvia: non ten sentido admitir a interposición dun recurso contra a Administración que
non tería máis obxecto que evitar que a mesma Administración interpoña un recurso, no
cal a parte poderá facer plena defensa dos seus dereitos, incluida a argumentación en que
intenta fundar a súa pretensión (STS de 18 de xullo de 2000 [RX 2001\4627]).
Con todo, a declaración de lesividade e, no seu conxunto, o chamado “recurso de lesividade” previsto nos arts. 103 LRXPAC e 43 LXCA ten un carácter marcadamente extraordinario por canto, dunha parte, non deixa de supoñer alegar un vicio por quen o provocou
e, doutra, constitúe un grave risco ao principio de seguridade xurídica, pois permite volver
sobre declaracións de vontade de efectos favorables durante un longo periodo de 4 anos,
o que impón unha interpretación restritiva das normas que o regulan (STS de 31 de marzo
de 2008 [RX 2008\3743]).
Por iso, como ben afirma Cuchillo Foix3, contrariamente ao manifestado na Exposición de
Motivos da LRXPAC, e aínda que a naturalidade con que afronta a regulación do art. 103
3
38
CUCHILLO FOIX, M. “La revisión de oficio y la revocación en la LRJPAC”, na obra colectiva dirixida por TORNOS MAS, J. Administración
Pública y Procedimiento administrativo, Barcelona, Bosch, 1994, páxs. 398 e 399.
No proceso de lesividade, como proceso excepcional que é, a lexitimación activa resérvaa
para si a propia Administración que, contra os seus propios actos, pretenda a anulación
dun acto declarativo de dereitos. E sendo a Administración autora do acto parte demandante, conforma a parte demandada os titulares de dereitos derivados do acto que se
pretende anular.
É máis, este presuposto procesal que constitúe a declaración de lesividade ten o importante efecto de delimitar, cuantitativa e cualitativamente, as posibilidades da acción a
postular, de forma que consolida a posición xurídica tanto da Administración como do
destinatario do acto declarado lesivo, pois a Administración non poderá formular, ao longo
do proceso, pretensións que non se refiran aos aspectos e cuestións indicadas na declaración de lesividade, nin das demais partes poderá alterar as súas respectivas posicións
procesais. Por esta razón, tanto demandados como codemandados, en lóxica coherencia
procesal, haberán de pretender o mantemento do acto administrativo, non procedendo
nunha instancia superior que ningún deles manteña unha tese impugnatoria da sentenza
que confirme o acto impugnado, dando así as costas ao principio de que a única posición
que poden manter o demandado e o codemandado ten que ser a de mantemento do acto
impugnado (STS de 22 de novembro de 2007 [RX 2008\276]).
Páxs. 33-44
II.2Lexitimación
ESTUDOS E NOTAS
pode dar lugar a manter o contrario, sobre todo pola indubidable garantía que supón a
intervención xudicial na decisión última da anulación do acto, esta posibilidade de revisión
coloca á Administración autora do acto nunha certa posición de privilexio e desigualdade
respecto dos particulares, o que parece incompatible cos trazos configuradores da institución revisora, cos principios informadores da LRXPAC e cos postulados constitucionais, e
iso por varios motivos: primeiro, porque os actos anulables que non fosen recorridos polos
interesados nos brevísimos prazos previstos para a impugnación, en vía administrativa ou
ante a Xurisdición contencioso-administrativa, deberían ser entendidos firmes e consentidos. Non obstante, a Administración continúa dispoñendo de 4 anos para reaccionar contra os mesmos. E segundo, polos evidentes perigos para a seguridade xurídica que provoca
tan dilatado prazo de inestabilidade das situacións nacidas ao abeiro de actos anulables.
Esta posición da Administración como parte demandante neste proceso de lesividade fai
que o interése lexitimo dos administrados non lles permita neste proceso outra intervención que a de actuar en forma subordinada á da parte principal que, do mesmo xeito que
é libre para formular a declaración de lesividade do acto e a súa posterior impugnación, éo
para desistir do proceso iniciado á súa instancia, o que provoca que este desistimento alcance a estes, que nin poderán substituir á parte principal nin poderán continualo sen ela,
pois non debe esquecerse que o mecanismo ordinario de impugnación é a interposición de
recursos –cuxos prazos xa transcorreron- e non agarar a eventual presentación dun recurso
de lesividade pola Administración autora daqueles para eles (STS de 18 de novembro de
1998 [RX 1998\9515]).
Do anterior debe deducirse unha consecuencia clara: que o proceso de lesividade non
supón para o interesado na anulación dos actos declarados lesivos a reapertura dos prazos
de impugnación daqueles, polo que no proceso de lesividade non poden senón simplemente cooperar ao éxito das pretensións exercitadas pola Administración (STS de 29 de
abril de 2004 [RX 2004\3292]).
39
II.3 Ámbito obxectivo
II.3.1. Actos revisables por esta vía
Malia a aparente claridade con que se expresa o art. 103 LRXPAC, a sobriedade da súa
regulación e da súa posta en práctica ao poñelo en contacto coa realidade obriga a poñer
de manifesto algunhas consideracións acerca do ámbito obxectivo de aplicación:
En primeiro lugar, han teñen que selo só e exclusivamente os actos que sexan declarativos
de dereitos. Agora ben, o criterio do carácter favorable ou desfavorable do acto non resulta seguro nin definitivo, xa que existe un tertius genus, os actos cuxos efectos xurídicos
alcanzan a distintos suxeitos e que teñen “o dobre efecto” de producir efectos declarativos ou favorables para uns e de gravame ou desfavorables para outros.
Pero unha vez superada esta dificultade inicial, o certo é que, tamén contrariamente ao
que puidese parecer, o ámbito de acción deste mecanismo de revisión non só alcanza aos
actos anulables senón aos nulos de pleno dereito, posto que cabe a posibilidad de que a
Administración empregue esta vía para lograr a anulación daqueles actos –iso si, favorablescuxa anulación de oficio ou ben se viu truncada ao non se ter obtido o preceptivo informe
favorable do órgano consultivo, ou ben a Administración non considerou oportuno iniciar
o procedemento que lle brinda o art. 102 LRXPAC. En definitiva, o proceso de lesividade
preséntase como unha alternativa á revisión de oficio do art. 102 LRXPAC, o cal permite
que a Administración autora do acto poida solicitar a actuación xurisdicional en postulado
anulatorio dun acto ditado por ela aínda cando este sexa susceptible de cualificarse nulo de
pleno dereito e non anulable. ¿Por que é posible aboar esta solución? Por unha parte, porque esta posibilidade non está prohibida polo ordenamento xurídico, e, pola outra, porque
o proceso de lesividade extrema as garantías en beneficio do particular que poida resultar
afectado pola pretendida nulidade (STS de 24 de setembro de 1999 [RX 1999\8033]).
Por último e superando a tese inicial contida nas SSTS de 10 de decembro de 1934 e
25 de marzo de 1941, a Xurisprudencia, desde a STS de 13 de novembro de 1974 (RX
1974\4500), estendeu a lesividade á contratación administrativa sen que esta posibilidade
sexa asimilable a unha libre facultade resolutoria por parte da Administración. A razón é
obvia: a impugnación dun contrato en base ao seu carácter lesivo non ten o seu fundamento no incumprimento das obrigas contractuais contraídas polo contratista que dan lugar á resolución do contrato, senón en constatar se a Administración vulnerou disposicións
polas que ten que rexerse, repercutindo desfavorablemente nos intereses económicos ou
doutra orde da Administración.
II.3.2. Actuacións non revisables por esta vía
En primeiro lugar, se se acepta como principio válido que o proceso de lesividade unicamente se pode dirixir fronte a actos administrativos que padezan defectos constitutivos de
anulabilidade e mesmo, actos nulos de pleno dereito –é dicir, que transgredan o ordenamento xurídico- non é difícil deducir que non debe predicarse a invalidación respecto dun
acto xurídico que sexa reputado inicialmente como válido.
En segundo lugar, a declaración de lesividade resulta ser a vía improcedente nos casos de
actos administrativos afectados de nulidade sobrevida derivada dun acto que declare un
dereito cando tal declaración resulte incompatible co recoñecemento dun dereito declarado por outro acto anterior (STS de 22 de novembro de 2007 [RX 2008\276]).
40
Páxs. 33-44
Cando do que se trata é do reintegro ou denegación de subvencións por incumprimento
dos requisitos ou indebida utilización das cantidades recibidas, isto é, por incumprimento
da finalidade para a que se conceden ou outorgan abondando para iso a comprobación
administrativa do debandito incumprimento para acordar a denegación da subvención
ou a devolución do percibido, non se está en presenza propiamente da revisión dun acto
nulo que requira a aplicación do establecido no art. 102 LRXPAC ou unha declaración de
anulabilidade do acto que requira una declaración de lesividade do art. 103 LRXPAC. O
acto de outorgamento da subvención, que é prima facie acorde co ordenamento xurídico, non se declara ineficaz por motivo que afecte á validez da súa concesión, senón que
desprega todos os seus efectos, entre os que se atopa, precisamente, a posibilidade de
declarar a improcedencia do outorgamento e o reintegro ou devolución das cantidades
cando non se cumpriu a condición ou a finalidade para a que se outorgou a subvención.
É este un efecto inherente ao acto de outorgamento da subvención que nin se revisa, nin
se anula nin se revoga, en sentido propio, senón que ou ben a denegación ou devolución
representa a eficacia que corresponde ao incumprimento da condición resolutoria con que
se concede a axuda. (STS de 16 de maio de 2007 [RX 2007\5855]) ou ben se trata dun
acto administrativo que resolve denegar as axudas solicitadas de forma definitiva e que
establece a obriga de reintegrar os anticipos percibidos en tal concepto (STS de 26 de xuño
de 2007 [RX 2007\3925]).
ESTUDOS E NOTAS
Tampouco é susceptible de declaración de lesividade (e, conseguintemente, é inadmisible
o recurso contencioso-administrativo) o acordo ditado pola Administración en execución
dunha anterior sentenza firme, non só por impedilo en principio de cousa xulgada, senón
tamén porque se trata de acto administrativo adoptado en cumprimento dunha decisión
xudicial á que debe conformarse. En consecuencia, non se debe poñer en cuestión mediante a declaración de lesividade os pronunciamentos firmes recaídos ao levar a cabo a
fiscalización xurisdicional de tales actos nin pode, polo tanto, xerarse outro proceso distinto que faría, mediante a sucesiva adopción de actos non conformes co mandato xudicial,
inoperante o proceso xa rematado (SSTS de 6 de marzo de 1989 [RX 1989\1736] e de 27
de abril de 1999 [RX 1999\4685]). Agora ben, nin é procedente nin se require a declaración de lesividade cando se trata dunha simple modificación, novación dunha cláusula
contractual (STS de 26 de xuño de 2000 [RX 2000\6702])
Aínda que non se estableza expresamente na LRXPAC, o ámbito obxectivo do art. 103
LRXPAC non alcanza aos Regulamentos, senón só os actos administrativos definitivos –non
de trámite- que puxesen fin á vía administrativa e respecto dos que non se atope pendente
resolución de recurso administrativo algún nin xurisdicional interposto con eles, pois sería
absurda a simultánea pendencia de dous procesos en que a Administración postulase a
anulación do acto e a súa conformidade a Dereito.
II.4 A xustificación da declaración de lesividade
Para que poida prosperar o proceso de lesividade haberá de acreditarse pola Administración a procedencia da lesividade en si, para o que abondará a proba de que o acto produce
lesión, xa sexa esta xurídica, económica ou doutra índole (prexuízos urbanísticos, sanitarios, culturais…) e que o acto incorra en calquera infracción do ordenamento xurídico, sen
prexuízo, no seu caso, da axeitada indemnización dos prexuízos causados a terceiros e das
responsabilidades exixibles como consecuencia do acto que se declare nulo (STS de 23 de
41
abril de 2002 [RX 2002\4610]). Esta dobre exixencia (de lesión e de infracción do ordenamento xurídico) –que non a tradicional dobre exixencia de lesión, económica e xurídica
que se exixía tradicionalmente- implica que a declaración de lesividade e a subseguinte
anulación do acto declarado lesivo non poderá fundamentarse en simples razóns de pura
conveniencia ou oportunidade política, posto que o Xuíz ou Tribunal deberá fundarse en
motivos de legalidade e no seu impacto antixurídico ao interese público. Porén, a Xurisprudencia suavizou considerablemente esta exixencia de lesión aos intereses económicos,
considerando que esta se presupón se o acto quebranta o ordenamento xurídico (SSTS
de 14 de marzo de 1980 [RX 1980\2190], 22 de xaneiro de 1988 [RX 1988\326], 28 de
febreiro de 1994 [RX 1994\1465] e 6 de xuño de 1995 [RX 1995\4944])
II.5 Prazo para formular a declaración de lesividade e prazo de duración do procedemento
A LRXPAC na súa redacción orixinaria e antes da reforma operada pola Lei 4/1999 previu
a necesidade de iniciación do procedemento de lesividade antes dos 4 anos desde que o
acto se tivese ditado. A diferenza respecto da LPA de 1958 era substancial: no derrogado
art. 110 a revisión debía producirse –por tanto, con resolución incluida-, e non só iniciarse,
“dentro” dese prazo.
A reforma de 1999 volveu, para maior seguridade xurídica dos beneficiados por un acto
administrativo, ao sistema da LPA de 1958 ao establecer no apartado 2º do art. 103 que a
declaración de lesividade “non poderá adoptarse unha vez transcorridos 4 anos desde que
se ditou o acto administrativo”, polo que dentro dese periodo ten que incluirse non só o
inicio do procedemento para realizala, senón a propia declaración. E aínda que o silencie
a Lei, non cabe falar de interrupción do cómputo do devandito prazo porque, como veu
declarando a Xurisprudencia con reiteración, trátase dun prazo de caducidade e non de
prescrición. En consecuencia, transcorrido o devandito prazo o acto non pode declararse
lesivo e considérase, a todos os efectos, irremediablemente firme.
Mais, ¿como se realiza o cómputo? A STS de 10 de outubro de 2000 (RX 2000\8245)
afirmou que o mesmo ten que partir, sen dúbida, da data de tal acto, e non da de ningún
outro posterior, xa sexa complementario, derivado ou de execución.
Xunto a este prazo, prevese outro, o que corresponde á duración do procedemento, que
desde a Lei 62/2003, de 30 de decembro, se fixa en seis meses desde a iniciación do
procedemento. A Xurisprudencia sinala como dies ad quem para o cómputo deste prazo
-tamén de caducidade- o da notificación da resolución que lle pon fin (SSTS de 25 de maio
de 2004 [RX 2004\4729], de 18 de xaneiro de 2005 [RX 2005\896], de 24 de outubro
de 2007 [RX 2007\7497] e de 21 de xullo de 2004 [RX 2004\5569]). Se a Administración
non ultima o procedemento coa correspondente resolución terá que declarar a caducidade do procedemento e o seu correspondente arquivo, podendo obviamente iniciar outro
procedemento co mesmo fin, sempre e cando, claro está, non transcorrese o de 4 anos,
podendo en tal caso, aproveitar os trámites realizados no procedemento inicial.
A declaración do acto como lesivo abre a vía á súa impugnación, por parte da Administración, ante os Tribunais contencioso-administrativos, para o que terá que realizarse o cómputo para a interposición do contencioso, que será de dous meses desde o día seguinte á
data en que se ditou tal declaración (art. 46.5 LXCA).
42
O certo é que ao conxugar a regulación da revisión de oficio e o art. 106 LRXPAC, pode
deducirse que para proceder a ela se require, dunha parte, apreciar a ilegalidade do acto
que pretende revisarse e, doutra, que tal revisión non veña impedida por circunstancia
ningunha que produza como resultado da anulación unha lesión doutras leis, da equidade,
da boa fe ou do dereito doutros particulares ou interesados, circunstancias todas elas que
ofrecen unha ampla marxe de discrecionalidade ao órgano administrativo actuante pero
ten que manexalas e ponderalas debidamente en cada caso para non condenar á inoperancia o temperamento que a devandita norma implica para a revisión de oficio (STS de 5
de decembro de 1995 [RX 1995\9936]).
ESTUDOS E NOTAS
O art. 106 LRXPAC engade unha serie de límites aos xa existentes á potestade revisora
da Administración e faino da man de conceptos xurídicos sumamente indeterminados e
difíciles de determinar na aplicación práctica a un caso concreto (boa fe ou equidade) e de
elementos que non remata de perfilar (o tempo transcorrido -¿canto?-, outras circunstancias -¿que circunstancias?-, o dereito dos particulares -¿do interesado ou de terceiros?...),
deixando así unha ampla marxe de discrecionalidade á Administración que poderá atopar
neste precepto o fundamento recorrente tanto para proceder a revisar –considerando que
non se dan estas circunstancias- ou para non facelo. Por iso e porque a propia potestade
revisora da Administración xa vén acompañada de importantes límites e restricións, é polo
que este precepto ten que aplicárselle de forma verdadeiramente excepcional e tras valorar
coidadosamente a concorrencia de tales circunstancias. É máis, como expresou a STSX de
Cataluña de 14 de xuño de 2002 (AS 2002\2947), non cabe acudir a tan xenérico precepto
cando existe unha norma específica que regula a materia. É máis, á vista do significado
inequívoco dos termos nel empregados, o xulgador non dispón de marxe ningunha para
a ponderación de tales consideracións, en detrimento doutras igualmente dignas de ser
tidas en conta, en tanto que está vedado que a resolución xudicial, por imperativo do art.
3.2 C.c., descanse de xeito exclusivo nunha valoración de equidade.
Páxs. 33-44
III Límites da revisión
Malia as dificultades que presenta calquera intento de fixación do significado de conceptos tan inasibles como os que emprega o precepto, da Xurisprudencia pode extraerse unha
consideración que puidese resultar útil á hora de determinar se un proceder administrativo
é contrario ou non á boa fe. Segundo a STS de 27 de decembro de 2006 (RX 2006\10062)
éo cando a Administración fai calquera clase de manifestación sobre a validez dun concreto aspecto ou elemento da súa actuación administrativa, ou que xerase a aparencia de que
esa era xa unha cuestión previamente analizada e valorada por ela e que, posteriormente,
promova a revisión de oficio con base na invalidez dese mesmo elemento e en contradición coa súaa anterior manifestación sobre esa concreta cuestión. E infrínxese, tamén a
boa fe por parte da Administración cando “se finxe ignorar o que se sabe (…), se realiza
un acto equívoco para beneficiarse intencionadamente dunha dubidosa significación ou
se crea unha aparencia xurídica para contradicila despois en prexuízo de quen puxo a súa
confianza nela” (STS de 29 de xaneiro de 1965 [RX 1965\262]).
No que fai a equidade, a Xurisprudencia declarou que “hai circunstancias en que a xustiza
e o dereito teñen que auxiliarse da equidade” (STS de 10 outubro 1955 [RX 1955\2800]),
posto que a equidade é un principio xeral do Dereito que pode operar como supletorio do
mesmo (STS de 21 outubro 1957 [RX 1957\2810]) e que resulta de aplicación en diversidade de ocasións (SSTS de 3 xuño 1960 [RX 1960\2218], de 3 outubro 1974 [RX 1974\3571]
43
e 2 maio 1978 [RX 1978\1646]). Por outra parte, a STS de 26 de decembro de 1995 (RX
1995\9529) afirma que non cabe confundir equidade con igualdade, xa que aquel ten un
compoñente de moderación e este de conformidade absoluta, entre dous ou máis termos
comparativos. O principio da equidade non significa outra cousa que dar ao caso unha
solución máis xusta, por máis axeitada ás súas esenciais características (STSX de Canarias
de 14 de abril de 2000 [XT 2000\1167]). Como certeramente ten afirmado a STS de 20 de
maio de 19874, “aplicar unha solución de equidade non significa en modo ningún empregar un criterio de benevolencia. Trátase, simplemente, de facer xustiza, ou se se quere, de
chegar á xustiza do caso. A equidade é unha forma de normatividade non xerarquizada”.
4
44
Citada por GONZÁLEZ NAVARRO, F. Derecho administrativo español. Pamplona, Eunsa, 1994, pg. 1171.
A reordenación
das técnicas preventivas de
intervención administrativa
en materia ambiental.
Unha proposta para Galicia
J. JOSÉ PERNAS GARCÍA
Profesor titular de Dereito administrativo
Índice: I. Introdución. II. A necesidade de aprobar unha nova Lei de prevención e control ambiental de Galicia que
regule de forma integrada e coordinada todos os instrumentos preventivos de autorización e avaliación de proxectos (e eventualmente de plans e programas). II.1. Consideracións previas sobre os diferentes modelos de normas
autonómicas de protección ambiental. II.2. Formulación xeral da proposta de Lei de prevención e control ambiental
de Galicia. II.3. Réxime xurídico de intervención administrativa da proposta de Lei de prevención e control ambiental
de Galicia. III.3.A. Ámbito de aplicación. III.3.B. Primeiro nivel de intervención: a autorización ambiental integral, desenvolvemento e clarificación da Lei 16/2002 de prevención e control integrado da contaminación. III.3.C. Segundo
nivel de intervención: a autorización ambiental única. III.3.D. Terceiro e cuarto nivel de intervención: a licenza municipal de incidencia ambiental, con ou sen intervención autonómica vía informe vinculante. O papel da comunicación
previa. III.3.E. Técnicas de avaliación de proxectos: a avaliación de impacto ambiental de proxectos. IV. Bibliografía.
ESTUDOS E NOTAS
42
IIntrodución
A Lei 1/1995, de 2 de xaneiro, de Protección Ambiental de Galicia1 tivo un período de
vixencia moi dilatado no tempo, sen sufrir modificacións no seu contido. Dese o ano 1995
foron aprobadas numerosas e relevantes leis básicas do Estado en materia ambiental2.O
1 Véxase, sobre esta lei, NOGUEIRA LÓPEZ, A., “La protección ambiental en Galicia (Lei 1/1995 de Protección Ambiental)”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 24, 1996; SANZ LARRUGA, F.J., “A Lei de protección ambiental de Galicia: as súas bases xurídicas e
principios ordenadores” (I), Revista Xurídica Galega, núm. 28, 2000, e “A Lei de protección ambiental de Galicia: as súas bases xurídicas e
principios ordenadores” (II), Revista Xurídica Galega, núm. 29, 2000.
2 Particularmente, a Lei 10/1998, de 21 de abril , de Residuos; a Lei 16/2002, de 1 de xullo, de Prevención e Control Integrados da Contaminación; a Lei 9/2006, de 28 de abril, sobre avaliación dos efectos de determinados plans e programas no medio ambiente; a Lei 27/2006,
de 18 de xullo , pola que se regulan os dereitos de acceso á información, de participación pública e de acceso á xustiza en materia de
medio ambiente; a Lei 26/2007, de 23 de outubro, de Responsabilidade Medioambiental; a Lei 34/2007, de 15 de novembro, de Calidade
do Aire e Protección da Atmosfera; e o Real Decreto Lexislativo 1/2008, de 11 de xaneiro, polo que se aproba o Texto Refundido da Lei de
Avaliación de Impacto Ambiental de Proxectos.
45
desenvolvemento da regulación ambiental foi froito do arranque do Dereito comunitario,
que actuou como punta de lanza no desenvolvemento do Dereito ambiental.
A Lei 1/1995 quedou, en consecuencia, obsoleta. Cómpre substituila por unha nova Lei
de prevención e control ambiental de Galicia que sistematice, actualice e integre as técnicas de prevención ambiental. Unha norma que recolla os novos instrumentos de control
ambiental, como a autorización ambiental integrada (ou mesmo a avaliación de plans e
programas), que revise e actualice o réxime dalgúns xa existentes, como a avaliación de
incidencia ambiental e a avaliación de impacto ambiental, e que elimine os que se consideren innecesarios. Esa reordenación debe afectar tamén a parte das normas de desenvolvemento regulamentario da Lei 1/1995, como ao Decreto 442/1990 , de 13 de setembro,
de avaliación de impacto ambiental, o Decreto 327/1991, de 4 de outubro, de avaliación
de efectos ambientais ou o Decreto 133/2008, de 12 de xuño, que regula a avaliación de
incidencia ambiental.
O obxectivo deste artigo é propoñer por tanto a aprobación dunha Lei de prevención
e control ambiental de Galicia, que derrogue a Lei 1/1995 e que regule de forma integrada e coordinada todos os instrumentos preventivos de autorización e avaliación de
proxectos3. Son consciente que esta formulación pode ser pretensioso. Non obstante, o
lexislador autonómico e a Administración autonómica galega levan anos facendo desleixo
da súa responsabilidade de ofrecer un marco normativo claro en materia de intervención
ambiental. Ante este panorama, con este breve traballo pretendo chamar a atención sobre a necesidade de dispoñer dunha regulación ambiental actualizada, integral, precisa e
coherente. Esta pasividade do lexislador non pode estar xustificada pola situación actual
de crise económica xa que se algo demanda este contexto é precisamente unha mellor
lexislación, a eliminación de duplicidades innecesarias e de incoherencias na intervención
administrativa e, en definitiva, a seguridade xurídica necesaria para administracións e operadores económicos.
II A necesidade de aprobar unha nova Lei de prevención e
control ambiental de Galicia que regule de forma integrada e
coordinada todos os instrumentos preventivos de autorización e
avaliación de proxectos (e eventualmente de plans e programas)
1
Consideracións previas sobre os diferentes modelos de normas autonómicas de protección ambiental
Durante os últimos anos boa parte das Comunidades Autónomas actualizaron as súas
normas de intervención administrativa ambiental ou aprobáronas ex novo naqueles casos
que non dispuxesen dela. Todas estas normas atenden á necesidade de establecer un
marco coordinado e integrado de técnicas de prevención ambiental, axeitado ás exixencias
3 Esta proposta non é novidosa. Véxase, neste mesmo sentido, NOGUEIRA LÓPEZ, A., e SANZ LARRUGA, F. J., “Política ambiental de Galicia”,
en LÓPEZ RAMÓN, F., Observatorio de Políticas Ambientales, 1978-2006, Aranzadi, 2006, p. 689. Véxase tamén, en parecidos termos, CALATAYUD ÁLVAREZ, Alejo, “Situación de la normativa ambiental de Galicia y prioridades normativas”, en PERNAS GARCÍA (coord.), Análise
e reflexións sobre o Dereito ambiental en Galicia, Universidade da Coruña, 2009, p. 19.
46
1. Normas de intervención ambiental de proxectos. Trátase de Leis autonómicas centradas na regulación das autorizacións, licenzas e avaliacións de proxectos. É o caso
da Lei 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castela e León, da Lei
2/2006 de 5 de maio, de Prevención da Contaminación e Calidade da Comunidade
Valenciana ou da Lei 20/2009, de 4 de decembro, de Prevención e Control Ambiental das Actividades de Cataluña.
2. Normas de intervención ambiental de proxectos e de plans e programas. Ademais
de regular os instrumentos preventivos que actúan sobre proxectos, algunhas normas regulan a avaliación de impacto ambiental de plans e programas. Neste grupo
atopámonos a Lei 4/2005, de 22 de marzo, de Protección Ambiental de Navarra, a
Lei 17/2006, 11 de decembro, de Control Ambiental Integrado de Cantabria, a lei
7/2006, de 22 de xuño, de Protección Ambiental de Aragón e a Lei 4/2009, de 14
de maio, de Protección Ambiental Integrada de Murcia.
3. Normas de intervención ambiental con previsións sobre instrumentos horizontais
de apoio e/ou económicos e de xestión. Estas normas ademais de regular as autorizacións, licenzas e avaliacións, desenvolven unha regulación básica de instrumentos
horizontais de apoio (difusión da información, participación pública, investigación,
educación ambiental, etc.) e/ou económicos e de xestión (sistemas de xestión ambiental, fianzas, canons, incentivos, seguros de responsabilidade, fondos, ecoetiquetaxe, acordos ambientais, contratación pública verde, etc.). Este é o caso, por
exemplo, da Lei 5/2002, de 8 de outubro, sobre Normas Reguladoras de Protección
do Medio Ambiente da Rioxa ou da Lei 4/2009, de 14 de maio, de Protección Ambiental Integrada de Murcia.
A REORDENACIÓN DAS TÉCNICAS PREVENTIVAS DE INTERVENCIÓN ADMINISTRATIVA EN
MATERIA AMBIENTAL. UNHA PROPOSTA PARA GALICIA.
J. José Pernas García.
Páxs. 45-58
O panorama do Dereito ambiental autonómico ofrécenos diferentes tipos de leis de protección ambiental, que sintetizamos, de forma moi xenérica, do seguinte xeito:
ESTUDOS E NOTAS
do Dereito comunitario e da lexislación básica do Estado. Así mesmo, a tendencia cara
a simplificación e clarificación de procedementos motivaron a revisión dalgunha delas e
inspirado a redacción das máis recentes.
4. Normas que poderiamos denominar “codificadoras”. Estas leis non se conforman
coa regulación marco dos instrumentos preventivos de protección ambiental, horizontais de apoio e económicos e de xestión. Estenden o seu réxime ao ámbito
sectorial (contaminación atmosférica, contaminación acústica, contaminación lumínica, calidade das augas, solos contaminados e residuos, etc.) e á responsabilidade ambiental (que regulan de forma xenérica). Son normas que aglutinan as
regras básicas de todos os ámbitos de regulación ambiental. Nesta liña están a Lei
7/2007, de 9 de xullo, da calidade ambiental de Andalucía ou a Lei 5/2010, de
23 de xuño, de prevención e calidade ambiental da Comunidade Autónoma de
Estremadura.
Tendo en conta o desolador panorama do Dereito ambiental de Galicia, consideramos
fundamental a aprobación dunha Lei de prevención e control ambiental de Galicia que
responda particularmente ao modelo 1, e mesmo 2, das normas autonómicas de intervención ambiental. Esta norma podería regular a autorización ambiental integral, unha
autorización ambiental única –seguindo o modelo dalgunhas leis autonómicas citadas-, a
licenza municipal de actividades clasificadas ou de incidencia ambiental (e no seu caso un
réxime de comunicación para as actividades de menor impacto) e a avaliación de impacto
47
ambiental de proxectos. Nesta lei tamén podería regular a avaliación ambiental de plans
e programas, aínda que non sería imprescindible, podéndose optar por unha regulación
separada por vía legal ou regulamentaria, que desenvolva a lexislación básica estatal. Non
obstante, a súa introdución na lei proposta se ben non é imprescindible, si daría un carácter máis pleno á norma.
A lei proposta podería incluir un título referido aos instrumentos económicos e de xestión,
que identifique os mecanismos deste tipo e que permita manter, se se considera pertinente
en atención á experiencia adquirida na súa aplicación, instrumentos xa existentes no noso
ordenamento ambiental, como o pacto ou a fianza ambiental, ou poñer o acento noutros
complementarios das técnicas de intervención, como os sistemas de xestión ambiental.
Malia a existencia, como vimos, de leis autonómicas de prevención ambiental que regulan
tamén a parte sectorial (contaminación atmosférica, residuos, augas, ruído, contaminación
lumínica, etc.), creo que esta perspectiva non achega gran cousa e dota ás normas de
declaracións xenéricas e programáticas de escasa utilidade. Nada engade, senón complexidade innecesaria, á lexislación estatal e autonómica xa existente.
Desenvolvemos a continuación a formulación xeral da norma que propoñemos, tomando
como referencia as leis autonómicas de prevención ambiental máis recentes.
2
Formulación xeral da proposta de Lei de prevención e control ambiental de
Galicia
A Lei 1/1995 de protección ambiental de Galicia foi, no seu momento, unha referencia no
panorama do Dereito ambiental autonómico. Non obstante, as novidades do extenuante
dinamismo do derecho ambiental e a experiencia adquirida na aplicación da Lei galega,
aconsellan a aprobación dunha nova regulación que redeseñe o panorama das técnicas
preventivas de protección ambiental. Como se sinalou, propoñemos a elaboración e aprobación dunha Lei de prevención e control ambiental de Galicia sobre todos os instrumentos preventivos de avaliación e autorización de proxectos e, se se quere alcanzar maiores
niveis de integración e plenitude normativa, de plans e programas.
Á hora de desenvolver unha norma deste tipo cómpre valorar se pretendemos desenvolver unha norma completa, exhaustiva e regulamentista, ou una norma de contido
básico desenvolvida por vía regulamentaria que lle dea carácter operativo ás súas previsións4. Esta segunda opción parécenos máis pertinente. Garante a pervivencia no tempo
dunha norma marco, con visos de permanencia, para o control do impacto ambiental
de proxectos (e, no seu caso, de plans e programas) en Galicia. As cuestións de detalle
quedarían remitidas ao posterior desenvolvemento regulamentario, cuestión que sería
preciso planificar con realismo para evitar expectativas de desenvolvemento normativo
que non se levan a cabo, como aconteceu no seu momento coa Lei 1/19955. Isto permite
ademais a flexibilidade necesaria para adaptar a regulación autonómica ao dinamismo
propio do Dereito ambiental. En definitiva, sería recomendable desenvolver unha lei non
excesivamente longa nin regulamentista, que defina obxectivos precisos e realistas de
desenvolvemento regulamentario a posteriori.
4 É o caso por exemplo da Lei 17/2006, 11 de decembro, de control ambiental integrado de Cantabria, cuxas previsións básicas sobre as
técnicas de intervención administrativa ambiental, foron desenvolvidas por Decreto 19/2010, de 18 de marzo.
5 Véxase tamén unha formulación crítica sobre o escaso desenvolvemento regulamentario da Lei 1/1995, NOGUEIRA LÓPEZ, A., “Evolución
e deficiencias do Dereito ambiental en Galicia”, en PERNAS GARCÍA (coord.), Análise e reflexións sobre o Dereito ambiental en Galicia,
Universidade da Coruña, 2009, pp. 78 e 79.
48
Outro dos obxectivos da nosa proposta normativa sería adaptar e actualizar o Dereito
ambiental de Galicia ás novidades lexislativas comunitarias e estatais producidas desde o
ano 1995, particularmente en materia de control integrado da contaminación6, avaliación
de impacto ambiental7 e avaliación de plans e programas8. Estas disposicións prevén un
enfoque máis exixente, integral e participativo que a Lei 1-2/1995 de protección ambiental
de Galicia e o resto do desactualizado Dereito ambiental de Galicia.
A aprobación da ley proposta permitirá poñer o ordenamento ambiental de Galicia á altura
das leis de protección ambiental autonómicas máis recentes e innovadoras. Neste sentido
parécennos particularmente interesantes a Lei 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención
para a Protección Ambiental da Comunidade Foral de Navarra; a Lei 2/2006, de 5 de maio,
de Prevención da Contaminación e Calidade Ambiental da Comunidade Autónoma de
Valencia; a Lei 20/2009, de 4 de decembro, de Prevención e Control Ambiental das Actividades de Cataluña; e a Lei 4/2009, de 14 de maio, de Protección Ambiental Integrada de
Murcia. Trátase de normas que ofrecen modelos axeitados de referencia e que se caracterizan por unha idónea técnica xurídica no seu desenvolvemento.
Páxs. 45-58
A Lei que propoñemos deseñaría un marco xurídico claro e preciso que outorgue seguridade xurídica aos operadores económicos, algo que non garante o réxime xurídico das
técnica de intervención administrativa actualmente vixente en Galicia. A norma debería
servir para aclarar os procedementos e reducir as cargas administrativas innecesarias de
acordo coas actuacións comunitarias e estatais dirixidas a simplificar os procedementos
ambientais, sen mingua do nivel de protección ambiental. Neste sentido será preciso tomar en consideración a tendencia actual cara a redución das cargas administrativas para a
posta en marcha de actividades empresariais ou profesionais, derivada non só da Directiva
de servizos, senón tamén das modificacións máis recentes que están sendo levadas a cabo
en diferentes normas autonómicas de protección ambiental.
ESTUDOS E NOTAS
Ademais consideramos que hai que reducir, senón eliminar, ao indispensable a reiteración de previsións da lexislación básica do Estado e, en todo caso, evitar as declaracións
programáticas de obxectivos e principios baleiros de contido (prácticas moi habituais no
Dereito ambiental autonómico). A norma (e, no seu caso, o desenvolvemento regulamentario posterior) debe completar as previsións básicas do Estado para facelas máis funcionais e operativas e para adaptalas ás particularidades ambientais e socioeconómicas de
Galicia.
Esta nova norma regularía de forma coherente, coordinada e, no seu caso, integrada os
procedementos autorizatorios e de avaliación ambiental. Cómpre ordenar, regular e sistematizar estas formas de intervención administrativa. En concreto a lei que propoñemos
podería regular catro técnicas de intervención administrativa de carácter integral e que
afectarían ás instalacións ou actividades dependendo do seu maior ou menor impacto
ambiental. Os instrumentos preventivos poderían ser os seguintes:
6 Directiva 96/61/CEE, de 24 de setembro de 1996, relativa á Prevención e Control Integrado da Contaminación (substituida inicialmente
pola Directiva 1/2008, de 15 de xaneiro, que á súa vez queda derrogada pola Directiva 2010/75, de 24 de novembro de 2010, de emisións
industriais, con efectos a partir de 1 de xaneiro de 2016), e Lei 16/2002, de 1 de xullo, de Prevención e Control Integrado da Contaminación.
7 Directiva 85/337/CEE, de 27 de xuño, relativa á Avaliación das Repercusións de determinados Proxectos Públicos e Privados sobre o Medio
Ambiente (modificada, entre outras, pola Directiva 97/11/CE, de 3 de marzo), e Real Decreto Lexislativo 1/2008, de 11 de xaneiro, polo
que se aproba o texto refundido da Lei de Avaliación de Impacto Ambiental de Proxectos, que foi modificado pola Lei 6/2010, de 24 de
marzo, para articular o procedemento de EIA cos réximes de comunicación previa ou declaración responsable.
8 Directiva 2001/42/CE, de 27 de xuño de 2001, relativa á Avaliación de determinados Plans e Programas no Medio Ambiente, e Lei
9/2006, de 28 de abril, sobre Avaluación dos Efectos de determinados Plans e Programas no Medio Ambiente.
49
1. A autorización ambiental integral de competencia autonómica.
2. A autorización sectorial única de competencia autonómica.
3. A licenza municipal de incidencia ambiental, con informe autonómico vinculante.
4. A licenza municipal de incidencia ambiental, sen informe vinculante autonómico,
que afectaría ás instalacións de menor repercusión ambiental, non sometidas a
ningún outro dos niveis de intervención anteriores, nin a avaliación de impacto
ambiental. Nestes supostos poderíase prever alternativamente un réxime de comunicación ambiental, ou manter a exixencia xeral de licenza municipal pero deixando
aberta a posibilidade aos municipios de someter estas actividades ao réxime de
comunicación previa.
A norma proposta regularía tamén o réxime básico sobre avaliación de impacto ambiental de proxectos. Naqueles casos en que os proxectos sexan instalacións ou actividades
sometidas tamén a autorización ambiental integrada ou licenza municipal ou á obriga de
comunicación previa, a lei debería incidir especialmente na coordinación e integración de
procedementos, coa finalidade de evitar trámites e duplicidades innecesarias. Tamén consideramos favorable que a Lei regule a avaliación de impacto ambiental de plans e programas, para establecer un marco de mecanismos preventivos o máis completo e coordinado
posible, aínda que como xa sinalamos non é imprescindible.
No desenvolvemento desta norma cómpre tomar en consideración a incidencia da normativa de servizos, fundamentalmente a Lei 17/2009, de 23 de novembro, sobre libre acceso
ás actividades de servizos e o seu exercicio e as súas normas de desenvolvemento9. Esta
regulación tivo un efecto limitado no réxime de intervención ambiental. Algunhas Comunidades Autónomas xa realizaron, de modo total ou parcial, a operación de avaliación e de
modificación da lexislación sectorial en materia ambiental (Andalucía, Aragón, Castela-A
Mancha, Castela e León, Cataluña, Galicia, Illas Canarias, Illas Baleares, A Rioxa e Madrid).
Non obstante, como punto de partida, cómpre sinalar a supresión das autorizacións ou a
súa conversión en comunicacións previas foi absolutamente excepcional e reducida ás actividades “inocuas” ou de impacto reducido10. O carácter do medio ambiente como “razón
imperiosa de interese xeral”, excepción ao principio xeral de libre prestación de servizos,
impediu que o proceso desregulador aberto pola Directiva de servizos teña un impacto
considerable no Dereito ambiental.
3 Réxime xurídico de intervención administrativa da proposta de Lei de prevención e control ambiental de Galicia
A
Ámbito de aplicación
Un dos obxectivos da norma proposta será definir de forma máis precisa o ámbito de
aplicación de cada unha das técnicas autorizatorias e de avaliación. Cada proxecto estaría
sometido a un único procedemento de autorización, licenza (ou, no seu caso, comunica9 Estas normas estatais traen causa da Directiva 2006/123/CE do Parlamento e do Consello, de 12 de decembro de 2006, relativa aos servizos no mercado interior. A nivel regulamentario e no específico ámbito ambiental, foi aprobado o Regulamento 367/2010, de 26 de marzo,
relativo á modificación de diversos regulamentos da área de medio ambiente para a súa adaptación á Lei 17/2009 e á Lei 25/2009.
10 SANZ RUBIALES, I., “Medio Ambiente y Directiva de Servicios en Castilla y León”, en VICENTE BLANCO, Dámaso-Javier, RIVERO ORTEGA, Ricardo (dirs.), Impacto de la transposición de la Directiva de Servicios en Castilla y León, Colección de estudios (Consejo Económico y Social
de Castilla y León), núm. 13, 2010, p. 604. Sobre esta cuestión desarrollei un traballo específico “La incidencia de la normativa de servicios
en el derecho ambiental”, que será publicado nun libro colectivo sobre a normativa de servizos dirixido por NOGUEIRA LÓPEZ, A.
50
B
Primeiro nivel de intervención: a autorización ambiental integral,
desenvolvemento e clarificación da Lei 16/2002 de prevención e control
integrado da contaminación
Páxs. 45-58
Nesta proposta normativa os anexos cobran por tanto especial importancia, xa que indicarían de modo taxativo e indubitado os proxectos sometidos a cada unha das técnicas de
intervención, en atención á intensidade do seu impacto ambiental. Sería bo que a Lei realizase este labor e non deixase tal cuestión ao posterior desenvolvemento regulamentario.
Isto outorgaría un amplo nivel de seguridade aos operadores económicos e aos órganos
ambientais das administracións autonómicas e, especialmente, locais. Estas últimas que
obterían resposta á inseguridade xurídica creada polo Decreto 133/2008, de 12 de xuño,
que regula a avaliación de incidencia ambiental, e polas incertezas derivadas da incidencia
da normativa de servizos nas técnicas de intervención municipal. Non obstante, se se quere
dar unha maior flexibilidade e evitar que queden fóra algunhas actividades non expresamente previstas, no nivel menor de intervención (licenza municipal sen informe autonómico ou comunicación previa), pódese deixar aberta a posibilidade de que os municipios
poidan someter este réxime ás actividades non incluidas nos anexos que se consideren, no
caso concreto, molestas, insalubres, nocivas e perigosas, como foi tradicional na regulación das actividades clasificadas.
ESTUDOS E NOTAS
ción previa) ou avaliación ambiental. Isto simplifica a aplicación da lei e evita duplicidades
administrativas de intervención sobre a posta en marcha de actividades ou proxectos.
Para iso cómpre realizar unha avaliación previa da repercusión ambiental das actividades e
proxectos, coa finalidade de identificar as técnicas de intervención ás que deberían estar
sometidos cada un dos proxectos. Neste labor poden ser de utilidade as recentes leis autonómicas de prevención ambiental, aínda que a definición do ámbito de aplicación das
técnicas de intervención exixe, loxicamente, tomar en consideración as particularidades
socioeconómicas e ambientais de Galicia.
Esta proposta de lei aprobaría un réxime autonómico galego en materia de prevención e
control integrado da contaminación que desenvolva e clarifique a aplicación da regulación
básica do Estado en Galicia. Pasaron case dez anos desde a aprobación da Lei estatal e non
dispoñemos polo momento de normas de desenvolvemento ou adicionais de protección
neste ámbito.
Este sería o primeiro nivel de intervención ambiental. A norma autonómica debería precisar
aspectos que deixa pendente a norma básica do Estado, o que contribúe a clarificar a súa
aplicación e, en consecuencia, a outorgar máis seguridade xurídica ás empresas afectadas.
A norma proposta pode concretar algúns aspectos da Lei 16/200211, como a solicitude e
o contido do informe ou cédula de compatibilidade urbanística, a participación municipal
no procedemento e os seus efectos ou o desenvolvemento do procedemento de outorgamento da autorización ambiental integrada, de acordo coas recentes modificacións sufridas pola normativa regulamentaria estatal nesta materia.
11 Esta Lei traspón a Directiva 96/61 de prevención e control integrados da contaminación. Esta directiva sufriu varias modificacións, que foron refundidas na actual Directiva 2008/1/CE, de 15 de xaneiro de 2008. A Comisión Europea quixo ir máis alá en atención á experiencia
adquirida na aplicación da Directiva. Así a finais de 2007, a Comisión Europea presentou unha proposta de Directiva de emisións industriais,
coa finalidade de simplificar e clarificar o seu contido e intensificar a súa aplicación. Esta norma foi formalmente aprobada mediante a
Directiva 2010/75/UE, de 24 de novembro, sobre as emisións industriais, que derroga a Directiva 2008/1 con efectos a 1 de xaneiro de
2016.
51
O obxectivo da Lei 16/2002 é integrar nun só acto de intervención administrativa, a autorización ambiental integrada, todas as autorizacións ambientais sobre produción e xestión
de residuos, verteduras (a augas continentais intracomunitarias ou intercomunitarias, a
augas marítimas e ao sistema integral de saneamento) e emisións á atmosfera previstos na
lexislación sectorial ambiental. A Lei estatal supuxo, neste sentido, un paso cara adiante
na integración de procedementos autorizatorios, aínda que de todas formas ese obxectivo
non se conseguiu de forma plena. A lei galega que propoñemos podería formularse a
necesidade de integrar ou polo menos coordinar o procedemento de concesión da autorización ambiental, con outros procedementos autorizatorios ambientais, como o de outorgamento do permiso de emisións de gases de efecto invernadoiro (posibilidade prevista
na lei 1/2005), ou da autorización para a utilización da zona de servidume de protección
do dominio público marítimo-terrestre. Así mesmo, a norma proposta debería integrar
o procedemento de avaliación do impacto ambiental (de competencia autonómica) e as
exixencias da normativa de riscos de accidentes graves –Real Decreto 1254/1999, de 16
de xullo, sobre medidas de control dos riscos inherentes aos accidentes graves nos que
interveñan substancias perigosas-, no procedemento de outorgamento da autorización
ambiental integrada12. A técnica dos informes preceptivos e, no seu caso, vinculantes pode
ser unha vía axeitada para levar a cabo esta integración e simplificación procedemental, tal
e como ocorre coa Lei 2/2006 da Comunidade autónoma Valenciana.
Para mellorar o nivel de simplificación e claridade do procedemento, a norma proposta
podería integrar as obrigas documentais da lexislación sectorial estatal e autonómica
na solicitude de autorización ambiental integrada, máis alá das propias previsións da
Lei 16/2002. A solicitude de autorización ambiental integrada pode recoller entre outras cuestións, ademais do estudo de impacto ambiental e as exixencias documentais
da normativa de riscos graves, outras obrigas documentais como o estudo acreditativo
do impacto acústico previsto na Lei 7/1997, de 11 de agosto, os informes preliminares
de situación do solo do Decreto autonómico 60/2009, de 26 de febreiro –ou o que a
Directiva 2010/75 de emisións industriais denomina “informe da situación de partida”-,
ou a documentación exixida para a solicitude do permiso de emisións de gases de efecto
invernadoiro previsto na Lei 1/2005, de 9 de marzo, se se opta pola integración deste
procedemento. Esta integración, se se leva a cabo, debe supoñer a ampliación do contido da autorización ambiental integrada, de modo que recolla as exixencias derivadas da
aplicación destas normas sectoriais.
A nova normativa debe ter en conta a interrelación existente entre os instrumentos de
intervención administrativa da normativa urbanística e a ambiental. Así consideramos conveniente, por razóns de eficacia e de simplificación administrativa, a integración da autorización previa autonómica en solo rústico no procedemento de concesión da autorización
ambiental integrada, mediante a técnica do informe vinculante. Con relación á licenza de
obras nada impide que se poida levar a cabo unha integración similar á proposta para a
autorización autonómica en solo rústico, mediante a técnica do informe vinculante sobre
a competencia municipal; aínda que iso quizais poida atopar reticencias importantes desde
o ámbito municipal. Así mesmo, se aspiramos a alcanzar maiores niveis de simplificación
procedemental, debe ser considerada a relación entre o procedemento de autorización
12 Esta integración veuse realizando de facto pola Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestruturas, como se pode apreciar nas
resolucións de outorgamento das autorizacións ambientais integradas. Non obstante, as prácticas administrativas non cumpren coas
exixencias de seguridade xurídica que debe ofrecer o ordenamento xurídico aos operadores económicos.
52
Segundo nivel de intervención: a autorización ambiental única
O Dereito comparado autonómico ofrécenos outras alternativas de interese para a integración e simplificación procedemental para a posta en marcha de actividades non sometidas a autorización ambiental integrada, pero si obrigadas a dispoñer de autorizacións
sectoriais ambientais. Este sería o segundo nivel de intervención, que permitiría trasladar o
beneficioso efecto integrado da normativa de control integrado (que afecta a un reducido
grupo de actividades industriais), especialmente á pequena e mediana empresa sometida
aos controis autorizatorios autonómicos da lexislación sectorial. A Lei estatal 30/2007 de
protección do ambiente atmosférico recolle a posibilidade de integrar a autorización de
emisións nunha autorización integrada autonómica.
Así a Lei 4/2009 de Murcia suxeita a “autorización ambiental única” as actividades e instalacións non sometidas a autorización ambiental integrada, pero si a avaliación de impacto
ambiental, ou a algunha das autorizacións ambientais específicas de competencia autonómica (autorizacións en materia de produción e xestión de residuos, de verteduras desde
terra ao mar, e de actividades potencialmente contaminadoras da atmosfera, incluidas as
referentes aos compostos orgánicos volátiles). Doutra parte, a Lei 5/2010 de Estremadura
ofrece unha solución similar, a “autorización ambiental unificada”. Esta integra as exixencias ambientais sobre contaminación atmosférica, incluidas as determinacións referentes a
compostos orgánicos volátiles, verteduras ao sistema integral de saneamento, produción e
xestión de residuos, solos contaminados, contaminación acústica e contaminación lumínica.
O ámbito de aplicación desta autorización estaría claramente definido nun anexo pechado
e exhaustivo. Seguindo a lóxica da nosa formulación, as actividades deste anexo non estarían sometidas a ningunha outra técnica de intervención da Lei. O grupo de actividades
sometidas a licenza municipal de incidencia ambiental veríase reducido. De modo similar,
a como se establecería no réxime da autorización ambiental integrada, a participación
municipal quedaría garantida a través da vía dos informes vinculantes de compatibilidade
urbanística e de competencia municipal.
Páxs. 45-58
C
ESTUDOS E NOTAS
ambiental integrada e as exixencias de ordenación administrativa doutros ámbitos como
o sanitario13.
A autorización ambiental única integraría, nos casos nos que sexa pertinente, o procedemento de avaliación de impacto ambiental no mesmo sentido que comentamos para a
autorización ambiental integral.
D
Terceiro e cuarto nivel de intervención: a licenza municipal de incidencia
ambiental, con ou sen intervención autonómica vía informe vinculante. O
papel da comunicación previa
A nova norma pode establecer un réxime básico de outorgamento de licenzas municipais
de incidencia ambiental (coñecida de forma clásica como “actividades clasificadas”) que
se coordine co resto de técnicas autorizatorias e de avaliación. Trataríase do terceiro nivel
13 Neste sentido destacan as obrigas de mantemento de instalacións exixidas ás instalacións industriais para a prevención da lexionelose,
previstas no Real Decreto 865/2003, de 4 de xullo, e no Decreto autonómico 9/2001, de 11 de xaneiro, para as instalacións térmicas. Esta
opción de coordinación ou integración debe ser valorada igualmente no marco do procedemento de outorgamento da licenza municipal
de incidencia ambiental.
53
de intervención ambiental que tería fins non estritamente ambientais, senón tamén urbanísticos, sanitarios e de seguridade.
Tras a derrogación (un tanto confusa) do Decreto 2414/1961, de 30 de novembro, polo que
se aproba o Regulamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas e Perigosas (coñecido
como RAMINP), e a regulación do Decreto 133/2008, de 12 de xuño, que regula unicamente a avaliación de incidencia ambiental, como un trámite de competencia autonómica no
marco do procedemento para o outorgamento da licenza municipal, parece conveniente establecer un réxime básico autonómico de actividades clasificadas que precise a intervención
autonómica no devandito procedemento. Esta necesidade vese acrecentada pola ausencia
de ordenanzas propias na materia nalgúns municipios e pola inseguridade que rodea á aplicación da normativa sobre libre acceso ás actividades servizos e ao seu exercicio.
A este réxime estarían sometidas as actividades non sometidas a autorización ambiental
integral nin a autorización ambiental única e que, tras unha avaliación previa, se inclúan,
de modo taxativo, no anexo (anexos) correspondente da norma, por entender que causen
molestias, danos ou riscos á saúde humana ou ao medio ambiente. Existen abundantes
leis autonómicas recentes que facilitarían o labor de determinación das actividades con
Non someter a licenza municipal as actividades sometidas a autorización ambiental autonómica (integral ou única), xustifícase nas propias previsións da Lei 16/2002 (con relación
ás actividades sometidas a control integrado) e polas exixencias da normativa de libre
prestación de servizos, que está destinada a evitar cargas administrativas innecesarias e
desproporcionadas. En consecuencia, con esta medida simplificaríanse e reducirían as cargas administrativas e os prazos para a posta en marcha de actividades, ademais de que
se evitarían os eventuais conflitos e incoherencias que puidesen xurdir (pensemos no caso
dunha actividade con autorización ambiental integrada, que se atopa con reticencias locais
para a concesión da licenza municipal). Como xa sinalamos anteriormente, a intervención
municipal nos procedementos autonómicos debería quedar garantida a través dos preceptivos informes municipais vinculantes no marco do procedemento autonómico.
A norma proposta terá que articular a licenza municipal de incidencia ambiental coa licenza de obras. Non obstante, a xurisprudencia e o noso ordenamento xurídico xa prevé a
tramitación e resolución conxunta dos procedementos de licenza de obras e de incidencia
ambiental.
Seguindo a formulación do Decreto 133/2008, pódense prever dous niveis de intervención
diferenciados:
1. Actividades sometidas a licenza municipal de incidencia ambiental, con informe
vinculante autonómico.
2. Actividades sometidas a licenza municipal de incidencia ambiental, exentas de informe vinculante autonómico.
a) Terceiro nivel de intervención: actividades sometidas a licenza municipal de incidencia
ambiental, con informe autonómico vinculante (ou declaración de impacto ambiental)
A intervención autonómica vía informe vinculante de incidencia ambiental (o que hoxe
coñecemos como a avaliación de incidencia ambiental regulada no Decreto 133/2008) só
54
b) Cuarto nivel de intervención: Actividades sometidas a licenza municipal de incidencia
ambiental, sen informe autonómico vinculante. O papel da comunicación previa.
As actividades de incidencia ambiental residual ou menor estarán sometidas a licenza municipal, pero quedan eximidas de intervención autonómica vía informe. Este enfoque entronca perfectamente coa liña marcada polo Decreto 133/2008, que recolle un anexo de
actividades excluidas de avaliación de incidencia ambiental. Sería o cuarto nivel de intervención, que non afectaría ás actividades sometidas a autorización ambiental autonómica
(integral ou única) ou a avaliación de impacto ambiental.
Neste sentido interesa destacar que o actual Decreto 133/2008 exclúe de intervención autonómica as “actividades de ocio, entretemento e de restauración previstas no Catálogo
de espectáculos públicos e actividades recreativas da Comunidade Autónoma de Galicia,
aprobado polo Decreto 292/2004, de 18 de novembro”; razón pola que recibiu as críticas do
Valedor do Pobo14. É dicir estas actividades estarán sometidas á exixencia de licenza municipal se así o establece unha ordenanza municipal –ou polo menos esa parece a interpretación
máis probable dun Decreto realmente confuso e innecesariamente complexo. Este Decreto
crea un panorama municipal de excesiva diversidade de réximes de intervención para este
tipo de actividades. Unha Lei, como a proposta, podería outorgar esa seguridade xurídica
necesaria tanto para os promotores destas actividades como para os municipios.
Páxs. 45-58
Na liña do fixado polo Decreto 133/2008, cando as actividades obrigadas a dispoñer de
licenza municipal estean sometidas igualmente a avaliación de impacto ambiental, non
sería necesario o trámite de informe de incidencia ambiental, xa que se entende que o
procedemento de avaliación e a declaración de impacto ambiental exercen con maiores
garantías ese labor. Neste caso deberían preverse as medidas procedementales axeitadas
de coordinación, que garantan que ningunha actividade sexa autorizada sen a preceptiva
avaliación. A licenza municipal só podería ser concedida en caso de outorgamento de
previa declaración de impacto ambiental positiva e, nese caso, debería integrar obrigatoriamente as condicións da declaración que eventualmente se fixaran.
ESTUDOS E NOTAS
tería lugar nas actividades con maior impacto ambiental. Parécenos máis axeiada a denominación de “informe autonómico de incidencia ambiental” (que empregar a denominación de “avaliación de incidencia ambiental”) para non perdermos a perspectiva de que se
trata dun trámite no marco do procedemento de outorgamento da licenza municipal. A
súa denominación como avaliación de incidencia ambiental xera, ao meu xuízo, confusión
e fai menos clara a comprensión do panorama das técnicas de intervención administrativa
ambiental.
Así mesmo entendemos que na definición do ámbito de aplicación e o réxime da licenza
municipal de incidencia ambiental sería conveniente tomar en consideración o réxime de
ordenación administrativa en materia de espectáculos, establecementos públicos e actividades recreativas, aos efectos dunha maior coordinación e mesmo integración dos réximes
respectivos.
Con relación a todas ou a algunhas das actividades que propoñemos someter a licenza municipal de incidencia ambiental, sen informe vinculante autonómico, podería formularse a
14 DE ANDRÉS ALONSO considera que “[e]sta exclusión é inexplicable; con ela decae a garantía preventiva máis importante dos cidadáns
cando no seu medio se pretende instalar unha sala de festas, unha discoteca, un pub ou calquera outra actividade deste tipo, o que se
daba mediante a exixencia de licenza específica que analizara, entre outras cousas, as repercusións na calidade de vida, a intimidade
persoal e familiar, a saúde ou o descanso dos veciños” (“O medio ambiente en Galicia á luz dos informes do Valedor do Pobo”, PERNAS
GARCÍA (coord.), Análise e reflexións sobre o Dereito ambiental en Galicia, Universidade da Coruña, 2009, p. 44).
55
posibilidade alternativa de sometelas a réxime de comunicación ambiental, coa finalidade de
reducir, no seu caso, as cargas administrativas innecesarias ou desproporcionadas. Algunhas
normas autonómica interiorizaron esta técnica de intervención, como é o caso da Lei 2/2006,
Comunidade Valenciana, Lei 20/2009 de Cataluña15 ou a Lei 5/2010 de Estremadura.
A exixencia de comunicación previa ás actividades de menor impacto require establecer
as oportunas cautelas documentais. Neste sentido a normativa autonómica máis recente,
como a Lei 20/2009, dispuxo que a comunicación previa debe ir acompañada de proxecto
con memoria ambiental, dunha certificación acreditativa do personal técnico competente da execución do proxecto de cumprimento do proxecto presentado e da normativa
ambiental e, no seu caso, da declaración de impacto ambiental. Sobre esta última cuestión habería que valorar que entidade se encargaría da emisión de tal certificación, unha
entidade pública (órganos ou servizos autonómicos ou municipais) e/ou unha entidade
colaboradora da administración. Apréciase claramente na lexislación autonómica unha
tendencia a externalizar estas funcións ás entidades colaboradoras da Administración, nas
que os promotores de actividades privadas atopan unha nova fonte de seguridade xurídica16, ante a desaparición do control público previo.
A comunicación será posterior ao outorgamento das licenzas urbanísticas ou sectoriais
que sexan precisas. No caso de que a instalación non estea sometida a exixencia de licenza
urbanística, algunhas normas autonómicas optaron por exixir, dentro da documentación
que acompañe á comunicación, un certificado de compatibilidade urbanística.
A exixencia legal de comunicación debe ir acompañada dun conxunto de cautelas destinadas a potenciar a información documental complementaria á comunicación, a reforzar os
medios materiais e humanos no desenvolvemento da actividade de inspección e a prever
un réxime sancionador para disuadir o falseamento das informacións e o incumprimento
das condicións ambientais legalmente establecidas.
E
Técnicas de avaliación de proxectos: a avaliación de impacto ambiental de
proxectos
A Lei proposta debería aprobar o réxime de avaliación de impacto ambiental de proxectos.
Esta norma tería que desenvolver o procedemento da lexislación básica do Estado -Real
Decreto Lexislativo 1/2008, de 11 de xaneiro, polo que se aproba o texto refundido da Lei
de Avaliación de Impacto Ambiental de Proxectos-, con relación aos proxectos de competencia autonómica.
O Real Decreto Lexislativo foi modificado pola Lei 6/2010, de 24 de marzo. Esta norma clarificou as fases do procedemento e reduciu os prazos dos seus diferentes trámites. Así tamén
adaptou esta regulación ás novas previsións da regulación sobre libre acceso ás actividades
de servizos, dando lugar a algunhas distorsións que non procede analizar neste artigo17.
A proposta normativa podería contribuir a precisar o concepto de órgano substantivo no
procedemento de avaliación de impacto ambiental de proxectos, o cal é fundamental para
15 A Lei catalá prohíbe aos municipios o sometemento a licenza municipal ás actividades incluidas dentro do réxime de comunicación
definido pola norma.
16 Véxase neste sentido ESTEVE PARDO, J., El desconcierto del Leviatán. Política y derecho ante las incertidumbres de la ciencia, Marcial Pons, 2009.
17 Esta cuestión tratámola en profundidade no artigo “Técnicas preventivas de protección ambiental y normativa de servicios. Análisis particularizado de la evaluación de impacto ambiental y de la ordenación administrativa de la gestión de residuos”, Revista Catalana de Dret
Ambiental, núm. 2, 2010.
56
As autorizacións autonómicas e a licenza municipal, con informe autonómico vinculante, son exixibles a determinadas actividades, instalacións ou establecementos. Este tipo
de proxectos están sometidos nalgunhas ocasións a procedementos de avaliación de impacto ambiental, polo que habería que integrar estas previsións nos procedementos de
outorgamento das autorizacións ambientais autonómicas e da licenza municipal, tal e
como comentamos en apartados anteriores. Non obstante, nalgúns casos as instalacións
sometidas a control integrado estarán sometidas a avaliación de impacto en todo caso e,
noutras, haberá que realizar unha análise caso por caso. O mesmo ocorre coas actividades
sometidas a autorización ambiental única ou licenza municipal de incidencia ambiental.
Isto require que haxa que prever regras diferentes para articular estes diferentes escenarios
posibles nos réximes da autorización ambiental integrada, da autorización ambiental única
e da licenza municipal de incidencia ambiental, tal e como fai de forma moi clara a Lei
4/2005 de Navarra18.
Páxs. 45-58
Tras a incidencia da normativa de servizos, algúns proxectos pasaron a estar sometidos nos
seus sectores respectivos á exixencia de declaración responsable ou comunicación previa.
Nesta orde de cousas, habería que desenvolver a nova regulación proposta de acordo coas
previsións da Lei 25/2009 e o Regulamento 367/2010, de 26 de marzo, relativo á modificación de diversos regulamentos da área de medio ambiente para a súa adaptación á Lei
17/2009 e á Lei 25/2009. Estas normas dispoñen que a avaliación de impacto ambiental
terá que realizarse con carácter previo á declaración responsable ou comunicación previa,
cando esta sexa a forma de control da actividade. É dicir, a declaración responsable ou comunicación previa non poderá presentarse (e en consecuencia, non poderá iniciarse o desenvolvemento da actividade) ata que non fose emitida a declaración de impacto ambiental.
ESTUDOS E NOTAS
evitar descoordinacións entre administracións, e para determinar a incardinación e efectos
do procedemento accesorio de avaliación de impacto ambiental. Non todas as actividades
están obrigadas a dispoñer de autorización substantiva sectorial. Algunhas delas están
afectadas por un mero réxime de comunicación previa. Dependendo dos supostos o papel
de órgano substantivo pode ser desempeñado, polo tanto, polo órgano ambiental para
a concesión da autorización ambiental autonómica, o órgano sectorial competente para
autorizar o proxecto (ou recibir a comunicación ou declaración responsable) ou o alcalde
no marco do procedemento para a concesión da licenza municipal de incidencia ambiental. Cada unha destas situacións require de solucións de coordinación de procedementos
diferentes, que é necesario prever normativamente.
A Lei proposta debería valorar, en atención á experiencia adquirida na súa aplicación, se
é preciso manter o réxime de avaliación de efectos ambientais previsto na lei 1/1995 e
desenvolvido por Decreto 227/1991, de 4 de outubro. En atención ao deseño proposto
de técnicas de intervención administrativa, recomendamos a derrogación da norma autonómica, ofrecendo, iso si, unha solución que clarifique os procedementos a aplicar nos
supostos das obrigas de sometemento a avaliación de impacto ambiental previstas na
lexislación sectorial.
Sería preciso tamén crear mecanismos xurídicos de coordinación dos procedementos de
avaliación ambiental, coas técnicas de intervención da lexislación de ordenación do territorio, particularmente cos proxectos de incidencia supramunicipal, regulados a través de
18 Véxase sobre esta Lei, ALENZA GARCÍA, J. F. (Dir.), Comentarios a la ley Foral de Intervención para la Protección Ambiental (Ley Foral
4/2005, de 22 de marzo), Instituto Navarro de Administración Pública, Pamplona, 2006.
57
Decreto autonómico 80/2000, do 23 de marzo, que anula a capacidade de intervención
administrativa dos municipios en relación con este tipo de proxectos. Algunhas recentes
sentenzas do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia fálannos da necesidade de clarificar
esta cuestión; é o caso das sentenzas de setembro de 2008 (572/08), de 25 de febreiro
de 2009 e de 20 de xaneiro de 2010. Nestes supostos prodúcese unha alteración da competencia local en materia de incidencia ambiental e urbanística, que exixe de previsións
específicas na regulación de control integrado da contaminación, avaliación de impacto
ambiental de proxectos e licenza de incidencia ambiental.
Finalmente, a norma proposta podería prestar atención ás exixencias específicas de avaliación ambiental de proxectos (e tamén de plans) realizados en Rede Natura, coa finalidade de
clarificar o procedemento aplicable e a posibilidade de desenvolver actividades con incidencia ambiental nestes espazos. Sería positivo integrar as limitacións e obrigas de avaliación do
artigo 45 da Lei 42/2007, de 13 de decembro, do Patrimonio Natural e a Biodiversidade nos
procedementos de avaliación de impacto ambiental de proxectos e de plans e programas.
IVBibliografía
ALENZA GARCÍA, J. F. (Dir.), Comentarios a la ley Foral de Intervención para la Protección Ambiental
(Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo), Instituto Navarro de Administración Pública, Pamplona, 2006.
CALATAYUD ÁLVAREZ, A., “Situación da normativa ambiental de Galicia e prioridades normativas”,
en PERNAS GARCÍA (coord.), Análise e reflexións sobre o Dereito ambiental en Galicia, Universidade da Coruña, 2009.
DE ANDRÉS ALONSO, Fernando, “O medio ambiente en Galicia á luz dos informes do Valedor do
Pobo”, en PERNAS GARCÍA (coord.), Análise e reflexións sobre o Dereito ambiental en Galicia,
Universidade da Coruña, 2009.
ESTEVE PARDO, J., El desconcierto del Leviatán. Política y derecho ante las incertidumbres de la ciencia, Marcial Pons, 2009.
NOGUEIRA LÓPEZ, A., “La protección ambiental en Galicia (Lei 1/1995 de Protección Ambiental)”,
Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 24, 1996.
NOGUEIRA LÓPEZ, A., e SANZ LARRUGA, F. J., “Política ambiental de Galicia”, en LÓPEZ RAMÓN, F.,
Observatorio de Políticas Ambientales, 1978-2006, Aranzadi, 2006.
PERNAS GARCÍA, J. J.:
“Técnicas preventivas de protección ambiental y normativa de servicios. Análisis particularizado de
la evaluación de impacto ambiental y de la ordenación administrativa de la gestión de residuos”,
Revista Catalana de Dret Ambiental, núm. 2, 2010.
“La incidencia de la normativa de servicios en el derecho ambiental”, que será publicado nun libro
colectivo sobre a normativa de servizos dirixido por NOGUEIRA LÓPEZ, A. (2011, en prensa).
PERNAS GARCÍA (coord.), Análise e reflexións sobre o Dereito ambiental en Galicia, Universidade da
Coruña, 2009.
SANZ LARRUGA, F.J.:
“A Lei de protección ambiental de Galicia: as súas bases xurídicas e principios ordenadores” (I),
Revista Xurídica Galega, núm. 28, 2000.
“A Lei de protección ambiental de Galicia: as súas bases xurídicas e principios ordenadores” (II),
SANZ RUBIALES, I., “Medio Ambiente y Directiva de Servicios en Castilla y León”, en VICENTE BLANCO, Dámaso-Javier, RIVERO ORTEGA, Ricardo (dirs.), Impacto de la transposición de la Directiva
de Servicios en Castilla y León, Colección de estudios (Consejo Económico y Social de Castilla y
León), núm. 13, 2010.
58
Acerca do réxime
económico matrimonial
no dereito civil galego
MARÍA JOSÉ BRAVO BOSCH
Profesora Titular de Dereito Romano
Universidade de Vigo
Resumo: A lei de Dereito Civil de Galicia contén a regulación legal do réxime económico matrimonial. Consta
de tres capítulos, o primeiro deles dedicado ás disposicións xerais, o segundo ás capitulacións matrimoniais, e un
terceiro e derradeiro capítulo que regula as doazóns por razón de matrimonio. No presente traballo analízase cada
un deles por separado para unha mellor análise da regulación contida na lei 2/2006, comezando polo artigo 171:
“O réxime económico matrimonial será o convido polos cónxuxes en capitulacións matrimoniais. En defecto de
convenio ou ineficacia do mesmo, o réxime será a sociedade de gananciais”. Noutros dereitos forais o sistema elixido
foi o de separación de bens, como sucede en Cataluña e Baleares, algo que parece máis lóxico á vista dos problemas
derivados da partición e disolución da sociedade familiar en caso de optar por unha sociedade de gananciais. A comisión superior de dereito civil de Galicia defiende a modificación da lei galega para optar polo réxime de separación
de bens, o que refrenda a necesidade deste cambio legal.
Palabras clave: dereito civil galego, matrimonio, réxime patrimonial, capitulacións, doazóns
Abstract: The Galician civil law contains the legal regulation of matrimonial property. It consists of three chapters,
the first of which is dedicated to the general provisions, the second to the marriage, and a third and final chapter
governing gifts by reason of marriage. This paper examines each of them separately for a better analysis of the
regulation contained in the law 2 / 2006, starting with Article 171: “The matrimonial property regime will be
agreed by the spouses in a marriage contract. Failing agreement or ineffectiveness, the system shall be the conjugal
partnership”. In other foral legislation the system chosen was the separate property, as in Catalonia and the Balearic
Islands, which seems more logical in view of the problems arising from the partition and dissolution of the family
firm should opt for a society of property. The High Commission of Galician civil law defends Galician law change to
choose the regime of separate property, which endorses the need for this legal change.
Key words: Galician civil law, marriage, property regime, capitulations, donations.
Índice: 1. Antecedentes. 2. Lei 2/2006, de 14 de xuño, de Dereito Civil de Galicia. 3. Réxime económico matrimonial.
3.1 As capitulacións matrimoniais. 3.2. As doazóns por razón de matrimonio.
ESTUDOS E NOTAS
42
59
1Antecedentes
A realidade xurídica particular de Galicia aceptouse historicamente sen maiores inconvenientes no que respecta aos costumes presentes no seu territorio, aínda que non existise
unanimidade doutrinal á hora de recoñecer un dereito civil propio máis alá do dereito consuetudinario de marcado carácter agrario. Con todo, a Lei de Bases do Código civil de 11
de maio de 1888, na súa Base 13, recoñecía expresamente a Galicia1 como territorio foral
conxuntamente con Aragón, Baleares, Cataluña, Navarra e Provincias Vascas, mención
que quedaría plenamente consolidada coa lei 147/1963, de 2 de decembro, que supuxo a
aprobación da Compilación do Dereito civil especial de Galicia2.
60
A condición de territorio foral cun corpus normativo propio debería ter suposto un impulso claro á aplicación práctica deste dereito, non obstante, ao ser normas pertencentes
case en exclusiva ao mundo agrario -como por exemplo a compañía familiar galega ou os
“muíños de herdeiros”, cuxos conflitos chegaban en raras ocasións aos tribunais- e non
de carácter xeral, reduciuse o ámbito de coñecemento e de aplicación deste dereito foral
máis aparente que real3. A nova compilación galega non se convertiu nun estímulo para
os que podían utilizala, posto que no núcleo da devandita lei non se atopaban as relacións
de dereito privado utilizadas normalmente pola cidadanía. O reflexo normativo de institucións alonxadas da realidade daquela época, pertencentes a un ámbito case estritamente
rural, fixeron da Compilación de Dereito civil de Galicia un corpo regulador incompleto,
xa porque faltasen –segundo parte da doutrina4- algunhas figuras que deberan reflectirse
no mesmo, xa porque se consideraba que algunhas institucións presentes na Compilación
carecían de entidade suficiente para ter sido recollidas pola mesma5.
O marco constitucional previsto para o desenvolvemento da actividade lexislativa das CCAA
é o constituido polo artigo 149.1.8 da Constitución Española, onde recolle a competencia
exclusiva do Estado en distintas materias, como a “lexislación civil, sen prexuízo da conservación, modificación e desenvolvemento polas Comunidades Autónomas dos dereitos civís,
forais ou especiais, alí onde existan. En todo caso, as regras relativas á aplicación e eficacia
das normas xurídicas, relacións xurídico-civís relativas ás formas de matrimonio, ordenación
1 Vid. ao respecto, RODRÍGUEZ ENNES, L., Aproximación á historia xurídica de Galicia, EGAP, Santiago de Compostela, 1999, p. 209 ss., onde
realiza unha esexese histórica da lexislación galega ata converterse en compilación foral. Comeza coa Comisión Xeral de Codificación
creada por decreto de 2 de febreiro de 1880, onde se prevé a presenza dun membro representante de cada territorio que teña institucións
de dereito foral como era o caso de Galicia, ata o Código Civil de 1889, onde amosa a incompatibilidade do dereito galego co novo corpus
normativo en p. 219: “Porén o principio xeral de respecto dos Dereitos forais, no caso particular de Galicia, a entrada en vigor do Código
supuxo a práctica desaparición das especialidades forais precisamente fundamentadas nun dereito consuetudinario en grande parte
contrario ás novas prescricións do Código sometidas á aplicación do artigo 5 do novo texto legal, que rexeitaba expresamente o costume
contra lei, o que tiña especial relevancia no ámbito do dereito sucesorio intimamente unido á forma de posesión e explotación da terra”.
2 Moi cuestionada no seu momento, como pon de manifesto RODRÍGUEZ MONTERO R., “O Dereito Civil en Galicia, a lei de Dereito Civil de
Galicia e o futuro Dereito Civil de Galicia: Apuntamentos, ideas e suxestións”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, núm. 5, 2001, p. 741: “A devandita Compilación non obtivo un xuízo unánime no seu momento, sinalándose opinións contraditorias,
tanto polo que respecta á oportunidade da súa realización, como en relación ao seu contido”.
3 Cfr. REBOLLEDO VARELA, A. L., “Derecho civil de Galicia: presente y futuro”, en Revista Jurídica de Navarra, núm. 46, 2008, p. 13, onde
engade: “En Galicia, por carecer de fondas raíces históricas na utilización das normas civís ou de dereito privado como motivo de identidade, tradicionalmente veuse aplicando o código civil polo que constituiu un territorio foral máis formal que real, simplemente froito de
circunstancias políticas da época da codificación”.
4 CASTÁN TOBEÑAS, J., “A Compilación do Dereito Civil especial de Galicia”, en RGLX, núm. 46, 1963, p. 27 ss.
5 Vid. por todos, OTERO VARELA, A., “Sobre a Compilación do dereito foral galego”, en AHDE, núm. 35, 1965, p. 555-556, onde realiza un
percorrido histórico para explicar a especial circunstancia de Galicia, ao dicir que quedou pronto á marxe da Reconquista e por iso: “Continuou o réxime señorial ata a súa recente abolición, o que deu lugar á persistencia das formas de entrega de terra típicas daquel réxime
ata os nosos días, como acredita a presenza actual do foro”, engadindo que a Compilación galega recolle “o foro, a compañía familiar, a
parzaría, etc. En conxunto non parecen ter entidade suficiente para xustificar a súa recompilación nin para constituir o problema xurídico
de Galicia”, para concluir a continuación que o problema xurídico de Galicia é a dificultade á hora de aplicar o Código civil a un ambiente
especial como é o económico galego.
Constaba de 170 artigos, 2 disposicións adicionais e 4 disposicións transitorias, sendo
o Título VII o que regulaba o réxime económico familiar. No artigo 112 e 113 consagrábase o principio de liberdade en canto ás capitulacións matrimoniais, en cuxo
defecto se aplicaría o réxime de gananciais9, e nos artigos 114 a 116 regulábanse as
doazóns por razón de matrimonio, quizais o máis destacable desta lei no ámbito patri-
ACERCA DO RÉXIME ECONÓMICO MATRIMONIAL NO DEREITO CIVIL GALEGO
María José Bravo Bosch.
Páxs. 59-75
A aparición da lei 4/1995 de 24 de maio, de “Dereito civil de Galicia”, supuxo un avance6,
por canto recollía novas figuras como a servidume de paso ou as serventías, o contrato de
vitalicio, as doazóns por razón de matrimonio7 (que a este tema en concreto obxecto do
noso estudo interesan particularmente, como veremos a continuación), o usufruto universal
do cónxuxe viúvo, o testamento mancomunado8 ou os pactos sucesorios, ainda que a sía
falta de claridade en temas tan importantes como o lugar do costume dentro das fontes do
Dereito (art. 3.2), xerase tantos problemas de interpretación. En calquera caso, prevalecen
os aspectos positivos sobre os negativos, como se deduce da inclusión de institucións antes
prohibidas por constituir costumes contra legem, agora legalmente aceptadas grazas ao
principio de competencia entre a lexislación estatal e a autonómica que as recolle.
ESTUDOS E NOTAS
dos rexistros e instrumentos públicos, bases das obrigas contractuais, normas para resolver
os conflitos de leis e determinación das fontes do Dereito, con respecto, neste último caso,
ás normas de dereito foral ou especial”. De acordo coa regulación constitucional, a Comunidade Autónoma de Galicia recolleu no seu Estatuto de Autonomía de 1981 (artigo 27.4)
a competencia exclusiva en materia de “Conservación, modificación e desenvolvemento
das institucións do Dereito civil galego”. Do mesmo modo, o artigo 38 do Estatuto de Autonomía ten especial transcendencia en relación coas fontes de dereito propio de Galicia:
“1. En materias de competencia exclusiva da Comunidade Autónoma, o Dereito propio de
Galicia é aplicable no seu territorio con preferencia a calquera outro, nos termos previstos
no presente Estatuto. 2. A falta de Dereito propio de Galicia, será de aplicación supletoria o
Dereito do Estado. 3. Na determinación das fontes do Dereito civil respectaranse polo Estado as normas do Dereito civil galego”. Posteriormente, en virtude da lei 7/1987, integrouse
no Dereito civil galego a Compilación realizada en 1963 aínda que se derrogasen institucións como a do Foro para adaptala aos principios constitucionais. Como consecuencia da
entrada en vigor da lei 4/1995, novo espazo normativo regulador do Dereito civil de Galicia,
a lei 7/1987 foi derrogada.
6 En opinión de BELLO JANEIRO, D., “Presente e futuro do Dereito civil de Galicia”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da
Coruña, núm. 9, 2005, p. 1051: “A lei de 1995, de Dereito Civil de Galicia, pode ser, con toda xustiza, considerada como a máis importante
norma xurídica da Comunidade Autónoma galega emanada do Parlamento despois do Estatuto de Autonomía”, engadindo que ata a súa
entrada en vigor, o dereito civil galego subsistía como simple costume en certo modo camuflada na práctica notarial.
7 REBOLLEDO VARELA, N., “Dereito civil de Galicia: presente e futuro”, cit. p. 17, onde resalta a falta de previsión da lei 4/1995, poñendo
como exemplo: “A regulación das doazóns por razón de matrimonio (art. 114) sen establecer a súa incardinación co réxime de gananciais
que se declara supletorio (art. 112)”, aínda que destaca que esta lei supuxo un “avance certamente significativo do dereito civil galego
respecto da decadencia en que se atopaba inmerso durante a vixencia da Compilación de 1963 e constituiu a base da que derivou a lei
vixente 2/2006, de 14 de xuño”.
8 ALONSO VISO, R., “O testamento mancomunado no dereito galego”, en Revista Xurídica Galega, 14, 1996, p. 21, onde define o testamento
mancomunado como “o outorgamento da última vontade de varias persoas nun único acto ou instrumento, incluíndo os patrimonios de
todos os dispoñentes. Falta pois, a nota característica da individualidade oy unipersonalidade no seu outorgamento”, e lembra que esta
figura está recollida na lei 4/1995 no artigo 137, onde se lle outorga validez, aínda que no ordenamento xurídico español non existise
unha solución única en canto ao modelo de testamento mancomunado.
9 Vid. ao respecto, GUTIÉRREZ ALLER, V.,“Réxime económico-familiar e sucesorio na lei de Dereito civil de Galicia”, en Dereito Civil de
Galicia (Comentarios á Lei 4/1995 do 24 de maio), Santiago de Compostela, 1992, p. 354, onde destaca que a subsistencia do réxime de
gananciais como supletorio en defecto de pacto “foi motivo de controversia nos traballos preparatorios da lei. A comunidade ganancial,
como patrimonio autónomo mancomunado entre cónxuxes, sen atribución de cotas sobre cada un dos elementos que o compoñen, non
encaixa coa concepción da comunidade matrimonial dos bens que predomina entre os cónxuxes galegos, especialmente no ámbito rural,
concepción na que, aínda que está claro que bens compoñen esa comunidade (que bens son gananciais) esta se concibe como comunidade ordinaria por cotas sobre cada un deses bens”, concluíndo que non resultaría estraño que se formulase a comunidade ordinaria en
vez da sociedade de gananciais como réxime supletorio legal.
61
monial10. O réxime de doazóns resultaba máis amplo que o contido sobre as mesmas
disposto no Código Civil, por canto o artigo 114 recollía a posibilidade de outorgarse
antes ou despois de celebrado o matrimonio, virtualidade non recollida no artigo 1336
do Cc., que só contempla as doazóns outorgadas antes do mesmo. Ademais, as doazóns por razón de matrimonio tiñan o seu fundamento nun motivo causal, pero a diferenza do Cc. no que a causa de tales doazóns era un matrimonio futuro, na lei galega
considerábase como principal motivo o matrimonio en si mesmo, presente ou futuro.
Á marxe destas consideracións, a lei 4/1995 non suscitou unha opinión unanimemente
favorable, por canto se entendía como un proxecto lexislativo a curto prazo, pacato e en
absoluto innovador, á marxe dos pequenos avances que sinalamos11. Con todo, negar a
importancia desta lei sería inxusto12, por canto supuxo o punto de partida real ata chegar
a un verdadeiro corpo normativo do dereito civil propio de Galicia. A incorporación de
novas figuras xurídicas que demandaba a realidade xurídica e social galega, ao lado de
institucións de indubidable valor etnográfico pero escasa efectividade práctica non restan
valor ao empeño de procurar a convivencia xurídica de ambas as dúas, á marxe dos problemas de aplicación que xurdisen na práctica. Con todo, este modelo lexislativo mostrou
pronto as súas carencias, polo que se fixo necesario reformar a lei 4/1995, converténdose
despois dos pasos necesarios na nova Lei de Dereito civil de Galicia 2/2006, de 14 de xuño,
actualmente vixente13.
62
2 Lei 2/2006, de 14 de xuño, de Dereito Civil de Galicia
O texto legal entrou en vigor, de acordo coa súa disposición final, aos vinte días da súa
publicación no DOG, o día 22 de xullo de 2006. É un texto regulador moito máis eficaz
que os anteriores, por canto recolle os cambios sociais e estruturais da sociedade galega
en institucións xurídicas acordes coa devandita realidade14, cunha lexislación unitaria totalmente alonxada da anterior -fragmentada e dispersa- para converterse nun corpo norma10 BUSTO LAGO, J.M., “As competencias lexislativas da Comunidade Autónoma de Galicia en materia de Dereito civil”, en Revista Xurídica
Galega, 35, p. 27, cando sinala: “A determinación do sistema matrimonial e o recoñecemento da eficacia civil a determinados tipos de
matrimonio é competencia exclusiva do Estado, mentres que a regulación das relacións patrimoniais entre os cónxuxes pode ser asumida,
no marco da lexislación civil, polas CCAA. A reserva competencial a favor do Estado ten que entenderse restrinxida aos aspectos non patrimoniais do matrimonio, en conclusión á que se chega empregando o art. 13.1 CC (exceptúa expresamente as normas relativas ao réxime
económico matrimonial da súa aplicación xeral e directa en todo o Estado) como criterio interpretativo”.
11 BELLO JANEIRO, D., “Presente e futuro do Dereito civil de Galicia”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, núm.
9, 2005, p. 1053, onde se amosa satisfeito dos contidos lexislativos incorporados á lei de 1995, aínda que recoñece a necesidade dunha
ampla reforma: “Pois ben, respecto á actualización da nosa Lei de Dereito Civil de Galicia, cómpre ampliar con valentía o seu contido, con
ocasión da súa revisión, unha vez transcorrido case o dobre do tempo de cinco anos que a propia norma de 1995 prevé para elaborar un
informe parlamentario comprensivo das dificultades e dúbidas que se advirtan na aplicación dos preceptos da Lei e das normas que se
estimen necesarias para a conservación, modificación e desenvolvemento das institucións do dereito civil propio de Galicia”.
12 Vid. ao respecto, PARDO GATO, J.R., “Pasado, presente e futuro do Dereito Civil de Galicia”, en Revista Xurídica Galega, 47, 2005, p. 16, onde
destaca a importancia da lei 4/1995: “Este dereito civil propio da nosa comunidade afectaba, e segue afectando, a amplas parcelas da vida
dos cidadáns que repercuten directamente no seu contorno inmediato, como a propiedade, o aproveitamento da terra e os contratos, así
como, de xeito singular, no referente aos arrendamentos de tipo rústico, a familia, os testamentos e as herdanzas. De todas estas materias
xurídicas emerxeron figuras singulares que os galegos, sobre todo aqueles que gardan certa vinculación coas áreas rurais, coñecen por
telas invocado e utilizado en numerosas ocasións para dirimir as súas controversias e litixios, e que, como se explicita na LDCG, deben
aparecer integradas no noso dereito como creación xenuína do pobo galego, que xorde ao longo dos séculos na medida en que a súa
necesidade se fai patente, fronte a un ordenamento estatal que, por ser común, viña negando as nosas especiais peculiaridades”.
13 Á marxe da modificación sufrida na súa Disposición Adicional Terceira coa Lei 10/2007 de 28 de xuño, relativa á equiparación de parellas
de feito, en cuxa exposición de motivos se explica que a intención do lexislador ao introducir no texto a disposición adicional terceira
perseguía eliminar a discriminación que había entre matrimonios e unións análogas, sen querer “establecer a equiparación ope legis dos
que non desexasen ser equiparados”, de ahí a nova redacción prevista na lei 10/2007, que reflicte a verdadeira vontade do lexislador.
14 Vid. ao respecto, GARCÍA GARRIDO, M.J., “Consideracións sobre o patrimonio familiar na lei civil galega”, en Anuario da Facultade de Dereito
da Universidade da Coruña, 12, 2008, p. 350, onde destaca a importante ampliación das competencias lexislativas da Comunidade Autónoma na lei 2/2006, ao tempo que declara: “Trátase dunha revisión do Dereito Civil aplicable en Galicia e aos galegos que comprende
tan variados temas que o asemellan máis a un Código Civil que a unha Compilación foral”.
A lei 2/2006 consta de 308 artigos distribuidos en dez Títulos máis un preliminar, catro Disposicións Adicionais e tres Transitorias, así como unha Disposición Derrogatoria da lei do
Parlamento de Galicia 4/1995, de 24 de maio, e una Disposición Final. No artigo primeiro
relaciónanse as fontes do Dereito civil de Galicia: “a lei, o costume e os principios xerais
que integran e informan o ordenamento xurídico galego16”, cun segundo parágrafo que
nos lembra que o costume “rexerá en defecto de lei galega aplicable”, rematando o artigo
1.3 coa seguinte argumentación: “En defecto de lei e costume galegos, será de aplicación
con carácter supletorio o dereito civil xeral do Estado, cando non se opoña aos principios
do ordenamento xurídico galego”.
Polo que respecta ao ámbito territorial de aplicación, o artigo 3 determina que: “O dereito
civil galego terá eficacia no territorio da comunidade autónoma. Exceptúanse os casos
en que, conforme ao dereito interrrexional ou internacional privado, teñan que aplicarse
outras normas”. No que se refire ao ámbito persoal de aplicación, a regra vén recollida no
artigo 4: “1. A suxeición ao dereito civil de Galicia determinarase pola veciñanza civil, de
acordo co disposto no dereito civil común. 2. Os galegos que residan fóra de Galicia terán
dereito a manter a veciñanza civil galega de acordo co disposto no dereito civil común e,
en consecuencia, poderán seguir suxeitos ao dereito civil de Galicia17”.
Páxs. 59-75
Con todo, debe quedar claro que o dereito galego non ten vocación dun desenvolvemento
exhaustivo nin o propósito de reinventar un dereito inexistente polo seu afán de diferenciarse co Dereito común15. É certo que se incrementa de forma considerable o número de
artigos nesta nova lei, pasando de ter 170 na regulación anterior a 308 na lei 2/2006, pero
todo iso como consecuencia do interese integrador unitario, especialmente en relación co
Dereito de familia, que non do desenvolvemento ad infinitum da norma.
ESTUDOS E NOTAS
tivo que intenta dar solucións aos problemas interpretativos que poidan xurdir, nun esforzo
clarificador que merece ser destacado. De feito, no Preámbulo da lei recóllese a seguinte
afirmación: “Malia o tempo transcorrido, a doutrina científica, a práctica forense e a xurisprudencia puxeron de manifesto a inexplicable repetición de dous artigos do texto legal, a
introdución dalgúns preceptos superfluos e a regulación ambigua dalgunhas materias que
xeraron conflitos na súa interpretación ou aplicación. Por estas razóns, aínda que agora
se conserve a regulación existente de moitas das institucións tradicionais, unha eficiente
política lexislativa debe intentar mellorar algúns aspectos das institucións”, referíndose en
particular ao réxime económico familiar.
En realidade, o que fai esta norma é repetir a disposición contida no artigo 14.1. do Código
civil18, segundo a cal: “A suxeición ao dereito civil común ou ao especial ou foral determínase pola veciñanza civil”. O concepto de veciñanza débese poñer en relación co réxime eco15 Cfr. REBOLLEDO VARELA, A.L., “Dereito civil de Galicia: presente e futuro”, cit. p. 20.
16 SANDE GARCÍA, P., “Título preliminar”, en V.V.A.A., Comentarios á lei de Dereito Civil de Galicia. Lei 2/2006, de 14 de xuño, ThomsonAranzadi, Navarra, 2008, p. 63: “Desbotada a eficacia en xeral do costume contra legem dispositivo, tamén no específico campo das
aparzarías, aínda que non no da compañía familiar, a enumeración das fontes do dereito civil de Galicia ex art. 1.1 LDCG/2006, de inconfundible sabor códigocivilístico e aragonés, vai agora seguida da afirmación da posición xerárquica da lei sobre o costume, que como tal
costume rexerá, aínda que en realidade veu rexéndose entre nós baixo o imperio da LDCG/1995, extra legem”.
17 Vid. ao respecto, GARCÍA GARRIDO, M.J., “Consideracións sobre o patrimonio familiar na lei civil galega”, cit. p. 350: “Ofrece tamén dúbidas
a concesión aos galegos que habitan o universo mundo de poder seguir suxeitos ao dereito civil de Galicia (artigo 4) e non ás leis dos
países ou rexións onde residen”.
18 En íntima relación co disposto no artigo 16.1 do Cc: “Os conflitos de leis que poidan xurdir pola coexistencia de distintas lexislacións
civís no territorio nacional resolveranse segundo as normas contidas no capítulo IV coas seguintes particularidades: 1ª. Será lei persoal a
determinada pola veciñanza civil”.
63
nómico matrimonial19, podendo traer a conto as doazóns feitas por razón de matrimonio,
que se rexerán pola Lei de Dereito Civil de Galicia cando o doador posúa a veciñanza civil galega no momento do seu outorgamento. Con todo, non está de máis precisar que a efectos
rexistrais, unha cousa é a veciñanza civil e outra diferente o réxime económico matrimonial,
que non se presume polo só feito do lugar de outorgamento20. Polo que se refire aos pactos
ou capitulacións matrimoniais, de acordo co disposto no artigo 9.3 do Código Civil: “Os
pactos ou capitulacións polos que se estipule, modifique ou substitúa o réxime económico
do matrimonio serán válidos cando sexan conformes ben á lei que rexa os efectos do matrimonio, ben á lei da nacionalidade ou da residencia habitual de calquera das partes ao tempo
do outorgamento”, despréndese que se un dos outorgantes ten a residencia habitual en
Galicia ou a veciñanza civil lles será de aplicación a normativa contida na lei galega vixente.
3 Réxime económico matrimonial
64
O Título IX da lei de Dereito Civil de Galicia contén a regulación legal do réxime económico matrimonial. Consta de tres capítulos, o primeiro deles dedicado ás disposicións xerais,
o segundo ás capitulacións matrimoniais, e un terceiro e último capítulo que regula as
doazóns por razón de matrimonio21. Vexamos a continuación cada un deles por separado
para unha mellor análise da regulación contida na lei 2/2006, comezando polo artigo
171: “O réxime económico matrimonial será o convido polos cónxuxes en capitulacións
matrimoniais. En defecto de convenio ou ineficacia do mesmo, o réxime será a sociedade
de gananciais”. Noutros dereitos forais o sistema elixido foi o de separación de bens,
como sucede en Cataluña e Baleares, algo que parece máis lóxico á vista dos problemas
derivados da partición e disolución da sociedade familiar en caso de optar por unha sociedade de gananciais. Non obstante, do propio artigo 171 dedúcese a intención clara
de que o réxime legal supletorio sexa en todo caso o de gananciais, sen chegar sequera
a formularse o sistema de separación de bens22. En realidade, o que fai a norma galega é
reproducir en grande medida os artigos 1315 e 1316 do Código Civil, onde se conteñen
algunhas das disposicións xerais do réxime económico matrimonial. Así, o artigo 1315:
“O réxime económico do matrimonio será o que os cónxuxes estipulen en capitulacións
matrimoniais, sen outras limitacións que as establecidas neste Código”, e o artigo 1316:
“A falta de capitulacións ou cando estas sexan ineficaces, o réxime será o da sociedade
de gananciais23”.
19 Xa que se os cónxuxes teñen a veciñanza civil cando vaian contraer matrimonio, aplicaráselles o réxime económico matrimonial da Lei
2/2006, así como se é un deles o que ten a veciñanza ou a residencia habitual en Galicia e o decidan en documento público antes de celebrarse o matrimonio. Tamén cando os cónxuxes teñan a súa residencia habitual común en Galicia xusto despois de contraer matrimonio,
cando o contraian en Galicia.
20 GARCÍA GARCÍA, J.M., Código de Legislación Inmobiliaria, Hipotecaria y del Registro Mercantil, Civitas, 3ª ed. 2006, p. 310. A maior abondamento, a Sentenza de 20 de maio de 2008 da Sala Terceira do TS, respecto do artigo 161 do Regulamento Notarial e a súa redacción
acorde co Real Decreto 45/2007, de 27 de xaneiro, afirma que non é acertado que a veciñanza civil contida en escritura pública poida
resultar, en caso de silencio, polo só dato do lugar de outorgamento.
21 FERNÁNDEZ-SANCHO TAHOCES, A.S., Las doazóns por razón de matrimonio no Código Civil, Comares, Granada, 2006, p. 125: “As doazóns
por razón de matrimonio non forman parte do réxime económico matrimonial propiamente dito, aínda que si teñen certa relación co mesmo, ao tratarse de aportacións económico-patrimoniais realizadas en consideración ao matrimonio. Certamente, as doazóns por razón de
matrimonio non son un réxime matrimonial senón simplemente unhas doazóns como calquera outras nas que non é esencial, como logo
veremos, que se fagan en capitulacións matrimoniais. Porén, a lei e a doutrina refírense a elas con ocasión de tratar o réxime económico”.
22 MARTÍNEZ HENS, H., “Do réxime económico familiar”, en V.V.A.A., Comentarios á lei de Dereito Civil de Galicia. Lei 2/2006, de 14 de xuño,
cit. p. 722: “É de advertir que na tramitación parlamentaria da Lei 2/2006 nin sequera chegou a formularse o debate sobre a oportunidade
de aplicar supletoriamente o réxime de separación de bens en lugar do de gananciais, debido en parte quizais a unha maior dedicación
do lexislador a outras materias distintas das que agora nos ocupan”.
23 Reflectida nos artigos 1344 a 1410 do Código Civil.
Como consecuencia deste erro, o lexislador optou por redactar de novo a norma na lei
10/2007, de 28 de xuño, en cuxa exposición de motivos explica a razón pola que se fixera
tal equiparación na disposición adicional terceira da lei 2/2006: “Introduciuse no texto a
disposición adicional terceira, en prol de eliminar no ámbito da lei a discriminación existente
entre os matrimonios e as unións análogas á conxugal; non obstante, non foi intención do
lexislador establecer a equiparación ope legis dos que non desexasen ser equiparados”,
aclarando que a pretensión era que os membros duna unión puidesen expresar a súa vontade de ser equiparados ao matrimonio, sempre e cando acreditasen un tempo determinado
de convivencia estable. Debido á confusa redacción de tal disposición, que “podería non
reflectir a auténtica vontade do lexislador”, formulouse unha proposición de lei de modificación da disposición adicional terceira da Lei 2/2006, “apoiada en tres piares básicos do
noso ordenamento: o libre desenvolvemento da personalidade, o principio de igualdade
ante a lei e a salvagarda da seguridade xurídica”. Co cambio de redacción do precepto
confuso, estableceuse un Rexistro de Parellas de Feito25 de Galicia, non que as unións maritais análogas á conxugal, de dúas persoas maiores de idade26 capaces e que convivan con
Páxs. 59-75
O problema reside na equiparación automática que se fai cos matrimonios, sen contar co
consentimento preceptivo, que debería de ser o elemento esencial á hora de establecer a
equiparación entre matrimonio e parella non matrimonial. Esta falta de vontade expresa
das relacións maritais constitúe un erro do lexislador24, que debería rer previsto os casos en
que non se desexa a equiparación co matrimonio.
ESTUDOS E NOTAS
Por outro lado, a aplicación deste réxime económico non tería maiores dificultades se
non fose pola relación deste precepto coa Disposición Adicional Terceira da lei 2/2006:
“Aos efectos de aplicación da presente lei equipáranse ao matrimonio as relacións maritais mantidas con intención ou vocación de permanencia, co cal se estenden, por tanto,
aos membros da parella os dereitos e obrigas que esta lei recoñece aos cónxuxes. Terá a
consideración de relación marital análoga ao matrimonio a formada por dúas persoas que
leven convivindo polo menos un ano, podéndose acreditar tal circunstancia por medio da
inscrición no rexistro, manifestación expresa mediante acta de notoriedade ou calquera
outro medio admisible en dereito. En caso de ter fillos en común será suficiente con acreditar a convivencia”.
24 Vid. ao respecto, PÉREZ MARTÍN, A.J., Regímenes económicos matrimoniales. Constitución, funcionamiento, disolución y liquidación,
Tomo 5, Lex Nova, Valladolid, 2009, p. 1833: “Aínda que só sexa a efectos meramente anecdóticos, hai que facer referencia ao disparate
lexislativo en que incorreu o lexislador galego ao introducir na lei 2/2006, de 14 de xuño, de Dereito Civil de Galicia, na disposición adicional terceira, unha total equiparación entre os matrimonios e as relacións maritais mantidas con intención ou vocación de permanencia,
e en virtude dela estendíase aos membros da parella os dereitos e obrigas que esta lei recoñece aos cónxuxes, e entre outras cuestións,
como é obvio xa que non existía exclusión ningunha, ao réxime económico matrimonial, concretamente o de gananciais cando non
existían capitulacións matrimoniais.
25 Na nova redacción da Disposición Adicional Terceira da lei 10/2007, de 28 de xuño, no segundo parágrafo faise mención dos excluidos
da condición de parellas de feito: “a) Os familiares en liña recta por consanguinidade ou adopción. b) Os colaterais por consanguinidade
ou adopción ata o terceiro grao. c) Os que estean ligados por matrimonio ou formen parella de feio debidamente formalizada con outra
persoa”, de acordo co disposto para a institución do matrimonio no noso CC, concretamente nos artigos 46.2: “Non poden contraer
matrimonio os que estean ligados por vínculo matrimonial”, e 47: “Tampouco poden contraer matrimonio entre si: 1º Os parentes en
liña recta por consanguinidade e adopción. 2º Os colaterais por consanguinidade ata o terceiro grao. 3º Os condenados como autores ou
cómplices da morte dolosa do cónxuxe de calquera deles”, aínda que o Ministerio de Xustiza pode dispensar, sempre a instancia de parte,
o impedimento da morte dolosa do cónxuxe anterior, como se recolle no artigo 48 do CC; ademais, a continuación, no terceiro parágrafo
engade que as parellas de feito “poderán establecer validamente en escritura pública os pactos que estimen convenientes para rexer as
súas relacións económicas durante a convivencia e para liquidalas tras a súa extinción, sempre que non sexan contrarios ás leis, limitativos
da igualdade de dereitos que corresponden a cada convivente ou gravemente prexudiciais para cada un dos mesmos”, reputándose nulos
os pactos que contraveñan tal prohibición.
26 O artigo 46.1 do CC refírese á incapacidade de contraer matrimonio os menores non emancipados.
65
intención de permanencia se deben inscribir a efectos de expresar a súa vontade de ser
equiparados ao matrimonio27.
A maior abondamento, na disposición final da lei 10/2007 de 28 de xuño introducíase un
prazo dun mes como data na que a Xunta de Galicia debía aprobar un decreto que crease
e regulase a “organización e xestión do Rexistro de Parellas de Feito de Galicia, que terá
carácter constitutivo e non que se inscribirán necesariamente as declaracións formais de
constitución de parellas de feito, as modificacións e as extincións, calquera que sexa a súa
causa”. Este Rexistro foi creado pola Consellería de Presidencia, Administracións Públicas
e Xustiza da Xunta de Galicia mediante o Decreto 248/2007, de 20 de decembro, sendo
a inscrición voluntaria, gratuita e de natureza constitutiva. Así, só serán equiparadas ao
matrimonio as situacións de convivencia inscritas28.
66
Non cabe dúbida de que o corolario lóxico a esta situación de incerteza legal anterior é
permitir que as parellas que convivan de modo estable e teñan a intención de ser equiparadas ao matrimonio a efectos da Lei 2/2006 (coa reforma concretada na lei 10/2007)
se inscriban se lles parece pertinente, deixando espazo á vontade de exercer ou non tal
dereito de inscrición. Con todo, debe quedar claro que a equiparación será aos sós efectos de dereitos e obrigas regulados pola Lei de Dereito Civil de Galicia, sen incluir outros
ámbitos nos que a convivencia recoñecida podería producir efectos29. Por outro lado, no
que respecta ás parellas non inscritas, confirmado o carácter constitutivo da inscrición no
Rexistro de Parellas de Feito, teranse como non equiparadas á situación de matrimonio
e polo tanto non suxeitas ao seu réxime económico, séndolles de aplicación as solucións
xurídicas existentes con anterioridade á promulgación desta lei.
