Descargar - Clapes UC

Centro Latinoamericano de Políticas Económicas y Sociales de la Pontificia
Universidad Católica de Chile, Clapes UC
En Clapes UC se investigan y discuten ideas relacionadas con las políticas públicas de
Chile y Latinoamérica. También se presentan incentivos para el crecimiento económico,
el mejoramiento de la productividad, la creación de empleos y el aumento de la inversión.
Analizamos, además, la competencia en los mercados; la disminución de la pobreza y la
desigualdad de ingresos compatible con el crecimiento económico.
El presente libro recoge las ponencias de los expositores del Seminario “El Futuro de
las Concesiones, a 21 años de su inicio”, realizado el 24 de marzo de 2015 en el Salón
de Honor de la Casa Central de la Pontificia Universidad Católica de Chile, organizado
por Clapes UC.
-5
Índice de contenidos
6
Introducción
Felipe Larraín B., Director de Clapes UC
9
Una revisión a las experiencias internacionales en asociaciones público-privadas
Luis E. Gonzales, Investigador de Clapes UC
21
Diagnóstico desde el Gobierno: Análisis histórico del funcionamiento de las
concesiones: Aspectos que han funcionado bien y aspectos que requieren mejoras
Eric Martin, Coordinador Concesiones Ministerio de Obras Públicas
26
Diagnóstico de la industria: Propuesta de mejora al Sistema de Concesiones
Juan Eduardo Saldivia, Presidente de COPSA
36
Experiencia de una empresa concesionaria en Chile y proposición de recomendaciones
de mejoras del sistema
Rafael Gómez del Río Sánz-Hernanz, Director General de Operaciones de SACYR Concesiones S.A.
45
Análisis de las mejoras del Sistema de Concesiones chileno
Diego Savino, Gerente General de Costanera Norte S.A.
54
El futuro de las concesiones a 21 años de experiencia. Hacia un país con un desarrollo
equilibrado
Alberto Undurraga, Ministro de Obras Públicas
62
A 21 años del Sistema de Concesiones: Impactos y desafíos
Hernán de Solminihac, Investigador de Clapes UC
6-
Introducción
El Centro Latinoamericano de Políticas Económicas y Sociales -Clapes UC- cumplió un año de
vida. Nuestro anhelo y para lo cual estamos trabajando es convertirnos en un lugar de análisis y de
invitación al debate de políticas económicas y sociales en nuestro país y Latinoamérica.
Así, hemos participado activamente en el debate de la reforma tributaria, estamos contribuyendo
en la discusión de la reforma educacional, nos encontramos trabajando y haciendo planteamientos
en el tema de la reforma laboral y hemos organizado conferencias y seminarios sobre el
financiamiento de la política.
Clapes UC también ha estado muy activo en temas que van más allá de nuestras fronteras y que
involucran a Chile como partícipe del acuerdo regional Alianza del Pacífico. En diciembre de 2014
realizamos una conferencia sobre los desafíos de este acuerdo regional con la participación de
autoridades y personeros de los cuatro países miembros del pacto.
En este primer año ya hemos publicado 14 documentos de trabajo y tres libros que están disponibles
en el sitio web www.clapesuc.cl. Este cuarto libro aporta al debate de las políticas públicas que
permitirán mejorar la infraestructura a través de las concesiones, para así avanzar hacia el
desarrollo de nuestro país.
La industria de las concesiones ya tiene 21 años de vigencia en Chile y es pertinente analizar el
pasado, el futuro y los desafíos de una institucionalidad que ha dado mucho a Chile, con una mirada
que trasciende a los gobiernos de turno. Es una actividad donde debe haber una visión país y desde
esa mirada ver cómo mejorar y potenciar lo que puede dar este esquema de concesiones, que está
imperando en Chile desde comienzos de los años ’90.
En términos macroeconómicos, las concesiones son un importante elemento en la actividad
económica de Chile. En su conjunto, constituyen un área muy valiosa para potenciar la demanda
agregada, la actividad económica y la inversión.
Este aspecto resulta muy significativo en momentos como el actual, en que la economía chilena
sufre los efectos del frenazo que ya vivió en 2014. Un frenazo económico que, a pesar de que algunos
vean “brotes verdes”, todavía se refleja en crecimientos muy bajos y las proyecciones plantean
cifras inferiores al 3% para 2015.
En febrero de este año hubo noticias algo más alentadoras, ya que las importaciones de bienes
de capital -componente central de la inversión- mostraron un repunte tras venir cayendo
sostenidamente. Pero durante la primera quincena de marzo, comparado con igual periodo del
-7
año pasado, hubo una nueva caída cercana al 8% y un retroceso de 7,7% en el acumulado de 2015
respecto de igual lapso de 2014. Por ello, tenemos una alerta importante de cómo ha partido el año
en materia de inversión.
También se está viendo una fuerte desaceleración en el consumo. La importación de bienes de
consumo durables ha caído este año en términos acumulados un 15,6% hasta la primera quincena
de marzo respecto del año anterior y la de bienes semidurables un 14,2%.
Por tanto, las nuevas concesiones pueden ayudar en un escenario económico complejo, de
crecimiento muy débil de nuestra economía.
A su vez, la inversión en infraestructura apoya los aumentos de productividad y la competitividad
de Chile. Los países crecen por acumulación de capital, de trabajo o mejoras en la productividad.
La acumulación de capital y trabajo es lo que se llama en economía “crecer por transpiración” y la
productividad se define como “crecer por inspiración”. Y esa inspiración es la que buscamos desde
diversas partes. Ciertamente, la inversión en infraestructura apoya no solamente como inversión
y como stock de capital, sino también en los aumentos de productividad de nuestro país.
Al respecto, y con los datos ya disponibles del 2014, en Clapes UC estimamos que la productividad
total de factores para Chile tuvo en el 2014 una caída algo superior al 1%. Revertir esta caída es otro
aspecto donde las concesiones pueden hacer un significativo aporte.
Otro punto importante al analizar las concesiones es el aspecto fiscal. Las inversiones en infraestructura
pública que pueden realizarse a través de concesiones alivian la estrechez fiscal y liberan recursos
que pueden ser utilizados eventualmente en programas sociales. Si los más de 16 mil millones de
dólares acumulados de inversión en infraestructura desde el comienzo de las concesiones los hubiera
tenido que invertir el Estado, probablemente muchos de los proyectos que hoy están funcionando no
existirían, ya que habrían tenido que competir con programas sociales que siempre son prioritarios. Al
final los proyectos compiten por recursos, en un presupuesto fiscal acotado, los distintos proyectos
compiten de acuerdo con su rentabilidad social y a las prioridades del Estado.
Más allá de las cifras, al hacer un balance, las concesiones, sin duda, han ayudado a mejorar la
calidad de vida de los chilenos. Un ejemplo de lo que se puede hacer es el anuncio reciente de la
licitación para la construcción del embalse de Punilla. En un escenario de una grave sequía que ya
se prolonga por varios años y donde en muchas zonas el agua ya escasea, los embalses son un área
en la cual las concesiones pueden ayudar a mejorar el bienestar de las personas y la competitividad
de la agricultura.
La ampliación del aeropuerto Arturo Merino Benítez, que ya fue adjudicada y toda la infraestructura
urbana e interurbana concretada vía concesiones, muestra que ha sido una actividad exitosa. Prueba
de ello es que en Chile se han usado estas concesiones masivamente y ahora muchas de estas obras
8-
requieren ampliaciones. La infraestructura se hace pequeña cuando los países crecen y eso es lo que
ha estado pasando en Chile.
Frente al éxito que ha tenido el mecanismo de las concesiones para proveer aeropuertos e
infraestructura vial y urbana, es importante abrirse a incorporar nuevos sectores a las concesiones
como, por ejemplo, las hospitalarias. Aquí es donde debe imperar una visión más práctica. Una
visión de solucionar los problemas a los chilenos. Lo importante es proveer los servicios de salud
que necesitan los chilenos más que quién los provea. En la medida en que prevalece la primera
visión, las concesiones tienen mucho que aportar en áreas donde han participado en forma
incipiente y en otras en que todavía no participan.
Finalmente, el gran desafío para el Sistema de Concesiones en el país es cómo conjugar la
modernización que requiere la institucionalidad vigente con la estabilidad necesaria para otorgar
una visión de largo plazo y permitir que los inversionistas puedan desarrollar sus proyectos.
Este libro presenta en forma detallada las ponencias de los autores del seminario organizado por
Clapes UC el 24 de marzo de 2015: “Futuro de las concesiones a 21 años de su inicio”, entre los que
se encuentran, el ministro de Obras Públicas (MOP), Alberto Undurraga; el Presidente de Copsa,
Juan Eduardo Saldivia; el Director General de Operaciones de Sacyr Concesiones S.A., Rafael Gómez
del Río Sánz-Hernanz; el Gerente General de Costanera Norte S.A., Diego Savino; el Coordinador
de Concesiones del MOP al momento del seminario, Eric Martin, y el Investigador de Clapes UC
y ex ministro de Obras Públicas Hernán de Solminihac. Además, se añadió a este interesante
documento una revisión bibliográfica de las experiencias internacionales en asociaciones público
privadas, preparada por el Investigador de Clapes UC Luis E. Gonzales.
Esperamos que este trabajo entregue información útil para el debate de las políticas públicas, con
el propósito de mejorar y aumentar la eficiencia de la industria de concesiones en Chile, ayudando
a mejorar la calidad de vida de nuestros compatriotas, y avanzar así hacia un país desarrollado.
Felipe Larraín Bascuñán
Director de Clapes UC
Una revisión a las experiencias internacionales
en asociaciones público-privadas
Luis E. Gonzales
Investigador de Clapes UC
www.clapesuc.cl
10 -
Una revisión a las experiencias internacionales
en asociaciones público-privadas
Luis E. Gonzales*
Introducción
El rol del Estado y del sector privado en la provisión de servicios públicos tuvo sus encuentros y desencuentros
a través del tiempo en la economía mundial, diversas experiencias en los países muestran que el péndulo entre
las “nacionalizaciones” y “privatizaciones” ha oscilado impulsado por tendencias con intereses políticos,
económicos y sociales entendidos desde el importante nivel de impacto que tienen las obras públicas en la
sociedad. Asimismo, existen diversas experiencias sobre la extracción de lo mejor de ambos sectores que
posibilita el surgimiento de asociaciones público-privadas (APP) (en inglés Public Private Partnership PPP), que
representan una alternativa real con ventajas para ambas partes (Estado y privados), principalmente con
beneficios para la sociedad en su conjunto.