Ademais, non podemos obviar os últimos acontecementos con respecto á regulación establecida sobre as parellas de feito30, a dúbida sobre a súa constitucionalidade. Xa ad27 Vid. ao respecto, RODRÍGUEZ PARADA, A.I., “O réxime económico matrimonial da Comunidade Autónoma de Galicia, Lei 2/2006, de 14 de
xuño”, en GIMENO Y GÓMEZ-LAFUENTE J.L./RAJOY BREY, E., (ed.), Regímenes económico-matrimoniales y sucesiones. Derecho común, foral
y especial, Tomo 1, Thomson-Civitas, Navarra, 2008, p. 258-259, onde pon a énfase na ausencia de calquera tipo de debate na tramitación
parlamentaria desta lei -ao seu xuízo mellorable- producíndose o mesmo na práctica diaria forense, notarial, rexistral e doutrinal, ata chegar á reforma da disposición adicional terceira para cambiar os presupostos de equiparación entre matrimonio e convivencia non marital,
“facéndoos máis restritivos: a) Debe de tratarse dunha relación marital, o que, con independencia do carácter homo ou heterosexual da
relación, supón un vínculo sexual e afectivo. b) Con intención de permanencia no tempo, o que exclúe relacións ocasionais, conxunturais
ou meramente transitorias. c) Teñen que cumprir determinados requisitos de capacidade, máis ríxidos que para contraer matrimonio, pois
ao exixir maioría de idade de ambos os dous integrantes da relación, se exclúen os menores emancipados e a posibilidade de dispensa dos
menores de máis de catorce anos; e ao requirir que sexan capaces, tamén quedan excluidos os que fosen incapacitados”.
28 DÍEZ-PICAZO GÍMENEZ, G./ARANA DA FUENTE, I., Las nuevas estructuras familiares y su reflejo en los Tribunales de justicia, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2010, p. 96 ss. onde traen a conto o problema dunha parella que convivira maritalmente durante catro anos, pero que
ao tocarlle a lotaría a un deles non quere repartir o premio, o outro membro da parella reclama a súa parte como pensión compensatoria,
pero o agraciado coa sorte da lotaría di que se tivese elixido a sociedade de gananciais, tería casado, e ao non facelo, non ten porque compartir nada coa outra parte. Se estivesen vivindo en Galicia, e estivesen inscritos no rexistro de parellas de feito, seguramente a solución
xurisprudencial tería sido distinta. Como declaran en p. 96: “O recurso que se estuda a continuación é un asunto curioso polas alegacións
que, en defensa dos seus intereses, realiza a parella de feito que o protagoniza: a liberdade de permanecer solteiro por parte do agraciadorecorrente; e a existencia de comunidade de bens, a aplicación analógica do réxime ganancial, a natureza de pensión compensatoria da
metade dun premio de lotaría e, en defecto de todo o anterior, enriquecemento inxusto”, deixando o fallo xudicial un sabor amargo ao
non recoñecer o dereito da outra parte de percibir parte do premio.
29 A Lei 2/2006 recolle outros supostos nos que a convivencia sen matrimonio se equipara ao mesmo, como sucede por exemplo co disposto no artigo 36.1.1, o dereito a asentir á adopción realizada polo que convive co suxeito que asente; artigo 43.3, polo que o convivente
pode ser posible delegatario da potestade de designación de titor na autotutela, así como a preferencia na representación do ausente en
caso de ausencia non declarada, como recolle o artigo 48.1.
30 Resulta interesante a esexese realizada por MATA DE ANTONIO, J.M., “Parellas de feito: ¿equiparación ou discriminación? (Análise da normativa autonómica)”, en Accións e Investigacións Sociais, 14, 2002, p. 185 ss. sobre as decisións xudiciais en tema de parellas de feito, reflexións
que non perden vixencia á marxe do paso do tempo. Sirva de exemplo o contido na p.191: “A postura maioritaria que se veu observando
nas resolucións dos Tribunais, no referente a aplicar analoxicamente a regulación prevista para as unións matrimoniais, nos supostos de
unións de feito, e que chega a bastantes dos efectos persoais e patrimoniais da ruptura (pensións por alimentos, réxime de visitas, garda e
custodia, atribución do uso do domicilio común, etc.), non o é tanto cando se trata de resolver sobre a liquidación do “patrimonio común”,
ou sobre a solicitude de “pensións compensatorias”. En concreto, neste punto, atoparemos, desde sentenzas que manteñen a aplicación aos
supostos de ruptura de unións de feito, das regras de disolución e liquidación da sociedade de gananciais, ata outras que acoden á figura do
enriquecemento inxusto como base para fixar unha indemnización por vía de pensión compensatoria”.
3.1
As capitulacións matrimoniais
O artigo 172 da lei 2/2006 contempla a posibilidade de pactos nas capitulacións matrimoniais32, referidos á futura liquidación da sociedade de gananciais: “Os cónxuxes poderán pactar en capitulacións matrimoniais a liquidación total ou parcial da sociedade e as bases para
realizala, con plena eficacia ao disolverse a sociedade conxugal”, refrendando de forma expresa a licitude de levarlos a cabo. Este precepto, que estuda o contido que pode ser factible
nas capitulacións outorgadas, supón unha proposta novidosa e sen precedentes, ao non atoparse na lei galega anterior nin no Código civil. Permite aos cónxuxes adoptar acordos previos
sobre a liquidación futura da sociedade conxugal, se chegasen á situación de ter que liquidala.
Páxs. 59-75
ESTUDOS E NOTAS
vertiran algúns xuristas da colisión da Lei de Dereito Civil de Galicia do 2006 -en relación
co tema das parellas de feito- coa Constitución Española, en concreto co artigo 149.1.8,
posibilidade que o Tribunal Superior de Xustiza de Galicia estimou como probable, o que
lle levou a recorrer ao Tribunal Constitucional para que aclare se esta lei se axusta á Carta
Magna ou pola contra está fóra da orde constitucional. De feito, o alto Tribunal xa admitiu
a trámite as cuestións de inconstitucionalidade formuladas pola Sala do Civil e Penal do
Tribunal Superior de Xustiza de Galicia en relación coa regulación das parellas de feito, por
canto o TSXG entende que é o Estado e non a Comunidade Autónoma a que ten competencia para regular as unións matrimoniais. Non hai que esquecer que a equiparación das
situacións convivenciais afecta a temas tan sensibles como o da herdanza, no que xa se
presentaron numerosos conflitos31 á hora de establecer que ordenamento regula os dereitos sucesorios, por exemplo, ante o falecemento dun dos membros da parella. O Tribunal
Superior de Xusticia de Galicia basea a súa oposición á lei aprobada no Parlamento Galego en que estariamos ante unha nova forma de matrimonio, o que sen dúbida quebra a
unidade do sistema matrimonial garantido pola Constitución. Nese exceso cometido pola
Cámara Autonómica percíbese unha intención clara de equiparar legalmente as parellas
de feito aos matrimonios, algo que non é da súa competencia, nin se pode entender
como desenvolvemento do dereito civil galego. Resta por coñecer a decisión do Tribunal
Constitucional, que fixará a posición legal en todo este asunto, e que aclarará dunha vez
por todas cal é o réxime que se debe adoptar con respecto ás unións convivenciais estables
que non optaran polo matrimonio formal por non ser esta a súa opción de vida en común.
Evidentemente trátase dun suposto preventivo33, que busca evitar maiores problemas se
se tivese que disolver unha sociedade previa existente, xa que ter as bases para realizala
diminúe a tensión posible entre os contendentes e aclara desde o principio cales son as
condicións nas que se debe levar a cabo a disolución da sociedade conxugal. A eficacia
31 DÍEZ-PICAZO GÍMENEZ, G./ARANA DA FUENTE, I., As novas estruturas familiares e o seu reflexo nos Tribunais de xustiza, cit. p. 19: “Pois
ben, os tribunais de xustiza non se quedaron á marxe desta realidade, xa que cada vez son máis numerosas as resolucións xudiciais que
abordan os conflitos que xorden destas novas formas de convivencia social e que ata hai algúns anos tería sido imposible que se ventilaran
nos nosos tribunais… En todo caso, no fondo da inmensa maioría destes litixios descubrimos un enfrontamento, xa sexa encuberto ou
patente a todas luces, pola defensa dos respectivos intereses económicos das partes”.
32 GARRIDO MELERO, M., “Reflexiones sobre algunos supuestos de reorganización patrimonial y el valor da intervención notarial”, no patrimonio
familiar, profesional y empresarial. Sus protocolos, IX Congreso Notarial español, 2005, 3, p. 192, onde propoñía utilizar a escritura de capitulacións para regular o réxime económico da parella, sexa matrimonial ou non matrimonial, así como a súa liquidación, propoñendo a constitución das parellas de feito. Mesmo suxire a denominación de “capítulos relativos á convivencia”, fronte ao de “capitulacións matrimoniais”.
33 Vid. ao respecto, MARTÍNEZ HENS, H., “Del réxime económico familiar”, cit. p. 729, onde se pregunta se non tivese sido mellor que o artigo
172 se atopase a continuación do 174, “xa que nel se recolle o contido das capitulacións, e do mesmo forman parte estes pactos de futura
liquidación da sociedade de gananciais. Probablemente este tería sido o lugar máis axeiado, pero quizais o lexislador preferise evitar certas
dificultades na interpretación desta norma, xa que estes pactos do art. 172 non deben confundirse con aqueloutros, que adoitan reflectirse
nas capitulacións e a través dos cales os cónxuxes autorregulan os efectos da crise matrimonial con miras a unha liquidación inmediata
da sociedade conxugal”, resaltando a diferenza dos acordos do art.172 que se celebran “cando non existe unha relación de conflitividade
entre os cónxuxes”.
67
deste precepto está fóra de toda dúbida xa que imprime confianza aos que van levar a
cabo un acto xurídico de resultado indefinido no momento final da sociedade se non se
levan a cabo actuacións preventivas como a que recolle o artigo citado. Unha medida
legal de indubidable acerto, que recolle dúas situacións posibles: a primeira, unha crise
matrimonial ou un cambio no réxime económico elixido, e a segunda, que se produza o
falecemento dun dos cónxuxes ou de ambos os dous.
No primeiro caso, cando estamos ante unha crise matrimonial, ter pactado previamente
en capitulacións matrimoniais as bases para liquidar a sociedade, imprime tranquilidade
no resultado da disolución e evita a confrontación negativa propia de todo procedemento
xudicial, á marxe dos gastos económicos que iso puidese supoñer. Con todo, estariamos
ante unha liquidación parcial, porque de ser total a liquidación pretendida só cabería no
caso de disolución da sociedade por ter decidido os cónxuxes adoptar un réxime económico
distinto34. Naturalmente os pactos estarán limitados en canto non poden ser contrarios á
lei, limitativos da igualdade de dereitos que corresponda a cada cónxuxe ou gravemente
prexudiciais para un deles.
Polo que se refire á posibilidade de establecer estes pactos en documento privado, dedúcese do artigo 172 que a intención do lexislador aposta claramente pola forma pública, ao
nomear expresamente os pactos “en capitulacións matrimoniais”, seguramente en prol da
seguridade xurídica que mire polos intereses de ambos os dous contraentes (ou membros
da unidade de convivencia estable, cos reparos xurídicos que expuxemos anteriormente, á
espera do ditame do Tribunal Constitucional).
No segundo caso, non estamos ante unha partición de herdanza senón ante pactos de
liquidación de bens gananciais con plena eficacia ao ser recoñecidos pola lei 2/2006 no
suposto de disolución da sociedade conxugal, podendo dirixirse a determinar a masa total
dos bens ou tan só unha determinación parcial dos mesmos.
O artigo 173 inicia o Capítulo II do Réxime económico familiar, que leva por título “Das
capitulacións matrimoniais”: “As capitulacións poderán outorgarse antes ou durante o
matrimonio e haberán de formalizarse necesariamente en escritura pública”. Esta confirmación do principio de mutabilidade das capitulacións matrimoniais demostra o respecto
á autonomía da vontade dos contraentes, independentemente dos requisitos formais e
temporais que veremos a continuación. Se as capitulacións se outorgan antes de contraer
matrimonio, serán eficaces cando este se celebre, pero se non se contrae antes dun ano,
caducan, de acordo co prazo fixado polo artigo 1334 do Código Civil, aquí aplicado supletoriamente: “Todo o que se estipule en capitulacións baixo o suposto de futuro matrimonio quedará sen efecto no caso de non contraerse no prazo dun ano”. Se as capitulacións
se outorgan durante o matrimonio a súa eficacia será total cando se cumpra co requisito
constitutivo de formalizar as mesmas en escritura pública. Por último, se os pactos son de
modificación de capitulacións anteriores, deberán cumprir coa obrigatoriedade da escritura pública, coa nota que corresponda nas capitulacións orixinarias35.
34 RODRÍGUEZ PARADA, A.I., “O réxime económico matrimonial da Comunidade Autónoma de Galicia, Lei 2/2006, de 14 de xuño”, cit. p. 255,
no caso de pactar unha liquidación total, “dada a dubidosa eficacia de tales pactos debido á consubstancial alteración que experimenta a
composición patrimonial da sociedade matrimonial, haberá que entendelos referidos ao suposto dunha inmediata disolución da sociedade”, por acordar os cónxuxes un réxime matrimonial diferente.
35 Vid. ao respecto, o artigo 1332 do Código Civil: “A existencia de pactos modificativos de anteriores capitulacións indicarase mediante nota
na escritura que conteña a anterior estipulación e o Notario farao constar nas copias que expida”, e o artigo 1333: “En toda inscrición de
matrimonio no Rexistro Civil farase mención, no seu caso, das capitulacións matrimoniais que se tivesen outorgado, así como dos pactos,
resolucións xudiciais e demais feios que modifiquen o réxime económico do matrimonio. Se aquelas ou estes afectaren a inmobles,
tomarase razón no Rexistro da Propiedade, na forma e aos efectos previstos na Lei Hipotecaria”.
68
Páxs. 59-75
Ademais, no caso de contratos sucesorios, teñen unha maior liberdade para incorporar
os que estimen conveniente, aínda que só atopemos unha referencia no artigo 196 ao
testamento por comisario: “Chámase testamento por comisario ao que un dos cónxuxes
outorga en exercicio da facultade testatoria concedida polo outro”. Por último, en canto
ás limitacións que deben ter en conta as capitulacións, debemos dicir que se trata dunha
clara referencia aos límites xerais da lei como os que deben ter en conta as capitulacións
matrimoniais, e non os desta lei en concreto. É dicir, o artigo 1328 do Código Civil será
de plena aplicación no noso territorio: “Será nula calquera estipulación contraria ás Leis
ou aos bos costumes ou limitativa da igualdade de dereitos que corresponda a cada
cónxuxe”, o que vén refrendado na disposición adicional Terceira da lei 2/2007, cando
fala das unións maritais non matrimoniais: “Os membros da unión de feito poderán establecer validamente en escritura pública os pactos que estimen convenientes para rexer
as súas relacións económicas durante a convivencia e para liquidalas tras a súa extinción,
sempre que non sexan contrarios ás leis, limitativos da igualdade de dereitos que corresponden a cada convivente ou gravemente prexudiciais para cada un dos mesmos”.
Se ben esta disposición axuda a delimitar o alcance posible dos pactos ou disposicións
nas capitulacións, non debemos perder de vista que, como se dixo, a lei 10/2007 está
sometida ao Tribunal Constitucional por invasión de competencias aínda que a cuestión
formulada polo Tribunal Superior de Xustiza de Galicia ante ese alto Tribunal non fose
resolta aínda.
ESTUDOS E NOTAS
O precepto clave para entender o alcance das capitulacións en cuanto ao seu contido é
o artigo 17436: “As capitulacións poderán conter calquera estipulación relativa ao réxime
económico familiar e sucesorio37, sen máis limitacións que as contidas na lei”. A referencia ao réxime sucesorio estende en exceso o ámbito de actuación das capitulacións38,
agora elevadas á máxima expresión xurídica, por poder conter todo tipo de contratos
sucesorios39 no seu seo, que fan desta ferramenta xurídica un magnífico espello de toda a
situación familiar dunha forma unitaria. Polo tanto, os cónxuxes poderán incluir pactos ou
disposicións de tipo persoal ou natureza patrimonial, como poden ser as doazóns propter
nuptias, os pactos sobre a situación dos fillos en caso de separación de feito, o recoñecemento de fillos nados fóra do matrimonio, a concesión dun dereito real de usufruto a
favor do cónxuxe que non sexa titular da vivinda privativa dun deles, pero utilizada como
residencia habitual, o outorgamento de poderes necesarios para xestionar bens naqueles
actos en que resulta preceptivo o consentimento de ambos os dous cónxuxes, e calquera
acto ou negocio que poida reflectirse en escritura pública.
36 En relación con este, o artigo 1325 do Código Civil declara: “En capitulacións matrimoniais poderán os outorgantes estipular, modificar ou
substituir o réxime económico do seu matrimonio ou calquera outras disposicións por razón do mesmo”.
37 GUTIÉRREZ ALLER, V., Réxime económico-familiar e sucesorio na lei de Dereito Civil de Galicia”, Ir Indo edicións, Vigo, 1997, passim. O seu
estudo sobre a lei 4/1995, e o seu artigo 113.2: “Poderán conter calquera estipulación relativa ao réxime económico familiar e sucesorio,
sen máis limitacións que as derivadas do establecido nesta lei”, resulta interesante en canto á polémica sobre a posibilidade de aplicar en
Galicia o artigo 1328 do Código Civil.
38 Vid. ao respecto, BERMEJO PUMAR, M.M., “Comentarios a los artículos 171-180 de la Ley 2/2006”, en Derecho de sucesiones y régimen
económico familiar de Galicia. Comentarios a los Títulos IX y X y a la Disposición Adicional Tercera de la ley 2/2006, de 14 de junio y a la
ley 10/2007, de 28 de junio, Vol. 1, Colegio Notarial de Galicia y Colegios Notariales de España, Madrid 2007, p. 4. ss.
39 Sen esquecer o escaso contido de dereito sucesorio galego na orixe do dereito civil de Galicia, como pon de manifesto BELLO JANEIRO,
D., Los pactos sucesorios en el Derecho Civil de Galicia, Montecorvo, Madrid, 2001, p. 29-30: “Sexa como for, o certo é que, como resumo,
no conxunto de institucións que, segundo vimos, pretenden constituir a esencia histórica –legal, polo menos- do dereito civil galego,
o peso do dereito sucesorio é mínimo, o cal resulta, cando menos, altamente empobrecedor e ata pintoresco pois na maior amplitude
e variedade posible dun repertorio institucional de normas sucesorias propias atópase, por definición, a esencia de todo dereito foral en
termos que posteriormente teremos ocasión de desenvolver”.
69
3.2 As doazóns por razón do matrimonio
Na lei 4/1995, dedicábanse tan só tres artigos á regulación das doazóns40 por razón de
matrimonio, aínda que en realidade o artigo 114, cos seus dous parágrafos, sería o que
na nova regulación se contén en dous artigos, polo que a lei 2/2006, de Dereito Civil de
Galicia, cos cinco preceptos dedicados ás doazóns, desde o artigo 175 ata o 180, non
excede con moito do desenvolvemento previsto na lexislación anterior. Vexamos o artigo
114 daquela norma, agora derrogado:
“1. Son doazóns por razón do matrimonio as que se fan por causa deste, antes ou
despois de celebrado, entre noivos ou cónxuxes ou por terceiras persoas a favor de
calquera daqueles.
2. As doazóns por razón do matrimonio poderán comprender bens presentes ou
futuros e mesmo tamén para caso de morte, en igual medida que a fixada para a
sucesión testada”.
A continuación vexamos o artigo 175 da nova lei: “Son doazóns por razón de matrimonio
as que por causa deste calquera persoa faga en favor dalgún dos contraentes, ou de ambos os dous, antes ou despois da celebración41”.
E o contido legal recollido na primeira parte do artigo 176: “As doazóns por razón de
matrimonio poderán comprender bens presentes ou futuros”.
70
Podemos apreciar a escasa diferenza entre a lexislación derrogada e a actualmente vixente,
e se ben é certo que aclara o texto anterior, incorporando algúns principios propios de
dereito común, iso non impide á crítica reflexiva en canto se evidencia unha clara falta
de vontade do lexislador de innovar nesta materia, por outro lado de suma importancia.
Os elementos esenciais destas doazóns, á vista do contido do artigo 175, son os seguintes:
a) A atribución patrimonial outorgada é a título de liberalidade, polo que quedan
excluídos deste ámbito os gastos matrimoniais.
b) As doazóns deben ser outorgadas “por razón de matrimonio”42, xa que noutro
caso deberiamos remitirnos ás regras xerais que se refiren ás doazóns, non sendo
de aplicación este réxime especial.
c) A referencia a “calquera persoa43” deixa liberdade clara en canto á figura do doador, que pode realizar tal acto de liberalidade a favor dun dos contraentes, ou
40 Vid. ao respecto, o artigo 618 do Código Civil, que define a doazón en xeral: “A doazón é un acto de liberalidade polo cal unha persoa
dispón gratuitamente dunha cousa a favor doutra, que a acepta; en canto ás persoas que poden facer doazóns, o artigo 624 do mesmo
Código dános a clave: “Poderán facer doazón todos os que poidan contratar e dispoñer dos seus bens”.
41 SIRVENT GARCÍA, J., Las donaciones por razón de matrimonio en el Código Civil, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2003, p. 30, onde amosa unha
posición diferente, de acordo co contido no Código Civil: “ Hai que concluir que non se consideran doazóns por razón de matrimonio
e, polo tanto, quedan excluidas da normativa especial e sometidas ás regras xerais do Código, entre outras, as seguintes: as doazóns
efectuadas con posterioridade á celebración do matrimonio, as realizadas a favor dos futuros esposos antes do matrimonio, pero sen
consideración ao mesmo e as outorgadas a favor de persoas distintas aos devanditos esposos aínda cando teñan a súa razón, causa ou
motivo especial na mesma unión”.
42 Polo que se refire ao marco xurídico das doazóns no Código civil, vid. FERNÁNDEZ-SANCHO TAHOCES, A.S., Las donaciones por razón de
matrimonio en el Código Civil, cit. p. 122-123, onde ao destacar a natureza contractual das doazóns por razón de matrimonio, declara:
“Respecto á transcendencia xurídica do proxectado matrimonio como o móbil do doador, entendo que non é causa nin condición como
elemento esencial do contrato, senón que o lexislador lle atribuiu outras funcións xurídicas. Se o matrimonio fose causa (ou formase parte
da mesma como móbil causalizado) das doazóns por razón de matrimonio, o ordenamento xurídico castigaría con nulidade os supostos
que se encadrarían nos arts. 1275 e 1276 do Cc.”.
43 Vid. ao respecto, o artigo 1338 do Código Civil: “O menor non emancipado que de acordo coa Lei poida casar, tamén pode en capitulacións
matrimoniais ou fóra delas, facer doazóns por razón do seu matrimonio, coa autorización do seu pai ou do titor. Para aceptalas, estarase ao
disposto no título II do libro III deste Código”, que é o dedicado á doazón, podendo poñer como exemplo ilustrativo o artigo 625, con respecto
aos posibles receptores dunha doazón: “Poderán aceptar doazóns todos os que non estean especialmente incapacitados pola lei para iso”.
1. Os títulos traslativos ou declarativos do dominio dos inmobles ou dos dereitos reais
impostos sobre os mesmos.
2. Os títulos en que se constitúan, recoñezan, transmitan, modifiquen ou extingan
dereitos de usufruto, uso, habitación, enfiteuse, hipoteca, censos, servidumes e
outros calquera reais.
Páxs. 59-75
De acordo co artigo 176, as doazóns poderán ser de bens presentes ou de bens futuros,
sendo distintos os efectos nun e noutro caso, xa que no suposto de doazón de bens presentes, produciríase a adquisición inmediata dos bens doados, mentres que na de bens
futuros estariamos ante unha doazón subordinada á morte do doador: “No primeiro caso
determinarán a adquisición inmediata do doado, aínda que para que a doazón de inmobles sexa válida haberá de facerse en escritura pública. No segundo caso a adquisición
subordínase á morte do doador, sendo o réxime de aplicación o dos pactos sucesorios contemplados na presente lei”. A obriga de facer en escritura pública a doazón por razón de
matrimonio de bens inmobles constitúe un requisito constitutivo, de tal forma que o non
cumprimento do mesmo leva consigo a nulidade absoluta de tal doazón. A maior abundamento, poderá inscribirse no Rexistro da Propiedade, cos conseguintes efectos protectores
da publicidade tabular, como se recolle no artigo 2 da Lei Hipotecaria, Texto Refundido
segundo o Decreto de 8 de febreiro de 1946: “Nos Rexistros expresados no artigo anterior
inscribiranse:
ESTUDOS E NOTAS
mesmo de ambos44 os dous. O enunciado non se diferencia na identidade do doador e dos donatarios co artigo 1336 do Código Civil: “Son doazóns por razón de
matrimonio as que calquera persoa fai, antes de celebrarse, en consideración ao
mesmo e a favor dun ou dos dous esposos”, se ben, como veremos a continuación,
o momento posible de outorgamento das doazóns é totalmente diferente nun e
noutro caso. Mentres o Código Civil só recoñece legalmente as doazóns por razón
de matrimonio realizadas antes da celebración do mesmo, a Lei 2/2006, de Dereito
Civil de Galicia recoñece validez legal ás liberalidades efectuadas en calquera momento, xa sexa antes ou despois de contraído o matrimonio, o que modifica de
forma substancial o ámbito temporal de concesión da mesma.
3. Os actos e contratos en cuxa virtude se adxudiquen a algún bens inmobles ou dereitos reais, aínda que sexa coa obriga de transmitilos a outro ou de investir o seu
importe en obxecto determinado.
4. As resolucións xudiciais en que se declare a incapacidade legal para administrar, a
ausencia, o falecemento e calquera outras polas que se modifique a capacidade
civil das persoas en canto á libre disposición dos seus bens.
5. Os contratos de arrendamento de bens inmobles, e os subarrendamentos, cesións
e subrrogacións dos mesmos.
6. Os títulos de adquisición dos bens inmobles e dereitos reais que pertenzan ao Estado, ou ás corporacións civís ou eclesiásticas, con suxeición ao establecido nas leis
ou regulamentos”45.
44 Sen esquecer que quedan incluidos como donatarios os integrantes dunha parella de feito, sempre e cando estean inscritas de forma
debida no Rexistro de Parellas de feito creado ao efecto e ao que referimos con anterioridade, xa que o que determina a posibilidade de
ser donatario é a convivencia, non o feito do matrimonio, polo que será esta debidamente acreditada a que permita ser donatario.
45 Vid. ao respecto, o artigo 3 da mesma lei: “Para que poidan ser inscritos os títulos expresados no artigo anterior, deberán estar consignados
en escritura pública, executoria ou documento auténtico expedido por Autoridade xudicial ou polo Goberno ou os seus Axentes, na forma
que prescriban os regulamentos.
71
Os bens presentes son os que están no patrimonio do doador no momento da doazón,
que se poden outorgar polos mesmos contraentes entre si ou por persoas alleas, tendo
neste último caso que cumprir co disposto polo artigo 634 do Código Civil: “A doazón
poderá comprender todos os bens presentes do doador, ou parte deles, con tal que este
se reserve, en plena propiedade ou usufruto, o necesario para vivir nun estado correspondente ás súas circunstancias”, relacionado co artigo 636: “Malia o disposto no artigo 634,
ningún poderá dar nin recibir, por vía de doazón, máis do que poida dar ou recibir por
testamento”46. Polo que se refire ao momento preciso de adquisición dos bens doados, hai
que precisar que se adquiren inmediatamente, e non cando se contraia de forma efectiva
o matrimonio.
Se centramos a nosa atención no concepto de bens futuros, debemos dicir que son as
liberalidades que o doador deixa á súa morte47, non entrando neste concepto os bens que
non están no patrimonio do doador no momento da doazón, como dispón o artigo 635
do Código Civil, ao dicir que se entenden por bens futuros “aqueles de que o doador non
pode dispoñer ao tempo da doazón”. Non se trata dunha promesa de bens que poden
estar nun tempo posterior ao presente, non se poden doar bens dos que non dispón ao
tempo de realizar a doazón, senón que os bens futuros son os outorgados para o caso da
morte do doador, precisión que debe facerse en prol da seguridade xurídica do acto de
liberalidade concedido.
72
O artigo 177 da lei 2/2006, de Dereito Civil de Galicia refire o seguinte: “As doazóns por
razón de matrimonio poderán someterse a condición”. O reflexo explícito deste suposto,
xa recoñecido no dereito común, vén dado pola necesidade de evitar problemas en relación
coa doazón de bens futuros, e os motivos da súa revogación. Por iso insiste o lexislador ao
traer de forma expresa dentro do enunciado deste corpo regulador o requisito da condición,
deixando claro que o incumprimento da mesma levaría consigo a revogación da doazón.
Como as doazóns son realizadas atendendo ao matrimonio como motivo principal, se este
non se levase a cabo no marco temporal dun ano, as liberalidades previstas volveríanse ineficaces, como contempla o artigo 179 da Lei de Dereito Civil de Galicia vixente: “As doazóns
por razón de matrimonio previas ao mesmo quedarán sen efecto se non chegara a contraerse no prazo dun ano”, case idéntico ao artigo 1342 do Código Civil48: “Quedarán sen efecto
as doazóns por razón de matrimonio se non chegase a contraerse no prazo dun ano”. É dicir,
independentemente dos motivos polos que non se puidese celebrar o matrimonio, que poden ser por vontade dos contraentes ou por causa non desexada por eles, por razóns alleas
á súa vontade e mesmo por motivos achacables a un e non a outro dos futuros contraentes,
a doazón non terá efecto, será ineficaz de forma automática, polo que os bens inicialmente
doados revertirán ao doador, sen que teña que exercitar ningunha acción para a devolución.
46 Vid. ao respecto, o artigo 654 do Código Civil: “As doazóns que, de acordo co disposto no artigo 636, sexan inoficiosas computado o valor
líquido dos bens do doador ao tempo da súa morte, deberán ser reducidas en canto ao exceso; pero esta redución non impedirá para que
teñan efecto durante a vida do doador e para que o donatario faga seus os froitos. Para a redución das doazóns estarase ao disposto neste
capítulo e nos artigos 820 e 821 do presente Código”.
47 SIRVENT GARCÍA, J., Las donaciones por razón de matrimonio en el Código Civil, cit. p. 49: “Non cremos que poida aceptarse a tese que
considera este tipo de doazón como un pacto sucesorio e, á vez, como unha doazón mortis causa, porque semellante cualificación resulta
contraditoria desde un punto de vista estritamente dogmático. En efecto, é esencial aos pactos sucesorios a súa irrevogabilidade, mentres
que a doazón mortis causa se caracteriza por ser esencialmente revogable”.
48 FERNÁNDEZ-SANCHO TAHOCES, A.S., “Ineficacia en las donaciones por razón de matrimonio”, en Nul: Estudios sobre invalidez e ineficacia,
núm. 1, 2006, p. 1: “A ineficacia sobrevida, con carácter automático, da doazón deriva dunha conditio iuris resolutoria negativa, que é no
que consistiría actualmente a falta de celebración do matrimonio respecto ás doazóns propter nuptias. Iso derívase claramente da redacción do mencionado art. 1342 que supón que a doazón produciu efectos. Só cando pasa o prazo do ano sen que teña lugar o matrimonio
cesan os mencionados efectos. A non celebración funciona como unha condición resolutoria que producirá os seus efectos ex nunc; é dicir,
que a doazón quedará sen efecto desde o momento de cumprirse o ano e non antes”.
“1. Se a sociedade de gananciais fose o réxime económico matrimonial, os bens doados
por razón de matrimonio aos cónxuxes conxuntamente e sen designación de partes
terán carácter ganancial.
2. Se a sociedade de gananciais non fose o réxime económico matrimonial, os bens
dados conxuntamente aos esposos pertencen a ambos os dous en pro indiviso ordinario e por partes iguais, salvo que o doador dispuxese outra cousa.
3. En todo caso, a liberalidade haberá de ser aceptada por ambos os dous cónxuxes”.
Estamos ante unha nova norma ditada polo lexislador en atención ao matrimonio que recibe unha doazón de bens presentes por parte dun terceiro cando xa se levou a cabo a celebración do mesmo, e que regula os efectos dependendo do réxime económico matrimonial elixido polos cónxuxes. Ademais trátase dunha doazón realizada de forma conxunta,
sen designación de partes, que debe ser aceptada sen reservas por parte dos cónxuxes, a
fin de que produza os efectos xurídicos desexados. Á vista do precepto, podemos destacar:
a) En caso de ter optado os cónxuxes polo réxime de sociedade de gananciais, as doazóns de bens presentes recibidas integraranse no mesmo sistema, como se reflicte
tamén no artigo 1353 do Código Civil, aínda máis explícito: “Os bens doados ou
deixados en testamento aos cónxuxes conxuntamente e sen especial designación
de partes, constante a sociedade, entenderanse gananciais, sempre que a liberalidade fose aceptada por ambos os dous e o doador ou testador non tiver disposto
o contrario”.
b) Se o réxime económico matrimonial elixido polos cónxuxes fose outro, os bens pertenceranlles en pro indiviso ordinario e a partes iguais, a non ser que o doador tivese decidido resolver doutra forma, como outorgar cotas diferentes aos beneficiados
pola súa doazón ou o posible dereito de acrecer se un dos cónxuxes optase por non
aceptar tal liberalidade. Neste caso concreto, podemos traer a conto o artigo 1339
do Código Civil, de case idéntica feitura: “Os bens doados conxuntamente aos
esposos pertencerán a ambos os dous en pro indiviso ordinario e por partes iguais,
salvo que o doador dispuxese outra cousa”.
Páxs. 59-75
Un precepto dedicado de modo especial á sociedade de gananciais é o artigo 178:
ESTUDOS E NOTAS
Con todo, deberá notificar ao donatario de tal circunstancia, advertíndolle do exercicio da
acción reivindicatoria se non se avén á restitución dos bens anteriormente entregados.
A revogación49 das doazóns por razón de matrimonio regúlase no artigo 180 da Lei vixente
de Dereito Civil de Galicia50:
“As doazóns por razón de matrimonio só poderán ser revogadas polas causas seguintes:
1. Por incumprimento dalgunha das cargas impostas, sempre que o doador se
reserve expresamente a facultade de revogalas.
2. Nas realizadas por terceiros, pola nulidade, separación ou divorcio dos cónxuxes,
se os mesmos bens doados estivesen en poder dos cónxuxes.
49 FERNÁNDEZ-SANCHO TAHOCES, A.S., Las donaciones por razón de matrimonio en el Código Civil, cit., p. 144, cando se refire aos requisitos
e efectos da acción de revogación, afirma que o Código civil “na súa redacción orixinaria, nada di respecto dos requisitos e efectos da acción
de revogación destas doazóns. En consecuencia, había de acudirse ás normas que se ocupaban das causas de revogación das doazóns en
xeral, contidas no título II do libro III (Arts. 644 e ss.), e que eran de aplicación con carácter supletorio por disposición expresa do art. 1328”.
50 Vid. ao respecto, a Lei 15/2005, de 8 de xullo, pola que se modifican o Código Civil e a Lei de Axuizamento Civil en materia de separación
e divorcio.
73
3. Nas realizadas entre esposos cando o donatario cometese algún delito contra a
persoa do doador, os seus ascendentes ou descendentes.
En canto fose compatible co disposto neste artigo, o réxime xurídico da revogación será
o do incumprimento de cargas previsto en materia de doazóns polo Código civil”.
De feito, máis que de revogación poderiamos falar de irrevogabilidade, xa que ao falar de
que só serán revogables “polas causas seguintes”, en realidade o que se fai é confirmar
a irrevogabilidade das doazóns efectuadas, que desaparece en casos concretos e determinados.
Neste artigo, a diferenza do inmediatamente anterior suxeito á ineficacia automática ope
legis, atopámonos coa posibilidade concedida ao doador de exercer a revogación, en determinados supostos, sendo o doador quen debe decidir e non a lei aínda cando se dean
as causas previstas de revogación. Do mesmo modo, poderá transmitir aos seus herdeiros
a acción oportuna dependendo de cal sexa a súa vontade, e se o doador leva a cabo a
revogación, deberá o donatario devolver os bens obxecto da doazón cos froitos percibidos
despois da concorrencia do motivo da devandita revogación. Ademais, os alleamentos e
hipotecas feitas polo donatario serán nulas.
Con todo, merece crítica a revogación da doazón previda no apartado 2 do citado artigo
180, porque, se se realizou a doazón de maneira non modal, de plena liberalidade, non
parece que o eventual colapso matrimonial sexa causa para revogala, xa que, en definitiva,
o matrimonio, como vínculo necesario deste tipo de doazóns se tería cumprido e non precisa durar lapso temporal condicionante. Ademais, pode dar lugar a inseguridade xurídica,
xa que os bens doados terían entrado no patrimonio dos cónxuxes e a súa dispoñibilidade
sobre eles non está condicionada pola orixe.
Por último, e no que se refire a unha análise xurisprudencial sobre a materia, non pode
facerse unha recensión por agora xurisprudencia galega significativa que sentase doutrina
interpretativa desta regulación especial do réxime económico do matrimonio. Por unha
parte, o escaso lapso temporal da súa vixencia non permite na práctica, atendido o ritmo
procesal dos Tribunais, que eventuais discrepancias con sentenzas na primeira instancia
se tivesen tramitado xa na alzada. Discrepancias que, doutro lado, máis que referirse ao
aspecto innovador da norma galega terían que referirse ao contido das capitulacións ou
doazóns, é dicir, ao fondo de tal regulación e en canto a este non se advirten especiais
diferenzas co réxime do dereito común, agás, en parte, no atente ás doazóns por razón
do matrimonio.
Tal vez, onde sería de agardar unha conflitividade de maior alcance xurídico, este xa propiamente derivado da especificidade da nosa regulación autonómica, sería na conflitividade
derivada da asimilación da convivencia fáctica prevista na antes mencionada Disposición
Adicional Terceira na súa primeira redacción; pero, como se dixo, quedou substituida pola
reforma operada pola Lei 10/2007, de 28 de xuño, que, aparte tamén a súa xuventude,
está sometida a revisión constitucional.
Unicamente no caso de que se confirmase a súa constitucionalidade, cabería agarar a
exacta determinación do seu alcance por vía de doutrina xudicial no referente á sucesión
de un dos membros da parella de feito respecto do outro que lle premorra, sobre todo se
concorre con fillos propios do falecido, e con outros fillos comúns, porque é precisamente
74
Páxs. 59-75
ESTUDOS E NOTAS
neste capítulo onde a lei galega introduce innovacións importantes que non contempla
o réxime común, como o testamento mancomunado e os pactos sucesorios, así como o
carácter lexitimario do cónxuxe viúvo, o usufruto viuval, o testamento por comisario, a
apartación e os pactos de mellora, e mesmo cuestións derivadas da condición dos bens
comúns no suposto de que os acordos dos membros da parella non os tivesen tido en conta, posto que a asimilación da parella de feito voluntariamente establecida, que se realiza
de plan pola Lei 10/2007, de 28 de xuño, traslada, sen máis, o réxime supletorio ganancial
do matrimonio formal a estas formas convivenciais, que, propiamente, veñen ser unha
modalidade matrimonial equiparada ao matrimonio stricto sensu.
75
David Prada Puentes, Xefe de Asesoramento Xurídico da Xerencia Municipal de Urbanismo do Concello de Vigo, deixounos o pasado 8 de setembro de 2011.
Agora que pasaron uns meses desde que te fuches, con este pequeno xesto queremos compartir a túa lembranza. Reproducir as túas propias palabras, a
través das que se entreve a túa enorme profesionalidade e valía, é para nós un orgullo. Todos os que tivemos o pracer de traballar ao teu carón, non podemos
máis que resaltar a brillante calidade do teu traballo, a túa implicación, a túa capacidade, a lealdade aos teus principios e valores, o teu esforzo e empeño en
poñer ese gran de area para facer da Administración unha organización cada día mellor.
Nós, que tivemos a gran sorte de coñecerte, de compartir contigo momentos inesquecibles, non podemos máis que sorrir ao pensar en ti, porque sabemos que
iso é o que che gustaría. Compartir a intensa amizade que nos uniu durante estes anos foi, sen lugar a dúbidas, un dos mellores regalos que a vida nos brindou.
Sempre serás para nós o noso referente profesional, pero a túa pegada vai moito máis alá. Esteas onde esteas, o teu recordo sempre formará parte de nós,
porque gañaches de sobra un lugar moi importante nas nosas vidas. Grazas por todo o que nos achegaches.
Os teus amigos.
Redacción preparada por María José Valenzuela Rodríguez e José María Domínguez Blanco, sobre o documento elaborado por D. David Prada Puentes
O patrimonio municipal
do solo no texto refundido
da lei de solo e a súa
compatibilidade coa
lei de ordenación urbanística
e protección do medio rural
de Galicia
DAVID PRADA PUENTES (†)
Xefe de asesoramento xurídico da Xerencia Municipal de Urbanismo de Vigo
Resumo: Baixo a denominación de patrimonio municipal do solo referímonos tradicionalmente ao conxunto de
bens que, pola súa especial natureza, funcións e finalidade, constitúen unha forma de intervención da Administración no mercado do solo. Co presente traballo preténdese realizar un estudo desta institución xurídica, a través dunha análise pormenorizada da regulación contida na lexislación do solo estatal e da lexislación urbanística galega,
en particular dos bens integrantes do patrimonio municipal do solo e do destino dos mesmos aos fins legalmente
previstos.
Palabras clave: patrimonio municipal do solo, intervención administrativa, bens, propiedade, planificación.
Abstract: We usually traditionally mean as “Council Land Patrimony” to properties taht because of its special nature and function constitute an intervention of the administration in the land market. With the present paper, we
pretend to study this legal institution through a detailed analysis of the National-State and Regional land regulations. There is special emphasis on Council Land Patrimony properties and its function according to the legal aims
foreseen.
Key words: Council Land Patrimony, administrative intervention, properties, planning.
Índice: 1.A natureza dos bens integrantes no Patrimonio municipal do solo 2.Diferenciación do Patrimonio municipal do solo con respecto ao resto dos bens e dereitos integrantes no Patrimonio da Entidade Local. 3.Sobre as
Administracións Públicas obrigadas á constitución do patrimonio público do solo. 4. Compatibilidade do concepto
de patrimonio municipal do solo na Lei do Solo estatal e na lexislación urbanística galega. Orixe do Patrimonio
Municipal do Solo 5. O destino do Patrimonio Municipal do Solo tanto na lexislación autonómica galega como na
lexislación estatal 5.1. Construción de vivendas suxeitas a algún réxime de protección 5.2. Outros usos de interese
social 6. Incertezas e cuestións non resoltas pola lexislación vixente en relación co Patrimonio Municipal do Solo.
Bibliografía.
ESTUDOS E NOTAS
42
77
1 A natureza dos bens integrantes no patrimonio municipal do solo
Dispoñía o apartado segundo do artigo 276 do TRLS92: “(…) os bens do patrimonio
municipal do solo constitúen un patrimonio separado dos restantes bens municipais, e os
ingresos obtidos por alleamento de terreos ou substitución do aproveitamento correspondente á Administración polo seu equivalente en metálico, destinarase á conservación e
ampliación do mesmo (…)”.
Por outra parte, a Lei 9/2002, de 30 de decembro, de ordenación urbanística e protección
do medio rural de Galicia -en adiante LOUGA- (punto segundo do artigo 176), realiza
unha descrición máis profunda dos bens e dereitos que integran o patrimonio municipal
do solo -PMS-: “(…) a) Os bens patrimoniais que resultasen clasificados polo plan urbanístico como solo urbano ou urbanizable. b) Os terreos e as edificacións ou construcións obtidas en virtude das cesións correspondentes á participación da administración no aproveitamento urbanístico, así como as adquisicións de bens ou diñeiro obtidos con ocasión da
xestión urbanística. c) Os terreos e as edificacións ou construcións adquiridos, en virtude
de calquera título e en especial mediante expropiación, pola Administración titular co fin
da súa incorporación ao correspondente patrimonio do solo e os que o sexan como consecuencia do exercicio dos dereitos de tenteo e retracto previstos nesta Lei. d) Cesións en
especie ou en metálico derivadas dos deberes ou obrigas, legais ou voluntarias, asumidos
en convenios, concursos públicos ou plasmados en instrumentos de xestión urbanística. e)
Os ingresos obtidos mediante o alleamento de terreos incluidos nos patrimonios do solo
(…)”.
Como se aprecia a simple vista, é variada a composición do denominado Patrimonio municipal do solo. Desde dereitos de propiedade e reais sobre bens inmobles ata recursos
e dereitos de carácter económico. A dispar natureza dos mesmos, complica a aplicación
práctica de normas uniformes para todos eles.
Centrando o obxecto do presente punto nos bens de natureza inmoble, tense discutido se
se tratan de bens demaniais ou patrimoniais ou mesmo se podería concluir que se caracterizan por ter unha natureza mixta. Ao respecto nun principio apreciouse que se tratan de
bens de carácter patrimonial, non obstante, é certo que actualmente se lle está dotando
ao PMS de certas notas que asemellan ao réxime previsto na lexislación vixente para os
bens de dominio público. A propia Lei LOUGA fixa como bens integrantes no PMS (letra
a) os patrimoniais que resultasen clasificados polo plan urbanístico como solo urbano ou
urbanizable. O carácter patrimonial non é aludido en ningunha letra do punto segundo
do artigo 176 anteriormente reproducido. A natureza demanial dos bens integrantes no
PMS é defendida por Borquera Oliver1 e mesmo a comunal por Serrano Guirado. Non obstante, actualmente son máis numerosas as voces que conclúen que os bens integrantes
no PMS teñen unha natureza mixta e así se vai reflectindo na lexislación das CCAA e todo
iso é debido a que a finalidade legal á que está vinculado o PMS fai que se sometan a un
especial réxime xurídico.
1
78
BORQUERA OLIVER, J.M.; El patrimonio municipal del suelo. Problemas del urbanismo moderno, Madrid, 1967.
Son bens sobre os que se poden exercer as facultades de disposición dos mesmos,
mediante o alleamento, non precisando da previa desafectación. Non obstante, non
son susceptibles de embargo e execución en canto están afectados a un destino público (STS 166/98 <FJ 11. A>, de 13 de xullo e recollida a Doutrina na nova redacción
do artigo 173.2 do Real decreto lexislativo 2/2004, polo que se aproba o texto refundido da Lei de facendas locais). Os recursos obtidos polo exercicio das facultades de
disposición, son ingresos de dereito privado afectados aos fins do PMS.
_
A Administración está protexida fronte á usurpación de terceiros por medio da recuperación de oficio ou interdictumpropium (coas limitacións propias para os bens
patrimoniais). Como bens de natureza patrimonial sonlles aplicables as regras ordinarias de protección aludidas nos artigos 41 e seguintes da Lei 33/03, de 3 de
novembro, de Patrimonio das Administracións Públicas.
_
A Administración ostenta fronte a eles todas as facultades de uso sempre que o
mesmo sexa compatible coas finalidades do PMS.
O TRLS08, no seu artigo 38, describe superficialmente os bens que integran o PMS aludindo unicamente aos que son obtidos en virtude da participación da Administración no
aproveitamento urbanístico derivado das actuacións de transformación urbanística. Para
o resto dos bens haberá que estar ao que dispoña a lexislación das Comunidades Autónomas. Sen ánimo de afondar no tema, cómpre lembrar que o artigo 277 do TRLS92 foi
declarado inconstitucional polo feito de realizar unha descrición dos bens que forman
parte do PMS.
2 Diferenciación do patrimonio municipal do solo con respecto ao resto dos bens e dereitos integrantes no patrimonio da entidade local
O PATRIMONIO MUNICIPAL DO SOLO NO TEXTO REFUNDIDO DA LEI DE SOLO E A SÚA
COMPATIBILIDADE COA LEI DE ORDENACIÓN URBANÍSTICA E PROTECCIÓN DOMEDIO
RURAL DE GALICIA.
David Prada Puentes (†). Páxs.77-104
_
ESTUDOS E NOTAS
Pódese concluir que as características dos bens integrantes no PMS son as seguintes:
Tradicionalmente resaltouse o carácter separado dos bens e recursos integrantes no PMS
do resto dos da Entidade Local. Esta diferenciación está motivada polo destino necesario
dos mesmos. O artigo 38.2 do TRLS08 á hora de fixar a finalidade xenérica dos patrimonios públicos do solo a seguinte afirmación: “(…) Os bens dos patrimonios públicos de
solo constitúen un patrimonio separado (…)”.
A Doutrina maioritaria2 afirma que o carácter separado dos bens e dereitos integrantes no
PMS ten o seu fundamento na concreta finalidade á que están vinculados. Con maior ou
menor intensidade, cando se alude ao destino necesario dos mesmos, sempre se colacionan os conceptos “subrogación real” ou “retroalimentación”.
Voces como Paulino Martínez Hernández ou López Jurado-Escribano descartan os conceptos de subrogación real ou retroalimentación do PMS. Baséase este último nos principios
de orzamento único e unidade de caixa.
En efecto, dada a extensión dos destinos e finalidades do PMS que se está dando pola
lexislación das CCAA e pola propia Lei do solo estatal (artigo 34.1), non se pode entender
que o PMS mantén a súa indemnidade e idealidade por sempre.
2 Pérez Moreno, Díaz Lema, Ferrandis Fonseca, García de Enterría e Parejo Alfonso.
79
Coa actual redacción da Lei de solo estatal, temos que diferenciar un PMS apto para os
fins ou destinos do mesmo e outro que non o é. Só este último é susceptible de ser alleado
e o produto da mesma terase que destinar á conservación, ampliación e administración.
Como se aprecia doadamente, só no caso dos bens e dereitos non aptos para as finalidades primarias do PMS, se pode entender unha certa “retroalimentación” do PMS. Para os
bens e dereitos con aptitude para o logro das finalidades do PMS, obsérvase que poden
ser destinados a finalidades que non logran manter a indemnidade patrimonial do mesmo.
Por exemplo, se se destina parte do PMS para a finalidad prevista no apartado c do artigo
177.1 da Lei 9/02 (actuacións públicas dotacionais, sistemas xerais ou outras actividades
de interese social) deixarán de ser bens patrimoniais e por tanto, non formarán parte do
PMS dada a súa afectación a un uso ou servizo público. En igual medida se se destina á
promoción de vivendas protexidas, o produto inmobiliario final serán vivendas e os recursos monetarios obtidos polo seu alleamento ou arrendamento a maioría das veces non vai
recuperar o investimento en solo e construción que fai a Administración.
En conclusión, resulta certamente difícil entender que actualmente o Patrimonio municipal
de solo se retroalimente dada a variedade dos destinos e finalidades do mesmo.
3 Sobre as administracións públicas obrigadas á constitución de patrimonios púbicos de solo
O artigo 276.1 do TRLS92 tiña o seguinte teor literal: “(…) Os Concellos que dispoñan de
plan xeral deberán constituir o seu respectivo Patrimonio Municipal do Solo, coa finalidade de regular o mercado de terreos, obter reservas de solo para actuacións de iniciativa
pública e facilitar a execución do plan (…)”. Pola súa parte o artigo 174.1 da LOUGA3,
estende a obriga de constitución do PMS a todos os Municipios, con independencia de
que dispoñan de instrumento de ordenación urbanística.
A anterior redacción da LOUGA, vinculaba a necesidade de utilizar as normas sobre xestión/administración do PMS a que o Municipio dispuxese de plan xeral. Ante tal redacción,
xurdiron varios problemas de aplicación práctica da regulación estatal e autonómica. Pódense esquematizar nos seguintes:
_
Se cando se menciona plan xeral se refería tamén ás normas subsidiarias de planeamento. No TRLS92 baixo o epígrafe “Plan xeral” incluíase tamén a regulación das
denominadas “normas subsidiarias”. Na lexislación autonómica galega4 en vigor matiza o precepto básico estatal cando menciona unicamente aqueles municipios que
dispoñan do plan xeral de ordenación municipal. De tal forma que unha interpretación razonable de ambos preceptos concluiría que sería en todo caso a constitución
do PMS naqueles municipios que dispoñan de plan xeral de ordenación municipal e
aqueles que dispoñan de normas subsidiarias aprobadas ao abeiro do TRLS do 92.
_
Se se poden estender as normas de xestión do PMS a municipios que estando
obrigados a ter plan xeral, non dispoñían del. Ao respecto Díaz Lema conclúe que
unicamente as normas de xestión do PMS son exixibles a aqueles municipios que
dispoñan de modo efectivo de plan xeral de ordenación municipal.
3 Artigo modificado pola Lei 2/2010, de 25 de marzo, de medidas urxentes.
4 A. Melón Muñoz analiza o carácter básico do artigo 276.1 do TRLS 92, concluíndo que as Comunidades Autónomas poden, na súa normativa, impoñer a obriga de constitución do PMS a municipios non obrigados pola lexislación estatal. Así mesmo aprecia que a propia
lexislación autonómica pode exonerar desa obrigatoriedade a determinados municipios que conten con plan xeral.
80
No caso de Galicia, a Lei de Medidas Urxentes 6/2008, de 19 de xuño, vinculou a
posibilidade de realizar actos de disposición do PMS á necesaria constitución formal
do PMS e do Rexistro de Solares.
O TRLS08 non menciona que tipo de Entidades Locais teñen o deber de constituir o PMS.
Unicamente se describe como orixe necesaria do PMS o conxunto de bens e dereitos
obtidos da participación da Administración nas actuacións de transformación urbanística
(artigo 16.1.b). Universalízase por medio dun precepto de carácter básico a observancia
das normas de xestión e disposición do PMS con independencia de que se dispoña ou non
de plan xeral. A diferenza do artigo 276 do TRLS92, descártase tratar o tema da constitución do patrimonio público, centrando o obxecto de atención no concepto e finalidade
do mesmo.
En conclusión, con anterioridade había unha certa incompatibilidade da normativa estatal
e a autonómica, dado que esta última regula o PMS daqueles municipios que dispoñen
de instrumento de ordenación-plan xeral. Por outra parte, na lexislación básica estatal non
existe esta diferenciación.
O TRLS08 destaca nun primeiro momento por non reducirse ao concepto municipal do
solo, senón a un concepto global do mesmo. Como se analizará posteriormente, existen
certas medidas que esixen que a xestión patrimonial do resto de Administracións Públicas,
cumpran certas finalidades que contribúan aos principios xerais de utilización racional do
solo.
RURAL DE GALICIA.
Sobre se é necesaria a adopción dun acordo de constitución formal do PMS.- Son
maiores as voces que entenden eludible o requisito formal de constitución, sobre
todo para aqueles municipios obrigados a dispoñer de plan xeral de ordenación
municipal5. Baséanse na escasísima Xurisprudencia6 que tratou tanxencialmente o
tema, concluíndo que a aplicación da normativa reguladora do PMS debe facerse
opelegis. Non obstante, Díaz Lema sostén que malamente pode xurdir o PMS sen
unha resolución municipal constitutiva con independencia de que o Concello veña
obrigado en tal sentido pola Lei.
ESTUDOS E NOTAS
_
Se ben en lexislacións preconstitucionais se facían meras referencias ao papel do Estado e
mesmo das Provincias á hora de intervir no mercado do solo, nesta Lei habilítase a outras
Administracións distintas da Municipal a constituir un patrimonio do solo. Non se prexulga
o carácter municipal do patrimonio público do solo e sométeos ás mesmas condicións de
administración, destino e alleamento.
A LOUGA, no apartado segundo do artigo 174 prevé a posibilidade de que a Administración autonómica en colaboración cos municipios poida constituir o seu propio patrimonio
de solo. Acóutanse as finalidades do mesmo á atención da demanda de vivenda de protección e o desenvolvemento de actividades empresariais.
Así mesmo obsérvanse preceptos que habilitan á Administración Autonómica á realización de certas actuacións en materia de xestión urbanística. Xunto cos tradicionais
sistemas de xestión directos e indirectos, existe un que non é expresamente aludido
dentro do Título IV da LOUGA, pero que ten actualmente vital importancia. Estamos
5 Benigno Díaz Gaztelu, Pérez Moro, Núñez Ruiz, López-Jurado Escribano, Tomás Quinta López e J. Miguel Lobato Gómez.
6 6 STS de 5.5.86 –RJ 2807-, STSJ País Vasco 6.5.96, STSJ Canarias de 5.06.98, 29.09.04 –RJ 304864-
81
falando do sistema de expropiación cando a Administración que toma a iniciativa é diferente á Municipal7. O certo é que se precisa da instrumentación xurídica necesaria para
o desenvolvemento de proxectos de xestión da Administración autonómica. Formúlanse
certas dúbidas en se é preciso ou non un instrumento de equidistribución, presentación
de avais, formas de financiar as expropiacións, exclusións ou liberacións das expropiacións etc…
Actualmente en Galicia estase producindo unha proliferación de aprobacións de proxectos
sectoriais de incidencia supramunicipal ao abeiro da Lei 10/95 de 23 de novembro, de
ordenación do territorio de Galicia e o Decreto 80/2000, de 23 de marzo. Estanse empregando para distintas finalidades, a máis recorrente para a creación de solo industrial, non
obstante, a Lei 6/07, de 11 de maio de medidas urxentes en materia de ordenación do
territorio e do litoral prevé a posibilidade de utilizar medidas de ordenación do territorio
en orde á reclasificación de solo que maioritariamente sexa apto para destinalo a políticas
públicas de vivenda (disposición adicional segunda, punto 4º da Lei 6/07, de 11 de maio,
de medidas urxentes en materia de ordenación do territorio e do litoral de Galicia).
Resulta de interese a disposición adicional cuarta do TRLS08 que introduce un apartado
ao artigo 190 da Lei de Patrimonio das Administracións Públicas (Lei 33/03, de 3 de novembro): “(…) Cando os instrumentos de ordenación territorial e urbanística inclúan no
ámbito das actuacións de urbanización ou adscriban a elas terreos afectados ou destinados a usos ou servizos públicos de competencia estatal, a Administración Xeral do Estado
ou os organismos públicos titulares dos mesmos que os adquirisen por expropiación ou
outra forma onerosa participarán na equidistribución de beneficios e cargas nos termos
que estableza a lexislación sobre ordenación territorial e urbanística (…)”.
Son numerosos os supostos que a Administración Xeral do Estado expropia un terreo incluido nun polígono, con carácter previo á execución do mesmo. O prezo xusto que aboa
aos suxeitos expropiados é o valor urbanístico do solo, tendo en conta o aproveitamento
urbanístico que o plan lle outorga. Pois ben, sen prexuízo que na ordenación futura se
manteñan as infraestruturas que motivaron a expropiación, a Administración (sexa Estatal,
Autonómica ou Local) incorporou ao seu patrimonio un aproveitamento urbanístico, que
deberá necesariamente terse en conta á hora de proceder ao reparto equitativo de beneficios e cargas.
Na LOUGA, faise mención especial a esta situación no apartado primeiro do artigo 131:
“(…) Cando no polígono existen bens de dominio público obtidos por expropiación anticipada en execución do plan, o aproveitamento urbanístico correspondente á superficie
pertenceralle á Administración titular daqueles (…)”. Obsérvese que a maior diferenza
entre ambos preceptos é que no caso galego se reduce a atribuir o dereito a participar
en beneficios e cargas, naqueles casos que sexan predios adquiridos por expropiación.
Enténdese acertada a previsión da TRLS08 de estender o dereito a aqueles supostos nos
que os terreos foron adquiridos por un negocio xurídico oneroso (compravenda, permuta
etc…).
No mesmo artigo da lexislación galega (apartado 2) prevese outro suposto polo que a Administración titular dun ben de dominio público pode participar no reparto de beneficios
7 Apartado final do artigo 108.5 da Lei 9/02, de 30 de decembro: “(…) No caso de proxectos sectoriais promovidos pola Administración
autonómica coa finalidade de crear solo urbanizado con destino a infraestruturas, dotacións ou instalacións, poderán ser executados
mediante o sistema de expropiación establecido polos artigos 140 a 149 desta Lei (…)”.
82
_
Supostos que unha Administración adquirise (expropiación ou adquisición onerosa)
terreos para a implantación dunha infraestrutura de calquera tipo, co polígono ou
sector xa delimitado e con anterioridade á execución do plan.
_
Supostos nos que unha vez construida a infraestrutura, a nova ordenación prevé
menor superficie de terreo destinada á mesma que a existente con anterioridade8.
Por outra parte non se pode esquecer que a Lei 15/04, de 29 de decembro, introduciu
unha nova redacción ao apartado 5º do artigo 47 da LOUGA: “(…) o plan xeral cualificará como solo dotacional os terreos que fosen destinados efectivamente a usos docentes
funcionais das infraestruturas de transportes e instalacións adscritas á defensa nacional.
Pese ao anterior, mediante convenio entre a administración titular do ben, e a consellería
competente en materia de urbanismo e ordenación do territorio e o Concello, poderán ser
destinados polo plan xeral a outros usos distintos e atribuirlles aos propietarios o 100% do
aproveitamento tipo, de conformidade co establecido nesta Lei, coa finalidade de facilitar
o financiamento de infraestruturas públicas (…)”.
Como se observa, existe unha tendencia a desvincular o patrimonio de todas as Administracións Públicas ás tradicionais finalidades que o Patrimonio municipal do solo está
suxeito.
RURAL DE GALICIA.
En conclusión, son varias as situacións que se poden dar en execución de planeamento e
que hai que ter en conta a efectos de facer participar no reparto de beneficios e cargas á
Administración titular do solo ou do aproveitamento. Formará parte en todo caso do patrimonio público do solo e estará vinculado ás finalidades que dispoña a norma en función
da Administración titular:
ESTUDOS E NOTAS
e cargas como calquera outro propietario. Pártese do suposto xeral que se entenderán
substituidas as superficies dos bens de dominio e uso público, cando fosen iguais ou inferiores ás previstas coa nova ordenación. Naquel caso que sexan superiores, a Administración percibirá o exceso (coa natureza de ben de dominio público). Se son inferiores (caso
improbable nunha nova ordenación), a Administración participará en beneficios e cargas
polo exceso (cun dereito de carácter patrimonial).
Non cómpre desmerecer que a Lei 33/03, de 3 de novembro, de Patrimonio das Administracións Públicas, dese un impulso teórico ao apoio da Administración Estatal á política de
vivenda das CCAA e dos propios Concellos: “(…) En todo caso, a xestión dos bens patrimoniais deberá coadxuvar ao desenvolvemento e execución das distintas políticas públicas
en vigor e, en particular, ao da política de vivenda, en coordinación coas Administracións
competentes (…)”. Non obstante, cómpre que se articulen medidas de colaboración económica, administrativa e técnica para dar efectividade a tal precepto.
No caso galego non se afondou en exceso no papel doutras Administracións á hora de
lograr finalidades co seu patrimonio similares ás previstas como obrigatorias para os Municipios. O caso é que lonxe de prever un sistema de xestión patrimonial eficaz, a LOUGA
mesmo en certas actuacións públicas atribúe á Administración actuante o cen por cento
do aproveitamento. Este tipo de medidas minora o patrimonio público e consecuentemente as finalidades e destino propios para os que se constitúe o mesmo.
8 No mesmo sentido formúlase o problema no real decreto 3288/78, de 25 de agosto, de xestión urbanística.
83
4 O patrimonio municipal do solo na Lei do Solo Estatal e na lexislación urbanística galega
No título V do TRLS08 (artigos 36 a 41) “Función social da propiedade e xestión do solo”,
o capítulo II (artigos 38 e 39) regula varios aspectos dos denominados “Patrimonios públicos do solo”, artigos que pretenden a substitución e por tanto derrogación dos preceptos
básicos do TRLS92 números 276 e 280 (apartado primeiro). Por outra parte, derróganse
os artigos 287, 288 e 289 do mesmo texto legal, preceptos que se entendían vixentes en
virtude da competencia normativa plena do Estado.
Os artigos 36.3, 38 e 39.1,2 son ditados ao abeiro das competencias reservadas ao lexislador estatal, no artigo 149.1.1º, 13º, 18º e 23º da Constitución, por tanto coa condición
de básicos. Por outra parte os apartados 1 e 2 do artigo 36, 37, apartados 2 e 3, apartados
3 e 4 do artigo 38 e 39 son ditados ao abeiro do artigo 149.1.4º, 8º e 18, competencia
normativa plena do Estado.
O título polo cal se ditan as normas básicas en materia de patrimonios públicos do solo,
son fundamentadas no artigo 149.1.13 (competencia exclusiva do Estado para ditar as
bases da planificación xeral da actividade económica). Resulta de interese as relacións
Estado-CCAA cando se invoca este título competencial para ditar normas básicas e concorre unha competencia exclusiva autonómica (como é o caso do urbanismo, artigo 148.1.3
CE). En palabras do TC9 as normas estatais que utilicen este título competencial para ditar
normas básicas, deben ter unha inmediata e directa relación coa dirección da economía.
A Exposición de motivos da LS07, trata de analizar os problemas máis importantes que se
entende que tivo a lexislación urbanística e pon en cuestión os resultados obtidos.
_
Parte dunha crítica ao tradicional sistema de clasificación do solo que contribuiu
historicamente á inflación dos valores do solo, incorporando expectativas de revalorización moito antes de que se realizasen as operacións necesarias para materializar
as determinacións urbanísticas dos poderes públicos. Para o caso dos patrimonios
públicos do solo púxose en cuestión a xestión que están realizando as Administracións Públicas implicadas, denominándoa como a xestión especulativa dos patrimonios municipais do solo10.
_
Excesiva regulación dos dereitos subxectivos do propietario do solo en detrimento
doutros tamén constitucionalmente afectados como son o de participación da cidadanía nos asuntos públicos, liberdade de empresa e dereito a un medio ambiente
axeitado. Por outra parte, ponse especial interese en dar efectividade formal ao
dereito a unha vivenda digna.
_
Concepción desenvolvista e expansiva da cidade, con escasa atención ao desenvolvemento sostible.
O VII expositivo dos motivos da LS07 incide na función social da propiedade, tanto da
privada como especialmente a pública. Trátase de dotar dun maior rigor ao destino dos
Patrimonios públicos do solo ou ás medidas arbitradas para asegurar que se cumpre ese
destino aínda cando se alleen os bens integrantes dos patrimonios públicos do solo.
9 9 STC 213/94, fundamento xurídico número 10.
10 A denominada desnaturalización dos patrimonios municipais do solo foi denunciada continuamente pola Doutrina. Entre eles, González
Pérez e mesmo Salvador Martín Valdivia.
84
Con carácter básico o TRLS08 (artigo 38.1) define como patrimonio público de solo o
conxunto de bens, recursos e dereitos que adquire a Administración en virtude do deber
de cesión de solo correspondente á porcentaxe de edificabilidade media ponderada da
actuación, segundo a lexislación de ordenación territorial e urbanística. No caso galego, o
concepto estatal de patrimonio público de solo se vai identificar ao de patrimonio municipal do solo, por canto, na lexislación galega non existe un deber de cesión do aproveitamento á Administración autonómica ou Estatal.
No artigo 176.2 da LOUGA realiza unha enumeración dos bens que integran o patrimonio
municipal do solo:
a) Bens patrimoniais que resulten clasificados polo plan urbanístico como solo
urbanizable ou urbano. – Acóutase a definición de patrimonio municipal do solo aos
bens patrimoniais.
Unha carencia da lexislación autonómica galega con respecto ao do resto de CCAA, é a
ausencia de regulación das relacións patrimoniais que se puidesen dar entre Administracións Públicas con bens de dominio público. Estamos mencionando o que se coñece por
parte da Doutrina como mutacións demaniais subxectivas ou externas. Ao respecto, a
vixente Lei 33/03, de 3 de novembro, de Patrimonio das Administracións Públicas, prevé
supostos de mutacións demaniais nunha mesma Administración, pero non se regula as
relacións patrimoniais interadministrativas. A carencia de regulación ao respecto, imposibilitaría a realización de tales negocios xurídicos. Os bens das Entidades Locais que teñen
a condición de bens de dominio público teñen as tradicionais notas de inalienabilidade, inembargabilidade e imprescritibilidade. Ao estar previsto que o destino destes bens
sexa un servizo público doutra Administración, perden a condición de dominio público
da Entidade Local, e esta, unicamente se pode perder mediante unha alteración tácita ou
expresa da cualificación xurídica do ben. Unha vez desafectado o ben cedido, poderá a
Administración titular do ben, afectar ao servizo ou uso público correspondente segundo
a normativa propia.
RURAL DE GALICIA.
Compatibilidade do concepto de patrimonio municipal do solo no TRLS08 e
na galega. Orixe do PMS
ESTUDOS E NOTAS
Noutras Comunidades Autónomas existen previsións en tal sentido, como é o caso de
Andalucía (Lei 9/99, de 29 de setembro, de Bens das Entidades Locais), Aragón (Lei 7/99,
de 9 de abril de Administración local), Cataluña (Decreto 336/88, de 17 de outubro, regulamento de patrimonio das Entidades locais) ou A Rioxa (Lei 1/03, de 3 de marzo, de
Administración local). Pese a esta imprevisión legal ou ausencia de normativa ao respecto,
non se pode esquecer que os actos de disposición e uso dos bens adquiridos por motivos
urbanísticos se regulan por unha normativa específica. En efecto, a vixente LOUGA, non
prevé un suposto específico de cesión de terreos destinados a equipamentos públicos
dunha Administración a outra. Unicamente, en sede da regulación do patrimonio municipal do solo, se prevé no artigo 177.4 o seguinte: “(...) Os municipios poderán ceder gratuitamente os bens incluidos no patrimonio municipal do solo, nos supostos previstos na
lexislación vixente e cumprindo os requisitos establecidos nela, observando a súa finalidade urbanística con destino a vivenda de promoción pública ou para equipamentos comunitarios, debendo constar en documento público a cesión e compromiso dos adquirentes
(...)”. A redacción da Lei autonómica provén da lexislación sobre xestión do patrimonio
85
municipal do solo do Texto refundido da Lei do solo e ordenación urbana (artigos 276 e
seguintes do real decreto lexislativo 1/92, de 26 de xuño) e o Texto refundido da Lei sobre
réxime do solo e ordenación urbana (artigos 89 e seguintes do real decreto 1346/76, de
9 de abril). Neste último texto mesmo formaba parte do patrimonio municipal do solo os
terreos destinados a equipamentos comunitarios. Neste feito podemos atopar a orixe e
fundamento da ausencia de normativa que regule a cesión de titularidade de terreos de
dominio público dunha Administración a outra.
Con carácter supletorio, poderíase acudir ao disposto no artigo 2.2 do Real Decreto-Lei
8/80, de 14 de marzo, sobre creación de solo e axilización da xestión urbanística. En
concreto, no citado precepto disponse o seguinte: “(...) As Administracións Públicas Urbanísticas poderán transmitirse entre si, a título gratuito, terreos da súa propiedade para
a construción de vivendas de protección oficial, creación de solo para a súa oferta coa devandita finalidade ou instalación de equipamentos comunitarios (...)”. Unha interpretación
teleolóxica e actual da normativa vixente (mesmo con carácter supletorio), leva consigo
que se poida considerar como posible a cesión gratuita da titularidade de terreos destinados a equipamentos comunitarios para o exercicio de competencias que son propias da
Administración cesionaria.
En conclusión, entendemos que o problema non está resolto en Galicia e polo tanto precísase con urxencia unha regulación que normalice as relacións patrimoniais interadministrativas entre as diversas Administracións Públicas. Quizais nas tantas veces pretendida
reforma da Lei de administración local de Galicia, estea a solución.
Por outra parte, cando o TRLS08 define o PMS, alude en xeral a bens, recursos ou dereitos, sen prexuízo dos demais que determine a lexislación sobre ordenación do territorio e
urbanística. Na LOUGA (artigo 176) amplíanse os bens aos que hai que considerar como
incluidos dentro do concepto de PMS. En concreto, de interese é que a lexislación galega
inclúe non só propiamente solo, senón mesmo edificacións. Tense discutido se as edificacións poden servir ás finalidades e destino previsto no PMS. O caso é que se trata dun PMS
no que se puidese entender que se completou o proceso de transformación11. O mesmo,
por exemplo se se tratase de vivendas, poden servir ás finalidades do PMS (por exemplo,
outorgando aos propietarios afectados por operacións urbanísticas o dereito de realoxo)
ou ben o seu alleamento permitiría destinar os recursos obtidos a conservar/ampliar este
patrimonio separado.
Citouse con anterioridade que a LOUGA, prevé que forman parte do PMS os bens patrimoniais que resultasen clasificados como urbanos ou urbanizables. Por iso, dada a nova
denominación das situacións urbanísticas nas que se atopa o solo, cómpre tratar de realizar unha básica equivalencia ao obxecto de analizar que bens van pasar a integrar o PMS
en Galicia.
O TRLS08, destaca especialmente por rexeitar a tradicional clasificación do solo en urbano,
urbanizable e non urbanizable (ou as clases equivalentes das CCAA, artigo 7 da Lei 6/98,
de 13 de abril).
11 Fernando Rodrigo Moreno, entende que a única xustificación da integración nos PMS de edificios, é a obtención de recursos necesarios
para a conservación e ampliación do mesmo. Sobre o tema, cómpre consultar o artigo: “Tres problemas urbanísticos: integración de los
edificios en el PMS, destino delos bienes integrantes de este patrimonio y extensión subjetiva de la carga real en el sistema de compensación”. El Consultor, nº6 de 30.03.2000.
86
_
Actuacións de urbanización que teñan por obxecto reformar ou renovar a urbanización (artigos 14.1.a TRLS08).
_
Actuacións de dotación.
Son dereitos do propietario de solo que se atopa en situación de urbanizado, o de edificar
nos prazos establecidos na normativa aplicable (artigo 9.1 do TRLS08). No caso que se
atope en situación de urbanizado, pero incluido nunha actuación de urbanización/reforma-renovación, as obrigas dos propietarios increméntanse e equipáranse ás actuacións de
transformación urbanística (artigo 16 do TRLS08).
Todo aquel solo que non se atope nunha situación de urbanizado, é rural. Esta aparente
concepción residual do solo en situación rural, precisa para maior fundamento ser clasificado en tres supostos:
a) Solo rural preservado pola ordenación territorial e urbanística da súa transformación mediante a urbanización. Inclúe os terreos excluidos pola lexislación de protección ou policía do dominio público, da natureza, do patrimonio cultural ou aqueles
que deben protexerse en virtude de situacións que deben quedar acreditados no
plan. Trátase do solo descrito no punto 2º, letra a do artigo 12 do TRLS08.
b) Solo que por plan urbanístico ou instrumento de ordenación do territorio, permitan
o seu paso á situación de urbanizado mediante a tramitación e execución da correspondente actuación de transformación/nova urbanización (punto 2º, letra b do
artigo 12 do TRLS08).
RURAL DE GALICIA.
O solo urbanizado, malia a súa concepción estática, pode estar sometido a actuacións
que leven consigo a modificación da súa posición, sen que varíe a súa situación básica. En
concreto, o solo urbanizado pode estar sometido a:
ESTUDOS E NOTAS
O artigo 12 do TRLS08 regula dúas situacións básicas do solo, o rural e o solo urbanizado.
O solo urbanizado é definido (12.3 TRLS08) como o solo que xa foi transformado pola
execución urbanística e aparece cunha urbanización integrado nun núcleo de poboación,
contando con todos os servizos e dotacións urbanísticas. Corresponde á lexislación autonómica a definición de que solo se atopa integrado de forma legal e efectiva na rede de
dotacións e servizos propios dos núcleos de poboación.
As maiores dúbidas que nos atopamos á hora de abordar unha equivalencia situación/
clasificación entre lexislación autonómica e estatal básica, é se debemos entender o solo
urbano non consolidado da LOUGA que se atope incluido nunha actuación de transformación/nova urbanización, como en situación de urbanizado ou rural.
Non podemos esquecer que a LOUGA, diferencia varias clases de solo urbano non consolidado (artigo 12.b):
a) Terreos onde é necesario un proceso de urbanización.
b) Terreos que precisan dun proceso de reforma ou renovación urbana.
c) Terreos que se clasifican como solo urbano non consolidado porque se considera
necesario a obtención de dotacións urbanísticas con distribución equitativa de beneficios e cargas.
d) Terreos en que o plan prevé unha ordenación substancialmente diferente da realmente existente.
e) Áreas de recente urbanización xurdidas á marxe do plan.
87
Resulta evidente a equivalencia solo urbano non consolidado e situación de urbanizado,
dos terreos descritos nas letras b (incluido nunha actuación de transformación/renovación
ou reforma interior) e c (incluido nunha actuación de dotación).
Non obstante, existe un alto grao de incerteza á hora de facer unha equivalencia do solo
urbano non consolidado que precisa dunha actuación de transformación/nova urbanización e as situacións do solo reguladas polo TRLS08.
Corresponde ao lexislador autonómico, o exercicio da competencia normativa de desenvolvemento da básica estatal. Nela, débese definir con exactitude e detalle que se entende
por “integrado de forma legal e efectiva na rede de dotacións e servizos propios dos núcleos de poboación”.
b) Os terreos e as edificacións ou construcións obtidas en virtude das cesións
correspondentes á participación da administración no aproveitamento urbanístico,
así como as adquisicións de bens e diñeiro obtidos con ocasión da xestión urbanística.Se un tema tivo transcendencia e sufriu variacións nas diversas lexislacións que
sucederon á Lei de 12 de maio do 56, isto foi a porcentaxe que a Administración
percibe pola participación no aproveitamento urbanístico. Na derrogada Lei 6/98,
de 13 de abril, de réxime do solo e valoracións (artigo 14.2, para solo urbano
non consolidado e 18.1 para o solo urbanizable), prevía como unha obriga dos
propietarios de solo urbano non consolidado e urbanizable a seguinte: “(…) ceder
obrigatoria e gratuitamente á Administración actuante o solo correspondente ao 10
por cento do aproveitamento do sector ou ámbito correspondente; esta porcentaxe,
que ten carácter máximo, poderá ser reducido pola lexislación urbanística. Así
mesmo, esta lexislación poderá reducir a participación da Administración actuante
en cargas de urbanización que correspondan ao devandito solo (…)”. Este precepto
ten o carácter de básico.
A LOUGA, no seu artigo 20.c dispón o seguinte para solo urbano non consolidado: “(…)
Ceder obrigatoria, gratuitamente e sen cargas o solo correspondente ao aproveitamento
urbanístico do Concello, por exceder do susceptible de apropiación privada, nos termos
establecidos polo apartado b do artigo 18 desta Lei. A Administración actuante non terá
que contribuir aos custos de urbanización dos terreos nos que se localice este aproveitamento, que deberán ser asumidos polos propietarios (…)”.
A remisión que se fai ao apartado segundo do artigo 18 ten unha serie de peculiaridades. No mesmo, establécese a regra xeral de que o aproveitamento dos terreos incluidos
na categoría de solo urbano non consolidado será o correspondente de referir á súa
superficie o 90% do aproveitamento tipo da área de reparto correspondente. Pola modificación operada pola Lei 15/04, de 29 de decembro, prevese a peculiar posibilidade de
que os propietarios patrimonialicen o 100% do aproveitamento urbanístico. Son dous
supostos:
a) Polígonos que teñan cargas especialmente onerosas relativas á rehabilitación integral ou restauración de bens inmobles de interese cultural ou edificios catalogados.
b) Polígonos para os que o novo plan non prevé un incremento da superficie edificable
respecto da preexistente licitamente realizada nin incorpora novos usos que xeren
plusvalías.
88
a) Terreos que fosen destinados a usos docentes, sanitarios públicos, elementos funcionais das infraestruturas de transportes e instalacións adscritas á defensa nacional, que por un convenio do plan poidan atribuirlles aos propietarios o 100% do
aproveitamento, ao obxecto de financiar infraestruturas (artigo 47.5 LOUGA).
b) Actuacións doutras Administracións Públicas con destino exclusivo á construción
de vivendas de promoción pública ou de equipamentos públicos ou á creación de
solo para facilitar a implantación de industrias e outras actividades económicas. A
totalidade do aproveitamento é atribuido á Administración Pública actuante (artigo
108.4 da LOUGA).
c) Asentamentos xurdidos á marxe do plan, non integrados na malla urbana nin
reúnan as características de solo de núcleo rural tradicional. A disposición transitoria décima permite que o plan reduzca motivadamente as reservas de solo para dotacións públicas ou para vivenda de protección, atribuíndo aos propietarios o 100%
do aproveitamento. Este aspecto foi modificado pola Lei 2/2010, de 25 de marzo,
ao atribuir o 90% do aproveitamento susceptible de apropiación aos propietarios
do ámbito.
RURAL DE GALICIA.
Para o solo urbanizable a situación é similar con pequenos matices. En concreto o apartado
c do artigo 21 da LOUGA, establece: “(…) cederlle obrigatoria, gratuitamente e libre de
cargas á Administración municipal o solo correspondente ao 10% do aproveitamento tipo
da área de reparto. A Administración actuante non terá que contribuir aos custos de urbanización dos terreos nos que se localice este aproveitamento, que deberán ser asumidos
polos propietarios (…)”. Aparentemente non existen excepcións á regra xeral de que se
patrimonialice o 90% do aproveitamento, non obstante, ao longo da LOUGA atopámonos
certos supostos que excepcionan este réxime:
ESTUDOS E NOTAS
Por outra parte12, a Administración percibirá o exceso de aproveitamento obxectivo/ real/
materializable sobre o subxectivo/apropiable/patrimonializable. Se ben formará parte no
PMS este exceso, ten a finalidade específica de que necesariamente deben ir destinados a
compensar aos propietarios con aproveitamento obxectivo/real/materializable inferior ao
subxectivo/apropiable/patrimonializable. Do resultado de tal compensación, no caso que
exista aproveitamento excedentario, deberá destinarse ás finalidades propias do PMS.
d) Actuacións integradas en solo de núcleo rural cabía a posibilidade de que os propietarios patrimonializaran o 100% do aproveitamento. Agora tras a recente reforma
da LOUGA, axústase ao 90%.
O TRLS08 afecta ao réxime que se expuxo con anterioridade. O artigo 16 prevé un sistema
de cesións para as actuacións de transformación. En relación coa normativa vixente, enténdese que introduce as seguintes matizacións:
_
Prevese como regra xeral a cesión de solo, tamén libre de cargas como na CCAA de
Galicia, pero da correspondente porcentaxe da edificabilidade media ponderada.
Con anterioridade falábase de cesión de aproveitamento e o mesmo se medía polas
técnicas que as CCAA determinasen. No noso caso, polo denominado aproveitamento tipo, regulado nos artigos 113 e 114 da Lei 9/02.
_ Permítese que o deber de cesión se vincule a un ámbito superior de referencia
superior ao de urbanización. Enténdese que esta situación permite que no caso de
Galicia se poida establecer obrigas de cesión de forma global para unha ou máis
12 Artigo 129 e 130 da Lei 9/02, de 30 de decembro.
89
áreas de reparto. Actualmente, se o deber de cesión vén referido ao aproveitamento tipo e este é un concepto vinculado e característico da área de reparto, coa nova
redacción da Lei estatal, permítese prever polo plan que exista un deber de cesión
único para unha superficie maior ao previsto actualmente.
_ Nas actuacións de dotación (definidas no apartado b do artigo14), o deber de
cesión será referido unicamente ao incremento da edificabilidade dos terreos incluidos na actuación. Na lexislación vixente da Comunidade Autónoma de Galicia,
eliminárase toda posibilidade de realizar operacións de equidistribución en solo
urbano consolidado13. En canto ao réxime transitorio dos deberes previstos para
as actuacións de dotación, estarase ao disposto na disposición transitoria segunda
do TRLS08. Durante un ano desde a súa entrada en vigor, unicamente quedaron
vinculados aos deberes previstos no artigo16 naquel caso que se vaian realizar cambios na ordenación (cuxo procedemento de aprobación se inicie con posterioridade
a 1.07.07). Unha vez transcorrido un ano, para todas as actuacións de dotación
no caso de que a lexislación autonómica non estea adaptada, serán de aplicación
directa as previsións do artigo16, coas seguintes salvidades:
_
_
O instrumento de ordenación deberá calcular o valor total das cargas imputables á actuación que corresponde a cada novo metro cadrado de teito ou cada
nova vivenda.
_
Prevese a substitución dos deberes de cesión polo seu equivalente en metálico.
_
Difire o deber de cesión ao da concesión de licenza que permita a materialización da maior edificabilidade ou o inicio do uso atribuido pola ordenación.
Dado que estamos nun solo en situación de urbanizado, non existe posibilidade de realizar un instrumento de equidistribución, non obstante, no caso de
que exista máis dun propietario vai ser necesario un instrumento similar.
En canto á porcentaxe de participación da Administración na denominada edificabilidade media ponderada da actuación, regúlase do 5% ao 15%. Prevese que a
lexislación sobre ordenación urbanística e de ordenación do territorio, xustifique en
supostos debidamente motivados e aplicando o principio de proporcionalidade, o
incremento da porcentaxe ata o 20%. O concepto básico para prever a concreta
porcentaxe de cesión, é o do valor das parcelas resultantes e a súa comparación
coas restantes da mesma categoría de solo. A lexislación urbanística e do territorio,
deberá prever supostos que permitan ser utilizados polo planificador en orde a
apreciar cando se dan as circunstancias que poden incrementar ou reducir o deber
de cesión.
O certo é que o artigo 16.b esixe que o deber de cesión vaia destinado a formar parte do
patrimonio público da Administración actuante, pero non determina exactamente cal é
ela. Como se fixo alusión con anterioridade prevese a constitución dun patrimonio de solo
da Administración autonómica, en colaboración cos Municipios coa dobre finalidade de
atender a demanda de vivenda de protección pública e de solo para o desenvolvemento de
actividades empresariais (artigo 174.2 LOUGA). Ata a data non existe acto de constitución
deste patrimonio autonómico.
13 Apartado 2º do artigo 111 da Lei 9/02, de 30 de decembro: “(…) En solo urbano consolidado os plans xerais non poderán definir áreas
de reparto nin ningún outro instrumento ou técnica de reparto de cargas e beneficios, sen prexuízo do contido dos dereitos e obrigas
dos propietarios desta clase de solo recollidos no artigo 19 desta Lei (…)”. Neste tipo de solo só se permite a realización de actuacións de
reorganización da propiedade en solo urbano consolidado, máis coñecidas como operacións de normalización de predios, reguladas no
artigo 122 da Lei 9/02, de 30 de decembro e 117 e seguintes do real decreto 3288/78, de 25 de agosto.
90
Municipios con plan aprobado cando estaba vixente o Texto refundido da Lei sobre
réxime do solo e ordenación urbana de 9 de abril do 76.- O artigo 84.3.b da citada
norma, prevía como un deber legal dos propietarios de solo urbanizable programado o de ceder o 10% do aproveitamento medio do sector no que se atope a finca.
Realizando unha visión demasiado simple do tema, á entrada en vigor deste tipo de
plans, deberán ceder o 10%, tendo en conta a disposición transitoria primeira, letra
d) da Lei 9/02, que equipara este tipo de solo ao solo urbanizable non delimitado.
Para aqueles polígonos que se delimiten en solo urbano, tendo en conta a lexislación autonómica vixente (disposición transitoria primeira, letra c), deberá preverse
que sexa o 10% de cesión obrigatoria, non obstante, se se dan as circunstancias do
18.b da LOUGA, este poderase reducir.
_
Municipios con plan axustado á Lei 11/85 de adaptación da Lei do Solo de Galicia
e ao Texto refundido da Lei do réxime do solo e ordenación urbana de 26 de xuño
do 92.- O artigo 25 do texto estatal prevía que os propietarios tiñan a posibilidade
de patrimonializar o 85% do aproveitamento tipo da área de reparto en que se
atope. Así mesmo o artigo 20, fixaba como deber legal para a adquisición gradual
de facultades o de ceder o terreo onde se localice o aproveitamento correspondente aos Concellos por exceder do susceptible de apropiación privada (artigo 20).
En consecuencia, salvo que o plan se adapte e xustifique menor porcentaxe de
participación, podería manterse que é o 15%, non obstante, apréciase un conflito
normativo entre a disposición estatal, a autonómica e o propio plan. En todo caso,
cando exista unha lei de adaptación autonómica, o problema quedará resolto.
_
Municipios con plan adaptado á Lei 6/98, de 13 de abril, de réxime do solo e valoracións e á Lei 1/97, de 24 de marzo, do solo de Galicia.- Os artigos 14.2 e 18.4 da
Lei 6/98, de 13 de abril, do réxime do solo e valoracións establecen como deber de
cesión o 10% do aproveitamento do correspondente ámbito, sen que a Lei 1/97
altere tal obriga. En consecuencia, á entrada en vigor da nova lexislación estatal,
fixarase como deber de cesión o 10%, sen prexuízo que para a equivalencia de solo
coa Lei 9/02 se deba acudir á disposición transitoria primeira da Lei 9/02.
_
Municipios con plan adaptado á Lei 9/02, de 30 de decembro, de ordenación urbanística e protección do medio rural.- Salvo as excepcións aludidas con anterioridade, a regra xeral é que os propietarios de solo urbanizable (delimitado e non
delimitado) e urbano non consolidado, poidan patrimonializar o 90% do aproveitamento urbanístico, o que é o mesmo, deben ceder obrigatoriamente o 10%. Os
Municipios nesta situación, enténdese que non verán afectados os seus plans.
RURAL DE GALICIA.
_
ESTUDOS E NOTAS
Outro tema é o que vai afectar a entrada en vigor do texto normativo que se está tramitando aos plans en vigor. Como sabemos, son a maioría os Municipios galegos que non
teñen adaptado á normativa vixente. Por iso para coñecer cal vai ser o deber de cesión,
realizamos a seguinte diferenciación:
c) Os terreos e as edificacións ou construcións, adquiridos en virtude de calquera título e en especial mediante expropiación, pola administración titular co fin da súa
incorporación ao correspondente patrimonio do solo e os que o sexan como consecuencia do exercicio dos dereitos de tenteo e retracto previstos na Lei.- Trátase dun
conxunto de bens inmobiliarios (incluidos necesariamente no epígrafe 1 do inventario de bens) que teñen distinta natureza e función. Tense que diferenciar o solo
ou edificacións incluidas en plans que non permitan a súa conservación, do produto
91
final dos actos de xestión inmobiliaria. Loxicamente non son as mesmas, as finalidades do solo e as dunha vivenda de protección que sexa propietario o Concello.
Baixo este epígrafe, o Concello pode ter no inventario separado de bens do PMS,
inmobles adquiridos por expropiación, adquisición directa, permuta, doazóns, adquiridos por convenio, prescrición etc…Realiza unha especial mención aos terreos
adquiridos tras o exercicio do dereito de tenteo e retracto. Os terreos obtidos por
ocupación directa ou permuta forzosa (artigos 168 e 169 da LOUGA) non formarán
parte do PMS dado que só se pode utilizar este mecanismo para a obtención de
dotacións locais ou sistemas xerais.
d) Cesións en especie ou en metálico derivadas dos deberes ou obrigas, legais ou voluntarias, asumidas en convenios, concursos públicos ou plasmadas en instrumentos
de xestión urbanística.- Dentro deste apartado danse un conxunto de cuestións que
cómpre analizar. Trátase dun tema altamente controvertido e de tratamento dispar
polos diferentes Municipios galegos. Para unha mellor análise, dividimos a materia,
naquelas cesións en especie ou en metálico que son froito do cumprimento dun precepto legal daqueles que se asumen voluntariamente por unha estipulación plasmada nun convenio urbanístico, concurso ou en instrumentos de xestión urbanística.
-Bens, recursos ou dereitos derivados do cumprimento de deberes legais.- Sen dúbida, en
primeiro lugar estamos facendo referencia á figura das monetarizacións ou ás permutas
de aproveitamento urbanístico por un terreo ou ben non ubicado no ámbito. Con respecto
a este último negocio xurídico cómpre mencionar que se trataría dunha permuta e que a
LOUGA (artigo 177.2) esixía que se realizase por concurso. Certamente non formula máis
problema que a tramitación dun expediente no que necesariamente se deberá valorar o
aproveitamento que lle corresponde legalmente ao Concello tras a realización dunha actuación de urbanización e o ben polo que se pretende permutar. Así mesmo débense dar
as condicións previstas no artigo 112.2 do real decreto 1372/86, de 13 de xuño, de bens
das Corporacións locais, é dicir, que conste no expediente a necesidade de efectuala e que
a diferenza entre os bens a permutar non sexa superior nun 40% do que o teña maior.
Maior análise débese dar á substitución do deber de cesión de aproveitamento urbanístico
polo seu equivalente económico ou máis coñecidas como monetarizacións. De partida,
debemos ter en conta que a aprobación do proxecto de equidistribución supón a transmisión, en pleno dominio e libre de cargas, de todos os terreos de cesión obrigatoria para
a súa incorporación ao patrimonio municipal do solo. Tanto o Texto refundido da Lei do
Solo de 1976 como o do 92 (artigo 276.214), permitían a súa substitución en especie ou
metálico. Así mesmo na LOUGA, aludíase a esta posibilidade no propio artigo 176.d (ademais do 22.d e 177.2) e en sede de convenios de xestión (artigo 236)15. O que realmente
estaba previsto que fose unha mera posibilidade convertérase na regra xeral na xestión de
todo tipo de polígonos.
Como sabemos os alleamentos de bens integrantes no PMS, deben realizarse conforme
aos procedementos previstos na lexislación en materia de bens e contratos das Administracións Públicas. No caso de Galicia, a Lei 15/04, de 29 de decembro, de modificación da
Lei 9/02, de 30 de decembro, predeterminou o procedemento aberto e a forma concurso
como a axeitada para o alleamento dos bens integrantes no PMS.
14 Vixente con carácter básico.
15 Artigo 236.2 da Lei 9/02, de 30 de decembro: “(…) Os convenios nos que se acorden os termos do cumprimiento do deber legal de cesión
pola súa substitución polo pagamento de cantidade en metálico deberán incluir, como anexo, a valoración pertinente, practicada polos
servizos administrativos que teñan atribuida tal función, con carácter xeral ante a correspondente Administración (…)”.
92
A introdución neste apartado do artigo 177 da LOUGA, supuxo unha quebra no quefacer
da xestión urbanística en Galicia. Son moitos os Concellos que asumiron tal previsión,
non obstante, é certo que existen algúns que trataron de eludir a norma con teorías que
ao entender do que escribe o presente traballo, carecen de fundamento legal e que realmente non serven ao interese público que debe residir a xestión do PMS. O certo é que
a reforma que se quixo dar á xestión do PMS foi incompleta, dado que era a todas luces
incongruente a previsión do 177.2 e o mantemento do suposto de convenio de xestión de
monetarización do artigo 236 e 176.2.d.
O procedemento de alleamento directo ou negociado pasou a un segundo plano e unicamente era aceptable nos seguintes supostos:
_
Caso de que o concurso de alleamento de PMS quede deserto e nas mesmas condicións que no primeiro expediente de licitación (artigo 177.2 final da Lei 9/02).
_
Alleamentos de sobrantes (artigo 7.2 do real decreto 1372/86, de 13 de xuño).
_
Cesión gratuita de PMS ou por prezo inferior ao de mercado para a construción de
vivendas de promoción pública ou para equipamentos comunitarios16.
_
Para a ocupación directa ou permuta forzosa de terreos destinados a obtención de
dotacións locais ou sistemas xerais (artigo 168 e seguintes da Lei 9/02, de 30 de
decembro).
RURAL DE GALICIA.
No mesmo artigo fixábase un certo contido mínimo ao prego de condicións tendente a
regular os prazos máximos de edificación, prezos finais de venda, condicións que impidan
posteriores transmisións de terreos por prezo superior ao de adquisición, índices de referencia ou actualización dos prezos, etc…Unicamente se permitía acudir ao alleamento directo
naquel caso que o concurso quede deserto e sempre sometido ás mesmas condicións.
ESTUDOS E NOTAS
A redacción anterior á Lei 2/2010 da LOUGA era a seguinte: “(…) O alleamento ou permuta
dos bens do PMS da Administración Autonómica ou local realizarase por prezo non inferior
ao do seu aproveitamento urbanístico, mediante concurso público por procedemento aberto, na forma establecida na lexislación de contratos das Administracións Públicas (…)”.
A consecuencia de allear PMS sen observar o procedemento legalmente establecido, é a
nulidade do convenio ou acordo polo cal se monetariza sen previa licitación. Significativa
é a Sentenza do Tribunal Supremo de 31.10.01 polo cal se declara nulo un convenio polo
que se acordaba a substitución en metálico do aproveitamento dun Concello da Rioxa polo
seu equivalente en metálico, dado que se realizaba á marxe do procedemento legalmente
establecido (neste caso, poxa).
Como ben di Jose Antonio López Pellicer17, os supostos previstos na norma para a substitución en metálico por convenio (artigo 236.2 LOUGA) a superficie que lle corresponde ao
Concello en concepto de participación no aproveitamento urbanístico, hase de reducir aos
supostos de alleamento directo previstos e enumerados con anterioridade.
16 Artigo 177.4 da Lei 9/02, de 30 de decembro: “(…) Os municipios poderán ceder gratuitamente os bens incluidos no patrimonio municipal
do solo, nos supostos previstos na lexislación vixente e cumprindo os requisitos establecidos nela, observando a súa finalidade urbanística
con destino á vivenda de promoción pública ou para equipamentos comunitarios, debendo constar en documento público a cesión e o
compromiso dos adquirentes (…)”.
17 “El deber de cesión de aprovechamiento urbanístico al Municipio y su sustitución por el equivalente en metálico”, Revista de Práctica
Urbanística, Número 54, 2006.
93
Para nada debe variar tal esixencia para o caso que o Concello pretenda o alleamento dun
ben futuro, non materializado nin incorporado ao PMS pola aprobación do correspondente proxecto de equidistribución. Trataríase dun alleamento de cousa futura, perfectamente
posible, pero tamén sometida ás mesmas regras de procedemento que as previstas para o
suposto que se tratara dun ben xa incorporado ao patrimonio da Entidade Local.
Coa nova redacción dada pola LOUGA realizada pola Lei 2/2010, de 25 de marzo, a situación volveu á súa orixe. En efecto, o artigo 177 diferencia os supostos de alleamento
do solo para destinalo á construción de vivendas de protección e aqueloutro que non vai
destinado ás finalidades propias do PMS. Elúdese a referencia á forma de adxudicación
e remítese por primeira vez (en concordancia co disposto na Lei de Contratos do Sector
Público) ás normas reguladoras da xestión do patrimonio das Administracións Públicas.
Por outra parte, dáse de novo a posibilidade de monetarizar aproveitamentos previstos
nun proxecto de equidistribución. Non será posible naquel caso que exista a posibilidade
de ceder solo destinado á construción de vivenda de protección, tanto pública como privada (nova redacción do artigo 236.2 LOUGA).
e) Bens, recursos ou dereitos derivados do cumprimento de actos voluntarios
instrumentados ou non por convenio.- Realmente é unha das cuestións que maior
calado vai ter unha vez que entre en vigor a nova Lei do Solo. En primeiro lugar,
é destacable o apartado primeiro do artigo 3º que proclama que a ordenación do
territorio e a urbanística son funcións públicas non susceptibles de transacción18. O
apartado 3º do artigo 16, dispón o seguinte: “(…) os convenios ou negocios xurídicos
que o promotor da actuación celebre coa Administración correspondente, non
poderán establecer obrigas ou prestacións adicionais nin máis gravosas que as que
procedan legalmente de acordo co disposto neste artigo, en prexuízo dos propietarios
afectados. A cláusula que contraveña estas regras será nula de pleno dereito (…)”.
Con este precepto puidese parecer que perde abeiro legal numerosísimas fórmulas de
financiamento local que actualmente se están instrumentando por convenios ao longo de
toda a xeografía española. A propia Lei 9/02 queda afectada, dado que co actual texto
non se prohiben expresamente estas prácticas, ao contrario, prevese que o importe derivado de tales acordos formen parte do denominado patrimonio municipal do solo.
O certo é que se trata dunha reacción ao denunciado “acoso inmobiliario” que están
sufrindo certos propietarios naquelas CCAA que opera o denominado “axente urbanizador”. O problema de partida é limitar as posibilidades dun promotor/propietario convenie
ou concerte co Concello obrigas superiores ás legais e que as mesmas teñan que ser
asumidas por todos os propietarios, aínda que non participasen no acto transaccional. O
alcance da limitación que se queira dar ao artigo 3 e ao apartado 3º do artigo 16, é toda
unha incógnita.
Con esta redacción o obxecto dos convenios regulados na nosa Comunidade Autónoma
nos artigos 233 e seguintes da LOUGA, puidera verse altamente reducidos. Por tanto, estímase preciso que a lexislación autonómica defina os deberes que legalmente son esixibles
aos propietarios de solo en situación rural para que puidesen alcanzar por medio dunha
actuación de urbanización a condición de urbanizado. Tampouco é banal coñecer cal é o
18 Reprodúcese literalmente a limitación á terminación convencional de procedementos administrativos, previsto no artigo 88 da Lei 30/92,
de 26 de novembro, de réxime xurídico das Administracións Públicas e procedemento administrativo común.
94
O Estado con competencia normativa plena, amosa certa preocupación pola inscrición no
Rexistro da Propiedade, das limitacións, obrigas, prazos ou condicións de destino das fincas integrantes no patrimonio público de solo. Sen prexuízo das que se puidesen articular
no prego de cláusulas, a propia LOUGA, prevé un contido mínimo:
_
Prezos finais máximos de venda e, se é o caso, de urbanización.
_
Prezos finais máximos de venda de aluguer de futuras edificacións.
_
Condicións que impidan ulteriores alleamentos por prezo superior ao de adquisición.
_
Índices de referencia para a actualización dos prezos sinalados con anterioridade.
RURAL DE GALICIA.
e) Os ingresos obtidos mediante alleamento de terreos nos patrimonios públicos do solo.O TRLS08 introduce algunha novidade que é de indubidable interese á hora de proceder
ao alleamento de solo integrante no PMS. En primeiro lugar, o artigo 39.2 con carácter
básico establece como límite do tipo de licitación do solo destinado á construción dalgún
tipo de vivenda de protección, o valor máximo de repercusión do solo sobre o tipo de
vivenda de que se trate. Enténdese que esta previsión é acertada, por canto se logra con
ela a articulación máis eficaz dunha política de vivenda. Por tanto, o apartado segundo
do artigo 177 viuse afectado directamente, dado que o mesmo esixe que cada acto de
disposición de solo non podía ser por prezo inferior ao do seu aproveitamento urbanístico.
Isto provocaba que en determinados Municipios nos que a marxe de diferenza entre o
prezo do solo destinado a mercado libre e os valores máximos de repercusión de solo para
vivenda protexida, eran moi altos, aplicando a lei en sentido literal, non podían aplicarse a
vivenda suxeita a algún réxime de protección. Tal incompatibilidade implicou a necesidade
de reformular o contido do artigo 177 pola Lei 6/2008 e Lei 2/2010, ambas as dúas definidas como de carácter urxente.
ESTUDOS E NOTAS
alcance real da previsión do TRLS08 nos plans aprobados ou en tramitación con convenios
cuxo contido xa está incorporado nas súas determinacións.
O certo é que o alleamento de solo integrado no PMS leva implícita para o adquirente o
cumprimento de certas condicións que derivan da finalidade pública da xestión do PMS.
Por iso, para o caso de alleamento de solo con destino residencial, é posible entender que
máis que un contrato de natureza patrimonial (artigo 5.1.p da Lei de Contratos do Sector
Público) e administrativo de natureza especial.
5 O destino do PMS tanto na lexislación autonómica galega como na lei estatal. Aplicación do PMS
A Sentenza de marzo do Constitucional polo que anulou a maior parte do Texto refundido
da Lei do solo e ordenación urbana de 1992, mantivo o apartado primeiro do artigo 280
(vixente en virtude da disposición derrogatoria única da Lei 6/98, de 13 de abril, de réxime
do solo e valoracións), aludindo ao seu carácter básico: “(…) Os bens do Patrimonio Municipal do Solo, unha vez incorporados ao proceso de urbanización e edificación, deberán
ser destinados á construción de vivendas suxeitas a algún réxime de protección pública ou
a outros usos de interese social, de acordo co plan urbanístico (…)”.
A lexislación autonómica desenvolve profundamente as finalidades do PMS, no artigo
177.1 da Lei 9/02, de 30 de decembro, de ordenación urbanística e protección do medio
95
rural de Galicia. Cómpre analizar individualizadamente cada un dos posibles fins do PMS e
a súa confrontación coa lexislación estatal en tramitación.