Figura 1 APP por región entre 1990-2013
Periodo 1990 a 2000
Medio Oriente y
Africa del Norte, 2%
Africa
Subsahariana,
8%
Asia del Este y
Pacífico, 26%
Asia
del Sur,
7%
Periodo 2001 a 2013
Medio Oriente y
Africa del Norte, 3%
Africa
Subsahariana,
8%
Latinoamérica y
el Caribe , 39%
Europa y Asia
Central , 18%
Latinoamérica y
el Caribe, 24%
Asia del Este y
Pacífico, 31%
Europa y Asia
Central, 11%
Asia del Sur,
23%
Fuente: Banco Mundial y PPIAF
Los datos del Banco Mundial muestran que durante la década de los noventa cerca de un 40% de los proyectos
de APP en diversos sectores de la economía se concentraban en Latinoamérica y el Caribe. De igual manera,
proyectos en Asia del Este y Pacífico (26%) y Europa junto a Asia Central (18%) representan la segunda mayor
concentración con el 44% de los proyectos bajo esta modalidad. Posteriormente, un cambio importante en
la concentración del número de APP en el mundo se observa en Asia del Este y Pacífico, principalmente por
la incorporación cada vez más significativa de China a la economía global. Esta apertura de capitales no solo
implica alianzas comerciales con el mundo, por ejemplo Chile firma su acuerdo de libre comercio el 2004,
sino también la entrada de capitales privados en sectores como energía, transporte y servicios básicos.
* Economista Universidad Católica Bolivariana. Magister en Macroeconomía Aplicada, Pontificia Universidad Católica de Chile. Investigador de Clapes UC.
- 11
Sistemas consolidados de provisión de obras públicas en APP como el caso de Inglaterra, Australia y Estados
Unidos; pasando por los sistemas como el chileno que están en una etapa intermedia y algunos remozados
como el chino o algunas intenciones de llevarse a cabo en la India muestran una gran gama de experiencias
para el estudio tanto aplicado como académico.
Uno de los objetivos de este capítulo es proveer de un recuento de bibliográfico a la discusión de los autores
de las ponencias que están plasmadas en los documentos que siguen a este resumen. El presente documento
contiene, después de la introducción, un capítulo donde se hace una revisión de las diversas definiciones que
se han elaborado sobre las APP. Luego se hace una revisión de las experiencias obtenidas al momento de las
llamadas a licitación de los proyectos, también se revisa la literatura con respecto a las ofertas de inversiones,
se presenta brevemente el manejo de riesgo como un determinante de las formas de APP, finalmente se
expone la importancia de la institucionalidad en este tipo de proyectos.
Definiciones
Las APP abarcan un amplio y variado abanico de posibilidades de ejecución, según el producto final de
provisión al consumidor, siendo principalmente infraestructura en bienes o servicios; pueden ser también
comprendidas en función a la durabilidad e irreversibilidad de las inversiones, por lo general son proyectos
que tienen una esperanza de vida y administración de al menos entre 20 y 30 años.
Las aplicaciones de APP son posibles en un sinnúmero de sectores, la experiencia internacional muestra
casos desde la construcción de hospitales y cárceles hasta carreteras y centrales de generación eléctrica.
Figura N° 2 Promedio quinquenal de APP por sector a nivel mundial
250
200
150
100
Energía
Telecomunicaciones
Transporte
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
0
1995
50
Agua y alcantarillado
Fuente: Banco Mundial y PPIAF
A nivel mundial, se observa que en los últimos siete años las inversiones en energía han marcado la mayor
participación del número de APP, siendo 111 de un total de 198 los países que tienen alguna participación
privada en la provisión de proyectos desde inicios del periodo observado. De 2.981 proyectos observados
desde 1990 hasta principios de 2014, el 87% está concentrado en el sector eléctrico (generación, transmisión
y distribución) y el 13% restante, en gas natural. En el sector transporte, si bien en los últimos años se ha
observado una moderación en la creación de nuevos proyectos, son 88 los países que cuentan con alguna
participación de privados en la provisión de obras de un total de 1.614 proyectos, el 55,6% representa carreteras,
el 26,2% representa puertos marítimos, 10,3% representa aeropuertos y 7,9% líneas férreas.
12 -
En contraste, los dos sectores que han visto reducidas las inversiones en APP son telecomunicaciones e
inversiones en saneamiento básico. En el primero son 856 los proyectos registrados hasta principios de
2014 y en tanto en el segundo sector el número total de inversiones llega a 864 proyectos, concentrados
principalmente en plantas de tratamiento de aguas servidas 57,2%, mientras que el restante representa
provisión de agua y redes de distribución.
La provisión por los diversos sectores ha sido clasificada por variados enfoques y son distintas las definiciones
que tanto organizaciones multilaterales como académicos han propuesto para las APP y sus numerosas
acepciones y énfasis. Según el Fondo Monetario Internacional (FMI) (2004), con un énfasis en las ventajas que
pueden representar las APP en la política fiscal de los países, define las APP como contratos de inversiones
ofertadas por el sector privado en actividades y sectores que tradicionalmente fueron provistos por el Estado1.
Luego, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo OCDE (2008) define las APP como el acuerdo
entre los gobiernos y uno o más participantes del sector privado, que incluye a las empresas que operan y
las que financian las concesiones, en cuyo acuerdo se alinean los objetivos del gobierno con los objetivos
de rentabilidad de los privados y en que la efectividad de esta coordinación se depende de una adecuada
transferencia del riesgo a los participantes privados2. Recientemente, el 2014, el Banco Mundial (BM) con
su dirección Public Private Infraestracture Advisory Facility (PPIAF), el Asian Development Bank (ADB) y el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) definen en conjunto las APP como los contratos de largo plazo entre
privados y gobierno, que al igual que en la definición de la OCDE donde existe una transferencia de riesgos, y
además se establece que la remuneración está ligada al desempeño. En estas definiciones de los organismos
multilaterales que ofician de consejeros de políticas económicas a los distintos países se ve una evolución en
la definición de los alcances de las APP en función a lo aprendido en el camino, esto principalmente explicado
por los problemas que se han ido mostrando en las primeras concesiones.
Figura N° 3 Número de proyectos por tipo de APP en el mundo 1990-2014
500
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Management and lease contract
Greenfield project
Divestiture
Concession
Fuente: Banco Mundial y PPIAF. *Nombres en inglés3
En la figura anterior se describen los datos con los cuales clasifica el Banco Mundial a los proyectos a nivel
mundial, se definen Divestiture o también conocida como privatización cuando el Estado vende el 100% de su
participación en una empresa pública al privado o en el caso de una venta parcial de acciones del Estado a
privado; Greenfield Project, cuando una entidad privada o una empresa conjunta público-privada construye y
opera una nueva planta para el período especificado en el contrato del proyecto. La instalación puede volver
1 Sobre los servicios que tradicionalmente son provistos por el Estado Musgrave (1959) tempranamente abre el camino para la asociación estratégica con el sector privado.
2 La OCDE, además, señala que la Comisión Europea (EC) (2004) destaca que a nivel de la comunidad europea el término asociado a APP o PPP no está definido. A su vez, el Banco de
Inversiones Europeo (EIB) (2004) define a las APP en términos generales que relaciona el sector privado con el sector público con el objetivo de incorporar la experticia y los recursos del
sector privado en las distintas obras públicas.
3 Banco Mundial y el PPIAF para más detalles ver http://ppi.worldbank.org/resources/ppi_glossary.aspx
- 13
al sector público, al final del período de concesión. Management and Lease Contracts una entidad privada se
hace cargo de la gestión de una empresa de propiedad estatal por un período determinado, mientras que las
decisiones de propiedad y de inversión se mantienen con el Estado y Concession que hace referencia a una
entidad privada se hace cargo de la gestión de una empresa de propiedad estatal por un período determinado
durante el cual también asume el riesgo de inversión significativa.
Por su parte, en la literatura académica Musgrave (1959) es una de las primeras referencias donde se van
elaborando los criterios de las APP. En Hodge, G. Greve, C. and Boardman, A (2010) hacen un recuento en
diversas aristas sobre las APP analizando el marco conceptual del surgimiento de esta figura de asociación
del Estado y privados, un buen complemento formal puede encontrarse en la formulación de un modelo
microeconómico expuesto en Iossa y Martimort (2015), donde se analiza la transferencia de riesgos y la
interacción de incentivos utilizando la literatura de contratos óptimos. Yang y Yang (2010) identifican que
en el proceso de elaboración de las APP la fase crítica es la de negociación de los términos en los cuales se
desarrolla la obra. Además, en su trabajo se exponen las diversas formas en las cuales se pueden ejecutar las
APP que en inglés se llaman: Build-own-operate-transfer (BOOT), join ventures (JV), sale-and-lease-back,
design-build-mantain y otras que son utilizadas en gran parte de las experiencias revisadas en el documento
y en especial en Estados Unidos de Norteamérica.
Llamado a licitaciones
En general en los países donde se licitan las obras públicas con APP, el proceso de licitación se compone de
varios pasos. En primer lugar, el gobierno pondrá en marcha una propuesta de proyecto que será evaluado por
las empresas privadas, las que bajo criterios de rentabilidad contable y económica pueden generar una oferta
o no para la participación en la realización del proyecto.
Organismos públicos analizarán las propuestas de las empresas privadas, son diversos los criterios que se
tienen para la evaluación de proyectos (atributos sociales, rentabilidad financiera, viabilidad legal, factibilidad
técnica, etc.). La idea fundamental es que el precio del proyecto no sea la única variable que determina la
realización o no del proyecto; por ejemplo, la calidad de la construcción propuesta por el contratista es una
variable a considerar y cobra más sentido cuando se la valora en términos de bienestar social. En específico,
los procedimientos de licitación pueden ser variados según las realidades de los países, además los procesos
cambian según la orientación que cada gobierno busca en las realizaciones de proyectos. La iniciativa por el
comportamiento competitivo parece ganar popularidad en la mayoría de los casos debido a su idea conceptual
de promover mejores precios (reducir el costo de implementación y mejorar la calidad de su cobertura).
La clarificación y la retroalimentación en los procesos de licitación son importantes para que las empresas
puedan mejorar sus propuestas y hacerlas más competitivas. Sobre este tema, algunos aspectos críticos están
bajo estudio, como se describe a continuación. Primero, el precio de un contrato de construcción por un
socio privado es un tema esencial. En segundo lugar, el procedimiento de licitación y finalmente, pero no
menos importante, la gestión de riesgos en el que se incurre en el modelo. Suponemos que la licitación precio
depende de varios factores: el costo del proyecto, el número de oferentes y su experiencia en el campo, las
políticas gubernamentales sobre la creación de la competencia y la gestión de riesgos.
Existen diversas aproximaciones al establecimiento de los precios. Los métodos más conocidos en la
literatura son los de valor presente neto, por ejemplo expuestos en Shen et al. (2002), los modelos de
regresión Ngee (1997), Simulaciones de Monte Carlo Zhang (2009), los precios en función al costo social
marginal Eriksen y Jensen (2010), Sistema de-Dynamics Xu et al (2012) y la lógica difusa Ng et al. (2007). La
literatura se centra principalmente en la fijación de precios para proyectos de infraestructura, mientras que
los mecanismos de fijación de precios para asociaciones con fines educativos, soluciones de cuidado de la
salud o el funcionamiento de prisión son menos comunes.
La decisión de las empresas en la presentación de una propuesta para participar de la convocatoria
no necesariamente se refleja en el precio del proyecto. El precio no es igual a hacer una oferta. Como se
dijo anteriormente, el contratista tendrá también otros factores en cuenta, como el número de oferentes
14 -
potenciales en la licitación, se ponderará la calidad de gestión del gobierno o del atractivo del proyecto a
realizarse en determinado contexto institucional. Estas variables, junto a otras que no necesariamente
son observables o medibles, serán determinantes considerados en la composición de la oferta óptima.
Shir y Chan (2003), por ejemplo, proponen un modelo para la determinación de ofertas de contrato
mínimo en función a los incentivos/desincentivos que propone el departamento de transporte de
Florida en Estados Unidos. Recientemente, Schepper, Haezendonck y Dooms (2015) encuentran que
mientras el interés de las agencias de gobiernos sobre la contratación de asociaciones públicas y
privadas aumentan, de parte del sector privado existen costos de transacción estimados tan altos que
desincentiva la participación del sector privado al menos para en el caso de Bélgica.
Por otro lado, el gobierno tiene que hacer frente a la conducta inapropiada de los postores o al menos
establecer casos claros de legitimidad. Costos de información asimétrica, la incursión en problemas de
riesgo moral y los problemas de selección adversa son los problemas habituales. De Palma et al. (2009)
explora los riesgos que conlleva a cada tipo de proyecto en función a su propia naturaleza. Estos se
los clasifica en i) la percepción que tenga el contratante (entidad pública) sobre el privado y el riesgo
que asume al desconocer la habilidad del privado en la operación y administración del proyecto; ii)
asimetrías de información en todos los participantes, inclusive en los ciudadanos o electores, los
riesgos pueden ir desde capacidades de financiamiento, la probabilidad de ocurrencia de desastres
naturales, posibles shocks macroeconómicos y falla en la estimación de la demanda. Por último, iii) el
riesgo que perciba el contratado (privado) sobre las condiciones de inestabilidad de la entidad pública
mandante. Los riesgos observados van desde la inestabilidad política, el riesgo regulatorio y de igual
que los problemas de asimetría de información, riesgos de demanda. En definitiva, los acuerdos APP
están expuestos a ser costosos debido a algunos cargos extra por problemas institucionales.
Ofertas de inversión
Desde el punto de vista de un contratista, Wang et al. (2009) explican mediante una clasificación por
fases las licitaciones públicas. Las etapas comienzan en la adquisición de la información del proyecto,
seguido de una preevaluación del proyecto y la decisión de realizar una oferta o no al contratante. En
tercer lugar, en medio de la evaluación del proyecto, la parte privada decide cómo hacer una oferta y
propone la forma de atender los requerimientos demandados del proyecto. Trabajos más recientes
logran asignar probabilidades de aceptación de los costos para las propuestas económicas en las ofertas
realizadas como se describe con “iso-score-curves (ISCG)” en Ballesteros-Pérez, González-Cruz y
Cañavete-Grimal (2013), otra alternativa expuesta por Chou, Pham y Wang (2013) es la estrategia de
estimación de jerarquía difusa (FAHP en inglés) para la determinación de los ponderadores de posibles
riesgos y sus costos en el desarrollo del proyecto y en función a estos la elaboración de la oferta al
contratante.
Asimismo, cuando tomamos en cuenta el gobierno, el proceso de licitación puede ser visto constando de
los siguientes pasos: (1) el gobierno lanza un proyecto y que llama a licitación (2) las entidades privadas
evaluarán el proyecto y deciden si hacer una oferta o no, (3) el gobierno realizará una precalificación de
las ofertas, (4) los proponentes realizan más estudios de factibilidad y deciden sobre los términos donde
entrarían a negociar con el contratante, (5) el gobierno seleccionará la oferta más atractiva y con ello se
inicia el proceso de concesión de la obra.
Wang et al. (2009) dan una visión general de la investigación realizada sobre la preevaluación de
proyectos en un contexto de anuncios de licitaciones de proyectos. Se entiende la preevaluación como la
determinación por parte del privado si es interesante o no gastar tiempo y recursos en el procedimiento
de licitación. Al lado de las metodologías de fijación de precios generales antes mencionadas, una
amplia gama de decisiones en base a metodologías que se conoce en la literatura están disponibles
en el sector privado. Los métodos abarcan desde la medición de probabilidad de ganar una apuesta
Cagno et al. (2001), la óptima duración del período de concesión Ng et al. (2007) y la composición de
una cartera de proyectos Wang et al. (2009). Recientemente el trabajo de Ishil, Takano y Muraki (2014)
se presenta un modelo de estimación del costo de horas por trabajador en un contexto de contratación
- 15
competitiva para obras de contratación por tipo de proyecto. Estas metodologías tienen una aplicación
general y coadyuvan a la investigación en APP, pero no son propiamente relacionadas con este sector.
Los métodos más aplicados son los métodos de costos como se ve en Okpala (1991), métodos de proceso
de jerarquía analítica Alidi (1996), la programación lineal entera Gori (1996), los métodos de lógica
difusa Wong et al. (2000) y evaluaciones basadas en la teoría de utilidad Moselhi y Deb (1993). Zitron
(2006) comenta que la oportunidad de ganar una apuesta juega un significativo papel en la oferta o no
al momento de ofertar, al lado de la percepción de riesgo del proyecto.
Desde el punto de vista público, McAfee y McMillan (1986) afirman que la falta de postores puede
implicar la alteración del valor para el concepto de dinero y, por el contrario, un mayor número de
oferentes podría obligar a los postores fuertes para ser reacios a hacer una oferta por la reducida
probabilidad de ganar, mientras que ellos se enfrentan a un posible alto costo hundido de la viabilidad y
licitación costos. De igual manera, Engel, Fischer and Galetovic (2003) advierten que en determinados
casos las decisiones de los “policy makers” al momento de considerar las ofertas de los privados
enfrenta el riesgo de garantizar la solvencia financiera de las empresas privadas que se encargan de
la construcción de las obras, este ejemplo es analizado para Latinoamérica en el caso de las obras en
modalidad built-operate-transfer BOT.
En consecuencia, el gobierno puede entrar en juego para estimular la competencia en la etapa de
licitación. Zou y Fang (2008) argumenta la falta de competencia como una de las importantes razones
para el fracaso en las APP. Ho (2008) utilizó un enfoque de juego teórico para modelar una posible
oferta de sistema de compensación por parte del gobierno en el que se paga al segundo mejor postor
una cuota de compensación para cubrir sus costos de preparación de la oferta. Solamente bajo un
número limitado de condiciones, la compensación oferta podría ayudar, pero en general el efecto no
es abierto y se asesora a los gobiernos contra compensar a los licitadores; sin embargo, los supuestos
aplicados pueden ser cuestionados.
Todos los licitadores se supone que son igual de buenos, la atribución del proyecto se basa
exclusivamente en el precio y la indemnización de la oferta solamente se da a la segunda mejor oferta,
que no es realmente una reproducción de la realidad, evidencia válida para casos particulares. Los
gobiernos pueden aplicar diferentes esquemas de compensación de ofertas y se podría argumentar
que una parte igual a la indemnización a todos los ofertantes preseleccionados sea decreciente en
función de la calidad de cada oferta con respecto a la mejor opción. No hay un consenso sobre la política
aconsejable: en los Países Bajos, por ejemplo, la cuota de compensación se ha aumentado, mientras
que en las preocupaciones del Reino Unido se plantearon sobre posibles incentivos perversos de los
licitadores no cualitativos que, atraídos por la compensación, harán una oferta de todos modos sin ser
adecuadamente capaz de conducir el proyecto.
Manejo del Riesgo
Otra de las aristas donde se ha desarrollado mucha evidencia es el estudio del manejo y transferencia
de riesgo. Como se define en Engel, Fischer y Galetovic (2014), el principio general para la contratación
óptima es la selección de un concesionario mediante una licitación competitiva de un proyecto bien
definido con la determinación de estándares de calidad bien definidos y cuantificables. Asimismo, si
bien se puede optimizar la contratación de concesionarios en distintas etapas, la gestión adecuada
del riesgo es clave en cualquier proyecto. Al-Bahar y Crandall (1990) definen la gestión de riesgo: “La
exposición a la posibilidad de ocurrencias de eventos de manera adversa o favorable afectando los
objetivos del proyecto como consecuencia de la incertidumbre”. En consecuencia, el riesgo es una
función de la incertidumbre de un evento y la potencial pérdida o ganancia resultante del evento.
En Thomas et al. (2006) se propone una metodología en el marco de información difusa y criterio
de falla que combina información obtenida asociada al proyecto junto a la opinión de expertos. En
contraste, Zhang y Zou (2007) proponen la ponderación de la información difusa en función a un
orden jerárquico para la evaluación de un entorno de riesgo relativo a los proyectos de empresas
conjuntas o “joint venture”.
16 -
Grimsey y Lewis (2002) ponen de manifiesto que el riesgo en un proyecto APP se debe principalmente a la
complejidad de la disposición en sí de la inversión. De Palma et al. (2009) añaden el riesgo incorporado en el
propio acuerdo contractual a los riesgos tradicionales de proyectos.
Según Zwikael y Saleh (2007), la calidad de la gestión de riesgos planificación tiene un impacto positivo sobre
las medidas de éxito como la satisfacción de clientes y rendimientos técnicos. La planificación implica varios
pasos que se pueden resumir de la siguiente manera: riesgo de identificación, análisis de riesgos y evaluación,
gestión de riesgos y la respuesta del sistema de riesgos de administración, como se muestra en Al-Bahar
y Crandall (1990). En los proyectos, también hay que tener en cuenta el comportamiento y la respuesta a
la incertidumbre y observar si la respuesta adecuada y las acciones pueden ser: la evitación, la reducción y
prevención, la retención, la transferencia o el aseguramiento. Además, los riesgos no son solo considerados
en la negociación del contrato, sino también los riesgos deben ser monitoreados durante el ciclo de vida del
proyecto, de modo que haya una coparticipación en los riesgos entre la administración pública y privada
Monteiro (2010) y Zou y Fang (2008).
Para analizar la experiencia en la gestión de riesgos en las APP Fisher (2010) identifica tres dimensiones
a considerar. En primer lugar, hay que evaluar los riesgos considerando todo el ciclo de vida del proyecto,
desde la preparación hasta el traslado y asignar acciones de control para las incertidumbres en el largo plazo.
Luego, el análisis de los intereses de la parte pública, así como de la parte privada, tiene que ser estudiado.
Finalmente, Fischer (2010) afirma que la propia gestión de riesgos del proyecto tiene que estar integrada con
las otras dimensiones, más aún considerando que el periodo de duración de los proyectos sobrepasa los 30
años en promedio.
Los estudios de casos pueden dar ideas de gestión en el que corre el riesgo de tener en cuenta y cómo la
gestión de ciertos riesgos ha influido en el éxito de un proyecto. Shen et al (2006), por ejemplo, utiliza como
estudio el parque temático Disneyland en Hong Kong para identificar las áreas de riesgo clave en el desarrollo
e implementación del proyecto. Li et al (2005) identificó la asignación de riesgos preferida en proyectos de
construcción en el marco de iniciativas público-privadas del Reino Unido.
Los investigadores publicaron esquemas de clasificación de riesgo y las enormes listas de posibles riesgos
existentes con el levantamiento de datos de diversas fuentes como encuestas y entrevistas de similar manera,
otra clasificación es encontrada en Grimsey y Lewis (2002), donde definen los riesgos globales y elementales.