5.1 Construción de vivendas sueitas a algún réxime de protección
Foron certos Plans Xerais dos anos 80 e 90 os primeiros instrumentos normativos que
prevían a reserva de solo destinado á construción de vivenda de protección. A devandita
determinación non tiña ningún tipo de fundamento legal que as amparase e foron obxecto de anulación polas STS de 1.06.87, 16.10.90 e 8.07.92.
O Texto refundido da Lei do solo do ano 92 estableceu a posibilidade de que os Plans xerais
reservasen solo para a construción de vivenda de protección.
Con posterioridade, CCAA como a Navarra ou Madrileña foron pioneiras á hora de fixar
unha porcentaxe mínima de reserva e na actualidade a totalidade das CCAA, en maior ou
menor medida, prevén un solo mínimo destinado á construción de vivenda de protección.
O título competencial polo cal o TRLS08 establece un mínimo de solo destinado a reserva
de vivenda protexida, non son outros que o artigo 149.1.1º (Competencia exclusiva para a
regulación das condicións básicas que garantan a igualdade de trato de todos os españois
no exercicio dos dereitos e no cumprimento dos deberes constitucionais), 13º (planificación xeral da actividade económica) e o artigo 47 do texto constitucional (Todos os españois teñen dereito a desfrutar dunha vivenda digna e axeitada).
96
A vontade do novo texto legal en orde a dar efectividade ao dereito a unha vivenda digna
é evidente. Póñase por exemplo o artigo 2.3 do TRLS08 polo cal se proclama que todo o
solo destinado a uso residencial está ao servizo da efectividade do dereito a desfrutar dunha vivenda digna e axeitada. Como dereito do cidadán e en desenvolvemento do artigo
47 da Constitución española, o apartado a) do artigo 4º regula o contido de tal dereito
da seguinte forma: “(…) Desfrutar dunha vivenda digna, axeitada e accesible, concebida
de acordo co principio de deseño para todas as personas, que constitúa o seu domicilio
libre de ruido ou outras inmisións contaminantes de calquera tipo que superen os límites
máximos admitidos pola lexislación aplicable e nun medio ambiente axeitado (…)”.
Non cabe dúbida que o apartado b, do artigo 10º establece un cúmulo de mandatos
á lexislación das CCAA e aos propios instrumentos de ordenación, para o cal se define
como un criterio básico de utilización do solo: “(…) Destinar o solo axeitado e suficiente para usos produtivos e para uso residencial, con reserva en todo caso dunha parte
proporcionada a vivenda suxeita a un réxime de protección pública que, polo menos,
permita establecer o seu prezo máximo en venda ou aluguer ou outras formas de acceso á vivenda, como o dereito de superficie ou a concesión administrativa. Esta reserva
será determinada pola lexislación sobre ordenación territorial e urbanística ou, de conformidade con ela, polos instrumentos de ordenación e, como mínimo, comprenderá
os terreos necesarios para realizar o 30 por cento da edificabilidade residencial prevista
pola ordenación urbanística no solo que vaia ser incluido en actuacións de urbanización.
Non obstante, a devandita lexislación poderá tamén fixar ou permitir excepcionalmente
unha reserva inferior para determinados Municipios ou para certas actuacións, sempre
que, cando se trate de actuacións de nova urbanización, se garanta no instrumento de
ordenación o cumprimento íntegro da reserva dentro do seu ámbito territorial de aplica-
Integrando ambos os dous textos normativos, en Galicia existe a seguinte reserva de solo
para vivenda protexida:
Reserva para a dotación autonómica para a construción de vivendas de promoción e titularidade pública.
Recollendo o testemuño do artigo 10. b do TRLS08, por primeira vez a LMU08 introduciu
no artigo 22 e no punto 10º do artigo 47 da LOUGA, a previsión dunha reserva de solo
autonómica para a construción de vivendas de promoción e titularidade pública. Segundo
o Preámbulo do novo texto legal, as vivendas resultantes tratan de dar resposta a unhas
necesidades que non logran satisfacer as vivendas protexidas tradicionais e van dirixidas a
servir de residencia a sectores de poboación con rendas máis baixas.
_
RURAL DE GALICIA.
Tras un longo proceso de tramitación, aprobouse a Lei 6/2008, de 19 de xuño, de medidas
urxentes en materia de vivenda e solo (LMU08). Como se puxo de manifesto en todas as
CCAA, a aprobación da LS07 derivou nunha análise e estudo da necesidade de adaptación
da lexislación de cada unha das CCAA. Desta forma (entre outras), a CCAA de Madrid,
Cataluña, Aragón, Castela e León modificaron os seus textos legais ou simplemente ditaron instrucións interpretativas. No caso de Galicia, unicamente se abordou a necesidade
de alterar a porcentaxe de solo destinado a solo para construir vivenda de protección. A
reforma da LOUGA neste aspecto abordárase de forma independente á elaboración e procedemento de aprobación parlamentario da LS07. Tal feito é corroborado de forma simple,
analizando o preámbulo da LMU08, no que non se atopa ningunha referencia ao mandato
estatal de reserva de solo coa condición aludida.
ESTUDOS E NOTAS
ción e unha distribución da súa localización respectuosa co principio de cohesión social
(…)”. A Disposición transitoria primeira da LS07 establecía un mandato á lexislación das
CCAA para que adaptasen a súa normativa ao precepto contido no punto b, do artigo
10. En caso contrario, transcorrido un ano, sería directamente aplicable a reserva de solo
destinado a vivenda protexida.
Tipo de solo: Unicamente afecta ao solo clasificado como urbanizable e a natureza
do mesmo e por extensión das construcións, será de dominio público.
_ Superficie de solo a ceder á Administración Autonómica: a superficie de solo a
reservar será de polo menos de 2,5 m2 de solo por cada 100 m2 edificables de uso
residencial.
_
Edificabilidade a asignar: non se lle atribuirá aproveitamento lucrativo privado, pero
a edificabilidade a asignar será o resultante do estudo das rendas da poboación municipal e da demanda de vivendas para a poboación de rendas máis baixas. En todo
caso a edificabilidade non poderá superar o 2,5% da edificabilidade residencial de
todo o sector.
A edificabilidade a asignar terase en conta a efectos do cálculo de dotacións, equipamentos e espazos libres.
Reserva de solo para a promoción privada de vivenda protexida.
__
Parámetro global:
_
Municipios con poboación maior a 20.000 habitantes: Como mínimo o 40%
da edificabilidade residencial prevista para o Plan en solo urbano non consolidado e urbanizable.
97
__
98
_
Municipios con poboación inferior aos 20.000 habitantes: 30% como mínimo
da edificabilidade residencial prevista no Plan para o solo urbano non consolidado e urbanizable. Existe a posibilidade que motivadamente se reduza ao
20%.
_
En Municipios inferiores a 5.000 habitantes: Será a mesma que a anterior, salvo que resulten exentos de reserva cando o plan en tramitación non prevexa
desenvolvementos urbanísticos (en solo urbano non consolidado e urbanizable) que superen as cinco vivendas por cada 1.000 habitantes e ano (tendo en
conta a previsible duración do plan).
Parámetro específico por clase de solo:
_
Solo urbano non consolidado: Polo menos o 20% da edificabilidade residencial deberá ser destinada á construción de vivenda sometida a algún réxime de
protección.
Nunca serán reservas maiores ás previstas no solo urbanizable. Será igual para
todos os distritos.
_
Solo urbanizable delimitado: Será como mínimo o 20% da edificabilidade residencial en cada sector, salvo a posibilidade de redución/eliminación de reserva
naquel caso que a edificabilidade do sector non supere o 0,20 m2/m2.
__
Parámetro de localización: procurarase a concentración excesiva, favorecer a cohesión social e evitar a segregación territorial polo seu nivel de renda.
__
Posibilidade de incrementar a reserva prevista para as distintas clases de solo: poderase incrementar naquel caso en que se leve a cabo unha estimación da demanda
potencial de vivenda libre e en especial a protexida en atención de circunstancias
como as relativas aos prezos das vivendas, expectativa de creación de novos fogares, ás necesidades de reposición ou rehabilitación do parque inmobiliario etc.…
Réxime transitorio previsto na LMU08:
_
Plans xerais en tramitación (disposición transitoria primeira): os plans aprobados
provisionalmente antes do 1 de xullo do año 2008, podían continuar a súa tramitación coas determinacións que conteñan sen necesidade de adaptalas á LMU08,
durante un prazo máximo dun ano. No caso de que se aproben durante o mencionado prazo, será de aplicación o réxime previsto na disposición transitoria segunda.
_Afírmase que a adaptación do plan á LMU08, non supón unha modificación substancial que abra a posibilidade de sometelo a un novo período de información
pública.
_
Plans xerais aprobados e adaptados á LOUGA sen plan de desenvolvemento: mantense a reserva de solo para vivenda protexida prevista no solo urbano non consolidado.
En urbanizable delimitado, mantéñense as reservas previstas cando no conxunto do
plan xeral sexan iguais ou superiores ao 40% (municipios con poboación superior
aos 20.000 habitantes) ou 30% (municipios con poboación inferior aos 20.000 habitantes). En solo urbanizable non delimitado, establécese unha reserva do 40% en
municipios de poboación superior aos 5.000 habitantes e o 20% no resto.
_
Plans xerais aprobados e non adaptados á LOUGA sen plan de desenvolvemento:
Será necesario que en solo urbano non consolidado, cada polígono, unidade de
actuación ou execución, se localice canto menos o 20% da edificabilidade residen-
Concretos ámbitos con plan de desenvolvemento aprobados: os ámbitos con plan
de desenvolvemento aprobado, cando non transcorrese o prazo para a súa execución e ata o 1.07.11, poderán desenvolverse conforme as súas determinacións sin
necesidade de adaptación.
_
Plan de desenvolvemento en tramitación: No caso que se prevexa unha reserva do
20% poderá continuar a súa tramitación durante o prazo de tres anos.
Sobre as excepcións da normativa vixente nas reservas de solo para vivenda protexida.Tanto a LOUGA como o TRLS08 articulan unha serie de excepcións á reserva de solo
aludida neste apartado. Comezando polo TRLS08, prevé as seguintes formas de aplicación moderada da norma prevista no punto b, do artigo 10º:
_
Permite que as lexislacións das Comunidades Autónomas apliquen unha norma de
forma moderada, naqueles casos que se trate de actuacións de nova urbanización,
se garanta no instrumento de ordenación o cumprimento íntegro da reserva dentro
do seu ámbito territorial e unha distribución da súa localización respectuosa co
principio de cohesión social.
_
Na disposición transitoria primeira, articúlase unha moderación na aplicación directa do artigo 10.b, exceptuando da súa aplicación aos Municipios con poboación
inferior aos 10.000 habitantes con escaso arranque edificatorio ou actuacións de
reforma interior inferiores ás 200 vivendas. Na mesma disposición, permite que os
instrumentos de ordenación poidan minorar a reserva de vivenda protexida en actuacións de urbanización non dirixidas a atender a demanda de primeira residencia,
sempre que se compense noutras actuacións.
RURAL DE GALICIA.
_
ESTUDOS E NOTAS
cial con destino á construción de vivenda sometida a algún réxime de protección.
En urbanizable delimitado a reserva será do 40% en municipios de máis de 20.000
habitantes e 30% no resto. Ao igual que no punto anterior, no solo urbanizable
non delimitado, a reserva será do 40%, salvo que o municipio non alcance os 5.000
habitantes, entón a reserva será do 20%.
En canto á LOUGA (tras a reforma operada polo TRLS08), desenvólvense as seguintes
excepcións:
_
Non se prevía a reserva de solo destinado á construción de vivenda protexida en
solo clasificado como de núcleo rural. Non obstante, nalgúns preceptos da reforma
operada pola Lei 2/2010, de 25 de marzo, previuse tal posibilidade.
_
Posibilidade de que os municipios de poboación inferior aos 5.000 habitantes non
teñan que reservar solo para a construción de vivenda protexida, cando os novos
desenvolvementos non superen as cinco vivendas por cada 1.000 habitantes e ano,
tomando como referencia o número de anos de horizonte do plan.
_
Sectores de solo urbanizable con edificabilidade inferior ou igual ao 0,20 m2/m2,
poderá minorar ou eliminar a reserva naquel caso que o plan compense a redución
co resto dos sectores.
_
Parece deducirse da disposición transitoria primeira do TRLS08, que debe ser preciso un plan xeral adaptado á LOUGA e o LMU08 para que se dispoña de solo dotacional autonómico para a construción de vivenda. Non obstante, da nova redacción
dada pola LMU08 á letra b, do artigo 86, parece deducirse que os plans parciais
e de sectorización que se aproben deberán incorporar a dotación autonómica de
vivenda.
99
En materia de vivenda protexida, tamén é necesario facer mención ás seguintes novidades
previstas pola LMU08:
100
_
Durante a fase de tramitación parlamentaria, o proxecto de LMU incorporaba un
novo documento os PXOM consistente nunha análise da demanda e necesidades
de solo para a construción de vivenda protexida. Na versión finalmente aprobada non prevé a existencia do citado documento con carácter independente. Non
obstante, para poder alterar a reserva prevista legalmente, nos puntos 13 e 14 do
artigo 47 da LOUGA, esixe que o PXOM incorpore un estudo sobre os prezos da
vivenda, a evolución da poboación e as expectativas de creación de novos fogares
e necesidades de rehabilitación e reposición do parque inmobiliario.
_
A letra b, do artigo 86 da redacción dada á LOUGA pola LMU08, esixe que durante a
tramitación de plans parciais ou de sectorización, se incorpore un informe da “Consellería” competente en materia de vivenda. Tal informe foi eliminado pola LMU10.
_
Por outra parte, era unha preocupación do lexislador autonómico, que o solo destinado á construción de vivenda protexida non quedase vacante de edificación durante tempo indefinido. Para iso, a letra j, do artigo 64 prevé que os prazos que se
fixen para a edificación en soares destinados á construción de vivenda protexida
non sexan superiores aos de construción da libre. Tendo en conta que é realmente
difícil calcular cal vai ser un ritmo razoable de edificación, o único instrumento que
vai posibilitar a esixencia da construción vai ser o denominado rexistro de soares.
Esta medida, foi adoptada no marco dunha coxuntura que non é a actual.
_
Non se prevé cal vai ser o réxime de protección ao que se deban someter as vivendas a executar no solo reservado.
_
Malia que se puidese deducir do punto primeiro-letra b do artigo 16 do TRLS08,
debería haber unha manifestación legal máis clara de que a porcentaxe de aproveitamento que debe recibir o Concello, deba ser en solo destinado á construción de
vivenda protexida.
Por último, tense que deixar claro que calquera alteración da porcentaxe de reserva de
solo para a construción de vivenda protexida, implica unha alteración do plan vixente.
En efecto, a lexislación galega trata a reserva de solo para vivenda protexida como unha
determinación do plan tal e como se establece nos artigos 47 da LOUGA (apartados 10 a
13, introducidos pola LMU08).
5.2 Outros usos de interese social (artigo 277 Texto refundido da Lei do Solo do 92)
Dentro do marco normativo básico, a lexislación autonómica integrou dentro do interese
social, as seguintes finalidades:
_
Á propia planificación e xestión urbanística, en especial ao pagamento en especie,
mediante permuta, dos terreos destinados a sistemas xerais.
_
Actuacións públicas dotacionais, sistemas xerais ou outras actividades de interese
social.
_
Conservación e mellora do medio ambiente, do medio rural e do patrimonio cultural construido.
_
Conservación e ampliación do propio patrimonio.
Certamente o proceso de extensión do concepto básico de “interese social” ao que se
refire o Texto refundido da lei do solo de 1992, ampliouse ata puntos que a Doutrina considera que desvirtuou a finalidade propia do PMS.
Loxicamente moitos dos destinos regulados polas distintas CCAA, non poden materializarse se non é mediante o alleamento e obtención de recursos financeiros. Non obstante,
tamén se está admitindo a posibilidade de entrega ao uso xeral ou a implantación dun
servizo público.
Aspecto de discusión é o da afectación dos recursos ou ingresos que se obteñan do alleamento do Patrimonio municipal do solo ou proveñan das denominadas monetarizacións
de aproveitamentos urbanísticos. Tradicionalmente defendéronse dúas posturas: En primeiro lugar, aqueles que nunha interpretación estrita do artigo 276.2 e 280 do TRLS92,
entenden que necesariamente deben ir destinados á conservación e ampliación do PMS.
Outras posturas, permiten que os recursos obtidos poidan ir destinados ao financiamento
de investimentos para a adquisición de novos solos e mesmo a realización de investimentos, sempre que estea prevista no plan.
En opinión de Cholbi Cachá19 para o tratamento da cuestión cómpre deslindar as intencións das realidades. Entende que é claro que o destino dos ingresos do PMS deben ir
destinados á conservación ou ampliación do PMS, non obstante, distinta é a natureza dos
gastos para lograr tal finalidade. Así mesmo realiza unha fervente crítica á teoría da retroalimentación do propio PMS, concluíndo o seguinte: “(…) esta situación de permanente
retroalimentación levada ata os seus últimos extremos, de forma indiscriminada, pódenos
levar ao absurdo e ao propio incumprimento da finalidade perseguida cos PMS. Malia esta
opinión, non deben confundirse as boas intencións cunha regulación básica legal clara e
interpretada, estritamente, polos nosos Tribunais (…)”.
RURAL DE GALICIA.
Creación de solo para o exercicio de actividades empresariais compatibles co desenvolvemento sostible.
ESTUDOS E NOTAS
_
Certamente estase cuestionando a compatibilidade da lexislación estatal contida no artigo 276.2 e as lexislacións autonómicas. O caso é que a STC 61/9720 non abordou con
detalle o título competencial polo que se atribúe ao Estado certas atribucións normativas
básicas. Á hora de estudar os destinos do PMS teremos que coñecer que é o que nos
marca a norma autonómica na materia. Se a mesma habilita para a utilización dos recursos obtidos por alleamento de PMS para a execución de infraestruturas, construcións de
índole social, etc… deberase aplicar a mesma sen necesidade de que o operador xurídico
se poña a analizar a compatibilidade ou legalidade das normas, función encomendada a
outros órganos.
O Supremo analizou a cuestión e pronunciouse a favor dunha interpretación estrita das
finalidades e destinos do PMS. Resúmense nos pronunciamentos xurisprudenciais máis
significativos:
_
STS de 31.10.01, pola que se ratifica un convenio polo que un Concello permuta
uns inmobles sen respectar o destino do 280.1 e o procedemento de alleamento.
19 CHOLBI CACHÁ, A.; Los principales instrumentos de financiación procedentes del urbanismo. Aspectos jurídicos y económicos, El Consultor,
2004.
20 A STC 61/97 xustifica o carácter de xustiza rogada o feito de que non se analizara a constitucionalidade do precepto 276.2 do TRLS 92.
101
_
STS de 2.11.01, na que se determina a anulación dun orzamento municipal –Oviedo– por non reinvestir no PMS o importe do alleamento dos seus bens na conservación e ampliación do PMS.
_
STS de 25.10.01, reproduce a opinión da sentenza anterior, pero engadindo algún
argumento máis no sentido de diferenciar meridianamente as referencias ao 276.2
e 280 do TRLS 92.
_
STS de 7.11.02 na que se analiza a impugnación do orzamento municipal de San
Sebastián por infrinxir o contido do artigo 276.2.
Por tanto, obsérvase unha corrente xurisprudencial que vai no mesmo sentido e en paralelo a un desenvolvemento normativo das Comunidades Autónomas que tenden a ampliar
as finalidades e destino do PMS.
Analizada a situación actual, cómpre tomar o texto que se vai propoñer como unha Lei
estatal do solo para analizar os cambios que se ven no horizonte na xestión do PMS.
En primeiro lugar, diferéncianse por unha parte, as finalidades do PMS como as tradicionais de regular o mercado de terreo, obter reservas de solo para actuacións de iniciativa
pública e facilitar a execución da ordenación territorial e urbanística.
Diferéncianse os destinos dos bens e dereitos do PMS e os dos recursos obtidos polo
alleamento de bens ou substitución por diñeiro da participación do Municipio no aproveitamento urbanístico das actuacións de urbanización.
En canto aos destinos dos bens integrantes no PMS, son os seguintes:
_
Construción de vivendas suxeitas a algún réxime de protección pública.
_
Outros usos de interese social. Deben ser definidos pola lexislación autonómica e previstos no instrumento de ordenación, sendo necesariamente urbanísticos ou de protección ou mellora de espazos naturais ou dos bens inmobles do patrimonio cultural.
Por outra parte, o destino necesario dos recursos obtidos polo alleamento de bens ou
substitución por diñeiro da participación do Municipio no aproveitamento urbanístico,
deberá ser o de conservar, administrar ou ampliar o PMS. En todo caso débense destinar a
gastos de capital. Así mesmo (novidade con respecto ao art. 280.2 do TRLS) poderán ser
utilizados para os destinos previstos para os bens e dereitos integrantes no PMS.
En conclusión:
_
Matizouse e limitouse a posibilidade das CCAA de establecer novos destinos ao
PMS. Agora redúcense aos urbanísticos, protección ou mellora de espazos naturais
ou de bens inmobles do patrimonio cultural.
_ Prevese agora como destino dos recursos obtidos por alleamento de aproveitamento urbanístico previsto no art 16 do TRLS08, o de conservación, administración
e ampliación do PMS e os destinos do resto dos bens do PMS. Antes unicamente
tiñan que ir destinados á conservación e ampliación. Iso si, esíxese que sempre se
trate de gastos de capital.
_ O plan xeral21 prevese como un instrumento decisivo na xestión do PMS, onde todas as decisións deban ser xustificadas no seu contido.
21 Sobre o plan urbanístico e o PMS analizou a súa relación Estefanía Pérez López no artigo publicado no Consultor (número 1, 2007): “(…)
esta facultade de planeamento non contribúe senón a desnaturalizar a institución e a facilitar á Administración a consecución doutros
fins que puidesen resultar politicamente máis vantaxosos, ou mesmo de maior interese social, pero que se alonxan moito dos que a
insitutición quería conseguir inicialmente. O plan, segundo o meu entender, cando actúe sobre bens propios do PMS, debe recoller para
eles necesariamente as finalidades que lle son propias. En caso contrario sería un plan contrario á Lei (…)”.
102
Sobre os mecanismos de control e xestión do PMS. Autores como Cholbi Cachá
notan a falta dunha regulación detallada de mecanismos de control e xestión do
PMS que permita aos órganos de control interno e externo unha rápida fiscalización
da actuación municipal. Algunhas CCAA previron rexistros públicos autonómicos
de patrimonios municipais do solo, como é o caso da Comunidade Valenciana.
_
Sobre a análise individualizada de cada Municipio en orde a regular e predeterminar
cal é a necesidade á que debe satisfacer o PMS.- A lexislación vixente non reflicte
o feito de que non todos os Municipios contan coas mesmas necesidades. En todo
caso, se ben as finalidades do PMS son loables, non por iso, poden deixar de existir
necesidades máis importantes nos Municipios. Por iso, estímase preciso articular un
procedemento polo cal se permita aos Concellos excepcionar o destino dos bens
integrantes no PMS.
_
Sobre a tributación na xestión patrimonial do PMS.- A Resolución 2/2000, de 22
de decembro, da Dirección Xeral de Tributos, considerou que na xestión do PMS,
os concellos actúan como verdadeiros empresarios ou profesionais suxeitos á Lei
27/92 do IVE. Son innumerables os problemas que están xurdindo nos concellos
sobre a tributación das operacións de disposición de bens integrantes no PMS.
Deberíase matizar en que casos os Concellos actúan no mercado inmobiliario como
un axente máis e cando se trata do exercicio de funcións públicas.
_
Sobre o dereito de realoxo e retorno.- Coa STC 61/97 anulouse parcialmente a disposición adicional cuarta do Texto refundido da Lei do réxime do solo e valoracións
do 92. Con tal acto de lexislación negativo, privouse do dereito aludido aos propietarios afectados por operacións de xestión urbanística que non sexan realizados por
expropiación, salvo que sexa previsto na lexislación autonómica. Resulta impreciso
o apartado e) do artigo 16 cando remite ao deber de garantir o realoxamento dos
ocupantes legais que se precise desaloxar de inmobles situados dentro da área da
actuación e constitúan a súa residencia habitual, así como o retorno cando teñan
dereito a el, nos termos establecidos na lexislación vixente.
RURAL DE GALICIA.
_
ESTUDOS E NOTAS
6 Incertezas e cuestións non resueltas pola lexislación vixente en relación co PMS
Bibliografía
BERNABÉ CAMAFRITA, M.; “El Patrimonio municipal del suelo y su registro”, Revista de estudios locales, xuño 2001.
BOQUERA OLIVER, J.M.; El Patrimonio municipal del suelo. Problemas del urbanismo moderno, Madrid 1967.
CASTILLO GÓMEZ, F.; “Constitución, titularidad y gestión Patrimonios Municipales del Suelo”, Actualidad Administrativa, núm
16, Madrid 1996.
CLUSA, J.; MUR, S.; “La experiencia británica de Javier García Bellido 1973-2006 y el pago de una deuda pendiente”, ACE,
Arquitectura, City, and enviroment, 8.01.07.
CHOLBI CACHÁ, F.A.; “Los principales instrumentos de financiación procedentes del urbanismo –aspectos jurídicos y económicos-”, El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, Editorial La Ley, Madrid 2004.
DÍAZ LEMA, J.M.; “El Patrimonio municipal del suelo en el Texto refundido do 92”, Revista de Derecho Urbanístico, número 136.
EZQUIAGA, J.M.; “Síntesis del dictamen emitido por don José María Ezquiaga Domínguez, a instancia del Consejo Superior
de Arquitectos sobre el anteproyecto de la ley del régimen del suelo y valoraciones”, Revista de Práctica Urbanística. La
Ley, Núm. 53, Outubro 2006.
103
FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, D.; “El proyecto de Ley del suelo de 14 de julio de 2006: análisis general”, El Consultor de
los Ayuntamientos y Juzgados, Núm.20, Outubro 2006.
GARCÍA BELLIDO; GARCÍA DE DIEGO; “La liberalización efectiva del mercado del suelo”, Revista Ciudad y Territorio, Núms.
95-96, 1993.
GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; PAREJO ALFONSO, L.; Lecciones de Derecho Urbanístico, Civitas, Madrid, 1981.
GONZÁLEZ BERENGUER URRUTIA, J.L.; Teoría y práctica de la Ley del Suelo, El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, 1964.
GONZÁLEZ GARCÍA, J.; “La intervención pública en el mercado del suelo en la legislación urbanística de la Comunidad de
Madrid” en Derecho urbanístico de la Comunidad de Madrid, Editorial Lex Nova, Valladolid 1999.
LLISET BORREL, F.; LÓPEZ PELLICER, J.A.; ROMERO HERNÁNDEZ, F.; Ley del suelo. Comentarios al Texto refundido de 1992, El
Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, 1993.
LÓPEZ-JURADO ESCRIBANO, F.; “Los Patrimonios municipales del suelo: sus caracteres y operatividad”, Temas de Administración local, Granada 1992.
LÓPEZ PELLICER, J.A.; “El Reglamento de bienes locales ante la nueva ley estatal de Patrimonio”, El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, Editorial La Ley, Núm 10, Maio 2005.
LÓPEZ PELLICER, J.A.; “El deber de cesión de aprovechamiento urbanístico al municipio y su sustitución por el equivalente
en metálico”, Revista de Práctica Urbanística, La Ley, Núm. 54, Novembro 2006.
MARTÍN FERNÁNDEZ, J.; RODRÍGUEZ MÁRQUEZ, J.; Cuestiones tributarias de la ejecución del planeamiento urbanístico, Iustel
Portal Derecho, S.A. 2005.
MARTÍN HERNÁNDEZ, P.; “El Patrimonio municipal del suelo: su evolución normativa”, Revista de Derecho Urbanístico y
Medio Ambiente, Número especial conmemorativo do cincuentenario da Lei do Solo e Ordenación Urbana de 1956,
Abril-Maio 2006.
104
MARTÍN VALDIVIA, S.M.; Urbanismo y especulación. Los patrimonios públicos del suelo, Editorial Montecorvo, Madrid 1998.
MARTÍNEZ BOROBIO, Derechos de realojo y retorno en la gestión urbanística, Editorial Montecorvo. 2006.
MELERO ABELA, J.M.; Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable, Ciss Praxis, 2000.
MENÉNDEZ REXACH, A.; “Reflexiones sobre el significado actual de los Patrimonios Públicos”, Ciudad y Territorio. Estudios
Territoriales. Volume I, Núm 95/96, 1993.
PARADA VÁZQUEZ, R.; “La utilización del dominio público por la Administración: Las reservas demaniales” en Derecho Administrativo -bienes públicos y urbanismo-, Marcial Pons, 1988, páxs 113 e seguintes.
QUINTANA LÓPEZ, T; LOBATO GÓMEZ, J.M.; La Constitución y gestión de los patrimonios municipales del suelo, Editorial
Marcial Pons, Madrid 1996.
RODRIGO MORENO, F.; “Tres problemas urbanísticos: integración de los edificios en el PMS, destino de los bienes integrantes
de este patrimonio y extensión subjetiva de la carga real en el sistema de compensación”, El Consultor, Núm. 6, 2000.
RODRÍGUEZ CASTELAO, J.; SANTOS DÍEZ; Derecho Urbanístico. Manual para juristas y técnicos, El Consultor de los Ayuntamientos y Juzgados, 5ª edición, 2002.
SÁNCHEZ ADSUAR, M.; “El Patrimonio municipal del Suelo en la legislación urbanística valenciana”, El Consultor de los
Ayuntamientos y Juzgados, Núm. 22, Novembro 2006.
SERRANO VALIENTE, M.J.; “Los instrumentos de intervención en el mercado inmobiliario”, Revista de estudios locales, CUNHAL, Xullo 1999.
Reflexións sobre o Consello Xeral
do Poder Xudicial.
Contribución ao debate
sobre o sistema de designación
dos seus compoñentes
MODESTO BARCIA LAGO
Dr. en Dereito
Os avatares que culminaron na constitución do novo Consello Xeral do Poder Xudicial
en setembro de 2008, despois de que o anterior se mantivese anomalamente “en funcións” durante dous anos, pola incapacidade, outra vez acreditada, de alcanzarse o consenso constitucional necesario para a renovación en medio dunha bronca situación política, puxeron abruptamente de relevo as graves deficiencias do réxime que o regula. Sen
prexulgar o labor dos actuais Conselleiros, parece oportuno facer unha contribución ao
debate sobre a cuestión do rumbo de politización distorsionada que se vén advertindo en
tan importante Órgano. A iso queren servir as reflexións que seguen.
ESTUDOS E NOTAS
42
I
Conforme dispón o art. 1-1 da Constitución, España constitúese nun Estado social e democrático de Dereito que propugna a xustiza como un dos valores superiores do seu ordenamento xurídico. A este respecto, o art. 117-3 CE establece que a potestade xurisdicional
se exerce en todo tipo de procesos desta clase exclusivamente por Xuíces e Maxistrados,
integrantes do Poder Xudicial —que, como os demais do Estado, emana do pobo español,
titular da soberanía nacional (art. 1-2 CE)—, funcionalmente independentes, inamobibles,
responsables e sometidos tan só ao imperio da Lei, xulgando e facendo executar o xulgado (art. 117-1 CE), sen prexuízo das demais funcións complementarias que aquela poida
encomendarlles (art. 117-4 CE).
Para posibilitar a realización dos cometidos da potestade xurisdicional, disponse o complexo enredo oficinesco da Administración de Xustiza, integrada polos titulares dese Poder,
105
así como polos demais funcionarios xerarquizados da mesma que fan posible o seu funcionamento, coa cooperación en paridade administrativa do aparato do Ministerio Fiscal
e a externa dos profesionais liberais, empregando os recursos de toda índole e medios
persoais e materiais axeitados, que o Goberno da Nación, dentro dos marcos da política
interior, que constitucionalmente (art. 97) lle corresponde dirixir, ten que garantir, ben
que a súa concreción efectiva teña que ter en conta a estrutura autonómica do Estado e
o cadro descentralizado de competencias transferidas ás Comunidades Autónomas; o que
non deixa de ser, desde logo, unha variable acreditadamente disfuncional e cuestionable
desde o punto de vista estritamente constitucional.
Se o Goberno, fundamentalmente a través do Ministerio de Xustiza, e as Comunidades
Autónomas, teñen indubidable e determinante incidencia nas capacidades efectivas, en
canto á dotación de medios materiais e persoais da Administración de Xustiza, o Consello
Xeral do Poder Xudicial é o Órgano colexiado desa Administración, autónomo e de relevancia constitucional, ao que compete o goberno da súa armazón burocrática, a xestión
das capacidades de que está dotada, ao servizo da acción xurisdicional e da preservación
efectiva da independencia xudicial que lle dá sentido; de modo que o funcionamento dos
Xulgados e Tribunais, así como o estatuto xurídico dos Xuíces e Maxistrados, a súa formación, nomeamento, promoción, os seus dereitos e deberes, así como a súa corrección
disciplinaria, constitúen o núcleo principal do cometido rector do Consello, xunto con
outras competencias colaterais e complementarias (art. 122 CE); pero, en todo caso, debe
subliñarse que esa xestión terá que exercerse sen interferir, senón ao contrario, dirixida a
reforzar, a independencia dos propios xuíces, sometidos a este respecto, como se dixo, tan
só á Lei e sendo corrixibles os seus actos xurisdicionais unicamente por vía dos recursos
procesais pertinentes ante os Tribunais superiores.
Compréndese, pois, que a instrumentación partidista do devandito Órgano resulta especialmente atractiva para as forzas políticas e, consecuentemente, que estas se atopen máis
dispostas a consolidar a súa influencia directa no mesmo que a potenciar o seu carácter
institucional; de ahí a conflitividade que se manifesta na renovación dos seus titulares
compoñentes en cada período e o comportamento sectario que traduce o funcionamento
do Órgano.
II
Hai algúns anos, nunha obriña sinxela, na que examinaba o rumbo de fondo corporativista
das tendencias ideolóxicas que se axitaban na xudicatura, mecidas na nobreza do voceado
compromiso da defensa dos dereitos cívicos fronte á intromisión autoritaria1, dera conta
da miña impresión acerca de que o ambiente embriagador de inxenuidade política con que
se acolleu o tempo gozoso e esperanzado da transición desde o Réxime de Despotismo
franquista á Democracia, velou naqueles momentos de euforia o entendemento cabal da
exacerbación xudicialista, que, presentando ao Poder Xudicial2 como garante último dos
valores do Estado de Dereito, entrañaba politicamente apetencias corporativas de exorbitancia sobre o sistema.
1 BARCIA LAGO, Modesto: O Sol e as Erinias. Filosofía política do xudicialismo. Excma. Deputación Provincial de Pontevedra, 1997.
2 A inexactitude terminolóxica e conceptual de Montesquieu e a súa teoría da división de poderes, malentendendo as teses de Locke, está
na orixe do erro de considerar a función xurisdicional como un poder en paridade política cos outros dous definidos polo francés, en vez de
poñer o acento na consideración dos xuíces como un corpo profesional monopolizador da función técnica de subsumir o feito conflitivo
na lei, segundo as regras de procedemento aplicables. Sobre este asunto, véxase a miña obra citada O Sol e as Erinias. Filosofía política do
xudicialismo.
106
REFLEXIÓNS SOBRE O CONSELLO XERAL DO PODER XUDICIAL.CONTRIBUCIÓN AO DEBATE
SOBRE O SISTEMA DE DESIGNACIÓN DOS SEUS COMPOÑENTES.
Modesto Barcia Lago.
Páxs. 105-113
O punto de inflexión deste renacemento iusnaturalista, de raigame neoaristotélica, como
precisaba Perelman, foi o coñecido discurso pronunciado en maio de 1959 por Otto
Bachof, ao facerse cargo da dignidade reitoral da Universidade de Tubinga, que proclamaba a “enérxica pretensión de validez das normas materiais da nosa Constitución”, que
nacería “dunha orde de valores que vincula directamente aos tres poderes estatais, tal
como se manifesta expresamente na regulación dos dereitos fundamentais” e cuxa orde
“foi considerada pola Constitución como anterior a ela mesma… que non foi creada pola
Constitución, senón que esta se limita a recoñecela e garantila, cuxo último fundamento de validez se atopa nos valores determinantes da cultura occidental, nunha idea do
home que descansa neses valores”7; deste xeito diminuía o significado da suxeición do
xuíz á lei, concepto decisivo do constitucionalismo liberal, que Dieter Simon denominaría
“o petrificado mito da vinculación á lei”8, liberando ao instrumento da “independencia
xudicial” de tan molesta atadura. De maneira que a autoridade do xuíz como funcionario
do Estado xa non dependería do ordenamento xurídico concreto, senón da súa condición
de axente autónomo daqueles valores que resoaban na historia do espírito de Occidente
dos que o iudex se autoproclamaba supremo intérprete; unha ideoloxía que alcanzaría o
seu cume na afirmación dunha competencia de “xustiza universal”, cuxa disfunción cos
parámetros da soberanía non fai falta subliñar, pero que, mediaticamente, rende froitos
notables.
ESTUDOS E NOTAS
Para tales pulsións corporativistas tampouco faltaban, certamente, antecedentes de apetencias de autogoberno corporativo, mesmo na época do Réxime do Despotismo autoritario, expresadas, mesmo, polo propio Presidente do Tribunal Supremo e logo Ministro
de Xustiza, Ruiz-Jarabo3; pero, na hora do cambio democrático, esas apetencias do que
ASENSI SABATER denominaba “envío xudicialista” rastrexable no constitucionalismo de
posguerra4, enlazaban, anoadas con lazada “progresista”, coas posibilidades latentes na
teorización do renacemento do iusnaturalismo como reacción ao positivismo xurídico legalista, que, principalmente por obra da adscrición hitleriana dun xurista tan destacado
como o foi Karl Schmitt, era acusado de identificar Lei con Dereito como coartada da barbarie nacionalsocialista, segundo explicaba Chaim Perelman5. Non podemos estendernos
aquí na exposición da complexa doutrina schmittiana, que se resiste a entrar nos moldes
estreitos dunha etiqueta, pero debe destacarse que o xurista alemán opuxera o seu esquema do konkretes Ordnungsdenken, o “pensamento da orde concreta”, á concepción do
iuspositivismo liberal, visto por el como “combinación de decisionismo e normativismo”,
aínda que o konkretes Ordnungsdenken schmittiano se presentaba como unha orde “cuasi” religiosa e, a fin de contas, viña resolverse na apoteose do Fhürer, que resumía na súa
figura as “tres ordes, Estado, Movemento e Pobo”6, trinomio, por outra parte, familiar na
España do Caudillo, con resonancias do inflamado verso do poeta renancentista Hernando
de Acuña, que vía o anuncio “dun monarca, un imperio e unha espada”.
3 XIOL RIOS/GONZÁLEZ RIVAS/RODRÍGUEZ-ZAPATA PÉREZ: El Poder Judicial y su Consejo General en el Estado Social y Democrático de
Derecho. Consejo General del Poder Judicial, 1986.
4 ASENSI SABATER, José: La explosión judicialista y la orientación democrática de la política. Artigo incluido en TEZANOS, José-Félix (ed.):
“La democracia post-liberal”. Editorial Sistema, Madrid, 1996.
5 PERELMAN, Chaim: La Lógica Jurídica y la nueva retórica. Editorial Civitas, S.A. 1979.
6 SCHMITT, Carl: Sobre los tres modos de pensar la ciencia jurídica. Editorial Tecnos, S.A. Madrid, 1966; páx. 77. De maneira sintomática, debe
destacarse que a traxectoria intelectual de Schmitt se confronta repetidamente coa de Kelsen en fecunda polémica. Cfr. Especialmente
La polémica/Schmitt/Kelsen sobre la justicia constitucional: El defensor de la constitución versus ¿Quién debe ser el defensor de la
Constitución? Editorial Tecnos (grupo Anaya, S.A.) Madrid, 2009, co clarificador “estudo preliminar” de Giorgio LOMBARDI.
7 BACHOF, Otto: Jueces y Constitución. Editorial Civitas, S.A. 1985.
8 SIMON, Dieter: La independencia del Juez. Editorial Ariel, S.A. Barcelona, 1985.
107
Estas teses foron asumidas con profético entusiasmo nas disquisicións, xa desbordada a
contención coa que se formulara aquel discurso reitoral, de Luiggi Ferrajoli9 e animadas
en España por Perfecto Andrés Ibáñez e outros secuaces ideolóxicos, especialmente ao fío
da proposta pseudorrevolucionaria das correntes de esquerda sobre o “uso alternativo do
dereito”10, que proclamaba en España o activismo do movemento de “Xustiza Democrática” nos tempos finais do franquismo, e despois a Asociación Xuíces para a Democracia,
para forzar un espazo propio de “autonomía” política, de cultura corporativa, do estamento xudicial, desbordando, mesmo, o antecedente alemán do Freierechtsbewegung, o
“Movemento do Dereito libre”, cuxo programa de acción establecera Kantorowicz no seu
ensaio de 1906 Der Kampf um die Rechtwiessenshaft, pois, en efecto, como recoñecía
Elías Díaz:
No noso tempo o xuíz está propugnando con firmeza a necesidade de saír definitivamente
do seu xurídico illamento, comprendendo os riscos e tamén, sobre todo, as posibilidades do seu traballo na sociedade actual, vendo ao Dereito nesa dimensión de totalidade, en interconexión e interdependencia cos demais factores sociais, políticos, culturais e
económicos”11.
Onde conducía ese tránsito resumiuno con lucidez un eminente xurista nun parágrafo,
que, aínda que totalmente alleo e distante, lembra, polo seu carácter directo, a crítica que
Trotski dirixira á concepción leninista do Partido expresada no opúsculo ¿Qué facer? do
dirixente bolxevique:
Do xuíz aplicador da ley e obediente só á súa letra pásase ao xuíz intérprete. Do xuíz apolítico ao xuíz consciente do seu papel como poder do Estado, xa que en cada un deles reside
o poder xudicial, a potestade de xulgar e facer executar o xulgado. Do xuíz illado e calado,
ao xuíz asociado e proclive a falar cando se lle pon un micrófono diante. Do xuíz discreto
ao xuíz afectado de incontinencia verbal. Do xuíz prudente ao xuíz activista e deste ao
protagonista político”12.
E así, cobraría pleno sentido a boutade do Vicepresidente do Goberno Don Alfonso Guerra, proclamando xactanciosamente a “morte de Montesquieu”: a xudicatura xa non sería
o poder autónomo vinculado ao servizo da Lei e do Dereito, senón instrumento dos obxectivos partidistas a cambio do medro persoal e satisfacción da vaídade mediática das súas
vangardias corporativas. O feito de que o Ministerio de Xustiza, pero non soamente aquí,
nos seus máis altos niveis, fose terreo que parece reservado para carreiras políticas de ida
e volta de membros xudiciais lato sensu, como se a Democracia española se sustentase
en gobernos de coalición de Partidos dun ou doutro signo co estamento xudicial-fiscal, é
mostra elocuente da degradación do noso sistema de Xustiza, que xa mostrou repetidamente a súa disfuncionalidade democrática, porque non se ten en conta a tese fundamental de Alejandro Nieto, segundo cuxo teor “a estrutura do Dereito é reticular: unha rede,
en suma, integrada por diferentes nós (a lei, a xurisprudencia, a doutrina e a práctica),
todos eles interdependentes e interactuantes”, de maneira que, en fin, “o Dereito é obra
de todos e non só da lei estatal (ou dos pronunciamentos xudiciais)”13
FERRAJOLI, Luiggi: Derecho y Razón: Teoría del garantismo penal. Editorial Trotta, S.A. 1995.
BARCELONA, Pietro/COTURRI, Giuseppe: El Estado y los Juristas. Editorial Fontanella, S.A. 1976.
DIAZ, Elías: Legalidad-Legitimidad en el Socialismo Democrático. Editorial Civitas, S.A. Madrid, 1978.
TOMÁS Y VALIENTE, Francisco: El juez político. Artigo incluido no libro “A orillas del Estado”; editorial Santillana, S.A. Taurus. Madrid, 1996;
páx. 142.
13 NIETO GARCÍA, Alejandro: Crítica de la razón Jurídica. Editorial Trotta, S.A. Madrid, 2007; páx. 236 e 237.
9
10
11
12
108
Precisamente para que o Consello, en canto Colexio de xuristas e órgano de relevancia
constitucional encargado da reitoría do complexo da Administración de Xustiza, non se
configurase na práctica como agrupación corporativa da comunidade xudicial —aínda que
non estritamente representativa do censo dos xuíces— nin da de fiscais —pois o groso dos
integrantes de ambos os dous estamentos acceden ás respectivas carreiras mediante convocatoria conxunta (art. 301-4 da Lei Orgánica do Poder Xudicial) que os “irmanda”—, a
Constitución dispuxo expresamente que as Vocalías non xudiciais se cubrisen con profesionais xurídicos “de recoñecida competencia e con máis de quince anos de exercicio na súa
profesión”, provenientes doutros dous grupos específicos: o constituido por “avogados”,
expresamente nominatim, e o designado in genere coa perífrase “outros xuristas”. Parece
claro, entón, que o grupo identificado con referencia propia, o de “avogados”, que segue en
orde de mención ao dos xudiciais, debe alcanzar, polo menos, a metade daqueloutras Vocalías, é dicir, catro, e en todo caso máis de unha, porque a Constitución emprega o plural, na
perspectiva da importancia que no Estado de Dereito reviste tal profesión liberal, voceiro dos
intereses da sociedade civil, como peza externa e autónoma da Administración de Xustiza,
segundo se desprende directamente dos artigos 17 e 24 da propia Constitución15.
Páxs. 105-113
Neste contexto de efervescencia, a Constitución –e as Leis de desenvolvemento neste
apartado— amósase debedora das teses que, inspiradas basicamente nos modelos italiano
e en certa medida do francés —como tamén tería que reflectirse nas Constitucións democráticas grega e portuguesa14—, o concibían fundamentalmente como un Consello Superior da Maxistratura; se ben no caso español filtrado, moi lixeiramente, polo minoritario
número dos membros susceptibles de extracción non xudicial, pois os desta procedencia
copan ex constitutione a maioría das Vocalías, doce, fronte as oito daqueles; pero, mesmo, frecuentemente, esa cota non xudicial de Conselleiros nútrese, así mesmo, de xuristas
procedentes ou orixinarios do propio corpo xudicial e do de fiscais ou outros funcionarios
xurídicos, defraudando o verdadeiro sentido da Norma Fundamental.
ESTUDOS E NOTAS
III
Non obstante, a acusada predominancia xudicial no Consello non pode deixar de transmitir unha impresión gremialista do mdsmo d así se estima pola curia e mesmo no sentir
xeral, pese á recondución instrumental que levou a efecto a Lei Orgánica de 1985, favorecendo, en prexuízo do espírito liberal que informa a Constitución, o control político do
Consello polas cúpulas partidarias; reforma esta controvertida, pero que validaría o Tribunal Constitucional, aínda exhortando a manter unha vaga “representatividade” do corpo
xudicial, e que afinaría a reforma operada en 2001. Equívoco gremial socializado que,
indubidablemente, se intensificaría se os Vogais desta orixe fosen elixidos directamente
polos seus compañeiros da carreira sen ningunha intervención parlamentaria, como algunhas voces, nostálxicas da situación antecedente a aquela reforma, volven reclamar, con
lixeireza intelectual que apenas consegue ocultar interesadas razóns de bandería endogámica e autonomía xudicialista, ou de oportunismo partidista. E iso, sen prexuízo de que
na propia composición deste grupo de Vogais se revelen tamén, mediatizadas pola acción
encadrante “case” partidaria das Asociacións de xuíces, as liñas de fractura ideolóxica,
ética e política da propia carreira.
14 As tres inscríbense nun arco temporal común de recuperación democrática logo de períodos máis ou menos longos de ditadura. Ao
respecto, desde a óptica do estruturalismo marxista entón en voga pola influencia de Althusser, véxase a análise que Nicos POULANTZAS
fai da significación política do período na súa obra Las Crisis de las Dictaduras: Portugal, Grecia, España. Siglo XXI Editores, S.A. 1976.
15 Sobre la relevancia de la Abogacía, remito a mi estudio Abogacía y Ciudadanía. Biografía de la Abogacía Ibérica. Dykinson, S.L. Madrid,
2007.
109
A este respecto, a lexitimidade destas Asociacións xudiciais resulta constitucionalmente
moi cuestionable, porque, a diferenza dos Colexios de Avogados —inseridos, estes si, no
recoñecemento do art. 36 da Lei Fundamental—, non son Administración corporativa de
Dereito Público, senón agrupacións voluntarias, non administrativas, nadas do ius societatis particular dos seus asociados, que eles sós deben soster ás súas expensas e que ningún
privilexio teñen que ter no proceso de composición do Consello Xeral do Poder Xudicial,
nin na promoción dos seus asociados, como acontece actualmente.
Descontinuidade ideolóxica que, polo demais, se advirte tamén respecto do grupo dos
vogais extraxudiciais; unha segmentación sectaria, en fin, que, desde entón, o modo de
inserción en tal Consello acentúa, porque, na súa designación, sen prexuízo dalgunhas
notables excepcións, se sobreprima o perfil persoal do seu obediente acomodo á correspondente disciplina partidaria, en vez de preferirse a súa cualificación, experiencia e prestixio profesional, que puidese reforzar a súa independencia institucional de criterio fronte
calquera presión e interferencia.
Non resulta estraño, por iso, como dicía, que o funcionamento deste Colexio de goberno
do Poder Xudicial viñese sendo decisivamente afectado polo afondamento, cada vez máis
acusada e groseira, da adscrición prosélita dos seus membros, operando en conxunto
como trasunto dos grupos parlamentarios que determinan a súa designación, aínda que,
naturalmente, iso non impida ocasionais episodios de rebeldía e afirmación transversal dos
xudiciais fronte procaces e ata humillantes interferencias externas. Adscrición secuaz que
afecta decisivamente a base do principio cardinal da división de poderes16, que se atopa no
fundamento do Estado liberal de Dereito e deu lugar a graves disfuncións, a bochornosos
episodios e a escandalosos bloqueos na marcha normal que debera seguir tan importante
Órgano17, con grave detrimento do seu carácter institucional e do seu recoñecemento
público, e cuxa lexitimidade de orixe e de exercicio, porén, resulta inexcusable preservar
en calquera conxuntura; pois os seus cometidos, tinguidos fundamentalmente de sentido
técnico-xurídico máis que de oportunismo político, especialmente os nomeamentos e o
control disciplinario dos xuíces, deben exercerse coa maior ecuanimidade e consenso institucional, resgardados das inevitables confrontacións partidistas, que teñen o seu propio
espazo e non deben contaminar a xestión da delicada armazón xudicial, que tan nuclear
resulta para a boa orde da convivencia cidadá.
IV
Desde logo, na miña opinión, non atinou nesta materia —como noutros apartados— o
constituínte; aínda que, por suposto, non é bo oficio de historiador enxuizar épocas pretéritas proxectando cara atrás os supostos do presente con preterición dos propios daquelas, e, sen dúbida, poderían argumentarse poderosas razóns condicionantes do texto
definitivamente aprobado polos españois, ao recuperar a súa condición de cidadáns libres
titulares da soberanía nacional. Pero, en calquera caso, coa perspectiva da experiencia do
traxecto percorrido, resultaría proveitoso acometer unha fonda revisión da Lei Fundamen16 Bien que el Poder Judicial se exprese sustancialmente en la función técnica de subsumir el hecho conflictivo en la norma jurídica y no en
la cualidad política directa.
17 Particularmente en su renovación periódica, pues la Constitución establece taxativamente un período de cinco años —art. 122-3º—, por
lo que resulta cuestionable la constitucionalidad de un situación de interinidad o de “prolongación de funciones” de sus miembros una
vez agotado el plazo de su nombramiento. Del mismo modo que, por otra parte, ocurre en otro importante Órgano de relevancia constitucional como es el Tribunal Constitucional, que, aunque no tiene propiamente naturaleza judicial, actúa, no obstante, sub hac speciei.
110
Non obstante, se tal reconsideración constitucional formula dificultades políticas doadamente perceptibles —aínda que, debe dicirse, podería levarse a cabo polo procedemento
atenuado do art. 167 CE—, unha reforma xuizosa, ben que fose limitada, da Lei Orgánica
do Poder Xudicial obviaría en apreciable medida tales obstáculos, se houbese sa vontade
política de acometela con sentido nacional e patriótico espírito constitucional, e podería,
sen dúbida, corrixir e minorar as máis ostensibles desviacións que a evolución do funcionamento do Consello evidenciou.
Páxs. 105-113
tal e da Lexislación de desenvolvemento, que contribuíse a afianzar a coherencia e solidez
do framework da cohesión nacional e a contemplar con nova mirada materias como as
relativas ás Autonomías territoriais e ao Tribunal Constitucional, entre outras. E, en canto
ao noso tema se refire, nunha hipotética reforma constitucional, habería de modularse a
propia concepción e composición do Consello e o modo de designación dos seus membros, debendo propiciarse o reforzo da súa lexitimidade e autoridade institucional e a súa
específica responsabilidade, así como a súa autonomía institucional e a súa proxección e
competencias sobre a completa armazón da Administración de Xustiza; de modo que, en
calquera caso, non deberan ser os Xuíces en canto tales os que coloreasen decisoriamente
o devandito Órgano, senón xuristas independentes de acrisolado prestixio profesional capaces de impoñer disciplina ao conxunto da devandita Administración.
As liñas de tal conveniente reforma orgánica, que aquí se cinguen ao relativo á composición do Consello, haberían de tender a conseguir tres obxectivos:
1.Reforzar a autonomía institucional dos Conselleiros, mitigando a súa dependencia sectaria respecto dos Grupos Parlamentarios, de modo que se evitase que as
diferenzas destes interfiran o funcionamento regular do Órgano e obstaculicen o
consenso transversal dos seus membros na adopción das decisións colexiadas, ou,
como sucedeu, impidan a renovación do propio Consello no seu tempo oportuno.
ESTUDOS E NOTAS
III
2. Favorecer que accedan como Vogais ao mesmo profesionais experimentados e recoñecidos dos diversos estamentos forenses.
3. Integrar harmonicamente no seo do Consello as correntes xerais que expresan a
sensibilidade profesional dos colectivos xurídicos forenses, sen prexuízo de que o
criterio político dos representantes da soberanía nacional poida ter tamén o seu
reflexo na composición do Colexio de Goberno do Poder Xudicial.
IV
Neste sentido, dentro dos actuais parámetros constitucionais, cabería propoñer para a
estruturación do Consello as seguintes bases mestras:
1ª Composición: O Consello Xeral do Poder Xudicial estaría integrado polos seguintes
membros:
a)Presidente
b) 12 Maxistrados e Xuíces
c) 4 Avogados
111
d) 4 Outros xuristas
1) 1 Secretario xudicial
2) 1 Procurador
3) 2 Xuristas de extracción profesional diferente das anteriores
2ª Designación do Presidente: Os Vogais, na súa primeira reunión plenaria, presidida
polo de maior idade e actuando de Secretario da mesma o de menor idade, elixirían
unha terna de xuristas do máis alto nivel académico e profesional e de acreditado
prestixio, que se elevaría ao Xefe do Estado para que nomease, extraéndoo dela, ao
Presidente do Consello.
112
3ª Designación dos Vogais: Os vogais do grupo b) serían designados por metades
polo Congreso e polo Senado, en listas pechadas integradas por dous funcionarios
xudiciais de cada unha das categorías da carreira profesional, entre os candidatos
propostos polo censo de membros de cada categoría en votación separada de cada
unha realizada ao efecto; nas devanditas votacións elixiríase o triple número de
candidatos que correspondesen a cada categoría. Dado que non é a representatividade corporativa no Consello o criterio de designación, a disparidade numérica
dos censos de cada categoría primaría relativamente a presenza dos Maxistrados
do Supremo, coas positivas consecuencias dun aporte incrementado de madurez
e experiencia. Os vogais do grupo c) e d-2) serían propostos, tamén en número
triple das referentes Vocalías, polos respectivos Plenos dos Consellos Xerais dos
Ilustres Colexios de Avogados e de Procuradores, convocados especialmente con
esta finalidade, entre os profesionais que optasen. Os restantes Vogais do grupo d)
serían de libre designación. Todos os pertencentes aos grupos c) e d) serían xuristas
de acreditada competencia con máis de quince anos de antigüidade no exercicio
profesional efectivo. O Congreso designaría os catro membros do apartado c), e o
Senado os outros catro do grupo d).
Se por calquera razón non se aprobase oportunamente a designación polo Congreso ou polo Senado no modo prevido, quedarían electos ope legis os candidatos
que obtivesen maior número de votos na proposta correspondente, e os restantes
do grupo d) ou dos grupos cuxa proposta non se tivese formalizado en tempo conveniente, decidiríanse por sorteo realizado pola Sala de Goberno do Tribunal Supremo, de entre os restantes candidatos non designados que figurasen nas propostas
oficializadas.
Para iso, seis meses, como mínimo, antes de expirar o mandato dos Vogais, daríase conta polo Presidente do Consello Xeral do Poder Xudicial ao Ministro de
Xustiza, a fin de que este cursase aos Presidentes do Congreso, do Senado e aos
Presidentes dos Consellos Xerais da Avogacía e dos Procuradores, que iniciasen os
procedementos para elevación de propostas, e o propio Presidente do Consello, na
súa condición de Presidente do Tribunal Supremo, adoptaría no tocante ao grupo
b) as provisións axeitadas. Os procesos de adopción de propostas de candidatos
para cada grupo deberán estar completados tres meses antes do vencemento do
mandato dos Vogais e remitiranse as pertinentes certificacións con expresión dos
votos obtidos por cada un dos propostos á Presidencia do Consello Xeral do Poder
Xudicial e ao Ministro de Xustiza para a tramitación subseguinte da designación
dos novos Vogais.
6ª Funcionamento do Consello: O Consello funcionará en Pleno e en Comisións, conforme ao Regulamento que aprobe. O Pleno quedará validamente constituido cando, despois de ser regularmente convocado, estean presentes a maioría máis un
dos Vogais que o integren e o Presidente ou Conselleiro que deba substituilo nos
casos en que proceda. Os acordos adoptaranse por maioría absoluta dos membros
presentes. En caso de que non alcanzase acordo, repetiríase a votación no seguinte
Pleno que se convocase, abondando a maioría simple dos presentes.
V
As bases anteriores non esgotan, claro está, as posibilidades constitucionais dunha reforma máis extensa e de maior calado da Lei Orgánica reguladora. En particular, o delicado
tema dos nomeamentos xudiciais, que deberían facerse de acordo con criterios obxectivos,
segundo baremo oficial de idoneidades e méritos obxectivos homologados debidamente
acreditados, ben merece o esforzo dunha atención prioritaria dos responsables que substraia as designacións á consideración das afinidades persoais ou políticas dos candidatos.
Pero, aínda con esta limitación de obxecto, a modificación que se suxire apartaría en
grande medida ao Consello das tensións políticas máis graves, preservándoo do desgaste
que lle impide atender con eficacia aos requirimentos dunha inaprazable posta ao día da
Administración de Xustiza.
Páxs. 105-113
5ª Substitución de Vogais: Os Vogais que, por calquera causa, perdesen esta condición durante o tiempo do seu mandato, serán automaticamente substituidos polo
tempo restante por aqueles que figurasen na proposta do seu grupo, conforme ao
maior número de votos. Os do grupo d-1 e 3) deberían designarse polo Senado no
prazo dun mes desde a vacante, ou no modo alternativo previsto, se transcorrido o
devandito prazo non se tivese efectuada a designación. Tomarán posesión en Pleno
extraordinario do Consello convocado ao efecto.
ESTUDOS E NOTAS
4ª Duración do mandato dos Vogais: Tal e como establece a Constitución, o mandato
dos Vogais durará cinco anos, e cumprido o termo cesarían automaticamente no
seu cargo, sendo substituidos polos novos. No caso de que, chegada a data do
vencemento do mandato dos antigos, non tivese completado o procedemento de
designación dos novos, os que deberan considerarse electos de cada grupo conforme á base anterior quedarían investidos sen máis trámite e consideraríanse convocados para tomar posesión o día seguinte ás 12 horas. O Presidente do Consello,
en sesión Plenaria especial última do Consello saínte, daríalles posesión, entrando
en funcións os novos Vogais ao tempo que cesaban os antigos.
113
Algúns aspectos
procedementais sobre o
xuízo administrativo en liña
de México
42
Licenciado en Dereito, Mestría e Doutorado en Dereito pola Universidade Panamericana
Director Académico dos programas de posgrao de Dereito Tributario na devandita Universidade
e Catedrático da mesma
Resumo: O autor neste ensaio, pretende analizar o novo sistema mexicano de xuízo en liña, a través do cal se
substancia o procedemento administrativo carecendo de soporte físico, empregando exclusivamente medios electrónicos.
Con este novo sistema, que parte do recoñecemento de equivalencia funcional da tradicional sinatura autógrafa
pola electrónica avanzada, á valoración das probas contidas en documentos dixitalizados e transmitidos por medios
electrónicos e mediante notificacións efectuadas a través de correo electrónico e publicacións nun boletín electrónico, dáse un paso adiante cara a plena explotación das novas tecnoloxías en materia de medios electrónicos con
validez xurídica, optimizando recursos materiais e humanos.
Palabras clave: xuízo en liña, medios electrónicos, documento dixital, documento electrónico, correo electrónico,
sinatura electrónica avanzada, boletín electrónico,
Abstract: On this essay, the author pretends to analyse the new mexican online trial system, whereby the administrative process is substantiated lacking physical support, utilizing electronic media exclusively.
With this new system, this draws form the recognition of functional equivalence of the traditional signature by the
advanced electronics, to the valuation of the restrained tests in dixitalised documents transmitted by electronic
media throughout email notifications and publications in an electronic newsletter. This will be a significant step
towards the full exploitation of new technology on electronic media with legal validity, optimising human and
material resources.
Key words: online trial, electronic media, dixital document, email, advanced electronic signature, electronic newsletter.
Índice: 1. Antecedentes. 1.1. Código de Comercio. 1.2. Código Civil Federal. 1.3. Código Federal de Procedementos
Civís. 1.4. A sinatura electrónica. 2. Xeneralidades do Procedemento. 2.1. Regulación. 2.2. Carga da proba. 2.3. Prazos
de presentación. 2.4. Normatividade xerada a partir do Xuízo en Liña. 3 Alternativas de solución. Bibliografía
ESTUDOS E NOTAS
DR. CARLOS ESPINOSA BERECOCHEA
115
1Antecedentes
Por reforma publicada no Diario Oficial da Federación (DOF) o día 12 de xuño de 2009 a
través da inserción do Capítulo X “Do Xuízo en Liña” ao Título I, da Lei Federal do Procedemento Contencioso Administrativo (LFPCA) créase o Xuízo en Liña (XL), sendo que antes de
entrar en vigor, sofre reformas, que foron publicadas no DOF o 10 de decembro de 2010.
Adicionalmente, o 14 de abril de 2011, a Xunta de Goberno e Administración do Tribunal Federal de Xustiza Fiscal e Administrativa (TFXFA) emitiu o Acordo E/XGA/16/2011
(ACORDO) a través do cal se deron a coñecer os lineamentos técnicos e formais que deben
observarse na substanciación do XL.
Pola súa parte, quedou determinado que o “Sistema de Xustiza en Liña está integrado
polos Subsistemas de Xuízo en Liña, Xuízo Tradicional e de Información Estatística, e este
último á súa vez comprende o Módulo de Banco de Sentenzas e Criterios Relevantes e o
Módulo de Indicadores de Xestión e Reportes de Operación”.1
Igualmente, o ACORDO conta cun Anexo Único (ANEXO) que contén as recomendacións
do TFXFA respecto do equipo de cómputo e programas informáticos mínimos recomendados para que os usuarios poidan ingresar e navegar de maneira óptima dentro do Sistema
de Xustiza en Liña (SXL). Igualmente detalla as características mínimas que deberán reunir
os documentos electrónicos que se empreguen dentro do Sistema, xa sexa porque se ofrezan como probas, ou porque formen parte do Expediente Electrónico por el administrado.
Coas publicacións anteriores, créase todo sistema baseado en medios electrónicos, para
substanciar o XL ante o TFXFA.
Malia o anterior, a utilización de medios electrónicos, ou outras tecnoloxías no noso dereito é moito máis antiga que as reformas do ano 2000 que comentaremos en apartados
seguintes e que deron soporte xurídico ao comercio electrónico ou e-commerce, xa que
desde 1884 o Código de Comercio prevía á comunicación telegráfica, o Código Civil a
telefónica en 1928 e máis recentemente os medios telemáticos nas leis bancarias de 1990,
a utilización de discos ópticos para apoio da información xerada polos Axentes Alfandegueiros na Lei Alfandegueira de 1993, así como as declaracións e pagamentos en formato
electrónico, regulados desde marzo de 1998 polo Código Fiscal da Federación.2
Así as cosas detallaranse nos numerais seguintes, as reformas legais suscitadas no noso
país no ano 2000, encamiñados ao pleno recoñecemento xurídico do comercio electrónico, coas consecuencias que iso implica no ámbito do dereito civil e procesal, como antecedente do XL.
É de destacarse que o XL se sustenta contra resolucións administrativas definitivas que
causen prexuízo aos contribuíntes, sendo opcional a presentación do recurso de revogación –instancia administrativa fronte á autoridade emisora do acto impugnado- a diferenza
do que ocorre en España, xa que como o comenta Albiñana “Esgotada a vía económicoadministrativa queda expedito o exercicio do recurso contencioso-administrativo que é
xudicial ou xurisdicional.”3
1 Acordo E/XGA/16/2011 da Xunta de Goberno e Administración do TFXFA.
2 Cfr. REYES KRAFT, Alejandro Alfredo, La Firma Electrónica y Las Entidades de Certificación, Páx. 55.
3 ALBIÑANA GARCÍA-QUINTANA, César, Sistema Tributario Español y Comparado, Páx. 148.
116
Como comenta Raúl Cervantes Ahumada “Pode dicirse que na actualidade unha grande
porcentaxe da riqueza comercial, se representa e manexa por medio de títulos de crédito.
Pero esta clase de títulos non xurdiu nos ordenamentos positivos en forma intempestiva
ou como meditada creación dos xuristas, senón que o seu desenvolvemento veuse desenvolvendo na práctica …para encher unha necesidade comercial típica.”4
Non é estraño así que o nacemento da regulación en materia de operacións celebradas
a través de medios electrónicos, deuse precisamente a través das reformas ao Código de
Comercio, publicadas no DOF do 29 de maio de 20005, así como as correspondentes ao
DOF do 29 de agosto de 2003, que a continuación detallaremos brevemente.
Polo que respecta ás reformas do ano 2000, con independencia das modificacións en
materia do programa informático do Rexistro Público de Comercio, cuxo estudo escapa á
finalidade do presente ensaio, adicionouse como Título II o chamado “Comercio Electrónico, nos seus artigos 89 a 94.
É importante destacar que nos referidos artigos, se describe por primeira vez a mensaxe
de datos como a información xerada, enviada, recibida, arquivada ou comunicada a través
de medios electrónicos.6
Igualmente coa reforma, créase un esbozo do que ao cabo sería a sinatura electrónica,
posto que establece o artigo 90 a presunción de que a mensaxe de datos provén do
emisor, cando no seu envío se empregasen medios de identificación como claves ou contrasinais.
ALGÚNS ASPECTOS PROCEDEMENTAIS SOBRE O XUÍZO ADMINISTRATIVO EN LIÑA DE MÉXICO
Dr. Carlos Espinosa Berecochea
Páxs. 115-136
Como xa ocorreu outras tantas veces, os usos e prácticas mercantís mantéñense á vangarda do dereito dos comerciantes, motivando a súa regulación e ordenamento a través das
normas xurídicas.
ESTUDOS E NOTAS
1.1 Código de Comercio
Pola súa parte, en canto aos actos que a lei esixa para a súa validez a formalidade de estar
escritos e asinados, terase por cumprido o devandito requisito, cando a mensaxe de datos
sexa atribuible á persoa obrigada e estea dispoñible para ulterior consulta.
Importante resulta a adición ao artigo 1205 para incorporar ás mensaxes de datos, para
que xunto aos documentos públicos ou privados, poidan ser admisibles como medio de
proba.7 Como veremos máis adiaante, tanto o concepto de sinatura electrónica, como a
posibilidade de que as mensaxes de datos poidan considerarse medios probatorios, constitúen un dos piares onde descansa o XL, obxecto de estudo no presente ensaio.
Posteriormente, novas reformas publicadas no DOF o 29 de agosto de 2003, viñeron complementar o status quo do comercio electrónico actual e sentar as bases das operacións
electrónicas, doadamente atribuibles a persoa determinada, a través da sinatura electrónica.
4 CERVANTES AHUMADA, Raúl, Títulos y Operaciones de Crédito, Páxs. 15 e 16.
5 Se ben non son as únicas reformas publicadas con esa data en materia de medios electrónicos, polo seu contido considerámolas de
importancia primordial ás suscitadas nos Códigos Civil Federal e de Procedementos Civís.
6 Artigo 89 do Código de Comercio.
7 De acordo co adicionado artigo 1298-A, para recoñecer o carácter probatorio das mensaxes de datos, haberá que considerar a fiabilidade
do método en que se xerase, arquivase, comunicase e conservase, posto que debe garantir a súa inmutabilidade durante estes procesos.
117
Así, novamente se reforma o artigo 89 para concebir a equivalencia funcional8 da mensaxe
de datos e a sinatura electrónica, respecto dos documentos tradicionais e sinatura autógrafa
clásica, respectivamente. É dicir, baixo certas características, recoñéceselles o mesmo valor
a uns e outros, permitindo a súa utilización masiva en millleiros de transaccións comerciais
e legais. Igualmente faise extensivo a outros medios tecnolóxicos diversos dos electrónicos,
ao contemplar expresamente que: “Nos actos de comercio e na formación dos mesmos
poderán empregarse os medios electrónicos, ópticos ou calquera outra tecnoloxía.”
Por primeira vez diferénciase no texto legal, os dous tipos de sinatura electrónica que
poden existir. É dicir, a Sinatura Electrónica entendida como “os datos en forma electrónica consignados nunha Mensaxe de Datos, ou achegados ou loxicamente asociados
ao mesmo por calquera tecnoloxía, que son empregados para identificar ao asinante en
relación coa Mensaxe de Datos e indicar que o asinante aproba a información contida na
Mensaxe de Datos, e que produce os mesmos efectos xurídicos que a sinatura autógrafa,
sendo admisible como proba en xuízo”9 e a Sinatura Electrónica Avanzada ou Fiable, como
aquela que reúne os requisitos das fraccións I a IV do artigo 97, como son que os Datos de
Creación da Sinatura, no contexto en que son empregados, corresponden exclusivamente
ao asinante, estaban, no momento da sinatura, baixo o seu control exclusivo, é posible
detectar calquera alteración da Sinatura Electrónica e da información dunha Mensaxe de
Datos posterior ao momento da sinatura.
Igualmente aparecen regulados os certificados, servizos de certificación e os provedores
dos devanditos servizos, que teñen como finalidade verificar a identidade dos usuarios e
a súa vinculación cos medios de identificación electrónica, así como de comprobar a integridade e suficiencia da Mensaxe de Datos do solicitante e verificar a Sinatura Electrónica
de quen realiza a verificación.
Como era de esperar, tamén se lexislou en materia de certificados e sinaturas electrónicas
estranxeiras, recoñecendo que resulta irrelevante para a súa validez o lugar onde se expedisen, creado ou utilizado, así como tamén o lugar en que se atope o establecemento do
prestador de servizos de certificación ou o asinante10, co que se privilexia para a súa validez o que presente un grao de fiabilidade equivalente aos contemplados polo Código de
Comercio11, destacando ademais que calquera sinatura electrónica creada ou empregada
fóra da República Mexicana producirá os mesmos efectos xurídicos na mesma, que unha
Sinatura Electrónica creada ou empregada na República Mexicana cando presente o grao
de fiabilidade equivalente que referimos.
1.2 Código Civil Federal
Non só no ámbito mercantil se verificaron reformas en materia de medios electrónicos no
ano 2000, posto que a nosa lexislación común tamén se viu modificada en materia da
forma de expresar o consentimento para os contratos, dentro do Título Primeiro, Primeira
8 A equivalencia funcional está baseada na lei Modelo das Nacións Unidas que implica se cumpran as mesmas funcións de (I) proporcionar
un texto lexible para todos, (II) Asegurar a súa inalterabilidade no tempo, (III) permitir a súa reprodución para que cada parte conserve un
exemplar, (IV) autenticar os datos a través dunha sinatura, e (V) proporcionar unha forma aceptable para a presentación dun escrito perante
as autoridades e tribunais.
9 Texto do artigo 89 do Código de Comercio, a partir do 29 de agosto de 2003.
10 Artigo 114 do Código de Comercio.
11 Para tales efectos tomaranse en consideración as normas internacionais recoñecidas por México e calquera outro medio de convicción
pertinente.
118
Por outra parte, en canto á forma dos contratos, por disposición expresa do novo artigo
1834-BIS, entenderase que cando a lei esixa determinada forma para a validez dun contrato, esta terase por cumprida mediante a utilización de medios electrónicos, ópticos ou
de calquera outra tecnoloxía, sempre e cando, a información que se xere polos devanditos
medios, estea accesible para a súa consulta posterior e poida ser atribuible ás persoas
obrigadas na operación que se trate.
A través da adopción das novas tecnoloxías, inclusive para aqueles actos que a lei reputa
como solemnes, lógrase o equilibrio que desde hai máis de 40 anos buscaba o xurista
Ernesto Gutiérrez y González ao mencionar respecto do conflito entre a seguridad e a
celeridade “Moi certa e bela é a frase de Ihering de que a forma é inimiga xurada da arbitrariedade e irmá xemelga da liberdade. É unha valiosa garantía dos intereses públicos e
nunca debe ser eliminada do dereito.
Pero non se debe, so pretexto desa bela frase, encubrir outros intereses que converten
ao Dereito civil en armatoste xurídico. A proba de que se poden eliminar a un máximo as
formas que agobian ao Dereito civil hoxe en día, tense no campo do Dereito mercantil,
onde cun mínimo de formalidade, se ten bastante seguridade xurídica e logrouse inclusive,
cumprindo o anhelo de Savigny “…un dereito non dubidoso, seguro, contra as usurpacións da arbitrariedade e os asaltos da inxustiza.”12
Co anterior, vemos que a adopción dos medios electrónicos pola nosa lexislación, non
soamente alcanzou ao dereito dos comerciantes, senón tamén a todas as transaccións do
dereito común nos termos en que recén apuntamos, é dicir, en canto á expresión do consentimento e á formalidade dos contratos, elementos claves do Dereito civil.
Páxs. 115-136
De acordo co anterior, xa se poderá considerar como unha manifestación de consentimento expreso, cando se realice a través de medios electrónicos, ópticos ou por calquera outra
tecnoloxía. As mesmas tecnoloxías que tamén se incorporan para efectos de vincular ás
partes en materia dunha oferta.
ESTUDOS E NOTAS
Parte, do Libro Cuarto do Código Civil que nos ocupa, referentes ás Fontes das obrigas,
concretamente os artigos 1803, 1805, 1811, e adicionándose o 1834-BIS.
1.3 Código Federal de Procedementos Civís
De nada, ou polo menos de pouco, servirían as modificacións á lexislación substantiva que
recén comentamos, se non estivesen acompañadas da conseguinte instrumentación na lei
procesal ou adxectiva que permitise aceptar como proba nos xuízos, os medios electrónicos avalados polo Código Civil, razón pola cal se adicionou por publicación no DOF do 29
de maio de 200013, un artigo 210-A, para o recoñecemento como proba, da información
xerada ou comunicada que conste en medios electrónicos, ópticos ou en calquera outra
tecnoloxía.
Se ben é certo que a modificación ao Código que comentamos se baseou nun artigo soamente, abonde dicir que a inclusión do mesmo, modifica o tradicional sistema de probas
existentes no noso dereito, o cal como sabemos, ten a súa orixe na tradición romanista
occidental.
12 GUTIÉRREZ Y GONZÁLEZ, Ernesto, Derecho de las Obligaciones, Páx. 221.
13 En vigor a partir do 7 de xuño do mesmo ano.
119
Así as cosas, tiñamos por costume procesal ao falar de documentos, diferencialos entre
públicos ou privados, xa sexa que interviñese ou non na súa redacción un fedatario público, ou ben, entre orixinais ou copias, dependendo se se trata ou non, do documento redactado polo seu autor. Inclusive, recoñecíase un valor probatorio ás fotografías, películas
cinematográficas, discos fonográficos se aquel contra quen se producen, non descoñecía
a súa conformidade cos feitos e as cousas mesmas.14
Por outra parte, o Diccionario de Dereito Procesal Civil de Eduardo Pallares, encadra ás
probas documentais como “Orixinais e derivadas, fai referencia aos documentos, segundo
se trate do documento en que se faga constar o acto xurídico que hai que probar, ou de
copias, testemuños ou reproducións deste documento. Escriche di a este respecto: “Chámase orixinal ou primordial, a primeira copia que literal e fielmente se saca da escritura
matriz, ou sexa a que consta no protocolo ou rexistro, feita polo mesmo escribán que a
fixo ou autorizou.”15
Os conceptos anteriores cambiaron drasticamente coas reformas que nos ocupan, posto
que ao falar de documentos dixitais, é irrelevante tratar de distinguilos entre orixinal e
copias, posto que sempre deberán ser tratados como orixinais, coa forza probatoria que
iso implica.
Pola súa parte, e como vimos coas leis anteriores, un elemento fundamental para o recoñecemento da validez das novas tecnoloxías, é a fiabilidade do método en que fose
xerada, comunicada, recibida ou arquivada e, no seu caso, se é posible atribuir ás persoas
obrigadas o contido da información relativa e ser accesible para a súa ulterior consulta, en
lugar de falar do feito de contar cun orixinal ou copia do documento.
Polo anterior, establécese que cando a lei requira que un documento sexa conservado
e presentado na súa forma orixinal, ese requisito quedará satisfeito se se acredita que a
información xerada, comunicada, recibida ou arquivada por medios electrónicos, ópticos
ou de calquera outra tecnoloxía, se mantivo íntegra e inalterada a partir do momento en
que se xerou por primeira vez na súa forma definitiva e esta poda ser accesible para a súa
ulterior consulta, é dicir, o elemento fundamental para a validez da información xerada ou
mantida en medios electrónicos, é a certeza de que se poida manter inalterable no tempo
e desa maneira se transmita.
1.4 A Sinatura Electrónica
Unha vez que xa se conta coa estada procesal para: (i) recoñecer o mesmo valor probatorio a un documento electrónico que un tradicional, (ii) a existencia de regras claras para
atribuir ás partes as comunicacións que se intercambien a través de medios electrónicos,
(iii) que as mesmas poidan quedar obrigadas en virtude de tales comunicacións, soamente
quedará por explorar un pouco, os antecedentes da sinatura electrónica, sendo un instrumento que denota a autoría de determinadas condutas xurídicas, para a plena procedencia do XL, que non é outra cousa que a utilización procesal dos medios electrónicos, con
plena seguridade xurídica, optimizando o prazo de desafogo dun procedemento convencional e permitindo por iso, que a impartición de xustiza sexa máis expedita e por tanto,
denote maior xustiza, por ese simple feito.
14 ROCCO, Ugo, Teoría General del Proceso Civil, Páxs. 426 – 428.
15 PALLARES, Eduardo, Diccionario de Derecho Procesal Civil, Páx. 588.
120
Pola súa parte, á sinatura electrónica avanzada definímola como aquela “que permite a
identificación do asinante e foi xerada baixo o seu exclusivo control, coñecida tamén como
sinatura dixital, que vincula exclusivamente ao mesmo coa mensaxe de datos ao que se achega ou se asocia, o que permite que sexa detectable calquera modificación ulterior deste.”17
Das transcricións anteriores, podemos doadamente advertir que as devanditas definicións
se refiren ás contidas nos artigos 89 e 97 respectivamente, do Código de Comercio e que
a súa diferenza básica, estriba na seguridade que implica a sinatura electrónica avanzada,
posto que non só implica a vinculación da mensaxe de datos co seu autor, senón que tamén volve detectable calquera modificación posterior do mesmo.
Con estes elementos, xa estamos en posibilidade de entrar ao estudo das novas disposicións que sobre XL, entraron en vigor a partir do pasado 7 de agosto, en virtude da
reforma á LFPCA.
2 Xeneralidades do Procedemento
Antes de abordar as xeneralidades do procedemento do XL, consideramos oportuno sinalar que o novo artigo 1A da LFPCA, contén diversas definicións de conceptos asociados co
mesmo, dentro do que destacan os seguintes: Notificación de Recibo, Arquivo, Boletín e
Expediente Electrónico, Clave de Acceso, Contrasinal, entre outros, sendo pola súa importancia que transcribiremos os que a continuación se indican:
Páxs. 115-136
Pola primeira entendemos “aos datos en forma electrónica consignados nunha mensaxe
de datos, ou achegados ou loxicamente asociados ao mesmo, que poden ser empregados
para identificar e/ou vincular ao asinante en relación coa mensaxe de datos, en forma
equivalente á sinatura manuscrita.”16
ESTUDOS E NOTAS
Antes de mencionar algunhas definicións que existen sobre a sinatura electrónica, comecemos por dicir que dentro da doutrina internacional, polo menos existe unha clara diferenza entre dous conceptos: a sinatura electrónica e a sinatura electrónica avanzada.
“Sinatura Dixital: Medio gráfico de identificación no Sistema de Xustiza en Liña, consistente na dixitalización dunha sinatura autógrafa mediante un dispositivo electrónico, que é
utilizada para recoñecer ao seu autor e expresar o seu consentimento.”
“Sinatura Electrónica Avanzada: Conxunto de datos consignados nunha mensaxe electrónica achegados ou loxicamente asociados ao mesmo que permita identificar ao seu autor
mediante o Sistema de Xustiza en liña, e que produce os mesmos efectos xurídicos que a
sinatura autógrafa. A sinatura electrónica permite actuar en Xuízo en Liña.”
Das definicións de Sinatura Dixital e Electrónica Avanzada que acabamos de transcribir,
despréndese que o lexislador se aparta do contido dos artigos 89 e 97 do Código de Comercio, confundindo o seu contido, posto que identifica a Sinatura Electrónica Avanzada
co que en realidade é simple Sinatura Electrónica. Máis adiante abordaremos este tema
con maior atención.
A plataforma informática coa que opera o XL, denomínase SXL, entendido este como o
“Sistema informático establecido polo Tribunal a efecto de rexistrar, controlar, procesar,
16 REYES KRAFT, Alejandro, Op. Cit., Páx. 164.
17Ídem.
121
almacenar, difundir, transmitir, xestionar, administrar e notificar o procedemento contencioso administrativo que se substancie ante o Tribunal.”
Pola súa parte, o XL é definido como “Substanciación e resolución do xuízo contencioso
administrativo federal en todas as súas etapas, así como dos procedementos previstos no
artigo 58 desta Lei, a través do Sistema de Xustiza en Liña, mesmo nos casos en que sexa
procedente a vía sumaria.”
Posteriormente nos novos artigos 58-A a 58-S descríbese detalladamente o XL, que pode
quedar sintetizado para os efectos do presente nos termos seguintes:
2.1Regulación
O xuízo contencioso administrativo federal promoverase, substanciarase e resolverase en
liña, a través do SXL, sendo que en todo o non previsto, se aplicarán as demais disposicións
que resulten aplicables da LFPCA
A elección de promover XL ou en forma tradicional, queda en beneficio do contribuínte,
non da autoridade. Porén se non sinala expresamente a súa dirección de correo electrónico, tramitarase o Xuízo na vía tradicional.
O Expediente Electrónico do XL, incluirá todas as promocións, probas e outros anexos que
presenten as partes, oficios, acordos, e resolucións tanto interlocutorias como definitivas,
así como as demais actuacións que deriven da substanciación do xuízo, garantindo a súa
seguridade, inalterabilidade, autenticidade, integridade e durabilidade.
No XL a Sinatura Electrónica Avanzada terá os mesmos efectos legais que a sinatura autógrafa e garantirá a integridade do documento, tendo o mesmo valor probatorio. Do
anterior, despréndese que aínda e cando a descrición do concepto sinatura electrónica
conteña a imprecisión que comentamos no apartado anterior, polo contido do artigo 58-F
da LFPCA despréndese que si se trata dunha Sinatura Electrónica Avanzada, posto que non
soamente identifica ao seu autor, senón que tamén garante a integridade do documento
ao que se acompaña.
Prevese que para facer uso do SXL, a través do cal se tramita o XL, deberán observarse os
lineamentos que, para tal efecto, expida o TFXFA e se require a utilización da Sinatura Electrónica Avanzada, Clave de Acceso e Contrasinal que este proporcionará, previa obtención
do rexistro e autorización correspondentes, o cal implica o consentimento expreso de que
o devandito Sistema rexistrará a data e hora na que se abran os Arquivos Electrónicos,
que conteñan as constancias que integran o Expediente Electrónico, para os efectos legais
establecidos neste ordenamento. É dicir, a data en que se practican as notificacións.
Ao respecto, é importante destacar que é bastante criticable que o lexislador deixou nunha
normatividade secundaria, que nin sequera ten carácter de lei, os lineamentos de operación e do SXL.
Soamente, as partes, as persoas autorizadas e delegados terán acceso ao Expediente Electrónico, exclusivamente para a súa consulta, unha vez que teñan rexistrada a súa Clave de
Acceso e Contrasinal. Os titulares dunha Sinatura Electrónica Avanzada, Clave de Acceso
e Contrasinal serán responsables do seu uso, polo que o acceso ou recepción das notificacións, a consulta ao Expediente Electrónico e o envío de información mediante a utilización
122
O SXL emite a Notificación de Recibo Electrónico correspondente, sinalando a data e a
hora, unha vez que se reciben vía electrónica as promocións entre as partes.
Se ben coa adopción deste sistema se consideran hábiles as 24 horas dos días en que se
atopen abertas ao público as Oficinas das Salas do Tribunal, as promocións consideraranse,
salvo proba en contrario, presentadas o día e hora que conste na Notificación de Recibo
Electrónico que emita o SXL, no lugar onde o promovente teña o seu domicilio fiscal e,
por recibidas, no lugar da sede da Sala Rexional á que corresponda coñecer do xuízo por
razón de territorio. Ao establecerse unha dualidade de criterios de envío e recepción de arquivos e documentos por cuestións de fusos horarios, puidese existir confusión e inclusive
caer no extremo de que unha promoción se teña por presentada nun día inhábil, é dicir,
presentada o día hábil seguinte, ou ben, fóra dos prazos legais correspondentes, como o
abordaremos máis adiante, o que implicaría a súa extemporaneidade, coa consecuencia
procesal conducente.
Para ter certeza xurídica na substanciación do XL a través do SXL, estipúlase que calquera
actuación neste será validada coas sinaturas electrónicas e dixitais dos Maxistrados e Secretarios de Acordos que dean fe segundo corresponda.
Respecto ás probas, queda establecido que os documentos ofrecidos como probas, incluido o expediente administrativo a que se refire o artigo 14, fracción V, da LFPCA deberán
ser exhibidos de forma lexible a través do SXL.
Páxs. 115-136
Ao respecto, estamos fronte a unha disposición que en principio parecese unha presunción legal juris et de jure, que deixaría de admitir proba en contrario ao ser unha norma imperativa que exclúe calquera tipo de proba do feito, considerándoo verdadeiro aínda que
non o sexa.18 Porén, posteriormente o lexislador contemplou que si pode opoñerse proba
en contra do SXL, polo que en realidade a imputación da utilización do SXL en contra dos
usuarios do mesmo, é soamente unha presunción juris tantum, que consecuentemente
admite proba en contrario.
ESTUDOS E NOTAS
de calquera dos devanditos instrumentos, seranlles atribuibles e non admitirán proba en
contrario, salvo que se demostren fallas do SXL.
Así, tratándose de documentos dixitais, deberase manifestar a súa natureza, especificando
se a reprodución dixital corresponde a unha copia simple, unha copia certificada ou ao
orixinal e tratándose desta última, se ten ou non sinatura autógrafa. Os particulares deberán facer esta manifestación baixo protesta de dicir verdade, a omisión da manifestación
presume en prexuízo só do promovente, que o documento dixitalizado corresponde a
unha copia simple.
As probas documentais que ofrezan e exhiban as partes terán o mesmo valor probatorio
que a súa constancia física, sempre e cando se observen as disposicións da presente Lei e
dos acordos normativos que emitan os órganos do Tribunal para asegurar a autenticidade
da información, así como da súa transmisión, recepción, validación e notificación.
Ao respecto, e como se detallará máis adiante, a redacción do capítulo de probas do XL
poderá traer algunhas confusións en canto ao valor probatorio das documentais achegadas, o problema cos documentos asinados dixitalmente e a regulación dos acordos
normativos.
18 Cfr. ROCCO, Ugo, Op. Cit., Páx. 430.
123
Tamén queda previsto que tratándose de probas diversas ás documentais, os instrumentos
nos que se faga constar a súa existencia, integraranse ao Expediente Electrónico debendo
o Secretario de Acordos correspondente dixitalizar as constancias relativas, certificando
o seu cotexo cos orixinais físicos e serán ofrecidos conxuntamente á demanda, para ser
presentados á Sala que estea coñeciendo do asunto, na mesma data na que se rexistre no
SXL o seu ofrecemento por vía electrónica.
Atinadamente contémplase que ao estar dixitalizada toda a documentación, xa non será
necesario que as partes exhiban copias para correr os traslados que a Lei establece, salvo
que houbese terceiro interesado, en cuxo caso, o demandante deberá presentar a copia
de traslado cos seus respectivos anexos. O anterior, obedece a que este terceiro interesado
tamén terá a oportunidade de elixir acudir ao XL ou tramitalo pola vía tradicional, caso este
último no que requirirá a copia que xa se comentou.
Tratándose de notificacións, efectuaranse a través do SXL, xa sexa que se trate das que se
deban practicar de forma persoal, por correo certificado con notificación de recibo, ou por
oficio, mediante a minuta electrónica elaborada polo actuario en que precise a actuación
ou resolución a notificar e os seus anexos, validada pola súa sinatura electrónica avanzada.
O procedemento para a notificación, consiste en que o actuario envía á Dirección de Correo Electrónico da parte a notificar, un aviso informándolle que se ditou unha actuación
ou resolución no Expediente Electrónico, a cal está dispoñible no SxL, o cal rexistra a data e
hora do envío. Terase legalmente practicada a notificación, cando o SXL xere a Notificación
de Recibo Electrónico onde conste a data e hora en que a parte notificada ingresou ao
Expediente Electrónico, o que deberá suceder dentro do prazo de tres días hábiles seguintes á data de envío do aviso polo actuario á Dirección de Correo Electrónico da respectiva
parte, posto que de non ocorrer o anterior, a notificación efectuarase mediante listaxe e
por Boletín Procesal ao cuarto día hábil contado a partir da data de envío do Correo Electrónico, data en que se terá por legalmente notificado á parte que corresponda.
Todo parece indicar que a diminución no prazo de substanciación do XL que tanto promocionaron diversos funcionarios do TFXFA, como os lexisladores, soamente obedece a este
punto. É dicir, os prazos para a presentación de demanda, a súa contestación, alegatos,
etc., mantéñense inalterables no XL, como se se tratase do xuízo na vía tradicional, polo
que a redución do prazo queda limitada ao tempo en que demoran os actuarios do TFXFA
en levar a cabo as notificacións físicas ou a través do Servizo Postal Mexicano, as que deban facerse a través do devandito medio.
O emprazamento correspondente ás autoridades demandadas no XL, implica que deberon
rexistrar na Secretaría Xeral de Acordos ou ante a Presidencia das Salas Rexionais, a Dirección de Correo Electrónico Institucional, e o seu domicilio oficial para o seu emprazamento
electrónico, so pena, en caso de incumprimento, de que todas as notificacións se lles farán
a través do Boletín Procesal, ata que se cumpra coa devandita formalidade. É dicir, existe
un recoñecemento á rebeldía da autoridade, derivada da súa desobediencia e contravención a un deber que lle impón a LFPCA.19
Por outra parte, ao ser o XL en liña exclusivo das materias reguladas pola LFPCA, a presentación e trámite dos recursos de revisión e xuízos de amparo que se promovan contra
19 PALLARES, Eduardo, Op. Cit., páx. 605.
124
Sen prexuízo do anterior, naqueles casos en que así o solicite o Xulgado de Distrito ou o
Tribunal Colexiado poderase remitir a información a través de medios electrónicos.
Como veremos en apartados posteriores, é desafortunada a redacción anterior da LFPCA,
posto que pode chegar a implicar unha certificación deficiente que altere substancialmente o valor e alcance probatorio do documento en cuestión, á par que non se está motivando o uso de documentos dixitais, senón pola contra, se alenta a reticencia ao cambio.
Noutra orde de ideas, tratándose do caso que o TFXFA advirta que algunha persoa modificou, alterou, destruiu ou provocou a perda de información contida no SXL, tomaranse as
medidas de protección necesarias, para evitar a devandita conduta ata que conclúa o xuízo,
o cal se continuará tramitando a través dun Xuízo na vía tradicional, destacándose que se o
responsable é usuario do mesmo, se cancelará a súa Sinatura Electrónica Avanzada, Clave
e Contrasinal para ingresar, negándoselle a posibilidade de volver promover xuízos en liña.
Adicionalmente, advírtese que sen demérito das responsabilidades penais respectivas, se
imporá ao autor do ilícito unha multa de trescentas a cincocentas veces o salario mínimo
xeral vixente no Distrito Federal ao momento de cometer a infracción.
Finalmente, establécese que cando por caso fortuito, forza maior ou por fallas técnicas se
interrompa o funcionamento do SXL, facendo imposible o cumprimento dos prazos establecidos na LFPCA, as partes deberán dar aviso á Sala correspondente, para que en caso de
confirmarse a interrupción; a Sala faga constar esta situación mediante acordo no expediente electrónico e, considerando exclusivamente o tempo da interrupción, realizará o cómputo
correspondente, para determinar se houbo ou non incumprimento dos prazos legais.
Páxs. 115-136
Para remisión do expediente correspondente ao Xulgado de Distrito ou Tribunal Colexiado competente, o Secretario Xeral de Acordos do Tribunal, os Secretarios Adxuntos de
Sección e os Secretarios de Acordos de Sala Superior e de Salas Rexionais segundo corresponda, deberán imprimir o arquivo do Expediente Electrónico e certificar as constancias
do xuízo que deban ser remitidos, cando se impugnen resolucións dos xuízos correspondentes á súa mesa.
ESTUDOS E NOTAS
as actuacións e resolucións derivadas daquel, deberán facerse en forma tradicional, non
sendo aplicable ningunha das súas disposicións.
2.2 Carga da proba
Dentro de calquera procedemento xudicial ou xurisdicional, o concepto de carga da proba
reviste unha importancia toral, posto que como di Becerra Bautista, “a doutrina acepta
que a proba é unha carga, en canto que é unha actividade optativa para as partes, pero
que se non a desenvolven sofren as consecuencias da súa inactividade procesal, que redundará na improcedencia, ben sexa da súa acción, ben sexa da excepción oposta”.20
En abundancia, dentro do ámbito do Dereito Comparado, para Fernando Garrido Falla o
incumprimento das partes en materia de ofrecemento de probas en tempo e forma legais,
non debe estimarse violatorio da Constitución Española, ao afirmar que “a doutrina do
Tribunal Constitucional ten reiteradamente sinalado que o dereito á utilización dos medios
de proba pertinentes para a defensa, consagrado no artigo 24.2 da Constitución, cons20 BECERRA BAUTISTA, José, El Proceso Civil en México, Páx. 85.
125
titúe un dereito de configuración legal, cuxo exercicio ten que someterse aos requisitos
de tempo e forma dispostos polas leis procesais, de modo que cando a inadmisión ou o
rexeitamento dos medios de proba sexa debido ao incumprimento por parte do interesado
das devanditas esixencias legais, a resolución que así o acorde non poderá reputarse lesiva
do artigo 24.2 da Constitución.”21
O anterior cobra grande importancia, se tomamos en consideración como di González
Pérez que “Se a proba é a actividade que tende a convencer ao xuíz da existencia ou inexistencia dun dato procesal, a súa eficacia directiva virá determinada polo grao de convicción
logrado polo xulgador.”22
Non obstante que ubicándonos na teoría xeral do Dereito Administrativo, ao estar no procedemento xurisdicional enfrontados os dereitos da Facenda pública e un contribuínte, se
parte da base dunha presunción de validez dos actos da autoridade, que evidentemente
parecese romper o equilibrio procesal entre as partes.
Presunción que a dicir de Ernesto Eseverri, é “un Proceso lóxico conforme ao cal, acreditada a existencia dun feito –o chamado feito base-, se conclúe na confirmación doutro que
normalmente lle acompaña –o feito presumido- sobre o que se proxectan determinados
efectos xurídicos. Este proceso de dedución lóxica pode ser o resultado da especulación de
quen aplica o Dereito, e en tal caso a presunción se cualifica de simple ou hominis, e pode
tamén repentizarse no texto da norma xurídica, tratándose dunha presunción legal.”23
Sendo esta última a que nos ocupa, posto que iso se desprende do contido do artigo 68 do
Código Fiscal da Federación (CFF) e 42 da LFPCA ao dispoñer expresamente que os actos e
resolucións das autoridades fiscais se presumirán legais. Porén, as devanditas autoridades
deberán probar os feitos que motiven os actos ou resolucións cando o afectado os negue
lisa e planamente, a menos, que a negativa implique a afirmación doutro feito, polo que
a ruptura da equidade procesal poida ser que non transcenda ao fallo dos tribunais competentes, posto que se parte do principio de que a autoridade está actuando dentro do
principio de legalidade administrativa.
Só baixo estes termos, se pode xustificar que o lexislador outorgase á autoridade tributaria
tal beneficio, posto que como di Eusebio González “a presunción de legalidade dos actos
administrativos en xeral, e dos tributarios en particular, cobra pleno sentido no suposto de
que a Administración actúe de forma habitual dentro da legalidade. Só en tal suposto cabe
outorgar á Administración semellante prerrogativa, sen contar coa pertinente declaración
Xudicial.”24
Pola súa parte, Alberto Sánchez Pichardo, ao referirse á legalidade dos actos de autoridade, sostén que “Un acto de autoridade que afecte as garantías individuais sen cinguirse ao
marco legal, será un acto arbitrario, e se bien, de entrada todo acto administrativo ten ao
seu favor a presunción de ser legal (co fin de dotar ao acto administrativo de efectividade e
coercitividade, se é o caso) da análise e as causas dos motivos que o xeraron, así como do
estudo do procedemento polo que naceu, pode chegarse a descubrir que o acto reclamado é inconstitucional no sentido de que a súa hipótese de procedencia non se contempla
nin na Constitución xeral, nin en ningunha lei regulamentaria desta.”25
21
22
23
24
25
126
GARRIDO FALLA, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Vol. III, Páx. 217
GONZÁLEZ PÉREZ Jesús e VÁZQUEZ ALFARO José Luis, Derecho Procesal Administrativo Federal, Páx. 217.
ESEVERRI MARTÍNEZ, Ernesto, Presunciones Legales y Derecho Tributario, Páx. 7.
PÉREZ DE AYALA, José Luis e GONZÁLEZ Eusebio, Derecho Tributario T. II, Páx. |136.
SÁNCHEZ PICHARDO, Alberto C., Los Medios de Impugnación en materia Administrativa, Páx. 668.
“ARTIGO 58-K.- Os documentos que as partes ofrezan como proba, incluido o
expediente administrativo a que se refire o artigo 14, fracción V, desta Lei, deberán
exhibilos de forma lexible a través do Sistema de Xustiza en Liña do Tribunal.
Tratándose de documentos dixitais, deberase manifestar a natureza dos mesmos,
especificando se a reprodución dixital corresponde a unha copia simple, unha copia certificada ou ao original e tratándose desta última, se ten ou non sinatura
autógrafa. Os particulares deberán facer esta manifestación baixo protesta de dicir
verdade, a omisión da manifestación presume en perxuízo só do promovente, que
o documento dixitalizado corresponde a unha copia simple.
As probas documentais que ofrezan e exhiban as partes terán o mesmo valor probatorio que a súa constancia física, sempre e cando se observen as disposicións
da presente Lei e dos acordos normativos que emitan os órganos do Tribunal para
asegurar a autenticidade da información, así como da súa transmisión, recepción,
validación e notificación.”
“ARTIGO 58-Q.- Para a presentación e trámite dos recursos de revisión e xuízos de
amparo que se promovan contra as actuacións e resolucións derivadas do Xuízo en
Liña, non será aplicable o disposto no presente Capítulo.
O Secretario Xeral de Acordos do Tribunal, os Secretarios Adxuntos de Sección e os
Secretarios de Acordos de Sala Superior e de Salas Rexionais segundo corresponda,
deberán imprimir o arquivo do Expediente Electrónico e certificar as constancias do
xuízo que deban ser remitidos aos Xulgados de Distrito e Tribunais Colexiados de
Circuito, cando se impugnen resolucións dos xuízos correspondentes á súa mesa.
Sen prexuízo do anterior, naqueles casos en que así o solicite o Xulgado de Distrito ou
o Tribunal Colexiado poderase remitir a información a través de medios electrónicos.”
“Artigo 36.- Calquera Documento Electrónico ou dixitalizado, que obre no Expediente Electrónico ou sexa ofrecido polas partes no xuízo, deberá cumprir coas
características de ser accesible, de doado manexo, inalterable e sen restricións de
copiado do texto ou de calquera contido, impresión e consulta, así como as demais
características precisadas no Anexo Único destes Lineamentos.”
Páxs. 115-136
Pola importancia que reviste, transcribamos os artigos que adoecen do vicio apuntado:
ESTUDOS E NOTAS
Unha vez feitas estas precisións, convén mencionar que os artigos 58-K e 58-Q da LFPCA,
así como o 36 do ACORDO, en materia de probanzas, poden implicar deformacións ou
trampas procesais, coa consecuente inseguridade xurídica que iso implica.
Da transcrición dos artigos citados, despréndese que maila que o XL nace aproveitando os
avances tecnolóxicos en materia de medios electrónicos, recoñecendo a equivalencia da
sinatura autógrafa da electrónica en materia de promocións, descoñece para efectos de
proba, aos documentos que calzan unha sinatura dixital, electrónica avanzada ou cadea
dixital que os converte por ese feito como orixinais.
É claro o artigo 58-K ao dispoñer sobre a aceptación de documentos dixitais, que se deberá especificar “se a reprodución dixital corresponde a unha copia simple, unha copia
certificada ou ao orixinal e tratándose desta última, se ten ou non sinatura autógrafa.” É
dicir, deixou fóra aos documentos que contan cunha sinatura electrónica, dixital ou cadea
dixital e que debesen valorarse como orixinais con sinatura autógrafa.
127
Ao respecto, o CFF nos seus artigos 17-C ao 17-J regulan desde 2004 as diversas operacións que se efectúan ante as autoridades fiscais, empregando medios electrónicos que
ao conter unha sinatura electrónica avanzada, suple á sinatura autógrafa. Entre tantas,
destácanse a realización por esta vía, operacións como pagamento de contribucións, solicitudes de devolución das mesmas, presentación de avisos á autoridade fiscal, así como
a emisión de facturas polas actividades realizadas polos contribuíntes e mesmo, a propia
autoridade queda facultada para asinar desta maneira os actos administrativos que deben
notificarse aos contribuíntes.
Polo anterior, sendo tan amplo o espectro de documentación xerada por medios electrónicos, que soamente está amparada por unha sinatura electrónica avanzada, falar da súa
representación física en orixinal, copia ou copia certificada, como o prescribe o artigo 58-K
resulta totalmente irrelevante, e preocupante á vez o feito de deixar fóra aos documentos
que só contemplan unha sinatura electrónica.
De acordo á deficiente redacción do dispositivo que comentamos, queda dubitado o valor
probatorio de diversas instrumentais aportadas polas partes ao XL, xa que como mencionabamos anteriormente, para acreditar o monto pagado de impostos e dereitos ao erario
público, as cantidades obxecto de devolución, múltiples avisos presentados ante as autoridades fiscais, formatos de importación e exportación de mercadorías, o monto facturado
polo contribuínte aos seus clientes, faise a través dun documento dixital amparado por
unha sinatura electrónica, o cal, ao parecer non queda incluido dentro dos documentos
susceptibles de ser considerados como proba nun xuízo.
Noutra orde de ideas, non soamente existe o vicio por defecto do dispositivo que analizamos, posto que tamén o ten por exceso, como a continuación explicaremos.