Se aplican otros autores e instituciones en los diferentes esquemas de clasificación en función de las
características del contrato (por ejemplo Monteiro, 2010, Loosemore, 2007). Li et al. (2005) clasifican los
riesgos en tres niveles: a nivel macro con riesgo exógeno que ocurre fuera del proyecto, el nivel meso de los
riesgos que se producen dentro de los límites de las incertidumbres del proyecto y el nivel micro, debido a
diferencias inherentes entre lo público y privado. No obstante, sea cual fuere la clasificación y el esquema que
se aplica, una evaluación del ciclo de toda la vida es importante y muchas veces determinante. y los riesgos
del proyecto en sí, así como los riesgos exógenos, deben ser identificados.
Al momento de estudiar los impactos que devienen de los riesgos cuando estos son un hecho real en el
proyecto, se pueden ver las diferentes formas de estrategias metodológicas para analizar. Grimsey y Lewis
(2002) cita diversas metodologías de evaluación de impacto.
Medda (2007) desarrolló un modelo de asignación teórica de los riesgos en las APP de transporte. El autor se
basa en la teoría de juegos y considera el acuerdo entre lo público y lo privado, de manera de aproximarlos a
un juego de negociación o final de partido, arbitraje entre dos agentes compiten para lograr el acuerdo más
razonable. Lam et al. (2007) utilizan un enfoque cuantitativo también similar al anterior. El objetivo de la gestión
del riesgo es visto como la minimización del costo total de los riesgos de un proyecto. Los autores utilizan la
teoría de conjuntos difusos. La lógica difusa se aplica para transformar variables lingüísticas en subconjuntos
borrosos con el fin de realizar operaciones matemáticas borrosas. Sobre aplicaciones de lógica difusa, que ganó
popularidad y también se ha aplicado recientemente, se puede observar Jin (2011) y Li y Zou (2011).
Otros principios de asignación de riesgos son a menudo cualitativos y se basan en la opinión de expertos,
una herramienta aplicable en la práctica son las matrices de riesgo. En una matriz de riesgo, el papel de cada
- 17
uno de los interesados en la mitigación del riesgo es definido. Loosemore (2007) enumera las condiciones
necesarias con el fin de asignar el riesgo a un determinado estado y la participación de un agente. Li et al.
(2005) propone una asignación clara de los roles en el manejo del riesgo: el sector público debe llevar la
disponibilidad de toda la información y garantías para la ejecución de un proyecto, minimizar los riesgos
políticos y brindar garantías institucionales. Por otro lado, el sector privado debe cuidar de la mayoría de
los riesgos que están relacionados con el cumplimiento de los plazos de construcción y mantención de las
obras, y otros compromisos asumidos al momento de ganar el acuerdo. Mientras que los riesgos de la relación
entre el sector público y privado, los riesgos de fuerza mayor y el riesgo de cambios en la legislación debe ser
compartida y minimizada. Jin y Zhang (2011) utiliza redes neuronales para decidir, ya sea para mantenerse
o abstenerse de tomar cualquier forma híbrida de riesgo compartido. Este método utiliza una aproximación
costo-beneficio análisis basado en economía de los costos de transacción.
Institucionalidad
El análisis sobre la importancia de la institucionalidad en la literatura sobre APP´s es motivado en la necesidad
de continuidad a los proyectos de inversión más allá de los ciclos electorales y económicos a los cuales están
expuestos los distintos países. Para esto son variados los aportes que proponen el fortalecimiento de la
institucionalidad como herramienta para su administración y gestión para el éxito de sistemas de asociaciones
público-privadas en las economías.
El diseño y planificación de obras públicas enfrenta el desafío de minimizar la selección errónea en los
proyectos a desarrollar (baja rentabilidad económica y poco impacto social), evitar la aparición de elefantes
blancos y reducir el espacio para renegociaciones ventajosas con costos a los usuarios de las obras públicas.
Un aspecto importante de la institucionalidad para el manejo de asociaciones públicas y privadas es el
relacionamiento entre las partes. Wang et al (1999), (2000) a,b,c; Wang y Tiong (1999), (2000); Zhang et
al (1998); Zhang and Kumaraswamy (2001) muestran experiencias de relacionamiento entre público y
privado en proyectos BOT para Estados Unidos, Inglaterra y China, donde se proponen identificar factores
de coordinación exitosos para intensificarlos y factores de fracaso para corregirlos y tomarlos en cuenta en
nuevos proyectos. Se puede resumir de esta evidencia que una de las claves para un buen desempeño de
ambas partes es alcanzado gracias al efectivo manejo del riesgo político y en el plano económico la estabilidad
cambiaria y la minimización del riesgo financiero.
De igual manera, la gobernanza y el “accountability” de las APP son determinantes para generar incentivos
de participación de empresas del sector privado y cumplir la ejecución de proyectos diseñados por el sector
público. Según el Banco Mundial (2014), una agencia de seguimiento de proyectos de APP debería tener la
capacidad de funcionar con al menos dos separaciones en sus funciones. Primero, la posibilidad de acelerar la
implementación de contratos de asociaciones público-privadas, su tarea fundamental se encuentra dedicada
a la gestión día a día con la mira puesta en la potencialidad de futuras obras, el aporte de esta instancia es
valioso en la elaboración primaria de contratos de nuevos proyectos y en velar el cumplimiento de los ya
firmados.
La segunda función tiene que ver con la revisión para la aprobación de etapas fundamentales de los proyectos.
En esta instancia es importante evitar la exposición de la renegociación ventajosa de algunas empresas y
por ello otro argumento para fortalecer las agencias de seguimiento, una argumentación en esta línea puede
encontrarse en Engel, Fischer y Galetovic (2014).
En 2012, la OCDE formó un consejo de expertos para elaborar 3 mayores recomendaciones sobre principios de
gobernanza en las asociaciones público-privadas. El primer principio destaca la conformación de un marco
institucional claro, practicable y legítimo en la formación de una autoridad competente y adecuadamente
financiada. Esta recomendación tiene mucho que ver con la sugerencia del Banco Mundial (2014) sobre las
unidades especializadas creadas por la autoridad para la gestión de APP antes expuestas.
El segundo principio llama a la selección de privados cuidadosamente elegidos cuyo método de inversión
sea propenso a producir mayor valor por su presupuesto en inglés Value for Money. Para ello, los factores
18 -
de riesgo clave y características de los proyectos específicos deben ser evaluados mediante la realización
de operación previa de los proyectos antes de su recepción. Finalmente, el tercer principio es el uso del
presupuesto asignado al proceso de manera transparente de forma tal de minimizar riesgos fiscales y
garantizar la integridad del proceso de adquisición. Este principio es fundamental en la discusión de los
procesos de privatización, Tanzi (1998) y Brune, Garrett y Kogut (2006) trabajando el argumento entre las
experiencias de privatización y fallas en la transparencia de las adquisiciones de parte de privados en los
procesos de compras de empresas públicas.
Referencias
Alidi, A.S., 1996, Use of the analytic hierarchy process to measure the initial viability of industrial projects, International
Journal of Project Management 14, 205–208
Al-Bahar, J., Crandall, K. (1990), Systematic risk management approach for construction projects, Journal of Construction
Engineering and Management 116, 533–546.
Banco Mundial (2014) Public-Private Partnerships: Reference Gruide Versión 2.0 http://ppp.worldbank.org/publicprivate-partnership/library/public-private-partnerships-reference-guide-version-20
Ballesteros-Perez, Gonzalez-Cruz y Cañavete-Grimal (2013), On competitive bidding: Scoring and position probability
graphs International Journal of Project Management 31, 434–448
Cagno, E., Caron, F., Perego, A.,(2001) Multi-criteria assessment of the probability of winning in the competitive bidding
process, International Journal of Project Management 19, 313–324.
Chou, Pham y Wang (2013) Bidding strategy to support decision-making by integrating fuzzy AHP and regression-based
simulation: Automation in Construction 35, 517–527
De Clerck, D., E. Demeulemeester y W. Herroelen. (2012) Public a Private Partnerships: Look before you lea pinto marriage.
Review of business and Economics literature, Vol. 57 Iss 03
De Palma, A., Leruth, L., Prunier, G. (2009) Towards a principal-agent based typology of risks in Public-Private Partnerships,
IMF
EC (2004), Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, COM
(2004) 327 Final, European Commission, Brussels.
EIB (European Investment Bank) (2004), The EIB’s Role in Public-Private Partnerships (PPPs), European Investment Bank,
Luxembourg, www.eib.org/Attachments/thematic/eib_ppp_en.pdf
Eriksen, K.S., Jensen, S.( 2010) The cost of second best pricing and the value of risk premium, Research in Transportation
Economics 30, 29–37
Engel, Fischer and Galetovic (2003) Privatizing Highways in Latin America: Fixing what went wrong, Economia, Fall 2003
Engel, Fischer and Galetovic (2014) Economía de las asociaciones público–privadas: una guía básica, Fondo de Cultura
Económica
FMI (2004) Public Private partnerships Documento preparado por Fiscal Affairs Department, disponible en https://www.
imf.org/external/np/fad/2004/pifp/eng/031204.pdf
Fischer, K., 2010, An integrated risk management system (IRMS) for PPP projects, Journal of Financial Management of
Property and Construction 15, 260–282
Gori, E., 1996, Portfolio selection of capital investment projects in the Durban Metropolitan Region, Construction
Management and Economics 14, 451–456
Grimsey, D., Lewis, M.K., 2002, Evaluating the risks of public private partnerships of infrastructure projects, International
Journal of Project Management 20, 107–118.
Hodge, G.A.,(2010), Reviewing public-private partnerships: some thoughts on evaluation, en Hodge, G., Greve, C. and
Boardman, A. eds., International Handbook on Public-Private Partnerships (Edward Elgar Cheltenham), 81–112.
- 19
Ho, S.P., 2008, Government policy on PPP financial issues: bid compensation and financial renegotiation, in Akintoye, A.,
and Beck, M. eds., Policy, Finance & Management for Public-Private Partnerships (Willey-Blackwell, Oxford), 267–300.
Iossa E. y Martimort D. (2015) The simple microeconomic of Public-Private Partnerships Journal of Public Economic Theory
17(1), pp. 4-48
Ishil, Takano y Muraki (2014) A sequential competitive bidding strategy considering inaccurate cost estimates Omega (42)
pp 132-140
Jin, X., 2011, Model for effi cient risk allocation in privately fi nanced public infrastructure projects using neuro-fuzzy
techniques, Journal of Construction Engineering and Management 137, 1003–1014.
Lam, K.C., Wang, D., Lee, P.T.K., Tsang, Y.T., 2007, Modelling risk allocation decision in construction contracts,
International Journal of Project Management 25, 485–493.
Li Yaning Tang a,1, Qiping Shen a,*, Eddie W.L. Cheng (2010) A review of studies on Public–Private Partnership projects in
the construction industry
Li, B., Akintoye, A., Edwards, P.J., Hardcastle, C., 2005, Th e allocation of risk in PPP/PFI construction projects in the UK.
International Journal of Project Management 23, 25–35
Li, J., Zou, P.X.W., 2011, Fuzzy AHP-based risk assessment methodology for PPP projects, Journal of Construction
Engineering and Management 137, 1205–1209
Loosemore, A.N.M., 2007, Risk allocation in the private provision of public infrastructure, International Journal for Project
Management 25, 66–76.
McAfee, R.P., McMillan, J., 1986, Bidding for contracts: a principal-agent analysis, Rand Journal of Economics 17, 326–338.