Como xa analizamos, o artigo 58-K da LFPCA determina o tipo de probas que como documentos dixitais, se poden ofrecer no XL, destacándose que se tomará como orixinal, copia
certificada ou copia simple, de acordo á declaración baixo protesta de dicir verdade realizada polo promovente, entendendo que se non a efectúa, terase ao documento dixitalizado
corresponde a unha copia simple.
Se ben é de explorado dereito que existe o principio de bona fides semper prae sumitur
nissi mala adesse probetur, o mesmo non debe ser utilizado nas normas probatorias dun
xuízo, xa que como mencionamos anteriormente, é nesta etapa que se acreditan as accións e excepcións vertidas no xuízo, non debendo ser relevadas as partes da devandita
obriga, xa que é unha carga procesal para as mesmas.
Neste sentido, está fóra de discusión que o valor probatorio dun documento orixinal ou en
copia certificada, é moi diferente que a simple copia do mesmo documento. Trasladado o
anterior ao documento dixital, é claro que nos termos do terceiro parágrafo do artigo 58-K
que comentamos, o valor probatorio dos documentos dixitais será o mesmo que para a
súa constancia física, é dicir, a dixitalización dun documento orixinal, terá o mesmo valor
que o documento físico dese orixinal.
Polo anterior, se se deixa ás partes que a través dunha simple manifestación baixo protesta,
describan a natureza dos soportes físicos dos documentos dixitais achegados como probas
–orixinais, copias certificadas ou copias simples- córrese o risco de que diversas cuestións
128
Unha vez concluido o XL, en caso que algunha das partes recorrese a sentenza do TFXFA,
xa sexa a través do amparo directo –entendido como “o medio de control da constitucionalidade dos actos e resolucións emitidos polas autoridades lexislativas, administrativas ou
xudiciais”-27 ou recurso de revisión, segundo se trate de que o interpoña o contribuínte
ou a autoridade, para ser resolto polo Tribunal Colexiado de Circuito en servizo, necesariamente se deberá tramitar na vía tradicional, ao non ter os órganos do Poder Xudicial da
Federación instrumentado un procedemento similar ao SXL.
Para tales efectos, o Secretario Xeral de Acordos do TFXFA, os Secretarios Adxuntos de
Sección e os Secretarios de Acordos de Sala Superior e de Salas Rexionais segundo corresponda, deberán imprimir o arquivo do Expediente Electrónico e certificar as constancias do
xuízo que deban ser remitidos aos Xulgados de Distrito e Tribunais Colexiados de Circuito,
cando se impugnen resolucións dos xuízos correspondentes á súa mesa.
Co anterior, poderá suceder que un documento dixital cuxo soporte físico fose copia
simple, pero que o oferente manifestou no XL que contaba co seu orixinal, será certificado como orixinal por parte do funcionario do TFXFA e como tal, quede integrado
no expediente que servirá para substanciar o amparo ou a revisión interpostas, onde o
devandito sexa de paso, xa non existe oportunidade de achegar ou obxectar proba ningunha, xa que soamente poderá ser materia da lite, a sentenza da Sala correspondente
do TFXFA.
Páxs. 115-136
Se ben existe a posibilidade de que as partes no xuízo poidan obxectar a idoneidade dalgunha probanza ofrecida pola súa contraparte, a través do incidente correspondente, non
é este o caso que se abordará no presente ensaio26, senón o que a continuación se expón
e que se deriva da aplicación do artigo 58-Q da LFPCA.
ESTUDOS E NOTAS
que soamente se poden demostrar a través de documentación auténtica, acaben sendo
acreditadas a través de simples copias, coa afectación que iso implica.
É por iso que se tomamos en conta que en non poucos caso existe a falta de contestación
de demanda por parte das autoridades administrativas -particularmente as que teñen o
seu domicilio nun lugar diferente ao da competencia da Sala Rexional do TFXFA ante a cal
se sustenta o XL-, poderemos advertir que as devanditas autoridades carecerán de oportunidade para poder obxectar a orixinalidade dun documento, o cal como dixemos, acabou
sendo certificado ao termo da instancia do XL.
Así as cousas, vemos un claro exemplo onde a copia simple dun documento, pode acabar
convertido na certificación dun documento orixinal na instancia do amparo ou recurso
de revisión, coa inxustiza que iso implica. É claro que ao falar de cargas procesais, como
ao inicio do presente apartado indicamos, necesariamente teremos que asumilas como
obriga das partes, a cal tamén puidera ser a revisión das probanzas aportadas pola contraparte. Porén, se ben existe a preclusión como sanción á parte que desiste de aportar
probas, a eventual conversión dun documento de copia a orixinal, quizis escape á devandita sanción.
26 A posibilidade de interpoñer o incidente de falsidade de documentos a que se refire o artigo 36 da LFPCA, se ben pode dicirse que brinda
certeza xurídica, ao ser un contrapeso á consideración de que polo simple feito de que a través dunha declaración das partes se lles asigne
o carácter ás documentais ofrecidas, tamén pode acabar convertíndose nunha práctica dilatoria xeralizada que nos xuízos, ao obxectarse
indiscriminadamente os documentos ofrecidos, o que implicará que se deba achegar o documento físico para certificación do Secretario
correspondente, coa demora que iso implica e que se desvirtúe a finalidade e celeridade prometida do XL.
27 Sánchez Pichardo, Alberto C., Op. Cit., Páx., 667.
129
Noutra orde de ideas, novamente consideramos desafortunada a redacción do terceiro parágrafo do artigo que comentamos, xa que expresamente menciona que “Sen prexuízo do
anterior, naqueles casos en que así o solicite o Xulgado de Distrito ou o Tribunal Colexiado
poderase remitir a información a través de medios electrónicos.”
É dicir, malia que se esgrimiu como unha de tantas virtudes do XL, os beneficios en materia ecolóxica e de preservación do medio ambiente derivados do substancial aforro en
papel ao perar baicamente con documentos dixitais e suprimirse por lóxica consecuencia
a obriga de correr o traslado correspondente ás partes involucradas no xuízo –excepción
feita do terceiro interesado- cando se chega á impugnación da sentenza que poña fin ao
XL, atopámonos que se desdeña a virtude sinalada e se privilegia a impresión física do
expediente administrativo, en lugar da súa remisión por medios electrónicos.
Somos da opinión que para ser congruentes cun dos leitmotiv da reforma procesal que introduciu a nosa lexislación ao SXL, debeu consignarse que no caso de que un contribuínte
interpuxese un xuízo de amparo contra a sentenza que puxo fin ao XL, ou ben, no caso
de que fose a autoridade demandada a que presentase o recurso de revisión en contra da
mesma, en primeiro termo se enviaría o expediente electrónico ao Ad quem encargado
da substanciación do medio de impugnación e soamente por excepción, se imprimirían os
documentos dixitais e certificarían.
É abondo coñecido, que por un non sempre xustificado costume, os tribunais adoitan
transcribir partes considerables das sentenzas que ante eles se someten a impugnación,
para o cal, o seu persoal solicita os apoios electrónicos das sentenzas así impugnadas, para
facilitar tal tarefa. Co anterior, se por razóns de evitar a mecanografía na trascrición de
grandes partes das sentenzas, o A quem solicita o arquivo electrónico correspondente, por
maioría de razón debera ter primacía o reenvío desta maneira, en lugar de privilexiar, como
dixemos, o envío da impresión do expediente electrónico.
2.3 Prazos de presentación
Outro aspecto que poderá xerar confusión e mesmo desembocar en diversas cuestións de
improcedencia ou sobresemento, é o relativo aos prazos de presentación das promocións.
Xa anticiparamos que se ben os prazos de presentación de promocións do XL son os mesmos que para o sistema tradicional, a propia e especial natureza do SXL, ao carecer dunha
oficina física, implica que as vinte e catro horas do día se consideren como hábiles para
efectos da tramitación do XL que nos ocupa.
O anterior implica, que a diferenza do sistema tradicional onde se poden presentar as promocións dentro do horario regular da Sala Rexional do TFXFA de que se trate –xeralmente
establecido entre as 8:30 e as 15:30 horas-28 mediante o SXL as promocións pódense
presentar (transmitir, tecnicamente falando) en calquera momento do día ou da noite, coa
única limitante de que en caso de ser transmitidas no SXL en días inhábiles para o TFXFA,
entenderanse presentadas ao día hábil seguinte.
Ata aquí, non existe inconveniente ou confusión ningunha. Todo o contrario, posto que
o aproveitamento a cabalidade do potencial dos medios electrónicos, permite a presen28 Segundo dispón o artigo 6 do Regulamento Interior do TFXFA.
130
É dicir, pode existir unha disparidade horaria entre o envío -acorde ao fuso horario do
domicilio fiscal do promovente- e o recibo –segundo o fuso horario da Sala Rexional do
TFXFA correspondente-.
En México a determinación das zonas horarios e os horarios estacionais corresponde ao
Congreso da Unión.29
Noutra orde de ideas, e de conformidade co acordo que publicou a Secretaría de Economía no DOF o día 4 de xuño do 2007, o Centro Nacional de Metroloxía, en exercicio das
atribucións que lle confiere a Lei Federal sobre Metroloxía Normalización, así como o seu
Regulamento, desenvolveu e materializou o Patrón de Escalas de Tempo como Patrón Nacional de Medición que rexerá no noso país. Esta escala de tempo UTC, a cal é a realización
nacional da escala de Tempo Universal Coordinado, UTC, establece a hora oficial do día
para os tres fusos horarios que aplican nos Estados Unidos Mexicanos: Tempo do Centro,
Tempo do Pacífico e Tempo do Noroeste. As escalas de tempo para os tres fusos horarios
nacionais relaciónanse co UTC da seguinte maneira:
Escala de Tempo do Centro = UTC(CNM) – N30
Escala de Tempo do Pacífico = UTC(CNM) – (N+1)
Escala de Tempo do Noroeste = UTC(CNM) – (N+2)
As Entidades Federativas que quedan incluidas nas tres zonas de tempo Xa referidas, quedan nos seguintes termos: (i) Zona Noroeste; Baixa California, (ii) Zona Pacífico; Baixa
California Sur, Chihuahua, Nayarit, Sinaloa e Sonora e (iii) Zona Centro; Coahuila, Oaxaca,
Colima, Puebla, Chiapas, Querétaro, Distrito Federal, Quintana Roo, Durango, San Luis
Potosí, Guanajuato, Tabasco, Guerrero, Tamaulipas, Hidalgo, Tlaxcala, Jalisco, Veracruz,
Estado de México, Yucatán, Michoacán e Zacatecas.
Páxs. 115-136
Porén, o segundo parágrafo do artigo 58 da LFPCA refire que “as promocións consideraranse, salvo proba en contrario, presentadas o día e hora que conste na Notificación de
Recibo Electrónico que emita o Sistema de Xustiza en Liña do Tribunal, no lugar onde o
promovente teña o seu domicilio fiscal e, por recibidas, no lugar da sede da Sala Rexional
á que corresponda coñecer do xuízo por razón de territorio.”
ESTUDOS E NOTAS
tación de promocións sen o traslado a unha oficina física nun horario ampliado, coa optimización de recursos materiais e inmateriais como o codiciado tempo, que iso implica.
O anterior, non é outra cousa que dicir que mentres na zona do centro son as 16:00
horas, equivale ás 15:00 horas para a zona do pacífico e ás 14:00 horas para a zona do
Noroeste.
Adicionalmente, temos que de acordo cos artigos 32 e 33 da Lei Orgánica do TFXFA, o
territorio nacional dividirase en rexións cos límites territoriais que se determinen no seu
Regulamento Interior, e en cada rexión haberá o número de Salas que estableza o devandito regulamento, no que tamén se determinará entre outros, a súa sede e circunscrición
territorial.
En tales termos, o Regulamento referido, no seu artigo 21 establece a división territorial do
territorio nacional que adiantaramos nos termos seguintes:
29 Artigo 4 da Lei do Sistema de Horario nos Estados Unidos Mexicanos publicada no DOF o 29 de decembro do 2001.
30 Onde N é igual a 6 horas para o horario de inverno e a 5 horas para o horario de verán.
131
“Artigo 21.- Para os efectos do artigo 32 da Lei, o territorio nacional divídese nas rexións
cos límites territoriais seguintes:
I. Noroeste I, que comprende o Estado de Baixa California;
II. Noroeste II, que comprende o Estado de Sonora;
III. Noroeste III, que comprendos Estados de Baixa California Sur e Sinaloa;
IV. Norte-Centro I, que comprende o Estado de Chihuahua;
V. Norte-Centro II, que comprendos os Estados de Durango e Coahuila;
VI. Noreste, que comprende o Estado de Nuevo León e os municipios de Nuevo
Laredo, Guerrero, Mier, Miguel Alemán, Ciudad Camargo, Díaz Ordaz e Reynosa del Estado de Tamaulipas;
VII. Occidente, que comprende os Estados de Colima, Jalisco e Nayarit;
VIII. Centro I, que comprende os Estados de Zacatecas e Aguascalientes;
IX. Centro II, que comprende os Estados de San Luis Potosí e Querétaro;
X. Centro III, que comprende o Estado de Guanajuato;
XI. Hidalgo-México, que comprende os Estados de Hidalgo e de México;
XII. Oriente, que comprende os Estados de Tlaxcala e Puebla;
XIII.
Golfo, que comprende o Estado de Veracruz;
XIV. Pacífico, que comprende o Estado de Guerrero;
XV. Sureste, que comprende o Estado de Oaxaca;
XVI. Peninsular, que comprende os Estados de Yucatán e Campeche;
XVII. Metropolitanas, que comprenden o Distrito Federal e o Estado de Morelos;
XVIII. Golfo-Norte, que comprende o Estado de Tamaulipas, con excepción dos
municipios de Nuevo Laredo, Guerrero, Mier, Miguel Alemán, Ciudad Camargo, Díaz Ordaz e Reynosa, do propio Estado;
XIX. Chiapas-Tabasco, que comprende os Estados de Chiapas e Tabasco;
XX.
Caribe, que comprende o Estado de Quintana Roo, e
XXI. Pacífico-Centro, que comprende o Estado de Michoacán.”
Por lóxica consecuencia, despréndese que en non poucas ocasións o domicilio fiscal dos
contribuíntes que como regra xeral se toma como elemento determinante da competencia territorial da Sala Rexional do TFXFA segundo a súa lei orgánica31, e o domicilio das
autoridades, -polo xeral parte demandada no XL- se atopa en zonas de tempo diferentes,
xerándose o problema práctico que a continuación se expoñerá:
Un contribuínte con domicilio fiscal na Cidade de México e que por consecuencia lle corresponde coñecer á Sala Rexional Metropolitana do TFXFA, -sita na cidade de México e
que lle corresponda zona horaria do centro- interpón demanda de nulidade contra actos
da Aduana de Ensenada, -cuxo domicilio se atopa no Estado de Baixa California, polo que
a súa zona horaria é a do noroeste-. Co cal se aprecia que existe unha diferenza de 2 horas
entre ambas as dúas rexións.
31 ARTIGO 34.- As Salas Rexionais coñecerán dous xuízos por razón de territorio, atendendo ao lugar onde se atope o domicilio fiscal do
demandante.
132
Lembremos que o texto do último parágrafo do artigo 58-O da LGPCA establece que
para tomar en consideración o día e hora en que se presentan as promocións, se tomará
en conta: “Notificación de Recibo Electrónico que emita o Sistema de Xustiza en Liña do
Tribunal, no lugar onde o promovente teña o seu domicilio fiscal e, por recibidas, no lugar
da sede da Sala Rexional á que corresponda coñecer do xuízo por razón de territorio. Tratándose dun día inhábil teranse por presentadas o día hábil seguinte.”
En abundancia, o propio ACORDO consigna no seu artigo 34 que o SXL funcionará de
acordo á hora oficial mexicana, que inclúe os tres fusos horarios que cobren a República
Mexicana, é dicir, representando as horas locais do noso país.
Co anterior, puidera darse o caso que se considere extemporánea a contestación de demanda interposta pola autoridade, se se toma en conta o horario de recepción, non obstante fose oportuna, se se toma en consideración o horario do seu envío.
Polo anterior, naqueles casos onde o domicilio das partes dun XL se atope en diferentes
zonas horarias, poderá existir o problema que se exemplificou anteriormente, creando un
estado de inseguridade xurídica totalmente indesexable e innecesario.
Páxs. 115-136
Porén, para efectos da recepción da promoción por parte da Sala Rexional Metropolitana
do TFXFA, a contestación de demanda en cuestión foi recibida o sábado ás 01:51 horas,
o que implica que a contestación de demanda foi presentada de maneira extemporánea.
ESTUDOS E NOTAS
Unha vez presentada a demanda a través do SXL, realízase a notificación correspondente
á autoridade para que lle dea contestación dentro do prazo legal, é dicir 45 día hábiles
contados a partir do seguinte a aquel en que produciu efectos a notificación respectiva.
Para tal efecto, a autoridade demandada prepara a contestación correspondente, e envíaa
a través do SXL o último día do seu prazo, un venres ás 23:50 horas –tempo local da zona
noroeste- xerando o SXL a notificación de recibo –respecto o envío correspondente- ás
23:51 horas do mesmo venres, último día de prazo para a presentación da contestación
de demanda.
2.4 Normatividade xerada a partir do Xuízo en Liña
Coa incorporación do XL, o lexislador optou por permitir que fose o propio TFXFA o facultado para emitir os alineamentos para a operación do SXL, o que efectuou a través dos
alineamentos técnicos e formais contidos no ACORDO.
Máis alá de pensar que pola importancia e transcendencia das implicacións dos mencionados alineamentos, os mesmos deben constar nunha lei formal e materialmente considerada, ao terse abordado como meras cuestións de orde técnica, deixan unha sombra de
incerteza, que en nada aboa á certeza que debe imperar en todo xuízo.
Entrando en materia, a Xunta de Goberno e Administración do TFXFA, órgano que se
arrostrou a facultade para emitir os alineamentos que nos ocupa, a través do ACORDO,
consignou no anexo único do mesmo, as características mínimas que deberán reunir os
documentos electrónicos que se empreguen dentro do SXL, xa sexa porque se ofrezan
como probas, ou porque formen parte do Expediente Electrónico, dentro das que mencionaremos só a modo de ejemplo:
133
“Os documentos dixitalizados ou escaneados deberán contar cunha resolución óptica en rangos de entre 100 e 600 dpi, coa posibilidade de axustar a resolución en
caso necesario. Para iso recoméndase xerar a saída do documento dixitalizado ou
escaneado en formato PDF a 200 dpi e 256 cores, preferentemente, ademais de
contar coa opción de “só lectura” e permitir a selección do texto”
Da descrición das características técnicas anteriormente consignadas, pode xurdir como
inquietude, o referente a ¿Que pasará se se ofrece como proba un documento dixitalizado
cunha resolución óptica menor ou maior aos 100 e 600 dpi suxeridos? ou ben, ¿desbotaranse as documentais que estean escaneadas sen contar coa opción “só lectura” ou que
estean protexidas?, é dicir que non permitan a selección de texto”
Se been puidese parecer que as inquietudes anteriores son vaguidades, non debemos perder de vista que independentemente da forma tecnolóxica en que se exhiben as probanzas
a un Tribunal, as mesmas son o soporte das accións ou excepcións das partes, razón pola
cal deberán analizarse coa maior das prudencias e suxeitas a un escrupuloso rigor xurídico
que debe estar máis alá de alineamentos administrativos expedidos por órganos de goberno dos impartidores de xustiza.
134
Sen pretender aferrarse á doutrina clásica e a conceptos de proba vertidos por Carnelutti ou
Vivante, consideramos que pola transcendencia das mesmas, non pode quedar sequera a
expectativa de crearse a falta de valor probatorio dun documento dixital, polo simple feito
de que non se axustou a alineamentos administrativos que en nada se relacionan co fondo
que pretende probarse, ou ben coa natureza mesma da probanza en si mesma considerada.
3 Alternativas de solución
Non pode eludirse o feito de que toda lexislación novidosa, por máis esmero que teña na
súa creación, está suxeita a conter imprecisións ou deixar de contemplar algúns aspectos
que en principio formaban parte do seu ámbito normativo.
Partindo da base anterior, é claro que a lexislación que crea ao innovador XL e particularmente todo o concepto de SXL ao ser totalmente novidosa na materia, onde a tecnoloxía
de seu implica constantes cambios, non está exenta de imprecisións ou contén imprecisións que violentan principios do status quo procesal.
En primeiro termo, respecto ao concepto de carga da proba, somos da opinión que deben
adicionarse expresamente os documentos que conten coa sinatura electrónica avanzada
ou selo dixital en substitución da autógrafa e respecto dos cales a lei confire o mesmo valor
probatorio que os orixinais asinados de maneira autógrafa, polo cal é intranscendente que
o seu soporte físico sexa orixinal ou copia.
O anterior, independentemente de que calquera elemento probatorio debe ser admitido
en xuízo. Cada vez é máis frecuente a existencia deste tipo de documentos, que ao conter
un selo dixital orixinado de maneira electrónica, non debe acudirse ás regras aplicables en
canto ao valor probatorio de documentos impresos, senón á regulación específica prevista
no artigo 210-A do Código Federal de Procedementos Civís, conforme ao cal debe atenderse preponderantemente á fiabilidade do método en que fose xerada, comunicada, recibida ou arquivada tal como xa o declarou na xurisprudencia 2a./J. 24/2008 desde 2008,
Se ben é certo este procedemento puidese facer un poco pesada a tramitación on-line do
XL e ata facerlle perder un pouco o seu “glamour electrónico” e de celeridade, con toda
seguridade as gañancias en certeza xurídica xustificaríano, con independencia que nos
casos que algunha parte interpuxese o incidente de falsidade de documentos en contra da
outra, coa súa substanciación existirían maiores demoras e trámites adicionais.
Por outra parte, respecto do problema dos fusos horarios en canto o envío e recepción
de documentos electrónicos, abondaría con que a LFPCA soamente se limitase a manter
un dos criterios –envío ou recepción- para resolver a posible dualidade que apuntamos,
decantándonos pola opción da hora de recepción por parte da Sala Rexional do TFXFA
como a que se considerara definitoria en canto á idoneidade da data de presentación das
promocións ante o SXF.
Estamos no entendido que non aboa para a solución ao problema que o feito de que o
artigo 34 do ACORDO estableza expresamente que: “O Sistema funcionará de acordo á
hora oficial mexicana, que inclúe os tres fusos horarios que cobren a República Mexicana,
é dicir, representando as horas locais do noso país, e asentará a data e hora en todos as
notificacións de recibo de Documentos Electrónicos que se reciban e envíen a través do Sistema, mesmos que corresponderán ás do domicilio da Sala destinataria da promoción de
que se trate” posto que como xa o anticiparamos, o ACORDO é unha simple disposición
emanada dun órgano de goberno do TFXFA, que de maneira ninguhna se pode considerar
como apta para ter preeminencia sobre a LFPCA que contén a diverxencia que anotamos,
polo que o feito de que unha disposición administrativa refira a que só se considera o
concepto de recepción por parte da Sala do TFXFA é insuficiente.
Páxs. 115-136
En segundo termo, respecto á posibilidade de que baixo certas circunstancias documentais
con soporte físico de copia acaben rematando certificadas como orixinais, nunha etapa procesal onde as partes carecen xa de posibilidade xurídica de desvirtuar a devandita situación,
somos da opinión que se pode evitar, abondando que previo ou ao momento de presentar
as probanzas respectivas a través do SXL, se certifiquen con algún funcionario do TFXFA.
ESTUDOS E NOTAS
a Segunda Sala da Suprema Corte de Xustiza da Nación na respectiva con título “DECLARACIÓN PRESENTADA A TRAVÉS DE MEDIOS ELECTRÓNICOS E NOTIFICACIÓN DE RECIBO
CON SELO DIXITAL. A CONSTANCIA IMPRESA OU A SÚA COPIA SIMPLE SON APTAS PARA
ACREDITAR A APLICACIÓN DOS PRECEPTOS LEGAIS EN QUE AQUELA SE SUSTENTOU.”32
Por último, e precisamente respecto da validez legal do ACORDO respecto dalgúns factores fundamentais de regulación da proba pericial, inclinámonos a considerar que deberá
ser a lei e non un acordo administrativo secundario, quen determine con toda precisión, os
efectos derivados do ofrecemento e exhibición dunha probanza sen cumprir os requisitos
de procedencia correspondentes, así como fixar os mesmos.
Bibliografía
Albiñana García-Quintana, José, Sistema Tributario Español y Comparado, 2ª Edición, Editorial Tecnos, Madrid 1992
Becerra Bautista, José, El Proceso Civil en México, 10ª Edición, Editorial Porrúa, México, 1982.
32 Novena Época, Rexistro No. 170349, Instancia: Segunda Sala, Fonte: Semanario Judicial da Federación y su Gaceta, XXVII, Febreiro de 2008,
Páxina: 530.
135
Cervantes Ahumada, Raúl, Títulos y Operaciones de Crédito, Librería de Manuel Porrúa, 1ª Ed., México, 1956.
Eseverri Martínez, Ernesto, Presunciones Legales y Derecho Tributario, Instituto de Estudios Fiscales
Marcial Pons, 1ª Ed., Madrid, 1995.
Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Vol. III La Justicia Administrativa, Editorial Tecnos, Madrid, 2002
González Pérez, Jesús e Vázquez Alfaro, José Luis, Derecho Procesal Administrativo Federal, Editorial
Porrúa, 1ª Ed. México, 2007.
Gutiérrez y González, Ernesto, Derecho de las Obligaciones, Editorial Cajica, 2ª Edición, Puebla 1965.
Pallares, Eduardo. Diccionario de Derecho Procesal Civil, Editorial Porrúa, 3ª Edición, México 1960.
Pérez de Ayala, José Luis e González Eusebio, Derecho Tributario T. II, Plaza Universitaria Ediciones,
1ª Edición, Salamanca 1994.
Reyes Krafft, Alfredo Alejandro, La Firma Electrónica y las Entidades de Certificación, Editorial Porrúa,
1ª Ed., México, 2003.
Rocco, Ugo, Teoría General del Proceso Civil, Traducción Felipe de J. Tena, Editorial Porrúa, 1ª Edición,
México, 1959.
Sánchez Pichardo, Alberto C., Los Medios de Impugnación en materia Administrativa, Editorial Porrúa, 5ª Ed., México 2004.
136
A dixitalización
procedemental como
imperativo fito tecnolóxico e
normativo da modernización
da xustiza
42
Dr. en Dereito
Maxistrado da Sala do Contencioso-Administrativo do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia
Tcol. Auditor (D.I.) da Armada (S.E.)
Profesor Asociado de Dereito Administrativo da Facultade de
Dereito da Universidade da Coruña
Resumo: A dixitalización é a pedra de base sobre a que se debería acometer a reforma material dos órganos xurisdicionais da Administración de Xustiza de España e, en particular, das súas correspondentes oficinas xudiciais, xa que
semellante pauta de innovación tecnolóxica non consiste soamente no masivo “escaneado” do soporte documental
contido nos arquivos xudiciais senón en contar tamén con buscadores avanzados de segunda xeración que permitan
a busca instantánea e interconectada da dispersa información obrante non só nos xulgados e tribunais senón nas
diferentes Administracións públicas (ministerios de Xustiza; Interior; Facenda, etc..), tanto mediante pautas de rastrexo
de texto coma de imaxes.
Con todo, a reforma emprendida en España parece ter nacido curta de ás na medida en que orixinalmente a dixitalización se entendeu como unha mera técnica inherente ao mellor tratamento dos arquivos xudiciais e, en particular,
para obter un imprescindible aforro de espazo físico nos seus ateigados locais, prescindíndose da súa dimensión
máis transcendente e relativa á posibilidade de asociar a devandita innovación tecnolóxica “buscadores-araña” que
posibilitasen a busca instantánea, simultánea e interconectada de información en múltiples arquivos contidos mesmo dentro ou fóra da Administración de Xustiza.
Cando en ocasións as disfuncións materiais e procedementais inherentes ás actuacións xudiciais se transforman en
flagrante inxustiza -tal como se puxo de manifesto e por desgraza en España de forma reiterada en casos que todos
temos presentes-, plasmada na expresión retardo estrutural, resulta tan urxente como imprescindible abordar a
imperativa implantación da dixitalización procedemental integral e interactiva dos nosos xulgados e tribunais a
nivel nacional.
Malia a recente entrada en vigor o pasado día 7 de xullo do 2011 da Lei núm. 18/2011, do 5 de xullo, reguladora do
uso das tecnoloxías da información e da comunicación na Administración de Xustiza, carécese dun plan coherente
e xeneralizado co fin de poñer en práctica a dixitalización procedemental integral da Administración de Xustiza, sen
que a apresurada experiencia parcialmente realizada ao respecto na Audiencia Nacional sirva para outra cousa que
demostrar que esa non é o modo axeitado de levala a cabo.
A dixitalización procedemental integral e xeneralizada constitúe pois tanto a canle coma o requisito técnico-ofimático imprescindible para sacar aos órganos xudiciais dos seus endémicos marasmos e descontrol procedementais
así como para obviar a obsolescencia tecnolóxica que están a padecer e a esterilidade de ímprobos e denodados
esforzos profesionais e aínda persoais -a miúdo descoñecidos e ás veces ignorados-, de xuíces, maxistrados e fiscais;
de secretarios xudiciais e do correspondente persoal funcionarial auxiliar que maioritariamente cumpre o seu labor
ESTUDOS E NOTAS
JOSÉ MANUEL RAMÍREZ SINEIRO
137
138
co único afán de defender a legalidade e aos cidadáns sen máis recompensa que un soldo paradoxal pero neta e
temporalmente decrecente.
Palabras clave: dixitalización, “escaneado”, “buscadores avanzados”, “buscadores araña”, retardo estrutural, dixitalización procedemental e interactiva, dixitalización procedemental e xeneralizada.
Abstract: Digitalization is the foundation on which the material reform of Spain’s Justice Administration should
have been undertaken and, in particular, its respective judicial offices. This trend of technological innovation is not
merely mass scanning of supporting documentation contained in court records, but also the inclusion of advanced
search options that enable instant and interconnected searching of random information not only in the Courts, but
also within different Public Administrations (Ministries of Justice, Interior, Treasury, etc ..), by way of text or images.
However, in Spain this approach seems to have started at a disadvantage given that digitalization was initially understood as a mere technical improvement for the storing of court records and, in particular, the avoiding the need
for physical storage space. However, this ignored its core technological advantage which is the ability to perform
“spider-browsers” enabling simultaneous, interconnected and instant searches for information in multiple files
both within or outside the Administration of Justice’s records.
When sometimes material and procedural failures linked to legal proceedings become an outright miscarriage of
justice -as has happened consistently in Spain in various cases-, this “structural delay”, is therefore both urgent and
essential to address as is the immediate implementation of comprehensive procedural and interactive digitalization
of our national courts. The immediate enacting of legislation should be invariably included in the list of upcoming
legislative reforms envisaged for the Administration of Justice in Spain.
Despite the recent entry into force last July, the 7th, of the Law nº 18/11, from July, the 5th, regulating the usage
of information and communication technologies within the Justice Administration, it is lack a coherent and widespread plan in order to implement the integral, procedimental digitalization of the Justice Administration, no matter
the partial and rushed experience done in the National High Court that proves that is not the right way of doing it.
The widespread and complete procedural digitalization is the paramount technological requirement to lead judicial organs away of their current and endemic procedural disarray. In addition, the importance of shedding light
on procedural and technological obsolescence that disrupts professional –and even personal- efforts of Judges,
magistrates and prosecutors; Court Clerks and auxiliary personnel concerned directly with defending the legality
and citizenry, with no other reward than a scant salary that is temporarily decreasing.
Key words: digitalization, scanning, advanced search options, “spider-browsers”, “structural delay”, comprehensive
procedural and interactive digitalization, the widespread and complete procedural digitalization.
Índice: I.- Introdución. II.- A dixitalización procedemental integral e a modernización xudicial estrutural dos Xulgados e Tribunais. III.- A dixitalización procedemental á luz dunha próxima experiencia comparada: o caso de Portugal.
IV.- A implantación de buscadores de segunda xeración como corolario da dixitalización e modernización xudicial.
V.- A dixitalización á luz da vixencia da Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, reguladora do uso das tecnoloxías da información e a comunicación na Administración de Xustiza. VI.- Conclusión: a implantación da digitalización procedemental como obrigado fito normativo da modernización da Xustiza.
IIntrodución
O núcleo do labor xudicial plasmado no normalizado ditado de resolucións xudiciais decisorias ou interlocutorias require como presuposto previo a existencia dun conxunto coordinado de medios materiais e humanos residenciados nas distintas Oficinas xudiciais que
asegure material e inescusablemente o normal e acelerado desenvolvemento do proceso
en calquera Orde xurisdicional, de forma que se cumpra o imperativo dunha xustiza a
tempo e sen dilacións de ningún xénero.
Porén, a realidade cotiá das Oficinas xudiciais -polo menos tal como acaece actualmente
en España-, non responde materialmente ata a data a semellantes parámetros de normalizada eficacia, sendo a miúdo obvio que os seus recursos materiais e humanos non
funcionan homoxeneamente con aquel cometido resolutor propio do titular xudicial e que
semellante descoordinación propicia a aparición de múltiples disfuncións procesais sempre
presididas por senllos endémicos males: o descontrol procedemental primeiro e o retardo
xurisdicional despois.
A integrada utilización dunha interface visual agradable ao usuario e de doado e xeral manexo aínda para aquel persoal auxiliar orfo de maiores coñecementos informáticos resulta
sen dúbida extremo tan imprescindible como o combinado emprego dun procesador de
textos interactivo e dunha avanzada base de datos, adicionándose todo iso ao normalizado acceso aos novidosos soportes documentais aptos tanto para a utilización de buscadores de última xeración como para o seu masivo e instantáneo envío vía “e-mail” a través
de INTERNET ou daquelas eventuais INTRANET´s xudiciais ou corporativo-institucionais que
puidesen xeneralizarse no futuro.
Así, existe unha pauta tecnolóxica –a dixitalización-, que non só serve de base senón que
asume e aínda centra o acelerado proceso de innovación informática, telemática e ofimática no que se atopa inmersa a sociedade contemporánea e cuxa integral asunción pola
Administración de Xustiza permitiría obter a súa inmediata equiparación aos normalizados
e aínda máis avanzados parámetros tecnolóxicos na materia.
A DIXITALIZACIÓN PROCEDEMENTAL COMO IMPERATIVO FITO TECNOLÓXICO
E NORMATIVO DA MODERNIZACIÓN DA XUSTIZA.
José Manuel Ramírez Sineiro
Páxs. 137-158
Parecería igualmente plausible que semellante instrumento de control non sobrecargase
o abafador traballo tramitacional diario dos diferentes órganos xudiciais unipersoais e colexiados –tal como desde logo ocorreu en España ata a data en canto a implantación de
sucesivos e custosos programas informáticos no ámbito xudicial parece máis orientada
á obtención dun control estatístico superior e alleo que a lograr a mellor e máis eficaz
xestión procesal cotiá-, senón que como primordial premisa facilite e potencie o habitual
funcionamento de Xulgados e Tribunais.
ESTUDOS E NOTAS
Resulta pois imprescindible dotar de inmediato aos diferentes órganos xudiciais unipersoais y colexiados dun instrumento informatizado de xestión e control avanzados que permita
aos responsables do seu normalizado funcionamento cotián coñecer con exactitude, fiabilidade e sinxeleza o pormenorizado estado tramitacional de todos os procesos ao seu
cargo a fin de asegurar o seu mellor desenvolvemento procesal, sen prexuízo de resultar
igualmente plausible que se posibilitase ademais que o seu contido puidese ser posto
integramente e de xeito instantáneo en poder daquelas superiores Instancias xudiciais ou
gobernativo-xurisdicionais competentes ao efecto.
II A dixitalización procedemental integral e a modernización xudicial estrutural dos Xulgados e Tribunais
A dixitalización supón pois a conversión masiva e individualizada dos procedementos xudiciais en soportes dixitais de imaxes inalterables e permitiría non só a normalizada integración de toda clase de innovacións e soportes gráficos e audiovisuais senón que sobre
todo suporía abrir dunha vez o ámbito da Administración de Xustiza á catarata de adiantos
tecnolóxicos que caracterizan á sociedade actual e ao seu futuro inmediato.
En suma, a dixitalización non só constitúe un novidoso factor tecnolóxico aforrador de espazo físico nos correspondentes edificios xudiciais –a cuxa connotación paradoxalmente reducírase a mesma en España mediante o Real Decreto núm. 937/03, de 18 de xullo, de modernización dos arquivos xudiciais-, senón que ben por contra asume e aínda centra o acelerado
proceso de innovación informática, telemática e ofimática en que se atopa inmersa a sociedade contemporánea e cuxa integral asunción pola Administración de Xustiza lle permitiría
alcanzar aquelas pautas de eficacia e control procedementales anheladas por todos.
139
A implantación de procedementos de masiva xestión documental, audiovisual e telemática en tempo real que leva consigo a dixitalización integral dos diferentes procedementos
xudiciais –tanto en trámite como arquivados-, leva consigo pois a aparición de órganos
xudiciais dixitalizados e interactivos nos que non só poderían visualizarse, imprimirse e
reproducirse todas as resolucións xudiciais consideradas “stricto sensu” –é dicir, Providencias; Autos e Sentenzas-, senón mesmo o resto das actuacións –o acervo probatorio e as
dilixencias-, ademais daqueloutras documentais –demanda; contestacións; alegacións e
escritos varios-, aportadas polas correspondentes Contrapartes ou por calquera Organismo público e privado e calquera que fose o seu soporte (papel; imaxes; arquivos informáticos; etc...).
A dixitalización integral dos diferentes órganos xudiciais é o presuposto necesario de calquera pauta de efectiva modernización xudicial estrutural da Administración de Xustiza
que permitiría entre outros extremos e nun prazo inmediato:
a) Erradicar o descontrol procedemental e as clamorosas bolsas de atraso tramitacional inherentes ao mesmo ao permitir visualizar doada e cotiamente aos diferentes
Secretarios e ás superiores Autoridades xudiciais ou inspectoras competentes e mediante meros toques de “rato” calquera documento ou actuación xurisdicional e a
súa correspondente situación tramitacional material e efectiva.
b) A interrelación e comunicación telemático-dixital entre as diversas Instancias e órganos xudiciais así como coas demais Administracións Públicas de carácter territorial ou institucional.
c) A redución substancial da duración dos distintos procesos ao permitir no seu caso a
inmediata e masiva notificación telemático-dixital vía “e-mail” das correspondentes
resolucións xudiciais ás Contrapartes comparecidas públicas e privadas.
d) O inmediato acceso a caixas de correo xudiciais dixitais vía “e-mail” das diferentes
Contrapartes públicas e privadas; dos colectivos de Letrados e Procuradores e aínda
dos cidadáns en xeral.
e) A introdución de buscadores lineais e aínda transversais de última xeración non só
de carácter xeneralizado na Administración de Xustiza senón mesmo singularizadamente adaptados a cada Orde xurisdicional e aínda a cada órgano xudicial colexiado ou unipersoal que permitirían a obtención de precisos parámetros en tempo
real da inxente masa de información –desde identidades ás sucesivas vicisitudes
procedementais ou aínda catálogos de historiais persoais, etc.-, contida naqueles
múltiples e interconectables arquivos xudiciais previamente dixitalizados.
A dixitalización debería permitir ademais a consecución de órganos xudiciais controlados,
transparentes e interrelacionados a un custo unitario que non debería superar unha media
de DEZAOITO MIL (18.000) EUROS por órgano xudicial unipersoal ou Sección de órgano
xurisdicional de carácter colexiado que posibilitaría non só economizar gastos correntes
como teléfono; correo postal ou papel senón que ademais faría dar á Administración de
Xustiza un salto cualitativo-temporal que a faría servir de locomotora modernizadora do
resto das Administracións Públicas e aínda do Sector privado.
Fracasadas pero aínda contemporáneas experiencias de modernización tecnolóxica realizadas en España nos seus diferentes órganos xudiciais –que levaron mesmo á dilapidación
de cantidades millonarias por diversas Administracións Públicas-, aconsellarían a efectiva
140
Todo iso sería pois o feixe dun soporte ofimático de cotián e común emprego nos diferentes órganos xudiciais ou unipersoais –en particular, polos seus diferentes titulares xudiciais
a fin de que os mesmos tivesen efectiva posibilidade material de desempeñar a superior
inspección que ao cabo sempre inescusablemente se lles demanda-, sen prexuízo de que
o envés de igual aplicación e equipamento ofimáticos fixese tamén posible empregar ao
Servizo de Inspección de Xulgados e Tribunais a cargo do Consello Xeral do Poder Xudicial
como activo elemento de prevención de toda clase de anomalías e como eficaz revisor a
posteriori das irreversibles incidencias xudiciais ocasionalmente acaecidas.2
Hase de subliñar así mesmo que a efectiva implantación material de semellante equipamento ofimático susceptible de cotiá, común e ambivalente utilización pola Inspección
de Xulgados e Tribunais e polos diferente titulares dos órganos xudiciais unipersoais ou
colexiados a fin do mellor e máis efectivo control procedemental e resolutor, precisamente
baseado na previa e integral dixitalización do contido das actuacións xudiciais, suporía
introducir un patente factor de homoxeneidade e normalización informáticas no caótico
panorama actual irreversiblemente segmentado xa entre o Ministerio de Xustiza e as diferentes Comunidades Autónomas con competencias transferidas ao respecto.3
Páxs. 137-158
Semellantes extremos posibilitarían que os titulares xudiciais –a quen se lles fai sempre
responsables dos seus correspondentes órganos xudiciais-,1 contasen cun equipamento
tecnolóxico punta; de doado manexo e custo asumible; capaz de devorar os innumerables baleiros temporal-tramitacionais existentes no curso dos diversos procesos xudiciais;
susceptible de controlar e aínda de previr toda clase de disfuncións procedementais e de
afrontar o endémico atraso da Administración de Xustiza.
ESTUDOS E NOTAS
aplicación ao respecto dunha máxima por demais de mero sentido común: non implantar
nada de forma xeneralizada que non fose previa e oportunamente experimentado antes
en tempo real e ata a saciedade na Administración de Xustiza a satisfacción dos seus correspondentes usuarios.
1 Mentres a reforma operada pola L.O. núm. 19/03, de 23 de decembro, de modificación da L.O. núm. 6/85, de 1 de xullo, do Poder Xudicial,
allea paradoxal, funcional e materialmente a efectiva dirección dos diferentes órganos xudiciais aos Xuíces e Maxistrados, o Art. 165 “ab
initio” da vixente redacción da devandita L.O. núm. 6/85, de 1 de xullo, mantén a atribución aos correspondentes titulares xudiciais dunha
“superior dirección” ao respecto non só baleira de todo efectivo contido seón mesmo susceptible de xerar eventuais resultas disciplinarias,
conforme ao sancionador teor dos Arts. 417,9; 418,11; 419,3 e 420 de igual Norma legal que ao cabo resultan mesmo pública e mediaticamente esixidos aínda baixo pautas de carácter primordialmente obxectivo, sen prexuízo de que aqueloutra Lei núm. 15/03, de 25 de Maio,
reguladora das retribucións da carreira xudicial, os responsabilice mesmo nun plano retributivo aínda da falta de efectividade xurisdicional
derivada de calquera disfunción procedemental a cuxa orixe ou etioloxía poidan ser desde logo por completo alleos.
2 O inicial propósito da Vicepresidencia do Consello Xeral do Poder Xudicial pareceu abundar desde logo en semellante pauta organizativa
non só por terse instituido alí unha Comisión de Modernización e Informática Xudicial senón mesmo porque Fernando de Rosa Torner
–que daquela a preside-, significou que “unha Inspección nunca debe actuar a posteriori, cando xa ocorreu un caso… Debemos formular
unha actuación preventiva para non ter que realizar unha actuación represiva…,” polo que “desde a miña responsabilidade como Vicepresidente do Consello vou instar a que exista unha Inspección preventiva, moi ligada ao territorio e que non funcione de forma burocratizada…”. Cit. Colli, Nieves-Villanueva, Nati: “Este será o CXPX das autonomías, pero como un órgano único para toda España”. “ABC”, 04.10.08,
p.17. Porén, hase de subliñar que ata a data faltan tanto o “software” como o conxunto de utilidades ofimáticas que fagan materialmente
posible semellante plausible propósito.
3 Para unha precisa aproximación periodística a semellante situación, Reventós, Laia: “La Justicia se ahoga en islotes”. “EL PAIS”, 23.12.08,
Pp. 36 e 37.
141
Sería pois plausible que o Consello Xeral do Poder Xudicial implantase a nivel estatal, en
exercicio das súas exclusivas competencias ao respecto4 e desde logo sempre en paralelo aos
sistemas ofimáticos actuais auspiciados polo Ministerio de Xustiza e diferentes Comunidades
Autónomas –sen que por ende ninguén vise invadidos os seus insólitos privilexios competenciais legal e regulamentariamente conferidos-,5 un singularizado equipamento ofimático
precisamente dirixido ao normalizado exercicio do control procedemental tanto de carácter
inmediato a cargo de Xuíces e Maxistrados –que sempre se lles reclama segundo aquelas
potestades xudiciais englobadas baixo as súas superiores facultades de “dirección e inspección de todos os asuntos”, establecidas polo Art. 165 da L.O. núm. 6/85, de 1 de xullo, do
Poder Xudicial-, como aínda de modo remoto e como factor preventivo de toda clase de
disfuncións tramitacionais e resolutorias polo Servizo de Inspección do Poder Xudicial.
4
142
Mentres o Art. 230,1 e 2 da L.O. núm. 6/85, de 1 de xullo, do Poder Xudicial, establece tanto que “os Xulgados e Tribunais poderán empregar
calquera medio técnico, electrónico, informático e telemático para o desenvolvemento da súa actividade e exercicio dos seus fins, coas limitacións que á utilización de tales medios establece a L.O. núm. 5/92, de 29 de Outubro –aínda que hai que subliñar que semellante referencia
normativa está xa notoriamente obsoleta ao estar derrogada a devandita Norma legal por aqueloutra ulterior e agora vixente L.O. núm.
15/99, de 13 de decembro, de tratamento automatizado dos datos de carácter persoal-, e demais leis que resulten de aplicación”, como que
“os documentos emitidos polos medios anteriores, calquera que sexa o seu soporte, gozan da validez e eficacia dun documento orixinal sempre que quede garantida a súa autenticidade, integridade e o cumprimento dos requisitos esixidos polas leis procesais”, o aptdo. 5 “in fine” de
igual precepto de semellante Norma legal prevé tamén que “os programas e aplicacións informáticas que se empreguen na Administración
de Xustiza deberán ser previamente aprobados polo Consello Xeral do Poder Xudicial que garantirá a súa compatibilidade”, sen prexuízo de
que “os sistemas informáticos que se empreguen na Administración de Xustiza deberán ser compatibles entre si para facilitar a súa comunicación e integración nos termos que determine o Consello Xeral do Poder Xudicial”. Así, resulta de todo punto patente que conforme aos Arts.
107,3 e 110,2 m) e r) da devandita L.O. núm. 6/85, de 1 de xullo, o Consello Xeral do Poder Xudicial terá competencias –entre outras materias-,
acerca “da inspección de Xulgados e Tribunais”, así como que, ademais, “no ámbito da súa competencia e con subordinación ás leis, poderá
ditar regulamentos de desenvolvemento desta Lei para establecer regulacións de carácter secundario e auxiliar. Estes regulamentos poderán
regular condicións accesorias para o exercicio dos dereitos e deberes que conforman o estatuto xudicial sen innovar aqueles nin alterar este
no seu conxunto. Poderán aprobarse nos casos en que sexan necesarios para a execución ou aplicación desta Lei, naqueles casos en que así
se prevexa nesta ou noutra Lei e, especialmente –entre un amplo catálogo-, nas seguintes materias: m) Inspección de Xulgados e Tribunais…;
r) Sistemas de racionalización, organización e medición do traballo que se estimen convenientes cos que determinar a carga de traballo que
pode soportar un órgano xurisdicional…”. Por iso, o Art. 98,1 do Regulamento núm. 1/05, de 15 de Setembro, dos aspectos accesorios das
actuacións xudiciais, prevé que “a aprobación dos programas e aplicacións informáticos previstos no artigo 230,5 da Lei Orgánica do Poder
Xudicial corresponde ao Pleno do Consello do Poder Xudicial, a proposta da Comisión de Informática Xudicial. Nos mesmos termos, compételle establecer as características que teñen que reunir os sistemas informáticos que se empreguen na Administración de Xustiza”, sen prexuízo
de que semellantes pautas resulten ao cabo baleiras de efectivo contido material ulterior na medida en que a súa efectiva posta en práctica
corre paradoxalmente a cargo de terceiro persoal –os Secretarios xudiciais-, por completo alleo xerárquica e funcionalmente ao devandito
órgano de goberno do Poder Xudicial ao depender de terceiras Instancias integradas no Ministerio de Xustiza ou aínda nos correspondentes
Departamentos autonómicos con competencias transferidas na materia. En calquera caso, o Art. 3 do Regulamento núm. 2/10, de 25 de
Febreiro, sobre criterios xerales de homoxeneización das actuacións dos Servizos comúns procesais, sinala tanto que “a dirección e xestión dos
servizos comúns nos seus aspectos técnico-procesais, corresponde ao Secretario Xudicial Director que estea á fronte dos mesmos”, como que
“a este respecto, os Secretarios Coordinadores Provinciais ao redactar os Protocolos e os Secretarios de Goberno ao aprobalos, velarán polo
cumprimento dos criterios de homoxeneización aprobados polo Consello Xeral do Poder Xudicial e contidos neste Regulamento. Igualmente
os referidos Protocolos deberán respectar o deseño, organización e funcións asignados pola Administración Pública competente para a creación do servizo común procesal. Con carácter xeral, o Secretario Xudicial que dirixa un servizo común responderá do estrito cumprimento de
cantas actuacións lle encomenden os Xuíces ou Tribunais no exercicio das súas competencias, así como daquelas derivadas doutras funcións
atribuidas ao servizo común conforme á normativa que as regule”. En calquera caso, o Art. 4 “ab initio” de igual Regulamento núm. 2/10, de
25 de Febreiro, prescribe tamén que “as distintas aplicacións de xestión procesal instaladas nos servizos comúns contarán con sistemas que
permitan ao órgano que tiver encomendado a práctica dalgunha dilixencia -de carácter xudicial hai agora que lembrar-, coñecer en todo momento o estado de tramitación das dilixencias interesadas, coidando en todo momento o Secretario-Director do servizo de que a información
estea debidamente actualizada e sexa completa”.
5 O Art. 102,1 e 2 “ab initio” do devandito Regulamento núm. 1/05, de 15 de setembro, prevé que “os sistemas informáticos postos ao servizo
da Administración de Xustiza deberán observar o grao de compatibilidade necesario para a súa recíproca comunicación e integración. Corresponde ao Pleno do Consello Xeral do Poder Xudicial, a proposta da Comisión de Informática Xudicial e previo informe das Administracións
Públicas encargadas da xestión e mantemento dos sistemas, determinar os elementos que han de reunir para cumprir as esixencias de compatibilidade”, así como que “os programas e aplicacións informáticos postos ao servizo da Administración de Xustiza, unha vez que obtivesen
a aprobación do Consello Xeral do Poder Xudicial nos termos do Art. 230,5 da Lei Orgánica do Poder Xudicial, serán de uso obrigatorio no
desenvolvemento da actividade da Oficina Xudicial conforme aos criterios e instrucións de uso que diten, no ámbito das súas competencias,
o Consello Xeral do Poder Xudicial e as Administracións competentes na dotación de medios materiais”, sen prexuízo de que os apartados 3 e
4 de igual precepto do devandito Acordo regulamentario establezan, por un lado, que “as Administracións Públicas competentes na dotación
de medios materiais velarán polo mantemento dun nivel óptimo de seguridade na xestión dos sistemas de información e infraestruturas
tecnolóxicas postos ao servizo da Administración de Xustiza”; por outro, que “os programas e aplicacións informáticos incorporarán un acervo
documental para favorecer a homoxeneización formal das dilixencias de ordenación e resolucións xudiciais de mero trámite cuxo uso se
fomentará, dentro do máis estrito respecto á independencia xudicial. O devandito acervo documental será aprobado pola correspondente
Sala de Goberno en coordinación, no seu caso, coa Comisión Mixta integrada por representantes da Sala de Goberno e da Administración
competente en materia de medios materiais ao servizo da Administración de Xustiza, sen prexuízo do contido dos Protocolos de Actuación
Procesal contemplados no Art. 8 do Real Decreto núm. 1608/05, de 30 de decembro, polo que se aprobou o Regulamento Orgánico do
Corpo de Secretarios Xudiciais”, apuntándose por último no seu apartado 5 que “as aplicacións de xestión procesal contemplarán, en todo
caso, como unha das súas funcionalidades, a elección da interface de usuario nas linguas oficiais das respectivas Comunidades Autónomas”.
Así, o sistema informático dixitalizado integrado dos Tribunais Administrativos e Fiscais de Portugal -coñecido como SITAF e que dá soporte ofimático ao sector xurisdicional que en España equivale á Orde xurisdicional contencioso-administrativa-, soporta sen descontrol ou caos
tramitacional a hipercontenciosidade da Orde xudicial administrativa portuguesa derivada da
práctica supresión de límites previos para acceder á mesma, ao non ser sequera preciso como
elemento condicionante ao respecto o esgotamento da inicial e previa vía administrativa.
A diferenza do que acaeceu en España coa reforma operada pola Lei núm. 29/98, de 13
de xullo, reguladora da Xurisdición Contencioso-Administrativa e que desde logo entrou
en vigor hai agora xa máis de dez anos sen ser acompañada de ningún efectivo soporte
ofimático avanzado -ata o punto de que aqueles sistemas informáticos pretendidamente
novidosos coñecidos como “LIBRA” ou “MINERVA” non se implantaron nos correspondentes órganos xudiciais unipersoais ou colexiados da devandita referida Orde xurisdicional senón ata varios anos despois e desde logo desprovistos de posibilidade ningunha de
dixitalización-, en Portugal abordouse a reforma da súa Xurisdición Administrativa facendo
do correspondente soporte ofimático e da efectiva asunción das técnicas de dixitalización
as súas senllas pedras basais.
Páxs. 137-158
A experiencia comparada na materia -levada a cabo desde logo con encomiables pautas
de sinxeleza e fiabilidade ofimáticas xeneralizadas-, supón un patente exemplo de como
abordar unha reforma normativa prestando atención e solucionando desde logo os cotiáns
problemas tramitacionais que determinan en calquera caso o seu éxito ou fracaso, sen
que desde logo haxa que acudir a ningunha lonxana pauta de experiencia –como podería
desde logo ser a propia dos Estados Unidos onde xa levan practicamente tres lustros de
historia ao respecto-, cando existen xa outras farto próximas e propias dun universo xurídico máis próximo.
ESTUDOS E NOTAS
III A dixitalización procedemental á luz dunha experiencia comparada próxima: o caso de Portugal
A propia Exposición de Motivos do Decreto-Lei portugués núm. 325/03, de 29 de decembro, apunta xa sen ambaxes que “se trata de dar resposta ás cuestións derivadas da
implantación dos Tribunais Administrativos de Círculo e dos Tribunais Tributarios recentemente establecidos -entre outros extremos-, no que atinxe ao seu novo sistema informático..., que permitirá asegurar unha tramitación esencialmente informática dos procesos”.
Por conseguinte, o devandito referido Decreto-Lei portugués núm. 325/03, de 29 de decembro, inclúe precisamente no seu Capítulo II -relativo á organización e funcionamento
dos Tribunais da Xurisdición Administrativa e Fiscal-,6 as correspondentes pautas de trami6
Malia a súa denominación, non se trata dunha Xurisdición Administrativa no anello sentido tradicional tal como a concebimos en España
-onde baixo ese nome se designa ao conxunto de órganos administrativos dependentes das Administracións Públicas que ditan resolucións
administrativas de carácter xenérico ou aínda singularizado (tal como desde logo acaece a título exemplificativo cos Tribunais EconómicoAdministrativos ou co novidoso Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuais)-, senón dunha Xurisdición plena integrada por
órganos xudiciais e dirixida á efectiva tutela xudicial da correspondente actuación administrativa. A súa cúpula componse do Supremo Tribunal Administrativo, con sede en Lisboa, así como por senllos Tribunais Centrais Administrativos Norte e Sur, con respectiva sede en Oporto
e Lisboa, dos que respectivamente dependen no primeiro caso aqueles Tribunais Administrativos de Círculo e Fiscais residenciados en Braga,
Coimbra, Mirandoa, Peñafiel, Oporto e Viseu –aínda que está prevista unha reforma desta última demarcación territorial que sería dividida
e que determinará a previsible radicación dunha nova sede en Aveiro-, mentres que no segundo as sedes dos devanditos referidos órganos
xurisdicionais periféricos se atopan radicadas en Almada, Beja, Castelo Branco, Funchal (Madeira), Leiría, Lisboa, Loulé, Lourés, Punta Dogada
(Azores), e Sintra. Entraron en vigor mediante a sucesiva promulgación da Lei núm. 13/2002, de 19 de Febreiro; da Lei núm. 4-A/2003, de 19
de Febreiro, así como daqueloutra Lei núm. 107-D/2003, de 31 de Decembro, onde se regula o seu correspondente Estatuto así como a súa
estrutura orgánica e demarcación territorial. En suma, as súas competencias e estrutura cohonestaríanse no Ordenamento xurídico español
co ámbito de aplicación da Lei núm. 29/98, de 13 de xullo, reguladora da Xurisdición Contencioso-Administrativa.
143
tación procesal, prestando ademais especial e singularizada atención aos fitos ofimáticos
precisos para a efectiva aplicación das correspondentes técnicas de dixitalización como
soporte condicionante das diferentes actuacións tramitacionais.
Mentres o apartado 1 do Art. 4 do devandito Decreto-Lei portugués núm. 325/03, de
29 de decembro, establece que “a tramitación dos procesos nos Tribunais da Xurisdición
Administrativa e Fiscal será efectuada informaticamente, debendo ser as normas procesais
relativas aos actos dos Maxistrados e das Secretarías xudiciais obxecto das adaptacións
prácticas que se revelen necesarias”, o seu apartado 2 prevé o correo electrónico como habitual pauta tecnolóxica normalizada de comunicación coas correspondentes Contrapartes
sempre que a mesma sexa prevista pola correspondente normativa procesal.
En calquera caso, o apartado 3 do Art. 4 de semellante Decreto-Lei portugués núm.
325/03, de 29 de decembro, prevé precisamente como soporte material de todo iso que a
tal fin os documentos presentados polas Partes en soporte papel sexan dixitalizados pola
Secretaria xudicial -ou polo persoal funcionarial auxiliar dependente da mesma segundo
desde logo natural e cotiamente acaece-, nos casos e termos a desenvolver pormenorizada
e regulamentariamente polo Ministerio de Xustiza de Portugal.
144
Establécese tamén polo apartado 4 do Art. 4 de igual Norma legal portuguesa que semellantes documentos susceptibles de ser dixitalizados poidan ser achegados -ao órgano
xudicial correspondente-, mediante correo electrónico ou calquera outro medio de transmisión electrónica de datos, podendo desde logo ser dispensadas as correspondentes Contrapartes de remitir ao Tribunal o soporte en papel e as súas copias -prevéndose ademais o
ulterior desenvolvemento regulamentario de semellantes extremos-, sen prexuízo de que
se preserve no seu apartado 5 a eventual discrecionalidade xudicial conforme á normativa
procesal portuguesa relativa ás súas superiores facultades de esixir a eventual aportación
-parecería mellor aludir á exhibición-, dos correspondentes soportes documentais orixinais
ás Partes comparecidas previamente á súa dixitalización a fin da súa incorporación material
ao correspondente proceso.
Mentres en España as correspondentes aplicacións informáticas se desenvolveron e se implantaron unilateralmente polo Ministerio de Xustiza ou polas correspondentes Comunidades Autónomas con competencias transferidas na materia sen axustarse á previa promulgación de soporte normativo-regulamentario ningún de alcance xeral,7 hase de destacar que
en Portugal desenvolveuse regulamentaria e pormenorizadamente aquel referido Art. 4 do
devandito Decreto-Lei portugués núm. 325/03, de 29 de decembro, mediante o Decreto
núm. 1417/03, de 30 de decembro, a fin de regular os aspectos específicos de aplicación do
7
As previsións normativas establecidas ao respecto en España caracterízanse pola adopción de pautas tecnolóxicas abertas no que atinxe
á realización das comunicacións procesais -tal como prevén tanto o Art. 230 da vixente redacción da L.O. núm. 6/85, de 1 de xullo, do
Poder Xudicial, como os Arts. 135,5 e 162 daqueloutra Lei núm. 1/00, de 7 de xaneiro, de Axuizamento Civil-, sempre que se asegure o
cumprimento das normas procesais ao respecto amén dos principios de confidencialidade, privacidade e seguridade dos correspondentes
datos ofimáticos, en relación coa observancia así mesmo do contido tanto daqueloutra L.O. núm. 15/99, de 13 de decembro, de protección
de datos de carácter persoal, como do Real Decreto núm. 994/99, de 11 de xuño, polo que se aprobou o Regulamento de medidas de
seguridade dos ficheiros automatizados que conteñan datos de carácter persoal. Porén, fóra do desenvolvemento regulamentario por
parte do Consello Xeral do Poder Xudicial de singularizadas potestades discrecionais dirixidas a asegurar a compatibilidade -a miúdo
dificultosa senón imposible por completo-, entre os diferentes sistemas informáticos implantados polo Ministerio de Xustiza e as diferentes Comunidades Autónomas -o que se plasma tanto no Art. 230,5 “in fine” daquela L.O. núm. 6/85, de 1 de xullo, como nos Arts. 86 a
97 do Regulamento núm. 1/95, de 15 de setembro, do Pleno do Consello Xeral do Poder Xudicial e relativo aos aspectos accesorios das
actuacións xudiciais, así como no Anexo I daqueloutro Acordo de data 20 de setembro do 2006 de igual órgano plenario do Poder Xudicial
e relativo á creación de ficheiros de datos de carácter persoal dependentes dos órganos xudiciais-, omitiuse farto paradoxalmente e ata
datas farto recentes –como máis adiante pormenorizadamente se aludirá-, prescribir tanto a obrigatoriedade da dixitalización integral
das actuacións xudiciais como establecer pautas de mantemento dos correspondentes ficheiros ofimáticos ao respecto que ata a data
poidan ser potestativamente achegados ao proceso polas correspondentes Contrapartes comparecidas.
Prevese pois polos Arts. 2, 3 e 4 do devandito Decreto portugués núm. 1417/03, de 30
de decembro, a inicial e preceptiva obriga xenérica de dixitalización de todo o soporte
documental presentado nos correspondentes procesos da súa Xurisdición Administrativa
e Fiscal, de modo que por un lado se establece o directo almacenamento daqueles documentos remitidos mediante vía electrónica naqueles normalizados arquivos ofimáticos
antes salientados, mentres que por outro se prescribe tamén a obrigada dixitalización
daqueloutros soportes documentais en papel pormenorizadamente achegados en cada
caso polas correspondentes Contrapartes, pola Secretaria xudicial ou -débese desde logo
sobreentender-, polo persoal auxiliar da Administración de Xustiza dependente da mesma.
Malia establecerse semellante pauta xenérica de dixitalización xeneralizada de todo o soporte documental da tramitación procesal inherente á Xurisdición Administrativa e Fiscal
portuguesa, prevese así mesmo a discrecional opción por parte da titular da Secretaría do
correspondente órgano xudicial de omitir semellante dixitalización nos seguintes supostos:
a) Cando exceda de cincocentas (500) páxinas o soporte documental en papel; b) Cando o
soporte documental en papel tivese sido achegado en formato superior ao A-4; e c) Cando
o soporte físico do documento achegado non sexa en papel ou cando o mesmo o sexa, en
suma, en documento de características que dificulte a súa efectiva dixitalización.
Páxs. 137-158
Implantáronse pois a fin da admisión normalizada de documentos por vía electrónica determinados estándares -sendo paradoxal en calquera caso que se impuxese ao respecto
o formato TIFF e non o máis versátil e xeneralizado PDF-, establecéndose ademais unha
dirección “e’mail” xeral e centralizada, así como a necesidade -por outra parte obvia-, de
que o correspondente remitente contase con sinatura electrónica avanzada, dispensándoselle en suma de achegar copias en soporte papel a aquela Contraparte que presentase ao
correspondente Tribunal os seus documentos mediante vía electrónica, salvo que se tratase
de soportes documentais que levasen consigo un volume superior ás cen (100) páxinas.
ESTUDOS E NOTAS
Sistema Informático dos Tribunais Administrativos e Fiscais (SITAF), de Portugal, cohonestándose ademais todo iso coa vixencia a partir do día 1 de xaneiro do 2004 da correspondente
reforma da Xurisdición Administrativa e Fiscal portuguesa, de modo que se regularon tanto
a presentación mediante vía electrónica do soporte documental correspondente como a
súa tramitación informática e o seu obrigado e cotián tratamento dixitalizado.
En calquera caso, o imperativo establecemento da devandita xeneralizada obriga de almacenamento en arquivos dixitalizados de todo o contido dos correspondentes procesos8
administrativos e fiscais en Portugal non empece para que se establezan eventuais salvagardas conservativas relativas á garda do correspondente soporte-papel pola titular da
Secretaría correspondente dos diferentes órganos xudiciais naqueles casos en que -debido
sen dúbida ás características ou á propia deficiente calidade do documento orixinal-, a dixi8
Residía pois no devandito extremo a capital diferenza entre as previsións normativas de España e Portugal. Mentres en Portugal se estableceu a dixitalización como obrigada pauta habitual de arquivo, almacenamento e control procedemental-ofimático das correspondentes
actuacións procesais e aínda do proceso considerado no seu conxunto -salvo singularizadas excepcións daquela pormenorizadamente
regulamentadas-, en España apuntuse no seu día tan só a devandita técnica como mera posibilidade polo Art. 3,3 do Real Decreto núm.
937/03, de 18 de xullo, de modernización de arquivos xudiciais, a título de mero factor aforrador de espazo físico nos ateigados arquivos xudiciais, articulándose así mesmo singularizadas previsións técnicas ao respecto polo punto 11 do Anexo IV) do Real Decreto núm. 84/07, de
26 de xaneiro, sobre implantación na Administración de Xustiza do sistema informático de telecomunicacións LEXNET para a presentación
de escritos e documentos, o traslado de copias e a realización de actos de comunicación procesal por medios telemáticos. Produciuse así o
paradoxo de que en España se previu a dixitalización como pauta precisa pero accesoria para a comunicación procesal -ligándose mesmo
ás previsións normativas da Lei núm. 59/03, de 19 de decembro, de sinatura electrónica-, sen que porén se prescribise de modo inmediato
e xeneralizado como imprescindible fito previo de utilizar a dixitalización como obrigado soporte de arquivo e control ofimático do contido
e transcurso dos diferentes procesos, de modo que mesmo se se procede ocasionalmente á dixitalización total ou parcial do seu contido se
prescinde logo por completo dos seus datos ofimáticos como capital pauta de control procedemental nos diferentes órganos xudiciais.
145
talización resulte dificultosa, prevéndose entón o seu arquivo e consulta en lugar axeitado
do Tribunal Administrativo e Fiscal portugués do que en cada caso se trate.
Por último -como non podía ser doutro xeito-, prevese tamén que os documentos procesais emanados dos correspondentes titulares xudiciais ou das Secretarías se poidan incorporar ao soporte electrónico-ofimático dos procesos administrativos sempre que conten
coa sinatura electrónica avanzada, sen que desde logo exista previsión normativa -aínda
que nada empeza desde logo-, a que os devanditos documentos producidos “ad intra” do
correspondente proceso por aqueles órganos xudiciais ou pola devandita fedataria xudicial
poidan ser no seu caso así mesmo dixitalizados unha vez asinados fisicamente polos seus
autores e en réxime de tratamento dixital polo menos idéntico a aquelas documentais
provenientes das diferentes Contrapartes comparecidas.
En suma, os Tribunais Administrativos e Fiscais de Portugal contan cun soporte ofimático
que permite aos seus usuarios -en particular, aos titulares xudiciais; ao persoal das correspondentes Secretarías e aínda ás Representacións legais das Contrapartes comparecidas- acceder de forma instantánea e fiable ao efectivo contido material dos diferentes
procedementos, ben de forma inmediata ou aínda a través de INTERNET, asegurando así a
realización efectiva de pautas de control tramitacional malia a masiva sobrecarga procedemental que actualmente lastra semellante especializada Orde xudicial portuguesa.
Así, a dixitalización asumida como cotiá pauta técnico-ofimática pola Xurisdición Administrativa e Fiscal portuguesa permítelles desde logo ás súas diferentes Autoridades xudiciais
e gobernativo-xudiciais coñecer en tempo real e sen asomo de descontrol procedemental
o pormenorizado estado en tempo real da súa singularizada situación tramitacional.
Malia o grao da súa pendencia resolutoria -inherente sen dúbida a extremos tan paradoxais como a posibilidade de irrestrito acceso á Orde xudicial administrativa portuguesa
ou o “hipergarantismo” do seu vixente sistema procesal-, a decidida asunción da dixitalización como efectiva e fiable base do Sistema Informático dos Tribunais Administrativos
e Fiscais (SITAF), de Portugal constitúe non só próxima e inicial iniciativa a imitar senón
seguro alicerce de todo ulterior proxecto de reforma que alí poida abordarse.
O actual Sistema Informático dos Tribunais Administrativos e Fiscais (SITAF), de Portugal
asume pois en tempo real a súa cotiá realidade tramitacional mediante a masiva dixitalización procedemental integral das súas diferentes actuacións –que transparentan ademais
sen disimulo as súas rémoras e disfuncións-, de modo que serve de patente exemplo da
canle tecnolóxica precisa para obter unha base técnico-ofimática que integre de forma
efectiva e sen ningún xénero de exclusións unha inevitable realidade: o proceso contido
nun único soporte dixitalizado que sexa fiel reflexo non só da súa realidade documental
senón inclusive da súa transformación tramitacional cotiá.
O soporte dixitalizado integral das actuacións xudiciais correspondentes á Xurisdición Administrativa e Fiscal de Portugal ten porén aínda pendente de abordar –sen dúbida por
patentes motivos orzamentarios-,9 tanto a súa extensión ao resto das súas Ordes xurisdicionais como a integración de buscadores transversais de última xeración que potencien o
rendemento procesal cotidián dos demais órganos xudiciais lusos.
9
146
En calquera caso, non parece que sexa alleo á devandita onerosidade orzamentaria o feito de que a implantación e desenvolvemento
ofimáticos de semellante sistema informático de dixitalización da Orde xudicial administrativa de Portugal correse materialmente a cargo
dunha específica Entidade empresarial de ámbito multinacional á cabeza no campo da consultoría institucional pero que trata desde
logo de rendibilizar ao máximo a súa experiencia ao respecto, ao empregar como ulterior factor engadido de rendibilidade empresarial a
cautividad dos desenvolvementos daquel sistema ofimático alí implantado.
Comezan pois a implantarse xa na actual práctica ofimática da sociedade contemporánea
buscadores de segunda xeración que posibilitan o diálogo directo entre o usuario e a máquina -mesmo baixo a súa connotación de dicción verbal-, de modo que resulta posible
a pormenorizada elaboración de perfís ou patróns de busca para grupos de actuacións
-agrupadas por ordes xurisdicionais; fases tramitacionais, etc.-, ou aínda caso por caso.
Por conseguinte, non só debería resultar posible nun futuro próximo na Administración
de Xustiza española poder buscar interconectadamente a fin de analizar de modo tan coherente como exhaustivo o contido dos diversos arquivos dixitalizados correspondentes a
cada órgano xudicial unipersoal ou colexiado baixo parámetros globais ou relativos a cada
Orde xurisdiccional -que deberían ser elaborados ou polo menos aprobados polo Consello
Xeral do Poder Xudicial como órgano de goberno de Xuíces e Tribunais-, cuxo resultado
achegase datos identificativos e tramitacionais precisos a partir de perfís ou mostras de
ADN; pegadas dactilares; medidas antropométricas; imaxes ópticas singularizadas e desde
logo sobre calquera outros meros datos identificativos -como o DNI/NIF; nomes, alcumes e
datas de nacemento; direccións postais; lugares de traballo ou de normal concorrencia, teléfonos ou enderezos telemáticos, etc.-, senón que en certos supostos -sobre todo no que
atinxe á Orde penal-, semellantes extremos deberían estenderse así mesmo aos arquivos
automatizados do resto das Administracións Públicas.
Páxs. 137-158
O obrigado corolario en España de semellante proceso de masiva dixitalización procedemental constituiríao non só o establecemento de pautas de interconectividade telemática
senón sobre todo a elaboración primeiro e a implantación despois dun catálogo de “buscadores” de última xeración –extremo sobre o que deberían centrarse os diversos e aínda contrapostos esforzos institucionais realizados tanto polo Ministerio de Xustiza como
polas diferentes Comunidades Autónomas e aínda polo propio Consello Xeral do Poder
Xudicial-, a fin de que a nivel xeral, por sectores xurisdicionais ou aínda mesmo respecto
a cada órgano xudicial colexiado ou unipersoal se puidese obter en tempo real a información necesaria tanto para o mellor control procedemental como inclusive no que atinxe á
realización da diaria función xudicial.
ESTUDOS E NOTAS
IV A implantación de buscadores de segunda xeneración como corolario da dixitalización e modernización xudicial
Semellante informática xudicial integrada imprescindible para a eficacia da Administración
de Xustiza debería permitir, tamén en tempo real e mediante linguaxe máquina-máquina
ou aínda en diálogo home-máquina, a pormenorizada resposta aos interrogantes deixados
sen cobertura por aqueles perfís de busca xerais antes aludidos, de modo que as respostas
precisas para a axilización procedemental e o mellor desenvolvemento do cometido xurisdicional fluísen a través dos diversos sistemas ofimáticos a partir dunha premisa global: a
existencia de múltiples arquivos xudiciais previa e integramente dixitalizados e diariamente
actualizados debido a una cotiá realidade procedemental sempre suxeita a mutación.
A informática xudicial tería pois que estar primordialmente ao servizo do labor xurisdicional e
non desde logo ao revés -como actualmente acaece-, na medida en que os diversos sistemas
ofimáticos implantados na Administración de Xustiza responden a prioridades diversas pero
sempre farto diferentes do devandito extremo, ao estar dirixidas á obtención de parámetros
estatísticos a miúdo vacuos e que en modo ningún contribúen a axilizar a abrumadora realidade tramitacional diaria das actuacións xudiciais que atenaza aos nosos Xulgados e Tribunais.
147
En calquera caso, para que as cousas funcionen e se fagan posibles os anhelos persoais e
as ilusións colectivas dunha Xustiza eficaz e mellorable cada día, resulta ineludible implantar na mesma solucións prácticas que respondan ás prosaicas necesidades da realidade cotiá, de modo que –afirmabamos recentemente-, “a dixitalización integral dos seus órganos
xudiciais constitúe obrigado fito tecnolóxico do todo punto imprescindible”.10
Malia a obviedade de que “só cando se implante o expediente xudicial electrónico en
todos os órganos –incluída a Fiscalía-, será posible a tramitación do procedemento desde o seu inicio ata o seu arquivo en formato dixital”,11 as reticencias e reparos cara a
dixitalización procedemental como ineludible presuposto tecnolóxico da modernización
da Administración de Xustiza pareceron arraigar mesmo entre as superiores Instancias
ministeriais.
Aludiuse así como factor de exclusión da dixitalización procedemental integral dos Xulgados
e Tribunais a pretendidas complexidades tramitacionais cotiás, ao terse afirmado precisamente polo no seu día Secretario Xeral de Modernización e Relacións coa Administración de
Xustiza do Ministerio de Xustiza Julio Martínez Meroño que, entón, “teriamos que escanear
e dixitalizar todos os papeis que entrasen e –iso-, sería materialmente imposible”.12
Semellante afirmación da devandita outrora alta Autoridade ministerial equivalía pois á
postura dun responsable bancario ou empresarial que baixo capa da complexidade de
inventariar os seus activos patrimoniais se negase a coñecer o exacto contido e clasificación dos mesmos, a súa cuantificación diaria e cotiá evolución, de modo que non só se
abocaría á correspondente Entidade crediticia ou comercial a riscos insospeitados e prácticas inaceptables nun sistema de control e auditoría financeira serio senón que, con toda
seguridade, habería que proceder á súa inmediata intervención a fin de conxurar tanto a
previsible aparición de toda clase de disfuncións e desmandos contables como a súa ulterior e irreversible quebra institucional.
En realidade, a implantación da dixitalización procedemental nos órganos xudiciais en España
non suporía tanto maior problema tecnolóxico-material como ter que reorientar a proxectada
reforma da Oficina xudicial a fin de adaptala funcional e estruturalmente á catarata de innovacións tecnolóxicas e ofimáticas de última xeración –sen que tampouco se realizase estudo nin
experiencia material integral ao efecto ata a data-,13 téndose executado como máximo illadas
probas de ferramentas ou aplicacións informáticas singularizadas pero desprovistas desde logo
de indicio ningún de interactividade global e de suficiente visión de futuro.14
As modernas tecnoloxías ofimáticas condicionan e aínda determinan as pautas de reforma
e organización da Administración de Xustiza en xeral e da Oficina xudicial en particular,
sen que poida abordarse con realismo e eficacia a súa reforma se se prescinde de asumir
a dixitalización procedemental integral dos órganos xudiciais como elemento basal da política de modernización e das pautas de accesibilidade, interconectividade e transparencia
tramitacionais que lles son inherentes.
10 Ramírez Sineiro, José Manuel: “La digitalización procedimental integral de los Órganos judiciales como premisa tecnológica de su eficacia
jurisdiccional”. “DELIBERACION”, núm. 10, Novembro, 2008, p. 26.
11 Reventós, Laia: op. cit, p. 37.
12 Cit. Ibidem, p. 37.
13 Ao respecto, Peral, María: “Los jueces ponen en evidenciá revolución informática de Bermejo”. “EL MUNDO”, 15.11.08, p. 24.
14 Sobre o particular, Linde, Pablo: “La justicia mira al siglo XXI”. “EL PAIS”, 08.11.08, p. 21.
148
Mentres a dixitalización procedemental integral das actuacións xudiciais permitiría o instantáneo acceso ao contido material dos procesos tanto en trámite como arquivados,
os buscadores lineais e transversales de última xeración permitirían a interconectividade
total dos órganos xudiciais á vez que tamén servirían para paliar ou aínda erradicar as
actuais taifas ofimático-institucionais que presiden todos os ámbitos da nosa Administración de Xustiza e que determinan a miúdo que nin sequera se poida acceder nin
moito menos coñecer informaticamente e de xeito remoto o contido procedemental de
Xulgados e Tribunais próximos ou mesmo radicados na mesma cidade e con común sede
xudicial.
15 Así, “o Boletín Oficial do Estado abandonou o papel. Segue existindo, claro, pero desde o inicio do novo ano só é posible acceder aos seus
contidos a través da Rede. A versión dixital convivía desde hai tempo coa letra impresa e non lle ía mal: a súa media diaria de visitas era
duns tres millóns. Se no outro prato da balanza se colocan os suscritores que tiña a edición do BOE en papel –doce mil-, é evidente que a
versión electrónica gaña por goleada. O Ministerio da Presidencia -do que depende este Boletín-, aforra con este salto á INTERNET uns seis
millóns de euros. Forma parte da lóxica dos tempos que se produzan estas mudanzas. E xa se ve que son sensatas e que permitirán aforrar
tempo e diñeiro. Tamén é verdade que semellantes cambios converten en ruinas, nun intre, conviccións fondamente arraigadas durante
milenios. Que leis, decretos, regulamentos, sentenzas e demais documentos oficiais pasen a ter a lixeira consistencia das cousas que circulan
pola Rede poría os pelos de punta a Hammurabi, aquel rei que na vella Mesopotamia se encargou de que o seu código fose tallado nun
imponente bloque de diorita. Aí están, gravadas en caracteres cuneiformes (pódense ver no Louvre), as leis que debían rexer a convivencia
entre os súbditos de Hammurabi. Tamén as Táboas da Lei que recibiu Moisés tiñan un notable peso. Esa idea da letra esculpida que non pode
borrarse doadamente, ese afán pola duración, esa vontade de que o lexislado adquira a solemnidade e o peso da pedra (e da letra escrita)…,
vaise obviamente ao garete cun BOE ao que se pode acceder coa mesma facilidade coa que un encarga on line unha cesta de bombóns.
Dun tempo a esta parte, hai unha querenza por producir leis ou emendalas en canto se produce un escándalo e a xente da rúa se indigna.
Púxose de moda a idea de que as cousas só pasan sen pasan polos Xulgados, se intervén a lei. E a cada pouco hai que facer algunha nova.
Por iso hai que celebrar este BOE dixital. Imaxinen por un momento que a Hammurabi lle tivese tocado unha cidadanía tan exaltada. ¡Non
habería salas no Louvre para acoller os seus diferentes códigos!”. El Acento-Opinión: “El peso y la ligereza”. “EL PAIS”, 03.01.09, p. 20.
16 En calquera caso, en España lévase actualmente a cabo unha experiencia-piloto ao respecto na Audiencia Nacional. Así, “a dixitalización da
Audiencia Nacional para a implantación do expediente dixital é un dos eixes do Plan Estratéxico de Modernización do Sistema de Xustiza
2009-2012. Este Plan, aprobado o 18 de Setembro de 2009 –que supún un investimento continuado de centos de millóns de euros a cuxa
cobertura se dedicarán en maior ou menor grao os ingresos das taxas xudiciais recentemente introducidas no noso sistema procesal-, contén o conxunto de medidas encamiñadas a un servizo público de xustiza tecnoloxicamente avanzado, máis áxil e eficiente, que garanta os
dereitos da cidadanía…”, de modo que a súa concreción “no Proxecto de dixitalización da Audiencia Nacional significa a implantación dunha
xestión integral do Expediente dixital en formato dixital, un proceso que tamén se iniciou nas Fiscalías da Audiencia Nacional… A dixitalización dos documentos segue as seguintes fases: a) Planificación do traballo diario; b) Manipulación previa para deixar o documentos nas mellores condicións para ser escaneado; c) Dixitalización –que consiste na práctica en escanear os documentos que ingresen en soporte papel
na Oficina de Rexistro da Audiencia Nacional e que estará interconectado co sistema de notificacións e comunicacións telemática LEXNET-,
e posterior control de calidade; d) Catalogación dos documentos en pdf para que o usuario final poida localizar en cuestión de segundos, a
golpe de teclado, calquera documento obrante na causa”. Cit. www.legaltoday.com/actualidad/noticias, 23 de Novembro de 2010, Pp. 1-4.
En calquera caso, parece non ser prioritaria a implantación no devandito sistema dun buscador asociado tipo “araña” de última xeración, de
modo que non resulta aventurado afirmar que o devandito proxecto experimental nace xa lastrado ou, polo menos, moi curto de miras, sen
que paradoxalmente se prevexa sequera experimentar a busca interconectada, instantánea e masiva de documentos e imaxes dixitalizados
en arquivos informáticos e telemáticos non só pertencentes aos Xulgados e Tribunais da Audiencia Nacional senón tamén respecto a outros
sitos noutros órganos xurisdicionais –xa centrais ou periféricos-, ou nos Departamentos ministeriais; Entes institucionais, etc…
Páxs. 137-158
Ademais, a combinación da dixitalización procedemental integral16 dos nosos Xulgados
e Tribunais coa implantación de avanzados buscadores lineais e transversais de segunda
xeración supón a única pauta tecnolóxica susceptible de paliar ou aínda solucionar o actual
caos informático-institucional de ámbito estatal e autonómico que reina nunha Administración de Xustiza segmentada entre o Ministerio de Xustiza e as diferentes Comunidades
Autónomas con competencias transferidas na materia.
ESTUDOS E NOTAS
Aludir pois a dificultades materiais, procesais ou organizativas como eventuais factores de
exclusión ou de imposibilidade da implantación da dixitalización procedemental integral
dos Xulgados e Tribunais supón descoñecer non só a patente e aínda próxima experiencia
comparada na materia senón obstinarse mesmo en permanecer á marxe dunha segura
pauta de modernización tecnolóxica que progresiva pero irreversiblemente xa se asentou
nos sectores público e privado da nosa sociedade.15
149
V
A dixitalización procedemental en España á luz da vixencia da Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, reguladora do uso das tecnoloxías da información e a comunicación na Administración de Xustiza
Malia todas as reticencias e o caos institucional inherente á insólita perpetuación da segmentación horizontal-competencial da oficina xudicial e á diferente dependencia institucional-funcional do correspondente persoal funcionarial; dos Secretarios xudiciais e dos
propios titulares xurisdicionais, o certo é que ao final da etapa do Ministro Fernández
Bermejo á fronte do Ministerio de Xustiza, así como despois, se tratou de afrontar o reto
da modernización da Administración de Xustiza abordando o desafío da dixitalización
procedemental integral dos diferentes órganos xudiciais.
Así, despois dunha tramitación parlamentaria sen maiores incidencias e conforme á súa
Disposición final cuarta, o pasado día 7 de xullo do 2011 entrou en vigor –sen “vacatio
legis” ningunha-, a Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, reguladora do uso das tecnoloxías da
información e a comunicación na Administración de Xustiza (B.O.E. núm. 160), “ao día
seguinte ao da súa publicación no Boletín Oficial do Estado”.
¿Quere iso dicir que a partir de entón en todos os órganos xudiciais españois –fosen colexiados ou unipersoais; de pobo, cidade ou gran capital-, se produciu o comezo dun proceso de dixitalización universal de todos os seus documentos contidos en soporte-papel ou
que, polo menos, se empezou a dixitalizar o contido de todos os procedementos incoados
a partir daquela data de vixencia da devandita Norma legal de pretendida vocación de
alcance xeral?.
Evidentemente, a respuesta non só é negativa senón que a cotiá realidade procedementalxudicial –exacerbada ademais pola crúa situación económica-, produce como resultado
que o devandito propósito normativo parece ser máis un mero “desiderátum” legal que a
regulación normativa da execución material de plans tecnolóxicos efectivos e de eficacia
contrastada.
Non existe pois un plan de implantación inmediata e masiva en todos os órganos xurisdicionais españois dirixido á súa dixitalización procedemental integral, sin que tampouco
existan sequera previsións de pormenorizadas pautas sucesivas a fin de acometer a devandita tarefa territorialmente ou por ordes xurisdicionais, nin desde logo consta que se
previse un calendario prospectivo ao respecto fóra de xenéricas previsións na fronteira
temporal do ano 2015.
En realidade, o contido normativo da devandita Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, acomódase
ao vello refrán de que “do dito ao feito vai un treito” que –no presente caso-, parece que
vai para longo, ata o punto de que as súas Disposicións transitorias primeira e segunda “in fine” prevén a obvia coexistencia de procedementos en soporte papel e formato electrónico,17 prevéndose así mesmo un prazo de catro (4) anos pola súa Disposición
17 Así, as Disposicións transitorias primeira,1 e segunda “in fine” da devandita Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, prevén tanto que “durante o
tempo en que coexistan procedementos tramitados en soporte papel con procedementos tramitados exclusivamente en formato electrónico, os servizos electrónicos de información do estado da tramitación a que se refire a presente Lei incluirán, respecto aos primeiros,
polo menos a fase na que se atopa o procedemento e o órgano ou unidade responsable da súa tramitación”, como que “será admisible a
remisión do expediente en formato papel se as condicións técnicas non permitisen a súa remisión telemática”.
150
Así, alí “a rede cáese cada dous por tres e non funciona o sistema de dobre pantalla nun
escritorio integrado para Maxistrados, Secretarios Xudiciais e persoal dos Corpos de Xestión e Tramitación Procesal. Perdeuse documentación, datos cruzados entre expedientes”,
sen que exista -segundo sinala unha recente crónica periodística-,21 unha orde correlativa
entre as Sentenzas”, producíndose “un colapso no sistema xudicial da Audiencia Nacional
sen precedentes”.
“Esta é a paisaxe case de guerra que deixa un paseo polas instalacións onde se trasladaron
recentemente os Xulgados Centrais do Contencioso da Audiencia Nacional” –é o relato
de Erika Montañés-, de modo que “este campo de minas vén sementado por un proxecto
de implantación do expediente xudicial electrónico na Audiencia Nacional feito mal, sen os
medios necesarios e con présas por parte do Ministerio de Xustiza”.22
“Non foi ata Marzo deste ano 2011 cando o Goberno –en realidade o Ministerio de Xustiza habería que precisar-, comezou a apurar prazos, consciente de que tiña que completar
o seu proxecto estrela na Administración de Xustiza –ao ser este un dos eixes do Plan Estratéxico de Modernización do Sistema de Xustiza 2009-2012-, antes das eleccións xerais.
O pasado xuño o devandito Departamento anunciou que iniciaba a última fase do expe-
Páxs. 137-158
A única experiencia de masiva dixitalización procedemental integral abordouse na Audiencia Nacional con resultados cando menos discutibles19 –sen que por outra parte se realizase experiencia integral ningunha en terceiros órganos xudiciais nin sequera ao abeiro
dos controvertidos ensaios de implantación da Nova Oficina Xudicial (NOX)-,20 non tanto
porque semellante propósito sexa equivocado senón porque as ideas mestras conforme
ás que se abordou o proxecto parecen ter posto máis énfase no proceso de xestión procedemental que na eficaz explotación integral da información susceptible de obterse do
arquivo dixitalizado a fin de abordar desde aí –non antes-, o quefacer procesal diario e o
cometido xurisdicional cotián.
ESTUDOS E NOTAS
adicional terceira desde a entrada en vigor da presente Lei para que as Administracións
con competencias en materia de Administración de Xustiza garantan a interoperabilidade
entre os sistemas informáticos e telemáticos no seu caso operativos.18
18 Malia que a Disposición adicional terceira de semellante Norma legal farto recente prescriba que “no prazo de catro (4) anos desde a
entrada en vigor da presente Lei, as Administracións con competencia en materia de Administración de Xustiza garantirán a interoperabilidade entre os sistemas ao servizo da Administración de Xustiza, de acordo coas especificacións establecidas polo Comité técnico-estatal
de Administración xudicial electrónica no marco institucional de cooperación en materia de administración electrónica”, parece cando
menos dubidoso senón farto difícil que nas circunstancias de masiva contracción orzamentaria que se prevén para os próximos exercicios
orzamentarios se programen investimentos ao respecto con cargo ao orzamento das diferentes Comunidades autonómas con competencias ao respecto, salvo que naturalmente se produza un incremento xeneralizado dos supostos de aplicación das diferentes taxas xudiciais.
19 Malia que semellante “proceso na Audiencia Nacional se iniciou en Setembro de 2010 coa posta en marcha do Servizo de Dixitalización
Masiva que permitiu a dixitalización de máis de trinta e un millóns (31.000.000) de páxinas dos procedementos en trámite…, o seu Presidente Angel Juanes admitiu onte que o proceso de dixitalización para implantar o expediente xudicial electrónico está causando problemas,
especialmente nos Xulgados –Centrais-, do Contencioso-Administrativo”. Pola súa parte, o sindicato Comisións Obreiras (CCOO), asegurou
hoxe nun comunicado que “o expediente xudicial electrónico segue sen funcionar e ten atascados decenas de procedementos por causas
alleas aos traballadores”, sen prexuízo de que “Juanes sinalase que a Sala de Goberno –da Audiencia Nacional-, é consciente destes inconvenientes e que está en contacto co Ministerio de Xustiza para emendalos”. Cit. Pablo Sanjuán. EFE, 3.11.11. www.lexdiario.es.
20 En calquera caso, a ausencia de ensaios integrais de dixitalización no seo da Nova Oficina Xudicial sucesivamente experimentada en órganos
xudiciais de Burgos, Murcia, Cáceres e, por último, de León, tamén xerou públicas críticas en canto “o expediente dixital brillou pola súa ausencia”, de modo que o Decano dos Procuradores leoneses manifestou que “a cadea desta bicicleta –a modernización xudicial-, é o expediente
dixital e mentres non funcione, a bicicleta non vai andar ben”. “Seguindo coa metáfora –apuntábase nunha recente publicación asociativoxudicial-, a bicicleta non só carece de cadea senón de roda diantera, pois sen o expediente dixital, o Servizo de Ordenación do Procedemento
supuxo un aumento de burocracia” –polo que-, o Secretario do Colexio de Avogados de León declaraba pola súa parte que “pulsamos un
atraso evidente desde que un escrito se presenta no rexistro ata que recibimos a primeira notificación da súa posta en marcha”, cifrándose o
atraso en “dous meses ou máis”. Cit. “NOTICIAS FRANCISCO DE VITORIA”, núm. 35, Outubro, 2011, p. 7.
21 Montañés, Erika: “El proyecto estrella de digitalizar la Audiencia Nacional sume a Justicia en el caos”. www.abc.es, 05.12.11, p. 1.
22 Ibidem, Pp. 1 e 2.
151
diente xudicial electrónico que suporía a implantación da dixitalización masiva no resto da
Audiencia Nacional ata setembro. Imposible facelo”.23
“Creouse –alí-, o novo Servizo Común de Rexistro, Reparto, Dixitalización e Arquivo encargado de recibir, rexistrar, dixitalizar e catalogar nun único xestor documental toda a
información para que fose accesible a todos os axentes autorizados para a súa consulta e
tramitación”, pero “non chegaban os prazos –afirman senllas Delegadas do Sindicato de
Traballadores da Administración de Xustiza (STAX)-, así que se subcontratou unha Empresa
externa que ata fai uns días seguía manexando documentos aos que só pode acceder o
persoal cualificado e autorizado”.24
“Xustiza quería estender posteriormente o despregamento –á orde xurisdicional penal-, da
Audiencia Nacional, pero este paso só se conseguiu frear tras dous meses de negociación,
con numerosas presións dos Xuíces e Sindicatos, reunións ata co Presidente da Audiencia
Nacional e diversos encontros extraoficiais este mesmo mes de novembro” do 2011, de
maneira que “a situación é tan caótica que se viron obrigados a paralizar este mesmo
mes das eleccións –a implantación-, do expediente dixital na rama penal da Audiencia
Nacional”.25
“O proxecto de papel cero é marabilloso. Todos o queremos, pero ben feito. Entendemos
que Xustiza tería que ter desenvolvido un proxecto-piloto cunha dixitalización que non
fose tan masiva e despois propagalo sucesivamente ao resto de sectores da Audiencia”
–afirma a dirixente sindical Elisa Losada-, pero “non se pode vender algo así, facerse a
foto, non recoñecer que se fixo mal e facelo a calquera prezo prexudicando ao cidadán”
–agregou a voceira do Sindicato de Traballadores da Administración de Xustiza (STAX),
Emilia Rubio-, xa que “o resultado deste sistema caótico tradúcese directamente en que
os cidadáns se viron inxustamente tratados”,26 ao ser “afectados por unha demora nos
procesos que levou a incoar de media tres demandas en seis meses”.27
“Non fan falta xuízos de intencións –comentou ao respecto Juan Carlos Girauta en recente
columna xornalística-, cando os resultados son os que son. Onde había precariedade hai
agora un galimatías imposible; onde había atrasos, hai agora extravío de expedientes;
naquel laberinto –transitable grazas a rutinas anellas-, reina agora a anarquía, crúzanse os
datos e accédese sen autorización. O colapso”.28
Parece pois que se comezou a casa polo tellado, ademais de incorrer nun atávico e maximalista centralismo informático-organizativo cando os ordenadores persoais –agora xa
portátiles, ultraportátiles e tabletas-, hai xa cinco lustros que desbancaron aos grandes
computadores centralizados, de estrutura radial e con terminais cautivos, de modo que a
nivel mundial se impuxo un sistema telemático farto plural e descentralizado, dominado
por esa rede de alcance universal denominada INTERNET.
A dixitalización procedemental integral non só é factor senón requisito imprescindible da
modernización xudicial, pero a súa implantación parece máis lóxico iniciala de abaixo a
arriba, é dicir, nos órganos xudiciais unipersoais, ao ser precisamente nos mesmos onde se
23
24
25
26
27
28
152
Ibid., p. 3.
Ibid., p. 3.
Ibid., p. 4.
Cit. Ibid., p. 4.
E. Montañés-G.D. Olmo: “El Expediente digital colapsa varias Salas da Audiencia”. “ABC”, 6.12.12, p. 25.
Girauta, Juan Carlos: “El lío da Audiencia”. “ABC”, 6.12.12, p. 16.
Sen dúbida, o camiño do inferno está sementado de frustradas boas intencións, de modo que
intentar presentar a dixitalización como un produto de “marketing” político novo e brillante
non se acomoda a solucionar eficazmente unha abafadora realidade xudicial por completo
desbordada e repleta de papel fóra de control, cuxa premisa inicial supón precisamente a súa
pormenorizado análise e catalogación a fin da súa correcta e ulterior dixestión dixitalizadora
por fases temporais sucesivas; en Xulgados e Tribunais de ordes xurisdicionais determinadas
e por demarcacións territoriais completas competencialmente predeterminadas.
A devandita Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, incorre ademais nun salto no baleiro ao prescindir de asimilar a actual realidade imposta polo papel e de asumir a necesidade de que
durante un longo período de transición –nunca inferior a un lustro cando menos-, resultará imprescindible contar coas actuacións no devandito soporte documental tradicional
–mesmo malia a súa dixitalización-, en tanto que os profesionais, o resto dos órganos xudiciais de cada Orde xurisdicional e aínda determinados sectores críticos das Administracións
Públicas –nos Departamentos ministeriais de Facenda, Xustiza e Interior e, en especial, nas
Direccións Xerais da Policía e da Gardia Civil ou Institucións asimiladas das Administracións
autonómicas e de ámbito local-, con especial incidencia e relación coa Administración de
Xustiza, se dixitalizan ao unísono ou por completo.
Páxs. 137-158
Sería pois plausible elaborar un preciso plan de dixitalización sectorializado en paralelo por
ordes xurisdicionais e cun calendario preciso, con fitos sucesivos que mesmo comprendese
retroactivamente ata unha data determinada os correspondentes arquivos de xestión dos
órganos xudiciais unipersoais primeiro e dos de carácter colexiado despois, segundo fosen chegando a súa fase “ad quem” aqueles procesos iniciados “a quo” xa dixitalizados
e a partir dunha data sucesiva e predeterminada –que podería desde logo coincidir coa
anterior-, a partir da que se dixitalizase así mesmo o incoado inicialmente nas devanditas
Instancias xudiciais superiores.
ESTUDOS E NOTAS
inician –ás veces tamén rematan alí-, a abafadora maioría dos procesos, proseguindo logo
a continuada prosecución da devandita tarefa nos niveis superiores da Administración de
Xustiza.
En calquera caso, a Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, configura o “expediente xudicial electrónico” –segundo sinala expresamente a súa Exposición de Motivos-, como “herdeiro dixital
dos autos que tradicionalmente constituíron o decorado dos nosos Xulgados e Tribunais”;29
establece “a obrigatoriedade de que o inicio do procedemento sexa sempre por medios
electrónicos”; recalca a transcendencia do “foliado electrónico” como elemento clave da
seguridade e do control procedemental,30 ademais de determinar os “rexistros e sedes
electrónicas” ligadas a cada órgano xurisdicional unipersoal ou colexiado e aos seus servi29 Mentres o Art. 26,1 da devandita Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, define o expediente xudicial electrónico ao catalogalo como “o conxunto
de documentos electrónicos correspondentes a un procedemento xudicial calquera que sexa o tipo de información que conteña”, o seu
Art. 27,1 e 3 precisa tanto que “terán a consideración de documentos xudiciais electrónicos as resolucións e actuacións que se xeren nos
sistemas de xestión procesal, así como toda información que teña acceso doutra forma ao expediente, cando incorporen datos asinados
electronicamente na forma prevista na Sección 2ª do Capítulo II do Título III da presente Lei”, como que “terá a consideración de documento público o documento electrónico que inclúa data electrónica e que incorpore a sinatura electrónica recoñecida do Secretario xudicial,
sempre que actúe no ámbito das súas competencias, conforme ao disposto nas leis procesais”.
30 Malia que o Art. 26,3 “ab initio” de igual Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, prescriba que “o foliado dos expedientes xudiciais electrónicos se
levará a cabo mediante un índice electrónico, asinado pola oficina xudicial actuante segundo proceda”, non deixa de ser paradoxal que se
omita precisar a concreta identidade da persoa, funcionario ou Autoridad asinante dos cales integran a Oficina xudicial, despois de desde
logo perderse unha boa ocasión para acabar co réxime de responsabilidade difusa que impera nos órganos xudiciais y que se debe en boa
parte a que maioritariamente e salvo excepción as actuacións xudiciais sexan exclusivamente asinadas polos titulares dos órganos xurisdicionais e das súas correspondentes Secretarías ou aínda por ámbos os dous, sen que porén non asinen practicamente nunca os integrantes
do persoal funcionarial auxiliar malia ser os mesmos que teñen ao seu cargo a tramitación procesal cotiá de carácter inmediato.
153
zos comúns, non só aos efectos de comunicación senón mesmo de acceso –no seu caso-,
restrinxido ás correspondentes Partes comparecidas.31
Malia que a devandita Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, impón un xenérico e imperativo
mandato de dixitalizalo todo, porén omite sinalar non só por onde comezar –é dicir, por
que órganos xudiciais e en que Orde xurisdicional-, senón tamén acoutar temporal e materialmente semellante desiderativo mandato normativo, xa que non é o mesmo dixitalizar
actuacións “vivas” e en trámite que aqueloutras que estean arquivadas.
Imponse pois a necesidade dun ulterior desenvolvemento normativo-regulamentario ao
respecto –de feito así mesmo se prevé pola Disposición final segunda da devandita Lei
núm. 18/11, de 5 de xullo-,32 tanto a nivel competencial estatal como autonómico, sen
prexuízo de que haxa que subliñar que sendo os arquivos xudiciais –en particular, os de
xestión-, algo vivo, con múltiples entradas e saídas, quizais non fose banal en prol da obtención dunha maior seguridade xurídica, poñer a fronteira temporal-retroactiva da dixitalización no comezo do pasado ano 2010 e non soamente na correspondente á vixencia da
devandita farto recente Norma legal naquel pasado día 7 de xullo do 2011.
154
A devandita Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, omite paradoxalmente salientar ou aínda
aludir a cargo dos cales recae materialmente a obriga de proceder a materializar o devandito proceso de dixitalización procedemental dentro de cada órgano xudicial, Servizo
procesal común ou Oficina xudicial, sendo en calquera caso patente que semellante
cometido haberá de quedar normalmente a cargo do correspondente persoal funcionarial auxiliar alí destinado e baixo a responsabilidade dos Secretarios xudiciais dos que
dependan.33
A incompatibilidade dos sistemas informáticos implantados nas diferentes Comunidades
Autónomas con competencias en materia de Administración de Xustiza con aqueles
desenvolvidos polo Ministerio de Xustiza ou aínda a imposibilidade de que algunhas das
súas ferramentas informáticas sexan incapaces de asumir e integrar o masivo proceso
de dixitalización procedemental legalmente previsto constitúen primordial e publicitada preocupación tanto da nosa mellor doutrina34 como dalgunha cualificada Instancia
31 Así, o Art. 41 de semellante Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, establece que “se porá a disposición das Partes un servizo electrónico de acceso
restrinxido onde estas poidan consultar, previa identificación e autenticación, polo menos información sobre o estado de tramitación do
procedemento, salvo que a Normativa aplicable estableza restricións á devandita información e con pleno respecto ao disposto na L.O.
núm. 15/99, de 13 de decembro, de Protección de Datos de carácter persoal e lexislación que a desenvolva. A información sobre o estado
de tramitación do procedemento comprenderá a relación dos actos de trámite realizados, con indicación sobre o seu contido, así como a
data na que foron ditados”.
32 A Disposición final segunda da devandita Lei núm. 18/11, de 5 de xullo, baixo o epígrafe de “desenvolvemento normativo” precisamente
prevé que “corresponde ao Goberno e ás Comunidades Autónomas, no ámbito das súas respectivas competencias, ditar as disposicións
necesarias para o desenvolvemento e aplicación da presente Lei”.
33 Mentres o Art. 457 da L.O. núm. 6/85, de 1 de xullo, establece que “os Secretarios xudiciais dirixirán no aspecto técnico-procesal ao persoal integrante da Oficina xudicial, ordenando a súa actividade e impartindo as ordes e instrucións que estimen pertinentes no exercicio
desta función”, o Art. 102,2 “in fine” do Regulamento núm. 1/05, de 15 de Setembro, sinala que “os Secretarios xudiciais, no marco das
competencias contempladas no Art. 454 da Lei Orgánica do Poder Xudicial, velarán pola axeitada utilización dos sistemas e programas
informáticos. O manexo dos mesmos corresponde ao persoal adscrito ás distintas unidades da Oficina xudicial, baixo a superior dirección
do Secretario xudicial correspondente”.
34 “Do que se queixan os xuíces en materia de informatización –apunta Alejandro Nieto-, non é da falta de aparatos senón de insuficiencia de
programas axeitados, singularmente de interconexión de Xulgados e Tribunais e de almacenamento accesible de datos… Esta insuficiencia
agrávase polo fraccionamento competencial, dado que cada Comunidade Autónoma con competencias transferidas conta co seu propio
sistema e ningún deles é compatible cos demais a efectos de intercomunicación de datos. Ademais, aínda non se implantaron os expedientes
xudiciais electrónicos, obrigando á acumulación desas montañas de papel que tanto asombran aos visitantes dos nosos Xulgados… Onde a
informática pode atopar o seu mellor e máis directo campo de aplicación é nas comunicacións. O traslado das sentenzas, dos autos, sumarios
e expedientes poderá realizarse en soporte non de papel con notable aforro de tempo e o mesmo pode dicirse dos demais trámites”. Nieto,
Alejandro: “EL MALESTAR DE LOS JUECES Y EL MODELO JUDICIAL”. Madrid, Editorial Trotta-Fundación Alfonso Martín Escudero, 2010, p. 53.
Por tanto, a clave do éxito futuro do proceso de dixitalización integral da segmentada
Administración de Xustiza en España non radica tanto no loable desexo da súa uniformización por abaixo –que sen dúbida faría todo máis doado e moito máis económico-, como
na xeneralizada posibilidade de acceso ao produto rematado, é dicir, non só no que afecta
a cada expediente electrónico e á información pormenorizada xudicialmente operativa alí
contida senón, sobre todo, na análise instantánea e global de toda a información dixitalizada contida en todas as actuacións sucesivamente dixitalizadas a nivel local, autonómico
e estatal e, en particular, en obter pormenorizadas pautas integradas de xestión procesal a
través da extracción de identidades, datos, gráficos, avisos de pendencia, etc., mediante a
utilización xeneralizada de buscadores avanzados de segunda xeración.
Débese formular ademais a salvidade de que habería que discriminar conforme ao abano
de respectivas competencias xudiciais de cada órgano xurisdicional, de modo que se axustase ás mesmas a posibilidade de empregar o alcance dos devanditos buscadores-araña
ao preciso ámbito obxectivo, funcional e territorial inherente a cada Xulgado ou Tribunal
na medida en que –valla o símil-, aínda que todos conforman a flota xudicial española,
non é o mesmo un portaavións –o Tribunal Supremo-; un cruceiro –un órgano xurisdicional colexiado-; unha fragata -un Xulgado periférico-, que un patrulleiro –un Xulgado de
pobo-, en canto se ben resulta necesario que todos operen coordinadamente –de aí que
a interconectividade telemática global en tempo real sexa requisito imprescindible en todo
sistema de organización moderno-, moi diferentes porén resultan ser os seus respectivos
volumes de traballo e as súas necesidades de busca a fin de obter unha xestión procesaldixital integrada.
ESTUDOS E NOTAS
Porén, unha correcta orientación do proceso de dixitalización procedemental integral de
todos os órganos xurisdicionais españois podería superar esa atávica e anacrónica descoordinación informática dunha Administración de Xustiza insolitamente segmentada
competencial e funcionalmente, xa que precisamente ningún óbice tecnolóxico existe que
impida que todo o acervo documental dixitalizado –calquera que sexa a súa orixe-, poida
ser posto en común en arquivos dixitais telematicamente interconectados; nun arquivo
dixital xudicial xeral ou –se se quere-, nunha “nube” xudicial de acceso seguro y aínda
regulamentariamente pautado cos protocolos, habilitacións e trazas de seguridade que en
cada caso se estimen precisos.
Páxs. 137-158
gobernativo-xudicial.35
35 Así, despois de afirmar “que a transferencia das competencias sobre a Administración de Xustiza ás Comunidades Autónomas foi un acerto
e constitúe unha realidade que non debe ter marcha atrás”, o Vicepresidente do Consello Xeral do Poder Xudicial Fernando de Rosa Torner
matizou recentemente o seu propio aserto ao aludir a liña seguida que “tampouco debemos esquecer que a Xustiza é un dos poderes do
Estado e, por tanto, debe existir unha Xustiza única e igual para todos os cidadáns. Non podemos, vía transferencia da xestión dos medios
materiais e humanos ao servizo da mesma, desligar ao Estado deste Poder e manter a situación actual na que, dependendo de onde se teña
fixada a residencia, o cidadán goza dunha Xustiza máis ou menos rápida, áxil e eficaz. Para corrixir esta disfunción debemos servirnos das
novas tecnoloxías, cuxa utilización ha de permitir ao cidadán acceder aos servizos que a Administración lle debe facilitar dunha maneira moito
máis áxil, sen importar onde resida. Por iso, ao igual que ocorre coa Axencia Tributaria, é inaprazable dotar á Xustiza española dun sistema informático único, no que todos os órganos xudiciais, con independencia da súa ubicación, tramiten os procesos baixo unha mesma plataforma
e que lles permita estar interconectados en tempo real, entre eles e o resto dos organismos, xa sexan nacionais ou internacionais, que a diario
colaboran cos mesmos. E o momento é agora, aproveitando que a nova Lei reguladora do uso das tecnoloxías da información e a comunicación na Administración de Xustiza impón ás Administracións con competencias a obriga de dotar ás Oficinas xudiciais de sistema de xestión
procesal que permitan a tramitación electrónica dos procedementos, pois moitos dos sistemas existentes na actualidade non soportan outra
evolución que lles permita alcanzar este obxectivo. É triste ver como se alardea de ter investido centos de millóns de euros en modernizar
a Xustiza e logo visitar os Xulgados e comprobar que nada ou moi pouco cambiou: os montóns de expedientes en papel seguen enriba das
mesas e ocultan ata os ordenadores. Ademais, cando se fala da execución dun plan para modernizar a Xustiza, non podemos esquecer que
o Ministerio do ramo unicamente se refire aos órganos xudiciais radicados nun determinado territorio, non tendo involucrado no proceso de
modernización ao resto das Administracións autonómicas, co que os beneficios do mesmo non alcanzan a todos os cidadáns, ampliándose a
brecha dixital”. Rosa Torner, Fernando de: “Medidas para modernizar la Justicia”. “EL MUNDO”, 29.11.11, p. 21.
155
Non deixa de ser pois sintomático que precisamente no punto 2 “in fine” das medidas
contempladas a fin da obtención dunha Xustiza áxil e previsible, o Programa electoral do
Partido Popular, que gañou por ampla maioría as derradeiras eleccións xerais celebradas
o pasado día 20 de novembro do 2011, sinalase expresamente que “impulsaremos unha
Axencia que articule un sistema informático único e permita o coñecemento inmediato en
rede dos datos xudiciais e dos que consten nos rexistros públicos relacionados coa Administración de Xustiza”.
Pois ben, se semellante compromiso electoral non está feito a fume de pallas e se encerraba un efectivo propósito de bo goberno axiña se verá, sen prexuízo de lembrar que
programas avanzados de segunda xeración están xa dispoñibles no mercado e mesmo que
algúns son desde fai anos de utilización habitual en precisos Organismos de determinados
Departamentos ministeriais, non sendo desde logo imposible senón necesaria a súa adaptación e cribado informáticos que faga posible tamén a súa aplicación cotiá no ámbito da
156
Finalmente, en épocas de contracción orzamentaria36 -así como á vista do recorte xeralizado do gasto público anunciado para o próximo exercicio económico-, non parece moi
coherente a creación de máis Axencias especializadas cando non só existe o Consello Xeral
do Poder Xudicial senón que, no seu seo, xa radica o Centro de Documentación Xudicial
(CENDOX), que quizais fose plausible redeseñar ou quizais, chegado o caso, introducir
dentro da órbita dun Departamento ministerial institucionalmente reforzado e de novo
cuño que aborde sistemática, sucesiva e pormenorizadamente o ancestral desafío en España da modernización da Administración de Xustiza e, como epítome da mesma, a dixitalización procedemental integral de todos os seus órganos xurisdicionais.
VI Conclusión: a implantación da dixitalización procedemental como obrigado fito normativo da modernización da Xustiza
Sen dúbida existen longos andeis repletos de ponderadas reflexións sobre a aplicación dos
principios xurídicos pero, non obstante, esqueceuse a miúdo que a súa aplicación cotiá
depende da realidade material e procesal incrustada nas correspondentes actuacións de
órganos xudiciais unipersoais ou colexiados que languidecen incapaces de soportar as carencias organizativas e materiais de todo xénero que diariamente lles afectan.
Mentres se discutía nas altas Instancias institucionais e xudiciais cara onde mellor sería
orientar a Administración de Xustiza,37 a infraestrutura dos diversos órganos xudiciais
36 Así, “a Xustiza non se salva da redución xeneralizada nos Orzamentos do Estado para 2011. Se o ano pasado o Departamento de Francisco
Caamaño era dos poucos que non tiña recortes para 2010 e crecía un once por cento (11%), nos datos presentados onte pola Vicepresidente económica Elena Salgado apréciase unha redución dun seis con nove por cento (6,9%) do gasto non-financeiro previsto para 2011…”,
de modo que “a dotación consolidada para a política de Xustiza en 2011 é…, un cinco con oito por cento (5,8%) menor que o exercicio
anterior…, e a cifra resultante para a modernización tecnolóxica e de comunicacións foi de case un cincuenta por cento (50%) menos”.
García-León, Carlos: “La modernización de la Justicia se para en seco”. www.expansión.com, 4 de Outubro do 2010, Pp. 1-4.
37 “O Lexislativo –estea en mans dun partido ou doutro afirmaba Alejandro Nieto-, dita sen continencia lei tras lei a cal máis confusa e
perturbadora da orde xudicial tanto nos seus aspectos persoais como organizativos, mentres que os órganos administrativos de aplicación
colaboran decididamente a aumentar o desgoberno xa creado. Unha política xudicial que –nótese ben-, non é exclusiva dun partido,
senón de todos os que se van turnando sucesivamente no Goberno; de tal maneira que o chamado Pacto de Estado para a Reforma da
Xustiza –suscrito polos principais partidos políticos o 28 de Maio do 2001-, máis que un pacto para a liberación foi unha conspiración
para o secuestro –que non o rapto-, da Xustiza. Aos feitos e aos seus resultados me remito. A lúa de mel que seguiu a este Pacto foi doce
certamente e estivo amenizada por coros triunfais…, pero non durou moito, xa que o Partido Socialista se distanciou pronto alegando que
as leis do seu desenvolvemento aprobadas pola maioría parlamentaria popular eran unha fraude…”. En calquera caso –engadía igual
autor-, “o desgoberno xudicial é consecuencia, en definitiva, da destrución intencionada do Poder Xudicial e, conxuntamente, do mal
funcionamento do seu sucedáneo, o servizo público da Administración de Xustiza”. Nieto, Alejandro: “EL DESGOBIERNO JUDICIAL”. Madrid,
Editorial Trotta-Fundación Alfonso Martín Escudero, 2005, Pp. 31 y 32.
Cando en ocasións as disfuncións materiais e procedementais inherentes ás actuacións
xudiciais se transforman en flagrante inxustiza -tal como se puxo de manifesto e por desgracia en España de forma reiterada en datas farto recentes en casos que todos temos
presentes-,38 resulta mesmo imperativo moral -como subliñou o asasinado líder dos dereitos civís Martin Luther King-, que “non quedemos satisfeitos ata que a xustiza flúa como
a auga…”.39
Resulta pois tan urxente como imprescindible abordar a imperativa implantación da dixitalización procedemental integral e interactiva dos nosos Xulgados e Tribunais a nivel nacional, de modo que a súa ineludible e inmediata obrigatoriedade procedemental non sexa
un mero desiderátum lexislativo senón efectiva pauta material cotiá en España para a súa
É imprescindible romper pois o vicioso círculo que desde hai décadas aprisiona aos órganos
xurisdicionais españois e que consiste tanto en que os sistemas de “software” alí instalados están tecnoloxicamente obsoletos como que os novos que se tratan de implantar non
proporcionan utilidades operativas que sirvan para superar dunha vez o seu descontrol
procedemental e o seu crónico e a miúdo xa cronificado atraso resolutorio.40
Páxs. 137-158
Dilapidáronse pois os escasos recursos financeiros en ferramentas informáticas non xa carentes de posibilidade ningunha de desenvolvemento e evolución futuras senón ás veces
aínda obsoletas antes de implantarse e das que pouca ou ningunha utilidade diaria resultaba posible extraer –e xa se sabe que nada hai máis caro que aquilo que non funciona-,
sen prexuízo de que a súa implementación práctica descoñecese os retos e necesidades
diarias do labor xudicial derivado da abafadora realidade tramitacional cotiá dos diversos
Xulgados e Tribunais, a cuxos titulares aqueles sistemas proporcionaban información maioritariamente inútil para o eficaz desempeño do seu cometido xurisdicional.
ESTUDOS E NOTAS
deixábase corroer polas carencias materiais ou aínda pola implantación de modelos e sistemas informáticos inservibles, parcelados territorial ou institucionalmente, incompatibles
entre si e desde logo alleos ás perentorias necesidades e realidade material dos procesos
así como tamén a ulteriores e previsibles pautas de efectiva innovación tecnolóxica.
A efectiva materialización da dixitalización procedemental integral e xeneralizada constitúe pois tanto a canle como o requisito técnico-ofimático imprescindible para sacar aos ór38 Entre estes, o máis notorio foi, en palabras de Alejandro Nieto, “o comunmente chamado caso Mariluz… -que-, comezou en xaneiro de
1999 cando Santiago del Valle denunciou no Xulgado de guardia de Sevilla uns abusos cometidos a unha filla súa, dos que resultou ser
el o autor segundo Sentenza de data 15 de Novembro do 2002 do Xulgado do Penal núm. 2 de Sevilla... Catro anos mediaron entre a
denuncia e a sentenza, que xa é prazo respetable pero non extraordinario nos tempos que corremos. Interposto inmediatamente recurso
de apelación, este foi resolto pola Audiencia Provincial de Sevilla o 17 de Maio do 2003, é dicir, nun prazo procesal case correcto. Agora ben,
as grandes dilacións comezaron cando a Audiencia Provincial de Sevilla tardou case tres anos en notificar a súa sentenza confirmatoria ao
Xulgado do Penal e este –un órgano xudicial afectado de endémicas deficiencias estruturais segundo desde logo hai agora que subliñar-,
tardou xusto ano e medio en iniciar dilixencias para localizar ao condenado a efectos de entregarlle a indicada resolución. Entrementres
foi asesinada a nena Mariluz, probablemente por Santiago del Valle que desfrutara durante estes anos de liberdade, sen que ninguén o
inquietase, pois ata Marzo de 2008 non se emitiu contra el a orde de busca e captura, precisamente despois (para chegar ao colmo do
grotesco), de que o presunto autor xa tería sido detido pola Policía”. Nieto, Alejandro: “EL MALESTAR…”, op. cit. p. 53.
39 Luther King, Martin: “TENGO UN SUEÑO Y OTROS DISCURSOS”. Biblioteca El Mundo, Barcelona, 2008, p. 40.
40 Recente liña doutrinal non deixa porén de amosarse farto escéptica respecto á modernización tecnolóxica no ámbito da adopción de decisións xudiciais, ao manifestar que “un Xuíz que ten que resolver un caso medianamente importante –que con frecuencia non tramitou
el senón algún dos seus moitos antecesores-, conta para iso cunha boa arroba de papel, un paquete de DVD’s e uns cantos vídeos, sen
esquecer algunhas notas persoais manuscritas e outras recollidas no ordenador. Excelente material de traballo froito da modernización
tecnolóxica que lle permitiría estudar fiablemente o caso nun par de semanas de concentración. Mais é o caso, lamentablemente, que
para resolver non dispón de moito máis dunha tarde: ordinariamente, duns minutos, segundo as estatísticas e os módulos oficialmente
calculados. ¿Para que serve entón tanto material? ¿De que valeu a modernización do aparato da Administración de Xustiza? O Xuíz resígnase, repasa as súas notas, toma a decisión practicamente ás cegas e preme as teclas que, como se dixo antes, permitirán materialmente…,
redactar ás cegas a sentenza. Esta é a modernidade real…”. Nieto: “EL MALESTAR…”, op. cit. p. 83.
157
ganos xudiciais dos seus endémicos marasmo e descontrol procedementais así como para
obviar a obsolescencia tecnolóxica que padecen e a esterilidade de ímprobos e denodados
esforzos profesionais e aínda persoais –a miúdo descoñecidos e ás veces ignorados-, de
Xuíces, Maxistrados e Fiscais; de Secretarios Xudiciais e do correspondente persoal funcionarial auxiliar que maioritariamente cumpre o seu cometido co único afán de defender
a legalidade e aos cidadáns, sen máis recompensa que un soldo neta e temporalmente
decrecente e susceptible sin dúbida en moitos casos –sobre todo nos niveis profesionais
de entrada; nas retribucións de gardias, destinos penosos por saturados, etc.-, de ser manifestamente mellorado.
A dixitalización procedemental integral da Administración de Xustiza resulta así requisito
imprescindible para a solución dos problemas da Xustiza en España pero, porén, non é
a panacea de toda a súa complexa problemática funcional e institucional, de modo que
abordar as súas crónicas carencias requiriría tamén reforzar urxentemente a deteriorada
posición institucional actual dos titulares xudiciais e acabar co seu reiterado e contumaz
ninguneo normativo que deixou insolitamente afásica a estrutura organizativa dos Xulgados e Tribunais.
158
Unha década de reformas normativas fixo imposible que apareza a natural pirámide xerárquica de toda organización eficiente pública ou privada nos órganos xurisdicionais españois, converténdose actualmente os mesmos máis ben en conos truncados, integrados
polas Oficinas xudiciais –sexan vellas ou xa novas-, imposibles de ser eficazmente xestionadas mediante meras pautas organizativas de alcance transversal que ademais de potenciar
a responsabilidade difusa dos que alí traballan –que non é outra cousa que irresponsabilidade encuberta e xeneralizada-, impiden a conexión organizativa con aquelas esgazadas puntas de pirámides descabezadas, integradas polos Xuíces e Maxistrados cuxo labor
xudicial diario resulta cada vez máis frustrado, estéril ou inservible, ao ficar condicionado
por múltiples e sucesivas medidas organizativas e procesais que en vez de remediar, cronificaron e quizais fagan pronto irremediable a situación real da Xustiza española, onde a
primordial protección do xustizable queda a miúdo postergada por deficiencias estruturais
que ninguén materialmente remata por solucionar.
Nada nin ninguén na Administración de Xustiza debe ser pois máis importante que o cidadán, en calquera das súas facetas como recipiendario do devandito servizo público esencial nunha democracia –sexa como vítima, prexudicado, reo ou interesado xustizable-, de
modo que todas as medidas tecnolóxicas e organizativas que contribúan a facer posible a
mellor, máis áxil e máis certera aplicación material individualizada da legalidade, contribuirán ao fortalecemento da Xustiza como piar fundamental dunha sociedade, cuxos líderes
a reivindican pública, enfática e mediaticamente cada día como máis xusta, avanzada e
democrática, malia todas as súas carencias nos albores do Século XXI.
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
v
m
P
G
n
c
a
c
t
n
c
a
42
ta Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista 159
Galega d
Comentarios e crónicas
2
Disciplina e sustentabilidade
orzamentarias.
Primeiro período de sesións do
ano 2011 no Parlamento de
Galicia
XOSÉ ANTÓN SARMIENTO MÉNDEZ
Letrado Maior do Parlamento de Galicia
“A economía consiste en saber gastar e o aforro en saber gardar”
MARDEN, ORISON SWEET
Índice: I. Introdución. II. Composición da cámara. Baixas e altas de deputados. III. Reunións dos órganos da cámara.
Calendario de actividades. IV. Procedemento especial de carácter institucional. O debate anual de política xeral. V.
Procedementos de natureza normativa. VI. Procedementos de control e impulso, e información. VII. Declaracións
institucionais. VIII. Procedementos de control económico e orzamentario. IX. Procedementos relativos a outras institucións e órganos.
COMENTARIOS E CRÓNICAS
42
IIntrodución
Desde unha perspectiva institucional este período de sesións ten a especialidade da celebración da reunión da Conferencia de Presidentes y Presidentas de Parlamentos Autonómicos (COPREPA)1, reunida en Pamplona os días 7 e 8 de marzo de 2011. Aprobou a
seguinte Declaración institucional:
“Conscientes do momento de crise económica polo que atravesan España e o mundo, cos
graves efectos que a mesma está provocando no seo das familias afectadas pola perda de
emprego, e as preocupantes consecuencias que limitan fortemente a vida e o desenvolvemento dos mozos e dos sectores poboacionais máis débiles da armazón social.
1 Para unha compresión do alcance deste órgano de colaboración interparlamentaria pode consultarse o meu “Manual do parlamentario”.
Parlamento de Galicia. Santiago de Compostela. 2011.
161
Persuadidos polo convencemento firme de que desde as Cámaras de representación popular é imprescindible levantar a voz en defensa do papel da política como instrumento máis
eficaz e insubstituible para a resolución dos conflitos e das diferenzas de calquera tipo para
a defensa das liberdades de toda a cidadanía.
Comprometidos coa obriga de responder ás demandas da cidadanía para que desde as
Asembleas lexislativas se ofrezan solucións e respostas aos problemas reais da sociedade,
e de exercer a función parlamentaria con toda a plenitude democrática e participativa que
as nosas funcións demandan.
Empeñados en defender o papel dos Parlamentos Autonómicos no proceso de construción
da Unión Europea, respondendo ás previsións do Tratado de Lisboa para facer efectivo o
principio de subsidiariedade.
Neste Día da Muller, sensibilizados coa gravidade da situación que padecen moitas mulleres en España e no mundo vítimas da discriminación polo seu sexo e da violencia de
xénero, decididos a conseguir que no noso país se abra finalmente un escenario real á
igualdade de oportunidades para mulleres e homes.
Os Presidentes e Presidentas dos Parlamentos Autonómicos (COPREPA) ACORDAN:
Primeiro: Apostar desde as institucións democráticas, e de maneira singular desde os Parlamentos autonómicos, en que se traballe cun impulso unánime para atopar solucións á
crise económica. O futuro das nosas sociedades democráticas pasa por proporcionar unhas condicións de vida digna á totalidade da cidadanía, con garantía do dereito ao traballo
protexido pola Constitución e os Estatutos de Autonomía. Segundo: Dirixir a mirada e o empeño firme cara a situación que padece a poboación
xuvenil, gravemente acosada polos efectos da crise, para deseñar políticas específicas que
revirtan o colapso que os mozos atopan para a súa incorporación ao mundo laboral, de tal
maneira que poidan alcanzar o seu pleno desenvolvemento persoal, vexan garantida a súa
autonomía, o seu futuro e se favoreza a súa emancipación.
Terceiro: Promover desde os Parlamentos Autonómicos accións para a colaboración e cooperación nas políticas reguladoras da inmigración, de tal maneira que en todas as Comunidades Autónomas se alcance unha efectiva integración dos inmigrantes, evitando
as situacións de exclusión e favorecendo a súa participación no proceso democrático en
todos os lugares elixidos para a súa residencia, de acordo coa normativa vixente.
Cuarto: Reivindicar o papel dos Parlamentos Autonómicos na defensa dos valores democráticos e apostar polas vías democráticas para a consecución da delicada tarefa de
cohesionar as relacións sociais así como a construción de proxectos que garantan o desenvolvemento dos nosos pobos onde non poden ter cabida a extorsión, as ameazas, nin
ningún tipo de expresión da violencia.
Quinto: Manifestar o convencemento de que a través da política con maiúsculas é posible
atopar as mellores vías de convivencia e os acordos que incidan na calidade de vida, a seguridade e o desenvolvemento persoal das cidadás e cidadáns do noso país. Sexto: Proclamar a defensa do Estado social e democrático de Dereito, e do Estado Autonómico consagrados pola Constitución, como verdadeiros artífices do progreso e transformación social e da garantía das liberdades públicas alcanzados nos anos de vida democrá-
162
Oitavo: Animar aos cidadáns e cidadás a participar nas convocatorias electorais que se
celebrarán o 22 de maio próximo, facendo da expresión da súa vontade nas urnas o verdadeiro impulso democrático lexitimador das institucións parlamentarias e das decisións
políticas que haberán de aplicarse no futuro.
Noveno: Reafirmar a apuesta dos Parlamentos Autonómicos, como máximas institucións
da representación popular das nosas Comunidades, por participar no procedemento de
elaboración dos actos lexislativos da Unión Europea en aplicación do principio de subsidiariedade, e así garantir un maior achegamento das decisións comunitarias á cidadanía
e preservar ao mesmo tempo a necesaria transparencia dos acordos que se adopten nos
distintos niveis de decisión da Unión Europea.
Décimo: Insistir na vontade de todos os Parlamentos de aproximar a súa actividade á
cidadanía ofrecendo instrumentos para favorecer un mellor coñecemento da vida parlamentaria como a Rede Parlamenta, que agora impulsamos e na que nos comprometemos
a ofrecer a máxima información ao servizo dos cidadáns e cidadás.”
II
Composición da cámara. Baixas e altas de deputados
Como adoita suceder, logo dos comicios municipais de maio produciuse un salientable
número de renuncias a súa condición de deputado, coa conseguinte substitución polos
deputados candidatos seguintes nas listas2. Estes foron:
Nome da/o deputada/o
que causou a BAIXA:
Carlos Negreira Souto
Manuel Santos Ruíz Rivas
Nome da/o deputada/o
que causou a ALTA:
Antonio Ángel Fraga Sánchez
María de la Encarnación González Montemuiño
José Antonio García López
María Lourdes Yáñez García
José Carlos López Campos
María Lorena López Rodríguez
José Fervenza Costas
Jacobo Moreira Ferro
Mª del Mar Barcón Sánchez
Luis María Tojo Ramallo
Rosendo Luis Fernández Fer- Marta María Rodríguez-Vispo
nández
Rodríguez
Ignacio Javier López Chaves D.ª María de Fátima Iglesias
Castro
Ferreira
Data
(2011)
xuño
xuño
Partido
PP
PP
Circunscrición
electoral
A CORUÑA
A CORUÑA
xuño
xuño
PP
PP
LUGO
PONTEVEDRA
xuño
xuño
xullo
PP
PSOE
PP
PONTEVEDRA
A CORUÑA
OURENSE
xullo
PP
PONTEVEDRA
DISCIPLINA E SUSTENTABILIDADEORZAMENTARIAS. PRIMEIRO PERÍODO DE SESIÓNS DO
ANO 2011 NO PARLAMENTO DE GALICIA.
Xosé Antón Sarmiento Méndez
Páxs.161-181
Sétimo: Perseverar na loita contra a violencia de xénero que padecen moitas mulleres
no noso país cun continuo e inadmisible goteo de vítimas mortais, mediante o impulso
de actuacións efectivas de apoio ás mulleres que padecen acoso e persecución dos seus
agresores, favorecendo a educación precisa para reverter a cultura sexista que favorece as
agresións e malos tratos cara as mulleres.
tica, e modelo imprescindible para asegurar o futuro desenvolvemento que entre todos,
institucións e cidadanía, habemos de alcanzar desde a solidariedade e a confianza nas
grandes posibilidades do pobo español.
2 En íntima relación con estes procesos están as regulacións sobre o estatus do sufraxio pasivo que estudei en: Pensamiento republicano y
derecho constitucional. El problema de la irrelegibilidad en las democracias contemporáneas.”Reflexiones sobre inelegibilidad y pensamiento republicano: el problema de las limitaciones del derecho de sufragio en el derecho constitucional español”. Editorial Universidad
del Rosario. Bogotá D.C. Outubro 2007.
163
III Reunións dos órganos da cámara. Calendario de actividades
A ordenación do traballo parlamentario e o calendario de actividades aprobouse na MesaXunta de Portavoces de 25 de xaneiro de 2011 para o primeiro período ordinario, tal como
se establece no artigo 67 do Regulamento do Parlamento de Galicia3.
Como resumo estatístico, este é o resultado global das reunións dos órganos da Cámara
durante este período:
ÓRGANO
MESA
XUNTA DE PORTAVOCES
PRESIDENTES/AS DE COMISIÓN
PLENO
DEPUTACIÓN PERMANENTE
Comisión 1.ª, Institucional, de Administración xeral, Xustiza e Interior
Comisión 2.ª, Ordenación Territorial, Obras Públicas, Medio Ambiente e Servizos
Comisión 3.ª, Economía, Facenda e Orzamentos
Comisión 4.ª, Educación e Cultura
Comisión 5.ª, Sanidade, Política Social e Emprego
Comisión 6.ª, Industria, Enerxía, Comercio e Turismo
COMISIÓNS
Comisión 7.ª, Agricultura, Alimentación, Gandería e Montes
Comisión 8.ª, Pesca e Marisqueo
Comisión do Regulamento
Comisión do Estatuto dos Deputados
Núm.
reunións
28
12
6
11
11
9
9
10
13
8
8
10
2
Comisión de Peticións
Comisión de Control da CRTVG
Comisión para as relacións co Consello de Contas
Comisión de Asuntos Europeos
Comisión de estudo sobre a seguridade Viaria en Galicia
1
5
2
1
3
Comisión non permanente de estudo para a elaboración dun plan
de dinamización demográfica de Galicia
11
IV Procedemento especial de carácter institucional. O debate anual de política xeral
O debate de política xeral tivo lugar os días 15 e 16 de marzo de 2011, cumprido o trámite
previo (artigo 48 da Lei 1/1983) de solicitude por parte do conselleiro da Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza a través de escrito presentado no Rexistro da Cámara con data
5 de febreiro de 2011 (doc. núm. 58840), de comparecencia do presidente da Xunta para
informar e debater respecto da situación política da Comunidade Autónoma de Galicia4.
Tras a intervención do presidente pola mañá, e dos grupos parlamentarios pola tarde,
e logo das intervencións dos correspondentes portavoces e de novo do presidente da
3 Explico os criterios xerais de funcionamento do Estado autonómico e dos seus órganos en “Temarios Dereito constitucional e autonómico
grupos A1 A2”. EGAP. 2011. http://egap.xunta.es/fich/public216.pdf
4 Para unha mellor comprensión do alcance dos procedementos gobernamentais no Parlamento teño escrito: “Técnica legislativa y control judicial”. Na Revista Debate, publicación dixital da Asemblea Nacional de Panamá. http://www.asamblea.gob.pa/debate/DEBATE_No16/DEBATE-016-2009-ABRIL.pdf
164
V Procedementos de natureza normativa
Durante o primeiro período de sesións de 2011 presentáronse oito proxectos de lei.
1. Proxecto de lei de convivencia e participación da comunidade educativa.
2. Proxecto de lei de apoio á familia e á convivencia de Galicia.
3. Proxecto de lei de disciplina orzamentaria e sustentabilidade financeira.
4. Proxecto de lei do patrimonio da Comunidade Autónoma de Galicia.
5. Proxecto de lei da área metropolitna de Vigo.
6. Proxecto de lei de mobilidade de terras.
7. Proxecto de lei do turismo de Galicia
Páxs.161-181
Xunta, cumprindo as regulamentarias roldas de réplica e súplica, e logo da presentación
no Rexistro xeral das propostas de resolución, a Mesa do Parlamento admitiu a trámite
218 propostas de resolución do Grupo Parlamentario Bloque Nacionalista Galego, 240
do Grupo Parlamentario dos Socialistas de Galicia, e 37 do Grupo Parlamentario Popular.
Do conxunto destas propostas, aprobáronse 37 resolucións a iniciativa do G.P. Popular, 16
resolucións do G.P. BNG e 20 do Grupo Parlamentario dos Socialistas. Pódense consultar
no BOPG núm. 435 fasc. 2, do 22 de marzo de 2011.
No mesmo período aprobáronse catro proxectos de lei. Estes proxectos, xa convertidos en
leis, son:
1. Lei 1/2011, do 28 de febreiro, reguladora do Consello Galego da Competencia
2. Lei 2/2011, do 16 de xuño, de disciplina orzamentaria e sustentabilidade financeira.
3. Lei 3/2011, do 30 de xuño, de apoio á familia e á convivencia de Galicia
4. Lei 4/2011, do 30 de xuño, de convivencia e participación da comunidade educativa.
En relación coa Lei 2/2011, cómpre facer as seguintes reflexións, que serven para ubicar o
novo contexto de tramitación orzamentaria cos cambios normativos adoptados:
En tempos de penurias e incertezas económicas todas as reflexións científicas, sexan de
ámbitos económicos ou doutras ciencias sociais, e políticas diríxense a un reenfoque dos
condicionantes que as Institucións e os procedementos xeran en relación co funcionamento da economía en xeral e da facenda pública en particular.
8. Proxecto de lei do Plan galego de estatística.
Nesta orde de cousas a procura da eficiencia na xestión dos recursos públicos atopa o seu
lugar de estudo natural no que en sede doutrinal se denomina Dereito orzamentario, pois
os orzamentos do sector público son nas modernas sociedades democráticas un instrumento fundamental de ordenación da economía e de equilibrio dos eventuais desaxustes
do denominado sistema de mercado.
Desde unha perspectiva parlamentaria a cuestión pode ser analizada tamén con ánimo de
mellorar algo esencial cando de recursos públicos estamos falando: o perfeccionamento
da participación das Cámaras na elaboración da lei de orzamentos e especialmente no
seguimento posterior de como esta se executa e os resultados que con a devandita plasmación práctica se obteñen5.
5 A doutrina española é escéptica en relación a este obxectivo. Así Pedrós Abello, no seu estudo preliminar ao libro El poder financiero del
Parlamento, Instituto de Estudos Fiscais, Madrid, 1981, páxina 11.
165
O punto de partida desta cuestión no noso Dereito é o artigo 1346 da Constitución que
perfila unha regulación con dúas notas fundamentais:
__
Preocúpase esencialmente da tramitación da lei de orzamentos e do seu contido e
esquece o control posterior da súa execución polo Parlamento
__
Atribúe un papel destacado ao Goberno en relación ao outorgado ao Parlamento
en comparación ao que teñen no procedemento lexislativo ordinario.
Cando o Tribunal Constitucional español7 analiza esta lei de orzamentos destaca tres
obxectivos especialmente relevantes, os cales son:
__
asegurar o control democrático do conxunto da actividade financeira pública (arts.
9.1 e 66.2, ambos os dous da CE),
__
participar da actividade de dirección política ao aprobar ou rexeitar o programa
político, económico e social que propuxera o Goberno e que os orzamentos representan, e
__
controlar que a asignación dos recursos públicos se efectúe, como esixe expresamente o art. 31.2 CE, dunha forma equitativa,
Deste modo está recoñecendo que a formulación tradicional de singularizar a función orzamentaria á marxe das restantes das Cámaras perdeu sentido en pleno século XXI e cuns
lexislativos totalmente renovados tanto no seu funcionamento e relacións cos restantes
poderes do Estado como no tratamento das cuestións orzamentarias.
166
A función de control parlamentario do Goberno presenta na actualidade aspectos novidosos que modifican a súa conceptuación tradicional dentro do Dereito constitucional. Como
sinalaba Giuseppe de Vergottini a función de control nos parlamentos de fins do século
XX evoca ante todo o sometemento do Goberno á superioridade parlamentaria e unifica
o poder de dirección do Parlamento e o poder de verificación do respecto gobernamental
das directivas parlamentarias8.
No ámbito da doutrina os profesores Montero e García Morillo definiron o control parlamentario como “a actividade parlamentaria encamiñada, a través dunha multiplicidade de
mecanismos diversos, á comprobación da actividade do poder executivo e á verificación
da súa actuación aos parámetros establecidos polo Parlamento, susceptible de producir diversas consecuencias entre as que convén destacar a responsabilización política do
Goberno9. Como observamos, este sector doutrinal disocia o concepto de control e o de
responsabilidade, de tal xeito que o exercicio do control parlamentario poderá levar con6
1. Corresponde ao Goberno a elaboración dos Orzamentos Xerais do Estado e ás Cortes Xerais o seu exame, emenda e aprobación.
2. Os Orzamentos Xerais do Estado terán carácter anual, incluirán a totalidade dos gastos e ingresos do sector público estatal e neles se
consignará o importe dos beneficios fiscais que afecten aos tributos do Estado.
3. O Goberno deberá presentar ante o Congreso dos Deputados os Orzamentos Xerais do Estado polo menos tres meses antes da expiración dos do ano anterior.
4. Se a Lei de Orzamentos non se aprobara antes do primeiro día do exercicio económico correspondente, consideraranse automaticamente prorrogados os Orzamentos do exercicio anterior ata a aprobación dos novos.
5. Aprobados os Orzamentos Xerais do Estado, só o Goberno poderá presentar proxectos de Lei que impliquen aumento do gasto público
ou diminución dos ingresos correspondentes ao mesmo exercicio orzamentario.
6. Toda proposición ou emenda que supoña aumento dos créditos ou diminución dos ingresos orzamentarios requirirá a conformidade
do Goberno para a súa tramitación.
7. A Lei de Orzamentos non pode crear tributos. Poderá modificalos cando unha Lei tributaria substantiva así o prevexa
7 Pode lerse esta doutrina en sentenzas como a 223/2006, do 6 de xullo, que ademais predican este contido tamén para as relacións entre
Goberno e Parlamento tanto no ámbito nacional como autonómico. (Así se contén no Fundamento xurídico 5º).
8 Tomado do seu traballo “la funzione di controllo nei parlamenti alla fine del secolo”. Ponencia presentada ao seminario sobre o control
parlamentario, Madrid, 1995.
9 Tomado das páxinas 35-36 do seu libro El control parlamentario, Madrid, 1984.
A un lado destas conceptuacións teóricas do control e a súa transcendencia no ámbito financeiro, atópase a necesaria superación, ao noso xuízo, do principio xeralmente admitido
de que a lei orzamentaria, e en xeral todas as materias atinentes ás finanzas públicas teñen
o seu mellor tratamento en sede gobernamental. Como reclamou Cazorla Prieto “cómpre
acabar coa trasnoitada idea de que o Goberno é o dono do orzamento, singularmente na
súa fase de elaboración e execución”11.
O noso máis alto tribunal reflexionou sobre a natureza dos créditos orzamentarios e a
relación que garda a súa execución cos mecanismos de responsabilidade política nos Parlamentos na ilustrativa sentenza 223/2006, do 6 de xullo, na que expón a teoría sobre a
dobre confianza na execución do orzamento:
“… Na súa condición de vehículo de dirección da política económica do Executivo o orzamento é un instrumento fundamental para a realización dos seu programa de goberno. As
singularidades do seu procedemento de elaboración e aprobación fan del, ademais, unha
expresión acreditada, no económico, da confianza parlamentaria sobre a que necesariamente ha de constituirse calquera Goberno.
A execución dun orzamento en curso supón a verificación de dúas confianzas: dun lado
a obtida polo Goberno coa investidura do seu Presidente; doutro a concedida especificamente pola Cámara ao seu programa anual de política económica. Así como a primeira
só se perde nos casos expresamente establecidos (co éxito dunha moción de censura ou
o fracaso dunha cuestión de confianza), a segunda consérvase ao longo do período de
vixencia natural (ou prorrogada) do orzamento, de sorte que o Goberno pode pretender
lexitimamente que as previsións económicas nel contidas se observen rigorosamente no
curso da súa execución. Pode pretender, en definitiva, que só sexa relevante a oposición
ao seu programa de goberno traducida nunha retirada formal da confianza obtida coa investidura e que, constante esa confianza, non se dificulte a execución do programa do Goberno facéndoo impracticable coa desnaturalización do programa económico sobre o que
asenta. Este é o fundamento da facultade que se lle recoñece ao Executivo para opoñerse
á tramitación de iniciativas lexislativas que poidan desvirtuar o instrumento económico da
súa acción de goberno.” (Fundamento xurídico 5º).
Páxs.161-181
Supón un principio xeralmente admitido o feito de que ao ser o Parlamento o que aproba
e autoriza os ingresos e gastos ten o dereito de comprobar se as súas prescricións foron
observadas. Deste modo, o control parlamentario implica, como subliñaron Le Guern,
Message e Tessier10, tres esixencias fundamentais: o poder de información ao obxecto de
verificar a pertinencia das opcións gobernamentais e o respecto ás autorizacións concedidas, a potestade de criticar e a de sancionar co rexeitamento a proposición de que se trate.
sigo a esixencia dunha responsabilidade política ou non, segundo o tipo de instrumentos
utilizados ou as circunstancias políticas que se produzan.
Como xa subliñou a Constitución española ademais de singularizar no artigo 66 a aprobación dos orzamentos da función lexislativa ordinaria, dedica expresamente un precepto,
o artigo 134 incluído dentro do Título rubricado “Economía e Facenda” a esta tarefa das
Cortes Xerais.
10 Le Guern, H-Message, H-Tessier, A. “Le controle parlamentaire du Budget de lÉtat. Le role de lÁssanblée nationale 1983-1987” en Revue
française de finances publiques núm. 18 (1987).
11 Vid. o seu traballo “El procedimiento presupuestario: control parlamentario de la ejecución del presupuesto”. Ponencia presentada no
seminario sobre dereito parlamentario celebrado en Vitoria- Gasteiz, marzo de 1990.
167
O noso máis alto Tribunal perfilou nunha xa antiga sentenza 76/1992 o alcance da lei
anual de orzamentos dentro das categorías tradicionais das funcións das Cámaras, ao
afirmar no seu fundamento xurídico 4º que:
“…Tratándose dunha lei que non é só un conxunto de previsións contables (STC 65/1987,
fundamento xurídico 4.), senón un vehículo de dirección e orientación da política económica que corresponde ao Goberno, non só pode -e debe- conter a previsión de ingresos
e as autorizacións do gasto, senón que tamén pode establecer «disposicións de carácter
xeral en materias propias da lei ordinaria estatal (con excepción do disposto no apartado 7.
do art. 134 C.E.) que gardan directa relación coas previsións de ingresos e as habilitacións
de gastos dos Orzamentos ou cos criterios de política económica xeral en que se sustentan» (STC 63/1986, fundamento xurídico 12).
Así pois, as leis anuais de Orzamentos teñen un contido mínimo, necesario e indispoñible
(STC 65/1987, fundamento xurídico 4.), constituido pola expresión cifrada da previsión de
ingresos e a habilitación de gastos, e un contido posible, non necesario e eventual que
pode afectar a materias distintas a ese núcleo esencial constituido pola previsión de ingresos e a habilitación de gastos.”
168
A Constitución española no seu artigo 134.1 e o Estatuto de Autonomía para Galicia, no
seu artigo 10, apartado. 1º, letra b), atribúen ao Parlamento a función de aprobar os orzamentos, o que é plenamente coherente co réxime parlamentario que dimana do esquema
institucional dos artigos 66 e 152 da Carta Magna. Desde a perspectiva xurídica esta é a
primeira posibilidade que teñen as Cámaras de condicionar e, polo tanto, controlar a actividade financeira do executivo12.
A elaboración dos orzamentos xerais do Estado español descríbese na lei Xeral Orzamentaria 47/2003 de 26 de novembro e na Comunidade Autónoma atopa a súa norma reguladora na Lei 11/1992, do 7 de outubro, de réxime financeiro e orzamentario de Galicia13. O título III desta última Lei ocúpase desta materia, dispoñendo cal é a tramitación
oportuna que debe seguir o anteproxecto de lei de orzamentos xerais da comunidade
autónoma dun modo polo demais moi semellante ao disposto na normativa do Estado
para os Orzamentos Xerais. Nesta orde de cousas preséntase máis correcta, desde o punto
de vista técnico, á hora de enumerar as competencias parlamentarias na elaboración dos
orzamentos xerais, a prescrición do artigo 31, apdo. 2º da Lei de principios ordenadores da
Facenda Xeral do País Vasco14 ao explicitar que é función do parlamento a aprobación do
seu propio orzamento, que se integrará, para os efectos da debida orde, nos orzamentos
xerais da Comunidade Autónoma de Euskadi. Esta autonomía recoñecida con carácter
case universal ás Cámaras está sendo aconsellada pola mellor doutrina que se ocupou do
problema dos orzamentos dos Parlamentos.15
En sintonía co previsto no artigo 88 da Constitución16 o proxecto de orzamentos deberá
ir acompañado dunha exposición de motivos e dos antecedentes necesarios para poderse
12 En palabras do Mestre Sainz de Bujanda: “a aprobación do orazamento é por esencia a manifestación suprema e sintética do poder financeiro do Parlamento”. Tomado do seu traballo: “El poder financiero de las Cortes Generales: aspectos constitucionales del Presupuesto
del Estado”, en Las Cortes Generales, vol. I, IEF, 1987.
13 Publicada no DOG núm. 200, do 14 de outubro de 1992.
14 Manexamos a edición do Parlamento vasco na colección: traballos parlamentarios 2. Nela pódese consultar a completa tramitación parlamentaria da lei coas distintas modificacións que lle foron incorporadas ao proxecto orixinal.
15 Así Carlo Finzi: Láutonomía amnistrativa ed economica delle assemblee legislative. Camera dei deputi. Secretaria Generale. Roma, 1980.
Para as Cortes Xerais resulta de interese o traballo de Salvador Montejo Velilla: “El régimen económico del Parlamento desde el punto de
vista de la autonomía financiera”, contido no libro colectivo: El Parlamento y sus transformaciones actuales. Jornadas organizadas por la
Asamblea Regional de Murcia.
16 e no artigo 111 do Regulamento do Parlamento de Galicia.
__
No primeiro semestre de cada ano, o Goberno, mediante acordo do Consello de
Ministros, a proposta do Ministerio de Economía e Facenda e previo informe do
Consello de Política Fiscal e Financeira das Comunidades Autónomas e da Comisión
Nacional de Administración Local en canto ao ámbito das mesmas, fixará o obxectivo de estabilidade orzamentaria referido aos tres exercicios seguintes, tanto para
o conxunto do sector público, como para cada un dos grupos de axentes comprendidos no ámbito de aplicación da lei. O devandito obxectivo estará expresado en
termos porcentuais do Produto Interior Bruto nacional.
__
A proposta de fixación do obxectivo de estabilidade estará acompañada dun informe no que se avalía a fase do ciclo económico que se prevé para cada un dos
anos contemplados no horizonte temporal de fixación do devandito obxectivo. Este
informe será elaborado polo Ministerio de Economía e Facenda, previa consulta ao
Instituto Nacional de Estatística e ao Banco de España sobre a posición cíclica da
economía española, e tendo en conta as previsións do Banco Central Europeo e da
Comisión Europea. Conterá o cadro económico de horizonte plurianual e terá en
conta, entre outros, os seguintes parámetros de referencia: a previsión de evolución
do Produto Interior Bruto nacional e diferencial respecto ao seu potencial de crecemento, comportamento esperado dos mercados financeiros, do mercado laboral
e do sector exterior, previsións de inflación, necesidades de endebedamento, as
proxeccións de ingresos e gastos públicos en relación co Produto Interior Bruto e a
análise de sensibilidade da previsión.
Páxs.161-181
A aparición no Dereito orzamentario español por imperativo do Plan de Estabilidade e
Crecemento aprobado no seu día pola Unión Europea da restrición do déficit orzamentario
supuxo tamén modificacións normativas con consecuencias parlamentarias. Deste modo
podemos traer a conto o artigo 8 do Real Decreto lexislativo 2/2007 do 28 de decembro
polo que se aproba o texto refundido da lei de Estabilidade orzamentaria no que se dispón
respecto do establecemento do obxectivo de estabilidade orzamentaria o seguinte:
pronunciar. Este mandato constitucional incumpríase no pasado no caso de Galicia, de
xeito xeralizado nos proxectos de lexislación común, no tocante aos antecedentes necesarios que deben acompañar ás iniciativas gobernamentais. É precisamente o proxecto anual
de orzamentos a única laudable excepción que se someteu, cando menos formalmente17,
aos requisitos documentais que posibilitan a necesaria información previa dos parlamentarios, para o debate e eventual aprobación do seu texto. Neste sentido, o artigo 52 da Lei
11/1992 para o caso galego establece unha garantía complementaria, como é a obrigatoriedade da remisión da citada documentación ao Parlamento antes do 20 de outubro,
coa que queda claramente periodificado o inicio do ciclo orzamentario no seo da Cámara
autonómica. A fixación deste prazo no empece, ao noso xuízo, a perfecta constitucionalidade dos orzamentos tramitados co seu incumprimento, pois atopámonos ante unha
mera irregularidade que no seu caso daría lugar exclusivamente aos eventuais controis de
carácter político que a Cámara tivese a ben realizar18.
Respecto da tramitación parlamentaria nas Cortes Xerais do citado instrumento a lei dispón que o acordo do Consello de Ministros no que se conteña o obxectivo de estabilidade
17 Martínez Lago é moi crítico con este cumprimento formal da remisión dos antecedentes pois entende que a situación actual provoca
que o debate parlamentario conte con amplas zonas de oscuridade e fortes impedimentos para o pleno coñecemento do alcance da lei
que se aproba. “El control parlamentario sobre el presupuesto público”, Presupuesto y Gasto Público, 48/2007. Secretaría General de
Presupuestos y Gastos, Instituto de Estudios Fiscales, Páxina 131.
18 O incumprimento do mandato temporal previsto na lei orzamentaria é habitual nos anos nos que se produce unha convocatoria electoral,
pois o executivo xurdido das urnas non dispón do tempo necesario para a preparación dun proxecto tan complexo como é o e orzamentos.
169
orzamentaria remitirase ás Cortes Xerais acompañado do informe ao que se refire o apartado anterior. En forma sucesiva e tras o correspondente debate en Pleno, o Congreso dos
Deputados e o Senado pronunciaranse aprobando ou rexeitando o obxectivo de estabilidade proposto polo Goberno.
Se aprobado o obxectivo de estabilidade polo Congreso dos Deputados o mesmo fose
rexeitado polo Senado, o obxectivo someterase a nova votación do Congreso, aprobándose se este o ratifica por maioría simple.
Aprobado o obxectivo de estabilidade polas Cortes Xerais, a elaboración do proxecto de
Lei de Orzamentos Xerais do Estado haberá de acomodarse a ese obxectivo. Se é rexeitado, o Goberno, no prazo máximo dun mes, remitirá un novo acordo que se someterá ao
mesmo procedemento.
Este procedemento suscitou no seu día serias reservas para autores como Jiménez Díaz en
relación a posibles superposicións de debates, indefinición nos casos de discrepancias entre as Cámaras o rexeitamento das propostas presentadas. En tales casos suscítase mesmo
a necesaria solución mediante a participación do Tribunal Constitucional19.
Son moi variadas as problemáticas suscitadas desde o punto de vista do control parlamentario á hora da elaboración dos orzamentos. Deterémonos aquí en tres que seguen
mantendo a súa relevancia na actualidade: o contido natural da lei de orzamentos, o tratamento das emendas orzamentarias e a prórroga automática dos orzamentos.
O primeiro destes problemas foi resolto inicialmente pola Sentenza do Tribunal Constitucional núm. 76/1992 que perfilou de forma clara o contido estrito das leis de orzamentos
proscribindo a defectuosa técnica lexislativa de incluír materias heteroxéneas no seo da lei
orzamentaria anual. Esta práctica viña sendo habitual nas leis autonómicas de orzamentos
xerais nas que non era insólito atopar modificacións de leis alleas aos estados de ingresos e
gastos, como a de función pública ou a de patrimonio. Problemática que non é nova, pois
xa en tempos da II República, e referíndose ao artigo 116 da Constitución do 9 de decembro
de 1931, autores como Fábregas del Pilar ou Gutiérrez del Álamo criticaron a situación, se
ben con escasos froitos. Na actualidade o Tribunal Constitucional parte da concepción da lei
de orzamentos como instrumento ou como “vehículo de dirección e de orientación da política económica que corresponde ao Goberno” (STC, do 20 de xullo de 1981, Fundamento
Xurídico 2º; STC 65/1987, do 21 de maio, Fundamento Xurídico 4º) e deste modo o Tribunal
conclúe que é perfectamente posible que a lei que aprobe os orzamentos estableza outras
disposicións de carácter xeral en materia propia de lei común se “gardan directa relación
coas previsións de ingresos e as habilitacións de gastos dos orzamentos ou cos criterios de
política económica xeral nos que se sustenta” (STC 63/1986, Fundamento Xurídico 12; STC
65/1987, Fundamento Xurídico 4º; STC 134/1987, Fundamento Xurídico 6º).
Lege ferenda sería aconsellable, desde o punto de vista da técnica normativa, a ubicación
independente daqueles artigos que tendo unha conexión directa coa materia orzamentaria non afecten de maneira directa ás previsións de ingresos e habilitacións de gastos,
basicamente pola dose de seguridade xurídica que se aportaría aos distintos operadores
encargados de aplicar o noso Dereito20.
19 “La ley general de estabilidad presupuestaria y el procedimiento de aprobación de los presupuestos”. Asamblea. Revista Parlamentaria de
la Asamblea de Madrid, nº 8, xuño 2003, Páxina 212.
20 Nesta liña tamén Ángel Avilés no seu comentario: “La significación de la ley de presupuestos en el ordenamiento financiero” incluído
no volume colectivo “Jurisprudencia del Tribunal constitucional en materia financiera y tributaria” (1981-1989). Editorial Tecnos, Madrid,
1990. Páxs. 266 a 272.
170
Unha limitación complementaria ao dereito de emenda dos parlamentarios é a que afecta
a aquelas que supoñen unha minoración de ingresos para as que se esixe a súa remisión ao
Goberno, no caso galego á Xunta de Galicia, para que emita informe favorable ás mesmas
no prazo de 15 días. José Antonio Víboras considera que esta limitación se presenta como
unha importante restrición ao principio de competencia orzamentaria das Cámaras, xa
que o requisito da conformidade do Goberno pode supoñer, na práctica, unha verdadeira
anulación do poder decisorio das mesmas25. De modo coherente coa interpretación que
argumentaremos no tocante ás emendas que afecten a un proxecto de lei e que teñan
efectos orzamentarios, deberase interpretar que a diminución de ingresos tomará como
punto de referencia os fondos públicos vixentes no momento da tramitación do proxecto
de lei de orzamentos e non o nivel de ingresos do proxecto de lei de orzamentos que se
está discutindo. Como apuntou Cazorla Prieto outra interpretación “conduce a cercenar
as facultades de control parlamentario e é prexudicial para que a Cámara poida desenvolver debidamente o seu cometido de control orzamentario nun dos aspectos que cobra día
a día máis importancia”.
Páxs.161-181
A un lado desta problemática xeral suscítase o grao de adecuación dos regulamentos
parlamentarios ás técnicas de orzamentación por programas e obxectivos, debéndose resolver o papel que cumpre o concepto de “sección”23 na tramitación do proxecto de lei
de orzamentos xerais. Neste sentido, pode aconsellarse, como opina Fernández-Carnicero
unha adecuación dos regulamentos parlamentarios ás novas técnicas orzamentarias superando esquemas facendísticos existentes no momento da elaboración dos estatutos
parlamentarios24.
Sen dúbida a limitación máis transcendente que os parlamentarios atopan á hora de
controlar a elaboración dos orzamentos é a contida no artigo 133.3 do Regulamento
do Congreso dos deputados, para o caso galego no artigo 129 do Regulamento do Parlamento de Galicia nos seus apartados 3 e 4. Precísase nesta sede que as emendas ao
proxecto de lei de orzamentos que supoñan un aumento de créditos nalgún concepto
unicamente poderán ser admitidas a trámite se ademais de cumprir os requisitos xerais,
propoñen unha baixa igual na contía da mesma sección21. Esta limitación trae de actualidade o requisito xeral esixido aos deputados para a presentación das emendas, a saber
a necesidade de contar coa sinatura do portavoz do grupo parlamentario no que se integran. A pesar de que este requisito se contempla nos regulamentos parlamentarios “aos
efectos de mero coñecemento” a práctica parlamentaria do caso galego inclinouse pola
inadmisión das emendas que non cumpran esta formalidade, nunha liña que presenta,
ao noso xuízo, serias dúbidas de constitucionalidade. Non podemos descoñecer como
apunta Carmelo Ursino22 que o poder de proposta de emenda é o único instrumento que
se consinte ao deputado individual de poder contribuír á definición da disciplina dunha
materia lexislativa.
21 A doutrina constitucional sobre estas limitacións do dereito de emenda dos parlamentarios está contida, entre outras, nas SSTC 223 e
242/2006, do 6 e 24 de xullo, respectivamente.
22 Carmelo Ursino. Spunti per una reforma del parlamento. Democrazia e diritto. Nº 3.4. Edizioni Scientifiche Italiane. 1996.
23 Lucena Betriu móstrase a favor do abandono das clasificacións orgánica e económica na tramitación parlamentaria. La transparencia
presupuestaria. Problemas y soluciones, Fundación Alternativas, Madrid.
24 Citado por Miguel Ángel Martínez Lago, Manual de derecho presupuestario. Editorial Colex. Madrid, 1992. Páxs. 91 a 93. Nesta orde de
cousas, convén ter presente a introdución en España da técnica de orzamentación por programas, cando noutros países pioneiros nestas
materias (Estados Unidos por exemplo) xa se abandonaron.
25 Pódese consultar neste sentido o seu traballo: “Limitaciones de los Parlamentos de Comunidades Autónomas en el debate presupuestario”,
publicado no volume colectivo: El parlamento y sus transformaciones actuales. Jornadas organizadas por la Asamblea Regional de Murcia.
171
Unha vez aprobada a lei anual de orzamentos xorden inevitables circunstancias que provocan as coñecidas modificacións orzamentarias, respecto das que o Parlamento debe
manter o necesario control aínda que autores como Corcuera26 manteñen que son precisamente un claro exemplo de como a supremacía parlamentaria en materia de orzamentos
é unha entelequia hoxe en día. Entre todas elas destacan os créditos extraordinarios e
suplementos de crédito que se corresponden a aqueles gastos que non poidan demorarse
ata o exercicio seguinte, e respecto dos que non exista crédito no estado de gastos ou
sexa insuficiente. Estes créditos extraordinarios requiren a tramitación dun proxecto de
lei e polo tanto a oportuna aprobación parlamentaria, someténdose pois ao máis ríxido
control parlamentario27 que supón o pronunciamento da Cámara a través da canle do
procedemento lexislativo.
Sen embargo esta concepción tradicional cambiou co artigo 55.3 da lei xeral orzamentaria
de 2003 na que se dispón que o Consello de Ministros autorice os créditos extraordinarios
para atender obrigas do exercicio corrente, así como os suplementos de crédito cando se
financien con baixa no Fondo de Continxencia. Esta excepción foi duramente criticada
pola doutrina que considera que nos atopamos ante unha limitación, non prevista constitucionalmente, das facultades das Cortes Xerais sobre o gasto público, xa que as Cámaras
deixan de aprobar a modificación que lles propoñería o Goberno por medio dun proxecto
de lei e pasan a recibir simplemente información do emprego dado polo executivo ao
fondo de continxencia28.
172
A actividade de control desenvolvida pola Comisión parlamentaria competente, no caso
galego a de Economía, Facenda e Orzamentos, afecta ao seguimento das modificacións
orzamentarias, e deste modo o artigo 65 da Lei 11/1992 prevé no seu apartado 2º que de
cada modificación orzamentaria consistente nunha transferencia de crédito o consello da
Xunta deberá dar conta, de maneira singular, no prazo máximo de 20 días, á Comisión de
Economía, Facenda e Orzamentos, coa remisión da copia do correspondente expediente.
De igual xeito as incorporacións de créditos previstas no artigo 71 da Lei citada deberán ser
coñecidas pola comisión parlamentaria para os debidos efectos de control. Como subliñou
Cazorla Prieto, “a acentuación deste control orzamentario en sede parlamentaria é unha
imposición decidida dos tempos que corren e das circunstancias que imperan hoxe”29.
Esta actividade da Comisión parlamentaria de control ven sendo das máis destacadas dentro das comisións permanentes. Esta situación non é exclusiva don noso lexislativo autonómico, e deste modo atopamos datos das Cámaras federais de Ontario e Québec nas que
se pode comprobar como as comisións de orzamentos e finanzas e asuntos económicos
26 Corcuera Torres, A.: Las modificaciones de los créditos presupuestarios competencia del Gobierno, McGraw-Hill, Madrid, 1996
27 Desta maneira se regulan no artigo 62 na Lei de réxime financeiro e orzamentario de Galicia e se aprobaron varias leis afectantes ao réxime retributivo dos funcionarios ou para atender os gastos das eleccións ao Parlamento de Galicia. Neste sentido pódese consultar o noso
traballo: “Crónica parlamentaria de final de legislatura del Parlamento de Galicia” 1º. Período de sesións, 1993. Revista das Cortes Xerais
núm. 29, 2º cuatrimestre de 1993.
Algún autor como Alberto Figueroa Laraudogoitia inclúe dentro das funcións de control do Parlamento aquelas que se refiren ás autorizacións patrimoniais e financeiras que a Cámara ten atribuídas, conforme ás previsións que a lei vasca 14/1983, sobre patrimonio de
Euskadi fai ao respecto. Vid. o seu libro: “El Parlamento vasco”. Instituto vasco de Administración Pública. Cuadernos autonómicos nº 17.
Páxinas 113 e 114.
28 A estas críticas autores como Orón Moratal suman o problema engadido da posibilidade de creación de créditos novos a través de transferencias de créditos, previstas no artigo 52.1 da lei xeral orzamentaria, o que devalúa notablemente a intervención parlamentaria aprobatoria do plan financeiro estatal, a favor da competencia gobernamental durante a execución orzamentaria. “Prólogo a la tercera edición”
da obra Legislación presupuestaria. 3ª edición, Tecnos, Madrid.
29 Tomado do seu traballo “El procedimiento presupuestario: control parlamentario de la ejecución del presupuesto”. Ponencia presentada
ao Seminario sobre o dereito parlamentario, Vitoria-Gasteiz. Marzo, 1990.
Opinamos, de acordo con Pulido Quecedo, que un bo mecanismo para o control de execución orzamentaria é o establecido polas oficinas de control orzamentario que permiten
un asesoramento técnico dos órganos da Cámara e dos deputados en relación coa aprobación e execución dos orzamentos xerais e con aqueles aspectos da actividade parlamentaria que teñan repercusión nos ingresos e nos gastos públicos32.
Na IX lexislatura das Cortes Xerais33 iniciouse un trámite parlamentario coa presentación
dunha proposición de lei do grupo parlamentario de Esquerra Republicana-Izquierda UnidaIniciativa per Catalunya Verds pola que se crea a Oficina de Xestión e Control Orzamentario.
As emendas presentadas polos distintos grupos tratan de configurar unha Oficina técnica
fuxindo da redacción inicial que deseña un órgano máis semellante a unha comisión parlamentaria ad hoc. As dúbidas na súa configuración non auguran unha rápida constitución
deste instrumento parlamentario xa anunciado polas leis orzamentarias decenios atrás.
O ciclo orzamentario complétase como ben é sabido coa tramitación da conta xeral da
comunidade prevista nos artigos 118 e seguintes da nosa lei orzamentaria. Como apuntou Fernández-Carnicero a Conta xeral é o núcleo esencial do control orzamentario da
execución do orzamento34. A conta xeral da comunidade de cada ano debe formarse, no
caso galego, antes do 31 de agosto do ano seguinte e remitirase despois de acordo do
Consello da Xunta ao Consello de Contas de Galicia e ao Tribunal de Contas dentro dos
dous meses seguintes á sua formación. En todo caso, a conta xeral deberá ser aprobada
polo Parlamento de Galicia para dar cumprimento ao disposto no apartado b) do artigo 10
do Estatuto de Autonomía.
Páxs.161-181
Deste xeito paralelo á información relativa ás modificacións orzamentarias é necesario
prever unha dación de conta periódica por parte dos responsables gobernamentais do Estado de execución orzamentaria31. O artigo 135 da lei xeral orzamentaria de 2003 dispón
baixo o epígrafe de “Información a remitir ás Cortes Xerais” o seguinte: “Sen prexuízo da
facultade das Cortes Xerais de solicitar do Goberno a información que estimen oportuna,
a Intervención Xeral da Administración do Estado, con periodicidade mensual, porá a disposición das Comisións de Orzamentos do Congreso dos Deputados e do Senado información sobre a execución dos orzamentos. Coa mesma periodicidade, a Intervención Xeral
da Seguridade Social remitirá ás devanditas Comisións información sobre a execución dos
orzamentos das entidades que integran o sistema da Seguridade Social.”
supoñen unha porcentaxe moi importante, e en todo caso maioritario, das reunións mantidas polas respectivas comisións parlamentarias30.
30 Neste sentido, pódese consultar o traballo: “Les commissions parlementaires au Québec et en Ontario” do nº 1 do volume 19 da Revue
parlamentarie canadiense. 1996. Con carácter xeral os organismos internacionais especializados valoran singularmente nos seus esquemas de avaliación institucional o grao de participación que os parlamentarios teñen no control da execución do orzamento. Así o estudo
Evaluar un Parlamento, publicado pola Unión Interparlamentaria, Ginebra, 2008, páxina 19 entre outras.
31 Deste modo, en Galicia o artigo 117, apartado. 3º da Lei 11/1992, obriga ao conselleiro de Economía e Facenda a comparecer trimestralmente ante a Comisión 3ª do Parlamento de Galicia, de Economía, Facenda e Orzamentos para os citados efectos.
32 Conforme ao seu traballo “Las comisiones de presupuestos” presentado ao Seminario sobre “Las comisiones parlamentarias” organizado
polo Parlamento vasco en outubro de 1993. Segundo o traballo de Valverde Navarro e Ordóñez Domínguez a experiencia das oficinas
orzamentarias parlamentarias alcanzou certo éxito nas Comunidades autónomas de Madrid, Canarias, Andalucía e Murcia. “La Oficina de
control presupuestario”, Asamblea. Revista Parlamentaria de la Asamblea de Madrid, nº 8 xuño 2003, páxina 347 e seguintes.
A importancia do papel das comisións parlamentarias no control do goberno, así como a necesidade de mellorar os medios persoais e
materiais cos que contan foi sinalada por Francisco J. Visiedo Mazón na súa ponencia: “Auxilio técnico a las Comisiones” presentada ao
Seminario antes citado.
33 Pode consultarse o Boletín Oficial das Cortes Xerais de 25 de abril de 2008, Serie B: Proposicións de lei, número 90-1 e o de 9 de marzo
de 2010 número 90-36.
34 Vid. “La cuenta general del Estado ante el Tribunal de Cuentas y ante el Parlamento”, en AAVV, Funciones financieras de las Cortes Generales. Madrid, Congreso de los Diputados, 1985. Páx. 249.
173
Non debemos perder de vista, como subliña Arce Janáriz, que o Parlamento pode requirir
tamén do órgano de control externo, no caso de Galicia denominado Consello de Contas,
ademais do relativo á conta anual, outros informes sobre cuestións de ámbito financeiro
máis limitadas35, se ben a práctica galega neste extremo resulta pouco esperanzadora, xa
que a maioría parlamentaria non é xeralmente proclive á solicitude destes informes especiais.
Respecto da materia da prórroga automática dos orzamentos o punto de partida constitucional é o artigo 134.4 que dispón:
“Se a Lei de Orzamentos non se aprobara antes do primeiro día do exercicio económico
correspondente, consideraranse automaticamente prorrogados os Orzamentos do exercicio anterior ata a aprobación dos novos”.
Tal previsión constitucional36 veu a ser interpretada no seu alcance pola Sentenza 3/2003
do 16 de xaneiro. No seu fundamento xurídico 5º afírmase:
“…a propia Constitución establece no seu art. 134.4 a posibilidade de que esa vixencia resulte temporalmente prorrogada no suposto de que “a Ley de Orzamentos non se aprobase
antes do primeiro día do exercicio económico correspondente”, en cuxo caso “se considerarán automaticamente prorrogados os Orzamentos do exercicio anterior ata a aprobación
dos novos”. No mesmo sentido, o art. 56.1 LGP dispón que “se a Lei de Orzamentos non
se aprobase antes do primeiro día do exercicio económico correspondente, consideraranse
automaticamente prorrogados os orzamentos do exercicio anterior ata a aprobación e publicación dos novos no Boletín Oficial do Estado”. En consecuencia, tendo a autorización
de gastos prevista na Lei de orzamentos un carácter anual, é evidente que a prórroga
dos créditos autorizados constitúe, como amosa a experiencia do Dereito comparado nas
democracias parlamentarias, un mecanismo excepcional que opera en bloque e exclusivamente naqueles casos en que, rematado o exercicio orzamentario, aínna non foi aprobada
a nova Lei. A prórroga opera, ademais, como un mecanismo automático, ex Constitutione,
sen necesidade dunha manifestación de vontade expresa en tal sentido, durante o tempo
que medie entre o inicio do novo exercicio orzamentario e “ata a aprobación dos novos”.”
Esta concepción do noso Alto tribunal levou a autores como Moreno González a expoñer
os numerosos problemas que no ámbito do control se suscitan respecto aos orzamentos
prorrogados, algúns deles derivados da lacónica regulación constitucional da institución
que transmite dúbidas mesmo sobre os tipos de gastos sobre os que cabe entender operada a prórroga37.
En canto ás proposicións de lei, presentáronse catro:
1. Proposición de lei, a iniciativa do G.P. do BNG, de modificación da Lei 9/2010, do 4
de novembro, de augas de Galicia.
2. Proposición de lei, a iniciativa do G.P. do BNG e G.P. dos Socialistas de Galicia, de
modificación da Lei de modificación da Lei 5/2001, do 28 de xuño, de réxime xurídico das concesións na illa de Ons.
35 Vid. A súa análise detida acerca dos órganos lexitimados para a solicitude destes informes nas comunidades que dispoñen de Sindicatura
de Contas propia e aquelas nas que non existe no seu traballo: “La distribución del control parlamentario entre los órganos de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas”. Seminario VI Xornadas: Problemas actuales del control parlamentario, Madrid, 1995.
36 Que no ámbito autonómico non sempre conta coa constatación nos Estatutos de Autonomía e se introduce por vía legal, como ocorre no
caso galego.
37 “Algunas consideraciones sobre el concepto y contenido de la Ley de Presupuestos. La Sentencia del Tribunal Constitucional 3/2003, do
16 de enero”, Revista de Derecho Financiero y Hacienda Pública, nº 269, 2003, páxina 590.
174
Non superaron o trámite de toma en consideración, e polo tanto foron rexeitadas seis
proposicións de lei:
1. Proposición de lei, a iniciativa do Grupo Parlamentario do Bloque Nacionalista Galego, de normalización da onomástica de Galicia.
2. Proposición de lei, a iniciativa do Grupo Parlamentario dos Socialistas de Galicia,
reguladora da participación das entidades locais nos tributos da Comunidade Autónoma de Galicia.
3. Proposición de lei, a iniciativa do Grupo Parlamentario do Bloque Nacionalista Galego, Galega de fomento da corresponsabilidade.
4. Proposición de lei, a iniciativa do Grupo Parlamentario do Bloque Nacionalista Galego, de modificación da Lei 9/2010, do 4 de novembro, de augas de Galicia.
5. Proposición de lei, a iniciativa do Grupo Parlamentario do Bloque Nacionalista Galego e Grupo Parlamentarios dos Socialistas de Galicia, de modificación da Lei de
modificación da Lei 5/2001, do 28 de xuño, de réxime xurídico das concesións na
illa de Ons.
6. Proposición de lei, a iniciativa do Grupo Parlamentario do Bloque Nacionalista Galego, reguladora do servizo público audiovisual e da autoridade audiovisual de Galicia.
Tamén durante este período se presentaron dúas proposicións de lei de iniciativa lexislativa
popular:
Proposición de lei, de iniciativa lexislativa popular, para a mellora da convivencia e o
desenvolvemento saudable do ocio nocturno galego, que posteriormente decaeu.
Proposición de lei de iniciativa lexislativa popular relativa á regulación das garantías
hipotecarias, que non foi admitida a trámite por falta de requisitos legais.
Lembrar que se atopa en trámite unha proposición de lei proveniente da anterior lexislatura: Proposición de lei iniciativa lexislativa popular para a creación e regulación da Área
Metropolitana de Vigo.
Páxs.161-181
4. Proposición, a iniciativa dos GG.PP. Popular de Galicia e dos Socialistas de Galicia,
dos medios públicos de comunicación audiovisual de Galicia.
3. Proposición de lei, a iniciativa do G.P. do BNG, reguladora do servizo público audiovisual e da autoridade audiovisual de Galicia.
Ponencia conxunta
Actualmente está constituída unha Ponencia conxunta para a elaboración dunha proposición de lei de fomento da cultura da paz de Galicia.
Desde o Executivo comunicouse ao Parlamento o acordo do Consello da Xunta de Galicia
de aprobación de oito Convenios e acordos de cooperación con outras comunidades autónomas, que foron ratificados pola Cámara:
1. Convenio de colaboración entre a Comunidade Autónoma de Galicia e outras comunidades autónomas en materia de xuventude, para coordinación das súas actividades e instalacións.
2. Convenio de colaboración entre a Comunidade Autónoma de Galicia e outras comunidades autónomas en materia de Prevención e extinción de incendios forestais.
175
3. Convenio de colaboración entre a Comunidade Autónoma de Galicia e outras comunidades autónomas en materia de Protección civil e xestión e emerxencias.
4. Convenio de colaboración entre comunidades autónomas para o recoñecemento
recíproco dos certificados de formación dos aplicadores de tatuaxes, piercings e
micropigmentacións.
5. Convenio de colaboración entre comunidades autónomas para a execución que lles
correspondan das medidas de internamento e medio aberto previstas no artigo 7.1
da Lei orgánica 5/2000, do 12 de xaneiro, reguladora da responsabilidade penal
dos menores.
6. Convenio de colaboración entre comunidades autónomas para o intercambio de
información sobre as licenzas de funcionamento aos fabricantes de produtos sanitarios a medida.
7. Convenio de colaboración entre comunidades autónomas para a coordinación das
súas redes de centros de acollida á muller vítima de violencia de xénero.
8. Convenio de colaboración entre comunidades autónomas para o intercambio de
información sobre a identidade de persoas inscritas nos rexistros de parellas de feito
ou de similar natureza.
VI Procedementos de control e impulso e información
Como xa reflectín na crónica do primeiro ano de actividade do Parlamento da presente
lexislatura, a función de control e impulso do Executivo é unha dos labores máis relevantes.
A través de proposicións non de lei e mocións, os grupos parlamentarios instan á Xunta a
realizar accións concretas38.
Durante o primeiro período do ano 2011 presentáronse 297 proposicións non de lei en
pleno; foron rexeitadas 31, aprobadas con modificación 17, aprobadas sen modificacións
6 e retiradas 10.
En Comisión presentáronse 402 proposicións non de lei, das que 78 foron rexeitadas, 21
aprobadas con modificacións e 34 sen modificacións, e foron retiradas 15.
En canto ás mocións, foron presentadas 27, das que se rexeitaron 20, aprobáronse con
modificacións 5 e sen modificacións 2.
Tamén a través de solicitudes de comparecencia, interpelacións e preguntas, exercen os
grupos parlamentarios unha forma de control do Executivo. No seguinte cadro tradúcese
esta actividade durante o primeiro período:
Solicitudes de comparecencia en Pleno
Presentadas 72, tramitadas 14
Solicitudes de comparecencia en Comisión Presentadas 56, tramitadas 17
Interpelacións
Presentadas 210, tramitadas 32, retiradas 4.
38 Procedementos básicos e que teñen repercusión pública dabondo, así o expoño na miña aportación: “Descrédito de lo Político y respuesta
social: la juridificación del voluntariado en el Estado Autonómico”. Ciudadanía y política. X Jornadas de la Asociación española de Letrados
de Parlamentos. Tecnos. 2004.
176
Preguntas orais en Pleno dirixidas ao
Presidente da Xunta
Presentadas 20, tramitadas 20
Preguntas orais en comisión
Presentadas 1016, tramitadas 258, aprazadas 47,
retiradas 72
Preguntas con resposta escrita
Presentadas 3643, tramitadas 4758, retiradas 68
Informes e comparecencias en cumprimento doutras normas
__
Plan galego de investigación, innovación e crecemento 2011-2015 (Toma de coñecemento - Mesa 5-4-11 - BOPG núm. 445 fasc. 3º, 6-4-11).
__
Solicitude de comparecencia en Comisión de D. Francisco Hernández Rodríguez, D.
Alfonso Vez Pazos e D. Fernando García Cachafeiro, propostos pola Consellería de
Facenda para ocupar respectivamente os cargos de presidente e vogais do Consello
Galego da Competencia (Publicación – BOPG 454 fasc. 2º, 19-4-11 - Comparecencia
- Comisión 3ª, 29-4-11).
__
Comparecencia do presidente do Consello Galego da Competencia para cumprir o
disposto no artigo 17 da Lei 1/2011, do 28 de febreiro, reguladora do Consello Galego da Competencia39 (Solicitude de comparecencia - BOPG núm. 489, 14-6-11 Comparecencia - Comisión 3ª, 22-6-11).
__
Comparecencia do director xeral do Instituto Galego de Estatística para dar conta
do programa estatístico anual 2010 (Solicitude de comparecencia – Rexistro de
entrada núm. 66005, 9-6-11).
__
Solicitude de comparecencia en Comisión de D.ª Corina Porro Martínez proposta proposta conxuntamente polas Consellerías de Facenda e Traballo e Benestar, para ocupar o cargo de Presidenta do Consello Económico e Social de Galicia (Solicitude de
comparecencia - BOPG núm. 499, 28-6-11 - Comparecencia - Comisión 3ª, 30-6-11).
Páxs.161-181
Presentadas 590, tramitadas 87, retiradas 41,
aprazadas 9
Preguntas orais en Pleno
VII Declaracións institucionais
O Pleno do Parlamento, na súa sesión do 8 de febreiro de 2011, adoptou, por asentimento,
o seguinte acordo: Declaración institucional do Parlamento de Galicia, no Día Internacional
da Memoria das Vítimas do Holocausto e a prevención dos Crimes contra a Humanidade.
VIII Procedementos de control económico e orzamentario
Informes sobre o estado de execución do orzamento:
__
Execución orzamentaria ao terceiro trimestre de 2010 (Entrada da iniciativa – 30-12-10;
Toma coñecemento e traslado á Comisión 3ª - Mesa 11-1-11).
__
Execución orzamentaria ao cuarto trimestre de 2010 (Entrada da iniciativa – 31-3-11;
39 Sobre a temática teño publicado: “A participación no capital social como modalidade de axuda pública ás empresas”. Dereito. Revista
xurídica da Universidade de Santiago de Compostela. Servizo de Publicacións da USC. Vol. 12 nº 1. 2003.
177
__
Execución orzamentaria ao primeiro trimestre de 2011 (BOPG núm. 505, 6-7-11;
Modificacións orzamentarias:
__
Modificacións do mes de novembro de 2010 (Dación en conta - Comisión 3ª, 24-2-11)
__
Modificacións do mes de decembro de 2010 (Dación en conta - Comisión 3ª, 3-6-11)
__
Modificacións do mes de xaneiro de 2011 (Dación en conta - Comisión 3ª, 3-6-11)
__
Modificacións do mes de febreiro de 2011 (Dación en conta - Comisión 3ª, 3-6-11)
__
Modificacións do mes de marzo de 2011 (Dación en conta - Comisión 3ª, 3-6-11)
__
Modificacións do mes de abril de 2011 (Dación en conta - Comisión 3ª, 3-6-11)
__
Modificacións do mes de maio de 2011 (Admisión a trámite – Mesa día 21-6-11)
IX Procedementos relativos a outras institucións e órganos
Consello de Contas
__
Plan anual de traballo do Consello de Contas de Galicia para o ano 2011 (Recomendación aprobadas – BOPG núm. 454 fasc. 2º, 19-4-11).
Valedor do Pobo
__
Informe anual do Valedor do Pobo correspondente ao ano 2010 (Debate Pleno –
Pleno día 28-6-11)
Tribunal Constitucional
__
Recurso de inconstitucionalidade número 8260/2010 promovido polo presidente do
Goberno do Estado contra o artigo 2, números Un, Dous punto 2, Cinco e Dez puntos 1, 2 e 3, e os artigos 3 ao 9 da Lei 1/2010, do 11 de febreiro, de modificación de
diversas leis de Galicia para a súa adaptación á Directiva 2006/123/CE do Parlamento
Europeo e do Consello, do 12 de decembro de 2006, relativa aos servizos no mercado
interior (Admisión a trámite e suspensión da vixencia e aplicación dos preceptos impugnados - DOG núm. 248, 28-12-10; BOE núm. 310, 22-12-10; Toma de coñecemento
– Mesa 21-12-10; Levantamento da suspensión – DOG núm. 90, 10-5-11).
__
Recurso de inconstitucionalidade núm. 822/2011, promovido polo presidente do Goberno, contra os artigos 1 a 4 e disposicións adicionais primeira e segunda la Lei de
Galicia 12/2010, de 22 de decembro, de racionalización do gasto na prestación farmacéutica40 da Comunidade Autónoma de Galicia (Admisión a trámite e suspensión da
vixencia e aplicación dos artigos impugnados - DOG núm. 54, 17-3-11; Auto do 21
de xuño de 2011 de levantamento da suspensión – DOG núm. 136, 15-7-11).
Unión Europea
A Mesa do Parlamento, con data 5 de abril de 2011, aprobou a modificación das Normas
reguladoras do procedemento para o control do principio de subsidariedade nos proxectos
lexislativos da Unión Europea. Os procedementos foron:
40 De interese ao respecto o meu traballo: “Problemas de constitucionalidad en la provisión de oficinas de farmacia: a vueltas con el principio
de igualdad”. Aranzadi Tribunal Constitucional. Nº 14. Decembro. 2005.
178
O Procedemento de control de subsidariedade en España segue o seguinte esquema gráfico:
IPEX
Comisión Europea /
outras institucións da UE
Información / remisión
de propostas lexislativas
da UE
Cortes Xerais:
(Congreso dos Deputados e Senado):
Comisión Mixta para a Unión Europea,
Lei 24/2009
Se se cualifica como
acto lexislativo, e
cando se notificou
a Comunicación da
Comisión coa que se
inicia do prazo de 8
semanas
Se as Cortes Xerais
redactan un ditame
motivado informan
dos ditames dos
parlamentos rexionais
e fan referencia aos
documentos enviados
Máximo 4 semanas (28 días naturais)
desde a data de transmisión
Parlamentos rexionais:
Redactan un ditame en caso
de infracción do principio de
subsidariedade.
Deliberación e decisión
Páxs.161-181
b) 3 Consultas á rede de seguimento de subsidariedade no Comité das Rexións, ata 31
de agosto de 2011.
a) 44 Consultas remitidas pola Comisión Mixta Congreso-Senado para a Unión Europea sobre o control da aplicación do principio de subsidiariedade nas iniciativas
lexislativas europeas, ata 31 de agosto de 2011.
Comisións
parlamentarias
para asuntos da
UE ou comisións
sectoriais.
Información/ consulta
e cooperación.
Gobernos rexionais
Cadro elaborado a partir do existente no Libro “El papel de los parlamentos regionales en el proceso de
análisis de la subsidariedad en el marco del sistema de alerta rápita del Tratado de Lisboa”.
179
Respecto do procedemento seguido en relación ao Comité das Rexións, os procesos de
consulta da avaliación de impacto (CEI) e consulta selectiva (CS) na Rede de seguimento
da Subsidariedade, segue este esquema:
Publicación no sitio web da RSS
do documento da UE presentado
para consulta cun cuestionario
personalizado, sobre o que se basee
calquera aportación.
Aportación ao ditame do CDR ou ao
traballo das comisións do CDR (CS)
/ Aportación do CDR á avaliación de
impacto da CE
Os socios da RSS presentan
a súas aportacións a través
do sitio web da RSS
Transmisión do informe da consulta
ao relator do CDR (CS) / transmisión
do informe á CE (CEI)
Solicitudes de información ao abeiro do artigo 9 do Regulamento41
Para o mellor cumprimento das súas funcións os deputados poden solicitar das Administracións públicas os datos, informes ou documentos que consten en poder destas.
Na actualidade resulta indubidable que os deputados precisan obter información para
desenvolver as súas funcións constitucionais. A información é un presuposto obxectivo
da correcta e libre formación da súa vontade institucional como medio indispensable para
que os deputados, sobre todo da oposición, poidan axuizar con seriedade a acción política
do goberno.
O procedemento previsto para a obtención da citada información instruméntase a través
dunha solicitude dirixida por conduto da Presidencia do Parlamento, á que a Administración deberá facilitar a documentación solicitada ou manifestarlle ao Presidente da Cámara,
nun prazo máximo de 30 días as razóns fundadas en dereito que o impidan. Paralelamente
os deputados gozan do dereito a recibir do seu grupo parlamentario a información e
documentación necesaria para as súas funcións, se ben esta posibilidade suscita menos
problemas xurídicos que a solicitude personalizada de información por parte do deputado
aos poderes públicos.
O Tribunal Constitucional abordou en multitude de ocasións o alcance do dereito dos
parlamentarios a recabar información, entendendo que a denegación ou incompleta satisfacción da solicitude dos parlamentarios non supón, por si mesma, a vulneración do
dereito fundamental ao exercicio do cargo garantido polo artigo 23 da Constitución, xa
que este non comprende o dereito a obter unha resposta cun concreto contido (Sentenza
do Tribunal Constitucional 220/1991, do 25 de novembro).
A atribución regulamentaria limítase, pois, a un dereito ao procedemento (“ius ut procedatur”) de tal xeito que só excepcionalmente poderá controlarse a través do amparo
constitucional unha actuación das Administracións públicas que non conteste, ou o faga
indebidamente unha solicitude de información do parlamentario. Déixase, pois, ao estrito
ámbito do control político a crítica da actuación do Executivo.
41 Ao respecto pode consultarse “Ius in officium” e posición constitucional do parlamentario en Galicia ante a reforma estatutaria. Dereito.
Revista Xurídica da Universidade de Santiago de Compostela. Vol. 14, nº 2, 2005.
180
Presentados
Respostados
G.P. Popular de Galicia
8
12
G.P. dos Socialistas de Galicia
197
80
G.P. do Bloque Nacionalista Galego
217
84
Totais
422
176
Páxs.161-181
Os datos deste procedemento correspondentes a este período de sesións son:
O propio Tribunal Constitucional, na súa Sentenza 181/1989, do 3 de novembro, entende
que o amparo que poida solicitar o parlamentario á Presidencia ou, no seu caso, á Mesa
do Parlamento non vén incluído dentro da facultade de recabar información por parte dos
parlamentarios. O Tribunal argumenta desde consideracións de corrección xurídica e para
evitar unha xudicialización inaceptable da vida política, de tal xeito que non lle corresponde ao máximo intérprete da Constitución decidir se a negativa a informar é politicamente
oportuna ou non.
181
Xurisprudencia contencioso-
administrativa
FRANCISCO DE COMINGES CÁCERES
42
ADMINISTRACIÓN LOCAL
1 Competencia dos Concellos para autorizar e condicionar a instalación de
estacións e antenas de telefonía móbil.
A Sentenza do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 4ª) de 13 de decembro de 2011 (Casación
3035/2008, relator: Excmo. Sr. Martí García) desestima o recurso interposto contra unha
parte da “Ordenanza municipal de antenas” do Concello de Ourense, recoñecendo a
competencia municipal para ordenar, autorizar e condicionar a instalación de estacións
base de telefonía móbil atendendo a criterios urbanísticos e estéticos. Considera que a
limitación temporal das licenzas establecida na ordenanza non resulta desproporcionada, ao non supoñer unha restrición absoluta do dereito dos operadores, amparándose
ademais na correspondente normativa sectorial. Tamén que a obriga de compartir o emprazamento por parte das diferentes operadoras pode impoñerse sempre que o requiran
os intereses medioambientais ou urbanísticos que as Corporacións locais deben protexer.
183
2 Reclamacións de pagamento de contratistas das Administracións locais.
Inaplicación das medidas cautelares contra a inactividade administrativa
establecidas na reforma da Lei de loita contra a morosidade aos contratos
celebrados antes da súa entrada en vigor.
A Sentenza do Tribunal Superior de Xustiza de Galicia –TSXG- (Sª do Cont.-Ad., Secc.
2ª) de 12 de xaneiro de 2012 (recurso 4177/2011, relator: Ilma. Sra. Paz Eiroa) confirma o
auto un Xulgado Contencioso-Administrativo que denegou a “medida cautelar positiva”
solicitada pola entidade recorrente, de condea ao pagamento de determinadas facturas
adebedadas polo Concello de Valdoviño, ao abeiro do disposto no artigo 200.bis da Lei
30/2007, de 30 de outubro, de Contratos do Sector Público, introducido por Lei 15/2010,
de 5 de xullo. E iso ao considerar que: «La Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la
Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, entró en vigor el día 7 de julio de 2010 siguiente
al de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, según lo dispuesto en su disposición
final única, y será de aplicación a todos los contratos celebrados con posterioridad a su
entrada en vigor, según lo previsto en su disposición transitoria primera. No es de aplicación al contrato del caso -la solicitud de la medida se refiere a facturas aceptadas el 25 de
junio de 2009. En todo caso, el órgano judicial denegó la medida porque la ejecución del
acto no pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso, al amparo de lo dispuesto en
el artículo 130 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y tal considerando no se critica».
3
184
Servizo de recollida e tratamento de lixos. Natureza de taxa e non de prezo
público. Servizo obrigatorio. Deber de pagamento con independencia de
que o inmoble ao que se refire a taxa xere ou non residuos.
A sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 4ª) de 23 de xaneiro de 2012 (rec.
16384/2009, relator: Ilmo. Sr. Selles Ferreiro) desestima o recurso interposto contra a Ordenanza reguladora da taxa pola prestación do servizo de recollida e tratamento de lixos e
residuos urbanos do Consorcio das Mariñas (BOP da Coruña de 26/06/2009).
Insiste en que o tributo en cuestión ten a natureza de taxa e non de prezo público, aínda que
nos atopemos «ante un supuesto de excepción, al decir que, la simple existencia de basuras
domiciliarias hace necesario el servicio y no cabe, por tanto, aducir su no utilización para no
pagar la Tasa. En resumen o, dicho de forma mas terminante, se da el hecho imponible de
la tasa aunque no exista utilización efectiva ni se haya provocado, pues la compensación
económica que supone el cobro de la Tasa, no puede quedar al arbitrio de que los posibles
destinatarios decidan o no utilizar el servicio». E en tal sentido incide tamén en que o servizo
de recollida de residuos: «es de recepción obligatoria de competencia municipal y se presta
en régimen de derecho público, por lo que no es posible que el sujeto pasivo destinatario
renuncie a su recepción por elementales razones higiénico-sanitarias de interés público (artículo 26.1 .a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local), de
modo que, una vez que se ha implantado legalmente a través de la ordenanza reguladora,
se devenga con el inicio de la prestación del servicio (artículo 26 del TRLRHL), por lo que el
hecho imponible surge independientemente de que el sujeto pasivo (usuario) participe poco,
mucho o nada en la producción de los residuos, ya que se exige cuando se preste el servicio
exigible, y ello ha tenido lugar, con independencia de que las viviendas a que se destina el
servicio se ocupen o no por su propietaria o que aquél se use con mayor o menor intensidad;
finalmente, se ha indicado que la recogida de residuos se presta en régimen de derecho
público, y ello es así porque ese servicio es público, con independencia de que se preste
Anulación de orzamentos municipais por non ter sido obxecto de negociación
colectiva.
A Sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 1ª) de 1 de febreiro de 2012 (rec. 644/2009,
relator: Ilma. Sr. Fernández Dotú) anula o acordo aprobatorio do orzamento municipal
e do cadro de persoal do Concello de Ferrol (A Coruña) para o ano 2009 respecto de
determinados epígrafes, por non ter sido obxecto de negociación colectiva (artigo 37 do
Estatuto Básico do Empregado Público). Sinala o seguinte ao respecto:
«(...) se denuncia que la RPT anexa a los Presupuestos del año 2009 presenta varias mo-
dificaciones respecto a la RPT de 2008, en relación con las cuantías del complemento específico y del de productividad de determinados puestos de trabajo, cuyas modificaciones
no encuentran en cuanto a su motivación amparo legal ni han sido objeto de negociación.
En tal sentido, se denuncia que determinados puestos, tales como el de Secretaria de Protocolo de la Alcaldía; Oficiales Administrativos de la Intervención General y del Negociado
de Inspección y Recaudación; Jefe del Negociado de Tesorería; Jefe del Negociado de
Promoción Cultural; Oficial administrativo de Bibliotecas y Archivos; Jefe del Negociado de
Seguridad Pública; Encargado del Parque Móvil; Jefe del Negociado de Estadística; Encargado del Servicio de Obras; Encargado del Cementerio ;y Vigilante del Servicio de Sanidad,
Consumo, Aguas y Mercado han visto modificada la cuantía del complemento específico
asignado a cada uno de dichos puestos para acomodarla, sumada al complemento de destino, a la diferencia del citado complemento de destino del respectivo puesto y la cuantía
del mismo que personalmente tenía reconocida cada trabajador.
Igualmente y en este mismo apartado, se denuncia el incremento del complemento específico para varios puestos, todos ellos de carácter eventual, del Gabinete de la Alcaldía, tales como el de Gerente de Urbanismo, Jefe de Gabinete de Alcaldía, Asesor de la Alcaldía,
Asesor jurídico de Urbanismo, Asesor cultural, Técnico de Participación Ciudadana, Jefe
del Gabinete de Prensa, los cinco puestos de Secretaria del Grupo municipal y, personal de
apoyo al Gabinete de Prensa.
XURISPRUDENCIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.
Páxs. 183-206
4
efectivamente de forma directa con los propios medios del ente local, o indirecta mediante
contrato administrativo suscrito con una empresa, de manera que el importe que ingresa el
usuario de ese servicio tiene la naturaleza jurídica de tasa y no de precio público, y así lo ha
dispuesto con claridad el segundo inciso delartículo 2.2.a) de la LGT para evitar la llamada
“huída del derecho administrativo” que se produciría si tal ingreso se calificara como precio
público sujeto a derecho privado cuando su liquidación tiene su causa en la prestación de un
servicio público que resulta obligatorio tanto para el ente titular de él, como para quien lo
recibe, en este caso como sustituta del contribuyente».
Efectivamente tales motivos de impugnación han de tener favorable acogida, pues amén
de que no puede olvidarse cual es la naturaleza y finalidad de tal complemento, conforme
a lo previsto en el art. 4 del Real Decreto 158/1996 , y que el establecimiento y la modificación del mismo exigirá que la corporación previamente lleve a cabo una valoración del
puesto atendiendo a las concretas característica del mismo, es lo cierto, amén de ello, que
su modificación exige en todo caso la previa negociación con la mesa social, de acuerdo
con lo previsto en el art. 37.1 del EBEP .
Ha de tener, asimismo, favorable acogida lo alegado por la parte actora respecto a la
subida del complemento de productividad, pues, como el propio recurrente afirma, aún
cuando el aumento que se recoge respecto del mismo no fuera sino derivado de aplicar el
185
incremento del IPC a su cuantía, respecto del año 2008, dicho tema habría de ser objeto
de negociación, conforme al art. 37.1 a) del EBEP (...) ».
DEREITOS FUNDAMENTAIS
1
186
Vulneración do dereito a acceder aos cargos representativos: constitucionalidade
do requisito, establecido pola Lei Orgánica do réxime electoral xeral, de
que as candidaturas presentadas por partidos políticos que non obtivesen
representación en ningunha das Cámaras na anterior convocatoria electoral se
acompañen dun determinado número de sinaturas de electores que as avalen.
Subsanabilidade da insuficiencia de sinaturas de electores.
A Sentenza do Tribunal Constitucional 169/2011, de 3 de novembro (relator: Sr. Delgado Barrio) estima o recurso de abeiro electoral promovido polo Partido Humanista contra
unha resolución da Xunta Electoral de Pontevedra que declarou que o número de avais
válidos presentados para poder formular a súa candidatura ás eleccións xerais de 2011 era
insuficiente e que non resultaba posible emendar a devandita irregularidade achegando
novos avais. Afirma, dunha parte, que «con independencia de que la exigencia de avales
no esté expresamente prevista en la Constitución, su eventual contradicción con el art.
23.2 CE sólo dependerá de que se hayan sobrepasado las limitaciones impuestas al legislador respecto de su carácter no discriminatorio o contrario al principio de representación
política, no convirtiendo este requisito en arbitrario el hecho de que el legislador no haya
explicado de manera suficiente las razones de su decisión legislativa, lo que sólo puede
concluirse de su contraste con el texto constitucional». E doutra que: «la insuficiencia de
avales ha de considerarse un defecto subsanable, susceptible, por tanto, de ser corregido
mediante el trámite de subsanación que, de acuerdo con lo previsto en el art. 47.2 LOREG,
indefectiblemente tiene que otorgar la Administración electoral cuando advierta que el
número de firmas presentado es inferior al legalmente requerido».
2
A esixencia de licenza urbanística de actividade aos centros de culto relixioso
non supón unha vulneración do dereito constitucional á liberdade relixiosa.
A Sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 1ª) de 18 de xaneiro de 2012 (recurso
10/2009, relator: Ilmo. Sr. Chaves García) desestima o recurso interposto contra unha
resolución do Concello de Ourense, que dispuxo o cesamento inmediato do exercicio de
actividade nun centro de culto da Igrexa de Dios Pentecostal Española, por carecer da
preceptiva licenza de apertura. Afírmase na sentenza que: «(…) La invocación de una actividad religiosa no comporta una exención del deber de justificar previamente la idoneidad
de las condiciones de seguridad y salubridad de los locales, sino que resulta preceptiva la
obtención de la previa licencia municipal de actividad. Ello sin perjuicio del impacto posterior de la Directiva 2006/123/CE (Directiva de Servicios) y su desarrollo legal en el ámbito
local (posterior en vigencia al tiempo de dictarse el acto enjuiciado) y que puede abrir el
paso a otras modalidades de control menos agresivas, tales como la comunicación previa o
la declaración responsable. De ahí que en el caso y al tiempo planteado, resulta irrelevante
el esfuerzo del demandante para desviar la motivación del desalojo y cierre del local a la
cuestión de la subsanación o no de las deficiencias técnicas, ya que no se discute la buena
voluntad del pastor ni de la confesión religiosa para acomodarse a las condiciones exigibles
sino lisa y llanamente lo que se reprocha es el ejercicio de la actividad sin la previa licencia.
3 Dereito de folga. Radio Televisión de Galicia. Falta de motivación da
resolución que fixa os servizos mínimos durante unha folga xeral.
A Sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 1ª) de 1 de febreiro de 2012 (recurso 22/2010,
relator: Ilmo. Sr. Fernández Dotú) anula, por falta de motivación, o Decreto 151/2010, de
23 de setembro da Consellería da Presidencia, Administracións Públicas e Xustiza, polo
que se ditan normas para garantir os servizos esenciais durante a folga xeral convocada
para o día 29 de setembro de 2010.
Afirma o Tribunal, en primeiro lugar, que: «(…) la causalización de los servicios mínimos
debe realizarse sobre la base de las concretas circunstancias de la huelga. (…) no todas
las actividades desarrolladas por la Administración Autonómica como contenido de la
prestación de un servicio esencial, imponen la fijación de unos mínimos durante la jornada de paro. No se puede discutir la necesidad de que los medios de comunicación social
y los servicios de educación, no queden interrumpidos durante la jornada de huelga
general, pero dicha su condición de “servicios esenciales” no exime a la Administración
demandada del deber de señalar los concretos derechos y bienes en juego ni le exonera
de explicar en qué medida la huelga general convocada los pone en peligro, así como de
razonar que su preservación ha de hacerse precisamente en los niveles y proporciones
decididas».
Con ese presuposto de partida, tras analizar as concretas circunstancias do caso, conclúe
finalmente que: «dicha motivación ha de darse a conocer en el propio acto administrativo que establezca los servicios mínimos y, cuando se opte por una motivación “in
aliunde”, esto es, mediante la referencia a otros documentos o actuaciones, será necesario que el propio acto de servicios mínimos identifique con la debida claridad ese otro
documento o actuación donde se contiene la motivación, para que los huelguistas puedan conocer sin ningún genero de dudas cuál es la motivación y dónde se encuentra”,
y no constando en el Decreto impugnado, ni en su preámbulo ni en su artículo único,
ni la referencia ni la identificación de los informes o propuestas de servicios mínimos
que pudieran haber elaborado la Consellería de Educación o el ente público CRTVG, no
podemos entender cumplido el requisito de la motivación por esta concreta vía, lo que
nos lleva a acoger los motivos de impugnación que el sindicato recurrente ha querido
hacer valer en este procedimiento. Y ello conduce a su vez a la estimación del presente
recurso contencioso-administrativo, al incidir negativamente el Decreto impugnado en
el contenido constitucional delartículo 28.2 C.E., ante la ausencia de los datos precisos
para poder enjuiciar la proporcionalidad de la restricción del ejercicio del derecho de
huelga. »
Estamos ante una construcción adaptada para un uso especial y ante una actividad que
por naturaleza congrega numerosas personas, circunstancias que encarecen la actividad
preventiva del visado municipal, tanto por la seguridad de los propios feligreses como
por la eventual contaminación acústica al vecindario. El desempeño de tal actividad sin
condiciones de seguridad y salubridad, aunque se esté tramitando el permiso o aunque
se cuente con buena voluntad de sus promotores, es una espada de Damocles sobre la
Administración municipal ya que ante cualquier calamidad o accidente podría generarse
su responsabilidad por omisión o tolerancia, pese a conocer su clandestinidad. »
Páxs. 183-206
No se trata de una sanción sino sencillamente de restablecer el ordenamiento jurídico perturbado al desarrollar la actividad como hecho consumado.
187
ECONOMÍA E INDUSTRIA
1
188
Produción de enerxía eléctrica fotovoltaica. Constitucionalidade e legalidade
do Regulamento estatal que regula os requisitos esixibles para que as
devanditas instalacións poidan obter axudas públicas.
A Sentenza do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 3ª) de 1 de marzo de 2012 (Casación
428/2010, relator: Excmo. Sr. Bandres Sanchez-Cruzat), desestima o recurso interposto pola
Xunta de Galicia contra o Real Decreto 1003/2010, de 5 de agosto, polo que se regula a
liquidación da prima equivalente ás instalacións de produción de enerxía eléctrica de tecnoloxía fotovoltaica en réxime especial. Sinala que: «Tal como expresa su preámbulo, el Real
Decreto 1003/2010 se dicta para salvaguardar el sentido y finalidad de las “ayudas” que
contiene la regulación del régimen especial aplicable a determinadas instalaciones de generación de energía eléctrica. A la vista de que ciertas instalaciones fotovoltaicas podrían
estar cobrando de modo indebido los “fondos [...] que se perciben del consumidor eléctrico
por el consumo de electricidad y uso de infraestructuras”, el Real Decreto trata de “mejorar
el proceso de acreditación” de las instalaciones fotovoltaicas “[...] a la hora de ingresar en
los distintos marcos retributivos que la legislación vigente dispone”. La norma impugnada,
pues, intenta garantizar un “nivel mínimo de control” de modo que las instalaciones que no
dispusieron de los elementos imprescindibles (los paneles solares, entre otros) para producir
la energía comprometida no puedan disfrutar del especial régimen de primas. Para cumplir
este objetivo el Real Decreto incluye en sus artículos 3 a 6, ambos inclusive, una regulación
que detalla cómo y ante quién se ha de acreditar que la instalación fotovoltaica cuenta con
los equipos necesarios para la producción de energía eléctrica (artículo 3), qué instalaciones deberán someterse a esta acreditación (artículo 4) y cuáles son los efectos económicos,
provisionales o definitivos, que derivan de la acreditación o de la falta de acreditación del
cumplimiento, por parte de las instalaciones perceptoras de las primas, de las condiciones
mínimas exigibles para generar energía eléctrica (artículos 5 y 6) ».
Con ese punto de partida conclúe, en primeiro lugar, que conforme á Sentenza do Tribunal Constitucional 18/2011, de 3 de marzo «el Estado está legitimado para proceder a
regular la liquidación de la prima equivalente de las instalaciones fotovoltaicas acogidas
al Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción
de energía eléctrica en régimen especial, y al Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología
solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la
retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, para dicha tecnología, así como
de aquellos mecanismos indicados para su implementación, en cuanto que ésta prescripción regula un elemento esencial del régimen especial de producción eléctrica, que incide
en el régimen económico de la retribución en su conjunto, y no advertirse merma de las
facultades autorizatorias de dichas instalaciones que competen a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus Estatutos de Autonomía y la Ley reguladora del Sector Eléctrico».