Moselhi, O., Deb, B., Project selection considering risk, Construction Management and Economics 11, 45–52.
Monteiro, R.S., 2010, Risk management, in Hodge, G., Greve, C. and Boardman, A. eds., International Handbook on PublicPrivate Partnerships (Willey-Blackwell, Oxford), 262– 291.
Medda, F., 2007, A game theory approach for the allocation of risks in transport public private partnerships, International
Journal of Project Management 25, 213–218.
Musgrave, R.A. (1959), The Theory of Public Finance: A Study in Public Economy, McGraw-Hill, New York, United States Ng,
S.T., Xie, J., Cheung, Y.K., Jeff eries, M.(2007) A simulation model for optimizing the concession period of public-private
partnership schemes, International Journal of Project Management 25, 791–798
Ngee, L., Tiong, R.L.K., Alum, J., (1997), Automated approach to negotiation of BOT contracts, Journal of construction in
civil engineering 11, 121–128.
Okpala, D.C., 1991, Evaluation and selection of construction projects in Nigeria, Construction Management and Economics
9, 51–61.
OECD (2008) Public–Private Partnerships: In persuit of risk sharing and value for money, http://www.oecd-ilibrary.org/
governance/public-private-partnerships_9789264046733-en
OECD (2012) Recommendation of the Council on Princeples for Public Governance of Public–Private Partnerships. http://
www.oecd.org/governance/budgeting/PPP-Recommendation.pdf
Shen, L.Y., Li, H., Li, Q.M., (2002), Alternative concession model for build operate transfercontract projects, Journal of
Construction Engineering and Management 128, 326–330.
Shen, L.Y., Platten, A., Deng, X.P., 2006, Role of public private partnerships to manage risks in public sector projects in
Hong Kong, International Journal of Project Management 24, 587–594
S. De Schepper, E. Haezendonck y M. Dooms (2015) Understanding pre-contractual transaction costs for Public–Private
Partnership infrastructure projects International Journal of Project Management 33 (2015) 932–946
Shr, J.F. and Chan, W.T. (2003) A method to determine minimum contract bids for incentive highway projects, International
Journal of Project Management 21, 601–615.
Tanzi V. (1998) Corruption Around the World Causes, Consequences, Scope, and Cures IMF Staff Papers Vol. 45, No. 4
(December 1998) © 1998 International Monetary Fund
20 -
Thomas, A.V., Kalidindi, S.N., Ganesh, L.S., (2006). Modelling and assessment of critical risks in BOT road projects.
Construction Management and Economics 24 (4), 407–424.
Wang, S.Q., Tiong, R.L.K., (1999). Political risks: analysis of key contract clauses in China’s BOT project. Journal of
Construction Engineering and Management 125 (3), 190–197
Wang, S.Q., Tiong, R.L.K., 2000. Case study of government initiatives for PRC’s BOT power plant project. International
Journal of Project Management 18 (1), 69–78.
Wang, S.Q., Tiong, R.L.K., Tong, S.K., Ashley, D., 2000a. Evaluation and management of foreign exchange and revenue
risks in China’s BOT projects. Construction Management and Economics 18 (2), 197–207.
Wang, S.Q., Tiong, R.L.K., Tong, S.K., Ashley, D., 2000b. Foreign exchange and revenue risks: analysis of key contract
clauses in China’s BOT project. Construction Management and Economics 18 (3), 311–320.
Wang, S.Q., Tiong, R.L.K., Tong, S.K., Ashley, D., 2000c. Evaluation and management of political risks in China’s BOT
projects. Journal of Construction Engineering and Management 126 (3), 242–250.
Wang, J., Xu, Y., Li, Z. (2009) Research on project selection system of pre-evaluation of engineering design project bidding,
International Journal of Project Management 27, 584–599.
Wong, E.T.T., Norman, G., Flanagan, R. (2000) A fuzzy stochastic stochastic technique for project selection, Construction
Management and Economics 18, 407–414.
Wettenhall, R. (2010), Mixes and partnerships through time, in Hodge, G. Greve, C. and Boardman, A. International
Handbook on Public- Private Partnerships(Edward Elgar, Cheeltenham) 17 – 42
Yang, J-B., Yang, C-C.(2010) Evaluating schedule delay causes for private participating public construction works under
the Build-Operate-Transfer model, International Journal of Project Management 28, 569–579.
Xu, Y., Sun, C., Skibniewski, M.J., Chan, A.P.C., Yeung, J., Cheng, H.( 2012), System dynamics (SD)-based concession
pricing model for PPP highway projects, International Journal of Project Management 30, 240–251.
Zhang, X. Q.,(2009), Win-win concesiion perion determination methodology, Journal of Construction Engineering and
Management 135, 550–558.
Zitron, J., 2006, Public-private partnership projects: Towards a model of contractor bidding decision making, Journal of
Purchasing and Supply Management 12, 53–62.
Zou, P., Fang, D., 2008, A life-cycle risk management framework for PPP infrastructure projects, Journal of Financial
Management of Property and Construction 13, 123–142.
Zwikael, O., Saleh, A., 2007, Planning eff ort as an eff ective risk management tool, Journal of Operations Management 25,
755–767.
Zou, P., Fang, D., 2008, A life-cycle risk management framework for PPP infrastructure projects, Journal of Financial
Management of Property and Construction 13, 123–142.
Zhang, G.M., Zou, P.X.W., (2007). Fuzzy analytical hierarchy process risk assessment approach for joint venture
construction projects in China. Journal of Construction Engineering and Management 133 (10), 771–779.
Zhang, W.R., Wang, S.Q., Tiong, R.L.K., Tong, S.K., Ashley, D., 1998. Risk management of Shanghai’s privately financed
Yan’an Donglu tunnels. Engineering, Construction and Architectural Management 5(4), 399–409.
Zhang, X.Q., Kumaraswamy, M.M., Zheng, W., Palaneeswaran, E., 2002. Concessionaire selection for build–operate–
transfer tunnel projects in Hong Kong. Journal of Construction Engineering and Management 128 (2), 155–163.
Zhang, X.Q., Kumaraswamy, M.M., 2001b. Procurement protocols for public–private partnered project. Journal of
Construction Engineering and Management 127 (5), 351–358
Diagnóstico desde el Gobierno:
Análisis histórico del funcionamiento de las
concesiones: Aspectos que han funcionado
bien y aspectos que requieren mejoras
Eric Martin
Coordinador de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas
www.clapesuc.cl
22 -
Diagnóstico desde el Gobierno: Análisis histórico del funcionamiento
de las concesiones: Aspectos que han funcionado bien y aspectos que
requieren mejoras
Eric Martin*
Esta presentación tiene por objetivo exponer algunos aprendizajes obtenidos en el transcurso de más de 21
años de aplicación del Sistema de Concesiones en Chile.
El desarrollo de proyectos de infraestructura en general y de concesiones en particular requiere de una mirada
de largo plazo, debido al tiempo que toma estudiar, diseñar y estructurar un proyecto de gran complejidad.
Como regla general, tanto para concesiones como para infraestructura ejecutada con presupuesto público,
suelen transcurrir entre 4 y 8 años desde que se genera una idea hasta que se materializa su construcción. Por
esta razón, se requiere que el proceso de desarrollo de los proyectos sea fluido y trascienda los ciclos políticos,
que son en general mucho más cortos que los de un proyecto.
Es por esta razón que, al asumir el nuevo gobierno, hemos continuado con lo que ya se venía realizando, de
manera de no producir un freno en inversiones necesarias para el desarrollo del país. Esta situación queda
ejemplificada en el proceso de licitación del aeropuerto Arturo Merino Benítez, donde eventualmente se
realizaron algunos ajustes a las bases que se consideraron necesarios para asegurar el éxito del proyecto
dentro de los lineamientos del gobierno. En este caso, hubo un proceso de precalificación donde pasaron 15
postulantes y finalmente se recibieron cinco ofertas.
Figura N°1: Proceso de licitación de AMB
Continuidad en
el proceso del
desarrollo del
proyecto
AMB
Mejora
a las bases
anticipando los
problemas
15 precalificados
5 ofertas
* Ingeniero Civil Industrial, Universidad de Chile. A la fecha de elaboración de este libro, Coordinador de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas
- 23
Para el desarrollo del programa de concesiones, se requiere de una aproximación conjunta entre todos los
actores involucrados, sobre cómo se responde al desafío de mejorar la infraestructura e invertir más. Ello
permite anticipar problemas y ponerlos a disposición de quienes están desarrollando los proyectos, para así
mejorar las condiciones de licitación.
Figura N°2 Actores del Sistema de Concesiones
Ministerio
de Obras
Públicas
Constructoras
Mandantes
Inversionistas
Habitantes
DIPRESMinisterio de
Hacienda
Actores
públicos
Contraloría
General de
la República
Operadores
Contribuyentes
Usuario
Garantizadores
deuda
Actores
privados
Financistas
Corto Plazo
Incumbentes
Ministerio
de Medio
Ambiente
Ministerio
de Desarrollo
Social
Autoridades
Locales
Afectados
Calificadoras
de Riesgo
Financistas
Largo Plazo
Organismos
de la
Sociedad
Civil
Cuando se trata de la asociación público-privada, existe una malla bastante compleja de actores involucrados.
En primer lugar están los actores públicos, como el Ministerio de Obras Públicas y la Coordinación de
Concesiones, pero también hay una gran cantidad de organismos vinculados al mecanismo de concesiones
que debe ser considerada.
Dentro de estos se cuentan los mandantes de infraestructura, que encargan el desarrollo de sus obras por
concesión al Ministerio de Obras Públicas, tales como el Ministerio de Justicia, el Ministerio de Salud y otros.
Como es razonable de esperar, estos organismos tienen sus propias condiciones y requerimientos, por lo que
su participación es crítica en el desarrollo del proyecto, tanto en su diseño como en la operación y explotación.
Otro actor público importante es el Ministerio de Desarrollo Social, el que es responsable de desarrollar
y aplicar las metodologías de evaluación social de los proyectos. Sin embargo, las metodologías vigentes,
que han respondido adecuadamente a un cierto escenario y condiciones, hoy se enfrentan a una realidad
diferente, donde existe una serie de elementos que deberían incorporarse a sus metodologías de evaluación.
La metodología actual no incorpora adecuadamente variables como la reducción de accidentes en ruta
y otros elementos. Por lo tanto, requerimos tener un abanico de opciones capaz de capturar aquellas
externalidades que se generan, tanto positivas como negativas, e incorporarlas al sistema de evaluación de
la rentabilidad social.
La institucionalidad ambiental es otro actor relevante que requiere actualmente una aproximación distinta en
los procesos e instrumentos necesarios para obtener la Resolución de Calificación Ambiental. Debe iniciarse
un trabajo conjunto y coordinado para relevar los mecanismos que mejoran el desarrollo de los proyectos, sin
dejar de atender las condiciones ambientales que la sociedad ha definido como necesarias.
La Dirección de Presupuesto –Dipres– es otra institución del ámbito público a considerar. En la gestión del
sector público debe tenerse siempre presente el mantenimiento de los equilibrios fiscales y al elaborar los
presupuestos ministeriales esto no deja de generar cierta tensión entre los ministerios sectoriales y Dipres. Y
en el caso de las concesiones, se requiere una mirada de largo plazo, porque las concesiones generan pasivos
ciertos y contingentes que se deben mirar en forma diferente a los de otros servicios públicos. En este aspecto
se da la paradoja que mientras el MOP genera más inversión, más se incrementa el pago del IVA que se debe
pagar al concesionario, lo que abulta el compromiso presupuestario del MOP. Dado el crecimiento de los
ingresos en la infraestructura concesionada en explotación y de la construcción de nueva infraestructura,
24 -
el pago de IVA tiende a crecer más rápido que el crecimiento tendencial del presupuesto. Entonces, se debe
analizar qué pasa con la estructura de los compromisos que adquiere el Estado cuando se hace este tipo de
intervenciones y mirar cómo se aborda el pago del IVA, tanto de construcción como de explotación, y cómo
debe atenderse a fin de no generar un freno al desarrollo de la infraestructura.
En lo que respecta a los actores privados, destacan los operadores, constructores e inversionistas. En este
punto, es muy importante un trabajo integrado para desarrollar este tipo de proyectos por la relevancia de la
estructuración financiera del proyecto (project finance). La forma en que se estructura la deuda es relevante al
momento de participar en una licitación, pudiendo constituirse en una importante ventaja competitiva.
Sin duda que otro de los actores importantes desde el ámbito privado son las clasificadoras de riesgo, ya que
la evaluación del riesgo del proyecto es fundamental para que este sea analizado por la industria financiera y
determinará quiénes estén dispuestos a tomar estos riesgos de largo plazo.
Por otra parte, la infraestructura de concesiones necesariamente requiere una proximidad día a día con
el mundo financiero, porque este asume gran parte del riesgo, y si no se abordan adecuadamente sus
preocupaciones, las que, además, cambian en el tiempo, es imposible generar condiciones favorables para
que el empresariado y la industria se incorporen a este tipo de desafíos.
Finalmente, se encuentran los incumbentes, que son, básicamente, aquellos actores que se ven afectados
positiva y negativamente por un proyecto. Estos consideran además de los usuarios directos que transitan
por la ruta o usan el aeropuerto, a todos los que se encuentran en torno al área de influencia de la obra. Hoy
día tenemos una sociedad más involucrada y consciente de sus derechos y, por lo tanto, más dispuesta a
reclamar por sus intereses. Entonces, cuando por ejemplo se produce un alza de tarifas programada y fijada
por contrato, surge resistencia, y muchas veces más que quejarse por el pago, es por la calidad del servicio que
la gente percibe que está recibiendo. Otro ejemplo se encuentra en los movimientos sociales, como en el caso
de “los ciclistas furiosos”, donde el desafío se traduce en cómo considerar, canalizar y atender esta inquietud
ciudadana. Tenemos que hacernos cargo de una sociedad cada vez más exigente y cada vez más activa, donde
los problemas deben abordarse desde la complejidad de un proyecto que es de largo plazo.
En este mismo sentido, uno de los desafíos permanentes del mecanismo de concesiones es atender
oportunamente las necesidades de la comunidad, lo que se traduce en incorporar estos requerimientos en
los nuevos proyectos. o bien, en algunos casos, puede significar incluso la modificación de contratos para
incorporar nueva infraestructura o mejorar los estándares del servicio en infraestructura existente.
Derivado lo anteriormente expuesto, es que cobra relevancia abrir la discusión sobre el fortalecimiento de los
proyectos a través de niveles de servicio, aspecto que ha sido incorporado al desarrollo de la infraestructura
concesionada desde hace ya algunos años. Los proyectos han estado tradicionalmente más bien asociados
a su mantenimiento, donde el concesionario sabe qué tiene que hacer y en qué plazos, lo que da un cierto
grado de certeza. Pero cuando se avanza hacia niveles de servicio, se produce una transferencia de riesgo
al concesionario, debido a que para cumplir con ciertos estándares de servicio, el concesionario tendrá que
mantener y realizar las gestiones operacionales sobre la obra, todas las veces que sea necesario con el fin de
cumplir el nivel de servicios exigido u ofrecido.
Este enfoque, sin embargo, ofrece a los inversionistas y operadores la posibilidad de innovación. Si se propone
una fórmula que garantice el cumplimiento del nivel de servicio exigido, con una reducción de costos, es una
ganancia para el privado en una licitación, y puede significar también una ganancia para el interés público.
En este contexto, el Estado debe exigir y fiscalizar el cumplimiento de esas condiciones de servicio, pero
manteniendo una flexibilidad para absorber nuevas tecnologías. Una de las mayores dificultades en este
sentido se relaciona con las métricas. Se produce un desafío importante en generar el instrumental adecuado
que permita verificar el cumplimiento de indicadores explícitos de servicio.
Por otra parte, la aspiración de la Coordinación de Concesiones es fortalecer las confianzas a través del
cumplimiento de los compromisos, el fortalecimiento de las reglas del juego y contar con un marco regulatorio
claro y estable.
- 25
El perfeccionamiento de la institucionalidad efectivamente apunta a fortalecer la Coordinación de Concesiones
en términos presupuestarios, de gestión, competencias técnicas, financieras y de estudio, adicionalmente a
la atracción y retención del talento, así como también de la aproximación de la institución en el trabajo con
las distintas comunidades.
La institucionalidad tiene que estar a disposición de la gente y que la ciudadanía tenga a su disposición la
información relevante. El ‘accountability’ de la institución debe estar presente permanentemente. En la
actualidad están publicados todos los contratos de concesión y sus modificaciones, y aunque el ejercicio de
revisarlos es poco amistoso y los esfuerzos están enfocados en mejorar la forma de presentar la información
para que sea más fácil la búsqueda.
El principal desafío, no obstante, es tener más y mejor servicios de infraestructura. Y, consecuente con lo
anterior, que haya una adecuada distribución de riesgos en los contratos de concesión, que procure producir
beneficios para todos los actores involucrados. Eso ciertamente dará confianza al inversionista y a la
ciudadanía.
Finalmente, la invitación es a participar en la generación de nuevos proyectos. Se está evaluando abrir
espacios para las concesiones en otras áreas sobre la base del bien público.
Diagnóstico de la industria: Propuesta de
mejoras al Sistema de Concesiones
Juan Eduardo Saldivia
Presidente de COPSA
www.clapesuc.cl
- 27
Diagnóstico de la industria: Propuesta de mejoras al Sistema de
Concesiones
Juan Eduardo Saldivia*
Agradecemos a Clapes UC esta invitación que nos permite reflexionar sobre el pasado y futuro de la industria
de concesiones.
Desde esa perspectiva, mi presentación comprende una breve mirada a la evolución de la industria de
concesiones y su importancia para las obras públicas en el país a los riesgos propios de esta actividad en
sus distintas etapas; para finalmente hacer propuestas de mejoras y enunciar las tareas pendientes de esta
industria.
En Chile, entre 1993 y 2014 se han adjudicado 74 proyectos que suman un total de US$ 16.441 millones en
moneda del mismo valor, ver Figura N° 1 (lámina 4). A ese monto habría que incorporar —pero ya es una tarea
más compleja— todas aquellas modificaciones de contratos tan necesarias para que las obras concesionadas
se vayan actualizando y poniendo al día con el crecimiento del país.
Figura N° 1: Inversión adjudicada Acumulada en Concesiones (MMUSD)
18.000
Inversión (USD millones)
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1994
1995
1993
0
La evolución de cómo se ha ido presentando la cartera de concesiones en el territorio, ver Figura N° 2 (y los
tipos de obras adjudicadas entre 1993 y 2012, muestra que el desarrollo de esta industria llega a distintos
territorios. No es solo el aeropuerto Arturo Merino Benítez, las rutas urbanas de Santiago, la conectividad
norte-sur y los accesos a la Región Metropolitana. El Sistema de Concesiones ha sido capaz de abordar
problemas de infraestructura, en los distintos territorios, de manera creciente).
* Abogado, Universidad de Chile. Presidente de la Asociación de Concesionarios de Obras de Infraestructura Pública A.G. (COPSA)
28 -
Figura 2: Concesiones por periodo y región
1993 a 1997
Túnel El Melón
Acceso Norte a Concepción
Ruta 78 Santiago – San Antonio
Aeropuerto El Tepual, Puerto Montt
Camino Nogales – Puchuncaví
Ruta 5 Tramo Santiago – Los Vilos
Ruta 5 Tramo Talca – Chillán
Acceso Vial Aeropuerto A. Merino B.
Ruta 57 Colina – Los Andes
Ruta 5 Tramo Chillán – Collipullí
Camino de La Madera
Ruta 5 Tramo Los Vilos – La Serena
Ruta 5 Tramo Temuco – Río Bueno
Aeropuerto Diego Aracena, Iquique
Aeropuerto La Florida, La Serena
2003 a 2007
Acceso Nor Oriente a Santiago
Variante Vespucio El Salto – Kennedy
Aeropuerto Chacalluta, Arica
Estación de Intercambio Modal La Cisterna
I. Penitenciaria, Grupo 3 Santiago, Valdivia, Puerto Montt
Centro de Justicia de Santiago
Estadio techado Parque O’higgins
Infraestructura Plaza Pública de la Ciudadanía
Puerto Terrestre Los Andes
Embalse Convento viejo
Conexión Vial Suiza – Las Rejas
Corredor transporte público Av. Santa Rosa
Estaciones de transbordo
Camino Internacional Ruta 60 Ch
Aeropuerto Diego Aracena, Iquique, 1ra rel
1998 a 2002
Ruta 5 Tramo Santiago – Talca
Ruta 68 Santiago – Valparaíso – Viña del Mar
Ruta 5 Tramo Collipullí – Temuco
Aeropuerto Carriel Sur de Concepción
Aeropuerto Cerro Moreno de Antofagasta
Sistema Norte Sur
Red Vial Litoral Central
Aeropuerto Carlos Ibañez del Campo, Punta Arenas
Sistema Oriente Poniente
Variante Melipilla
Américo Vespucio Sur, Ruta 78 Av. Grecia
Américo Vespucio Tramo Nor Poniente Av. El Salto
Ruta Interportuaria Talcahuano – Penco
Aeropuerto Regional de Atacama
I. Penitenciaria Grupo 1, Iquique, La Serena, Rancagua
Ruta 5 Tramo Río Bueno – Puerto Montt
Aeropuerto Internacional A. Merino Benítez
Aeropuerto El Loa, Calama
2008 a 2012
Ruta 160 Tramo Coronel – Tres Pinos
Acceso Vial Aeropuerto A. Merino Benítez, 1ra rel
Aeropuerto Carlos Ibáñez del Campo, Punta Arenas, 1ra rel
Programa Hospitalario de Maipú y La Florida
Ruta 5 Norte Tramo Vallenar – Caldera
Aeropuerto El Tepual, Puerto Montt, 1ra rel
Autopistas de la Región de Antofagasta
Ruta 5 Tramo Puerto Montt – Pargua
Aeropuerto Región de La Araucanía
I. Penitenciaría Grupo 2, Antofagasta y Concepción
Centro Metropolitano vehículos retirados de circulación
Alternativas de acceso a Iquique
Aeropuerto Cerro Moreno, Antofagasta, 1ra rel
Autopista Concepción – Cabrero
Aeropuerto El Loa, Calama, 1ra rel
Ruta 5 Norte Tramo La Serena – Vallenar
Aeropuerto La Florida, La Serena, 1ra rel
Aeropuerto Diego Aracena, Iquique, 2da rel
2013 a 2014
Hospital de Antofagasta
Nuevo puente industrial sobre el río Bio Bio
Ruta 43 La Serena – Ovalle
Rutas de El Loa
Aeropuerto El Tepual, Puerto Montt 2da rel
Autopista Américo Vespucio Oriente Tramo 1
Hospital Salvador, geriátrico
Hospital Santiago Occidente (ex Félix Bulnes)
En proceso de licitación
Aeropuerto Internacional A. Merino Benítez, 1ra rel
Embalse Punilla
Complejo Fronterizo Los Libertadores
Conexión Vial Melipilla – Camino de la fruta (Ruta G60)
Y las concesiones no solo han abordado la infraestructura vial. Indudablemente partieron por ahí, pero han
ido incorporando, crecientemente, otro tipo de infraestructura y –más importante que la infraestructura en
sí misma– la industria está observando los servicios que entrega dicha infraestructura.