En segundo lugar, que «no consideramos que la determinación de los efectos derivados
de la falta o insuficiencia de la acreditación, en referencia a la disposición de los equipos
necesarios de las instalaciones fotovoltaicas, que justifica la declaración de inaplicación del
régimen económico primado, prive de eficacia las resoluciones autorizatorias de las instalaciones fotovoltaicas acordadas por las Comunidades Autónomas, o que sea contraria al
sistema de revisión de los actos en vía administrativa»
A Sentenza do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 5ª) de 2 de febreiro de 2012 (Casación
2463/2009, relator: Excmo. Sr. Calvo Rojas), revoga unha sentenza anterior do TSXG que
anulara o Acordo do Consello da Xunta de Galicia de 22 de xuño de 2006, polo que se
adoptaron determinadas medidas para emendar as deficiencias detectadas no Plan Sectorial de Ordenación Territorial de Parques de Tecnoloxía Alimentaria na Costa Galega (omisión de avaliación de impacto ambiental sobre determinadas zonas protexidas). Tras casar
a sentenza, o alto Tribunal desestima o recurso contencioso-administrativo interposto contra o referido Acordo. Considera –a diferenza da Sala de instancia- que non era necesario
tramitar a corrección do Plan Sectorial pola vía da revisión de oficio de disposicións de carácter xeral (art. 102 Lei 30/1992, de 26 de novembro). Afirma ao efecto que «quien ostenta la potestad reglamentaria, además de acudir al procedimiento de revisión de oficio de
las disposiciones generales previsto en el artículo 102.2 citado, puede también depurar o
corregir los eventuales defectos de forma, de procedimiento o de fondo advertidos en una
disposición mediante el dictado una nueva que subsane el defecto advertido. Lo contrario
supone cercenar o restringir injustificadamente el ejercicio de la potestad reglamentaria a
la Administración, que, claro es, también comporta la posibilidad de reformar lo previamente reglamentado. En suma, en contra de lo razonado por la sentencia recurrida, nada
impide que la Administración sustituya los reglamentos que ha dictado por otros nuevos
aun con el fin de subsanar vicios que incurran en alguna de las causas de nulidad radical
(…). Además, no habiendo constancia de que contra el Plan Sectorial se hubiera interpuesto en su momento recurso directo, el planteamiento que alberga la sentencia recurrida
puede comprometer seriamente los principios de seguridad jurídica y de confianza. (…) ».
2 Modificación do Plan Sectorial de Ordenación Territorial de Parques de
Tecnoloxía Alimentaria na Costa Galega para emendar deficiencias do
anteriormente aprobado. Non cómpre tramitala pola vía da revisión de
oficio de disposicións de carácter xeral. Convalidación por subsanación.
Páxs. 183-206
E, finalmente, rexeita «que el régimen de acreditación de las instalaciones fotovoltaicas
con el objeto de comprobar que cuenten con los equipos necesarios para la producción
de energía eléctrica conculque el principio de irretroactividad de las normas restrictivas de
los derechos individuales».
3 Inconstitucionalidade da prohibición establecida na Lei de Ordenación
Farmacéutica de Galicia de adxudicación de oficinas de farmacia aos
farmacéuticos que cumprisen 65 anos.
A Sentenza do Tribunal Constitucional 79/2011, de 6 de xuño (Relator Sr. Pérez de los
Cobos Orihuel), declara inconstitucional e nulo o inciso “en ningún caso poden solicitar
a adjudicación dunha oficina de farmacia os farmacéuticos que cumprisen sesenta cinco
anos de idade ao inicio do procedemento” do art. 19.5 da Lei do Parlamento de Galicia
5/1999, de 21 de maio, de ordenación farmacéutica, na súa redacción orixinal, por establecer unha discriminación por razón da idade incompatible co principio constitucional de
igualdade. Sinala así que: «no resulta conforme con las exigencias del art. 14 CE que se
impida con carácter general a los mayores de sesenta y cinco años la opción de concurrir
a la obtención de una autorización so pretexto de que, por razón de su edad, no podrán
ser titulares de la oficina de farmacia durante un periodo imposible de precisar apriorísticamente (pero que no cabe descartar que llegue a superar los tres años) cuando el tiempo
de apertura mínima de la oficina tan sólo se exige a efectos de permitir la transmisión de
189
la oficina de farmacia, reconociéndose incluso algunas excepciones a tal limitación. De
ahí que quepa concluir que si la edad de sesenta y cinco años no es obstáculo para seguir
ejerciendo la profesión de farmacéutico titular de la oficina de farmacia a la luz del art. 20
de la ley, entonces la prohibición de acceso a una nueva autorización para los mayores de
esa edad no está conectada con el interés público presente en la ordenación del servicio
farmacéutico, y sin embargo incide en una de las formas de ejercicio profesional, precisamente la articulada a través de la organización de una actividad empresarial, faceta en
la cual no está justificada la restricción impuesta a los mayores de sesenta y cinco años.
Por lo que hace, finalmente, a la alegación de la Xunta de que el acceso a los concursos
de mayores de sesenta y cinco años puede propiciar situaciones especulativas en las que el
concursante que supere esa edad, por sus mayores méritos, obtenga una autorización con
la sola intención de trasmitirla a un tercero o de gestionar la oficina de farmacia a través
de un tercero nombrado farmacéutico regente, debemos advertir que, en todo caso, este
tipo de riesgos especulativos, de resultar factibles, no pueden justificar, por su carácter
preventivo y a la luz del principio de proporcionalidad, una exclusión a radice de los mayores de sesenta y cinco años de la opción misma de concurrir a los concursos para nuevas
oficinas, frente a la alternativa de introducir mecanismos específicos que, sin sostenerse en
tal exclusión absoluta, vayan dirigidos a eliminar o mitigar tales riesgos (…) ».
MEDIO AMBIENTE E URBANISMO
190
1
Plans Xerais de Ordenación Municipal. Procedemento de aprobación. Efectos
do silencio da Administración autonómica competente en materia de
patrimonio histórico. Innecesariedade de informe do Interventor municipal.
A Sentenza do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 5ª) de 24 de novembro de 2011 (Casación
1523/2008, relator: Excmo. Sr. Calvo Rojas), revoga unha sentenza anterior do Tribunal
Superior de Xustiza de Galicia que anulara na súa totalidade o Plan Xeral de Ordenación
Municipal de Boiro (A Coruña), por terse aprobado sen o preceptivo informe da Consellería de Cultura en materia de patrimonio histórico. Considera o máximo Tribunal nesta
sentenza que o prazo para a emisión do referido informe sectorial é de un mes desde que
se solicita, transcorrido o cal pode continuar a tramitación do Plan Xeral (art. 83 da Lei
30/1992, de 26 de novembro e art. 85.3 Lei 9/2002, de 30 de decembro, de Ordenación
Urbanística de Galicia –LOUGA-).
Engade así mesmo que: «en cuanto al informe del Interventor municipal, el artículo 54 del
Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, establece que “será necesario
el informe previo del Secretario y además, en su caso, del Interventor o de quienes legalmente les sustituyan para la adopción de los siguientes acuerdos: a) En aquellos supuestos
en que así lo ordene el Presidente de la Corporación o cuando lo solicite un tercio de sus
miembros con antelación suficiente a la celebración de la sesión en que hubieren de tratarse. b) Siempre que se trate de asuntos sobre materias para las que se exija una mayoría
especial”. En el expediente administrativo consta el informe preceptivo del Secretario General de la Corporación; además, el Plan General incorpora en su Capítulo 20 un Estudio
Económico Financiero en el que analiza la capacidad económica del Municipio así como los
costes de las actuaciones previstas, concluyéndose que resulta factible la realización de las
inversiones previstas en el Plan. Así las cosas, y dado que la norma transcrita se refiere a la
necesidad de informe del Interventor municipal “en su caso”, entendemos que tal exigencia no opera en este caso y que, por tanto, la ausencia del mencionado informe carece de
la relevancia invalidante que pretende atribuirle la parte demandante».
«(...) la anulación del P.X.O.M. de Ourense del año 2003, lleva a que la resolución adminis-
trativa impugnada carezca de la cobertura necesaria para su subsistencia, no habiéndose
desvirtuado la circunstancia de que tampoco encontraría cobertura en el Plan Xeral anterior a dicho a P.X.O.M. anulado, siendo de tener en cuenta que la alcanzada conclusión
anulatoria no puede ser evitada mediante la referencia a la inviabilidad de alegar defectos
procedimentales con ocasión de impugnación indirecta, puesto que en realidad la cuestión
aquí concurrente es la de que pendiente la formulada impugnación del acto de gestión urbanística, la desaparición, mediante pronunciamientos dictados en otros recursos contencioso-administrativos, del P.X.O.M. que hasta entonces constituía su amparo, se convierte
en evidente motivo de anulación de tal acto de gestión ante la mencionada situación de
ausencia de la necesaria cobertura para el mismo. Aquella conclusión anulatoria tampoco
puede ser eludida con invocación de lo establecido en el artículo 72.2 L.J.98 en el que precisamente se establece que la anulación de una disposición produciría efectos para todas
las personas afectadas, mientras que la referencia a la publicación se efectúa en relación
con los denominados como efectos generales. En consecuencia, no se aprecia base para
acoger el presente recurso de apelación.” »
3
Efectos do silencio administrativo na aprobación de plans e na tramitación
de licenzas urbanísticas.
A Sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 2ª) de 10 de novembro de 2011 (recurso
4463/2011, relator: Ilmo. Sr. Arrojo Martínez) alcanzou as seguintes conclusións sobre
as consecuencias da declaración de nulidade total do Plan Xeral de Ourense de 2003
realizada por dúas sentenzas anteriores do mesmo Tribunal ditadas o 17 de abril de 2008
(recs. 5172/2003 e 5185/2003), confirmadas polo Tribunal Supremo, respectivamente, en
sentenza de 9 de marzo de 2011 (casación 3037/2008) e auto de 29 de setembro de 2011
(casación 3640/2008):
Páxs. 183-206
2 A declaración xudicial de nulidade total dun Plan Xeral de Ordenación
Municipal afecta a todos os plans secundarios e actos ditados en execución
daquel que non tivesen devido firmes.
A Sentenza do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 5ª) de 13 de outubro de 2011 (Casación
3214/2008, relator: Excmo. Sr. Calvo Rojas) clarifica o réxime do silencio administrativo
aplicable en Galicia no procedemento de aprobación dos plans. Afírmase nela que: «A
partir de nuestra sentencia de 23 de diciembre de 2009 (recurso de casación 5088/2005)
y sobre todo de la de 17 de noviembre de 2010 (casación 1473/2006), esta Sala ha venido
precisando el alcance del artículo 16.3 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen
del suelo y valoraciones, puesto en relación en el artículo 43 de la Ley 30/1992, en orden
a la aprobación por silencio del urbanístico del planeamiento urbanístico promovido por
los particulares, quedando allí señalada la imposibilidad de adquirir por silencio facultades
relativas al servicio público, cual es la del derecho a urbanizar, derivada de la aprobación
de un instrumento de ordenación».
A posterior Sentenza do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 5ª) de 7 de decembro de 2011
(casación 227/2009, relator: Excmo. Sr. De Oro-Pulido López), tamén referida a Galicia,
mantén o criterio xurisprudencial tradicional que proscribe a posibilidade de obter por
191
silencio administrativo licenzas para edificacións ou usos incompatibles coa ordenación
urbanística, aplicando o disposto ao efecto no artigo 8.1.b) ‘in fine’ do Texto Refundido da Lei do Solo aprobado por Real Decreto Lexislativo 2/2008, de 20 de xuño e no
artigo 195.1 Lei 9/2002, de 30 de decembro, de Ordenación Urbanística de Galicia.
Incide igualmente en que «Por otra parte, no estará de más señalar que el reciente Real
Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de adopción de diversas medidas relativas, entre
otras, al incremento de la seguridad jurídica en el sector inmobiliario, aunque no aplicable por razones temporales a las presentes actuaciones, se alinea decididamente con
la doctrina legal establecida por este Tribunal por, entre otras, la citada sentencia de 27
de enero de 2009, como reconoce expresamente el apartado VI del Preámbulo de dicha
disposición, en el que se resalta asimismo que la regla de la imposible adquisición por
silencio administrativo de facultades o derechos que contravengan la Ordenación Territorial o urbanística ya estaba contenida en el art. 8.1.b) del Texto Refundido de 2008, al
que atribuye carácter básico y que la nueva disposición legal no viene sino a confirmar.
Disposición ésta última que, como hemos señalado anteriormente, continúa en la línea
marcada por las disposiciones anteriores».
4
192
Disciplina urbanística. O prazo de un ano, de caducidade do procedemento
de protección da legalidade, iníciase coa resolución de incoación, non coas
dilixencias previas de investigación.
As Sentenzas do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 5ª) de 13 de outubro de 2011 e 21 de
decembro de 2011 (Casación 3987/2008 e 4796/2010), corrixen o criterio establecido polo
Tribunal Superior de Xustiza de Galicia sobre a caducidade dos procedementos de protección da legalidade e sancionadores en materia urbanística, insistindo en que o cómputo do
prazo se inicia coa resolución de incoación do expediente, e non coas dilixencias previas de
investigación. Sinala ao efecto o alto Tribunal que: «El artículo 43.2.a/ de la Ley 30/1992, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común,
establece que en los procedimientos iniciados de oficio el cómputo del plazo máximo para
resolver “(…) se contará desde la fecha del acuerdo de iniciación”. Por su parte, el artículo
209.4 de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del
Medio Rural de Galicia, establece que “el expediente de reposición de la legalidad deberá
resolverse en el plazo de un año a contar desde la fecha del acuerdo de incoación”. (...) No
podemos compartir el razonamiento que expone la Sala de instancia para fijar un dies a quo
diferente al establecido por la Ley, señalando como fecha inicial del cómputo el día siguiente
a la finalización de las diligencias previas informativas. Por lo pronto debe notarse que las
actuaciones previas se realizan a fin de determinar, con carácter preliminar, sin concurren
circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento de restablecimiento de la legalidad (...) no cabe reprochar a la Administración actuante que antes de iniciar el procedimiento sancionador realice unas actuaciones previas a fin de recabar los datos que luego habrán
de figurar en el acuerdo de incoación. Pues bien, una vez realizadas esas actuaciones previas,
el tiempo que tarde la Administración en acordar la incoación del procedimiento podrá tener las consecuencias que procedan en cuanto al cómputo de la prescripción (extinción del
derecho); pero no puede ser tomado en consideración a efectos de la caducidad, pues esta
figura lo que pretende es asegurar que una vez iniciado el procedimiento la Administración
no sobrepase el plazo de que dispone para resolver».
6 Autorización ambiental integrada. Non procede o seu outorgamento se o
preceptivo informe urbanístico municipal se emite en sentido desfavorable.
A Sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 2ª) de 15 de decembro de 2011 (recurso
4425/2011, relator: Ilmo. Sr. Méndez Barrera) anulou a autorización ambiental integrada
outorgada pola Xunta de Galicia a unha Planta de elaboración de fariñas e aceites de peixe
tras considerar que:
«El informe del Ayuntamiento se emite en sentido desfavorable al otorgamiento de la
autorización ambiental integrada porque la actividad a desarrollar está dentro del espacio
natural protegido “Ensenada de San Simón”, incluido en la lista gallega de Lugares de
Importancia Comunitaria de la Red Europea Natura 2000, y declarado zona de especial
protección de los valores naturales según el Anexo I del artículo 1º del Decreto 72/2004;
y porque a la actividad (...) no le es aplicable la categoría de industria limpia compatible
con áreas residenciales por su escaso nivel de contaminación acústica, de humos, gases o
vertidos descrita por las normas subsidiarias de planeamiento municipal. Es por lo tanto
claro que el Ayuntamiento de Redondela emitió el informe urbanístico negativo al que se
refiere el párrafo segundo del artículo 15 de la Ley 16/2002, y conforme a este precepto
la Administración demandada no tenía otra opción que dictar resolución poniendo fin al
procedimiento y denegando la autorización interesada».
Senllas Sentenzas do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 5ª) de 12 de decembro de 2011
(Casación 2097/2007 e 410/2008, relator: Excmo. Sr. Rodríguez-Zapata Pérez), anularon
o deslinde do dominio público marítimo-terrestre de determinados tramos de costa do
termo municipal de Ares (A Coruña) tras concluir que: «la remisión que hace el artículo
4.5 de la Ley de Costas al procedimiento de desafectación previsto en el artículo 18 de la
misma Ley lleva a considerar que los terrenos que han perdido sus características naturales
de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre no han de mantenerse indefinidamente en
el ámbito del dominio público por el sólo hecho de que un deslinde practicado antes de la
desnaturalización de los terrenos, los incluyó en su día como demaniales (...). Corresponde
a la Administración justificar en forma expresa en qué medida siga siendo necesario mantener, en su caso, la afectación de terrenos que, en su día, fueron calificados formalmente
como demaniales».
Páxs. 183-206
5 Medio ambiente. Costas. Deslinde do dominio público marítimo-terrestre.
Deber de motivar a afectación de terreos que perderon as súas características
naturais.
PERSOAL
1 Oferta de emprego público da Comunidade Autónoma de Galicia.
Consolidación de emprego temporal. Persoal laboral “indeterino”: Pode
extinguirse cando se amortizan as súas prazas ou cando se cobren polo
procedemento selectivo axustado aos principios de igualdade, mérito e
capacidade.
A Sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 1ª) de 22 de febreiro de 2012 (rec.
120/2010, relator: Ilmo. Sr. Chaves García), desestima o recurso interposto fronte ao Decreto 437/2009, de 17 de setembro polo que se aproba a Oferta de Emprego Público da
Comunidade Autónoma de Galicia. Afirma, en primeiro lugar, o seguinte respecto da
193
condición dos recorrentes como “persoal laboral indeterino” derivada de sentenza ditada
pola xurisdición social:
«la garantía de los derechos del personal laboral se vincula a la naturaleza de su vínculo, de
manera que los recurrentes participan de la figura de creación jurisprudencial del “indefinido pero no fijo”, esto es, personas que no tienen vínculo de fijeza o permanencia en la
plantilla pero que tampoco tienen asociado un término de extinción de su relación. De ahí
que la pretensión de equiparación de tal relación laboral, doctrinalmente calificada con la
expresiva denominación de “indeterinos” con la del personal laboral indefinido y fijo, ha
de aceptarse en cuanto al bloque de derechos y deberes pero con la sola exclusión de su
distinta posición en cuanto a la eventual resolución de sus contratos, ya que en el caso del
personal “indeterino” su extinción puede tener lugar legítimamente cuando se amortizan
sus plazas o cuando se cubren por el procedimiento selectivo ajustado a los principios de
igualdad, mérito y capacidad. Esa es la recta lectura de la garantía de la Disposición Adicional Decimo Sexta del Decreto Lexislativo 1/2008, de 13 de Marzo, cuando alude a que
el personal laboral indefinido (no fijo) “tendrá los mismos derechos que el personal laboral
fijo”. Y esa es la interpretación de dicha Ley conforme a la Constitución para salvar su constitucionalidad o acomodo con los principios de selección del empleo público que marca el
art. 23 y 103 de la CE, pauta interpretativa que el Tribunal Constitucional impone a los Tribunales como prioritaria al eventual planteamiento de cuestiones de inconstitucionalidad.
Idéntica pauta interpretativa se impone respecto de la interpretación patrocinada por los
recurrentes respecto de la Disposición Transitoria Décima del V Convenio Colectivo para
el personal laboral de la Xunta de Galicia, ya que la misma impone un procedimiento selectivo al que obligatoriamente tendrá que concurrir el personal laboral con antigüedad
anterior a 1998 pero eso sí, el propio Convenio Colectivo se cuida de precisar que “dicho
concurso respetará los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad y se valorará
preferentemente la antigüedad y los cursos de formación y perfeccionamiento en la categoría y procesos selectivos superados” ».
E engade así mesmo que: «en la oferta de empleo público solamente se realiza una determinación numérica de las plazas vacantes que existen en la Administración en cada momento y
que pueden ser convocadas, no de los puestos de trabajo en concreto, por lo que, tal como
antes se hizo, han de diferenciarse los conceptos de oferta de empleo público y de relación
de puestos de trabajo (...). Por consiguiente, la Oferta de Empleo impugnada se limita a
determinar las plazas que se ofertarán para su provisión, como presupuesto para la futura
convocatoria y al margen del impacto o efecto indirecto, reflejo o que en el futuro pudiera
provocar sobre la relación laboral indefinida de las plazas ocupadas, aspecto de futuro cuyo
desenlace y consecuencias no podemos ni debemos conjeturar, ni mucho menos enjuiciar
bajo el prisma de legalidad, ya que la tutela de los derechos laborales derivados del contrato
de trabajo pertenece a la jurisdicción social (mas allá de las cuestiones relativas a Ofertas de
Empleo u Relaciones de Puestos de Trabajo, que caen en la jurisdicción contenciosa) ».
2 Funcionarios da Sociedade Estatal de Correos e Telégrafos. Aplicación do
réxime xeral de dereitos e obrigas dos funcionarios da Administración Xeral
do Estado. Dereito a permiso por asuntos propios.
A Sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 1ª) de 1 de febreiro de 2012 (rec. 479/2010,
relator: Ilmo. Sr. Fernández Dotu) acolle o criterio establecido polo Tribunal Supremo na
súa sentenza de 30 de decembro de 2009 (casación en interese de lei 47/2008) na que se
194
equiparan os dereitos dos funcionarios da Sociedade Estatal de Correos e Telégrafos cos
dos demais funcionarios da Administración Xeral do Estado. Conclúe así que:
3 Constitucionalidade da redución do salario dos funcionarios públicos
ordenada por Real Decreto Lei 8/2010, de 20 de maio.
As Sentenzas do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 1ª) de 25 de xaneiro de 2012 (rec.
983/2010, relator: Ilma. Sra. Rivera Frade) e 1 de febreiro de 2012 (rec. 1055/2010, relator: Ilmo. Sr. Díaz Casales) constatan a constitucionalidade do Real Decreto Lei 8/2010, de
20 de maio, que obrigou a rebaixar os salarios dos funcionarios de todas as Administracións públicas, baseándose no considerado polo Tribunal Constitucional en Auto de 7 de
xuño de 2011, que inadmitiu a cuestión de inconstitucionalidade 8173/2010, promovida
pola Sala do Social da Audiencia Nacional. Inciden así en que:
«(...) No se aprecia la vulneración del principio de igualdad, porque, tal como se razona en
la exposición de motivos del RDL, con la finalidad de minimizar los efectos de la reducción
sobre los salarios más bajos las medidas se aplican con criterios de progresividad para el
personal funcionario, dictándose normas específicas para el personal laboral, con el fin
de reconocer la función de la negociación colectiva y garantizar a la vez la eficacia de la
decisión de reducción. La reducción se ha aplicado por igual a cada grupo de empleados
públicos (funcionarios según los grupos de clasificación, y personal laboral), sin que dentro
de cada uno exista diferenciación alguna, de modo que no existe un término homogéneo
de comparación entre los distintos grupos a los efectos de valorar la vulneración de la
igualdad en relación con la intensidad de la reducción (...).
la Ley 7/2007 se erige como verdadera norma básica común para todo el conjunto de
funcionarios, estableciendo días de libre disposición en función de los años de servicio
para todos los funcionarios, que se sumarán a los días que cada normativa específica regule para sus particulares funcionarios, por lo que cualquier funcionario tendrá derecho al
permiso del art. 48.2, siempre que cumpla el requisito de temporalidad que contiene. En
consecuencia, en función de dicha novedosa doctrina emanada del Tribunal Supremo, esta
Sala cambia de criterio y se pronuncia desde ahora por el acogimiento de la pretensión de
disfrute de los días adicionales previstos en el artículo 48.2 de la Ley 7/2007 promovida por
los funcionarios de Correos que cumplan los presupuestos de dicha norma».
Páxs. 183-206
«De la doctrina sentada por el Tribunal Supremo se desprende que el artículo 48.2 de
No nos encontramos ni ante un supuesto de establecimiento o modificación de tributos, ni
ante el establecimiento de prestaciones personales o patrimoniales, sino ante el establecimiento de unas cuantías retributivas en las condiciones ya descritas y analizadas. Además,
para expropiar sin indemnización (confiscar) algo, sería necesaria la propiedad de lo confiscado, es decir, que el salario que se reduce hubiera ingresado en la esfera patrimonial del empleado público con anterioridad, lo que no ha sucedido. El RDL 8/2010 establece un sacrificio
patrimonial a los empleados públicos, en el ámbito de la relación de supremacía especial que
existe entre ellos y la Administración donde prestan servicios, que no puede considerarse por
ello una “expropiación” y que sigue sus propias reglas en cuanto a la reparación del perjuicio
que supone. Pero esta reparación no necesariamente tiene que tener el efecto positivo de
suponer el trasvase de una cantidad de dinero al patrimonio del funcionario. Y, aunque se
reconozcan derechos adquiridos a los funcionarios (en este caso, al montante retributivo
consolidado de sus retribuciones), estos no pueden ser tan absolutos como para impedir el
dictado de una norma como la cuestionada que se produce en un contexto en el que cabe
afirmar que era imprescindible para el sostenimiento de las finanzas públicas. (...).
195
196
El Real Decreto Ley no es retroactivo pues no afecta a las retribuciones ya percibidas sino
a las futuras. La Disposición Adicional Segunda, que regula la suspensión del Acuerdo Gobierno-Sindicatos para la función pública en el marco del diálogo social 2010-2012, acuerda que los efectos de la suspensión parcial del mismo tendrá lugar con efectos de 1 de junio
de 2010, en concreto las medidas de contenido económico. Y con anterioridad, al regular
la reducción de las retribuciones de los respectivos colectivos afectados, se preocupa de
distinguir, claramente, entre el régimen retributivo con efectos de 1 de enero de 2010 y
hasta el 31 de mayo de 2010 y ese régimen a partir del 1 de junio, precisando que a la paga
extraordinaria del mes de junio no se le aplicaría la reducción prevista. Y no podemos entender que, una vez previstas las concretas retribuciones y autorizado el gasto por la LPGE,
se ha generado ya un derecho adquirido, que es el planteamiento que parece deducirse de
la argumentación de la recurrente, pues el derecho a la retribución nace tras la prestación
de los correspondientes servicios que se retribuyen, y en tanto la prestación no haya sido
efectuada, por más que exista una previsión de futuro pago, nos encontramos ante una
expectativa de derecho, al no concurrir aún todos los hechos necesarios para que el derecho nazca jurídicamente. El Real Decreto Ley modifica las cuantías retributivas respecto de
momentos en los que la prestación del servicio retribuido aún no se había producido, y por
ello no tiene efecto retroactivo. No existen derechos adquiridos más que sobre las retribuciones efectivamente percibidas o devengadas, sin que haya recaído sobre ellas ninguna
retroactividad vedada por la Constitución, pues la nueva regulación legal analizada sólo
contempla la mengua de las retribuciones salariales que a partir de su vigencia mensualmente se devenguen. El problema de irretroactividad debe referirse exclusivamente a los
salarios ya cobrados, puesto que en los devengados a partir de junio de 2010 no puede hablarse de derechos adquiridos, sino sólo de expectativas fuera del ámbito de la protección
constitucional de la retroactividad. (...) No hay, pues, privación de derechos, sólo alteración
de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible.
En la medida en que la eficacia del Decreto-Ley se proyecta sólo hacia situaciones futuras, y
no afecta por ello a derechos consolidados, no produce efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos y es, por ello, a criterio de la Sala, constitucionalmente legítimo.
(...) Por esta misma razón, tampoco podemos entender que se ha vulnerado la seguridad
jurídica, porque este principio no impide modificaciones de futuro realizadas por instrumentos jurídicos adecuados. La interpretación propugnada por la recurrente llevaría a
identificar la seguridad jurídica con la petrificación del Derecho o de las situaciones jurídicas, y, esto no es lo que consagra el principio de seguridad jurídica, no pudiendo siquiera
afirmarse que tal petrificación fuera compatible con dicho principio».
4 Constitucionalidade do distinto réxime de permisos recoñecido ao
“funcionario-pai adoptante” fronte ao “funcionario-pai biolóxico”.
A Sentenza do Tribunal Constitucional 152/2011, de 26 de outubro (relator: Hernando
Santiago) desestima a cuestión de inconstitucionalidade formulada por un Xulgado Contencioso-Administrativo fronte ao art. 70.4 da Lei do Parlamento de Galicia 4/1988, de 26 de
maio, da función pública de Galicia, ante a súa posible contradición co art. 14 CE por discriminar ao “funcionario-pai biolóxico” fronte ao “funcionario-pai adoptante”. Considera
esta sentenza que: «a diferencia de lo que sucede en el supuesto del parto, en la adopción (y
en el acogimiento) no concurre la necesidad de proteger la salud de la mujer, por lo que la
decisión del legislador de extender al supuesto de la adopción de menores de corta edad el
derecho a la concesión del permiso por maternidad tiene una finalidad diferente al supuesto
En conclusión de todo lo señalado podemos afirmar que la regulación del derecho al permiso por razón de parto por el art. 70.4 de la Ley 4/1988, de 26 de mayo, de la función
pública de Galicia, en cuanto permite a la madre ceder al padre el disfrute del periodo de
descanso “voluntario” sólo en el caso de que ambos trabajen, quedando excluida la posibilidad de cesión al padre del disfrute de ese periodo cuando la madre no fuese funcionaria
o trabajadora incluida en algún régimen de la Seguridad Social, no vulnera el art. 14 CE, lo
que determina la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad».
PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1
Falta de lexitimación ‘ad procesum’ dunha entidade sindical, por non aportar
copia dos seus estatutos co escrito de interposición do recurso. Defecto
procesal que, tras a súa invocación pola parte demandada no seu escrito de
contestación, debeu ser emendado pola recorrente sen necesidade de que o
Tribunal llo requirise expresamente.
A sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 1ª) de 22 de febreiro de 2012 (rec. 646/2009,
relator: Ilma. Sra. Galindo Gil) inadmite o recurso contencioso-administrativo interposto
por un sindicato. E iso por incumprir o requisito procesal establecido no artigo 45.2.d/
da Lei Xurisdicional 29/1998, de 13 de xullo (LXCA), ao non aportar co seu escrito de
interposición do recurso, xunto co certificado do correspondente acordo do Sindicato de
promovelo, unha copia dos Estatutos do mesmo. Parte a sentenza de:
Por ello, en el supuesto de adopción (o de acogimiento), cuando ambos padres trabajen
por cuenta ajena, el derecho al permiso durante el periodo establecido, que se equipara
en su duración a lo establecido para el supuesto de parto, corresponde ex lege indistintamente al padre o madre, a elección de los propios interesados, pues no existe razón para
dar preferencia en el disfrute del derecho a uno de los padres sobre el otro (antes bien, de
establecerse tal preferencia podría ser tachada de discriminatoria por razón de sexo y en
consecuencia contraria al art. 14 CE), mientras que si sólo uno de los padres es funcionario o trabajador incluido en un régimen de la Seguridad Social, el derecho al periodo de
descanso legalmente establecido le corresponderá a aquél en exclusiva, como es lógico,
puesto que sólo él puede ser titular del derecho en este caso.
Páxs. 183-206
tradicional del permiso por parto, pues no se trata de garantizar la recuperación de la madre
mediante el derecho a permiso durante un periodo determinado, sino de facilitar la integración del menor adoptado o acogido en la familia adoptiva o de acogimiento, y de contribuir
a un reparto más equilibrado de las responsabilidades familiares.
«la premisa de que la comprobación de que la voluntad del ente en orden a la interposición
del recurso, se ha formado conforme a sus reglas internas de funcionamiento, es un prius
que no puede suponerse ni presumirse cuando la contraparte alega la necesidad de examinar esas reglas internas a fin de comprobar que el órgano que adopta el acuerdo para
interponer el recurso contencioso-administrativo, es quien realmente puede hacerlo y que
esa decisión por tanto no corresponde a otro órgano distinto.
Así, si bien consta la certificación expedida por la Secretaria General de la Federación de
Enseñanza de CC.OO de Galicia de fecha 8 de septiembre de 2009, pese a la alegación
efectuada por las codemandadas, no existe constancia documental de género alguno de
los estatutos de la recurrente, lo que es esencial, dado que la exigencia del artículo 45.2,
197
letra d) de la Ley 29/1998 , se proyecta en doble sentido: presentación del acuerdo corporativo y acreditación de la competencia para decidir la interposición del recurso con arreglo
a la previsión estatutaria, por lo que, cuando es cuestionada de contrario como sucede en
autos, resulta imprescindible aportar una certificación de los estatutos de la que resulte el
órgano competente para autorizar el ejercicio de las acciones y del acuerdo en virtud del
cual se aprobase tal ejercicio.
La federación recurrente, pese a que las codemandadas solicitaron en la contestación a la
demanda con base en tal ausencia, la inadmisión del recurso contencioso administrativo,
no subsanó dicha omisión».
2 Falta de lexitimación pasiva de quen, personándose como codemandado,
se ahire logo á pretensión do demandante, solicitando a anulación do acto
impugnado. Fraude procesal. Expulsión do proceso.
198
A sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 3ª) de 12 de abril de 2011 (rec. 7464/2009,
relator: Ilmo. Sr. Aranguren Pérez) expulsa do proceso a un dos codemandados tras constatar que no seu escrito de contestación á demanda solicitou a estimación do recurso e
a anulación do acto impugnado. Considera que o devandito codemandado “en realidad
vino a personarse como un coadyuvante de la recurrente o corecurrente, figura que no resulta admitida en nuestro ordenamiento jurídico (...). Como señala la STS de 23 de abril del
2003, desde la posición procesal de codemandado elegida solo resulta posible sostener la
legalidad del acto administrativo impugnado por la parte recurrente. En el mismo sentido
se pronuncian los Autos de la Sala tercera de 9 de junio del 2000 y 22 de enero del 2001,
el último de los cuales declara que, en tales casos, no se vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, pues como titular de derechos e intereses legítimos la parte pudo actuar en su
momento como recurrente impugnando la resolución de que se trata. (...). Dicha posición
procesal constituye un claro fraude procesal ante el que debió reaccionar el Juzgado en el
mismo momento de recibirse el escrito de contestación a la demanda rechazando dicho
escrito ex art. 11.2 LOPJ, y ordenando la devolución del mismo a la parte excluyéndola del
proceso, toda vez que bajo la capa de parte codemandada en lugar de resistir la pretensión
deducida, coadyuva a su éxito, lo subvierte las reglas del proceso contencioso- administrativo concebido por la LJCA e infringe las reglas de la buena fe procesal».
No mesmo sentido pronúnciase a máis recente Sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc.
1ª) de 22 de febreiro de 2012 (rec. 120/2010, relator: Ilmo. Sr. Chaves García), con abundante cita de xurisprudencia do Tribunal Supremo. Tamén a Sentenza do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 5ª) de 15 de febreiro de 2012, referida a Galicia, (casación 1214/2009,
relator: Excmo. Sr. Fernández Valverde).
3 Medidas cautelares. Denegación de suspensión da orde de derrubamento
de vivenda.
A sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 2ª) de 1 de decembro de 2011 (rec.
4177/2011, relatora: Ilma. Sra. Paz Eiroa) estima o recurso de apelación interposto contra
un Auto dun Xulgado Contencioso-Administrativo que suspendeu cautelarmente a resolución impugnada na que se ordenaba o derrubamento dunha edificación destinada a
vivenda. Acolle a máis recente xurisprudencia do Tribunal Supremo conforme á cal, fronte
ao automatismo anterior na adopción deste tipo de medidas cautelares, se esixe que o
recorrente acredite cumpridamente a causación dun prexuízo irreparable pola inmediata
execución da orde de demolición, non compensable economicamente se despois a sentenza lle resulta favorable. Incide así esta sentenza en que:
«En casos como este, la Sala denegó la medida cautelar solicitada habida cuenta de que
Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 56 de la misma Ley.
Existe un interés público evidente en que las previsiones de la legislación urbanística se
cumplan. Tal interés debe primar sobre unos daños y perjuicios que, si bien importantes,
pueden ser determinables y resarcibles, como ya se dijo».
4 Acordo plenario municipal de aprobación provisional dun Plan Xeral. Acto
de trámite non impugnable autonomamente. Inadmisión do recurso.
A sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 2ª) de 7 de decembro de 2012 (rec.
4154/2009, relatora: Ilma. Sra. Paz Eiroa) inadmite un recurso contencioso-administrativo
interposto contra o acordo plenario do Concello de Tui (Pontevedra) de aprobación provisional da revisión do seu Plan Xeral, ao considerar que se trata dun acto de trámite non
impugnable autonomamente. Concretamente afírmase na sentenza o seguinte:
En todo caso, el solicitante de la medida tampoco presenta los datos, argumentos y justificaciones documentales que conduzcan a fundar, por parte de este Tribunal, sin prejuzgar
el fondo del asunto, un juicio provisional e indiciario favorable al fundamento de su pretensión, en los términos del 728.2 de la Ley 1/2000, de Enjuiciamiento Civil . El Tribunal
Supremo subraya la necesidad de que el recurrente acredite o facilite siquiera indiciariamente en el momento de la petición de suspensión, conforme a lo dispuesto en el artículo
1114 del Código Civil , los fundamentos y circunstancias de los que se derivan los perjuicios en cuya base se solicita la suspensión a fin de que se pueda valorar si se trata o no de
perjuicios de difícil o imposible reparación (...). La solicitante de la medida no justificó su
pretensión; ni en el momento de solicitar la medida, ni ahora al apelar.
Páxs. 183-206
la construcción de que se trata no constituye el domicilio habitual y permanente del solicitante (...) La suspensión cautelar no es la única vía para la efectividad de la futura sentencia estimatoria que pueda dictarse -posible ejecución de la misma por el equivalente
económico-.
«La demandante, al oírla sobre la causa de inadmisibilidad alegada por la administración
demandada, manifestó que “non postula a nulidade da modificación do PXOM de Tui (...)
senón de xeito individual a votación referida ós concretos votos particulares onde os dous
concelleiros votantes non se abstiveron, cando tiñan tal obriga legal (...)” .
“A votación referida ós concretos votos particulares” no es una actividad administrativa
impugnable en los términos del artículo 25 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Aún antes, “a votación referida ós concretos votos particulares” no es un acto de la Administración.
La demandante confunde acto de la Administración y voluntad en formación del órgano
colegiado que integra dicha Administración.
La demandante podrá pretender la anulación del acto de la Administración (del acto de
tramitación del plan, en el procedimiento de aprobación del plan general) si es un acto
cualificado en los términos del artículo 25.1 de la Ley 29/1998 en relación con el artículo
199
107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Procedimiento de la Administración ,
en particular, si alega causas de nulidad de pleno derecho que no se refieran al fondo de
lo debatido sino a requisitos de forma para cuyo enjuiciamiento no es necesario entrar
en el estudio de la regularidad material del acto, en los términos de las sentencias del
Tribunal Supremo, Sala Tercera, sección 5ª, de 30 de junio de 2010 y 10 de noviembre de
2010, dictadas, respectivamente, en los recursos 4614/2009 y 5074/2006 sobre impugnabilidad de los actos de tramite en la elaboración o modificación de los instrumentos de
planeamiento. Esto no lo discute. Pero, no podrá pretender la nulidad de una voluntad en
formación -de los votos-. Tampoco la invalidez del acto de la Administración en que hubieran intervenido las personas en cuestión por existencia de causa de recusación porque la
recusación sería alegable al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine
el procedimiento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29.5 de la Ley 30/1992
de Procedimiento de la Administración .
Y, el acuerdo de 31/07/2008 no pone fin al procedimiento en los términos ya dichos -se
trata de un trámite en la elaboración del instrumento de planeamiento en cuestión- que
no se discuten. En tal sentido, procede la estimación de la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración».
5
Inexecución de sentenza firme por causa de imposibilidade legal. Derrogación
en Galicia da distancia mínima establecida no RAMINP de 2.000 metros entre
as actividades insalubres e os núcleos de poboación máis próximos.
Un Xulgado Contencioso-Administrativo anulou, en sentenza firme do ano 2006, a licenza de actividade concedida para a instalación dunha granxa avícola por incumprir o
artigo 4 do antigo Regulamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas e Perigosas
de 1961 (RAMINP) no que se establecía unha distancia mínima de 2.000 metros entre as
instalacións insalubres ou perigosas e os núcleos de poboación máis próximos. No ano
2010 o concello demandado outorgou nova licenza para a mesma actividade no mesmo
lugar, amparándose no Decreto autonómico 133/2008, de 12 de xuño, de avaliación de
incidencia ambiental. O Xulgado anulou a segunda licenza en auto ditado en incidente de
execución de sentenza. A posterior sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 2ª) de 12
de xaneiro de 2012 (recurso apelación 4477/2011, relatora: Ilma. Sra. Paz Eiroa) revoga o
citado auto e confirma a validez da última licenza ao concorrer un suposto de inexecución
de sentenza por imposibilidade legal, considerándose o cambio normativo que supuxo a
derrogación da prohibición establecida no art. 4 do RAMINP. Incide a sentenza en que:
«(...) El artículo 103.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Con-
tencioso-Administrativa , dispone que “Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad
de eludir su cumplimiento” - artículo 103.4 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora
de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa -. “Contrarios a los pronunciamientos de las
sentencias (...). La aplicación del apartado 4 del expresado artículo 103 precisa de la concurrencia de dos requisitos. De un lado, ha de concurrir una exigencia de índole objetiva:
ha de dictarse un acto contrario a un pronunciamiento judicial (...)” - sentencia de la Sala
Tercera del Tribunal Supremo Tribunal Supremo, sección 5ª, de 6 de abril de 2011, dictada
en el recurso 1602/2007 -2011, que reitera otras anteriores del mismo tribunal-.(...)
El acto no se dictó bajo la vigencia de la misma legislación aplicada en la sentencia; no hay
identidad sustancial entre dicho acto y el anulado por esta Jurisdicción. En tal sentido, no
200
No es posible el cumplimiento de la sentencia; el ejecutante tiene derecho a que se fije
una indemnización económica consistente en los daños y perjuicios derivados de tal inejecución como viene reconociendo, y reconoce ahora, esta Sala al amparo de lo dispuesto
en el mismo artículo 105.2 y Jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que
lo interpreta. ».
RESPONSABILIDADE PATRIMONIAL DA ADMINISTRACIÓN
1 Accidente de circulación pola irrupción de animais salvaxes na estrada.
Inexistencia de responsabilidade.
A Sentenza do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 4ª) de 14 de novembro de 2011 (Casación
4766/2009, relatora: Excma. Sra. Pico Lorenzo) revoga unha sentenza do TSXG na que se
condenara á Xunta de Galicia a pagar unha indemnización de 750.000 € polo accidente de circulación ocorrido nunha estrada convencional de titularidade autonómica con
motivo da irrupción nela dun “animal sen dono” (cabalo salvaxe). Considera o Tribunal
Supremo que non se xerou un suposto de responsabilidade patrimonial da Administración
demandada. E iso polas seguintes razóns:
«Es cierto que la Sala de instancia reconoce la existencia de señalización indicativa de la
existencia de animales sueltos, mas considera necesaria otro tipo de señalización más clara
que no identifica.
La validez del acto, determina la imposibilidad legal de ejecución en los términos solicitados por la Administración, al amparo de lo dispuesto en el artículo 105.2 de la Ley
Reguladora de esta Jurisdicción. Procedía, y procede, apreciar la concurrencia de causa
legal de imposibilidad de ejecutar. (...) Los ejecutantes se opusieron en el incidente de
imposibilidad legal de ejecutar y solicitaron con carácter subsidiario que “se nos conceda
plazo para formular incidente de determinación de indemnización por la declaración de
inejecución de sentencia” .
Páxs. 183-206
es contrario a los pronunciamientos de la sentencia como se argumenta en el escrito de
interposición del recurso de apelación. Procedía, y procede, la desestimación de la solicitud
de nulidad.(...)
Consta en la Resolución de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, que el p.k. 23,500 de la carretera comarcal C-640 se encontraba señalizada. Así figura
en el atestado levantado tras el accidente por la Guardia Civil del Destacamento de Burela
indicando constaba señalización vertical: Señal P-24 (paso de animales en libertad).
La indicada señal es una de las de advertencia de peligro consignadas en el Reglamento
General de Circulación al objeto de indicar a los usuarios de la vía pública de la proximidad
y la naturaleza de un peligro difícil de ser percibido a tiempo, con objeto, de que se cumplan las normas de comportamiento que, en cada caso, sean procedentes.
No hay pues, como en el supuesto examinado por la STS de 23 de julio de 2001, recurso
de casación 2644/97, un incumplimiento de obligación legal o reglamentaria alguna por la
Administración, sin que la indicación de la Sala de instancia de que debería haber una señalización más clara o contundente goce de apoyo legal. La carretera tenía la señalización
establecida dada su naturaleza de comarcal sin que le fuere exigible a la administración
otra no prevista en el Reglamento General de Circulación.
201
Dadas las características, carretera comarcal, no era exigible la colocación de cerca o barrera que impidiera el paso de animales a la calzada desde una finca de titularidad en mano
común.
Debe concluirse no existe funcionamiento de la administración a la que fuere imputable el
daño producido por lo que no se produce el nexo causal que permita atribuir a la administración la responsabilidad pretendida. Aquella cumplió con las obligaciones exigibles en la
normativa aplicable sin que se le puedan requerir otras no establecidas».
2 Responsabilidade da Administración por incorrer en “vía de feito” ao
ocupar terreos sen previa expropiación, para a execución de obras públicas.
Indemnización polo valor da superficie afectada, máis o 25%.
A sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 3ª) de 30 de decembro de 2011 (recurso
12391/2008, relator: Ilmo. Sr. Quintas Rodríguez) declara a concorrencia de responsabilidade patrimonial na Administración do Estado por ocupar por “vía de feito” determinados
terreos para executar unha estrada. Afírmase na sentenza que:
«no se ha cumplido con el requisito esencial del procedimiento expropiatorio consistente
en la declaración de necesidad de ocupación de la finca propiedad del recurrente, ocupada
por la ejecución de las obras expresadas, incurriéndose con ello en un vicio sustancial que
determina la nulidad de la actuación expropiatoria llevada a cabo sobre la misma. Ahora
bien, tal consideración no puede conllevar la restitución de las cosas al estado anterior a
la ocupación ilegitima expresada cuando, como en el supuesto que nos atañe, ello resulta
imposible dada la ejecución material integra de las obras mencionadas sobre los terrenos
propiedad del recurrente, privación ilegal que conduce necesariamente a la indemnización
por los daños y perjuicios ocasionados, derivada de la responsabilidad patrimonial de la
Administración manifestada en tan ilegal obrar. Ello debe hacerse sobre la base del cálculo
del justiprecio o equivalente económico del bien afectado, al margen de la reparación por
vía indemnizatoria por su privación ilegal, pues de no reconocerse esta última, resultarían equivalentes los actos legales a los ilegales, devengando ambas cantidades intereses
moratorios desde la fecha de la efectiva ocupación de la finca hasta su completo pago,
indemnización que a falta de otros criterios más precisos y ajustados a la realidad del caso
de que se trate, debe establecerse en el 25% del valor de sustitución material del bien
ocupado ilegalmente, sin el abono del 5% por premio de afección, como se desprende de
la sentencia del TS de fecha 16 de junio de 2009, entre otras; deviene pues en procedente
pretender en ese concepto por privación ilegal un 25% sobre (y además del) el justiprecio
fijado por el Jurado en concepto de indemnización por ocupación ilegal y sin perjuicio del
que corresponde por la ocupación legal».
3 Caída de peóns na vía pública por pequenas deficiencias do pavimento.
Estándar de calidade esixible ao servizo público. Inexistencia de
responsabilidade patrimonial da Administración.
Sobre as numerosas reclamacións indemnizatorias que teñen a súa causa na caída dun
peón na vía pública, o TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 3ª) fixou o seguinte criterio restritivo, entre outras moitas, nas súas recentes sentenzas de 29 de febreiro de 2012 (rec.
7111/2011) e 31 de xaneiro de 2012 (rec. 7106/2011):
«(…) con carácter general, una caída derivada de un tropiezo en un obstáculo de dimensio-
nes insignificantes o visibles entraña un daño no antijurídico, que debe soportar el adminis202
4 Responsabilidade da Administración municipal por tolerar a execución de
obras de edificación ilegais.
A sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 3ª) de 31 de outubro de 2011 (recurso
apelación 7077/2011, relator: Ilmo. Sr. Cibeira-Yebra Pimentel) confirma a sentenza de
instancia, na que se condenou ao Concello de Ponteceso (A Coruña) a pagar unha indemnización de 77.000 € pola súa desidia ao non esixir o cumprimento da legalidade urbanística nunhas obras de edificación manifestamente ilegais, creando coa súa pasividade
dilatada no tempo a presunción nos terceiros adquirentes da legalidade das vivendas, que
posteriormente se houberon de derrubar por orde xudicial. Sinala o TSXG o seguinte nesta
sentenza:
Páxs. 183-206
trado desde el mismo momento en que participa del servicio público de aceras o calzada,
porque no se puede pretender que la totalidad de aceras o calzadas de un casco urbano
se encuentren absolutamente perfectas en su conservación y rasante, resultando a cargo
de quien lo sufre el daño que se produce como consecuencia de los riesgos generales de la
vida inherentes al comportamiento humano, debiendo soportar los riesgos de una eventual
falta de atención o cuidado en la deambulación por lugares de paso (TS SS 17-7-03,222-07; citadas por la Juzgadora “a quo”); la vía pública no está exenta de peligros para el
peatón y si cualquier bache, desconchado, humedad, o pendiente se entiende causa eficiente para la producción del daño se está convirtiendo a la Administración (normalmente,
la Municipal) en aseguradora universal de todo evento dañoso producido en su término; el
necesario autocontrol en la deambulación excluye la responsabilidad de la Administración
en los casos en que el obstáculo o desperfecto fuera fácilmente apreciable o conocido por
el peatón por ser persona residente en la zona o de mínima entidad que impida apreciar su
capacidad para ocasionar daños en condiciones normales; en el presente caso el obstáculo
que se dice originador de la caída no parece susceptible de originarla sin el actuar desatento
de la víctima, o, en su caso, un tropiezo fortuito o debido a su edad (81 años); es cierta la
caída y que se mantiene por el Concello deficientemente la calle, pero tal deficiencia no
origina la caída sin otros agentes externos; el TSXG, en S. num. 82/06, de 10 marzo (Sección 2ª, ponencia Sr. Trillo; citada por la Juzgadora “a quo”) considera que no parece que
la diferencia de nivel de la loseta con la que tropezó la recurrente (de 2,3 ó 4 cms) pueda
entenderse que vulnera los stándares de seguridad exigible, la diferencia de nivel es mínima
y tolerable y en consecuencia no fue ese desnivel la causa eficiente de la caída».
«la Administración municipal esgrime (...) que está exenta de toda posible responsabilidad
patrimonial, queriendo derivar ésta a la propia culpa de los actores por no haberse cerciorado de la existencia de la correspondiente licencia municipal del edificio en cuestión, pese a
lo que pudiera constar al respecto en la escritura de compra, o a la del promotor-constructor
que los engaño vendiéndosela en unas condiciones ilegales desconocidas para ellos.
Pero lo cierto es que, con independencia de esta última conducta por parte del promotor
de las viviendas,-que en su caso podría ser denunciada en otros ámbitos por parte del
Ayuntamiento,- es indudable que este último incurrió en una actividad de una torpeza,
desidia y negligencia de tal importancia, gravedad, y duración, que propició una situación
de equívoco para las personas que fueron comprando los pisos y acabó produciéndoles,
en ese caso-en una adecuada relación de causalidad-un daño patrimonial que no tenían
obligación de soportar, al aparecer como algo totalmente irregular y anormal en el funcionamiento del Servicio de urbanismo del Ayuntamiento de que se trata el hecho de que,
después de haber advertido desde un primer momento la ilegalidad de la construcción y
203
de haber paralizado las obras, de desentendió después a lo largo de muchos años de su
deber de hacer cumplir estrictamente la legalidad urbanística y permitió la continuación
y acabado de los distintos pisos del edificio así como su adquisición y ocupación sucesiva
por terceras personas, a quinen incluso llegó a pasar el impuesto de bienes inmuebles, en
una situación de aparente legalidad contraria a lo realmente sucedido y conocido desde el
principio por el Ayuntamiento, por lo que la relación de causalidad entre el funcionamiento, claramente defectuoso, del servicio público municipal y la lesión producida, no puede
ponerse en duda y fue debidamente declarada por el juez de instancia, por lo que también
este motivo ha de ser rechazado».
TRIBUTOS
1 Prezos públicos. Liquidación a compañía aseguradora do accidentado,
por traslado en ambulancia en caso de urxencia vital. Terceiro obrigado
ao pagamento. Principio legalidade. Proba de urxencia vital. Contrato de
seguro.
204
A sentenza do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 2ª) de 2 de febreiro de 2012 (casación
859/2009, relator: Excmo. Sr. Aguallo Avilés) confirma as liquidacións por prezo público
esixidas pola Fundación Pública Urxencias Sanitarias de Galicia-061 a unha entidade aseguradora, por asistencias sanitarias consistentes en traslados en ambulancias asistenciais
ou medicalizadas en casos de urxencia vital de persoas aseguradas na citada entidade.
Considera o Tribunal que:
«Sentada la naturaleza jurídica del precio público, aplicable en el presente litigio de manera
plena a la liquidación exigida por la Administración de la Xunta de Galicia, el principio de
legalidad impone que los elementos esenciales estén determinados por ley, lo que implica
el examen de la cobertura legal de la liquidación exigida a la recurrente, que viene perfectamente descrita por la sentencia combatida. Así, es el art. 83 de la Ley 14/1986, General
de Sanidad , complementado en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia por el
art. 9.3 de la Ley del Parlamento de Galicia 13/1991, de 9 de diciembre , que regula los
precios, tasas y exacciones parafiscales, y el art. 47 de la ahora vigente Ley 6/2003, de 9
de diciembre , es el que permite exigir el ingreso de derecho público en materia sanitaria:
También la disposición adicional 22 del texto refundido de la Ley General de Seguridad
Social , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, dispone que, en
determinadas asistencias sanitarias “los servicios públicos de salud deberán reclamar a los
terceros obligados al pago el importe de la atención o prestaciones sanitarias facilitadas
directamente a las personas”.
Por ello, no puede prosperar la pretensión de ilegalidad del art. 1 del Decreto 116/2006,
de 6 de julio, de la Xunta de Galicia , por el que se establecen las tarifas de los servicios
sanitarios prestados en los centros dependientes del Servicio Gallego de Salud y en las
fundaciones públicas sanitarias, pues viene a aprobar unas tarifas aplicables a los servicios
sanitarios prestados por la Administración pública gallega a pacientes que cuentan con un
tercero obligado que debe asumir el gasto sanitario, en virtud de la relación contractual
de aseguramiento suscrita con una compañía privada de salud, en aquellos supuestos de
transporte sanitario urgente de carácter vital cuando el paciente, sea o no beneficiario de
la Seguridad Social, hubiera suscrito voluntariamente una póliza con esa compañía.
2 Incremento do canon de saneamento esixido a unha grande industria
papeleira. Principios de equidade e proporcionalidade. Non procede revisar
en casación o Dereito autonómico aplicado na sentenza impugnada.
A sentenza do Tribunal Supremo (Sª 3ª, Secc. 2ª) de 20 de febreiro de 2012 (casación
5687/2010, relator: Excmo. Sr. Fernández Montalvo) confirma a desestimación do recurso
interposto por unha grande industria papeleira contra as liquidacións do canon de saneamento xiradas pola Xunta de Galicia nos anos 2006 e 2007.
Rexeita a invocación dos principios de proporcionalidade e equidade esgrimidos pola entidade mercantil recorrente, con el siguiente razonamiento: «1º) El artículo 3 del Código
Civil se limita a establecer los criterios que han de utilizarse para interpretar las normas,
incluyendo en su apartado 2 la equidad para ponderar la aplicación de aquéllas. Tiene,
por tanto, carácter instrumental, en cuanto siempre ha de ponerse en relación con unas
concretas normas que se consideran incorrectamente interpretadas o aplicadas, que en el
presente caso, según la argumentación de la recurrente, resulta ser el artículo 40.7 de la
Ley de Administración Hidráulica de Galicia, lo que determina que el motivo deba ser rechazado, pues, como ha reiterado esta Sala, el recurso de casación como medio de control
de la aplicación de los ordenamientos estatal y europeo no alcanza a los ordenamientos
autonómicos, respecto de los cuales los Tribunales Superiores de Justicia son el supremo
juez, como se infiere de los artículos 58.4º de la LOPJ y86.4 de la LRJCA (…).
(…) Por último, debe rechazarse la alegación de infracción del art. 1 de la Ley 50/1980,
del Contrato de Seguro, y de los arts. 1.088 y ss. del Código Civil , por ejercitar una acción contra una compañía aseguradora por los servicios prestados a un asegurado, sin
cubrir dicha situación la póliza suscrita, pues se trata de una cuestión relativa al ámbito
de relaciones privadas entre asegurador y asegurado sobre la que, precisamente, y por el
propio razonamiento de la parte recurrente, esta Sala no puede entrar a conocer, ya que
las relaciones privadas y las normas legales de cobertura de las mismas son propias de la
jurisdicción civil, procediendo únicamente analizar, como se ha hecho con anterioridad, las
actuaciones sujetas al Derecho Administrativo, con un resultado desestimatorio para las
pretensiones de la recurrente».
Páxs. 183-206
(…) Esta particular cuestión de la urgencia vital, debe respaldarse, por el contrario, en el
criterio seguido por la Sala de instancia de que la solicitud del traslado urgente del servicio
de ambulancia justifica a priori la urgencia vital, no pudiendo debatir tal concepto en caso
de aviso al servicio de ambulancia, pues hay que presuponer prudentemente una urgencia
y no proceder al examen de una póliza y sus diversas cláusulas al respecto, cuestión que
puede quedar para un mejor momento a discutir entre el asegurado y su compañía, sin un
acuciante problema de salud por en medio.
2º) La equidad, que no es fuente autónoma del Derecho ni se superpone a la utilización
conjunta de los diferentes criterios interpretativos; aparece en el Código Civil como un
último criterio de corrección de la excesiva generalidad de la norma para evitar su rígida
aplicación cuando ello resulta inadecuado al caso concreto que parece regular. Y no es
ésto lo que se invoca en el motivo cuando afirma que la sentencia de instancia no tiene en
cuenta las circunstancias específicas que rodean el proceso industrial que ENCE desarrolla
en el complejo ubicado en Louirizán, pues lo que el Tribunal niega es la premisa fáctica de
la que se pretende extraer la consecuencia mitigadora de la aplicación de la norma, cuando
afirma que no se ha acreditado la titularidad privada de las instalaciones de saneamiento».
205
3
Dedución no IRPF por reinvestimento en adquisición de vivenda. Necesidade
de que a transmitida constitúa residencia habitual.
A Administración tributaria denegou, na resolución impugnada, a dedución do IRPF por
adquisición de vivenda habitual ao non ter transcorrido un prazo continuado de tres anos
entre a súa compra e a súa posterior venda a un terceiro para a adquisición dunha nova
vivenda. A sentenza do TSXG (Sª do Cont.-Ad., Secc. 4ª) de 11 de xullo de 2011 (rec.
16690/2009, relator: Ilmo. Sr. Gómez y Díaz-Castroverde) anula a devandita resolución
polas seguintes razóns:
«(…) Los demandantes consideran que el cambio anticipado de vivienda tiene el carácter
de necesario en el presente caso, habida cuenta de la conjunción de circunstancias profesionales que se resumen en haber efectuado el demandante contrato de duración de
cinco años en la factoría Citroen de Vigo en turno de 22 a 6 horas, según justifica; y la
demandante haber obtenido empleo en la Fundación Érguete, en contrato de duración
indefinida y en horario de mañana, lo que imposibilita conciliar la vida personal y laboral.
El TEAR rechazó sus pretensiones entendiendo que el cambio de vivienda no tenía carácter
necesario, dada la proximidad entre las dos viviendas adquiridas, criterio que es subrayado
por la Abogacía del Estado que califica dicho traslado como meramente conveniente (…).
La resolución de la controversia pivota, en efecto, sobre el carácter necesario del cambio
de domicilio, para lo que es de señalar que el artículo 53 RIRPF no incluye un “numerus
clausus” de supuestos; ni tan siquiera la concurrencia de alguno de ellos implica, por sí,
la necesidad de tal cambio, por más que la norma incluya en tal supuesto una suerte de
presunción de tal necesidad.
En lo que al presente caso se refiere, conviene llamar la atención sobre los supuestos de
traslado laboral y cambio de empleo como alternativas posibles de una misma situación.
(…) En tal contexto, la distinción entre lo que es conveniente o necesario es, ciertamente,
un terreno impreciso, siendo el último concepto citado un concepto jurídico indeterminado que precisa de la adecuada concreción al caso. Recordemos que en tal particular el
TEAR se valió del Diccionario de la Real Academia, destacando la acepción de necesidad
indispensable u obligación que fuerza a ejecutar una cosa.
Es evidente que, del mismo modo que alguno de los supuestos mencionados en el artículo
53 RIRPF pueden no implicar la necesidad indispensable del cambio de domicilio, y sin embargo se les reconoce tal carácter, hay otros, que solo complementando los hechos que los
sustentan pueden ser analizados adecuadamente. No cabe duda que en el presente caso
nos encontramos ante un doble cambio laboral que, en efecto, puede hacer soportable
la situación fáctica antes descrita; pero que, en términos normales y lógicos comporta la
necesidad de adecuar la situación a las necesidades laborales de referencia; necesidades
que en el presente caso se refieren a una absoluta incompatibilidad horaria entre cónyuges
que, razonablemente, hacen necesario el cambio de domicilio. La circunstancia de que se
anticipe en cinco meses al plazo reglamentario, a la luz de las circunstancias concurrentes,
no puede obviar la aplicación del precepto reglamentario antes acotado pues la situación
invocada, y que no se discute, hasta donde el expediente permite establecer, así lo indica.
Es evidente que, del mismo modo que alguno de los supuestos mencionados en el artículo
53 RIRPF pueden no implicar la necesidad indispensable del cambio de domicilio, y sin
embargo se les reconoce tal carácter, hay otros, que solo complementando los hechos que
los sustentan pueden ser analizados adecuadamente. »
206
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
v
m
P
G
n
c
a
c
t
n
c
a
42
Galega d
Bibliografía e recensións
3
La responsabilidad
patrimonial de la
Administración sanitaria
GALLARDO CASTILLO, María Jesús.
Editorial BOSCH, Barcelona, 2009, 190 páxinas.
VICTORIA DE DIOS VIÉITEZ
Profesora Titular de Dereito Administrativo
Universidade da Coruña
Non cabe dúbida de que se hai algo que axude a consolidar e transformar as categorías
xurídicas e con iso contribúa a depurar e fortalecer o sistema jurídico no seu conxunto iso é
a converxencia da doutrina e da xurisprudencia. Isto é xustamente o que acontece na obra
obxecto da presente recensión da que é autora María Jesús Gallardo Castillo, Catedrática
de Dereito Administrativo da Universidade de Jaén, pois nela resume con axilidade o estado
da doutrina e das aportacións da xurisprudencia nun tema de indubidable transcendencia
xurídica e práctica como é aa responsabilidade patrimonial da Administración pública no
ámbito sanitario. Unha obra que aborda o tema con amenidade, profundidade e brillantez
e que o fai ofrecendo unha visión sistemática, exhaustiva e actualizada dos seus principais
ámbitos, transcendentes tanto desde a súa perspectiva dogmática como práctica. Unha
obra de artesanía pura pola abundante Xurisprudencia que a autora manexa para deducir
dela a resposta que os Tribunais foron ofrecendo á ampla problemática que se formula na
práctica cotiá das reclamacións patrimoniais no ámbito sanitario.
BIBLIOGRAFÍA E RECESIÓNS
42
Atopámonos, pois, cunha obra xurídica capacitada na que a autora levou a cabo un traballo inconmensurable, o que se pon de manifesto con só analizar o índice e o denso e
amplo aparato de notas, enchidas, sobre todo, de referencias xurisprudenciais, ao que hai
que recoñecer a indubidable utilidade de facilitar ao lector a tarefa de busca daquelas que
lles resulten de maior interese.
E é que, como ben sabemos e a propia autora destaca, nestas últimas décadas a responsabilidade sanitaria foi adquirindo unha crecente importancia. A maior concienciación
cidadá tanto na exixencia dos dereitos como nun maior e mellor estándar de calidade no
209
funcionamento dos servizos públicos conduciu a un cada vez maior incremento do número
de reclamacións patrimoniais por accións, omisións e, en calquera caso, por un funcionamento defectuoso do servizo sanitario. Porén, esta preocupación non foi acompasada con
estudos completos que afronten a súa análise dunha forma integral e satisfactoria. Por
esta razón a monografía da profesora Gallardo pode cualificarse de pertinente e oportuna
xa que cobre este baleiro e ofrece resposta aos interrogantes que penden sobre tan complexa materia.
O libro estrutúrase en catro capítulos onde abrangue, por esta orde, as características da
responsabilidade patrimonial sanitaria, os seus presupostos, o consentimento informado
e, por último, a acción e procedemento para a exixencia de responsabilidade. Pero, con
independencia do que despois se dirá en relación con estes apartados, a obra da profesora
Gallardo consegue endereitar oportunamente o exceso verbal do lexislador cando expulsa
a culpa do sistema patrimonial da responsabilidade administrativa obxectivándoo a través
da equívoca expresión “funcionamento normal” da Administración pública, que emprega o art. 139 LRXPAC. Como é sabido, a cuestión fai rexurdir multitude de paradoxos e
cuestións nunca definitivamente resoltas. Polo pronto, a falta de criterios obxectivados
que establezan os parámetros e estándares de calidade cos que establecer as pautas que
doten de suficiente seguridade xurídica ao sistema, cabería formularse ¿cal é título de
imputación para exixir responsabilidade nos casos en que, despois de funcionar correctamente o servizo público prestado pola Administración, non obstante producíronse danos
que, entende o damnificado, non ten o deber xurídico de soportar?, ¿abondaría unha
falta de previsión na norma para considerar esta non obriga de soportalo?, ¿cales son os
criterios que determinan o albor do tolerable para pasar ao ámbito do indemnizable? E
sobre todo, ¿realmente este é un sistema idóneo que poida aplicarse a todos e cada un
dos ámbitos de actuación da Administración?, ¿esta ten que responder aínda cando se
descarte un funcionamento anormal?, ¿cabe indemnizar aínda cando non mediase culpa
ou neglixencia? A profesora Gallardo, harmonizando os criterios normativos, doutrinais e
xurisprudenciais, argumenta unha rotunda negativa a esta cuestión pero non porque se
incorpore a culpa entre os presupostos da responsabilidade, senón porque se cargan as
tintas na antixuricidade e na relación de causalidade, onde se engade un plus de exixencia
que actúa de contrapeso do pretendido carácter obxectivo do instituto resarcitorio. É por
iso que a xurisprudencia exixe de forma especialmente intensa que o dano sexa antixurídico, é dicir, que concorra un título axeitado de imputación para que xurda na Administración o deber de indemnizar, e este título non é outro que o feito de que o risco inherente
ao funcionamento e á utilización do servizo superase os límites impostos polos estándares
de seguridade exixibles conforme á conciencia social (chámese anormalidade, irregularidade ou anomalía na prestación do servizo, chámese incumprimento da lex artis, etc.), en
cuxo caso non existirá entón deber ningún do prexudicado de soportar o menoscabo e,
conseguintemente, xurdirá de inmediato a obriga da Administración de resarcir o dano ou
prexuízo causado pola actividade administrativa a ela imputable.
Non obstante, como ben se sabe, a normativa carece neste punto da suficiente concreción
que permita delimitar a priori o espazo do que é antixurídico –e que, por tanto, o particular
non ten o deber de soportar- do que non o é. E é aí onde radica a maior dificultade: en
determinar cando e por que un dano adquire tinturas de lesión indemnizable, isto é, delimitar os supostos que teñen a virtualidade de xerar aquela condición no dano aos efectos
de ser indemnizados. E xustamente neste punto é onde radica a maior bondade da obra
210
Un dos contidos máis transcendentes desta obra é a análise que se efectúa da chamada
“perda de oportunidade” e da doutrina do dano desproporcionado ou “culpa virtual”.
Transcendentes non só por constituir un problema propio da dogmática procesal senón
por tratarse dunha verdadeira cuestión substantiva do instituto resarcitorio. O novidoso do
tratamento da cuestión estriba en que estes supostos non teñen, como pudidese pensarse,
a virtualidade específica para ser admitidos como un criterio de imputación obxectiva de
responsabilidade en sentido propio. Tampouco xustifican un sistema de responsabilidade
obxectiva do profesional sanitario nin un dos chamados expedientes obxectivadores da
responsabilidade a través da inversión da carga da proba da dilixencia en supostos non
previstos na lei. Trátase de supostos en que se produce un mecanismo dedutivo –que non
unha presunción xudicial- derivado da propia relación de causalidade, de onde se desprende a anormalidade no funcionamento do servizo sanitario.
Tampouco pasou desapercibido nesta monografía a importante cuestión da controvertida cuestión da xurisdición competente nos casos de aseguramento da responsabilidade.
¿Tórnase entón nun conflito privado que deba levarse á consideración dos Tribunais civís?
Argumentos non faltaron para apoiar esta opción e a súa contraria, os que son analizados
nesta obra cunha claridade digna de agradecer ao facer de doado entendemento unha
cuestión especialmente complexa para un lector pouco habitado nestes camiños esgrevios
de índole procesal.
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN SANITARIA
Victoria de Dios Viéitez
Páxs. 209-211
Non menor importancia reviste a diferenza entre a chamada Medicina necesaria e a Medicina satisfactiva, en tanto a primeira constitúe unha mera obriga de medios e a segunda, de resultado. Isto condiciona decididamente o sistema de responsabilidade sanitaria,
reconducindo a hipertrofia da súa obxectivación a través da axeitada reconsideración das
prestacións que resultan exixibles nun e noutro caso e da distribución da carga e do obxecto da proba e das posibilidades exoneratorias polo xogo e transcendencia da forza maior
cando esta concorre.
BIBLIOGRAFÍA E RECESIÓNS
da profesora Gallardo, na que vai desentrañando o alambicado sistema de responsabilidade sanitaria, deducindo as súas derivacións prácticas co manexo de distintos parámetros:
dunha parte, distingue os supostos de danos antixurídicos dos que non son; doutra, analiza un concepto clave no sistema de responsabilidade sanitaria como é a lex artis e a mala
praxis, e neste ámbito analiza os seus correctivos, tales como os protocolos médicos e o
consentimento informado.
En definitiva, hai que felicitarse pola elaboración dunha obra destas características, que
xunta a virtude da concisión –pois aborda as cuestións fundamentais de modo directo, sen
vacilacións, sen tediosos prolegómenos- coa virtude da súa abundante documentación, e,
ao mesmo tempo, agradecer á autora a inxente tarefa de acometer esta análise crítice e de
contido valorativo da xurisprudencia examinada e por descender desde o mundo das ideas
abstractas ao sensible e tanxible da aplicación práctica. Todo isto converte esta obra nun
libro de necesario manexo para os profesionais do Dereito pola súa indubidable utilidade
práctica, e para os investigadores da materia porque a súa lectura obriga á reformulación
das numerosas cuestións e paradoxos que agacha o instituto resarcitorio.
VICTORIA DE DIOS VIÉITEZ
Profesora Titular de Dereito Administrativo
Universidade da Coruña
211
Normas de publicación
1. As propostas de colaboración coa Revista Galega de Administración Pública remitiranse como arquivo adxunto a unha mensaxe de correo electrónico ao seguinte enderezo
electrónico: [email protected].
Ademais, a ou o autor ou os autores enviarán o orixinal nun disco compacto, USB,
ou dispositivo similar, en soporte informático Microsoft Word, así como dúas copias
impresas asinadas ao seguinte enderezo:
Servizo de Estudos e Publicacións
Rúa de Madrid, 2-4
15707 Santiago de Compostela (A Coruña)
2. O disco compacto, USB, ou dispositivo similar, remitido por correo postal deberá conter
un único arquivo ou documento co texto da proposta da colaboración.
4. Os traballos deberán ser remitidos antes do 15 de maio e do 15 de novembro, para os
números ordinarios. As datas de remisión e aceptación figurarán nun lugar visible da
revista.
5. Os traballos enviados deberán cumprir as seguintes condicións:
a) Seren inéditos e non estaren incluídos en procesos de avaliación doutras publicacións.
b) Estaren redactados en galego, español, portugués, francés italiano, inglés e alemán.
NORMAS DE PUBLICACIÓN
3. Non serán aceptadas propostas de colaboración enviadas por fax ou por correo postal
sen estaren acompañadas do correspondente soporte electrónico.
c) Conteren un número máximo de 20.000 palabras para os traballos redactados
como “Estudos”; e, de 10.000, para os editados como “Notas”.
6. Os traballos que se propoñen para a súa publicación como artigos deberán incluír, por
esta orde:
a) Un título descritivo do contido, nome, apelidos e profesión ou cargo da ou do
autor ou dos autores.
b) Un resumo (dun máximo de 150 palabras) no idioma no que se presenta o texto
principal e a súa tradución ao inglés de non ser esta a lingua empregada na súa
redacción.
c) Unha relación dun mínimo de cinco palabras clave, e un máximo de dez, que identifiquen as materias sobre as que versa o texto principal, e a súa versión ao idioma
inglés, de non ser esta a lingua empregada na súa redacción.
d) Sumario seguindo a estrutura da CDU. (Exemplo: 1, 1.1, 1.1.1, 1.1.1.a…).
e) O corpo principal do texto.
f) A bibliografía.
213
7. Os traballos deberán ser coidadosamente revisados pola(s) persoa(s) responsable(s) da
súa autoría no tocante ao estilo, e respectarán ademais os seguintes requisitos:
a) Todos os traballos deberán ser presentados a un espazo, con formato de fonte
Times New Roman, tamaño 12.
b) As notas figurarán a pé de páxina, gardarán unha numeración única e correlativa
para todo o traballo, e axustaranse ao seguinte modelo:
- LIBRO: AUTOR, Título da publicación, núm. Edición, lugar da publicación, editor,
ano, páxina.
- AUTOR, “Título do artigo”. Título da fonte (revista ou outra colectiva), número,
ano, páxinas.
c) A bibliografía deberá conter con exactitude toda a información dos traballos consultados e citados (autoría, título completo, editor, cidade e ano de publicación; de
se tratar dunha serie, serán indicados o título e o número do volume ou a parte
correspondente).
d) Os documentos, fontes ou bases de datos publicados na Internet deberán indicar o
URL respectivo. Por exemplo: http://www.un.org/base/publicad/pages/innovat_a.html.
8. Dereitos de autoría. Unha vez que o consello editorial acepte publicar calquera material
(artigo ou recensión) recibido, os dereitos exclusivos e ilimitados para reproducir e distribuír os traballos en calquera forma de reprodución, idioma e país serán transferidos
á Escola Galega de Administración Pública (EGAP).
214
42
jul i o – di c i embre
A ñ o 2 0 1 1
REGAP: Revista Galega de Administración Pública. Núm. 42 (2011)
Santiago de Compostela: Escuela Galega de Administración Pública, 1992
v.; 24 cm
ISSN: 1132-8371
ISSN: 1132-8371. Nº 42. Santiago de Compostela, julio-diciembre. Año 2011
Depósito legal: C-1.596-91
©1991, ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
EDITA
ESCOLA GALEGA DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Rúa de Madrid, 2-4. Polígono das Fontiñas
15707 Santiago de Compostela
tel. +34 981 54 60 40 – fax +34 981 54 62 49
web: http://egap.xunta.es/ - e-correo: [email protected]
Traducción y supervisión lingüística:
Diana Quintela Rodríguez
Diseño gráfico y maquetación:
Imprime:
Periodicidad: Semestral
220
La EGAP no se identifica
necesariamente con los
juicios emitidos por los
autores de los artículos
que aparezcan en esta
revista, sino que serán
única y exclusivamente
responsabilidad del o de
sus autores.
Consejo editorial
Presidente de la REGAP
Pablo Figueroa Dorrego
Director de la Escola Galega de Administración Pública
Director de la REGAP
Juan J. Raposo Arceo
Profesor titular de la Universidad de A Coruña
Secretaría de la REGAP
Mª Victoria de Dios Viéitez
Profesora titular de Derecho Administrativo de la Universidad de A Coruña
Mª José Bravo Bosch
Profesora titular de Derecho Romano de la
Universidad de Vigo
Mª Concepción Campos Acuña
Secretaria del Ayuntamiento de Vigo
Mª Pilar Canedo Arrillaga
Profesora de Derecho Internacional Privado
de la Universidad de Deusto
y miembro del Tribunal Vasco de la Competencia
Johann Christian Pielow
Catedrático de Derecho Administrativo y director
del Instituto de Derecho Energético de la
Universidad de Bochum
Magistrado del Tribunal Supremo
Iñigo del Guayo Castiella
Catedrático de Derecho Administrativo
de la Universidad de Almería
Antonio Fernández de Buján y Fernández
Catedrático de Derecho Romano
de la Universidad Autónoma de Madrid
Giuseppe Franco Ferrari
Catedrático de Derecho Público Comparado
de la Universidad de Luigi Bocconi de Milán,
presidente del Instituto Europeo de Derecho
Comparado y director de la Revista de Derecho
Público Comparado y Europeo
Carlos Lema Devesa
Catedrático de Derecho Mercantil de la Universidad
Complutense de Madrid
Jesús Martínez Girón
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social de la Universidad de A Coruña
António Cândido Macedo de Oliveira
Catedrático de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Minho de Braga (Portugal),
director del NEDAL y del Mestrado en Derecho de las
Autarquías Locales
Luis Miguez Macho
CONSEJO EDITORIAL
Roberto Blanco Valdés
Catedrático de Derecho Constitucional
de la Universidad de Santiago de Compostela
Profesor titular de Derecho Público y Teoría del Estado
José Manuel Pardellas Rivera
Interventor general de la Diputación de A Coruña
Manuel Pillado Quintáns
Letrado de la Xunta de Galicia
José Antonio Redondo López
Catedrático de Economía Financiera de la
Universidad de Santiago de Compostela
y académico numerario de la Real Academia de
Ciencias Económicas y Financieras de España
Román Rodríguez González
Profesor titular de Análisis Geográfico Regional
Jaime Rodríguez-Arana Muñoz
Catedrático de Derecho Administrativo
de la Universidad de A Coruña y presidente del Foro
Iberoamericano de Derecho Administrativo
Pablo González Mariñas
Profesor titular de Derecho Administrativo
de la Universidad de A Coruña y director de la
Comisión de la Sección Jurídica del Consejo de la
Cultura Gallega
221
Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista
de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Admión Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública
a Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de
stración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración
de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Admión Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Públista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega
ministración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administrablica Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Realega de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de
Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Administración PúblicaRevista
a Galega222de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de
de Administración Pública Revista Galega de Administración Pública Revista Galega de Admi-
42
SUMARIO
1
ESTUDIOS Y NOTAS......................................................................................... 225
CAMPOS ACUÑA, Mª Concepción
La comunicación previa aplicada al régimen de licencias: el ejemplo de Vigo....... 227
GALLARDO CASTILLO, Mª Jesús et
ROCA FERNÁNDEZ-CASTANYS, Mª Luisa
Reflexiones en torno a la revisión de oficio de los actos administrativos.............. 249
PERNAS GARCÍA, J. José
La reordenación de las técnicas preventivas de intervención administrativa
en materia ambiental. Una propuesta para Galicia.............................................. 261
BRAVO BOSCH, Mª José
Acerca del régimen económico matrimonial en el derecho civil gallego............... 275
PRADA PUENTES, David (†)
El patrimonio municipal del suelo en el texto refundido de la Ley de Suelo
y su compatibilidad con la Ley de Ordenación Urbanística y
Protección del Medio Rural de Galicia................................................................. 293
BARCIA LAGO, Modesto
Reflexiones sobre el Consejo General del Poder Judicial. Contribución
al debate sobre el sistema de designación de sus componentes.......................... 323
ESPINOSA BERECOCHEA, Carlos
Algunos aspectos procedimentales sobre el juicio administrativo
en línea de México............................................................................................. 333
RAMÍREZ SINEIRO, José Manuel
La digitalización procedimental como imperativo hito tecnológico
y normativo de la modernización de la justicia. .................................................. 355
223
224
2
COMENTARIOS Y CRÓNICAS........................................................................... 379
SARMIENTO MÉNDEZ, Xosé Antón
Disciplina y sustentabilidad presupuestarias.
Primer período de sesiones del año 2011 en el Parlamento de Galicia................. 381
DE COMINGES CÁCERES, Francisco
Jurisprudencia contencioso-administrativa.......................................................... 403
3
BIBLIOGRAFÍA Y RECENSIONES...................................................................... 427
DE DIOS VIÉITEZ, Mª Victoria
La responsabilidad patrimonial de la Administración sanitaria............................. 429 .
Gallardo Castillo, Mª Jesús. ...................................................................................... Editorial BOSCH, Barcelona, 2009, 190 páginas.
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
t
n
c
a
c
v
m
P
G
n
c
a
c
t
n
c
a
42
Galega d
Estudios y notas
1
La comunicación previa
aplicada al régimen de
licencias: el ejemplo de vigo
Mª CONCEPCIÓN CAMPOS ACUÑA
Secretaria de Administración Local. Categoría Superior
Resumen: En el presente estudio se pretende abordar un análisis de las labores de transposición de la Directiva
2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el
mercado interior, en el Estado español, para profundizar en la especial problemática que se produce en el ámbito
local, y concretamente en los municipios, como entidades competentes en materia de otorgamiento de licencias de
actividad, en el caso de las actividades de carácter inocuo. Para mostrar dicha problemática y una posible solución se
analizan los trabajos de transposición llevados a cabo por el Ayuntamiento de Vigo y, en concreto, la fórmula elegida
de utilización de la figura de la comunicación previa para el acceso a las actividades de servicios inocuas.
Palabras clave: Directiva de Servicios; Licencias de Actividad; Ayuntamiento; Comunicación previa.
Abstract: In the present study aims to address an analysis of the work of transposition of the Directive 2006/123/EC
of the European Parliament and the Council of 12 December 2006 on services in the internal market in the Spanish
state, to deepen in the specific problem that occurs at the local level, specifically in the municipalities as entities
responsible for licensing activity in the case of the activities of a safe. To show this problem and possible solutions
are discussed for implementation work carried out by the city of Vigo, in particular, the formula chosen to use the
figure of advance notice for access to service activities harmless.
Key words: Services Directive; Licensing activities; City council; Advanced notice.
Índice: 1. Introducción. 2. Directiva 123/2006, de Servicios en el Mercado Interior. 3. Transposición en el ámbito
estatal. 3.1. Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su ejercicio.
3.2. Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de Diversas Leyes para su Adaptación a la Ley sobre el Libre
Acceso a las Actividades de Servicios y su ejercicio. 3.3. Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. 4.
Transposición en el ámbito de la comunidad autónoma de Galicia. 5. Transposición en el ámbito local: el ejemplo de
Vigo. 5.1. Cuestiones generales. 5.2. Actuaciones genéricas de transposición. 5.3. Nuevo régimen para el ejercicio de
actividades inocuas. 5.3.1. Génesis. 5.3.2. Régimen de comunicación previa. 5.3.3. Licencias sujetas a procedimiento
simplificado. 5.3.4. Ejercicio de actividades vinculadas a la ejecución de obras. 5.3.5. Cuestiones pendientes. 5.3.5.a)
De ámbito local. 5.3.5.b) De ámbito autonómico. 6. Conclusiones para una reflexión. 6.1. Reformas organizativas.
6.2. Reformas normativas. 6.3. Ventanilla única de servicios: una asignatura pendiente. 6.4. Un proceso en evolución.
7. Bibliografía
ESTUDIOS Y NOTAS
42
227
*
1Introducción
En el presente artículo se pretende analizar, en líneas generales dado que la extensión del
mismo no permite profundizar en las múltiples cuestiones que se plantean, un ejemplo de
transposición, en el ámbito local, de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo, relativa a los servicios en el mercado interior, concretamente en el Ayuntamiento de
Vigo, transposición que se circunscribirá, sin perjuicio de esbozar otras cuestiones, al nuevo
régimen de comunicación previa para el acceso a las actividades inocuas y su ejercicio.
Así, tras analizar el marco normativo, desde el inicio de la propia DIRSE pasando por las
labores de transposición del Estado español hasta la situación en la Comunidad Autónoma
de Galicia, se expondrán las distintas actuaciones municipales llevadas a cabo dentro de
las obligaciones de transposición que le competen, con especial incidencia en el nuevo
régimen de comunicación previa, todo ello desde la posición de la administración local
respecto a las Directivas comunitarias.
2 La Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los Servicios en el Mercado Interior
228
El Tratado de la Comunidad Europea consagra, ya desde 1957, tanto la libertad de establecimiento, actual artículo 43, como la libertad de circulación de servicios, actual artículo
*
AAVV
AGE
AAPP
BOE
CCAA
COSITAL
CUNAL
DIRSE
DOUE
EELL
FEMP
FEGAMP
IMI
LAE
LES
LLAASE
LRBRL
LRJ-PAC
RIIG
TCE
TJCE
TS
TUE
UE
RELACIÓN DE ABREVIATURAS
Autores varios
Administración General del Estado
Administraciones Públicas
Boletín Oficial del Estado
Comunidades Autónomas
Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local
Revista de Estudios Locales
Directiva de Servicios
Diario Oficial Unión Europea
Entidades Locales
Federación Española de Municipios y Provincias
Federación Gallega de Municipios y Provincias
Sistema de Información del Mercado Interior
Ley de Acceso Electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos
Ley de Economía Sostenible
Ley de Libre Acceso a las Actividades de Servicios y su Ejercicio
Ley Reguladora de las Bases Régimen Local
Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
Razón imperiosa de interés general
Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas
Tribunal Supremo
Tratado de la Unión Europea
Unión Europea
No obstante, las novedades introducidas por la DIRSE van más allá del cambio de modelo
de intervención para el acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, pudiendo concretar otras tres cuestiones nucleares: ventanilla única de servicios, calidad de los servicios
y cooperación administrativa.
LA COMUNICACIÓN PREVIA APLICADA AL RÉGIMEN DE LICENCIAS:
EL EJEMPLO DE VIGO.
Págs. 227-248
No cabe duda de que la principal revolución producida en el panorama administrativo por
la DIRSE es la que se deriva del cambio de régimen para el acceso al ejercicio de actividades de servicios3 , frente al tradicional régimen de la autorización como técnica estrella de
control preventivo, que permite el ejercicio de un derecho o facultad que ya pertenece al
administrado4 . Se cambia el régimen de control “ex ante” por un régimen de control “ex
post”, se generaliza el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, configurando el régimen de autorización previa como una excepción sujeta al cumplimiento de una
serie de requisitos de proporcionalidad, necesidad y no discriminación y al correspondiente
proceso de evaluación.
ESTUDIOS Y NOTAS
49.En aplicación de dichos preceptos el Tribunal de Justicia Europeo ha venido eliminando
trabas al libre establecimiento y libre prestación de servicios, a consecuencia de los procedimientos de infracción abiertos por incumplimiento de lo establecido en dichas normas,
pretendiendo articular un sistema de garantías para la materialización de dichas libertades , al tiempo que ha ido dotando de contenido dichas libertades1 en una encomiable
labor interpretativa, si bien algunos autores como JIMÉNEZ ASENSIO sostienen que dicha
jurisprudencia se configura como de gran importancia, puesto que supone la aplicación
directa, y por tanto el reconocimiento del efecto directo de las previsiones del TCE, de las
libertades comunitarias sin necesidad de que deban ser desarrolladas por norma comunitaria derivada para anudar a las mismas tales efectos2 . No obstante, a efectos de garantizar
dichas libertades se procedió a la aprobación de la DIRSE, según texto aprobado por el
Parlamento Europeo y el Consejo, y publicado en el DOUE el 27 de diciembre de 2006,
entrando en vigor al día siguiente.
_ Ventanilla única de servicios (VUDS): se configura como una ventanilla única virtual
a través de la cual debe proporcionarse a consumidores y prestadores de servicios
1 Sobre ambas libertades pueden verse BORRAJO INIESTA, I. “Las libertades de establecimiento y de servicios en el Tratado de Roma” en el
Tomo II del Tratado de Derecho Comunitario Europeo, Ed. Civitas, Madrid, 1986. Directores GARCÍA DE ENTERRÍA, E., GONZALEZ CAMPOS,
J. y MUÑOZ MACHADO, S.; PELLICER ZAMORA, R. C. “Libertad de establecimiento y libre prestación de servicios en la Unión Europea”, en
ILLESCAS, R. y MOREIRO, C. J. Derecho Comunitario Económico, Vol. I, Las Libertades Fundamentales, Madrid, Colex, 2001.
2 JIMENEZ ASENSIO, R. “La incorporación de la Directiva de Servicios al Derecho Interno”. Instituto Vasco de Administración Pública. Oñati, 2010.
3 Sobre el cambio que se produce en el ámbito del derecho administrativo y la europeización del derecho público y especialmente el
derecho administrativo, mediante la DIRSE y la facultad del derecho comunitario para provocar el cambio en figuras con tanto arraigo en
nuestro derecho como la autorización, puede consultarse VELASCO CABALLERO, F., JENS-PETER SCHNEIDER (Coords.): “La unión administrativa europea”, Marcial Pons, Madrid, 2008.
4 El concepto de autorización se construyó dogmáticamente desde dos perspectivas diferentes. Por una parte, MAYER puso el acento sobre
la descripción del mecanismo sobre el que la autorización actúa, como acto administrativo que levanta la prohibición preventivamente
establecida por la norma de policía, previa comprobación de que el ejercicio de la actividad no ha de producir en el caso concreto perturbación alguna sobre el buen orden de la cosa pública. De otra parte, RANELLETTI sitúo el centro de gravedad de la autorización en
la preexistencia en el sujeto de un derecho subjetivo, cuyo libre ejercicio permite la autorización removiendo los límites establecidos a
dicho ejercicio. Cfr. PARADA VAZQUEZ, R. “Derecho administrativo I”, Marcial Pons, Madrid, 1994. Sobre la técnica de la autorización puede
verse también GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R. “Curso de Derecho Administrativo II”, 4ªª edición, Civitas, 1997, en
el que apunta ya la problemática del concepto clásico de autorización y su crisis actual, en el que tras señalar que “La intervención de la
Administración por vía de consentimiento del ejercicio de la actividad se configura siempre como requisito necesario de dicho ejercicio
que, de otro modo, o bien no podría desplegarse válidamente, o bien se vería privado de efectos jurídicos.” apuntaba ya que “La crisis del
esquema tradicional se ha hecho especialmente aguda a partir del momento en el que, rebasando el ámbito propio del orden públicoi, en
su triple dimensión, comprensiva de la tranquilidad, seguridad y salubridad ciudadanas, en función del cual fue pensado dicho esquema,
la autorización se ha visto trasplantada al complejo campo de las actividades económicas, en el que se le hace jugar sistemáticamente un
pape que no se reduce ya al simple control negativo del ejercicio de derechos, sino que se extiende a la regulación misma del mercado,
con el propósito decidido de orientar y encauzar positivamente la actividad autorizada en el sentido de unos objetivos previamente
programados o al menos, implícitamente definidos en las normas aplicables.”
229
toda la información para acceder o ejercer una actividad de servicios en cualquier
Estado miembro.5
_Calidad de los servicios: mediante este objetivo se refuerzan los derechos y la protección de los consumidores, ya que las restricciones a la libre circulación de servicios afectan no sólo a los prestadores sino también a los destinatarios, mediante
múltiples obstáculos que entorpecen la utilización de los servicios por aquéllos.
_Cooperación administrativa: Para asegurar un control más eficiente de los prestadores y los servicios, se han puesto en marcha mecanismos de cooperación reforzada entre todas las Administraciones Públicas de todos los Estados miembros, entre
los que destaca el sistema de información del mercado interior (sistema IMI)
3 Transposición en el ámbito estatal
230
El legislador español ha optado por un sistema de transposición que no ha suscitado la
aprobación de todos los interlocutores afectados en dicha labor, pues si bien parece haber
optado por una transposición horizontal y vertical mediante la aprobación de dos normas,
importantes sectores como el del comercio han quedado fuera del ámbito de aplicación de
dichas normas, requiriendo la aprobación de una norma específica, al tiempo que el retraso
en su aprobación ha generado un panorama de inseguridad jurídica en los distintos ámbitos
territoriales y profesionales. No obstante, a continuación abordaremos principalmente las
dos normas de transposición: Ley 17/20096 , de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las
actividades de servicios y su ejercicio y la Ley 25/20097 , de 22 de diciembre, de modificación
de diversas Leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, ya conocidas respectivamente como “Ley Paraguas” y “Ley Ómnibus”8 y
la reciente Ley 2/20119 , de 4 de marzo, de Economía Sostenible, a través de cuya regulación
se introducen, también a modo ómnibus, sustanciales novedades derivadas de la DIRSE.
3.1 La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el Libre Acceso a las Actividades
de Servicios y su ejercicio
Respecto a la técnica legislativa utilizada para la elaboración de esta norma y que le valió
la ya conocida denominación de “Ley Paraguas”, ha sido la de una norma de carácter
horizontal, en la que se limita en gran medida a reproducir, con algunas adaptaciones, el
contenido de la propia DIRSE, a modo de “paraguas” que permitiera dar cobertura a las
labores de transposición del Estado español en la ordenación de todo el sector, por su carácter abierto, por encontrarnos ante una ley de principios y bases regulatorias. Entrando
5 El cumplimiento de los objetivos fijados en la VUDS está directamente relacionado con el desarrollo e implantación de la Ley 11/2007, de
22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y la materialización de los derechos recogidos en su artículo
6, como concreción del derecho genérico de los ciudadanos a relacionarse con las AAPP por medios electrónicos.
6 B.O.E. Nº 283, de 24 de noviembre de 2009.
7 B.O.E. Nº 308, de 23 de diciembre de 2011.
8 El Consejo de Estado en su Dictamen 99/2009, aprobado el 18 de marzo de 2009, sobre el Anteproyecto de Ley sobre Libre Acceso y Ejercicio de las Actividades de Servicios ya señalaba respecto a la fomra de transposición “Ahora bien, aún cuando el método de transposición
por el que se ha optado no resulta en sí mismo objetable, no se puede dejar de señalarse que esta peculiar forma de incorporación del derecho comunitario a nuestro ordenamiento puede provocar ciertas distorsiones, tanto desde la perspectiva de la transposición misma de
la Directiva, como desde la de su incidencia en nuestro Derecho interno. Ante todo ha de tenerse en cuenta que la disposición proyectada
es una disposición con escasa virtualidad normativa y que no despliega plenamente sus efectos, pues las disposiciones incompatibles con
alguna de sus previsiones mantendrán su vigencia hasta que sean adaptadas a ellas o derogadas (...)”. Para continuar en clara referencia a
la necesidad de dictar una norma específica de transposición, como luego sería la Ley 25/2009, “Consecuencia de todo ello es que este
anteproyecto únicamente supone, según ha quedado apuntado, un primer paso en el proceso de transposición a nuestro ordenamiento
de la Directiva de Servicios, que deberá ir seguido de una secuencia de modificaciones normativas con las que se garantice la eliminación
efectiva de los obstáculos y restricciones al libre establecimiento y a la libre circulación de servicio”.
9 B.O.E. Nº 55, de 5 de marzo de 2011.
Como ya se ha indicado, en el modelo de transposición de la DIRSE al ordenamiento español el legislador había optado por un doble nivel, en este caso la conocida como “Ley ómnibus”, denominación que obedece a su heterogéneo contenido, al uso de las “Leyes de
Acompañamiento”, en el sentido de que la gran cantidad de modificaciones10 que regula
tienen como único denominador común su objeto, la adaptación a la DIRSE, es decir, con
un enfoque sectorial en el que se abordan las diversas leyes afectadas por el contenido de
la DIRSE y la LLAASE. Como ya se ha indicado, ese enfoque sectorial no incluye la totalidad
de las leyes afectadas, como es el caso de la Ley de Ordenación del Comercio Minorista11 ,
por lo que no se comprende la necesidad de utilizar esta técnica tan criticada.
Sin profundizar en el contenido de la ley, que no es objeto del presente estudio, apuntar
aquellas normas cuya modificación ha tenido mayor impacto en el ámbito de la administración pública:
a) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Conviene señalar al objeto
que nos interesa la introducción de un nuevo artículo 71 bis, en el que se regulan
específicamente las figuras de la declaración responsable y la comunicación previa.
EL EJEMPLO DE VIGO.
Págs. 227-248
3.2 La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de Modificación de Diversas Leyes para
su Adaptación a la Ley sobre el Libre Acceso a las Actividades de Servicios y
su ejercicio
ESTUDIOS Y NOTAS
en el contenido de la LLAASE, debemos detenernos en la Exposición de Motivos cuando
nos señala su finalidad de reducir trabas a la libertad de empresa, en lo que afecta al acceso y ejercicio a las actividades de servicio y, asimismo, proporcionar “un entorno más
favorable y transparente a los agentes económicos que incentive la creación de empresas”.
Como objetivo adicional se fija la simplificación de procedimientos y el fomento de un “nivel elevado de calidad en los servicios”, mediante la promoción de “un marco regulatorio
transparente, predecible y favorable para la actividad económica, impulsando la modernización de las Administraciones públicas (…) y garantizando una mejor protección de los
derechos de los consumidores y usuarios de servicios.”
b) Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico a los servicios públicos.
c) Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Al margen
de otro contenido es de importante trascendencia la modificación del artículo 84,
ampliando los medios de intervención de las entidades locales al sometimiento a
comunicación previa o declaración responsable, así como sometimiento a control
posterior al inicio de la actividad, a efectos de verificar el cumplimiento de la normativa reguladora en la misma.
3.3 La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible
La LES, dictada no como norma específica de transposición y siguiendo la referida técnica
“ómnibus”, constituye, según su propia exposición de motivos una importante para la
10 Se modifican 48 leyes estatales en las siguientes áreas: administración pública (3), consumo (1), servicios profesionales (3), empleo (4), servicios industriales y construcción (6), energía (3), transporte y comunicaciones (8), medioambiente y agricultura (12), sanidad (3), propiedad
intelectual (1), otras (4).
11 Dicha modificación se llevó a cabo por la Ley 1/2010, de 1 de marzo, de reforma de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del
Comercio Minorista, BOE número 53, de 3 de marzo. En su Exposición de Motivos justifica la reforma de forma independiente y separada
de las demás normas con rango de ley, entre otros motivos, por la extraordinaria importancia del sector de que se trata, más acusada si
cabe en la actual coyuntura económica y por la complejidad de la distribución competencial en la materia, lo que motiva que se trate de
alcanzar el máximo consenso posible tanto con las Comunidades Autónomas como con los operadores comerciales.
231
“Estrategia para una Economía Sostenible”, al abordar, de un modo transversal y con
alcance estructural, muchos de los cambios requeridos para la consecución de una economía más competitiva e innovadora. Dentro de dicho objetivo, se ha ocupado también
de seguir con el proceso de adaptación del ordenamiento jurídico español a la normativa comunitaria en materia de servicios, promulgando una serie de normas que vienen a
completar la modificación que la Ley 25/2009 había iniciado. Así, las modificaciones de
mayor calado para las AAPP las encontramos en el Título II “Competitividad”, Capítulo I
“Simplificación administrativa”:
a) Sección I.- De la ampliación del ámbito del silencio positivo.
b) Sección II. De los supuestos de licencias locales de actividad.
Modificación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
4 Transposición en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Galicia
232
Dada la complejidad de las labores de transposición, como consecuencia de nuestra estructura territorial y la distribución constitucional de competencias, es conveniente recordar el importante peso que el sector servicios tiene en las competencias autonómicas12 .
Corresponde a las CCAA realizar modificaciones: a) en materias en las que las CCAA han
asumido competencias normativas; b) en materias en las que el Estado dicta normativa
básica y c) en materias en las que la competencia es exclusiva del Estado pero que están
incorporadas al ordenamiento jurídico autonómico mediante una norma autonómica tal y
como se señala en el “Informe sobre la transposición de la Directiva de Servicios” de 29 de
abril de 2010 en su apartado V.2.3.2. Relativo a las Comunidades Autónomas, disponible
a través del Ministerio de Economía y Hacienda.
La transposición en la Comunidad Autónoma de Galicia se ha realizado fundamentalmente a través de dos normas: por una parte la Ley 7/200913 , de 22 de diciembre, de modificación de la Ley 10/1988, de 20 de julio, de ordenación del comercio interior de Galicia,
específica del sector comercial; y una norma ómnibus, la Ley 1/201014 , de 11 de febrero,
de modificación de diversas leyes de Galicia para su adaptación a la Directiva 2006/123/
CE, transposición que se completará con la Ley 13/2010, de 17 de diciembre, Comercio
Interior de Galicia.
Sin perjuicio de abordar posteriormente la normativa autonómica en materia de licencias
urbanísticas, en el ámbito de las licencias comerciales tras una primera modificación efectuada en la normativa reguladora de las actividades comerciales por la Ley 1/201015 , de
1 de marzo, de Reforma de la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio
12 VIDA FERNÁNDEZ, J. en “La ordenación de las actividades de servicios. Comentarios a la Ley 17/2009”, nos recuerda como el Tribunal
Constitucional en su STC 95/2001 señalaba respecto a esta cuestión (F.2) “(…) este Tribunal ha reconocido la competencia autonómica
para adoptar las disposiciones necesarias en complemento del derecho comunitario europeo y para ejecutar y aplicar en su ámbito territorial normativa comunitaria siempre que, ratione materiae, las Comunidades Autónomas ostenten esa competencia y no rebasen la linde
establecida por la normativa comunitaria y la estatal básica o de coordinación (STC 79/1992, de 28 de mayo, [RTC 1992, 79], FF 3 y 6)”.
13 D.O.G. Nº 251, de 28 de diciembre de 2009.
14 D.O.G. Nº 36, de 23 de febrero de 2010. Contra dicha norma fue interpuesto recurso de inconstitucionalidad nº 8260-2010, promovido por
el Presidente del Gobierno en relación con diversos preceptos de la Ley 1/2010.
15 D.O.G. Nº 249, de 29 de decembro de 2010. Para unha maior análise desta cuestión vid PÉREZ GONZÁLEZ, C. en “Comentarios sobre la
transposición de la Directiva de Servicios en la Comunidad Autónoma de Galicia, en la apertura de establecimientos comerciales”. El
Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 6, quincena do 30 de marzo ao 14 de abril. Edit. La Ley.
Menos de un año después, la Ley 13/2010, de 17 de diciembre, de Comercio Interior de
Galicia, lleva a cabo ya una revisión en profundidad del acceso a las actividades de servicios
y, si bien no responde plenamente a las directrices recogidas en la DIRSE, en su artículo 28
establece una referencia al sistema de control posterior que habilita a las entidades locales
gallegas para su implantación. De este modo, señala en sus apartados 3 y 4:
3. En todo caso, las actividades comerciales no sujetas al trámite de incidencia, efecto
o impacto ambientales, ni al informe de la consejería titular de la competencia en
sanidad, estarán exentas de la obtención de la licencia municipal de apertura o
actividad, bastando para el inicio de la misma la presentación de una comunicación
previa o declaración responsable.
4. Se sujetan únicamente al deber de presentar una comunicación previa, firmada por
la persona transmitente y la adquirente, los cambios de titularidad de las licencias
de actividad o apertura de establecimientos y actividades comerciales.
No se entiende por qué esa amplia limitación respecto a las actividades sujetas al trámite de
incidencia, efecto o impacto ambiental así como con informes de sanidad, pues nada impediría la sujeción de dichas actividades a un control anterior en lo relativo a dichos extremos,
en tanto que una vez obtenida la correspondiente autorización sectorial la apertura de la
misma podría someterse a un medio de intervención posterior. Por ello debemos ser muy
críticos con la transposición autonómica, tanto por la forma, como por el propio contenido
material de la misma, que ha situado a los ayuntamientos gallegos en una especie de limbo
jurídico para determinar el régimen aplicable a las actividades inocuas, produciendo como
resultado la convivencia de las autorizaciones, bajo forma de licencia, con comunicaciones
previas y declaraciones responsables de distinto alcance, cuestión que no es baladí, pues el
efecto es justo el contrario al pretendido por la DIRSE, dificultando el cumplimiento de la
obligación de contar con procedimientos regulados, claros e inequívocos, objetivos y transparentes, proporcionados al objetivo del interés general y previamente conocidos.
EL EJEMPLO DE VIGO.
Págs. 227-248
“Con carácter xeral, a instalación de establecementos comerciais non estará suxeita a
réxime de autorización comercial”
ESTUDIOS Y NOTAS
Minorista, que, a pesar de recoger en su exposición de motivos la afirmación de que con
esa modificación de la regulación comercial minorista se pretendía la adaptación a la DIRSE, en la realidad se limitaba tímidamente a indicar en su artículo 6 que :
5 Transposición en el ámbito local: el ejemplo de Vigo
El ámbito local aparece como el último peldaño en esta materia debido, por una parte, a la
necesidad de conocer la normativa de transposición tanto estatal como autonómica, y por
otra, dada la escasez de medios materiales y personales con que cuentan los municipios
españoles para llevar a cabo su propia tarea de transposición.16
5.1 Cuestiones generales
Debemos recordar, con carácter previo al análisis de la cuestión, que las EELL si bien gozan
de potestad normativa, dicha potestad tiene carácter limitado respecto a la de los poderes
16 A este respecto resulta de gran interés la consulta del número extraordinario, ya citado, de la Revista de Estudios Locales, julio-agosto
2009, dedicado monográficamente a la “Transposición de la Directiva de Servicios”.
233
públicos autonómicos y estatales, pues es sólo reglamentaria17 , lo que las sitúa en clara
posición de dependencia respecto al ejercicio de dicha posición, sin perjuicio de que resulta
indudable la atribución legal a las EELL de potestad reglamentaria y de autoorganización
atribuida ex art.4.1.a) LRBRL, todo ello intrínsecamente relacionado con el régimen de la
autonomía local en la configuración que del mismo ha llevado a cabo el Tribunal Constitucional en sus sentencias de 2 de febrero de 1981 y de 27 de febrero de 1981.
En relación con su posición respecto a la DIRSE y sus obligaciones de transposición, debemos diferenciar dos tipos de normas locales. Por una parte, aquéllas que desarrollan
o complementan la normativa estatal o autonómica, en cuyo caso habrá que estar a lo
dispuesto por dicha normativa en virtud del principio de jerarquía normativa18 , siendo
precisamente este ámbito el más afectado por el retraso de las autoridades estatales y autonómicas en la adaptación. Pero en paralelo, podemos detectar la existencia de una normativa autónoma, que desde la autonomía local, regula distintas cuestiones de servicios
afectados, como puede ser la venta ambulante, introduciendo requisitos y procedimientos
específicos en el término municipal, que innovan el ordenamiento jurídico y respecto de
las cuales las EELL mantienen íntegra su obligación de transposición.
234
Por lo que respecta a la transposición en el ámbito local, se da la misma dualidad que la
anteriormente señalada en el ámbito estatal y autonómico, es decir, ordenanza ómnibus y
ordenanza paraguas. Con la técnica de la ordenanza paraguas se realiza una transposición
horizontal, incorporando los preceptos de la Directiva a modo de grandes principios o
mandatos generales que tendrá que sumar detalladamente la normativa municipal. Sobre
la necesidad o no de realizar esa incorporación de los principios comunitarios a la normativa municipal, podemos hablar del “efecto directo” de las Directivas, resultando necesario
citar las Sentencias del Tribunal Constitucional de 8 de marzo y de 22 de abril de 1993,
según las cuales, no existe una competencia específica de transposición de las Directivas
Europeas, por lo que la ejecución del Derecho comunitario corresponderá a quien ostente
la competencia de la actividad o norma afectada por la Directiva, tal y como señala la propia Directiva cuando remite al derecho interno las cuestiones de competencia. Asimismo,
la Sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 2 de junio de 2005 (Koppensteiner GMBH)
pone de manifiesto que cuando una norma comunitaria establece previsiones que son incondicionales y suficientemente precisas para conferir un derecho a favor de un particular
que éste puede invocar frente a una institución pública, el órgano jurisdiccional competente debe inaplicar las normas nacionales que impidan el cumplimiento de lo dispuesto
en una determinada Directiva,19 en relación con el posible efecto directo de las Directivas ,
17 El Tribunal Constitucional en su Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, sobre la Ley 7/1985 establece en su fundamento jurídico sexto
“... en lo concerniente a la organización municipal, el orden constitucional de distribución de competencias se funda en el reconocimiento
de tres ámbitos normativos correspondientes a la legislación básica del Estado (Art. 149.1.18 de la Constitución), la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas según los respectivos Estatutos y la potestad reglamentaria de los Municipios, inherentes esta última
a la autonomía que la Constitución garantiza en su Art. 140”.
18 Nuestro sistema jurídico de fuentes del Derecho parte de la necesaria existencia de una jerarquía entre los diversos instrumentos normativos, jerarquía que plasma nuestro texto constitucional en su artículo 9. El propio artículo 1.2 del Código Civil recoge las consecuencias
para la infracción de dicho principio, estableciendo que “Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otras de rango superior”,
tras enumerar en el párrafo anterior las fuentes del ordenamiento jurídico español, “la ley, la costumbre y los principios generales del
derecho”, de lo que se infiere la nulidad de aquellas formas reglamentarias locales que vulneren una norma de superior jerarquía. EMBID
IRUJO, A. “Ordenanzas y reglamentos municipales” “Tratado de Derecho Municipal I” AAVV, dirigido por MUÑOZ MACHADO, S.
19 El artículo 189.3 del Tratado de la Comunidad Económica Europea se limita a decir: “La Directiva vincula a los Estados miembros destinatarios en cuanto al resultado a alcanzar, dejando a las instancias nacionales la competencia en cuanto a la forma y a los medios.” Sobre
el efecto directo de las Directivas podemos consultar la jurisprudencia comunitaria: Asunto 6/64: Costa/ENEL, Recopilación 1964, 1251,
naturaleza jurídica del Derecho comunitario, aplicabilidad directa y primacía del Derecho comunitario; Asunto 41/74: van Duyn, Recopilación 1974, 1337, efecto directo de las directivas. ALONSO GARCÍA, R. “Las sentencias básicas del Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas”, Civitas, Madrid 2006.
“En esta tarea en la que las Autoridades españolas se ven inmersas para llevar a
cabo la aplicación del anteproyecto de ley, las Entidades Locales tienen un papel
especialmente relevante puesto que ellas son las autoridades competentes en gran
parte de la normativa afectada. De hecho, la Ley de Bases del Régimen Local al
atribuir en su artículo 4 apartado 1a) el ejercicio de la potestad reglamentaria a las
Entidades Locales, las convierte en los sujetos obligados a modificar sus propias
normas para adaptarlas al Derecho comunitario.”
Sin perjuicio de la existencia de numerosos sectores afectados por la DIRSE en el ámbito
local, serán las licencias de actividad y las autorizaciones para la utilización del dominio
público local las que deberán ser objeto de revisión íntegra en sus procedimientos para determinar, a la luz del nuevo marco regulatorio, los cambios que habrán de efectuarse. Todo
ello sin perjuicio de la repercusión que tendrá tanto en el ámbito fiscal como urbanístico,
a pesar de tratarse de materias inicialmente excluidas por la propia normativa comunitaria.
No cabe duda de que el sector de las licencias de actividad constituye el sector afectado
por excelencia dentro del ámbito local, dado el volumen de expedientes existentes en la
materia, de ahí que los principales cambios normativos existentes en el ámbito local se
hayan concentrado en esta materia. A tal efecto, debemos distinguir entre las licencias de
actividad inocuas y las licencias de actividad clasificadas.
EL EJEMPLO DE VIGO.
Págs. 227-248
En esa misma línea se pronuncia el Manual práctico de evaluación para las Entidades Locales elaborado por el Ministerio de Economía y Hacienda y el Ministerio de Política Territorial
en colaboración con la FEMP y COSITAL, con la finalidad de ayudar a las Entidades Locales
a adaptar su normativa a la Directiva de Servicios, cuando señala:
ESTUDIOS Y NOTAS
pero en el caso que nos ocupa parece oportuno contar con normativa propia de transposición para posibilitar los derechos concretos que deben materializarse. No obstante, no
son pocas las EELL que han optado por el sistema de ordenanza ómnibus, tras la revisión
de toda la normativa local.20
En el supuesto de las licencias de actividad inocuas, cuya configuración se lleva a cabo básicamente por exclusión, al tratarse de actividades que potencialmente no van a presentar
efectos significativos sobre el medio ambiente o sobre terceros, no parece existir duda sobre
la aplicación del cambio de modelo, en el sentido de que, dada su escasa o nula incidencia
ambiental, no existe justificación para mantener un régimen de autorización previa, debiendo sujetarse al régimen de comunicación previa o declaración responsable.21 No obstante,
y pese a la aparente unanimidad doctrinal sobre dicha conclusión, hay que precisar que las
distintas interpretaciones formuladas por las EELL llevan a que cada ayuntamiento aplique el
sistema que tenga por conveniente, y así, en el momento actual, nos encontramos con que
en función del lugar donde se quiera ejercer la actividad, el prestador tendrá que tramitar un
tipo de expediente u otro, es decir, que se ha creado un escenario de inseguridad jurídica22.
20 Esta línea fue la opción escogida por el Ayuntamiento de Madrid con la aprobación de la Ordenanza por la que se adaptan al ámbito de
la ciudad de Madrid las previsiones contenidas en la normativa estatal y autonómica de transposición de la Directiva 2006/123/CE, del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior.
21 CHOLBI CACHÁ, F.A., se plantea la necesidad de fijar, en el caso de declaraciones responsables o comunicaciones previas, de un plazo
breve transcurrido el cual el interesado podría dar comienzo al ejercicio de la actividad, plazo durante el cual la Administración podría
pronunciarse desfavorablemente sobre la comunicación o declaración presentada en relación con la actividad o requerir al interesado
para que procediese a subsanar la documentación defectuosamente presentada, tras lo cual se podría iniciar el ejercicio de la actividad.
Vid. CHOLBI CACHÁ, F.A. “El régimen de la comunicación previa, las licencias de urbanismo y su procedimiento de otorgamiento”, LA LEY,
Madrid, 2010. Con esa formulación nos encontraríamos ante una especie de comunicación o declaración con efectos diferidos, debiendo
preguntarnos si dilatar en el tiempo sus efectos no contradice el espíritu y letra de la DIRSE.
22 La existencia en nuestro Estado de más de 8.000 municipios, cada uno decidiendo su régimen de transposición, muchos de ellos manteniendo la autorización previa, haría conveniente, a mi juicio, de la adopción de medidas que unifiquen el criterio, evitando la creación de
un clima de inseguridad jurídica.
235
236
Dentro de las licencias de actividades clasificadas, nos encontramos con aquellas que reciben la consideración de molestas, insalubres, nocivas y peligrosas23 . Debemos recordar
que, según el propio RAMINP, se trataría de aquellas actividades que “produzcan incomodidades, alteren las condiciones normales de salubridad e higiene del medio ambiente
y ocasionen daños a las riquezas pública o privada o impliquen riesgos graves para las
personas o los bienes”, si bien habrá que acudir a la legislación que en cada caso hayan
dictado las CCAA.24 No cabe duda respecto a este tipo de actividades sobre la incidencia
ambiental que las mismas tienen, por tanto, la posible concurrencia de una RIIG, si bien
dicha incidencia se graduará en función de la gravedad. Una vez fijada dicha premisa habrá que determinar si, para el ejercicio de las actividades denominadas “molestas”, será
suficiente la declaración ambiental y posteriormente la comunicación previa o declaración
responsable del prestador, pues el principio de control posterior se revela en ese caso
como suficientemente eficaz para la consecución de los objetivos perseguidos o si, dada
la concurrencia de una RIIG, protección del medio ambiente, se justifica el mantenimiento
del régimen autorizatorio25 . Podríamos decir que la política de policía administrativa o de
intervención en general deben adaptarse a los principios y filosofía dimanante del nuevo
marco normativo, especialmente respecto de aquellas actividades que carecen o tienen
escasa incidencia ambiental, que constituyen terreno abonado al régimen de control posterior. En la misma línea, el ya citado nuevo artículo 84 bis LRBRL, en la redacción dada
por la LES, establece que en caso de existencia de licencias o autorizaciones concurrentes
entre una Entidad local y alguna otra Administración, la Entidad local deberá motivar
expresamente en la justificación de la necesidad de la autorización o licencia, el interés
general concreto que se pretende proteger y que éste no se encuentra ya cubierto mediante otra autorización ya existente, por tanto, si el único interés a proteger es el medio
ambiente, nada impide en estos casos suprimir el control anterior. Cuestión distinta es
si se invocan cuestiones de seguridad pública u orden público, calificadas también como
RIIG, distintas a la ya mencionada que podrían justificar su mantenimiento.
5.2 Actuaciones genéricas de transposición
La integración del Ayuntamiento de Vigo en el grupo de trabajo26 constituido en el seno
del Ministerio de Política Territorial27 en julio de 2009, para el impulso de la adaptación
de la normativa local a la Directiva de Servicios, determinó el inicio de las actuaciones
municipales de transposición. Por Resolución de Alcaldía de fecha 21 de julio de 2009 se
procedió a constituir, en la organización municipal, una Comisión Técnica de Adaptación
de la normativa local a la Directiva de Servicios, con la finalidad de proceder a la identificación, evaluación y modificación de la normativa municipal que permita su adaptación a la
DIRSE. Dicha Comisión, de composición jurídica transversal, procedió al inicio de sus tareas
23 Según la tradicional distinción establecida por el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de
actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, materia hoy en su mayoría regulada por las CCAA.
24 CANO MURCIA, A. en su obra “El nuevo régimen jurídico de las licencias de apertura”, LA LEY, Madrid, 2010 defiende que en el caso de actividades calificadas genéricamente como medioambientales, debería existir una acción preventiva, sujeta a control a priori, y una acción
inspectora, sujeta a control a posteriori, como consecuencia de la previa presentación de la comunicación o declaración responsable.
25 La Disposición Adicional Octava de la Ley 1/2010, relativa a los proyectos que deban someterse a evaluación de impacto ambiental
establece una regulación del régimen de declaración responsable o comunicación para el acceso a una actividad o su ejercicio sujeta al
RDL 1/2008, de 11 de enero, de impacto ambiental de proyectos o la normativa autonómica de desarrollo al decir que “la declaración
responsable o la comunicación no podrán presentarse hasta haber llevado a cabo dicha evaluación de impacto ambiental y, en todo caso,
deberá disponerse de la documentación que así lo acredite”.
26 Dicho grupo estaba formado por interlocutores únicos de los distintos Departamentos Ministeriales, de cada una de las Comunidades
Autónomas y de la FEMP, así como un grupo representativo de 28 municipios de gran población.
27 Considerando la Presidencia de la Unión Europea por el Estado español durante el primer semestre del año 2010 se decidió que serían
dichos ayuntamientos los que serían objeto de estudio para determinar el cumplimiento de las labores de transposición en el ámbito local.
Las ordenanzas objeto de aprobación seguían, por una parte, el modelo de la ley paraguas28, “Las ordenanzas objeto de aprobación seguían, por una parte, el modelo de la ley
paraguas29”, constituyendo así una norma horizontal en la que quedaban recogidos los
principios previstos en la norma comunitaria, que debían guiar la regulación municipal de
las actividades de servicios, no sólo en el momento de su entrada en vigor, sino también
en el futuro y, por lo tanto, en las propuestas regulatorias que en lo sucesivo pudieran impulsarse. Todo ello, sin perjuicio de que, tras la aprobación de la referida ordenanza, una
vez públicas y en vigor las adaptaciones legislativas efectuadas por Estado y Comunidad
Autónoma, no fuera necesaria la realización de modificaciones normativas específicas. Es
decir, el Ayuntamiento de Vigo optó, por evidentes razones de prudencia y seguridad jurídica, por esperar a la promulgación de la correspondiente normativa, tanto estatal como
autonómica, en base al principio de jerarquía. Asimismo, en dicha sesión plenaria fue
objeto de aprobación la“Ordenanza específica de adaptación básica de la tramitación de
licencias urbanísticas y medioambientales”30, en la que se procede a una regulación parcial
de los procedimientos regulados por el ámbito normativo del Plan General de Ordenación
de Vigo, estableciendo una serie de medidas de simplificación administrativa.
Entre otras actuaciones y dentro del ámbito plural que constituye el objeto de la DIRSE,
el Ayuntamiento acordó su integración en la Ventanilla Única de la Directiva de Servicios
(VUDS), así como en el sistema IMI o la integración en el Comité para la mejora de la regulación de las actividades de servicios31.
EL EJEMPLO DE VIGO.
Págs. 227-248
Como continuación de estos trabajos de adaptación se realizó una propuesta de dos proyectos normativos y, como consecuencia de la misma, el Pleno del Ayuntamiento de Vigo
adoptó, en sesión ordinaria de fecha 30 de noviembre del año 2011, acuerdo de aprobación de sendas ordenanzas en cumplimiento del mandato de transponer la DIRSE en su
ámbito territorial.
ESTUDIOS Y NOTAS
y, tras un trabajo exhaustivo por parte de sus componentes, se realizó un primer análisis
cuyos resultados fueron puestos en conocimiento de la Junta de Gobierno Local, en sesión
de fecha 24 de agosto de 2009, para su comunicación al Ministerio de Política Territorial.
5.3 Nuevo régimen para el ejercicio de actividades inocuas
Como consecuencia de la nueva regulación autonómica en materia de actividades comerciales el Ayuntamiento de Vigo, dentro de un proyecto más ambicioso, comenzó el proceso para la aplicación de un nuevo régimen en materia de actividades inocuas.
28 En aquel momento todavía proyecto de ley que incluía en su disposición final cuarta una advertencia sobre el incumplimiento de las
obligaciones de transposición al establecer que “Las Administraciones Públicas que, en el ejercicio de sus competencias, incumplieran lo
dispuesto en esta ley o en el Derecho comunitario afectado, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por las instituciones
europeas asumirán, en la parte que les sea imputable, las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubieran derivado. La Administración del Estado podrá compensar dicha deuda contraída por la administración responsable con la Hacienda Pública estatal con las
cantidades que deba transferir a aquélla, de acuerdo con el procedimiento regulado en la Ley 50/1988, de 30 de diciembre, de Medidas
Fiscales, Administrativas y de Orden Social”.
29 B.O.P. nº 46, de 9 de marzo de 2010.
30 B.O.P. Nº 77, de 26 de abril de 2010..
31 La creación de dicho Comité viene establecida por la Disposición Adicional Tercera de la Ley 17/2009 que dispone: “ Para facilitar la
participación de las Administraciones Públicas en el proceso de transposición al ordenamiento interno de la Directiva 2006/123/ CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior y en el marco de lo
establecido en el artículo 5, apartados 1 y 7, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento Administrativo Común, se crea un comité de cooperación multilateral, del que formarán parte la Administración
General del Estado, las Comunidades y Ciudades Autónomas y representantes de la Administración Local. Este Comité tendrá como objeto
facilitar la cooperación para la mejora de la regulación de las actividades de servicios y, en particular, el seguimiento y la coordinación de
las actuaciones que se lleven a cabo en las diferentes administraciones para la correcta transposición de la directiva”
237
5.3.1 Génesis
Más allá de la sustitución del control anterior por el control posterior, la DIRSE, así como la
normativa de transposición tanto estatal, como autonómica y local, contienen un mandato
de simplificación administrativa y, para ello, las Administraciones Públicas deberán revisar
los procedimientos y trámites aplicables al establecimiento y la prestación de servicios con
el objeto de impulsar dicha simplificación.
Dentro de dicha línea de simplificación, el Ayuntamiento de Vigo, en septiembre de 2010,
procedió a la aprobación de un “Programa de Mejora de Procesos” de intervención limitada a aquellos servicios más sensibles a las demandas ciudadanas y que permitan obtener,
con carácter inmediato, un elevado nivel de calidad en la prestación de servicios. En dicho
sentido, y a efectos de proceder a una significativa reducción de cargas administrativas,
deberán eliminarse aquellas obligaciones innecesarias o repetitivas, proceder a eliminar o
simplificar los trámites duplicados, simplificación documental, sustitución del régimen de
autorización por comunicación previa u otros.
De dichos ámbitos de intervención abordaremos el relativo al ejercicio de actividades inocuas y actividades de escasa incidencia ambiental, puestos en relación con las condiciones
necesarias para el ejercicio de las actividades en el término municipal. Dicha iniciativa representa una importante reducción de cargas administrativas32 desde la óptica de la sustitución
del control anterior a control posterior, si bien combinada con la defensa del interés general,
que supone una oportunidad para los emprendedores, especialmente para el sector pymes.
5.3.2 Régimen de comunicación previa
Como consecuencia de PMP se constituyó, en el seno de la Gerencia Municipal de Urbanismo33 un grupo de trabajo sectorial con la finalidad específica de adaptación de los procedimientos de tramitación de licencias de actividad a la normativa europea y al establecimiento de medidas urgentes tendentes a la simplificación administrativa que redunden en
un incentivo a la actividad económica y empresarial.
Tras llevar a cabo un análisis de otras experiencias municipales y de la propia sistemática
de trabajo por resoluciones del Delegado de Urbanismo y Vivienda34 se procedió a la aprobación, tomando como base la propuesta formulada por el grupo de trabajo, del régimen
de comunicación previa, tanto para el ejercicio de actividades inocuas, relacionadas en el
catálogo anexo, cambio de titularidad de las licencias de actividad o apertura de establecimientos y actividades comerciales, así como actividades e instalaciones eventuales y desmontables. Se fijaba en las referidas resoluciones municipales, en atención al significativo
cambio que se introducía, la publicación de dichas resoluciones en el Boletín Oficial de la
Provincia y en la sede electrónica del Ayuntamiento al objeto de conseguir el objeto de
máxima información y transparencia.
Para el mandato recogido en toda la normativa citada de asegurar la efectividad de los
principios de libre establecimiento de los prestadores de servicios y libre prestación de
32 El método simplificado de medición de cargas administrativas y de su reducción aprobado por el Ministerio de Administraciones Públicas
como sistema compartido de las Administraciones Públicas y basado en el Modelo de Costes Estándar (MCE), cuantifica el establecimiento
de respuesta inmediata en un procedimiento en el importe de 200 €.
33 La gestión urbanística en el Ayuntamiento de Vigo se realiza a través del Organismo Autónomo Municipal “Gerencia Municipal de Urbanismo”, creado por acuerdo plenario de fecha 29 de julio de 1996. (Estatutos publicados en el BOP nº 193, de 6/10/2010).
34 Boletín Oficial de la Provincia nº 130, de 7 de julio de 2011.
238
EL EJEMPLO DE VIGO.
Págs. 227-248
En relación con dicho proceso la primera pregunta que se debe responder es por qué
se ha optado por el sistema de “comunicación previa” frente al sistema de declaración
responsable, y la respuesta a dicha cuestión es la consideración, a nuestro juicio, de la comunicación previa como un35 medio de intervención más garantista para el interés general.
Partiendo de la óptica de la implantación de un cambio de modelo radical frente al anterior, así como de la necesidad de conjugar el respeto a las libertades de establecimiento y
prestación de servicios con la defensa del interés general, tras un estudio en profundidad
de la definición que de ambas figuras lleva a cabo en el artículo 71 bis36, ésa ha sido la
conclusión a la que se llegó para su puesta en funcionamiento, partiendo de la posibilidad
de combinar dichas figuras.
ESTUDIOS Y NOTAS
servicios, es clave la aplicación del principio de proporcionalidad, principio positivizado en
el artículo 5.c) LLAASE siguiendo fielmente la regulación de la DIRSE, de tal modo que la
elección del medio de intervención en la actividad de los administrados en materia de servicios ha de garantizar LLAASE siguiendo fielmente la regulación de la DIRSE, de tal modo
que la elección del medio de intervención en la actividad de los administrados en materia
de servicios ha de garantizar “que dicho régimen sea el instrumento más adecuado para
garantizar la consecución del objetivo que se persigue porque no existen otras medidas
menos restrictivas que permitan obtener el mismo resultado, en particular cuando un control a posteriori se produjese demasiado tarde para ser realmente eficaz”.Conscientes en el
ámbito municipal de la obligación de la administración de elegir el medio menos gravoso
para el prestador de servicios, y puestas en valor las ventajas y desventajas que ofrecían las
técnicas de “declaración responsable” y “comunicación previa”, se decidió en el seno de
la organización municipal que la elección de la técnica de la comunicación previa respondía mejor a conjugar dicho principio y la protección del interés general, dada la posibilidad
de exigir la presentación de cuanta documentación se considere necesaria para acreditar
estar en posesión de los requisitos legalmente previstos.
La declaración responsable37 se configura como documento suscrito por un interesado
en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos
en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un derecho o facultad o para
su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita y que se compromete a
mantener su cumplimiento durante el periodo de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Sin embargo, la comunicación previa38 es aquel documento mediante el que
los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos
identificativos y demás requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el inicio de una
actividad, de acuerdo con lo establecido en el artículo 70.1 LRJ-PAC39.
35 LOZANA CUTANDA, B. “Ley ómnibus: silencio administrativo, declaración responsable y comunicación previa”, Diario La Ley, nº 7339, ya
concluye que si bien la propia Ley 25/2009 aplica las nuevas figuras en diversos sectores optando por una de ellas en sustitución de la
autorización previa, en algunos supuestos se exigen conjuntamente la comunicación previa acompañada de una declaración responsable.
No obstante, otros autores como BAUZÁ MARTORELL, J. en “Declaración responsable y comunicación previa. Consideraciones críticas del
procedimiento administrativo a raíz de la Ley Ómnibus”, Diario La Ley, nº 7419, opina que el legislador reserva la comunicación previa a los
procedimientos iniciados a instancia de parte y en ellos se limita al inicio del procedimiento.
36 El artículo 3.9 LLAASE contiene asimismo una definición de la técnica de “declaración responsable”.
37 Artículo 71 bis apartado 1 LRJ-PAC.
38 Artículo 71 bis apartado 2 LRJ-PAC.
39 Art. 70.1 Ley 30/1992 Las solicitudes que se formulen deberán contener:
A) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente, así como la identificación del medio preferente o del
lugar que se señale a efectos de notificaciones.
B) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
C) Lugar y fecha.
D) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
E) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
239
Aunque la diferencia pudiera parecer de matiz, no lo es, pues la declaración responsable
sólo habilita a la administración para exigir la presentación de la misma, situando los términos de la relación del ciudadano con aquélla en términos de confianza absoluta en el ciudadano, pues no será hasta que la administración proceda a su requerimiento el momento
en el cual podrá comprobar el cumplimiento de los requisitos necesarios para el acceso a
la actividad; en cambio, la comunicación previa habilita a la administración a la exigencia
frente al administrado de comunicar los “demás requisitos exigibles para el ejercicio de
un derecho o el inicio de una actividad”, es decir, que acompañando a la comunicación
previa se puede exigir la presentación de una serie de documentación complementaria
sobre las condiciones determinadas legal y reglamentariamente para el acceso al ejercicio
de la actividad40.
La presentación de la comunicación se realiza en modelo normalizado accesible y público a
través de la página web41, y al mismo se incorpora una declaración responsable comprensiva de distintos compromisos relativos, entre otros, al cumplimiento de las condiciones
relativas a instalaciones eléctricas, maquinaria, instalaciones de climatización, así como los
requisitos exigibles en materia de accesibilidad, medidas higiénico-sanitarias, tratamiento
de residuos, al tiempo que compromisos de carácter genérico sobre la disponibilidad de
licencia de primera ocupación, autorizaciones sectoriales o cumplimiento íntegro de la normativa municipal y la presentación de la documentación íntegra, así como la reproducción
de lo preceptuado en el artículo 71 bis, apartado 442.
El hecho de incluir dichas declaraciones permite que en el momento de presentación de la
documentación se realice una verificación formal sobre la integridad de la documentación
presentada, de tal modo que, de no verificarse positivamente dicha integridad, no sea aconsejable la presentación de la misma, pues de la combinación de las declaraciones anteriormente referidas nos encontraríamos con una falsedad en la presentación de la misma, ya que
su presentación exige la manifestación de acompañar toda la documentación preceptiva.
Asimismo, en función de la actividad a desarrollar deberá adjuntarse la documentación
complementaria que en el mismo se señala.
La determinación de aquellas actividades que podrían ser objeto de control posterior mediante la presentación de comunicación previa se contiene en el propio modelo normalizado para su general conocimiento, y se concretan en las siguientes
1. Comercio alimentario
1ª. Establecimientos de productos alimenticios no perecederos y envasados hasta
400 m2.
2. Otras actividades de servicios:
2.a)Almacenes con una carga de fuego de hasta 40.000 Mjoulas hasta 300 m2
(salvo productos químicos, farmacéuticos, combustibles, lubricantes, fertilizantes, plaguicidas, herbicidas, pinturas, barnices, ceras o neumáticos).
40 Los modelos aprobados y accesibles en la página web recogen para cada uno de ellos la documentación complementaria exigible.
41 El apartado 5 del artículo 71 bis impone a las Administraciones Públicas la obligación de mantener permanentemente publicados y
actualizados modelos de declaración responsable y de comunicación previa, los cuales se facilitarán de forma clara e inequívoca y que, en
todo caso, se podrán presentar a distancia y por vía electrónica.
42 La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, en cualquier dato, manifestación o documento que se acompañe o incorpore a una
declaración responsable o una comunicación previa o la no presentación ante la Administración competente de la declaración responsable
o comunicación previa, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde el momento en
que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
240
La determinación de las actividades incluidas en el catálogo se lleva a cabo en función de diversos parámetros que son el resultado de la incidencia de diversa normativa sectorial en la
materia, así como del propio planeamiento municipal. No obstante, la mayor limitación que
nos encontramos viene dada, una vez más, por la normativa autonómica en la materia, que
no ha sido objeto de modificación para su adaptación a la DIRSE. El Decreto 133/200843, de
12 de junio, por el que se regula la evaluación de incidencia ambiental en su Anexo III, en
el que se recogen las actividades excluidas del procedimiento de evaluación de incidencia
ambiental44, establece en su apartado 3 que tan sólo serán excluidas aquellas actividades
de comercio “polo miúdo”, excepto los vehículos de motor, motocicletas y ciclomotores;
reparación de efectos personales y aparatos domésticos, siempre que la potencia mecánica
instalada no supere los 15 kW y su superficie no supere los 400m2. Es decir, a “sensu contrario”, todas aquéllas cuya potencia mecánica instalada supere los 15 kw, o cuya superficie
supere los 400 m2, sí estarán sujetas a procedimiento de evaluación ambiental y por tanto
excluidas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28.4 de la Ley 13/2006, de la
aplicación del control anterior.
EL EJEMPLO DE VIGO.
Págs. 227-248
2.j) Cambios de uso entre cualquiera de las actividades anteriormente indicadas.
ESTUDIOS Y NOTAS
2.b)Establecimientos comerciales (yiendas de ropa o boutiques, mercería, objetos
de regalo, bisutería o similares) con una superficie de hasta 400 m2.
2.c)Talleres de reparación de relojes, joyas, calzados, llaves, pequeña maquinaria,
electrodomésticos y similares, con una superficie de hasta 200 m2, sin maquinaria específica.
2.d)Oficinas bancarias con una superficie de hasta 200 m2.
2.e)Oficinas administrativas con una superficie de hasta 200 m2.
2.f) Agencias de viajes, inmobiliarias, aseguradoras, con una superficie de hasta 200 m2.
2.g)Academias no regladas, salvo las de música, cante o baile, con una superficie
de hasta 200 m2.
2.h)Estudios fotográficos con una superficie de hasta 200 m2 y sin revelado.
2.i) Servizo de copistería, cunha superficie de ata 200 m2, sen imprenta.
En cuanto al rediseño del procedimento efectuado, el seguiente esquema es significativo
de la simplificación administrativa efectuada:
PROCEDIMIENTO ANTERIOR
Solicitud licencia actividad
Informe técnico
Informe jurídico
Propuesta resolución
Dictamen Consejo XMU
Resolución de otorgamiento
Plazo medio de resolución: 1-3 meses
PROCEDIMIENTO ACTUAL
Presentación comunicación previa
Inicio de actividad
Plazo: Inmediato
(sin perjuicio de la suspensión derivada de las comprobaciones)
43 DOG nº 126, de 1 de julio de 2008. Debemos recordar que tal y como señala la Exposición de Motivos los grados de intervención en las actividades con repercusión medioambiental se articulan en evaluación de impacto ambiental, de efectos ambientales y de incidencia ambiental.
44 No obstante, la posible incidencia ambiental de la actividad no debería constituir por sí misma un obstáculo al ejercicio de la actividad
mediante medios de intervención “ex post”, pues dicha posibilidad ya se preveía en la propia Ley 1/2010, de 1 de marzo, de reforma de
la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, al disponer en su Disposición Adicional Octava “Proyectos que
deban someterse a evaluación de impacto ambiental” que “Cuando, de acuerdo con esta ley, se exija una declaración responsable o una
comunicación para el acceso a una actividad o su ejercicio y una evaluación de impacto ambiental, conforme al texto refundido de la
Ley de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, o a la normativa autonómica de
desarrollo, la declaración responsable o la comunicación no podrá presentarse hasta haber llevado a cabo dicha evaluación de impacto
ambiental y, en todo caso, deberá disponerse de la documentación que así lo acredite”, es decir permite la conjugación de la protección
del medio ambiente con el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
241
También hay que destacar que ha sido objeto de normalización la comunicación previa para
la transmisión de las licencias de actividad, cuya presentación bajo la fórmula de comunicación ya venía establecida por el RSCL, pero que se sujeta a resolución administrativa.
5.3.3. Licencias sujetas a procedimiento simplificado
Junto con la implantación del sistema de comunicación previa el proyecto municipal incluía
medidas específicas de simplificación administrativa en materia de servicios, medidas que
significativamente se concretan en lo que se ha denominado “Licencias sujetas a procedimiento simplificado”.
Así, con la presentación de la solicitud de licencia sujeta a procedimiento simplificado, y
tras la verificación formal sobre la integridad de la documentación adjunta a la misma, se
hace entrega al ciudadano de un justificante de dicha presentación. Este justificante contiene la esencia misma del procedimiento, al señalar expresamente que la presentación de
la solicitud de licencias sujetas al procedimiento simplificado permite a la persona titular de
la misma el inicio de la actividad solicitada transcurrido el plazo de un mes sin recibir notificación en sentido contrario por parte de la Gerencia de Urbanismo, según lo dispuesto en
el artículo 42 de la LRJ-PAC, sin perjuicio de contener, asimismo, la advertencia de que en
ningún caso podrán llevarse a cabo actividades que no se ajusten a los parámetros y características solicitadas, ni que contravengan las normas o usos establecidos en la legislación
y normativa urbanística aplicable.
Así pues, el núcleo fundamental del procedimiento radica en la celeridad en la tramitación
del procedimiento así como en la certeza para el ciudadano de que si transcurrido un mes
no ha recibido comunicación municipal puede contar con el reconocimiento del derecho
solicitado.
En cuanto a la relación de actividades de servicios consideradas inocuas, sujetas al procedimiento simplificado, son las siguientes:
1.a) Almacenes con carga de fuego hasta 125.000 Mjoulas y superficie hasta 500 m2
(salvo productos químicos, farmacéuticos, combustibles, lubricantes, fertilizantes,
plaguicidas, herbicidas, pinturas, barnices, ceras o neumáticos).
1.b) Cristalería, talleres de encuadernación y afines, con superficie hasta 400 m2 y
potencia mecánica inferior a 10 V.
1.c) Talleres de reparación de relojes, joyas, calzados, llaves, pequeña maquinaria,
electrodomésticos y similares con superficie hasta 400 m2 y potencia mecánica
inferior a 10 CV.
1.d) Talleres de confección, calzado, marroquinería y similares, con superficie hasta
400 m2 y potencia mecánica inferior a 10 CV.
1.e) Oficinas bancarias y administrativas con superficie entre 200-1000 m2.
1.f)
Agencias de viajes, inmobiliarias, aseguradoras y afines, con superficie entre 2001000 m2.
1.g) Academias no regladas, salvo las de música, cante o baile, con una superficie
entre 200 y 1000 m2.
1.h) Estudios fotográficos, sin revelado, con superficie de 200 hasta 1000 m2.
1.i)
242
Locutorios telefónicos, con superficie de hasta 400 m2.
1.j)
Servicio de copistería, sin servicio de imprenta, con superficie de hasta 400 m2.
No puede escaparse la problemática que subyace respecto a aquellas actividades para
cuya puesta en funcionamiento sea necesaria la realización de obras, pues el artículo 22
RSCL45, en la redacción dada al mismo por el Real Decreto 2009/2009, de 23 de diciembre,
mantiene intacta la prohibición de conceder el permiso de obras sin el otorgamiento de la
licencia de apertura, si fuera procedente.
Conscientes da devandita problemática e en tanto en canto a normativa autonómica non
ofreza os instrumentos normativos que permitan resolver a devandita cuestión, os modelos aprobados conteñen a dobre posibilidade:
a) Que fuesen necesarias las obras para el acondicionamiento del local, en cuyo caso
será necesaria la referencia explícita a dicho expediente.
b) Que no fuesen necesarias obras de acondicionamiento, en cuyo caso se suscribirá
la declaración responsable en los términos anteriormente indicados.
No obstante, se plantea el difícil encaje del sistema de control posterior en los casos de
necesidad de obras, ya que el RSCL hace referencia expresa al otorgamiento de la licencia
de apertura, si bien considerando el último inciso de dicho precepto “si fuere procedente”
nos permitiría combinar ambas figuras, a reservas de la posible responsabilidad patrimonial
que se derivaría en un hipotético caso de realización de obras de acondicionamiento, por
entender que la actividad se sujeta al régimen de comunicación previa, si finalmente no se
diese dicha circunstancia.
Como hemos señalado ésta, como otras cuestiones, habrán de ser objeto de solución en
la normativa municipal reguladora del control posterior, pudiendo implantar en los expedientes de licencia de obras vinculados a establecimientos de características determinadas
la emisión de informe sobre la tramitación de la actividad, de tal modo que se garantizasen
los intereses del ciudadano a la vez que se salvaguarda el procedimiento.
ESTUDIOS Y NOTAS
5.3.4. Ejercicio de actividades vinculadas a la ejecución de obras
EL EJEMPLO DE VIGO.
Págs. 227-248
1.k) Cambios de uso entre cualquiera de las actividades anteriormente indicadas.
5.3.5. Cuestiones pendientes
a) De ámbito local
La aplicación del nuevo régimen abre multitud de interrogantes ante un sistema imperfecto que requiere una regulación específica, toda vez que no debemos olvidar que la
LRJ-PAC se remite a la legislación sectorial que en nuestro caso no ofrece mayor cobertura
que la señalada. Por ello, ante aquellos temas que en el proceso de puesta en marcha y
funcionamiento del nuevo sistema para el acceso y ejercicio de actividades inocuas se han
planteado y se siguen planteando, es necesaria la aprobación de una ordenanza reguladora que ofrezca respuestas a la problemática derivada de la aplicación de alguna de las
nuevas técnicas de intervención, como puede ser la presentación de la documentación,
efectos, régimen sancionador, plan de inspección, entre otros.
45 Todo ello sin perjuicio de las dudas que ha planteado siempre la competencia del Estado para derogar determinadas normas del Reglamento
de Servicios, especialmente en conexión con la doctrina del Tribunal Constitucional afirmada en la sentencia de 21 de marzo de 1997 sobre la
constitucionalidad del Texto Refundido de la Ley de régimen de suelo y ordenación urbana de 1992, el Estado no tiene, en aquellas materias
sobre las que ha perdido su competencia a favor de las CCAA, ni siquiera la posibilidad de derogar las normas dictadas antes de la constitución
de éstas. No debemos olvidar que esta materia en las CCAA ha sido objeto de regulación en normas con rango de ley.
243
Una vez aprobados los modelos e iniciado el nuevo sistema, se ha procedido a una revisión
de la normativa municipal concluyendo la necesidad de dotarse de una nueva norma,
fase en la que ahora se está trabajando, con el objeto de proporcionar a la administración
municipal y a los ciudadanos las herramientas necesarias para garantizar el correcto funcionamiento en materia de acceso a las actividades inocuas de servicios.
Entre aquellas cuestiones de mayor relevancia que se plantean como consecuencia de la
aplicación del nuevo modelo de intervención podemos apuntar, entre otras:
_
Obligación de dictar un acto administrativo
_
Posición de los terceros46 frente al ejercicio de estas actividades
_
Necesidad de establecer control posterior obligatorio o control posterior aleatorio47
_ Necesidad de adaptación de las ordenanzas fiscales
b) De ámbito autonómico
La legislación autonómica en materia de urbanismo constituye a día de hoy un importante
obstáculo para la correcta transposición de la DIRSE sin que existan razones, considerando
además la existencia de distintas normativas autonómicas que, previamente a la propia
Directiva, ya recogían el control posterior como medio de intervención48, que justifiquen
dicha resistencia.
244
La Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio
Rural de Galicia, en su Título VI “Intervención en la edificación y uso del suelo y disciplina urbanística”, Capítulo II “Intervención en la edificación y uso del suelo”, Sección I
“Licencias”, artículos 194 y siguientes, sujeta a previa licencia municipal, sin perjuicio de
las autorizaciones que fueran procedentes, los actos de edificación y uso del suelo y del
subsuelo. En cuanto al procedimiento, tras establecer que la competencia para su otorgamiento corresponderá a los municipios según el procedimiento previsto en la legislación de
régimen local, señala que para el otorgamiento de la licencia solicitada serán preceptivos
los informes técnicos y jurídicos sobre su conformidad con la legalidad urbanística.
Dicha regulación habrá de completarse con el Decreto 28/1999 de 21 de enero, por el
que se aprueba el Reglamento de disciplina urbanística para el desarrollo y aplicación de la
Ley del Suelo de Galicia, que en su artículo 10 sujeta a previa licencia, sin perjuicio de las
autorizaciones, licencias o concesiones que fueren procedentes con arreglo a la legislación
específica aplicable, entre otros, los siguientes actos:
“9. La utilización del suelo para el desarrollo de actividades mercantiles, industriales,
profesionales, de servicios u otras análogas.
11. La modificación del uso de los edificios e instalaciones en general.”
46 No podemos dejar de recordar que la aparición de los nuevos medios de intervención como actos jurídicos privados con eficacia jurídicopública sitúa a los terceros en una difícil posición, tanto por su no participación en dichos actos, como por los medios de reacción que pudieran
tener frente a los efectos de dichos actos, dada la dificultad para insertarlos en el actual régimen de recursos administrativos y contenciosoadministrativos. A este respecto puede consultarse RAZQUIN LIZARRAGA, J. A. “De la intervención administrativa previa al control a posteriori:
la reforma del procedimiento administrativo común a consecuencia de la directiva de servicios”, Revista Aranzadi Doctrinal, nº 2/2010.
47 VIDA FERNÁNDEZ, J. “Cooperación administrativa para el control efectivo de los prestadores de servicios”, AAVV “La ordenación de las
actividades de servicios: comentarios a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre”, Dir. DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, T.
Aranzadi, Madrid, 2010, sostiene que los mecanismos de control no desaparecen sino que simplemente se transforman, y que las nuevas
técnicas de intervención deben garantizar un control efectivo y eficiente que, sin perjuicio de no obstaculizar el libre desarrollo de las
actividades de servicios, deben garantizar su sujeción a la normativa y principios exigibles.
48 Decreto legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la ley de urbanismo de Cataluña. Ley 15/2001, de
14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura, entre otros.
6 Conclusiones para una reflexión
Como se ha puesto de manifiesto, la entrada en vigor de la DIRSE ha supuesto una auténtica revolución administrativa, pero a pesar de haber transcurrido ya más de dos años
desde que expiró el plazo de transposición todavía son muchas las tareas que es necesario
abordar para completar las obligaciones de transposición.
6.1 Reformas organizativas
Uno de los principales desafíos que plantea la DIRSE es evitar que la supresión de los
controles previos produzca como resultado el descuido de los intereses públicos o la desprotección de los derechos de los usuarios de los servicios. Para ello, es necesario realizar
profundas reestructuraciones organizativas en el seno de las AAPP con funciones ejecutivas de control. Reformas que pasan cabalmente por situar efectivos, hasta ahora destinados a las tareas de comprobación documental y realización de controles ex post: la policía
administrativa, no debe desaparecer, sino adaptarse en un sentido más favorecedor del
crecimiento económico.
EL EJEMPLO DE VIGO.
Págs. 227-248
Evidentemente a suxeición ao principio de xerarquía normativa por parte das Entidades
Locais supón un grave obstáculo para poder adoptar, no seo da administración municipal,
decisións sobre o novo modelo de intervención na materia, ao que hai que engadir o xa
indicado respecto ao Decreto 133/2008, polo que procedería que desde unha institución
como a FEGAMP ou outras de similar índole, se reivindique a adecuación definitiva da
normativa autonómica a tal fin.
ESTUDIOS Y NOTAS
Actos que evidentemente están directamente vinculados al acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio, requiriéndose por tanto la adaptación de esta normativa a la situación actual. Falta de adaptación que resulta incluso más llamativa por la ausencia de
modificación de esta normativa cuando la LOUGA fue objeto de modificación por la Ley
2/201049, de 25 de marzo, de medidas urgentes de modificación de la Ley 9/2002, de 30
de diciembre, de ordenación urbanística y protección el medio rural de Galicia, en la cual
se abordaban otro tipo de cuestiones.
La puesta en marcha de este nuevo sistema por sus efectos y complejidad en el cambio de
modelo ha exigido la implicación y proactividad por parte del personal implicado en la misma, requiriendo especial dedicación por las responsables de licencias, sin perjuicio de que
el funcionamiento del mismo requiere que absolutamente todos los servicios implicados
colaboren en la consecución de los objetivos fijados que requieren conjugar los intereses
de los prestadores de servicios con el interés público.
6.2 Reformas normativas
Dada la distribución constitucional de competencias, resulta fundamental el papel de las
Comunidades Autónomas que, ante la atomización municipal, deben convertirse en una
herramienta que ofrezca soluciones homogéneas e integrales frente al actual panorama,
en el que el prestador de servicios no puede tener garantías de acceso y ejercicio en un
mismo ámbito autonómico, reivindicando que dichas administraciones lleven a cabo la49 D.O.G. Nº 61, de 25 de marzo de 2010.
245
bores de homogeneización y normalización del acceso a las actividades de servicios en el
ámbito local.
Procede pues que, por parte de las distintas entidades implicadas en la consecución de los
objetivos de la DIRSE, tanto las Administraciones públicas, en el ámbito estatal, autonómico y local, así como Colegios Profesionales, Cámaras de Comercio y demás entidades
afectadas, sigan dando cumplimiento a los compromisos adoptados a tal fin. En esa línea
se inserta la aprobación del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo
a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con
empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad
empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, en vigor
desde el pasado 7 de julio de 2011 en el que el Gobierno, en relación con la obligación
impuesta por el artículo 40 de la LES y la nueva redacción del artículo 84 bis LRBRL ha procedido a evaluar, en su ámbito competencial, la concurrencia de los motivos que justifican
la opción por el sentido desestimatorio del silencio, así como la existencia de referencia a
licencias locales de actividad en la legislación estatal50. De este modo, la actividad de los
ciudadanos podrá desarrollarse en los ámbitos afectados, sin que el eventual retraso en
la actuación administrativa se configure como un obstáculo y, a la vez, garantizando que
la tutela del interés público en los aspectos fijados por la Ley de Economía Sostenible, se
mantiene inalterada.
6.3 La ventanilla electrónica: una asignatura pendiente
246
Como se ha señalado anteriormente, la ventanilla electrónica está directamente relacionada con el principio de simplificación administrativa51, en la medida en que facilitará a los
prestadores el inicio de actividades mediante la realización de trámites vía telemática, al
tiempo que podría facilitar prácticas disuasorias para los prestadores que deseen desarrollar sus actividades en otros Estados miembros, sin perjuicio de que el establecimiento de la
ventanilla única no modificará en ningún caso la competencia de la autoridad responsable
del trámite o procedimiento.
Asimismo, dicha cuestión está en conexión con la implantación definitiva e integral de la
administración electrónica, pues la disponibilidad de medios personales y materiales para
llegar al objetivo de la tramitación telemática resulta fundamental para el funcionamiento
de la VUDS52. Así, gracias a la VUDS, y sin perjuicio de otras ventajas derivadas de su utili50 Tras el proceso de evaluación llevado a cabo por parte de los diferentes Departamentos Ministeriales, con el citado Real Decreto-ley se
cumple el mandato de proceder a modificar los preceptos de múltiples leyes, propiciando que en más de un centenar de procedimientos
las Administración se vea ahora sometida al régimen del silencio positivo y que desaparezcan las menciones a las licencias locales en
los siguientes textos normativos: Real Decreto-Ley 4/2001, de 16 de febrero, de Régimen de intervención administrativa aplicable a la
valorización energética de harinas de origen animal procedentes de la transformación de despojos y cadáveres de animales; el Texto
Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio; la Ley 37/2003, de 17 de noviembre,
del Ruido; la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y control integrados de la contaminación; la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de
Responsabilidad medioambiental; la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del aire y protección de la atmósfera y la Ley 42/2007,
de 13 de diciembre, del Patrimonio natural y de la biodiversidad.
51 MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S. “De la simplificación de la Administración Pública”, Revista de Administración Pública, nº 147, septiembre-diciembre, Madrid 1998, Pág. 27. Dicho autor abordaba ya la cuestión desde el punto de vista de la procedimentalización de la
actuación de la Administración, relacionando directamente la misma como exigencia constitucional que tiene su origen en el principio de
legalidad.
52 GAMERO CASADO, E. “Los municipios y la ventanilla única de la directiva de servicios” en el monográfico de la Revista de Estudios Locales
ya citado [Op. Cit.], nos recuerda que la implantación del procedimiento administrativo electrónico integral requiere de la intervención
sobre toda la legislación sectorial que regula procedimientos administrativos especiales, adaptando su estructura a la gestión electrónica
para lo cual será necesario llevar a cabo una tarea de rediseño funcional de los procedimientos administrativos con criterios de simplificación administrativa. Ambas cuestiones encajan perfectamente con los objetivos señalados se eliminación de obstáculos para facilitar el
libre acceso a las actividades de servicios.
6.4 Un proceso en evolución
Transcurrido a casi un año desde la puesta en marcha del nuevo sistema, procede hacer
una lectura positiva sobre su implantación; lectura positiva gracias a la labor realizada
por el personal municipal, sin perjuicio de que en todo momento se ha procedido con las
cautelas procedimentales y jurídico-administrativas que se han considerado convenientes.
El enfoque adaptado ha sido en todo momento el de considerar este proceso como un
proceso vivo en continua evolución y sujeto a aquellas modificaciones que, por razones
de distinto orden, se pudieran estimar convenientes, así como la imperfección del sistema
existente con anterioridad. No se nos puede escapar que la sujeción de las actividades a un
sistema de control anterior no es un sistema perfecto, como lo ha puesto de manifiesto la
acción de protección de la legalidad urbanística, y por tanto, la experiencia en ese campo
puede servir de guía para el camino iniciado. Ahora, será la ordenanza reguladora de los
medios de intervención la que nos dará las pautas para continuar el proceso iniciado.
7 Bibliografía
EL EJEMPLO DE VIGO.
Págs. 227-248
zación, se eliminan las barreras territoriales y se potencia la igualdad entre los ciudadanos
de la UE.
VIDA FERNÁNDEZ, J. “Cuestiones generales sobre la incorporación de la Ley 17/2009 al ordenamiento jurídico: significado, ámbito de aplicación y encaje competencial”
VIDA FERNÁNDEZ, J. “Cooperación administrativa para el control efectivo de los prestadores de
servicios”
AAVV “La transposición de la Directiva de Servicios”, Revista de Estudios Locales, ARANZADI, número
extraordinario julio-agosto 2009.
ESTUDIOS Y NOTAS
AAVV “La ordenación de las actividades de servicios: comentarios a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre”, Dir. DE LA QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, T. Aranzadi, Madrid, 2010.
GAMERO CASADO, E. “Los municipios y la ventanilla única de la directiva de servicios”
AAVV “Tratado de Derecho Municipal I” dirigido por MUÑOZ MACHADO, S., ARANZADI, Madrid,
1988.
EMBID IRUJO, A. “Ordenanzas y Reglamentos municipales”
BAUZÁ MARTORELL, J. en “Declaración responsable y comunicación previa. Consideraciones críticas
del procedimiento administrativo a raíz de la Ley Ómnibus”. Diario La Ley, nº 7419.
BORRAJO INIESTA, I. “Las libertades de establecimiento y de servicios en el Tratado de Roma” Tomo
II del Tratado de Derecho Comunitario Europeo, Ed. Civitas, Madrid, 1986. Directores E. GARCÍA
DE ENTERRÍA, J. GONZALEZ CAMPOS y S. MUÑOZ MACHADO.
CHOLBI CACHÁ, F.A. “El régimen de la comunicación previa, las licencias de urbanismo y su procedimiento de otorgamiento”, LA LEY, Madrid, 2010.
GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T.R. “Curso de Derecho Administrativo II”, 11ª
edición, Civitas, 2008.
JIMÉNEZ ASENSIO, R. La incorporación de la Directiva de Servicios al derecho interno”, Instituto Vasco
de Administración Pública, Oñate, 2010.
LOZANA CUTANDA, B. “Ley ómnibus: silencio administrativo, declaración responsable y comunicación previa”, Diario La Ley, nº 7339.
MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S. “De la simplificación de la Administración Pública”, núm 147,
septiembre-diciembre, Madrid, 1998.
247
PARADA VÁZQUEZ, R. “Derecho Administrativo I”, Marcial Pons, Madrid, 1994.
PÉREZ GONZÁLEZ, C. “Comentarios sobre la transposición de la Directiva de Servicios en la Comunidad Autónoma de Galicia, en la apertura de establecimientos comerciales”. El Consultor de
los Ayuntamientos y de los Juzgados, nº 6, quincena del 30 de marzo al 14 de abril. Edit. La Ley.
VELASCO CABALLERO, F.. SCHNEIDER, JENS-PETER, Coords: “La unión administrativa europea”,
Marcial Pons, Madrid, 2008.
URRUTIA LIBARONA, I. “Marco jurídico del libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio en
la Comunidad Autónoma del País Vasco”, Instituto Vasco de Administración Pública, Oñati, 2010.
248
Reflexiones en torno a la revisión de oficio de los actos administrativos
MARÍA JESÚS GALLARDO CASTILLO
Catedrática de Derecho Administrativo
Universidad de Jaén
MARÍA LUISA ROCA FERNÁNDEZ-CASTANYS
Pfra. Contratada Doctora de Derecho Administrativo
Universidad de Almería
Resumen: En este trabajo se intenta matizar y poner fin a algunos mitos que han acompañado la potestad revisoria
de las Administraciones públicas: la revisión de oficio que previene el art. 102 LRJPAC no resulta tan imprescriptible
como parece extraerse de su tenor literal y no constituye una acción del particular sino una auténtica potestad
administrativa. Por su parte, el art. 103 LRJPAC no es tan garantista como parece desprenderse del precepto, puesto
que permite alegar un vicio a quien lo ha provocado, coloca a la Administración autora del acto en una cierta posición de privilegio y desigualdad respecto de los destinatarios del acto, que resulta atentatoria a la seguridad jurídica,
puesto que permite a la Administración volver sobre sus actos durante un largo periodo de cuatro años, a diferencia
del plazo impugnatorio con que cuentan los interesados. Al propio tiempo, el trabajo analiza las cuestiones atinentes a la legitimación, actuaciones revisables y procedimiento de revisión.
Palabras clave: Revisión de oficio. Declaración de lesividad. Procedimiento revisorio. Nulidad de pleno derecho. Anulabilidad.
Abstract: The aim of this paper is to analyze the requirements of Administrative acts, debunking some of the most
extended myths abut the so-call ex officio review. A carefully reading of article 102 of the Spanish Law 30/1992,
turns out that ex officio review is non-lapsable as it seems, and, also, that it is not a right of the citizen but a power
of Administration. Besides, Article 103 is not as rights-based because allow to adduce defects to whom has caused
them, placing, thus, Administration in a privileged position that could reduce the citizens rights. Finally, deals with
other problems concerning legitimation, acts that may be revised and procedure to do so.
Key words: Ex officio review. Harmfulness Declaration. Procedure of revision. Nullity ab initio Acts. Relatively null
Acts.
Índice: I. La revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho. I.1. Algunas consideraciones previas. I.2. Ámbitos
subjetivo y temporal. I.3. Ámbito objetivo. II. La revisión de los actos anulables. II.1. La declaración de lesividad como
presupuesto procesal de impugnación de los actos anulables declarativos de derechos. II.2. Legitimación. II.3. Ámbito
objetivo. II.3.1. Actos revisables por esta vía. II.3.2. Actuaciones no revisables por esta vía. II.4. La justificación de la
declaración de lesividad. II.5. Plazo para formular la declaración de lesividad y plazo de duración del procedimiento.
III. Límites de la revisión.
ESTUDIOS Y NOTAS
42
249
I
La revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho
I.1 Algunas consideraciones previas
Sabido es que una de las manifestaciones más sobresalientes de la autotutela declarativa
es la revisión de oficio de los actos administrativos1 . Su regulación se encuentra contenida
en el Título VII LRJPAC, junto con la declaración de lesividad y la revocación. Sin embargo,
estas dos últimas no constituyen manifestación alguna de la potestad revisora de la Administración; no es propiamente un supuesto de revisión de oficio: la lesividad porque abre
paso a la revisión jurisdiccional y la revocación, porque, si bien se efectúa de oficio, no es
un supuesto de auténtica revisión que requiera fundamentarse en motivos de legalidad,
sino en motivos de oportunidad.
Por otra parte, las diferencias entre estas tres técnicas también son notables en cuanto a
su objeto y finalidad: La revisión de oficio alcanza a las disposiciones administrativas y a
los actos administrativos en general, tanto declarativos como no declarativos de derechos;
la declaración de lesividad sólo alcanza a los actos favorables y la revocación, a los actos
desfavorables o de gravamen.
I.2
La iniciativa para proceder a la revisión de oficio puede partir tanto del particular interesado como de la propia Administración. En principio, pues, ha de reconocerse legitimación
para instar y para participar en el procedimiento a todos los afectados, lo que nos remite
a las clases y categorías de interesados que se contienen en el art. 31 LRJPAC. Más concretamente, podrán solicitar de las Administraciones públicas el ejercicio de la potestad de
revisión de oficio quienes hayan sido destinatarios directos del acto administrativo dictado,
pudiendo distinguirse el supuesto de actos favorables y actos desfavorables, si bien en el
primer caso es difícilmente imaginable que el favorecido por el acto inste la revisión del
mismo, por lo que lo más frecuente será que lo soliciten terceros interesados; en el segundo, una vez recibida la solicitud por la Administración, es ésta la que deberá decidir si procede a la revisión vía art. 102 LRJPAC o por vía de la revocación del art. 105.1 LRJPAC. Y en
cualquier caso, en modo alguno será admisible la acción pública por más que se considere
que los vicios que dan lugar a la nulidad de pleno derecho son susceptibles de calificarse
como de orden público. Se requiere legitimación y ésta sólo la ostentan los interesados en
los términos del art. 31 LRJPAC.
Ahora bien, ¿qué es lo que se configura en el art. 102 LRJPAC: una auténtica acción de
nulidad y, por tanto, un derecho estricto a todo un procedimiento revisorio o un simple
poner en conocimiento de la Administración una presunta nulidad de pleno derecho, pero
quedando a su discrecionalidad el impulsar o no el procedimiento revisorio? La respuesta
a esta cuestión requiere del análisis previo del ámbito temporal para ejercitarla. El art. 102
LRJPAC dispone que puede accionarse en cualquier tiempo, sin el condicionante, pues, de
la eventual prescripción. Sin embargo, y contrariamente a lo que se desprende del tenor
literal del precepto, ello no significa que la acción sea imprescriptible o eterna, dado el
1
250
Ámbitos subjetivo y temporal
BOCANEGRA SIERRA, R. La anulación de oficio de los actos administrativos. Oviedo, Academia Asturiana de Jurisprudencia, 1998. ALONSO
GARCIA, M.C. “La revisión de los actos administrativos tras la Ley 4/1999, de 13 de enero”, en Justicia Administrativa, núm. 6, 2000. DE
PALMA DEL TESO, A. “La acción de nulidad frente a los actos desfavorables o de gravamen”, en Revista de Administración Pública, núm.
159, 2002.
REFLEXIONES EN TORNO A LA REVISIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Págs. 249-260
En primer lugar, la simple contraposición entre acción de nulidad, sin sumisión a plazo, y
recurso administrativo sometido a él, implicaría dejar en manos del administrado el someterse a un plazo en la defensa de su interés o, por el contrario, prescindir de todo límite
temporal y proceder a la impugnación en cualquier momento, lo que no parece avenirse
con una lógica de conjunto del sistema legal. Item más, incluso desde la perspectiva del
administrado, interesado en impugnar un acto administrativo que le afecta, resulta en cierto modo forzada la distinción usual entre acción de nulidad y recurso administrativo, pues
es indudable que la acción se manifiesta en ambos casos al constituir sendas vías cauces
para ejercitar la pretensión impugnatoria. Así, la diferencia real entre acción impugnatoria,
ex art. 102 LRJPAC, y la que se encauza a través de los recursos administrativos, se manifiesta más bien por el dato de que en la primera no existe un derecho del administrado a
imponer no sólo ya la declaración de nulidad a la Administración sino el acordar el inicio
mismo del procedimiento, pues éste y aquélla sólo es consecuencia del ejercicio de una
potestad administrativa, la potestad de revisión de oficio, que es el elemento clave, en
cuyo ejercicio no cuenta sólo el interés del accionante y el puro valor de la legalidad del
acto impugnado, sino también otros elementos a ponderar por la Administración, dados
los límites imperativos del art. 106 LRJPAC. Lo diré de otra manera: en la estructura del
art. 102 LRJPAC, el interesado que puede instar la acción de nulidad es uno de los posibles
elementos determinantes del ejercicio de la potestad administrativa, pero la clave no se
encuentra tanto en la acción de nulidad instada por el interesado cuanto en la potestad
misma, de donde puede colegirse que la expresión “en cualquier momento” que utiliza
el precepto tiene como referencia y destinataria inmediata a la Administración y no tanto
al administrado. ¿Qué se deriva de todo ello? Que, pese a la literalidad de sus términos,
el art. 102 LRJPAC no consagra una acción con todas sus consecuencias y con la que, sin
limitación de plazo, se pueda forzar a la Administración a declarar la nulidad de pleno
derecho de un determinado acto nulo de pleno derecho.
ESTUDIOS Y NOTAS
límite que aparece en el art. 106 LRJPAC, por cuya virtud “las facultades de revisión no
podrán ser ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido
o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al
derecho de los particulares o a las leyes”, lo que obviamente resulta de aplicación aún
tratándose de actos nulos de pleno derecho, puesto que el carácter imprescriptible de la
acción entraña un riesgo evidente para la estabilidad o la seguridad jurídica. Las razones
que abonan esta conclusión, según se desprende de las SSTS de 24 de abril (RJ 1993\2863)
y de 16 de diciembre de 1993 (RJ 1993\9747) y de 30 de mayo de 1994 (RJ 1994\4460),
son las siguientes:
Entonces, ¿qué sentido tiene que el art. 102 LRJPAC mantenga la inveterada expresión “en
cualquier momento” que ha abonado la idea de la imprescriptibilidad del ejercicio de esta
potestad y de la acción de nulidad? Evidentemente evitar las fatales consecuencias de la
inminente caducidad de los breves plazos de interposición de los recursos administrativos,
transcurridos los cuales, de no existir esta vía del art. 102 LRJPAC, no cabría corregir las
mayores irregularidades cometidas por la Administración en sus actos administrativos por
topar para ello con la firmeza del acto.
Ahora bien, junto a ello ha de añadirse otro problema adicional: interpuesto extemporáneamente, un recurso por el que se impugna un acto administrativo en el que se aleguen
razones de nulidad de pleno derecho, ¿cabría reconducir la pretensión anulatoria por la vía
del art. 102 LRJPAC y, por tanto, admitirlo dada la imprescriptibilidad de la acción o cabría
251
decretar su inadmisión por su tardía interposición? La Jurisprudencia al respecto es vacilante: la STS de 20 de enero de 1999 (RJ 1999\32) considera, de una parte, absolutamente
imprescindible fundamentar la acción en el art. 102 LRJPAC si pretende aprovecharse su
imprescriptibilidad, por lo que el recurso interpuesto fuera de plazo habría de entenderlo
inadmisible por extemporáneo. Los términos de la sentencia son tajantes:
“es harto reiterada la jurisprudencia de esta Sala en torno a la necesidad de apreciar
la extemporaneidad de los recursos articulados contra una decisión administrativa,
siquiera se basen en la supuesta nulidad radical de la misma, a no ser en el caso de
que se haya acudido a la vía de instar la revisión del acto viciado a través de la vía
que posibilita el artículo 109 de la Ley de 1958. Mientras en este último supuesto
no existe plazo perentorio alguno, ya que se otorga una acción para solicitar que la
Administración inicie el procedimiento revisorio, lo siga por todos sus trámites y lo
concluya por medio de una decisión -favorable o adversa a la nulidad- que podrá
dar lugar a la interposición del recurso contencioso judicial, en el caso de intentarse
la vía judicial directa contra el acto supuestamente nulo, está obligado el impugnante a atenerse a los plazos legales de interposición de los recursos que pretenda
ejercitar, sin que le dispense de ello la absoluta falta de validez del acto. Así lo han
venido declarando las Sentencias de este Tribunal, entre las que merecen ser recordadas las de 25 de marzo y 27 de julio de 1992 (RJ 1992\3391 y RJ 1992\6177), y
en los últimos tiempos la de 2 de diciembre de 1998 (RJ 1998\10266)”.
Por contra, la STS de 26 de octubre de 2001 (RJ 2001\ 9208) entendió, que en aplicación
del art. 110.2 LRJPAC, podía entenderse instada la revisión de oficio aunque se hubiera
viabilizado a través de un recurso de reposición y éste fuera extemporáneo, pues “el error
en la calificación de un recurso no será obstáculo para su tramitación, siempre que se
deduzca su verdadero carácter” y la STS de 16 de diciembre de 1997 (RJ 1998\251), con
cita de las SSTS de 24 octubre 1994 (RJ 1994\10116), de 8 abril 1995 (RJ 1995\3228),
de 7 noviembre 1995 (RJ 1995\8131), de 20 febrero 1996 (RJ 1996\1274) y de 1 febrero
1997 (RJ 1997\743), llegó a similar conclusión al considerar que frente a las alegaciones
de extemporaneidad en la formulación de los recursos en vía administrativa o jurisdiccional
ha de prevalecer el principio general de ineficacia insubsanable de los actos y disposiciones
generales que sean nulos de pleno derecho, recogido en las conocidas máximasquod nullum est nullum producit effectum e quod ab initio vitiosum est, non potest tractu tempore
convalescere.
I.3
Ámbito obxectivo
Son revisables, en aplicación del art. 102 LRJPAC, todos los actos administrativos –expresos, presuntos estimatorios, por tener la consideración de acto finalizador del procedimiento (art. 43.3 LRJPAC) y actos de trámite cualificados-, salvedad hecha a los actos de
trámite por carecer de eficacia externa.
El procedimiento de revisión del art. 102 LRJPAC no alcanza sólo a los actos administrativos, sino también a los actos relativos a la preparación y adjudicación de los contratos
administrativos que merecen la consideración de actos separables, así como de los actos
que resulten de los acuerdos, pactos y convenios celebrados por las Administraciones públicas con personas de Derecho privado, en virtud de la denominada “terminación convencional”.Non o son, porén, os actos privados da Administración nin os contratos privados
252
Pero volvamos a los actos administrativos como objeto del procedimiento revisorio del art.
102 LRJPAC. El precepto exige que se trate de actos que hayan agotado la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso en plazo, lo que, en principio, pudiera
interpretarse como una limitación que mal se aviene con el tipo de vicio afectante a estos
actos. Sin embargo, la misma encierra una suerte de condicionantes no carentes de cierta
lógica: en primer lugar, ha de tratarse de actos definitivos –no de trámite- por ser el resultado de una voluntad concluyente de la Administración; en segundo lugar, que no sean
susceptibles de ser cuestionados mediante la interposición de los recursos administrativos
pertinentes o del contencioso-administrativo pues, si así es, lo procedente es utilizar esta
vía por ser la más sencilla, la más rápida y la ordinaria; y, en tercer lugar, respecto de actos
que no hayan sido impugnados con idéntico fundamento y motivos y desestimados por
sentencia judicial firme, pues ni cabe la declaración de nulidad de actos administrativos
confirmados en vía judicial (SSTS de 29 de enero de 1975 [RJ 1975\146 RJ 1975\146] y de
30 de noviembre de 1984 [RJ 1984\6560]), ni es admisible reabrir la cuestión tantas veces
quieran los interesados (STS de 1 de abril de 2002 [RJ 2002\3388]).
Págs. 249-260
También lo son las disposiciones administrativas de carácter general, si bien en este caso no
se admite la iniciación con el carácter de acción de nulidad a solicitud del interesado (SSTS
de 28 de noviembre de 2001 [RJ 2002\2730] y 20 de marzo de 2003 [RJ 2003\2914]). Las
razones de esta exclusión se encuentran, de una parte en la propia Exposición de Motivos
de la Ley 4/1999, que niega el carácter de acción de nulidad en este caso, y, de otra, en la
imposibilidad de impugnación de los Reglamentos mediante recursos administrativos. En
consecuencia, estimado un recurso por el que se insta la impugnación indirecta, es decir,
anulado un acto por causa de la nulidad del Reglamento del que constituye su aplicación,
la Administración deberá iniciar el procedimiento de revisión de oficio contra la misma.
ESTUDIOS Y NOTAS
celebrados por ela por corresponder en exclusiva a decisión sobre o fondo aos Xulgados e
Tribunais da orde correspondente (Ditame do Consello de Estado 701/1991).
Todo ello deriva, además, de la consideración de este mecanismo como excepcional y en
modo alguno alternativo a la vía de la impugnación mediante recursos y mucho menos
simultáneo. Ello responde a la idea de subsidiariedad frente a la vía de los recursos: como
afirma Aguiló Monjo2, mientras exista recurso administrativo pendiente, su resolución es el
camino más corto y adecuado para la anulación del acto que el de iniciar una redundante
y alternativa vía de revisión de oficio. Y, si existe recurso contencioso-administrativo en
trámite, también el allanamiento será el camino más adecuado que iniciar, de oficio, la
vía revisoría: en definitiva, insisto, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa no
está exenta de lógica, porque en tanto el acto sea susceptible de recurso no tiene sentido
que se siga un procedimiento de revisión más complejo que el que permite alcanzar el
recurso. Y lo mismo sucede con la exigencia de que el acto sea firme por consentido (no
así los firmes por haber interpuesto todos los recursos disponibles, incluido el contencioso,
porque en tal caso existe cosa juzgada), dada, si no la imprescriptibilidad de la acción por
las razones más arriba expuestas, la inexistencia de plazo para ejercitarla.
Ahora bien, ¿tiene algún sentido mantener esta exigencia cuando el procedimiento revisorio ha sido iniciado de oficio?, ¿para qué esperar la Administración a que el acto sea definitivo o que haya agotado la vía administrativa? Entiendo que si bien el art. 102 LRJPAC
contiene tanto una acción de nulidad stricto sensu –con las matizaciones, eso sí, referidas
2
AGUILÓ MONJO, P.A. “Especialidades de la revisión de oficio a instancia de parte”, en Revista Española de la Función consultiva, nº 1, 2004,
pág. 19.
253
más arriba- como una habilitación para que la Administración revise de oficio sus actos
nulos de pleno derecho, el requisito expuesto sólo se entiende exigible cuando la revisión
se inicia a instancia de interesado y no cuando se inicia de oficio.
II La revisión de los actos anulables
II.1 La declaración de lesividad como presupuesto procesal de impugnación de
los actos anulables declarativos de derechos.
La declaración de lesividad es tan solo un presupuesto procesal o trámite previo para el
ejercicio de acciones contra sus propios actos por parte de la Administración y, más en
concreto, para que ésta pueda interponer recurso contencioso-administrativo, siendo en
el proceso que se promueva con base en esa declaración de lesividad donde se dilucidará
si efectivamente concurre causa de anulabilidad en el acto declarado lesivo, que se convierte, así, en el árbitro que resuelve sobre la procedencia o improcedencia de la declaración de lesividad del acto de que se trate. En definitiva, este procedimiento de revisión
que se desarrolla en dos fases, la Administración se limitará en una primera a formalizar
este presupuesto procesal en que declarará lesivo al interés público el acto administrativo
cuya anulación pretende y la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en una segunda,
que será la que vendrá a proclamar la juridicidad o disconformidad con el ordenamiento
jurídico del acto declarado lesivo, enjuiciando la cuestión al margen del criterio de la Administración, que podrá ser o no aceptado y en el que el beneficiado por el acto podrá
concurrir al proceso como demandado para defender la legalidad del acto administrativo.
Por tanto, la declaración de lesividad no tiene más efecto que el de permitir a la Administración instar la impugnación jurisdiccional de un acto dictado por ella misma, y es
dentro del proceso jurisdiccional que así se inicie donde han de ser emplazados todos los
que estén interesados en mantener la validez de dicho acto y donde pueden hacer valer,
en beneficio de sus derechos e intereses, todo lo que estimen conveniente en contra de
aquella declaración de lesividad y de la nulidad pretendida frente al acto que haya sido
objeto de la misma. La cuestión no es baladí, pues de ella se extraen dos consecuencias:
primero, que esa declaración administrativa de lesividad carece de virtualidad para incidir
en la situación jurídica preexistente de la recurrente; es decir, por sí sola ni altera, ni modifica o priva de ningún derecho que tuviera adquirido frente a la Administración (STS de
23 de abril de 2004 [RJ 2004\2649]). Y segundo, el acuerdo que declara la lesividad de un
acto administrativo no es susceptible de impugnación, por lo que, interpuesto éste, habría
que declarar su inadmisibilidad (SSTS de 18 de julio de 2000 [RJ 2001\4627] y 26 de junio
de 1984 [RJ 1984\3650]). La razón es obvia: no tiene sentido admitir la interposición de
un recurso contra la Administración que no tendría más objeto que evitar que la misma
Administración interponga un recurso, en el cual la parte podrá hacer plena defensa de
sus derechos, incluida la argumentación en que intenta fundar su pretensión (STS de 18
de julio de 2000 [RJ 2001\4627]).
Con todo, la declaración de lesividad y, en su conjunto, el llamado “recurso de lesividad”
previsto en los arts. 103 LRJPAC y 43 LJCA tiene un carácter marcadamente extraordinario
por cuanto, de una parte, no deja de suponer alegar un vicio por quien lo ha provocado y,
de otra, constituye un grave riesgo al principio de seguridad jurídica, pues permite volver
254
II.2Lexitimación
En el proceso de lesividad, como proceso excepcional que es, la legitimación activa se la
reserva la Administración que, contra sus propios actos, pretenda la anulación de un acto
declarativo de derechos. Y siendo la Administración autora del acto parte demandante,
conforma la parte demandada los titulares de derechos derivados del acto que se pretende
anular.
Es más, este presupuesto procesal que constituye la declaración de lesividad tiene el importante efecto de delimitar, cuantitativa y cualitativamente, las posibilidades de la acción
a postular, de forma que consolida la posición jurídica tanto de la Administración como
del destinatario del acto declarado lesivo, pues la Administración no podrá formular, a lo
largo del proceso, pretensiones que no se refieran a los aspectos y cuestiones indicadas en
la declaración de lesividad, ni de las demás partes podrá alterar sus respectivas posiciones
procesales. Por esta razón, tanto demandados como codemandados, en lógica coherencia
procesal, habrán de pretender el mantenimiento del acto administrativo, no procediendo
en una instancia superior que ninguno de ellos mantenga una tesis impugnatoria de la
sentencia que confirme el acto impugnado, dando así la espalda al principio de que la
única posición que pueden mantener el demandado y el codemandado ha de ser la de
mantenimiento del acto impugnado (STS de 22 de noviembre de 2007 [RJ 2008\276]).
Págs. 249-260
Por ello, como bien afirma Cuchillo Foix3, contrariamente a lo manifestado en la Exposición
de Motivos de la LRJPAC, y aunque la naturalidad con que afronta la regulación del art.
103 puede dar lugar a mantener lo contrario, sobre todo por la indudable garantía que supone la intervención judicial en la decisión última de la anulación del acto, esta posibilidad
de revisión coloca a la Administración autora del acto en una cierta posición de privilegio y
desigualdad respecto de los particulares, lo que parece incompatible con los trazos configuradores de la institución revisora, con los principios informadores de la LRJPAC y con los
postulados constitucionales, y eso por varios motivos: primero, porque los actos anulables
que no hayan sido recurridos por los interesados en los brevísimos plazos previstos para
la impugnación, en vía administrativa o ante la Jurisdicción contencioso-administrativa,
deberían ser entendidos firmes y consentidos. Sin embargo, la Administración continúa
disponiendo de 4 años para reaccionar contra los mismos. Y segundo, por los evidentes
peligros para la seguridad jurídica que provoca tan dilatado plazo de inestabilidad de las
situaciones nacidas al amparo de actos anulables.
ESTUDIOS Y NOTAS
sobre declaraciones de voluntad de efectos favorables durante un largo periodo de 4 años,
lo que impone una interpretación restrictiva de las normas que lo regulan (STS de 31 de
marzo de 2008 [RJ 2008\3743]).
Esta posición de la Administración como parte demandante en este proceso de lesividad
hace que el interés legitimo de los administrados no les permita en este proceso otra
intervención que la de actuar en forma subordinada a la de la parte principal que, del
mismo modo que es libre para formular la declaración de lesividad del acto y su posterior
impugnación, lo es para desistir del proceso entablado a su instancia, lo que provoca que
este desistimiento alcance a éstos, que ni podrán sustituir a la parte principal ni podrán
continuarlo sin ella, pues no debe olvidarse que el mecanismo ordinario de impugnación
3 CUCHILLO FOIX, M. “La revisión de oficio y la revocación en la LRJPAC”, en la obra colectiva dirigida por TORNOS MAS, J. Administración
Pública y Procedimiento administrativo, Barcelona, Bosch, 1994, págs. 398 y 399.
255
es la interposición de recursos –cuyos plazos ya transcurrieron- y no el esperar la eventual
presentación de un recurso de lesividad por la Administración autora de aquéllos para ellos
(STS de 18 de noviembre de 1998 [RJ 1998\9515]).
De lo anterior debe colegirse una consecuencia clara: que el proceso de lesividad no supone para el interesado en la anulación de los actos declarados lesivos la reapertura de los
plazos de impugnación de aquéllos, por lo que en el proceso de lesividad no pueden sino
simplemente cooperar al éxito de las pretensiones ejercitadas por la Administración (STS
de 29 de abril de 2004 [RJ 2004\3292]).
II.3 Ámbito objetivo
II.3.1. Actos revisables por esta vía
Pese a la aparente claridad con que se expresa el art. 103 LRJPAC, la parquedad de su
regulación y su puesta en práctica al ponerlo en contacto con la realidad obliga a poner de
manifiesto algunas consideraciones en torno al ámbito objetivo de aplicación:
En primer lugar, han de serlo sólo y exclusivamente los actos que sean declarativos de
derechos. Ahora bien, el criterio del carácter favorable o desfavorable del acto no resulta
seguro ni definitivo, ya que existe un tertius genus, los actos cuyos efectos jurídicos alcanzan a distintos sujetos y que tienen “el doble efecto” de producir efectos declarativos o
favorables para unos y de gravamen o desfavorables para otros.
256
Pero una vez superada esta dificultad inicial, lo cierto es que, también contrariamente a lo
que pudiera parecer, el ámbito de acción de este mecanismo de revisión no sólo alcanza a
los actos anulables sino a los nulos de pleno derecho, puesto que cabe la posibilidad de que
la Administración utilice esta vía para lograr la anulación de aquellos actos –eso sí, favorables- cuya anulación de oficio o bien se vio truncada al no haberse obtenido el preceptivo
informe favorable del órgano consultivo, o bien la Administración no consideró oportuno
iniciar el procedimiento que le brinda el art. 102 LRJPAC. En definitiva, el proceso de lesividad se presenta como una alternativa a la revisión de oficio del art. 102 LRJPAC, lo cual
permite que la Administración autora del acto pueda impetrar la actuación jurisdiccional
en postulado anulatorio de un acto dictado por ella, aún cuando éste sea susceptible de
calificarse nulo de pleno derecho y no anulable. ¿Por qué es posible abonar esta solución?
Por una parte, porque esta posibilidad no está prohibida por el ordenamiento jurídico, y, de
otra, porque el proceso de lesividad extrema las garantías en beneficio del particular que
pueda resultar afectado por la pretendida nulidad (STS de 24 de septiembre de 1999 [RJ
1999\8033]).
Por último, y superando la tesis inicial contenida en las SSTS de 10 de diciembre de 1934
y 25 de marzo de 1941, la Jurisprudencia, desde la STS de 13 de noviembre de 1974 (RJ
1974\4500), ha extendido la lesividad a la contratación administrativa, sin que esta posibilidad sea asimilable a una libre facultad resolutoria por parte de la Administración. La razón
es obvia: la impugnación de un contrato en base a su carácter lesivo no tiene su fundamento en el incumplimiento de las obligaciones contractuales contraídas por el contratista
que dan lugar a la resolución del contrato, sino en constatar si la Administración vulneró
disposiciones por las que ha de regirse, repercutiendo desfavorablemente en los intereses
económicos o de otro orden de la Administración.
En segundo lugar, a declaración de lesividade resulta ser a vía improcedente nos casos de
actos administrativos afectados de nulidade sobrevida derivada dun acto que declare un
dereito cando tal declaración resulte incompatible co recoñecemento dun dereito declarado por outro acto anterior (STS de 22 de novembro de 2007 [RX 2008\276]).
Tampoco es susceptible de declaración de lesividad (y, consiguientemente, es inadmisible
el recurso contencioso-administrativo) el acuerdo dictado por la Administración en ejecución de una anterior sentencia firme, no sólo por impedirlo en principio de cosa juzgada,
sino también porque se trata de acto administrativo adoptado en cumplimiento de una
decisión judicial a la que debe conformarse. En consecuencia, no es dable poner en cuestión, mediante la declaración de lesividad, los pronunciamientos firmes recaídos al llevar
a cabo la fiscalización jurisdiccional de tales actos ni puede, por tanto, generarse otro
proceso distinto que haría, mediante la sucesiva adopción de actos no conformes con el
mandato judicial, inoperante el proceso ya terminado (SSTS de 6 de marzo de 1989 [RJ
1989\1736] y de 27 de abril de 1999 [RJ 1999\4685]). Ahora bien, ni es procedente ni se
requiere la declaración de lesividad cuando se trata de una simple modificación, novación
de una cláusula contractual (STS de 26 de junio de 2000 [RJ 2000\6702])
Cuando de lo que se trata es del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es, por
incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, bastando para ello la
comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la
subvención o la devolución de lo percibido, no se está en presencia propiamente de la
revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el art. 102 LRJPAC
o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad del
art. 103 LRJPAC. El acto de otorgamiento de la subvención, que es prima facie acorde con
el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su
concesión, sino que despliega todos sus efectos, entre los que se encuentra, precisamente,
la posibilidad de declarar la improcedencia del otorgamiento y el reintegro o devolución de
las cantidades, cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó
la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni
se revisa, ni se anula ni se revoca, en sentido propio, sino que o bien la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria
con que se concede la ayuda (STS de 16 de mayo de 2007 [RJ 2007\5855]) o bien se trata
de un acto administrativo que resuelve denegar las ayudas solicitadas de forma definitiva
y que establece la obligación de reintegrar los anticipos percibidos en tal concepto (STS de
26 de junio de 2007 [RJ 2007\3925]).
Págs. 249-260
En primer lugar, si se acepta como principio válido que el proceso de lesividad únicamente
puede dirigirse frente a actos administrativos que adolezcan de defectos constitutivos de
anulabilidad e incluso, actos nulos de pleno derecho –es decir, que infrinjan el ordenamiento jurídico- no es difícil colegir que no debe predicarse la invalidación respecto de un
acto jurídico que sea reputado inicialmente como válido.
ESTUDIOS Y NOTAS
II.3.2. Actuaciones no revisables por esta vía
Aunque no se establezca expresamente en la LRJPAC, el ámbito objetivo del art. 103 LRJPAC no alcanza a los Reglamentos, sino sólo los actos administrativos definitivos –no de
trámite- que hayan puesto fin a la vía administrativa y respecto de los que no se encuentre
257
pendiente resolución de recurso administrativo alguno ni jurisdiccional interpuesto con
ellos, pues sería absurda la simultánea pendencia de dos procesos en que la Administración postulara la anulación del acto y su conformidad a Derecho.
II.4 La justificación de la declaración de lesividad
Para que pueda prosperar el proceso de lesividad habrá de acreditarse por la Administración la procedencia de la lesividad en sí, para lo que bastará la prueba de que el acto
produce lesión, ya sea ésta jurídica, económica o de otra índole (perjuicios urbanísticos,
sanitarios, culturales…) y que el acto incurra en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, sin perjuicio, en su caso, de la adecuada indemnización de los perjuicios causados
a terceros y de las responsabilidades exigibles como consecuencia del acto que se declare
nulo (STS de 23 de abril de 2002 [RJ 2002\4610]). Esta doble exigencia (de lesión y de
infracción del ordenamiento jurídico) –que no la tradicional doble exigencia de lesión, económica y jurídica que se exigía tradicionalmente- implica que la declaración de lesividad
y la subsiguiente anulación del acto declarado lesivo no podrá fundamentarse en simples
razones de pura conveniencia u oportunidad política, puesto que el Juez o Tribunal deberá fundarse en motivos de legalidad y en su impacto antijurídico al interés público. No
obstante, la Jurisprudencia ha suavizado considerablemente esta exigencia de lesión a los
intereses económicos, considerando que ésta se presupone si el acto infringe el ordenamiento jurídico (SSTS de 14 de marzo de 1980 [RJ 1980\2190], 22 de enero de 1988 [RJ
1988\326], 28 de febrero de 1994 [RJ 1994\1465] y 6 de junio de 1995 [RJ 1995\4944])
II.5 Plazo para formular la declaración de lesividad y plazo de duración del procedimiento
La LRJPAC en su redacción originaria y antes de la reforma operada por la Ley 4/1999
previó la necesidad de iniciación del procedimiento de lesividad antes de los 4 años desde
que el acto se hubiera dictado. La diferencia respecto de la LPA de 1958 era sustancial: en
el derogado art. 110 la revisión debía producirse –por tanto, con resolución incluida-, y no
sólo iniciarse, “dentro” de ese plazo.
La reforma de 1999 ha vuelto, para mayor seguridad jurídica de los beneficiados por un
acto administrativo, al sistema de la LPA de 1958 al establecer en el apartado 2º del art.
103 que la declaración de lesividad “no podrá adoptarse una vez transcurridos 4 años desde que se dictó el acto administrativo”, por lo que dentro de ese periodo ha de incluirse
no sólo el inicio del procedimiento para realizarla, sino la propia declaración. Y aunque lo
silencie la Ley, no cabe hablar de interrupción del cómputo de dicho plazo porque, como
ha venido declarando la Jurisprudencia con reiteración, se trata de un plazo de caducidad y
no de prescripción. En consecuencia, transcurrido dicho plazo el acto no puede declararse
lesivo y se considera, a todos los efectos, irremediablemente firme.
Pero, ¿cómo se realiza el cómputo? La STS de 10 de octubre de 2000 (RJ 2000\8245) afirmó que el mismo ha de partir, sin duda, de la fecha de tal acto, y no de la de ninguno otro
posterior, ya sea complementario, derivado o de ejecución.
Junto a este plazo, se prevé otro, el que corresponde a la duración del procedimiento,
que desde la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, se fija en seis meses desde la iniciación del
258
III Límites de la revisión
El art. 106 LRJPAC añade una serie de límites a los ya existentes a la potestad revisora de
la Administración y lo hace de la mano de conceptos jurídicos sumamente indeterminados
y difíciles de determinar en la aplicación práctica a un caso concreto (buena fe o equidad)
y de elementos que no termina de perfilar (el tiempo transcurrido -¿cuánto?-, otras circunstancias -¿qué circunstancias?-, el derecho de los particulares -¿del interesado o de terceros?...), dejando así un amplísimo margen de discrecionalidad a la Administración, que
podrá encontrar en este precepto el fundamento recurrente tanto para proceder a revisar
–considerando que no se dan estas circunstancias- o para no hacerlo. Por ello y porque la
propia potestad revisora de la Administración ya viene acompañada de importantes límites
y restricciones, es por lo que este precepto ha de aplicársele de forma verdaderamente
excepcional y tras valorar cuidadosamente la concurrencia de tales circunstancias. Es más,
como ha expresado la STSJ de Cataluña de 14 de junio de 2002 (AS 2002\2947), no cabe
acudir a tan genérico precepto cuando existe una norma específica que regula la materia.
Es más, a la vista del significado inequívoco de los términos en él empleados, el juzgador
no dispone de margen alguno para la ponderación de tales consideraciones, en detrimento de otras igualmente dignas de ser tenidas en cuenta, en tanto que está vedado que la
resolución judicial, por imperativo del art. 3.2 C.c., descanse de manera exclusiva en una
valoración de equidad.
Págs. 249-260
La declaración del acto como lesivo abre la vía a su impugnación, por parte de la Administración, ante los Tribunales contencioso-administrativos, para lo que habrá de realizarse
el cómputo para la interposición del contencioso, que será de dos meses desde el día
siguiente a la fecha en que se dictó tal declaración (art. 46.5 LJCA).
ESTUDIOS Y NOTAS
procedimiento. La Jurisprudencia señala como dies ad quem para el cómputo de este plazo
-también de caducidad- el de la notificación de la resolución que le pone fin (SSTS de 25 de
mayo de 2004 [RJ 2004\4729], de 18 de enero de 2005 [RJ 2005\896], de 24 de octubre
de 2007 [RJ 2007\7497] y de 21 de julio de 2004 [RJ 2004\5569]). Si la Administración
no ultima el procedimiento con la correspondiente resolución habrá de declarar la caducidad del procedimiento y su correspondiente archivo, pudiendo obviamente iniciar otro
procedimiento con el mismo fin, siempre y cuando, claro está, no haya transcurrido el de 4
años, pudiendo en tal caso, aprovechar los trámites realizados en el procedimiento inicial.
Lo cierto es que al conjugar la regulación de la revisión de oficio y el art. 106 LRJPAC,
puede deducirse que para proceder a ella se requiere, de una parte, apreciar la ilegalidad
del acto que pretende revisarse y, de otra, que tal revisión no venga impedida por circunstancia alguna que acarree como resultado de la anulación una lesión de otras leyes, de la
equidad, de la buena fe o del derecho de otros particulares o interesados, circunstancias
todas ellas que ofrecen un amplio margen de discrecionalidad al órgano administrativo actuante pero ha de manejarlas y ponderarlas debidamente en cada caso para no condenar
a la inoperancia el temperamento que dicha norma implica para la revisión de oficio (STS
de 5 de diciembre de 1995 [RJ 1995\9936]).
Pese a las dificultades que plantea cualquier intento de fijación del significado de conceptos tan inasibles como los que utiliza el precepto, de la Jurisprudencia puede extraerse
una consideración que pudiera resultar útil a la hora de determinar si un proceder admi259
nistrativo es contrario o no a la buena fe. Según la STS de 27 de diciembre de 2006 (RJ
2006\10062) lo es cuando la Administración hace cualquier clase de manifestación sobre
la validez de un concreto aspecto o elemento de su actuación administrativa, o que haya
generado la apariencia de que esa era ya una cuestión previamente analizada y valorada
por ella y que, posteriormente, promueva la revisión de oficio con base en la invalidez de
ese mismo elemento y en contradicción con su anterior manifestación sobre esa concreta
cuestión. Y se infringe, también la buena fe por parte de la Administración, cuando “se
finge ignorar lo que se sabe (…), se realiza un acto equívoco para beneficiarse intencionadamente de una dudosa significación o se crea una apariencia jurídica para contradecirla
después en perjuicio de quien puso su confianza en ella” (STS de 29 de enero de 1965 [RJ
1965\262]).
En lo que hace la equidad, la Jurisprudencia ha declarado que “hay circunstancias en
que la justicia y el derecho han de auxiliarse de la equidad” (STS de 10 octubre 1955 [RJ
1955\2800]), puesto que la equidad es un principio general del Derecho que puede operar
como supletorio del mismo (STS de 21 octubre 1957 [RJ 1957\2810]) y que resulta de
aplicación en diversidad de ocasiones (SSTS de 3 junio 1960 [RJ 1960\2218], de 3 octubre
1974 [RJ 1974\3571] y 2 mayo 1978 [RJ 1978\1646]). Por otra parte, la STS de 26 de diciembre de 1995 (RJ 1995\9529) afirma que no cabe confundir equidad con igualdad, ya
que aquél tiene un componente de moderación y éste de conformidad absoluta, entre dos
o más términos comparativos. El principio de la equidad no significa otra cosa que dar al
caso una solución más justa, por más adecuada a sus esenciales características (STSJ de Canarias de 14 de abril de 2000 [JT 2000\1167]). Como certeramente tiene afirmado la STS
de 20 de mayo de 19874 , “aplicar una solución de equidad no significa de ningún modo
emplear un criterio de benevolencia. Se trata, simplemente, de hacer justicia, o si se quiere,
de llegar a la justicia del caso. La equidad es una forma de normatividad no jerarquizada”.
4 Citada por GONZÁLEZ NAVARRO, F. Derecho administrativo español. Pamplona, Eunsa, 1994, pg. 1171.
260
La reordenación de las
técnicas preventivas de
intervención administrativa
en materia ambiental.
Una propuesta para Galicia
J. JOSÉ PERNAS GARCÍA
Profesor titular de Derecho administrativo
Índice: I. Introducción. II. La necesidad de aprobar una nueva Ley de prevención y control ambiental de Galicia que re-
gule de forma integrada y coordinada todos los instrumentos preventivos de autorización y evaluación de proyectos (y
eventualmente de planes y programas). II.1. Consideraciones previas sobre los diferentes modelos de normas autonómicas de protección ambiental. II.2. Planteamiento general de la propuesta de Ley de prevención y control ambiental
de Galicia. II.3. Régimen jurídico de intervención administrativa de la propuesta de Ley de prevención y control ambiental de Galicia. III.3.A. Ámbito de aplicación. III.3.B. Primer nivel de intervención: la autorización ambiental integral,
desarrollo y clarificación de la Ley 16/2002 de prevención y control integrado de la contaminación. III.3.C. Segundo
nivel de intervención: la autorización ambiental única. III.3.D. Tercer y cuarto nivel de intervención: la licencia municipal de incidencia ambiental, con o sin intervención autonómica vía informe vinculante. El papel de la comunicación
previa. III.3.E. Técnicas de evaluación de proyectos: la evaluación de impacto ambiental de proyectos. IV. Bibliografía.
ESTUDIOS Y NOTAS
42
IIntrodución
La Ley 1/1995, de 2 de enero, de Protección Ambiental de Galicia1 ha tenido un período
de vigencia muy dilatado en el tiempo, sin sufrir modificaciones en su contenido. Desde
el año 1995 han sido aprobadas numerosas y relevantes leyes básicas del Estado en materia ambiental2. El desarrollo de la regulación ambiental ha sido fruto del empuje del
1 Véxase, sobre esta lei, NOGUEIRA LÓPEZ, A., “La protección ambiental en Galicia (Lei 1/1995 de Protección Ambiental)”, Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 24, 1996; SANZ LARRUGA, F.J., “A Lei de protección ambiental de Galicia: as súas bases xurídicas e
principios ordenadores” (I), Revista Xurídica Galega, núm. 28, 2000, e “A Lei de protección ambiental de Galicia: as súas bases xurídicas e
principios ordenadores” (II), Revista Xurídica Galega, núm. 29, 2000.
2 Particularmente, la Ley 10/1998, de 21 de abril , de Residuos; la Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrados de la Contaminación; la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente;
la Ley 27/2006, de 18 de julio , por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la
justicia en materia de medio ambiente; la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental; la Ley 34/2007, de 15 de
noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera; y el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba
el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos.
261
Derecho comunitario, que ha actuado como punta de lanza en el desarrollo del Derecho
ambiental.
La Ley 1/1995 ha quedado, en consecuencia, obsoleta. Es preciso sustituirla por una nueva Ley de prevención y control ambiental de Galicia que sistematice, actualice e integre
las técnicas de prevención ambiental. Una norma que recoja los nuevos instrumentos de
control ambiental, como la autorización ambiental integrada (o incluso la evaluación de
planes y programas), que revise y actualice el régimen de algunos ya existentes, como la
evaluación de incidencia ambiental y la evaluación de impacto ambiental, y que elimine
los que se consideren innecesarios. Esa reordenación debe afectar también a parte de las
normas de desarrollo reglamentario de la Ley 1/1995, como al Decreto 442/1990, de 13 de
septiembre, de evaluación de impacto ambiental, el Decreto 327/1991, de 4 de octubre,
de evaluación de efectos ambientales o el Decreto 133/2008, de 12 de junio, que regula
la evaluación de incidencia ambiental.
El objetivo de este artículo es proponer por tanto la aprobación de una Ley de prevención y
control ambiental de Galicia, que derogue la Ley 1/1995 y que regule de forma integrada y
coordinada todos los instrumentos preventivos de autorización y evaluación de proyectos3.
Soy consciente que este planteamiento puede ser pretencioso. No obstante, el legislador
autonómico y la Administración autonómica gallega llevan años haciendo dejación de su
responsabilidad de ofrecer un marco normativo claro en materia de intervención ambiental. Ante este panorama, con este breve trabajo pretendo llamar la atención sobre la necesidad de disponer de una regulación ambiental actualizada, integral, precisa y coherente.
Esta pasividad del legislador no puede estar justificada por la situación actual de crisis
económica ya que si algo demanda este contexto es precisamente una mejor legislación,
la eliminación de duplicidades innecesarias y de incoherencias en la intervención administrativa y, en definitiva, la seguridad jurídica necesaria para administraciones y operadores
económicos.
II La La necesidad de aprobar una nueva Ley de prevención y
control ambiental de Galicia que regule de forma integrada
y coordinada todos los instrumentos preventivos de
autorización y evaluación de proyectos (y eventualmente de planes y programas)
1
Consideraciones previas sobre los diferentes modelos de normas autonómicas de protección ambiental
Durante los últimos años buena parte de la Comunidades Autónomas han actualizado sus
normas de intervención administrativa ambiental o las han aprobado ex novo en aquellos
casos que no dispusieran de ella. Todas estas normas atienden a la necesidad de establecer un marco coordinado e integrado de técnicas de prevención ambiental, adecuado a
las exigencias del Derecho comunitario y de la legislación básica del Estado. Asimismo, la
3 Esta propuesta no es novedosa. Véase, en este mismo sentido, NOGUEIRA LÓPEZ, A., y SANZ LARRUGA, F. J., “Política ambiental de Galicia”,
en LÓPEZ RAMÓN, F., Observatorio de Políticas Ambientales, 1978-2006, Aranzadi, 2006, p. 689. Véase también, en parecidos términos,
CALATAYUD ÁLVAREZ, Alejo, “Situación de la normativa ambiental de Galicia y prioridades normativas”, en PERNAS GARCÍA (coord.), Análisis y reflexiones sobre el Derecho ambiental en Galicia, Universidade da Coruña, 2009, p. 19.
262
1. Normas de intervención ambiental de proxectos. Trátase de Leis autonómicas centradas na regulación das autorizacións, licenzas e avaliacións de proxectos. É o caso
da Lei 11/2003, de 8 de abril, de Prevención Ambiental de Castela e León, da Lei
2/2006 de 5 de maio, de Prevención da Contaminación e Calidade da Comunidade
Valenciana ou da Lei 20/2009, de 4 de decembro, de Prevención e Control Ambiental das Actividades de Cataluña.
2. Normas de intervención ambiental de proyectos y de planes y programas. Además
de regular los instrumentos preventivos que actúan sobre proyectos, algunas normas regulan la evaluación de impacto ambiental de planes y programas. En este
grupo nos encontramos la Ley 4/2005, de 22 de marzo, de Protección Ambiental
de Navarra, la Ley 17/2006, de 11 de diciembre, de Control Ambiental Integrado
de Cantabria, la ley 7/2006, de 22 de junio, de Protección Ambiental de Aragón y
la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada de Murcia.
3. Normas de intervención ambiental con previsiones sobre instrumentos horizontales
de apoyo y/o económicos y de gestión. Estas normas además de regular las autorizaciones, licencias y evaluaciones, desarrollan una regulación básica de instrumentos horizontales de apoyo (difusión de la información, participación pública,
investigación, educación ambiental, etc.) y/o económicos y de gestión (sistemas de
gestión ambiental, fianzas, cánones, incentivos, seguros de responsabilidad, fondos, ecoetiquetaje, acuerdos ambientales, contratación pública verde, etc.). Este es
el caso, por ejemplo, de la Ley 5/2002, de 8 de octubre, sobre Normas Reguladoras
de Protección del Medio Ambiente de La Rioja o de la Ley 4/2009, de 14 de mayo,
de Protección Ambiental Integrada de Murcia.
LA REORDENACIÓN DE LAS TÉCNICAS PREVENTIVAS DE INTERVENCIÓN
ADMINISTRATIVA EN MATERIA AMBIENTAL. UNA PROPUESTA PARA GALICIA.
Págs. 261-274
El panorama del Derecho ambiental autonómico nos ofrece diferentes tipos de leyes de
protección ambiental, que sintetizamos, de forma muy genérica, del siguiente modo:
ESTUDIOS Y NOTAS
tendencia hacia la simplificación y clarificación de procedimientos han motivado la revisión
de alguna de ellas e inspirado la redacción de las más recientes.
4. Normas que podríamos denominar “codificadoras”. Estas leyes no se conforman
con la regulación marco de los instrumentos preventivos de protección ambiental,
horizontales de apoyo y económicos y de gestión. Extienden su régimen al ámbito
sectorial (contaminación atmosférica, contaminación acústica, contaminación lumínica, calidad de las aguas, suelos contaminados y residuos, etc.) y a la responsabilidad ambiental (que regulan de forma genérica). Son normas que aglutinan las
reglas básicas de todos los ámbitos de regulación ambiental. En esta línea están la
Ley 7/2007, de 9 de julio, de la calidad ambiental de Andalucía o la Ley 5/2010,
de 23 de junio, de prevención y calidad ambiental de la Comunidad Autónoma de
Extremadura.
Teniendo en cuenta el desolador panorama del Derecho ambiental de Galicia, consideramos fundamental la aprobación de una Ley de prevención y control ambiental de Galicia
que responda particularmente al modelo 1, e incluso 2, de las normas autonómicas de
intervención ambiental. Esta norma podría regular la autorización ambiental integral, una
autorización ambiental única –siguiendo el modelo de algunas leyes autonómicas citadas-,
la licencia municipal de actividades clasificadas o de incidencia ambiental (y en su caso
un régimen de comunicación para las actividades de menor impacto) y la evaluación de
impacto ambiental de proyectos. Esta ley también podría regular la evaluación ambiental
263
de planes y programas, aunque no sería imprescindible, pudiéndose optar por una regulación separada por vía legal o reglamentaria, que desarrolle la legislación básica estatal.
No obstante, su introducción en la ley propuesta si bien no es imprescindible, si daría un
carácter más pleno a la norma.
La ley propuesta podría incluir un título referido a los instrumentos económicos y de gestión, que identifique los mecanismos de este tipo y que permita mantener, si se considera
pertinente en atención a la experiencia adquirida en su aplicación, instrumentos ya existentes en nuestro ordenamiento ambiental, como el pacto o la fianza ambiental, o poner
el acento en otros complementarios de las técnicas de intervención, como los sistemas
de gestión ambiental. Pese a la existencia, como hemos visto, de leyes autonómicas de
prevención ambiental que regulan también la parte sectorial (contaminación atmosférica,
residuos, aguas, ruido, contaminación lumínica, etc.), creo que esta perspectiva no aporta
gran cosa y dota a las normas de declaraciones genéricas y programáticas de escasa utilidad. Nada añade, sino complejidad innecesaria, a la legislación estatal y autonómica ya
existente.
Desarrollamos a continuación el planteamiento general de la norma que proponemos,
tomando como referencia las leyes autonómicas de prevención ambiental más recientes.