El sistema también ha tenido varias relicitaciones de contratos, principalmente en aeropuertos. Me quiero
detener un instante en lo que significa la licitación para la ampliación y mejoramiento del aeropuerto Arturo
Merino Benítez. Participaron cinco grandes consorcios internacionales y fue adjudicado a uno que no es el
actual operador. Es la primera vez que el Sistema de Concesiones enfrentará, con esta magnitud, un cambio
de concesionario. Es una nueva situación que va a obligar al Ministerio de Obras Públicas y a todos los
involucrados de la industria a cuidar con gran diligencia cada detalle para que las cosas salgan bien.
Este cambio tan importante de concesionario es crucial por dos motivos. Uno, la industria está
permanentemente enfrentando desafíos y debe adaptarse y adecuarse a estos y ofrecer soluciones. Segundo,
lo que va a suceder con el aeropuerto AMB debe ser un ejemplo de cómo se hace correctamente. No podemos
enfrentar el periodo octubre-diciembre de 2015 con un aeropuerto funcionando mal, porque cambió el
concesionario. Eso no lo resisten la industria ni el público. La industria de las concesiones ha venido
cambiando, ha venido interviniendo en nuevas áreas y lo ha hecho exitosamente. Tenemos que salir a decirlo
con fuerza y energía. Pero también tenemos desafíos relevantes como el mencionado recientemente.
Otro desafío es aumentar la cartera de proyectos. Santiago se ha ido poblando cada vez más y el esfuerzo
de desarrollo de infraestructura vial en la Región Metropolitana y, en particular, en el centro de la capital
no ha avanzado de la misma manera. Ver Figura N°3 (lámina 6). No vemos grandes proyectos desde los años
2004 y 2005. Ha habido ampliaciones y modificaciones. Costanera Norte está haciendo una intervención muy
importante en la zona centro-oriente. Pero, insisto, no vemos a través de infraestructura pública ni a través
de infraestructura concesionada grandes proyectos a licitar y a adjudicar en la Región Metropolitana. No ha
estado en la cartera presentada por el ministro de Obras Públicas y esperamos que las obras que sí tienen que
ejecutarse –Vespucio Oriente e, idealmente, la Costanera Central– se incorporen efectivamente a la cartera
e concesiones.
- 29
Figura N°3: Concesiones en Gran Santiago
La institucionalidad del sistema tampoco es trivial. Chile a lo largo de su historia político-económica
ha emprendido grandes reformas y ha sido capaz de generar la institucionalidad necesaria para
implementarlas. El país ha desarrollado una experiencia exitosísima en materia de concesiones, pero
los cambios de gobierno implican permanentemente una baja en la capacidad del Estado para licitar
nuevos proyectos. Empieza a tomar vuelo y llega el nuevo gobierno. Y esto es independiente del signo
político de las distintas administraciones. Los gobiernos llegan y tienen que analizar las decisiones
tomadas por las autoridades anteriores. No resulta fácil asumir una cartera y aprobar un documento
que quedó preparado con anterioridad y al cual solo le faltaba la firma, sin revisarlo. Ahí tenemos el
quid de este problema: cambio de gobierno, caída del impulso licitatorio, ver Figura N°4 (lámina 7).
Figura N°4: Inversión adjudicada vía concesiones por Gobierno (MMU$)
2.500
2.000
1.500
1.000
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
0
1994
500
1993
Número de proyectos
3.000
Año
Inversión (USD millones)
Otro elemento para meditar: las inversiones en concesiones en relación al PIB, ver Figura N°5 (lámina
8). Entre los años 1994 y 2000 fue del orden de 0,8%; entre 2001 y 2007, de 0,4%, y desde 2008 a 2014
bajó al 0,3%. El PIB ha crecido, ciertamente, pero el monto de inversiones adjudicadas en concesiones
ha ido bajando permanentemente. Una explicación recurrente para esto es que lo fácil ya se ejecutó y
hoy queda lo más difícil. Sin embargo, un informe de la Cámara Chilena de la Construcción señala que
para el 2023 tendremos un déficit de infraestructura de sobre US$ 110 mil millones.
30 -
Figura N°5: Inversión en adjudicación en Concesiones cómo % PIB 1993-2014
1,00%
8000
7000
6000
5000
0,80%
0,80%
0,60%
0,40%
4000
0,30%
3000
2000
1000
0
0,40%
0,20%
6876
4695
4806
1994 - 2000
2001 - 2007
2008 - 2014
0,00%
Inversión total adjudicada acum. 7años (USD millones)
Inversión adjudicada (% del PIB)
Puede ser que el entorno hoy sea más complejo. Y ciertamente el gráfico con todos los intervinientes
mostrado por el coordinador de Concesiones en su charla, indudablemente hace más difícil la tarea. Por lo
mismo, el desafío institucional es más grande. Lo que se pudo hacer en los años ’90 bajo el régimen que tenía
la Coordinadora de Concesiones no se puede seguir haciendo o no es posible hacerlo con la misma estructura
actual: la misma Coordinación de Concesiones, las mismas capacidades institucionales, la misma gente, el
mismo presupuesto. Eso es impensable.
Esto, asumiendo que todos estamos de acuerdo en que necesitamos más infraestructura y que el Estado
no tiene capacidad de invertir US$ 10.000 millones al año en infraestructura vial, aeroportuaria, embalses,
hospitales o cárceles, a menos que se hiciera otra reforma tributaria. Cosa que, como se ha visto, no ha sido
nada fácil. Al respecto, cito un antecedente aportado por el ex ministro de Obras Públicas Carlos Cruz: para
subir tres puntos del PIB en recaudación fiscal hubo que hacer una reforma tributaria que implica, en régimen,
aumentar los ingresos del orden de US$ 8.500 millones.
Frente a esta realidad, parece claro que necesitamos más infraestructura y que necesitamos el mecanismo de
concesiones y que se debe aumentar la presencia de las concesiones como porcentaje del PIB.
El ministro de Obras Públicas ha señalado que hoy se está en el orden del 2,4% de la inversión respecto del
PIB y que hay que llegar al 3,5%. Ojalá llegáramos al 5%. ¿Cómo lo logramos si no es a través del mecanismo
de endeudamiento que es, en buenas cuentas, la industria de las concesiones? Chile fue capaz de hacerlo en el
pasado y de levantar 16.400 millones de dólares en inversión. ¿Somos capaces de seguir haciéndolo?
Un informe del Fondo Monetario Internacional (World Economic Outlook) señala que la inversión en
infraestructura ejerce un efecto sobre el crecimiento del producto en países desarrollados y en vías de
desarrollo. Y concluye que un aumento de la inversión pública equivalente a 1% del PIB puede traducirse, el
mismo año, en hasta un 1,5% de aumento en el PIB. Este efecto aumenta y se potencia en cuatro años. El
ministro de Obras Públicas ha dicho que la meta es 1.500 millones de dólares este año. Bien por ello, pero el
tramo que falta es relevante. Si Chile invirtiera US$ 2.900 millones en 2015, vía concesiones, produciría un
aumento del PIB en cuatro años de US$ 26.000 millones ver Figura N°6 (lámina 11), lo que equivale al 10% del
PIB actual de Chile. Entonces los datos están. Se puede hacer más y es necesario hacer más.
- 31
Figura N°6: Las APP potencian el crecimiento del país
Inversión en
Concesiones por
US 2.900 mm
2016
Efecto en PIB
2015 y 2016
Juntos US
10.000 mm
2017+2018
Efecto en PIB
2017 - 2018
Juntos US
16.000 mm
2015
Una inversión en Concesiones de
US 2.900 mm el 2015 produce un
aumento del PIB de US$ 26.000
millones en 4 años.
Desde el punto de vista del desarrollo de la industria, las etapas de los proyectos de concesión son: los estudios,
la construcción, la operación y el término. Respecto a estudios solo haré un comentario, ya que otros oradores
se referirán a ello en detalle. Hemos perdido la fuerza como Estado para estudiar lo que hay que hacer en la
industria. Es cosa de ver el presupuesto de concesiones de la Coordinadora de Concesiones en materia de
estudios y la discusión sobre el Reglamento de Iniciativas Privadas.
Se deben planificar con un horizonte a 20 y 30 años. Recordemos que la Circunvalación Américo Vespucio
se pensó en los años ’60 y todavía no se ha terminado. El segundo anillo de circunvalación de la Región
Metropolitana también se ideó en los ’60 y así numerosas obras. Ni hablar de ferrocarriles ni de la industria
portuaria. El Chile de los años ’50 y de los ’60 crecía poco en comparación con los últimos 30 años, pero sí
pensaba en el futuro. Hemos perdido la capacidad de pensar en el futuro. Y la industria de concesiones tiene
una tarea central y la institucionalidad que se debe crear tiene un rol estructural. Si la institucionalidad no se
hace cargo de la capacidad de planificar y de estudiar cuáles son las mejores respuestas a las necesidades del
Chile del 2030, vamos a llegar tarde.
En lo que respecta a la etapa de construcción, ya la abordé cuando me referí al término de la concesión del
aeropuerto Arturo Merino Benítez y al desafío que tiene la industria en relación con el término de la tarea de
un concesionario.
Tenemos que hacer predictible la industria de la infraestructura y, en particular, la industria de las concesiones
para atraer más recursos, más baratos, que nos permitan hacer más.
En este sentido, los riesgos que enfrenta una concesión durante todo el proceso es otro elemento importante
a considerar. Hay riesgos en cada etapa (lámina 14). En tiempos de estudios pueden presentarse cambios en
las condiciones generales poslicitación; cambios de regímenes tributarios y regulaciones medioambientales,
entre otros.
Tenemos que ser honestos: las bases de licitación tienen fallas y generan contratos incompletos. Hablo desde
mi propia experiencia. En el pasado fui subsecretario de Obras Públicas y me hago cargo de mi parte en la
tarea. Esto genera la necesidad de hacer convenios complementarios que además son criticados, porque no
son entendidos.
Las bases de licitación a veces presentan fallas de detalle. Hay indefinición de las condiciones del proyecto.