2
Planteamiento general de la propuesta de Ley de prevención y control
ambiental de Galicia
La Ley 1/1995 de protección ambiental de Galicia fue, en su momento, una referencia en
el panorama del Derecho ambiental autonómico. No obstante, las novedades del extenuante dinamismo del derecho ambiental y la experiencia adquirida en la aplicación de la
Ley gallega, aconsejan la aprobación de una nueva regulación que rediseñe el panorama
de las técnicas preventivas de protección ambiental. Como se ha señalado, proponemos
la elaboración y aprobación de una Ley de prevención y control ambiental de Galicia sobre
todos los instrumentos preventivos de evaluación y autorización de proyectos y, si se quiere
alcanzar mayores niveles de integración y plenitud normativa, de planes y programas.
A la hora de desarrollar una norma de este tipo es preciso valorar si pretendemos desarrollar una norma completa, exhaustiva y reglamentista, o una norma de contenido
básico desarrollada por vía reglamentaria que le dé carácter operativo a sus previsiones4.
Esta segunda opción nos parece más pertinente. Garantiza la pervivencia en el tiempo
de una norma marco, con visos de permanencia, para el control del impacto ambiental
de proyectos (y, en su caso, de planes y programas) en Galicia. Las cuestiones de detalle
quedarían remitidas al posterior desarrollo reglamentario, cuestión que sería preciso planificar con realismo para evitar expectativas de desarrollo normativo que no se llevan a
cabo, como ocurrió en su momento con la Ley 1/19955 . Esto permite además la flexibilidad necesaria para adaptar la regulación autonómica al dinamismo propio del Derecho
ambiental. En definitiva, sería recomendable desarrollar una ley no excesivamente larga
ni reglamentista, que defina objetivos precisos y realistas de desarrollo reglamentario a
posteriori a posteriori.
4 Es el caso por ejemplo de la Ley 17/2006, 11 de diciembre, de control ambiental integrado de Cantabria, cuyas previsiones básicas sobre
las técnicas de intervención administrativa ambiental, han sido desarrolladas por Decreto 19/2010, de 18 de marzo.
5 Véase también un planteamiento crítico sobre el escaso desarrollo reglamentario de la Ley 1/1995, NOGUEIRA LÓPEZ, A., “Evolución e
deficiencias do Dereito ambiental en Galicia”, en PERNAS GARCÍA (coord.), Análisis y reflexiones sobre el Derecho ambiental en Galicia,
Universidade da Coruña, 2009, pp. 78 y 79.
264
Otro de los objetivos de nuestra propuesta normativa sería adaptar y actualizar el Derecho
ambiental de Galicia a las novedades legislativas comunitarias y estatales producidas desde
el año 1995, particularmente en materia de control integrado de la contaminación6, evaluación de impacto ambiental7 y evaluación de planes y programas8. Estas disposiciones
prevén un enfoque más exigente, integral y participativo que la Ley 1-2/1995 de protección ambiental de Galicia y el resto del desactualizado Derecho ambiental de Galicia.
La aprobación de la ley propuesta permitirá poner el ordenamiento ambiental de Galicia
a la altura de las leyes de protección ambiental autonómicas más recientes e innovadoras.
En este sentido nos parecen particularmente interesantes la Ley 4/2005, de 22 de marzo,
de Intervención para la Protección Ambiental de la Comunidad Foral de Navarra; la Ley
2/2006, de 5 de mayo, de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental de la Comunidad Autónoma de Valencia; la Ley 20/2009, de 4 de diciembre, de Prevención y Control Ambiental de las Actividades de Cataluña; y Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección
Ambiental Integrada de Murcia. Se trata de normas que ofrecen modelos adecuados de
referencia y que se caracterizan por una idónea técnica jurídica en su desarrollo.
Págs. 261-274
La Ley que proponemos diseñaría un marco jurídico claro y preciso que otorgue seguridad
jurídica a los operadores económicos, algo que no garantiza el régimen jurídico de la técnica de intervención administrativa actualmente vigente en Galicia. La norma debería servir
para clarificar los procedimientos y reducir las cargas administrativas innecesarias de acuerdo con las actuaciones comunitarias y estatales dirigidas a simplificar los procedimientos
ambientales, sin merma del nivel de protección ambiental. En este sentido será preciso
tomar en consideración la tendencia actual hacia la reducción de las cargas administrativas
para la puesta en marcha de actividades empresariales o profesionales, derivada no sólo de
la Directiva de servicios, sino también de las modificaciones más recientes que están siendo
llevadas a cabo en diferentes normas autonómicas de protección ambiental.
ESTUDIOS Y NOTAS
Además consideramos que hay que reducir, sino eliminar, a lo indispensable la reiteración
de previsiones de la legislación básica del Estado y, en todo caso, evitar las declaraciones
programáticas de objetivos y principios vacíos de contenido (prácticas muy habituales en el
Derecho ambiental autonómico). La norma (y, en su caso, el desarrollo reglamentario posterior) debe completar las previsiones básicas del Estado para hacerlas más funcionales y operativas y para adaptarlas a las particularidades ambientales y socioeconómicas de Galicia.
Esta nueva norma regularía de forma coherente, coordinada y, en su caso, integrada los
procedimientos autorizatorios y de evaluación ambiental. Es necesario ordenar, regular y
sistematizar estas formas de intervención administrativa. En concreto la ley que proponemos podría regular cuatro técnicas de intervención administrativa de carácter integral y
que afectarían a las instalaciones o actividades dependiendo de su mayor o menor impacto
ambiental. Los instrumentos preventivos podrían ser los siguientes:
6 Directiva 96/61/CEE, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la Prevención y Control Integrado de la Contaminación (sustituida inicialmente por la Directiva 1/2008, de 15 de enero, que a su vez queda derogada por la Directiva 2010/75, de 24 de noviembre de 2010, de
emisiones industriales, con efectos a partir de 1 de enero de 2016), y Ley 16/2002, de 1 de julio, de Prevención y Control Integrado de la
Contaminación.
7 Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio, relativa a la Evaluación de las Repercusiones de determinados Proyectos Públicos y Privados sobre
el Medio Ambiente (modificada, entre otras, por la Directiva 97/11/CE, de 3 de marzo), y Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero,
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos, que ha sido modificado por la Ley
6/2010, de 24 de marzo, para articular el procedimiento de EIA con los regímenes de comunicación previa o declaración responsable.
8 Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio de 2001, relativa a la Evaluación de determinados Planes y Programas en el Medio Ambiente, y Ley
9/2006, de 28 de abril, sobre Evaluación de los Efectos de determinados Planes y Programas en el Medio Ambiente.
265
1. La autorización ambiental integral de competencia autonómica.
2. La autorización sectorial única de competencia autonómica.
3. La licencia municipal de incidencia ambiental, con informe autonómico vinculante.
4. La licencia municipal de incidencia ambiental, sin informe vinculante autonómico,
que afectaría a las instalaciones de menor repercusión ambiental, no sometidas a
ningún otro de los niveles de intervención anteriores, ni a evaluación de impacto
ambiental. En estos supuestos se podría prever alternativamente un régimen de
comunicación ambiental, o mantener la exigencia general de licencia municipal
pero dejando abierta la posibilidad a los municipios de someter estas actividades al
régimen de comunicación previa.
La norma propuesta regularía también el régimen básico sobre evaluación de impacto ambiental de proyectos. En aquellos casos en que los proyectos sean instalaciones o actividades sometidas también a autorización ambiental integrada o licencia municipal o a la
obligación de comunicación previa, la ley debería incidir especialmente en la coordinación e
integración de procedimientos, con la finalidad de evitar trámites y duplicidades innecesarias. También consideramos favorable que la Ley regule la evaluación de impacto ambiental
de planes y programas, para establecer un marco de mecanismos preventivos lo más completo y coordinado posible, aunque como ya hemos señalado no es imprescindible.
En el desarrollo de esta norma es preciso tomar en consideración la incidencia de la normativa de servicios, fundamentalmente la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y sus normas de desarrollo9 . Esta regulación
ha tenido un efecto limitado en el régimen de intervención ambiental. Algunas Comunidades Autónomas ya han realizado, de modo total o parcial, la operación de evaluación
y de modificación de la legislación sectorial en materia ambiental (Andalucía, Aragón,
Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Galicia, Islas Canarias, Islas Baleares, La Rioja
y Madrid). No obstante, como punto de partida, es preciso señalar la supresión de las autorizaciones o su conversión en comunicaciones previas ha sido absolutamente excepcional
y reducida a las actividades “inocuas” o de impacto reducido10 . El carácter del medio ambiente como “razón imperiosa de interés general”, excepción al principio general de libre
prestación de servicios, ha impedido que el proceso desregulador abierto por la Directiva
de servicios tenga un impacto considerable en el Derecho ambiental.
3
Régimen jurídico de intervención administrativa de la propuesta de Ley de
prevención y control ambiental de Galicia
A
Ámbito de aplicación
Uno de los objetivos de la norma propuesta será definir de forma más precisa el ámbito
de aplicación de cada una de las técnicas autorizatorias y de evaluación. Cada proyecto
estaría sometido a un único procedimiento de autorización, licencia (o, en su caso, co9 Estas normas estatales traen causa de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los
servicios en el mercado interior. A nivel reglamentario y en el específico ámbito ambiental, ha sido aprobado el Reglamento 367/2010,
de 26 de marzo, relativo a la modificación de diversos reglamentos del área de medio ambiente para su adaptación a la Ley 17/2009 y a
la Ley 25/2009.
10 SANZ RUBIALES, I., “Medio Ambiente y Directiva de Servicios en Castilla y León”, en VICENTE BLANCO, Dámaso-Javier, RIVERO ORTEGA, Ricardo (dirs.), Impacto de la transposición de la Directiva de Servicios en Castilla y León, Colección de estudios (Consejo Económico y Social de
Castilla y León), núm. 13, 2010, p. 604. Sobre esta cuestión he desarrollado un trabajo específico “La incidencia de la normativa de servicios
en el derecho ambiental”, que será publicado en un libro colectivo sobre la normativa de servicios dirigido por NOGUEIRA LÓPEZ, A.
266
B
Primer nivel de intervención: la autorización ambiental integral, desarrollo
y clarificación de la Ley 16/2002 de prevención y control integrado de la
contaminación
Págs. 261-274
En esta propuesta normativa los anejos cobran, por tanto, especial importancia, ya que indicarían de modo taxativo e indubitado los proyectos sometidos a cada una de las técnicas
de intervención, en atención a la intensidad de su impacto ambiental. Sería bueno que la
Ley realizara esta labor y no dejara tal cuestión al posterior desarrollo reglamentario. Esto
otorgaría un amplio nivel de seguridad a los operadores económicos y a las órganos ambientales de las administraciones autonómicas y, especialmente, locales. Estas últimas que
obtendrían respuesta a la inseguridad jurídica creada por el Decreto 133/2008, de 12 de
junio, que regula la evaluación de incidencia ambiental, y por las incertidumbres derivadas
de la incidencia de la normativa de servicios en las técnicas de intervención municipal. No
obstante, si se quiere dar una mayor flexibilidad y evitar que queden fuera algunas actividades no expresamente previstas en el nivel menor de intervención (licencia municipal sin
informe autonómico o comunicación previa), se puede dejar abierta la posibilidad de que
los municipios puedan someter a este régimen a las actividades no incluidas en los anexos
que se consideren, en el caso concreto, molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, como ha
sido tradicional en la regulación de las actividades clasificadas.
ESTUDIOS Y NOTAS
municación previa) o evaluación ambiental. Esto simplifica la aplicación de la ley y evita
duplicidades administrativas de intervención sobre la puesta en marcha de actividades o
proyectos. Para ello es preciso realizar una evaluación previa de la repercusión ambiental
de las actividades y proyectos, con la finalidad de identificar las técnicas de intervención a
las que deberían estar sometidos cada uno de los proyectos. En esta labor pueden ser de
utilidad las recientes leyes autonómicas de prevención ambiental, aunque la definición del
ámbito de aplicación de las técnicas de intervención exige, lógicamente, tomar en consideración las particularidades socioeconómicas y ambientales de Galicia.
Esta propuesta de ley aprobaría un régimen autonómico gallego en materia de prevención
y control integrado de la contaminación que desarrolle y clarifique la aplicación de la regulación básica del Estado en Galicia. Han pasado casi diez años desde la aprobación de
la Ley estatal y no disponemos por el momento de normas de desarrollo o adicionales de
protección en este ámbito.
Éste sería el primer nivel de intervención ambiental. La norma autonómica debería precisar
aspectos que deja pendiente la norma básica del Estado, lo cual contribuye a clarificar su
aplicación y, en consecuencia, a otorgar más seguridad jurídica a las empresas afectadas.
La norma propuesta puede concretar algunos aspectos de la Ley 16/200211, como la solicitud y el contenido del informe o cédula de compatibilidad urbanística, la participación
municipal en el procedimiento y sus efectos o el desarrollo del procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada, de acuerdo con las recientes modificaciones sufridas por la normativa reglamentaria estatal en esta materia.
11 Esta Ley transpone la Directiva 96/61 de prevención y control integrados de la contaminación. Esta directiva sufrió varias modificaciones,
que fueron refundidas en la actual Directiva 2008/1/CE, de 15 de enero de 2008. La Comisión Europea ha querido ir más allá en atención
a la experiencia adquirida en la aplicación de la Directiva. Así a finales de 2007, la Comisión Europea presentó una propuesta de Directiva
de emisiones industriales, con a la finalidad de simplificar y clarificar su contenido e intensificar su aplicación. Esta norma ha sido formalmente aprobada mediante la Directiva 2010/75/UE, de 24 de noviembre, sobre las emisiones industriales, que deroga la Directiva
2008/1 con efectos a 1 de enero de 2016.
267
El objetivo de la Ley 16/2002 es integrar en un sólo acto de intervención administrativa, la
autorización ambiental integrada, todas las autorizaciones ambientales sobre producción
y gestión de residuos, vertidos (a aguas continentales intracomunitarias o intercomunitarias, a aguas marítimas y al sistema integral de saneamiento) y emisiones a la atmósfera
previstos en la legislación sectorial ambiental. La Ley estatal supuso, en este sentido, un
paso hacia delante en la integración de procedimientos autorizatorios, aunque de todas
formas ese objetivo no se consiguió de forma plena. La ley gallega que proponemos podría
plantearse la necesidad de integrar o al menos coordinar el procedimiento de concesión
de la autorización ambiental, con otros procedimientos autorizatorios ambientales, como
el de otorgamiento del permiso de emisiones de gases de efecto invernadero (posibilidad
prevista en la ley 1/2005), o de la autorización para utilización de la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre. Asimismo, la norma propuesta
debería integrar el procedimiento de evaluación de impacto ambiental (de competencia
autonómica) y las exigencias de la normativa de riesgos de accidentes graves –Real Decreto
1254/1999, de 16 de julio, sobre medidas de control de los riesgos inherentes a los accidentes graves en los que intervengan sustancias peligrosas-, en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada12. La técnica de los informes preceptivos
y, en su caso, vinculantes, puede ser una vía adecuada para llevar a cabo esta integración
y simplificación procedimental, tal y como ocurre con la Ley 2/2006 de la Comunidad
autónoma Valenciana.
Para mejorar el nivel de simplificación y claridad del procedimiento, la norma propuesta podría integrar las obligaciones documentales de la legislación sectorial estatal y autonómica
en la solicitud de autorización ambiental integrada, más allá de las propias previsiones de
la Ley 16/2002. La solicitud de autorización ambiental integrada puede recoger entre otras
cuestiones, además del estudio de impacto ambiental y las exigencias documentales de la
normativa de riesgos graves, otras obligaciones documentales como el estudio acreditativo
del impacto acústico previsto en la Ley 7/1997, de 11 de agosto, los informes preliminares
de situación del suelo del Decreto autonómico 60/2009, de 26 de febrero –o lo que la Directiva 2010/75 de emisiones industriales denomina “informe de la situación de partida”-,
o la documentación exigida para la solicitud del permiso de emisiones de gases de efecto
invernadero previsto en la Ley 1/2005, de 9 de marzo, si se opta por la integración de este
procedimiento. Esta integración, si se lleva a cabo, debe suponer la ampliación del contenido de la autorización ambiental integrada, de modo que recoja las exigencias derivadas
de la aplicación de estas normas sectoriales.
La nueva normativa debe tener en cuenta la interrelación existente entre los instrumentos
de intervención administrativa de la normativa urbanística y la ambiental. Así, consideramos conveniente, por razones de eficacia y de simplificación administrativa, la integración
de la autorización previa autonómica en suelo rústico en el procedimiento de concesión
de la autorización ambiental integrada, mediante la técnica del informe vinculante. Con
relación a la licencia de obras, nada impide que se pueda llevar a cabo una integración
similar a la propuesta para la autorización autonómica en suelo rústico, mediante la técnica del informe vinculante sobre la competencia municipal; aunque ello quizás pueda
encontrar reticencias importantes desde el ámbito municipal. Asimismo, si aspiramos a
alcanzar mayores niveles de simplificación procedimental, debe ser considerada la relación
12 Esta integración se ha venido realizando de facto por la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, como se puede
apreciar en las resoluciones de otorgamiento de las autorizaciones ambientales integradas. No obstante, las prácticas administrativas no
cumplen con las exigencias de seguridad jurídica que debe ofrecer el ordenamiento jurídico a los operadores económicos.
268
Segundo nivel de intervención: la autorización ambiental única
El Derecho comparado autonómico nos ofrece otras alternativas de interés para la integración y simplificación procedimental para la puesta en marcha de actividades no sometidas
a autorización ambiental integrada, pero sí obligadas a disponer de autorizaciones sectoriales ambientales. Éste sería el segundo nivel de intervención, que permitiría trasladar
el beneficioso efecto integrado de la normativa de control integrado (que afecta a un
reducido grupo de actividades industriales), especialmente a la pequeña y mediana empresa sometida a los controles autorizatorios autonómicos de la legislación sectorial. La Ley
estatal 30/2007 de protección del ambiente atmosférico recoge la posibilidad de integrar
la autorización de emisiones en una autorización integrada autonómica.
Así, la Ley 4/2009 de Murcia sujeta a “autorización ambiental única” las actividades e
instalaciones no sometidas a autorización ambiental integrada, pero sí a evaluación de
impacto ambiental, o a alguna de las autorizaciones ambientales específicas de competencia autonómica (autorizaciones en materia de producción y gestión de residuos, de
vertidos desde tierra al mar, y de actividades potencialmente contaminadoras de la atmósfera, incluidas las referentes a los compuestos orgánicos volátiles.). De otra parte, la Ley
5/2010 de Extremadura ofrece una solución similar, la “autorización ambiental unificada”. Ésta integra las exigencias ambientales sobre contaminación atmosférica, incluidas las
determinaciones referentes a compuestos orgánicos volátiles, vertidos al sistema integral
de saneamiento, producción y gestión de residuos, suelos contaminados, contaminación
acústica y contaminación lumínica.
El ámbito de aplicación de esta autorización estaría claramente definido en un anexo cerrado y exhaustivo. Siguiendo la lógica de nuestro planteamiento, las actividades de este
anexo no estarían sometidas a ninguna otra técnica de intervención de la Ley. El grupo de
actividades sometidas a licencia municipal de incidencia ambiental se vería reducido. De
modo similar, a como se establecería en el régimen de la autorización ambiental integrada,
la participación municipal quedaría garantizada a través de la vía de los informes vinculantes de compatibilidad urbanística y de competencia municipal.
Págs. 261-274
C
ESTUDIOS Y NOTAS
entre el procedimiento de autorización ambiental integrada y las exigencias de ordenación
administrativa de otros ámbitos como el sanitario13.
La autorización ambiental única integraría, en los casos en los que sea pertinente, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental en el mismo sentido que hemos comentado
para la autorización ambiental integral.
D
Tercer y cuarto nivel de intervención: la licencia municipal de incidencia
ambiental, con o sin intervención autonómica vía informe vinculante. El
papel de la comunicación previa
La nueva norma puede establecer un régimen básico de otorgamiento de licencias municipales de incidencia ambiental (conocida de forma clásica como “actividades clasificadas”)
que se coordine con el resto de técnicas autorizatorias y de evaluación. Se trataría del
13 En este sentido destacan las obligaciones de mantenimiento de instalaciones exigidas a las instalaciones industriales para la prevención
de la legionelosis, previstas en el Real Decreto 865/2003, de 4 de julio, y en el Decreto autonómico 9/2001, de 11 de enero, para las
instalaciones térmicas. Esta opción de coordinación o integración debe ser valorada igualmente en el marco del procedimiento de otorgamiento de la licencia municipal de incidencia ambiental.
269
tercer nivel de intervención ambiental que tendría fines no estrictamente ambientales, sino
también urbanísticos, sanitarios y de seguridad.
Tras la derogación (un tanto confusa) del Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por el
que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas
(conocido como RAMINP), y la regulación del Decreto 133/2008, de 12 de junio, que regula únicamente la evaluación de incidencia ambiental, como un trámite de competencia
autonómica en el marco del procedimiento para el otorgamiento de la licencia municipal,
parece conveniente establecer un régimen básico autonómico de actividades clasificadas
que precise la intervención autonómica en dicho procedimiento. Esta necesidad se ve acrecentada por la ausencia de ordenanzas propias en la materia en algunos municipios y por
la inseguridad que rodea a la aplicación de la normativa sobre libre acceso a las actividades
servicios y a su ejercicio.
A este régimen estarían sometidas las actividades no sometidas a autorización ambiental
integral ni a autorización ambiental única y que, tras una evaluación previa, se incluyan, de
modo taxativo, en el anejo (anejos) correspondiente de la norma, por entender que causen
molestias, daños o riesgos a la salud humana o al medio ambiente. Existen abundantes
leyes autonómicas recientes que facilitarían la labor de determinación de las actividades
con incidencia ambiental.
No someter a licencia municipal a las actividades sometidas a autorización ambiental autonómica (integral o única), se justifica en las propias previsiones de la Ley 16/2002 (con relación a las actividades sometidas a control integrado) y por las exigencias de la normativa de
libre prestación de servicios, que está destinada a evitar cargas administrativas innecesarias
y desproporcionadas. En consecuencia, con esta medida se simplificarían y reducirían las
cargas administrativas y los plazos para la puesta en marcha de actividades, además de
que se evitarían los eventuales conflictos e incoherencias que pudieran surgir (pensemos
en el caso de una actividad con autorización ambiental integrada, que se encuentra con
reticencias locales para la concesión de la licencia municipal). Como ya hemos señalado
anteriormente, la intervención municipal en los procedimientos autonómicos debería quedar garantizada a través de los preceptivos informes municipales vinculantes en el marco
del procedimiento autonómico.
La norma propuesta tendrá que articular la licencia municipal de incidencia ambiental con
las licencias de obras. No obstante, la jurisprudencia y nuestro ordenamiento jurídico ya
prevé la tramitación y resolución conjunta de los procedimientos de licencia de obras y de
Siguiendo el planteamiento del Decreto 133/2008, se pueden prever dos niveles de intervención diferenciados:
1. Actividades sometidas a licencia municipal de incidencia ambiental, con informe
vinculante autonómico.
2. Actividades sometidas a licencia municipal de incidencia ambiental, exentas de informe vinculante autonómico.
a) Tercer nivel de intervención: actividades sometidas a licencia municipal de incidencia
ambiental, con informe autonómico vinculante (o declaración de impacto ambiental)
La intervención autonómica vía informe vinculante de incidencia ambiental (lo que hoy
conocemos como la evaluación de incidencia ambiental regulada en el Decreto 133/2008)
270
b) Cuarto nivel de intervención: actividades sometidas a licencia municipal de incidencia
ambiental, sin informe autonómico vinculante. El papel de la comunicación previa.
Las actividades de incidencia ambiental residual o menor estarán sometidas a licencia municipal, pero quedan eximidas de intervención autonómica vía informe. Este enfoque entronca perfectamente con la línea marcada por el Decreto 133/2008, que recoge un anexo
de actividades excluidas de evaluación de incidencia ambiental. Sería el cuarto nivel de
intervención, que no afectaría a las actividades sometidas a autorización ambiental autonómica (integral o única) o a evaluación de impacto ambiental.
En este sentido interesa destacar que el actual Decreto 133/2008 excluye de intervención
autonómica a las “actividades de ocio, entretenimiento y de restauración previstas en el
Catálogo de espectáculos públicos y actividades recreativas de la Comunidad Autónoma
de Galicia, aprobado por el Decreto 292/2004, de 18 de noviembre”; razón por la que ha
recibido las críticas del Valedor do Pobo14. Es decir estas actividades estarán sometidas a
la exigencia de licencia municipal si así lo establece una ordenanza municipal –o al menos
esa parece la interpretación más probable de un Decreto realmente confuso e innecesariamente complejo. Este Decreto crea un panorama municipal de excesiva diversidad de regímenes de intervención para este tipo de actividades. Una Ley, como la propuesta, podría
otorgar esa seguridad jurídica necesaria tanto para los promotores de estas actividades
como para los municipios.
Págs. 261-274
En la línea de lo fijado por el Decreto 133/2008, cuando las actividades obligadas a disponer de licencia municipal estén sometidas igualmente a evaluación de impacto ambiental,
no sería necesario el trámite de informe de incidencia ambiental, ya que se entiende que
el procedimiento de evaluación y la declaración de impacto ambiental ejercen con mayores
garantías esa labor. En este caso, deberían preverse las medidas procedimentales adecuadas de coordinación, que garanticen que ninguna actividad sea autorizada sin la preceptiva evaluación. La licencia municipal sólo podría ser concedida en caso de otorgamiento de
previa declaración de impacto ambiental positiva y, en ese caso, debería integrar
ESTUDIOS Y NOTAS
sólo tendría lugar en las actividades con mayor impacto ambiental. Nos parece más adecuada la denominación de “informe autonómico de incidencia ambiental” (que usar la
denominación de “evaluación de incidencia ambiental”) para que no perdamos la perspectiva de que se trata de un trámite en el marco del procedimiento de otorgamiento de
la licencia municipal. Su denominación como evaluación de incidencia ambiental genera,
a mi juicio, confusión y hace menos clara la comprensión del panorama de las técnicas de
intervención administrativa ambiental.
Asimismo entendemos que en la definición del ámbito de aplicación y el régimen de la
licencia municipal de incidencia ambiental sería conveniente tomar en consideración el régimen de ordenación administrativa en materia de espectáculos, establecimientos públicos
y actividades recreativas, a los efectos de una mayor coordinación e incluso integración de
los regímenes respectivos.
Con relación a todas o a algunas de las actividades que proponemos someter a licencia
municipal de incidencia ambiental, sin informe vinculante autonómico, podría plantearse
14 DE ANDRÉS ALONSO considera que “[e]sta exclusión es inexplicable; con ella decae la garantía preventiva más importante de los ciudadanos cuando en su entorno se pretende instalar una sala de fiestas, una discoteca, un pub o cualquier otra actividad de este tipo, lo que
se daba mediante la exigencia de licencia específica que analizara, entre otras cosas, las repercusiones en la calidad de vida, la intimidad
personal y familiar, la salud o el descanso de los vecinos” (“El medio ambiente en Galicia a la luz de los informes del Valedor do Pobo”,
PERNAS GARCÍA (coord.), Análisis y reflexiones sobre el Derecho ambiental en Galicia, Universidade da Coruña, 2009, p. 44).
271
la posibilidad alternativa de someterlas a régimen de comunicación ambiental, con la finalidad de reducir, en su caso, las cargas administrativas innecesarias o desproporcionadas.
Algunas normas autonómica han interiorizado esta técnica de intervención, como es el caso
de la Ley 2/2006, Comunidad Valenciana, Ley 20/2009 de Cataluña15 o la Ley 5/2010 de
Extremadura.
La exigencia de comunicación previa a las actividades de menor impacto requiere establecer las oportunas cautelas documentales. En este sentido la normativa autonómica más
reciente, como la Ley 20/2009, ha dispuesto que la comunicación previa debe ir acompañada de proyecto con memoria ambiental, de una certificación acreditativa del personal
técnico competente de la ejecución del proyecto de cumplimiento del proyecto presentado
y de la normativa ambiental y, en su caso, de la declaración de impacto ambiental. Sobre
esta última cuestión habría que valorar qué entidad se encargaría de la emisión de tal
certificación, una entidad pública (órganos o servicios autonómicos o municipales) y/o una
entidad colaboradora de la administración. Se aprecia claramente en la legislación autonómica una tendencia a externalizar estas funciones a las entidades colaboradoras de la
Administración, en las que los promotores de actividades privadas encuentran una nueva
fuente de seguridad jurídica16, ante la desaparición del control público previo.
La comunicación será posterior al otorgamiento de las licencias urbanísticas o sectoriales
que sean precisas. En caso de que la instalación no esté sometida a exigencia de licencia
urbanística, algunas normas autonómicas han optado por exigir, dentro de la documentación que acompañe a la comunicación, un certificado de compatibilidad urbanística.
La exigencia legal de comunicación debe ir acompañada de un conjunto de cautelas destinadas a potenciar la información documental complementaria a la comunicación, a reforzar los medios materiales y humanos en el desarrollo de la actividad de inspección y
a prever un régimen sancionador para disuadir el falseamiento de las informaciones y el
incumplimiento de las condiciones ambientales legalmente establecidas.
E
Técnicas de evaluación de proyectos: la evaluación de impacto ambiental
de proyectos
La Ley propuesta debería aprobar el régimen de evaluación de impacto ambiental de proyectos. Esta norma tendría que desarrollar el procedimiento de la legislación básica del
Estado -Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos-, con relación a los
proyectos de competencia autonómica.
El Real Decreto Legislativo ha sido modificado por la Ley 6/2010, de 24 de marzo. Esta
norma ha clarificado las fases del procedimiento y ha reducido los plazos de sus diferentes
trámites. Así también ha adaptado esta regulación a las nuevas previsiones de la regulación sobre libre acceso a las actividades de servicios, dando lugar a algunas distorsiones
que no procede analizar en este artículo17.
15 La Ley catalana prohíbe a los municipios el sometimiento a licencia municipal a las actividades incluidas dentro del régimen de comunicación definido por la norma.
16 Véase en este sentido ESTEVE PARDO, J., El desconcierto del Leviatán. Política y derecho ante las incertidumbres de la ciencia, Marcial
Pons, 2009.
17 Esta cuestión la hemos tratado en profundidad en el artículo “Técnicas preventivas de protección ambiental y normativa de servicios. Análisis particularizado de la evaluación de impacto ambiental y de la ordenación administrativa de la gestión de residuos”, Revista Catalana
de Dret Ambiental, núm. 2, 2010.
272
Las autorizaciones autonómicas y la licencia municipal, con informe autonómico vinculante, son exigibles a determinadas actividades, instalaciones o establecimientos. Este tipo
de proyectos están sometidos en algunas ocasiones a procedimientos de evaluación de
impacto ambiental, por lo que habría que integrar estas previsiones en los procedimientos
de otorgamiento de las autorizaciones ambientales autonómicas y de la licencia municipal,
tal y como hemos comentado en apartados anteriores. No obstante, en algunos casos las
instalaciones sometidas a control integrado estarán sometidas a evaluación de impacto en
todo caso y, en otras, habrá que realizar un análisis caso por caso. Lo mismo ocurre con
las actividades sometidas a autorización ambiental única o licencia municipal de incidencia
ambiental. Esto requiere que haya que prever reglas diferentes para articular estos diferentes escenarios posibles en los regímenes de la autorización ambiental integrada, de la
autorización ambiental única y de la licencia municipal de incidencia ambiental, tal y como
hace de forma muy clara la Ley 4/2005 de Navarra18.
Págs. 261-274
Tras la incidencia de la normativa de servicios, algunos proyectos han pasado a estar sometidos en sus sectores respectivos a la exigencia de declaración responsable o comunicación
previa. En este orden de cosas, habría que desarrollar la nueva regulación propuesta de
acuerdo con las previsiones de la Ley 25/2009 y el Reglamento 367/2010, de 26 de marzo,
relativo a la modificación de diversos reglamentos del área de medio ambiente para su
adaptación a la Ley 17/2009 y a la Ley 25/2009. Estas normas disponen que la evaluación
de impacto ambiental tendrá que realizarse con carácter previo a la declaración responsable o comunicación previa, cuando ésta sea la forma de control de la actividad. Es decir, la
declaración responsable o comunicación previa no podrá presentarse (y en consecuencia,
no podrá iniciarse el desarrollo de la actividad) hasta que no haya sido emitida la declaración de impacto ambiental.
ESTUDIOS Y NOTAS
La propuesta normativa podría contribuir a precisar el concepto de órgano sustantivo en el
procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos, lo cual es fundamental
para evitar descoordinaciones entre administraciones, y para determinar la incardinación
y efectos del procedimiento accesorio de evaluación de impacto ambiental. No todas las
actividades están obligadas a disponer de autorización sustantiva sectorial. Algunas de
ellas están afectadas por un mero régimen de comunicación previa. Dependiendo de los
supuestos el papel de órgano sustantivo puede ser desempeñado, por tanto, por el órgano
ambiental para la concesión de la autorización ambiental autonómica, el órgano sectorial
competente para autorizar el proyecto (o recibir la comunicación o declaración responsable) o el alcalde en el marco del procedimiento para la concesión de la licencia municipal
de incidencia ambiental. Cada una de estas situaciones requiere de soluciones de coordinación de procedimientos diferentes, que es necesario prever normativamente.
La Ley propuesta debería valorar, en atención a la experiencia adquirida en su aplicación,
si es preciso mantener el régimen de evaluación de efectos ambientales previsto en la
ley 1/1995 y desarrollado por Decreto 227/1991, de 4 de octubre. En atención al diseño
propuesto de técnicas de intervención administrativa, recomendamos la derogación de
la norma autonómica, ofreciendo, eso sí, una solución que clarifique los procedimientos
a aplicar en los supuestos de las obligaciones de sometimiento a evaluación de impacto
ambiental previstas en la legislación sectorial.
18 Véase sobre esta Ley, ALENZA GARCÍA, J. F. (Dir.), Comentarios a la ley Foral de Intervención para la Protección Ambiental (Ley Foral
4/2005, de 22 de marzo), Instituto Navarro de Administración Pública, Pamplona, 2006.
273
Sería preciso también crear mecanismos jurídicos de coordinación de los procedimientos
de evaluación ambiental, con las técnicas de intervención de la legislación de ordenación
del territorio, particularmente con los proyectos de incidencia supramunicipal, regulados a
través de Decreto autonómico 80/2000, do 23 de marzo, que anula la capacidad de intervención administrativa de los municipios en relación con este tipo de proyectos. Algunas
recientes sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia nos hablan de la necesidad
de clarificar esta cuestión; es el caso de las sentencias de septiembre de 2008 (572/08),
de 25 de febrero de 2009 y de 20 de enero de 2010. En estos supuestos se produce una
alteración de la competencia local en materia de incidencia ambiental y urbanística, que
exige de previsiones específicas en la regulación de control integrado de la contaminación,
evaluación de impacto ambiental de proyectos y licencia de incidencia ambiental.
Finalmente, la norma propuesta podría prestar atención a las exigencias específicas de
evaluación ambiental de proyectos (y también de planes) realizados en Red Natura, con la
finalidad de clarificar el procedimiento aplicable y la posibilidad de desarrollar actividades
con incidencia ambiental en estos espacios. Sería positivo integrar las limitaciones y obligaciones de evaluación del artículo 45 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio
Natural y la Biodiversidad en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental de
proyectos y de planes y programas.
IVBibliografía
274
ALENZA GARCÍA, J. F. (Dir.), Comentarios a la ley Foral de Intervención para la Protección Ambiental
(Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo), Instituto Navarro de Administración Pública, Pamplona, 2006.
CALATAYUD ÁLVAREZ, A., “Situación da normativa ambiental de Galicia e prioridades normativas”,
en PERNAS GARCÍA (coord.), Análise e reflexións sobre o Dereito ambiental en Galicia, Universidade da Coruña, 2009.
DE ANDRÉS ALONSO, Fernando, “O medio ambiente en Galicia á luz dos informes do Valedor do
Pobo”, en PERNAS GARCÍA (coord.), Análise e reflexións sobre o Dereito ambiental en Galicia,
Universidade da Coruña, 2009.
ESTEVE PARDO, J., El desconcierto del Leviatán. Política y derecho ante las incertidumbres de la ciencia, Marcial Pons, 2009.
NOGUEIRA LÓPEZ, A., “La protección ambiental en Galicia (Lei 1/1995 de Protección Ambiental)”,
Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 24, 1996.
NOGUEIRA LÓPEZ, A., e SANZ LARRUGA, F. J., “Política ambiental de Galicia”, en LÓPEZ RAMÓN, F.,
Observatorio de Políticas Ambientales, 1978-2006, Aranzadi, 2006.
PERNAS GARCÍA, J. J.:
“Técnicas preventivas de protección ambiental y normativa de servicios. Análisis particularizado de
la evaluación de impacto ambiental y de la ordenación administrativa de la gestión de residuos”,
Revista Catalana de Dret Ambiental, núm. 2, 2010.
“La incidencia de la normativa de servicios en el derecho ambiental”, que será publicado nun libro
colectivo sobre a normativa de servizos dirixido por NOGUEIRA LÓPEZ, A. (2011, en prensa).
PERNAS GARCÍA (coord.), Análise e reflexións sobre o Dereito ambiental en Galicia, Universidade da
Coruña, 2009.
SANZ LARRUGA, F.J.:
“A Lei de protección ambiental de Galicia: as súas bases xurídicas e principios ordenadores” (I),
“A Lei de protección ambiental de Galicia: as súas bases xurídicas e principios ordenadores” (II),
SANZ RUBIALES, I., “Medio Ambiente y Directiva de Servicios en Castilla y León”, en VICENTE BLANCO, Dámaso-Javier, RIVERO ORTEGA, Ricardo (dirs.), Impacto de la transposición de la Directiva
de Servicios en Castilla y León, Colección de estudios (Consejo Económico y Social de Castilla y
León), núm. 13, 2010.
Acerca del régimen
económico matrimonial
en el derecho civil gallego
MARÍA JOSÉ BRAVO BOSCH
Profesora Titular de Derecho Romano
Universidad de Vigo
Resumen: La ley de Derecho Civil de Galicia contiene la regulación legal del régimen económico matrimonial.
Consta de tres capítulos, el primero de ellos dedicado a las disposiciones generales, el segundo a las capitulaciones
matrimoniales, y un tercer y último capítulo que regula las donaciones por razón de matrimonio. En el presente trabajo se analiza cada uno de ellos por separado para un mejor análisis de la regulación contenida en la ley
2/2006, comenzando por el artículo 171: “El régimen económico matrimonial será el convenido por los cónyuges
en capitulaciones matrimoniales. En defecto de convenio o ineficacia del mismo, el régimen será la sociedad de
gananciales”. En otros derechos forales, el sistema elegido ha sido el de separación de bienes, como sucede en
Cataluña y Baleares, algo que parece más lógico a la vista de los problemas derivados de la partición y disolución
de la sociedad familiar en caso de optar por una sociedad de gananciales. La comisión superior de derecho civil de
Galicia defiende la modificación de la ley gallega para optar por el régimen de separación de bienes, lo que refrenda
la necesidad de este cambio legal.
Palabras clave: derecho civil gallego, matrimonio, régimen patrimonial, capitulaciones, donaciones.
Abstract: The Galician civil law contains the legal regulation of matrimonial property. It consists of three chapters,
the first of which is dedicated to the general provisions, the second to the marriage, and a third and final chapter
governing gifts by reason of marriage. This paper examines each of them separately for a better analysis of the
regulation contained in the law 2 / 2006, starting with Article 171: “The matrimonial property regime will be
agreed by the spouses in a marriage contract. Failing agreement or ineffectiveness, the system shall be the conjugal
partnership”. In other foral legislation the system chosen was the separate property, as in Catalonia and the Balearic
Islands, which seems more logical in view of the problems arising from the partition and dissolution of the family
firm should opt for a society of property. The High Commission of Galician civil law defends Galician law change to
choose the regime of separate property, which endorses the need for this legal change.
Key words: Galician civil law, marriage, property regime, capitulations, donations.
Índice: 1. Antecedentes. 2. Ley 2/2006, de 14 de junio, de Derecho Civil de Galicia. 3. Régimen económico matrimonial. 3.1 Las capitulaciones matrimoniales. 3.2. Las donaciones por razón de matrimonio.
ESTUDIOS Y NOTAS
42
275
1Antecedentes
La realidad jurídica particular de Galicia se ha aceptado históricamente sin mayores inconvenientes en lo que respecta a las costumbres presentes en su territorio, aunque no haya
existido unanimidad doctrinal a la hora de reconocer un derecho civil propio, más allá
del derecho consuetudinario de marcado carácter agrario. Con todo, la Ley de Bases del
Código civil, de 11 de mayo de 1888, en su Base 13, reconocía expresamente a Galicia1
como territorio foral conjuntamente con Aragón, Baleares, Cataluña, Navarra y Provincias
Vascas, mención que quedaría plenamente consolidada con la ley 147/1963, de 2 de diciembre, que supuso la aprobación de la Compilación del Derecho civil especial de Galicia2.
276
La condición de territorio foral con un corpus normativo propio debería haber supuesto un
impulso claro a la aplicación práctica de este derecho, sin embargo, al ser normas pertenecientes casi en exclusiva al mundo agrario -como por ejemplo la compañía familiar gallega
o los “muiños de herdeiros”, cuyos conflictos llegaban en raras ocasiones a los tribunales- y
no de carácter general, se redujo el ámbito de conocimiento y de aplicación de este derecho
foral más aparente que real3. La nueva compilación gallega no se convirtió en un estímulo
para los que podían utilizarla, puesto que en el núcleo de dicha ley no se encontraban las
relaciones de derecho privado utilizadas normalmente por la ciudadanía. El reflejo normativo
de instituciones alejadas de la realidad de aquella época, pertenecientes a un ámbito casi estrictamente rural, hicieron de la Compilación de Derecho civil de Galicia un cuerpo regulador
incompleto, ya porque faltasen -según parte de la doctrina4- algunas figuras que debieran
haberse reflejado en el mismo, ya porque se consideraba que algunas instituciones presentes
en la Compilación carecían de entidad suficiente para haber sido recogidas por la misma5.
El marco constitucional previsto para el desarrollo de la actividad legislativa de las CCAA
es el constituido por el artículo 149.1.8 de la Constitución Española, en donde recoge
la competencia exclusiva del Estado en distintas materias, como la “legislación civil, sin
perjuicio de la conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas
de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas
relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas, relaciones jurídico-civiles relativas
1 Vid. al respecto, RODRÍGUEZ ENNES, L., Aproximación a la historia jurídica de Galicia, EGAP, Santiago de Compostela, 1999, p. 209 ss., en
donde realiza una exégesis histórica de la legislación gallega hasta convertirse en compilación foral. Comienza con la Comisión General
de Codificación creada por decreto de 2 de febrero de 1880, en donde se prevé la presencia de un miembro representante de cada territorio que tenga instituciones de derecho foral como era el caso de Galicia, hasta el Código Civil de 1889, en donde muestra la incompatibilidad del derecho gallego con el nuevo corpus normativo en p. 219: “No obstante el principio general de respeto de los Derechos forales,
en el caso particular de Galicia, la entrada en vigor del Código supuso la práctica desaparición de las especialidades forales precisamente
fundamentadas en un derecho consuetudinario en gran parte contrario a las nuevas prescripciones del Código sometidas a la aplicación
del artículo 5 del nuevo texto legal, que rechazaba expresamente la costumbre contra ley, lo que tenía especial relevancia en el ámbito
del derecho sucesorio íntimamente unido a la forma de posesión y explotación de la tierra”.
2 Muy cuestionada en su momento, como pone de manifiesto RODRÍGUEZ MONTERO R., “El Derecho Civil en Galicia, la ley de Derecho
Civil de Galicia y el futuro Derecho Civil de Galicia: Apuntes, ideas y sugerencias”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da
Coruña, núm. 5, 2001, p. 741: “Dicha Compilación no obtuvo un juicio unánime en su momento, señalándose opiniones contradictorias,
tanto por lo que respecta a la oportunidad de su realización, como en relación a su contenido”.
3 Cfr. REBOLLEDO VARELA, A. L., “Derecho civil de Galicia: presente y futuro”, en Revista Jurídica de Navarra, núm. 46, 2008, p. 13, en donde
añade: “En Galicia, por carecer de hondas raíces históricas en la utilización de las normas civiles o de derecho privado como motivo de
identidad, tradicionalmente se ha venido aplicando el código civil por lo que ha constituido un territorio foral más formal que real, simplemente fruto de circunstancias políticas de la época de la codificación”.
4 CASTÁN TOBEÑAS, J., “La Compilación del Derecho Civil especial de Galicia”, en RGLJ, núm. 46, 1963, p. 27 ss.
5 Vid. por todos, OTERO VARELA, A., “Sobre la Compilación del derecho foral gallego”, en AHDE, núm. 35, 1965, p. 555-556, en donde realiza
un recorrido histórico para explicar la especial circunstancia de Galicia, al decir que quedó pronto al margen de la Reconquista y por ello:
“Continuó el régimen señorial hasta su reciente abolición, lo cual dio lugar a la persistencia de las formas de entrega de tierra típicas de
aquel régimen hasta nuestros días, como acredita la presencia actual del foro”, añadiendo que la Compilación gallega recoge “el foro, la
compañía familiar, la aparcería, etc. En conjunto no parecen tener entidad suficiente para justificar su recopilación ni para constituir el
problema jurídico de Galicia”, para concluir a continuación que el problema jurídico de Galicia es la dificultad a la hora de aplicar el Código
civil a un ambiente especial como es el económico gallego.
ACERCA DEL REGÍMEN ECONÓMICO MATRIMONIAL EN EL DERECHO CIVIL GALLEGO
Págs. 275-291
La aparición de la ley 4/1995, de 24 de mayo, de “Dereito civil de Galicia”, supuso un
avance6, por cuanto recogía nuevas figuras como la servidumbre de paso o las serventías,
el contrato de vitalicio, las donaciones por razón de matrimonio7 (que a este tema en
concreto objeto de nuestro estudio interesan particularmente, como veremos a continuación), el usufructo universal del cónyuge viudo, el testamento mancomunado8 o los pactos
sucesorios, aunque su falta de claridad en temas tan importantes como el lugar de la
costumbre dentro de las fuentes del Derecho (art. 3.2), haya generado tantos problemas
de interpretación. En cualquier caso, prevalecen los aspectos positivos sobre los negativos,
como se deduce de la inclusión de instituciones antes prohibidas por constituir costumbres
contra legem, ahora legalmente aceptadas gracias al principio de competencia entre la
legislación estatal y la autonómica que las recoge.
ESTUDIOS Y NOTAS
a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de
las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación
de las fuentes del Derecho, con respecto, en este último caso, a las normas de derecho
foral o especial”. De acuerdo con la regulación constitucional, la Comunidad Autónoma
de Galicia recogió en su Estatuto de Autonomía de 1981 (artículo 27.4) la competencia
exclusiva en materia de “Conservación, modificación y desarrollo de las instituciones del
Derecho civil gallego”. Del mismo modo, el artículo 38 del Estatuto de Autonomía tiene
especial trascendencia en relación con las fuentes de derecho propio de Galicia: “1. En materias de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, el Derecho propio de Galicia
es aplicable en su territorio con preferencia a cualquier otro, en los términos previstos en
el presente Estatuto. 2. A falta de Derecho propio de Galicia, será de aplicación supletoria
el Derecho del Estado. 3. En la determinación de las fuentes del Derecho civil se respetarán
por el Estado las normas del Derecho civil gallego”. Posteriormente, en virtud de la ley
7/1987, se integró en el Derecho civil gallego la Compilación realizada en 1963, aunque se
derogasen instituciones como la del Foro, para adaptarla a los principios constitucionales.
Como consecuencia de la entrada en vigor de la ley 4/1995, nuevo espacio normativo
regulador del Derecho civil de Galicia, la ley 7/1987 fue derogada.
Constaba de 170 artículos, 2 disposiciones adicionales y 4 disposiciones transitorias, siendo el Título VII el que regulaba el régimen económico familiar. En el artículo 112 y 113 se
consagraba el principio de libertad en cuanto a las capitulaciones matrimoniales, en cuyo
defecto se aplicaría el régimen de gananciales9, y en los artículos 114 a 116 se regulaban
6 En opinión de BELLO JANEIRO, D., “Presente y futuro del Derecho civil de Galicia”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da
Coruña, núm. 9, 2005, p. 1051: “La ley de 1995, de Derecho Civil de Galicia, puede ser, con toda justicia, considerada como la más importante norma jurídica de la Comunidad Autónoma gallega emanada del Parlamento después del Estatuto de Autonomía”, añadiendo que
hasta su entrada en vigor, el derecho civil gallego subsistía como simple costumbre en cierto modo camuflada en la práctica notarial.
7 REBOLLEDO VARELA, N., “Derecho civil de Galicia: presente y futuro”, cit. p. 17, en donde resalta la falta de previsión de la ley 4/1995, poniendo como ejemplo: “La regulación de las donaciones por razón de matrimonio (art. 114) sin establecer su incardinación con el régimen
de gananciales que se declara supletorio (art. 112)”, aunque destaca que esta ley supuso un “avance ciertamente significativo del derecho
civil gallego respecto de la decadencia en que se encontraba inmerso durante la vigencia de la Compilación de 1963 y constituyó la base
de la que derivó la ley vigente 2/2006, de 14 de junio”.
8 ALONSO VISO, R., “El testamento mancomunado en el derecho gallego”, en Revista Xurídica Galega, 14, 1996, p. 21, en donde define el
testamento mancomunado como “el otorgamiento de última voluntad de varias personas en un único acto o instrumento, incluyendo
los patrimonios de todos los disponentes. Falta pues, la nota característica de la individualidad o unipersonalidad en su otorgamiento”,
y recuerda que esta figura está recogida en la ley 4/1995 en el artículo 137, en donde se le otorga validez, aunque en el ordenamiento
jurídico español no existiese una solución única en cuanto al modelo de testamento mancomunado.
9 Vid. al respecto, GUTIÉRREZ ALLER, V.,“Réxime económico-familiar e sucesorio na lei de Dereito civil de Galicia”, en Dereito Civil de Galicia
(Comentarios á Lei 4/1995 do 24 de maio), Santiago de Compostela, 1992, p. 354, en donde destaca que la subsistencia del régimen
de gananciales como supletorio en defecto de pacto “fue motivo de controversia en los trabajos preparatorios de la ley. La comunidad
ganancial, como patrimonio autónomo mancomunado entre cónyuges, sin atribución de cuotas sobre cada uno de los elementos que lo
componen, no encaja con la concepción de la comunidad matrimonial de los bienes que predomina entre los cónyuges gallegos, especialmente en el ámbito rural, concepción en la que, aunque está claro que bienes componen esa comunidad (que bienes son gananciales)
esta se concibe como comunidad ordinaria por cuotas sobre cada uno de esos bienes”, concluyendo que no resultaría extraño que se
planteara la comunidad ordinaria en vez de la sociedad de gananciales como régimen supletorio legal.
277
las donaciones por razón de matrimonio, quizás lo más destacable de esta ley en el ámbito
patrimonial10. El régimen de donaciones resultaba más amplio que el contenido sobre las
mismas dispuesto en el Código Civil, por cuanto el artículo 114 recogía la posibilidad de
otorgarse antes o después de celebrado el matrimonio, virtualidad no recogida en el artículo 1336 del Cc., que sólo contempla las donaciones otorgadas antes del mismo. Además,
las donaciones por razón de matrimonio tenían su fundamento en un motivo causal pero, a
diferencia del Cc. en el que la causa de tales donaciones era un matrimonio futuro, en la ley
gallega se consideraba como principal motivo el matrimonio en sí mismo, presente o futuro.
Al margen de estas consideraciones, la ley 4/1995 no suscitó una opinión unánimemente
favorable, por cuanto se entendía como un proyecto legislativo a corto plazo, pacato y en
absoluto innovador, al margen de los pequeños avances que hemos señalado11. Con todo,
negar la importancia de esta ley sería injusto12, por cuanto supuso el punto de partida real
hasta llegar a un verdadero cuerpo normativo del derecho civil propio de Galicia. La incorporación de nuevas figuras jurídicas que demandaba la realidad jurídica y social gallega,
al lado de instituciones de indudable valor etnográfico pero escasa efectividad práctica
no restan valor al empeño de procurar la convivencia jurídica de ambas, al margen de los
problemas de aplicación que surgieran en la práctica. Con todo, este modelo legislativo
mostró pronto sus carencias, por lo que se hizo necesario el reformar la ley 4/1995, convirtiéndose después de los pasos necesarios en la nueva Ley de Derecho civil de Galicia
2/2006, de 14 de junio, actualmente vigente13.
278
2 Ley 2/2006, de 14 de junio, de Derecho Civil de Galicia
El texto legal entró en vigor, de acuerdo con su disposición final, a los veinte días de su
publicación en el DOG, el día 22 de julio de 2006. Es un texto regulador mucho más eficaz
que los anteriores, por cuanto recoge los cambios sociales y estructurales de la sociedad
gallega en instituciones jurídicas acordes con dicha realidad14, con una legislación unitaria
10 BUSTO LAGO, J.M., “Las competencias legislativas de la Comunidad Autónoma de Galicia en materia de Derecho civil”, en Revista Xurídica
Galega, 35, p. 27, cuando señala: “La determinación del sistema matrimonial y el reconocimiento de la eficacia civil a determinados tipos
de matrimonio es competencia exclusiva del Estado, mientras que la regulación de las relaciones patrimoniales entre los cónyuges puede
ser asumida, en el marco de la legislación civil, por las CCAA. La reserva competencial a favor del Estado ha de entenderse restringida a los
aspectos no patrimoniales del matrimonio, en conclusión a la que se llega utilizando el art. 13.1 CC (exceptúa expresamente las normas
relativas al régimen económico matrimonial de su aplicación general y directa en todo el Estado) como criterio interpretativo”.
11 BELLO JANEIRO, D., “Presente y futuro del Derecho civil de Galicia”, en Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, núm. 9,
2005, p. 1053, en donde se muestra satisfecho de los contenidos legislativos incorporados a la ley de 1995, aunque reconoce la necesidad de
una amplia reforma: “Pues bien, respecto a la actualización de nuestra Ley de Derecho Civil de Galicia, es necesario ampliar con valentía su
contenido, con ocasión de su revisión, una vez transcurrido casi el doble del tiempo de cinco años que la propia norma de 1995 prevé para
elaborar un informe parlamentario comprensivo de las dificultades y dudas que se adviertan en la aplicación de los preceptos de la Ley y de
las normas que se estimen necesarias para la conservación, modificación y desarrollo de las instituciones del derecho civil propio de Galicia”.
12 Vid. al respecto, PARDO GATO, J.R., “Pasado, presente e futuro do Dereito Civil de Galicia”, en Revista Xurídica Galega, 47, 2005, p. 16, en
donde destaca la importancia de la ley 4/1995: “Este dereito civil propio da nosa comunidade afectaba, e segue afectando, a amplas
parcelas da vida dos cidadáns que repercuten directamente no seu contorno inmediato, como a propiedade, o aproveitamento da terra e
os contratos, así como, de xeito singular, no referente aos arrendamentos de tipo rústico, a familia, os testamentos e as herdanzas. De todas
estas materias xurídicas emerxeron figuras singulares que os galegos, sobre todo aqueles que gardan certa vinculación coas áreas rurais,
coñecen por telas invocado e utilizado en numerosas ocasións para dirimir as súas controversias e litixios, e que, como se explicita na
LDCG, deben aparecer integradas no noso dereito como creación xenuína do pobo galego, que xorde ao longo dos séculos na medida en
que a súa necesidade se fai patente, fronte a un ordenamento estatal que, por ser común, viña negando as nosas especiais peculiaridades”.
13 Al margen de la modificación sufrida en su Disposición Adicional Tercera con la Ley 10/2007 de 28 de junio, relativa a la equiparación de
parejas de hecho, en cuya exposición de motivos se explica que la intención del legislador al introducir en el texto la disposición adicional
tercera perseguía eliminar la discriminación que había entre matrimonios y uniones análogas, sin querer “establecer la equiparación ope legis
de quienes no deseasen ser equiparados”, de ahí la nueva redacción prevista en la ley 10/2007, que refleja la verdadera voluntad del legislador.
14 Vid. al respecto, GARCÍA GARRIDO, M.J., “Consideraciones sobre el patrimonio familiar en la ley civil gallega”, en Anuario da Facultade de
Dereito da Universidade da Coruña, 12, 2008, p. 350, en donde destaca la importante ampliación de las competencias legislativas de la
Comunidad Autónoma en la ley 2/2006, al tiempo que declara: “Se trata de una revisión del Derecho Civil aplicable en Galicia y a los
gallegos que comprende tan variados temas que le asemejan más a un Código Civil que a una Compilación foral”.
La ley 2/2006 consta de 308 artículos distribuidos en diez Títulos más uno preliminar,
cuatro Disposiciones Adicionales y tres Transitorias, así como una Disposición Derogatoria
de la ley del Parlamento de Galicia 4/1995, de 24 de mayo, y una Disposición Final. En el
artículo primero se relacionan las fuentes del Derecho civil de Galicia: “la ley, la costumbre
y los principios generales que integran e informan el ordenamiento jurídico gallego16”, con
un segundo párrafo que nos recuerda que la costumbre “regirá en defecto de ley gallega
aplicable”, terminando el artículo 1.3 con la siguiente argumentación: “En defecto de ley
y costumbre gallegas, será de aplicación con carácter supletorio el derecho civil general del
Estado, cuando no se oponga a los principios del ordenamiento jurídico gallego”.
Por lo que respecta al ámbito territorial de aplicación, el artículo 3 determina que: “El
derecho civil gallego tendrá eficacia en el territorio de la comunidad autónoma. Se exceptúan los casos en que, conforme al derecho interregional o internacional privado, hayan
de aplicarse otras normas”. En lo que se refiere al ámbito personal de aplicación, la regla
viene recogida en el artículo 4: “1. La sujeción al derecho civil de Galicia se determinará
por la vecindad civil, con arreglo a lo dispuesto en el derecho civil común. 2. Los gallegos
que residan fuera de Galicia tendrán derecho a mantener la vecindad civil gallega con
arreglo a lo dispuesto en el derecho civil común y, en consecuencia, podrán seguir sujetos
al derecho civil de Galicia17”.
Págs. 275-291
Con todo, debe quedar claro que el derecho gallego no tiene vocación de un desarrollo
exhaustivo ni el propósito de reinventar un derecho inexistente por su afán de diferenciarse
con el Derecho común15. Es cierto que se incrementa de forma considerable el número de
artículos en esta nueva ley, pasando de tener 170 en la regulación anterior a 308 en la ley
2/2006, pero todo ello como consecuencia del interés integrador unitario, especialmente
en relación con el Derecho de familia, que no del desarrollo ad infinitum de la norma.
ESTUDIOS Y NOTAS
totalmente alejada de la anterior -fragmentada y dispersa- para convertirse en un cuerpo
normativo que intenta dar soluciones a los problemas interpretativos que puedan surgir, en
un esfuerzo clarificador que merece ser destacado. De hecho, en el Preámbulo de la ley se
recoge la siguiente afirmación: “No obstante el tiempo transcurrido, la doctrina científica,
la práctica forense y la jurisprudencia pusieron de manifiesto la inexplicable repetición de
dos artículos del texto legal, la introducción de algunos preceptos superfluos y la regulación
ambigua de algunas materias que generaron conflictos en su interpretación o aplicación.
Por estas razones, aunque ahora se conserve la regulación existente de muchas de las
instituciones tradicionales, una eficiente política legislativa debe intentar mejorar algunos
aspectos de las instituciones”, refiriéndose en particular al régimen económico familiar.
En realidad, lo que hace esta norma es repetir la disposición contenida en el artículo 14.1.
del Código civil18, según la cual: “La sujeción al derecho civil común o al especial o foral
15 Cfr. REBOLLEDO VARELA, A.L., “Derecho civil de Galicia: presente y futuro”, cit. p. 20.
16 SANDE GARCÍA, P., “Título preliminar”, en V.V.A.A.,Comentarios a la ley de Derecho Civil de Galicia. Ley 2/2006, de 14 de junio, ThomsonAranzadi, Navarra, 2008, p. 63: “Arrumbada la eficacia en general de la costumbre contra legem dispositiva, también en el específico
campo de las aparcerías, aunque no en el de la compañía familiar, la enumeración de las fuentes del derecho civil de Galicia ex art. 1.1
LDCG/2006, de inconfundible sabor códigocivilístico y aragonés, va ahora seguida de la afirmación de la posición jerárquica de la ley sobre
la costumbre, que como tal costumbre regirá, aunque en realidad ha venido rigiendo entre nosotros bajo el imperio de la LDCG/1995,
extra legem”.
17 Vid. al respecto, GARCÍA GARRIDO, M.J., “Consideraciones sobre el patrimonio familiar en la ley civil gallega”, cit. p. 350: “Ofrece también
dudas la concesión a los gallegos que habitan el universo mundo de poder seguir sujetos al derecho civil de Galicia (artículo 4) y no a las
leyes de los países o regiones donde residen”.
18 En íntima relación con lo dispuesto en el artículo 16.1 del Cc: “Los conflictos de leyes que puedan surgir por la coexistencia de distintas
legislaciones civiles en el territorio nacional se resolverán según las normas contenidas en el capítulo IV con las siguientes particularidades: 1ª. Será ley personal la determinada por la vecindad civil”.
279
se determina por la vecindad civil”. El concepto de vecindad se debe poner en relación
con el régimen económico matrimonial19, pudiendo traer a colación las donaciones hechas
por razón de matrimonio, que se regirán por la Ley de Derecho Civil de Galicia cuando el
donante posea la vecindad civil gallega en el momento de su otorgamiento. Con todo, no
está de más precisar que a efectos registrales, una cosa es la vecindad civil y otra diferente
el régimen económico matrimonial, que no se presume por el solo hecho del lugar de otorgamiento20. Por lo que se refiere a los pactos o capitulaciones matrimoniales, de acuerdo
con lo dispuesto en el artículo 9.3 del Código Civil: “Los pactos o capitulaciones por los
que se estipule, modifique o sustituya el régimen económico del matrimonio serán válidos
cuando sean conformes, bien a la ley que rija los efectos del matrimonio, bien a la ley de
la nacionalidad o de la residencia habitual de cualquiera de las partes al tiempo del otorgamiento”, se desprende que si uno de los otorgantes tiene la residencia habitual en Galicia
o la vecindad civil les será de aplicación la normativa contenida en la ley gallega vigente.
3 Régimen económico matrimonial
280
El Título IX de la ley de Derecho Civil de Galicia contiene la regulación legal del régimen
económico matrimonial. Consta de tres capítulos, el primero de ellos dedicado a las disposiciones generales, el segundo a las capitulaciones matrimoniales, y un tercer y último
capítulo que regula las donaciones por razón de matrimonio21. Veamos a continuación
cada uno de ellos por separado para un mejor análisis de la regulación contenida en la
ley 2/2006, comenzando por el artículo 171: “El régimen económico matrimonial será
el convenido por los cónyuges en capitulaciones matrimoniales. En defecto de convenio
o ineficacia del mismo, el régimen será la sociedad de gananciales”. En otros derechos
forales el sistema elegido ha sido el de separación de bienes, como sucede en Cataluña y
Baleares, algo que parece más lógico a la vista de los problemas derivados de la partición
y disolución de la sociedad familiar en caso de optar por una sociedad de gananciales.
Sin embargo, del propio artículo 171 se colige la intención clara de que el régimen legal
supletorio sea en todo caso el de gananciales, sin llegarse siquiera a plantear el sistema de
separación de bienes22. En realidad, lo que hace la norma gallega es reproducir en gran
medida los artículos 1315 y 1316 del Código Civil, en donde se contienen algunas de las
disposiciones generales del régimen económico matrimonial. Así, el artículo 1315: “El
régimen económico del matrimonio será el que los cónyuges estipulen en capitulaciones
matrimoniales, sin otras limitaciones que las establecidas en este Código”, y el artículo
19 Ya que si los cónyuges tienen la vecindad civil cuando vayan a contraer matrimonio, se les aplicará el régimen económico matrimonial
de la Ley 2/2006, así como si es uno de ellos el que tiene la vecindad o la residencia habitual en Galicia y lo decidan en documento
público antes de celebrarse el matrimonio. También cuando los cónyuges tengan su residencia habitual común en Galicia justo después
de contraer matrimonio, cuando lo contraigan en Galicia.
20 GARCÍA GARCÍA, J.M., Código de Legislación Inmobiliaria, Hipotecaria y del Registro Mercantil, Civitas, 3ª ed. 2006, p. 310. A mayor abundamiento, la Sentencia de 20 de mayo de 2008 de la Sala Tercera del TS, respecto del artículo 161 del Reglamento Notarial y su redacción
acorde con el Real Decreto 45/2007, de 27 de enero, afirma que no es acertado que la vecindad civil contenida en escritura pública pueda
resultar, en caso de silencio, por el solo dato del lugar de otorgamiento.
21 FERNÁNDEZ-SANCHO TAHOCES, A.S., ., Las donaciones por razón de matrimonio en el Código Civil, Comares, Granada, 2006, p. 125: “Las
donaciones por razón de matrimonio no forman parte del régimen económico matrimonial propiamente dicho, aunque sí tienen cierta
relación con el mismo, al tratarse de aportaciones económico-patrimoniales realizadas en consideración al matrimonio. Ciertamente, las
donaciones por razón de matrimonio no son un régimen matrimonial sino simplemente unas donaciones como cualesquiera otras en
las que no es esencial, como luego veremos, que se hagan en capitulaciones matrimoniales. No obstante, la ley y la doctrina se refieren a
ellas con ocasión de tratar el régimen económico”.
22 MARTÍNEZ HENS, H., “Del régimen económico familiar”, en V.V.A.A., Comentarios a la ley de Derecho Civil de Galicia. Ley 2/2006, de 14
de junio, cit. p. 722: “Es de advertir que en la tramitación parlamentaria de la Ley 2/2006 ni siquiera llegó a plantearse el debate sobre
la oportunidad de aplicar supletoriamente el régimen de separación de bienes en lugar del de gananciales, debido en parte quizás a una
mayor dedicación del legislador a otras materias distintas de las que ahora nos ocupan”.
El problema reside en la equiparación automática que se hace con los matrimonios, sin
contar con el consentimiento preceptivo, que debería de ser el elemento esencial a la hora
de establecer la equiparación entre matrimonio y pareja no matrimonial. Esta falta de voluntad expresa de las relaciones maritales constituye un fallo del legislador24, que debería
haber previsto los casos en los que no se desea la equiparación con el matrimonio.
Como consecuencia de este error, el legislador optó por redactar de nuevo la norma en
la ley 10/2007, de 28 de junio, en cuya exposición de motivos explica la razón por la que
se había hecho tal equiparación en la disposición adicional tercera de la ley 2/2006: “Se
introdujo en el texto la disposición adicional tercera, en aras de eliminar en el ámbito de
la ley la discriminación existente entre los matrimonios y las uniones análogas a la conyugal; sin embargo, no fue intención del legislador establecer la equiparación ope legis de
quienes no deseasen ser equiparados”, aclarando que la pretensión era que los miembros
de una unión pudiesen expresar su voluntad de ser equiparados al matrimonio, siempre y
cuando acreditasen un tiempo determinado de convivencia estable. Debido a la confusa
redacción de tal disposición, que “podría no reflejar la auténtica voluntad del legislador”,
se formuló una proposición de ley de modificación de la disposición adicional tercera de la
Ley 2/2006, “apoyada en tres pilares básicos de nuestro ordenamiento: el libre desarrollo
de la personalidad, el principio de igualdad ante la ley y la salvaguarda de la seguridad
jurídica”. Con el cambio de redacción del precepto confuso, se estableció un Registro de
Parejas de Hecho25 de Galicia, en el que las uniones maritales análogas a la conyugal, de
Págs. 275-291
Por otro lado, la aplicación de este régimen económico no tendría mayores dificultades si no
fuera por la relación de este precepto con la Disposición Adicional Tercera de la ley 2/2006:
“A los efectos de aplicación de la presente ley se equiparan al matrimonio las relaciones
maritales mantenidas con intención o vocación de permanencia, con lo cual se extienden,
por tanto, a los miembros de la pareja los derechos y obligaciones que esta ley reconoce a
los cónyuges. Tendrá la consideración de relación marital análoga al matrimonio la formada
por dos personas que lleven conviviendo al menos un año, pudiéndose acreditar tal circunstancia por medio de la inscripción en el registro, manifestación expresa mediante acta de
notoriedad o cualquier otro medio admisible en derecho. En caso de tener hijos en común
será suficiente con acreditar la convivencia”.
ESTUDIOS Y NOTAS
1316: “A falta de capitulaciones o cuando éstas sean ineficaces, el régimen será el de la
sociedad de gananciales23”.
23 Reflejada en los artículos 1344 a 1410 del Código Civil.
24 Vid. al respecto, PÉREZ MARTÍN, A.J., Regímenes económicos matrimoniales. Constitución, funcionamiento, disolución y liquidación, Tomo
5, Lex Nova, Valladolid, 2009, p. 1833: “Aunque sólo sea a efectos meramente anecdóticos, hay que hacer referencia al dislate legislativo
en que incurrió el legislador gallego al introducir en la ley 2/2006, de 14 de junio, de Derecho Civil de Galicia, en la disposición adicional
tercera, una total equiparación entre los matrimonios y las relaciones maritales mantenidas con intención o vocación de permanencia, y
en virtud de ella se extendía a los miembros de la pareja los derechos y obligaciones que esta ley reconoce a los cónyuges, y entre otras
cuestiones, como es obvio ya que no existía exclusión alguna, al régimen económico matrimonial, concretamente el de gananciales
cuando no existían capitulaciones matrimoniales.
25 En la nueva redacción de la Disposición Adicional Tercera de la ley 10/2007, de 28 de junio, en el segundo párrafo se hace mención de
los excluidos de la condición de parejas de hecho: “a) Los familiares en línea recta por consanguinidad o adopción. b) Los colaterales por
consanguinidad o adopción hasta el tercer grado. c) Los que estén ligados por matrimonio o formen pareja de hecho debidamente formalizada con otra persona”, de acuerdo con lo dispuesto para la institución del matrimonio en nuestro CC, concretamente en los artículos
46.2: “No pueden contraer matrimonio los que estén ligados por vínculo matrimonial”, y 47: “Tampoco pueden contraer matrimonio
entre sí: 1º Los parientes en línea recta por consanguinidad y adopción. 2º Los colaterales por consanguinidad hasta el tercer grado. 3º Los
condenados como autores o cómplices de la muerte dolosa del cónyuge de cualquiera de ellos”, aunque el Ministerio de Justicia puede
dispensar, siempre a instancia de parte, el impedimento de la muerte dolosa del cónyuge anterior, como se recoge en el artículo 48 del
CC; además, a continuación, en el tercer párrafo se añade que las parejas de hecho “podrán establecer válidamente en escritura pública los
pactos que estimen convenientes para regir sus relaciones económicas durante la convivencia y para liquidarlas tras su extinción, siempre
que no sean contrarios a las leyes, limitativos de la igualdad de derechos que corresponden a cada conviviente o gravemente perjudiciales
para cada uno de los mismos”, reputándose nulos los pactos que contravengan tal prohibición.
281
dos personas mayores de edad26 capaces y que convivan con intención de permanencia
se deben inscribir a efectos de expresar su voluntad de ser equiparados al matrimonio27.
A mayor abundamiento, en la disposición final de la ley 10/2007 de 28 de junio se introducía un plazo de un mes como fecha en la que la Xunta de Galicia debía aprobar un decreto
que crease y regulase la “organización y gestión del Registro de Parejas de Hecho de Galicia, que tendrá carácter constitutivo y en el que se inscribirán necesariamente las declaraciones formales de constitución de parejas de hecho, las modificaciones y las extinciones,
cualquiera que sea su causa”. Este Registro fue creado por la Consellería de Presidencia,
Administraciones Públicas y Justicia de la Xunta de Galicia mediante el Decreto 248/2007,
de 20 de diciembre, siendo la inscripción voluntaria, gratuita y de naturaleza constitutiva.
Así, sólo serán equiparadas al matrimonio las situaciones de convivencia inscritas28.
282
No cabe duda de que el corolario lógico a esta situación de incertidumbre legal anterior
es permitir que las parejas que convivan de modo estable y tengan la intención de ser
equiparadas al matrimonio a efectos de la Ley 2/2006 (con la reforma concretada en la ley
10/2007) se inscriban si les parece pertinente, dejando espacio a la voluntad de ejercer o
no tal derecho de inscripción. Con todo, debe quedar claro que la equiparación será a los
solos efectos de derechos y obligaciones regulados por la Ley de Derecho Civil de Galicia,
sin incluir otros ámbitos en los que la convivencia reconocida podría surtir efectos29. Por
otro lado, en lo que respecta a las parejas no inscritas, confirmado el carácter constitutivo
de la inscripción en el Registro de Parejas de Hecho, se tendrán como no equiparadas a la
situación de matrimonio y por lo tanto no sujetas a su régimen económico, siéndoles de
aplicación las soluciones jurídicas existentes con anterioridad a la promulgación de esta ley.
Además, no podemos obviar los últimos acontecimientos con respecto a la regulación establecida sobre las parejas de hecho30, la duda sobre su constitucionalidad. Ya habían ad26 El artículo 46.1 del CC se refiere a la incapacidad de contraer matrimonio los menores no emancipados.
27 Vid. al respecto, RODRÍGUEZ PARADA, A.I., “El régimen económico matrimonial de la Comunidad Autónoma de Galicia, Ley 2/2006, de 14
de junio”, en GIMENO Y GÓMEZ-LAFUENTE J.L./RAJOY BREY, E., (ed.), Regímenes económico-matrimoniales y sucesiones. Derecho común,
foral y especial, Tomo 1, Thomson-Civitas, Navarra, 2008, p. 258-259, donde pone el énfasis en la ausencia de cualquier tipo de debate en
la tramitación parlamentaria de esta ley -a su juicio mejorable- produciéndose el mismo en la práctica diaria forense, notarial, registral y
doctrinal, hasta llegar a la reforma de la disposición adicional tercera para cambiar los presupuestos de equiparación entre matrimonio y convivencia no marital, “haciéndolos más restrictivos: a) Debe de tratarse de una relación marital, lo que, con independencia del carácter homo
o heterosexual de la relación, supone un vínculo sexual y afectivo. b) Con intención de permanencia en el tiempo, lo que excluye relaciones
ocasionales, coyunturales o meramente transitorias. c) Han de cumplir determinados requisitos de capacidad, más rígidos que para contraer
matrimonio, pues al exigir mayoría de edad de ambos integrantes de la relación, se excluyen los menores emancipados y la posibilidad de
dispensa de los menores de más de catorce años; y al requerir que sean capaces, también quedan excluidos los que hayan sido incapacitados”.
28 DÍEZ-PICAZO GÍMENEZ, G./ ARANA DE LA FUENTE, I., Las nuevas estructuras familiares y su reflejo en los Tribunales de justicia, Tirant lo
Blanch, Valencia, 2010, p. 96 ss. en donde traen a colación el problema de una pareja que había convivido maritalmente durante cuatro
años, pero que al tocarle la lotería a uno de ellos no quiere repartir el premio, el otro miembro de la pareja reclama su parte como pensión compensatoria, pero el agraciado con la suerte de la lotería dice que si hubiera elegido la sociedad de gananciales, se habría casado,
y al no hacerlo, no tiene porqué compartir nada con la otra parte. Si estuviesen viviendo en Galicia, y estuviesen inscritos en el registro
de parejas de hecho, seguramente la solución jurisprudencial habría sido distinta. Como declaran en p. 96: “El recurso que se estudia a
continuación es un asunto curioso por las alegaciones que, en defensa de sus intereses, realiza la pareja de hecho que lo protagoniza: la
libertad de permanecer soltero por parte del agraciado-recurrente; y la existencia de comunidad de bienes, la aplicación analógica del
régimen ganancial, la naturaleza de pensión compensatoria de la mitad de un premio de lotería y, en defecto de todo lo anterior, enriquecimiento injusto”, dejando el fallo judicial un sabor amargo al no reconocer el derecho de la otra parte de percibir parte del premio.
29 La Ley 2/2006 recoge otros supuestos en los que la convivencia sin matrimonio se equipara al mismo, como sucede por ejemplo con lo
dispuesto en el artículo 36.1.1, el derecho a asentir a la adopción realizada por el que convive con el sujeto que asiente; artículo 43.3, por
el que el conviviente puede ser posible delegatario de la potestad de designación de tutor en la autotutela, así como la preferencia en la
representación del ausente en caso de ausencia no declarada, como recoge el artículo 48.1.
30 Resulta interesante la exégesis realizada por MATA DE ANTONIO, J.M., “Parejas de hecho: ¿equiparación o discriminación? (Análisis de la normativa
autonómica)”, en Acciones e Investigaciones Sociales, 14, 2002, p. 185 ss. sobre las decisiones judiciales en tema de parejas de hecho, reflexiones
que no pierden vigencia al margen del paso del tiempo. Sirva de ejemplo lo contenido en p.191: “La postura mayoritaria que se ha venido observando en las resoluciones de los Tribunales, en lo referente a aplicar analógicamente la regulación prevista para las uniones matrimoniales, en los
supuestos de uniones de hecho, y que llega a bastantes de los efectos personales y patrimoniales de la ruptura (pensiones por alimentos, régimen
de visitas, guarda y custodia, atribución del uso del domicilio común, etc.), no lo es tanto cuando se trata de resolver sobre la liquidación del “patrimonio común”, o sobre la solicitud de “pensiones compensatorias”. En concreto, en este punto, encontraremos, desde sentencias que mantienen la
aplicación a los supuestos de ruptura de uniones de hecho, de las reglas de disolución y liquidación de la sociedad de gananciales, hasta otras que
acuden a la figura del enriquecimiento injusto como base para fijar una indemnización por vía de pensión compensatoria”.
3.1 Las capitulaciones matrimoniales
El artículo 172 de la ley 2/2006 contempla la posibilidad de pactos en las capitulaciones
matrimoniales32, referidos a la futura liquidación de la sociedad de gananciales: “Los cónyuges podrán pactar en capitulaciones matrimoniales la liquidación total o parcial de la
sociedad y las bases para realizarla, con plena eficacia al disolverse la sociedad conyugal”,
refrendando de forma expresa la licitud de llevarlos a cabo. Este precepto, que estudia el
contenido que puede ser factible en las capitulaciones otorgadas, supone una propuesta
novedosa y sin precedentes, al no encontrarse en la ley gallega anterior ni en el Código
civil. Permite a los cónyuges adoptar acuerdos previos sobre la liquidación futura de la
sociedad conyugal, si llegasen a la situación de tener que liquidarla.
Págs. 275-291
ESTUDIOS Y NOTAS
vertido algunos juristas de la colisión de la Ley de Derecho Civil de Galicia del 2006 -en relación con el tema de las parejas de hecho- con la Constitución Española, en concreto con
el artículo 149.1.8, posibilidad que el Tribunal Superior de Xustiza de Galicia ha estimado
como probable, lo que le ha llevado a recurrir al Tribunal Constitucional para que aclare si
esta ley se ajusta a la Carta Magna o por el contrario está fuera del orden constitucional.
De hecho, el alto Tribunal ya ha admitido a trámite las cuestiones de inconstitucionalidad
planteadas por la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Xustiza de Galicia en
relación con la regulación de las parejas de hecho, por cuanto el TSXG entiende que es el
Estado, y no la Comunidad Autónoma, el que tiene competencia para regular las uniones
matrimoniales. No hay que olvidar que la equiparación de las situaciones convivenciales
afecta a temas tan sensibles como el de la herencia, en el que ya se han presentado numerosos conflictos31 a la hora de establecer qué ordenamiento regula los derechos sucesorios,
por ejemplo, ante el fallecimiento de uno de los miembros de la pareja. El Tribunal Superior
de Xustiza de Galicia basa su oposición a la ley aprobada en el Parlamento Gallego en que
estaríamos ante una nueva forma de matrimonio, lo que sin duda quiebra la unidad del sistema matrimonial garantizado por la Constitución. En ese exceso cometido por la Cámara
Autonómica se percibe una intención clara de equiparar legalmente las parejas de hecho
a los matrimonios, algo que no es de su competencia, ni se puede entender como desarrollo del derecho civil gallego. Resta por conocer la decisión del Tribunal Constitucional,
que fijará la posición legal en todo este asunto, y que aclarará de una vez por todas cuál
es el régimen que se debe adoptar con respecto a las uniones convivenciales estables que
no hayan optado por el matrimonio formal por no ser ésta su opción de vida en común.
Evidentemente se trata de un supuesto preventivo33, que busca evitar mayores problemas
si se tuviese que disolver una sociedad previa existente, ya que el tener las bases para reali31 DÍEZ-PICAZO GÍMENEZ, G. / ARANA DE LA FUENTE, I., Las nuevas estructuras familiares y su reflejo en los Tribunales de justicia, cit. p. 19:
“Pues bien, los tribunales de justicia no se han quedado al margen de esta realidad, ya que cada vez son más numerosas las resoluciones
judiciales que abordan los conflictos que surgen de estas nuevas formas de convivencia social y que hasta hace algunos años hubiera sido
imposible que se ventilaran en nuestros tribunales… En todo caso, en el fondo de la inmensa mayoría de estos litigios descubrimos un
enfrentamiento, ya sea encubierto o patente a todas luces, por la defensa de los respectivos intereses económicos de las partes”.
32 GARRIDO MELERO, M., “Reflexiones sobre algunos supuestos de reorganización patrimonial y el valor de la intervención notarial”, en El
patrimonio familiar, profesional y empresarial. Sus protocolos, IX Congreso Notarial español, 2005, 3, p. 192, en donde proponía utilizar la
escritura de capitulaciones para regular el régimen económico de la pareja, sea matrimonial o no matrimonial, así como su liquidación,
proponiendo la constitución de las parejas de hecho. Incluso sugiere la denominación de “capítulos relativos a la convivencia”, frente al
de “capitulaciones matrimoniales”.
33 Vid. al respecto, MARTÍNEZ HENS, H., “Del régimen económico familiar”, cit. p. 729, en dónde se pregunta si no hubiese sido mejor que el
artículo 172 se encontrase a continuación del 174, “ya que en él se recoge el contenido de las capitulaciones, y del mismo forman parte
estos pactos de futura liquidación de la sociedad de gananciales. Probablemente éste hubiera sido el lugar más adecuado, pero quizás
el legislador haya preferido evitar ciertas dificultades en la interpretación de esta norma, ya que estos pactos del art. 172 no deben confundirse con aquellos otros, que suelen reflejarse en las capitulaciones y a través de los cuales los cónyuges autorregulan los efectos de
la crisis matrimonial con miras a una liquidación inmediata de la sociedad conyugal”, resaltando la diferencia de los acuerdos del art.172
que se celebran “cuando no existe una relación de conflictividad entre los cónyuges”.
283
zarla disminuye la tensión posible entre los contendientes y aclara desde el principio cuáles
son las condiciones en las que se debe llevar a cabo la disolución de la sociedad conyugal.
La eficacia de este precepto está fuera de toda duda ya que imprime confianza a los que
van a llevar a cabo un acto jurídico de resultado indefinido en el momento final de la sociedad, si no se llevan a cabo actuaciones preventivas como la que recoge el artículo citado.
Una medida legal de indudable acierto, que recoge dos situaciones posibles: la primera,
una crisis matrimonial o un cambio en el régimen económico elegido, y la segunda, que se
produzca el fallecimiento de uno de los cónyuges o de ambos.
En el primer caso, cuando estamos ante una crisis matrimonial, el haber pactado previamente en capitulaciones matrimoniales las bases para liquidar la sociedad, imprime tranquilidad en el resultado de la disolución y evita la confrontación negativa propia de todo
procedimiento judicial, al margen de los gastos económicos que ello pudiera suponer. Con
todo, estaríamos ante una liquidación parcial, porque de ser total la liquidación pretendida
sólo cabría en el caso de disolución de la sociedad, por haber decidido los cónyuges adoptar un régimen económico distinto34. Naturalmente los pactos estarán limitados en cuanto
no pueden ser contrarios a la ley, limitativos de la igualdad de derechos que corresponda
a cada cónyuge o gravemente perjudiciales para uno de ellos.
Por lo que se refiere a la posibilidad de establecer estos pactos en documento privado, se
deduce del artículo 172 que la intención del legislador apuesta claramente por la forma
pública, al nombrar expresamente los pactos “en capitulaciones matrimoniales”, seguramente en aras de la seguridad jurídica que vele por los intereses de ambos contrayentes
(o miembros de la unidad de convivencia estable, con los reparos jurídicos que hemos
expuesto anteriormente, a la espera del dictamen del Tribunal Constitucional).
En el segundo caso, no estamos ante una partición de herencia sino ante pactos de liquidación de bienes gananciales con plena eficacia, al ser reconocidos por la ley 2/2006 en el
supuesto de disolución de la sociedad conyugal, pudiendo dirigirse a determinar la masa
total de los bienes o tan sólo una determinación parcial de los mismos.
El artículo 173 inicia el Capítulo II del Régimen económico familiar, que lleva por título “De
las capitulaciones matrimoniales”: “Las capitulaciones podrán otorgarse antes o durante el
matrimonio y habrán de formalizarse necesariamente en escritura pública”. Esta confirmación del principio de mutabilidad de las capitulaciones matrimoniales demuestra el respeto
a la autonomía de la voluntad de los contrayentes, independientemente de los requisitos
formales y temporales que veremos a continuación. Si las capitulaciones se otorgan antes de
contraer matrimonio, serán eficaces cuando éste se celebre, pero si no se contrae antes de
un año, caducan, de acuerdo con el plazo fijado por el artículo 1334 del Código Civil, aquí
aplicado supletoriamente: “Todo lo que se estipule en capitulaciones bajo el supuesto de
futuro matrimonio quedará sin efecto en el caso de no contraerse en el plazo de un año”. Si
las capitulaciones se otorgan durante el matrimonio su eficacia será total cuando se cumpla
con el requisito constitutivo de formalizar las mismas en escritura pública. Por último, si los
pactos son de modificación de capitulaciones anteriores, deberán cumplir con la obligatoriedad de la escritura pública, con la nota que corresponda en las capitulaciones originarias35.
34 RODRÍGUEZ PARADA, A.I., “El régimen económico matrimonial de la Comunidad Autónoma de Galicia, Ley 2/2006, de 14 de junio”, cit. p.
255, en el caso de pactar una liquidación total, “dada la dudosa eficacia de tales pactos debido a la consustancial alteración que experimenta la composición patrimonial de la sociedad matrimonial, habrá que entenderlos referidos al supuesto de una inmediata disolución
de la sociedad”, por acordar los cónyuges un régimen matrimonial diferente.
35 Vid. al respecto, el artículo 1332 del Código Civil: “La existencia de pactos modificativos de anteriores capitulaciones se indicará mediante
nota en la escritura que contenga la anterior estipulación y el Notario lo hará constar en las copias que expida”, y el artículo 1333: “En toda
inscripción de matrimonio en el Registro Civil se hará mención, en su caso, de las capitulaciones matrimoniales que se hubieren otorgado,
así como de los pactos, resoluciones judiciales y demás hechos que modifiquen el régimen económico del matrimonio. Si aquéllas o éstos
afectaren a inmuebles, se tomará razón en el Registro de la Propiedad, en la forma y a los efectos previstos en la Ley Hipotecaria”.
284
Págs. 275-291
Además, en el caso de contratos sucesorios, tienen la mayor libertad para incorporar los
que estimen conveniente, aunque sólo encontremos una referencia en el artículo 196 al
testamento por comisario: “Se llama testamento por comisario al que uno de los cónyuges
otorga en ejercicio de la facultad testatoria concedida por el otro”. Por último, en cuanto a
las limitaciones que deben tener en cuenta las capitulaciones, debemos decir que se trata
de una clara referencia a los límites generales de la ley como los que deben tener en cuenta las capitulaciones matrimoniales, y no los de esta ley en concreto. Es decir, el artículo
1328 del Código Civil será de plena aplicación en nuestro territorio: “Será nula cualquier
estipulación contraria a las Leyes o a las buenas costumbres o limitativa de la igualdad de
derechos que corresponda a cada cónyuge”, lo que viene refrendado en la disposición adicional Tercera de la ley 2/2007, cuando habla de las uniones maritales no matrimoniales:
“Los miembros de la unión de hecho podrán establecer válidamente en escritura pública
los pactos que estimen convenientes para regir sus relaciones económicas durante la convivencia y para liquidarlas tras su extinción, siempre que no sean contrarios a las leyes,
limitativos de la igualdad de derechos que corresponden a cada conviviente o gravemente
perjudiciales para cada uno de los mismos”. Si bien esta disposición ayuda a delimitar el
alcance posible de los pactos o disposiciones en las capitulaciones, no debemos perder de
vista que, como se dijo, la ley 10/2007 está sometida al Tribunal Constitucional por invasión de competencias, aunque la cuestión planteada por el Tribunal Superior de Xustiza de
Galicia ante ese alto Tribunal no haya sido resuelto todavía.
ESTUDIOS Y NOTAS
El precepto clave para entender el alcance de las capitulaciones en cuanto a su contenido
es el artículo 17436: “Las capitulaciones podrán contener cualquier estipulación relativa al
régimen económico familiar y sucesorio37, sin más limitaciones que las contenidas en la
ley”. La referencia al régimen sucesorio extiende sobremanera el ámbito de actuación de
las capitulaciones38, ahora elevadas a la máxima expresión jurídica, por poder contener
todo tipo de contratos sucesorios39 en su seno, que hacen de esta herramienta jurídica
un magnífico espejo de toda la situación familiar de una forma unitaria. Por lo tanto, los
cónyuges podrán incluir pactos o disposiciones de tipo personal o naturaleza patrimonial,
como pueden ser las donaciones propter nuptias, los pactos sobre la situación de los hijos
en caso de separación de hecho, el reconocimiento de hijos nacidos fuera del matrimonio,
la concesión de un derecho real de usufructo a favor del cónyuge que no sea titular de la
vivienda privativa de uno de ellos, pero utilizada como residencia habitual, el otorgamiento
de poderes necesarios para gestionar bienes en aquellos actos en los que resulta preceptivo el consentimiento de ambos cónyuges, y cualquier acto o negocio que pueda reflejarse
en escritura pública.
36 En relación con éste, el artículo 1325 del Código Civil declara: “En capitulaciones matrimoniales podrán los otorgantes estipular, modificar
o sustituir el régimen económico de su matrimonio o cualesquiera otras disposiciones por razón del mismo”.
37 GUTIÉRREZ ALLER, V., Réxime económico-familiar e sucesorio na lei de Dereito Civil de Galicia”, Ir Indo edicións, Vigo, 1997, passim. Su estudio sobre la ley 4/1995, y su artículo 113.2: “Podrán contener cualquier estipulación relativa al régimen económico familiar y sucesorio,
sin más limitaciones que las derivadas de lo establecido en esta ley”, resulta interesante en cuanto a la polémica sobre la posibilidad de
aplicar en Galicia el artículo 1328 del Código Civil.
38 Vid. al respecto, BERMEJO PUMAR, M.M., “Comentarios a los artículos 171-180 de la Ley 2/2006”, en Derecho de sucesiones y régimen
económico familiar de Galicia. Comentarios a los Títulos IX y X y a la Disposición Adicional Tercera de la ley 2/2006, de 14 de junio y a la
ley 10/2007, de 28 de junio, Vol. 1, Colegio Notarial de Galicia y Colegios Notariales de España, Madrid 2007, p. 4. ss.
39 Sin olvidar el escaso contenido de derecho sucesorio gallego en el origen del derecho civil de Galicia, como pone de manifiesto BELLO
JANEIRO, D., Los pactos sucesorios en el Derecho Civil de Galicia, Montecorvo, Madrid, 2001, p. 29-30: “Sea como fuere, lo cierto es que,
como resumen, en el conjunto de instituciones que, según hemos visto, pretenden constituir la esencia histórica –legal, al menos- del
derecho civil gallego, el peso del derecho sucesorio es mínimo, lo cual resulta, cuando menos, altamente empobrecedor y hasta pintoresco pues en la mayor amplitud y variedad posible de un repertorio institucional de normas sucesorias propias se encuentra, por definición,
la esencia de todo derecho foral en términos que posteriormente tendremos ocasión de desarrollar”.
285
3.2
Las donaciones por razón del matrimonio
En la ley 4/1995, se dedicaban tan solo tres artículos a la regulación de las donaciones40
por razón de matrimonio, aunque en realidad el artículo 114, con sus dos párrafos, sería lo
que en la nueva regulación se contiene en dos artículos, por lo que la ley 2/2006, de Derecho Civil de Galicia, con los cinco preceptos dedicados a las donaciones, desde el artículo
175 hasta el 180, no excede con mucho del desarrollo previsto en la legislación anterior.
Veamos el artículo 114 de aquella norma, ahora derogado:
“1. Son donaciones por razón del matrimonio las que se hacen por causa de éste,
antes o después de celebrado, entre novios o cónyuges o por terceras personas a
favor de cualquiera de aquéllos.
2. Las donaciones por razón del matrimonio podrán comprender bienes presentes
o futuros e incluso también para caso de muerte, en igual medida que la fijada para
la sucesión testada”.
A continuación veamos el artículo 175 de la nueva ley: “Son donaciones por razón de
matrimonio las que por causa de éste cualquier persona haga en favor de alguno de los
contrayentes, o de ambos, antes o después de la celebración41”.
Y el contenido legal recogido en la primera parte del artículo176: “Las donaciones por
razón de matrimonio podrán comprender bienes presentes o futuros”.
286
Podemos apreciar la escasa diferencia entre la legislación derogada y la actualmente vigente, y si bien es cierto que esclarece el texto anterior, incorporando algunos principios propios
de derecho común, ello no obsta a la crítica reflexiva en cuanto se evidencia una clara falta
de voluntad del legislador de innovar en esta materia, por otro lado de suma importancia.
Los elementos esenciales de estas donaciones, a la vista del contenido del artículo 175,
son los siguientes:
a) La atribución patrimonial otorgada es a título de liberalidad, por lo que quedan
excluidos de este ámbito los gastos matrimoniales.
b) Las donaciones deben ser otorgadas “por razón de matrimonio”42, ya que en otro
caso deberíamos remitirnos a las reglas generales que se refieren a las donaciones,
no siendo de aplicación este régimen especial.
c) La referencia a “cualquier persona43” deja libertad clara en cuanto a la figura del donante, que puede realizar tal acto de liberalidad a favor de uno de los contrayentes,
40 Vid. al respecto, el artículo 618 del Código Civil, que define la donación en general: “La donación es un acto de liberalidad por el cual una
persona dispone gratuitamente de una cosa a favor de otra, que la acepta; en cuanto a las personas que pueden hacer donaciones, el
artículo 624 del mismo Código nos da la clave: “Podrán hacer donación todos los que puedan contratar y disponer de sus bienes”.
41 SIRVENT GARCÍA, J., Las donaciones por razón de matrimonio en el Código Civil, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2003, p. 30, en dónde muestra
una posición diferente, de acuerdo con lo contenido en el Código Civil: “ Hay que concluir que no se consideran donaciones por razón de
matrimonio y, por tanto, quedan excluidas de la normativa especial y sometidas a las reglas generales del Código, entre otras, las siguientes: Las donaciones efectuadas con posterioridad a la celebración del matrimonio, las realizadas a favor de los futuros esposos antes del
matrimonio, pero sin consideración al mismo y las otorgadas a favor de personas distintas a dichos esposos aún cuando tengan su razón,
causa o motivo especial en la misma unión”.
42 Por lo que se refiere al marco jurídico de las donaciones en el Código civil, vid. FERNÁNDEZ-SANCHO TAHOCES, A.S., Las donaciones por
razón de matrimonio en el Código Civil, cit. p. 122-123, en donde al destacar la naturaleza contractual de las donaciones por razón de
matrimonio, declara: “Respecto a la transcendencia jurídica del proyectado matrimonio como el móvil del donante, entiendo que no es
causa ni condición como elemento esencial del contrato, sino que el legislador le ha atribuido otras funciones jurídicas. Si el matrimonio
fuera causa (o formara parte de la misma como móvil causalizado) de las donaciones por razón de matrimonio, el ordenamiento jurídico
castigaría con nulidad los supuestos que se encuadrarían en los arts. 1275 y 1276 del Cc.”.
43 Vid. al respecto, el artículo 1338 del Código Civil: “El menor no emancipado que con arreglo a la Ley pueda casarse, también puede en
capitulaciones matrimoniales o fuera de ellas, hacer donaciones por razón de su matrimonio, con la autorización de su padre o del tutor.
Para aceptarlas, se estará a los dispuesto en el título II del libro III de este Código”, que es el dedicado a la donación, pudiendo poner como
ejemplo ilustrativo el artículo 625, con respecto a los posibles receptores de una donación: “Podrán aceptar donaciones todos los que no
estén especialmente incapacitados por la ley para ello”.
1. Los títulos traslativos o declarativos del dominio de los inmuebles o de los derechos
reales impuestos sobre los mismos
Págs. 275-291
De acuerdo con el artículo 176, las donaciones podrán ser de bienes presentes o de bienes
futuros, siendo distintos los efectos en uno y otro caso, ya que en el supuesto de donación
de bienes presentes, se produciría la adquisición inmediata de los bienes donados, mientras que en la de bienes futuros estaríamos ante una donación subordinada a la muerte del
donante: “En el primer caso determinarán la adquisición inmediata de lo donado, aunque
para que la donación de inmuebles sea válida habrá de hacerse en escritura pública. En el
segundo caso la adquisición se subordina a la muerte del donante, siendo el régimen de
aplicación el de los pactos sucesorios contemplados en la presente ley”. La obligación de
hacer en escritura pública la donación por razón de matrimonio de bienes inmuebles constituye un requisito constitutivo, de tal forma que el no cumplimiento del mismo conlleva la
nulidad absoluta de tal donación. A mayor abundamiento, podrá inscribirse en el Registro
de la Propiedad, con los consiguientes efectos protectores de la publicidad tabular, como
se recoge en el artículo 2 de la Ley Hipotecaria, Texto Refundido según Decreto de 8 de
febrero de 1946: “En los Registros expresados en el artículo anterior se inscribirán:
ESTUDIOS Y NOTAS
o incluso de ambos44. El enunciado no se diferencia en la identidad del donante y de
los donatarios con el artículo 1336 del Código Civil: “Son donaciones por razón de
matrimonio las que cualquier persona hace, antes de celebrarse, en consideración al
mismo y a favor de uno o de los dos esposos”, si bien, como veremos a continuación,
el momento posible de otorgamiento de las donaciones es totalmente diferente en
uno y otro caso. Mientras el Código Civil sólo reconoce legalmente las donaciones
por razón de matrimonio realizadas antes de la celebración del mismo, la Ley 2/2006,
de Derecho Civil de Galicia reconoce validez legal a las liberalidades efectuadas en
cualquier momento, ya sea antes o después de contraído el matrimonio, lo que modifica de forma sustancial el ámbito temporal de concesión de la misma.
2. Los títulos en que se constituyan, reconozcan, transmitan, modifiquen o extingan
derechos de usufructo, uso, habitación, enfiteusis, hipoteca, censos, servidumbres
y otros cualesquiera reales.
3. Los actos y contratos en cuya virtud se adjudiquen a alguno bienes inmuebles o
derechos reales, aunque sea con la obligación de transmitirlos a otro o de invertir
su importe en objeto determinado.
4. Las resoluciones judiciales en que se declare la incapacidad legal para administrar, la
ausencia, el fallecimiento y cualesquiera otras por las que se modifique la capacidad
civil de las personas en cuanto a la libre disposición de sus bienes.
5. Los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles, y los subarriendos, cesiones
y subrogaciones de los mismos.
6. Los títulos de adquisición de los bienes inmuebles y derechos reales que pertenezcan al Estado, o a las corporaciones civiles o eclesiásticas, con sujeción a lo establecido en las leyes o reglamentos”45.
44 Sin olvidar que quedan incluidos como donatarios los integrantes de una pareja de hecho, siempre y cuando estén inscritas de forma debida en el Registro de Parejas de hecho creado al efecto y al que nos hemos referido con anterioridad, ya que lo que determina la posibilidad
de ser donatario es la convivencia, no el hecho del matrimonio, por lo que será ésta debidamente acreditada la que permita ser donatario.
45 Vid. al respecto, el artículo 3 de la misma ley: “Para que puedan ser inscritos los títulos expresados en el artículo anterior, deberán estar
consignados en escritura pública, ejecutoria o documento auténtico expedido por Autoridad judicial o por el Gobierno o sus Agentes, en
la forma que prescriban los reglamentos.
287
Los bienes presentes son los que están en el patrimonio del donante en el momento de
la donación, que se pueden otorgar por los mismos contrayentes entre sí o por personas
ajenas, teniendo en este último caso que cumplir con lo dispuesto por el artículo 634 del
Código Civil: “La donación podrá comprender todos los bienes presentes del donante, o
parte de ellos, con tal que éste se reserve, en plena propiedad o usufructo, lo necesario
para vivir en un estado correspondiente a sus circunstancias”, relacionado con el artículo
636: “No obstante lo dispuesto en el artículo 634, ninguno podrá dar ni recibir, por vía de
donación, más de lo que pueda dar o recibir por testamento”46. Por lo que se refiere al
momento preciso de adquisición de los bienes donados, hay que precisar que se adquieren
inmediatamente, y no cuando se contraiga de forma efectiva el matrimonio.
Si centramos nuestra atención en el concepto de bienes futuros, debemos decir que son las
liberalidades que el donante deja a su muerte47, no entrando en este concepto los bienes
que no están en el patrimonio del donante en el momento de la donación, como dispone
el artículo 635 del Código Civil, al decir que se entienden por bienes futuros “aquellos de
que el donante no puede disponer al tiempo de la donación”. No se trata de una promesa
de bienes que pueden estar en un tiempo posterior al presente; no se pueden donar bienes
de los que no dispone al tiempo de realizar la donación, sino que los bienes futuros son los
otorgados para el caso de la muerte del donante, precisión que debe hacerse en aras de la
seguridad jurídica del acto de liberalidad concedido.
288
El artículo 177 de la ley 2/2006, de Derecho Civil de Galicia refiere lo siguiente: “Las donaciones por razón de matrimonio podrán someterse a condición”. El reflejo explícito de
este supuesto, ya reconocido en el derecho común, viene dado por la necesidad de evitar
problemas en relación con la donación de bienes futuros, y los motivos de su revocación.
Por ello insiste el legislador al traer de forma expresa dentro del enunciado de este cuerpo
regulador el requisito de la condición, dejando claro que el incumplimiento de la misma
llevaría consigo la revocación de la donación.
Como las donaciones son realizadas atendiendo al matrimonio como motivo principal, si
éste no se llevase a cabo en el marco temporal de un año, las liberalidades previstas se
volverían ineficaces, como contempla el artículo 179 de la Ley de Derecho Civil de Galicia vigente: “Las donaciones por razón de matrimonio previas al mismo quedarán sin efecto si no
llegara a contraerse en el plazo de un año”, casi idéntico al artículo 1342 del Código Civil48:
“Quedarán sin efecto las donaciones por razón de matrimonio si no llegara a contraerse en
el plazo de un año”. Es decir, independientemente de los motivos por los que no se haya
podido celebrar el matrimonio, que pueden ser por voluntad de los contrayentes o por causa
no deseada por ellos, por razones ajenas a su voluntad e incluso por motivos achacables a
uno y no a otro de los futuros contrayentes, la donación no tendrá efecto, será ineficaz de
46 Vid. al respecto, el artículo 654 del Código Civil: “Las donaciones que, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 636, sean inoficiosas computado el valor líquido de los bienes del donante al tiempo de su muerte, deberán ser reducidas en cuanto al exceso; pero esta reducción
no obstará para que tengan efecto durante la vida del donante y para que el donatario haga suyos los frutos. Para la reducción de las
donaciones se estará a los dispuesto en este capítulo y en los artículos 820 y 821 del presente Código”.
47 SIRVENT GARCÍA, J., Las donaciones por razón de matrimonio en el Código Civil, cit. p. 49: “No creemos que pueda aceptarse la tesis que
considera a este tipo de donación como un pacto sucesorio y, a la vez, como una donación mortis causa, porque semejante calificación
resulta contradictoria desde un punto de vista estrictamente dogmático. En efecto, es esencial a los pactos sucesorios su irrevocabilidad,
mientras que la donación mortis causa se caracteriza por ser esencialmente revocable”.
48 FERNÁNDEZ-SANCHO TAHOCES, A.S., “Ineficacia en las donaciones por razón de ma

Revista Galega de Administración Pública Revista Galega

Transcripción

Documentos relacionados

Amplia Terraza