¿Qué pasó con el Camino de la Fruta? ¿Por qué una obra que estaba adjudicada y con una adenda ingresada,
después se retira y perdemos todo ese tiempo? Porque faltó el estudio de impacto ambiental.
En la etapa de construcción también enfrentamos riesgos. Y recientemente tuvimos novedades. Un fallo de
la Corte Suprema en relación con la Ruta del Maipo dictaminó que todos los riesgos de construcción son del
concesionario. Esto es una novedad y una cuestión tremendamente compleja para el desarrollo de la industria
32 -
de concesiones y para la industria de la construcción, en general. Ahí tenemos un foco de alarma, pero nadie
ha puesto mucha atención a ello y no se ha generado la alerta.
En el tema de expropiaciones hay riesgos en tiempo y forma: modificaciones al contrato, retraso en
aprobaciones de entidades públicas. Es un tema institucional permanentemente presente.
En la etapa de Operación (lámina 15), se debe definir la responsabilidad del Estado, usuarios y concesionarios.
Y aquí quiero plantear una inquietud. ¿Es razonable pedirle a un ministro de Estado o a un coordinador de
Concesiones o a la autoridad que sea, incluso al inspector fiscal, que asuma la responsabilidad de la relación
público-privada en un contrato de 8-15-30 años?
En otras palabras: los ministros de Obras Públicas y los coordinadores de Concesiones han permanecido en
el cargo un año y medio en promedio en los últimos 10 años y existen contratos que tienen una historia
de 2 a 3 años de elaboración. Son contratos complejos, con fundamentos económicos, políticos, jurídicos e
institucionales. ¿Es razonable que a esas autoridades que cambian con frecuencia –incluso aunque durarán
cuatro años– se les pida que conozcan al detalle los 72 contratos para dar respuesta adecuada frente a la
interrogante parlamentaria o periodística? Me parece que ahí tenemos una falla.
Una vez adjudicadas las obras, la estabilidad de la administración y manejo de los contratos está mediatizada
por el cambio político.
El cambio político es necesario, pero influye en la industria de las concesiones. Tal como lo decía el ministro
de Obras Públicas, cada gobierno quiere implantar su sello, pero cada gobierno se tiene que enfrentar a los
desafíos del cambio diario que sufren los contratos.
Las concesiones tienen distintos públicos de interés (lámina 16) y en este punto solo quiero recalcar que la
Coordinadora de Concesiones administra más de 70 contratos, con la misma gente y los mismos expertos.
Y al final del día nos encontramos con ocho, nueve, o 10 convenios complementarios necesarios que están
radicados, más o menos, en la misma persona. Ahí tenemos un problema. La envergadura de la Industria de
Concesiones requiere una entidad diferente a la de 1993.
El país ha perdido oportunidades por proyectos que no se han hecho o porque se ha descartado la concesión
(lámina 17).
El embalse Punilla ha costado una barbaridad sacarlo adelante. Esperamos y le deseamos el mejor de los
éxitos a la autoridad coordinadora para que logre hacerlo y que los regantes estén dispuestos a pagar. En
hospitales, las razones no son del todo claras. Pero lo que se venía haciendo desde el año 2009 no terminó
exitosamente. La concesión de infraestructura para el Transantiago también sufrió retrasos y de cárceles, ni
hablar. Existe un informe de Libertad y Desarrollo del 2009 sobre las oportunidades perdidas en la concesión
de cárceles. No hemos avanzado en infraestructura pública, infraestructura vial, ferrocarriles y otros.
Particularmente, la concesión de hospitales ver Tabla N°1 (lámina 18) exhibe un retraso ya sea por retiro de
proyectos o demoras en la licitación y hay gente que por lo menos hace dos años no recibe atención. En este
punto concuerdo con el director de Clapes UC, Felipe Larraín. La gente quiere un hospital y no le importa si es
concesionado o público, sino que la atiendan. Pero aquí perdimos una oportunidad. ¿Por qué razón? No solo
se trata de una mala política pública, también alguna responsabilidad tiene la industria.
- 33
Tabla N°1: Infraestructura Hospitalaria Suspendida vía Concesiones
Proyectos
Hospitales Red Sur
Hospitales Red Quinta
Otros hospitales
Hospitales
Capacidad
(Camas)
Población
Beneficiada
Hospital Linares
520
275.000
Hospital Chillán
400
465.000
Hospital Curicó
400
325.000
Hospital Marga Marga
264
367.803
Hospital Biprovincial
Quillota - Petorca
264
274.050
Hospital Sótero del Río
710
1.500.000
Hospital Cauquenes
90
57.387
Total
2.648
3.264.240
Inicio Construcción
Vía Concesiones
Inicio Construcción
via sectorial
1er semestre 2014
1er semestre 2016
1er semestre 2014
2° semestre 2015
1er semestre 2017
La disponibilidad de capacidad de cárceles ver Tabla N°2 (lámina 19) también avanza más lento de lo esperado y
se ha perdido tiempo en cuanto a la densificación de los recintos y aumento de metros cuadrados construidos
en las cárceles concesionadas existentes. Se podría disponer de 4.675 plazas adicionales al agrandar los
centros penitenciarios si se utilizara intensamente el instrumento. De esa forma disminuiría el hacinamiento
al que están afectos los reclusos, ver Figura N°7 (lámina 20).
Tabla N°2: Recintos Carcelarios Concesionados
Grupo
Recinto
Alto Hospicio
Grupo 1
La Serena
Rancagua
Antofagasta
Grupo 2
Concepción
Santiago 1
Grupo 3
Valdivia
Puerto Montt
Figura N°7: Capacidad Potencial de Cárceles Concesionadas
Capacidad Original
Población a diciembre 2014
Capacidad Densificada
Capacidad Densificación +
Aumento de la infraestructura
0
5000
10000
15000
20000
25000
34 -
En el plan nacional de embalses ver Tabla N°3 (lámina 21) existen 19 proyectos, de los cuales solo Punilla será
concesionado y podría operar en 2020. De los restantes, solo dos terminarían su construcción/ampliación
antes de 2018, un 1,3% de la superficie beneficiada proyectada.
Tabla N°3: Plan Nacional de Embalses
Periodo Inicio
de Operación
Plan nacional de embalses
2017-2018
1. Valle hermoso, 2 Ampliación Los Aromos
2019 - 2021
3. Chironta, 4. Punilla, 5 Las palmas, 6 Livilcar, 7 Puntilla del Viento, 8
zapallar, 9 Los Angeles, 10 La Tranca, 1 Catemu, 12 El parrón
2022 -2024
13 Camiña, 14 Murallas Viejas, 15 Ampliación Rapel, 16 Canelillo, 17 La
Chupalla, 18 Cautín, 19 Umirpa
Total
Capacidad (hm3)
Superficie
Beneficiada (ha)
50
3.000
1.255
160.848
485
55.497
1.790
219.345
Fuente: MOP - DOH - Copsa
En suma, hay una inversión estimada de 5 mil 919 millones de dólares en distintos proyectos, ver Tabla N° 4
(lámina 22) agendados para el periodo 2010-2014, que no se han ejecutado en concesiones. Hay proyectos,
por ejemplo en ferrocarriles, que esperan hace muchos años y no se ha vuelto a escuchar noticias respecto de
ferrocarriles vía concesiones, salvo el anuncio del “estudio de la posibilidad” de que la Línea 1B, que se dio
a conocer como Línea 7 del Metro, se haga a través del mecanismo de concesiones. ¿Por qué en trenes no se
puede avanzar a través del Sistema de Concesiones?
Tabla N°4: Agenda de Concesiones 2010-2014 no concretada en el periodo.
Tipo Proyecto
Número de proyectos
Inversión Adjudicada (USD)
Infraestructura Hospitalaria
4
1098
Infraestructura para el Transantiago
3
249
Infraestructura Penitenciaria
7
490
Infraestructura Publica
7
337
Mantención Vial
4
320
Rutas Transversales
2
180
Rutas urbanas
1
78
Tren Ferrocarril
4
3167
Total General
32
5919
Fuente: MOP - Copsa
Propuestas de mejoras
Chile a lo largo de su historia ha hecho grandes reformas que han trascendido a un gobierno. En los años ’40,
frente al déficit de industrialización que exhibía el país, el Estado creó un organismo estatal —la Corporación
de Fomento, CORFO—, que fue paradigmática para el desarrollo industrial chileno.
Creo que llegó la hora de pensar en una CORFO de las concesiones. Es solo un paso institucionalizar
Concesiones en una Dirección General del Ministerio. La industria tiene muchos más desafíos.
Se habló de una agencia en el programa del actual gobierno, pero hay quienes señalan que nuestro derecho
administrativo no contempla ese tipo de instituciones. Bueno, tampoco contemplaba hasta el año 1994 la
existencia de las concesiones y con la fuerza que han tenido.
- 35
De manera que el Estado tiene que hacer un esfuerzo de institucionalidad mayor. Quizás hay que separar la
industria de concesiones en dos etapas. La planificación, promoción, licitación y construcción debieran estar
separadas de la operación y sus posteriores modificaciones. Tal vez, la etapa de operación debiera quedar
en manos de una entidad pública, independiente, que trascienda a los gobiernos y que sea la encargada de
informar y explicar a la opinión pública las razones de un alza de tarifas determinada.
Si ya existen 72 contratos, es conveniente que sean administrados desde el Estado por una entidad permanente.
La capacidad de planificación también debiera ser independiente del gobierno en ejercicio. Se requiere una
institución capaz de planificar los próximos 20 años. Chile perdió esa capacidad. Seamos sinceros, ¿quién
está pensando en el Chile del 2035 o del 2040, en cualquier orden de materias? Ciertamente, felicito y me
alegro por Chile de que haya centros como Clapes UC que lo están empezando a hacer. Es imprescindible.
La modernización de los procedimientos medioambientales es otro tema a abordar. Desde que se dictó la Ley
19.300, todos coinciden en que se necesita modernizar los procedimientos medioambientales.
La Comisión Nacional del Medio Ambiente —Conama— inicialmente fue concebida como la ventanilla única
y la gran coordinadora. Con largo trabajo y mucho esfuerzo lo hizo, pese a las críticas. Y cuando el Servicio
de Salud o el SAG solicitaban en un proyecto algo que no correspondía, la Conama así se los hacía ver y ese
requerimiento no entraba a la Evaluación de Impacto Ambiental.
Con la modificación de la ley y la creación del Ministerio del Medio Ambiente y del Servicio de Evaluación
Ambiental perdimos un poco esa práctica. Se tiene que recuperar. El Servicio de Evaluación Ambiental tiene
que asumir su rol, de manera que cuando el Sernageomin, o quien sea, solicite algo que no dice relación con
su competencia, se rechace. En los últimos tres a cuatro años, esto ha mostrado un retroceso y quienes están
a cargo de los proyectos lo saben.
El pago del IVA por las concesiones que debe hacer el Ministerio de Obras Públicas –MOP– es otro tema a
resolver. El presupuesto del MOP está siendo comido por el IVA. El 43% del presupuesto en concesiones se
va en IVA. Hay que buscar la manera de resolver esto, porque de lo contrario, en 10 años más el 100% del
presupuesto del ministerio será pago de IVA y hasta ahí llegó la industria de concesiones.
También hay que establecer procedimientos para una participación ciudadana más efectiva y representativa.
Hago el énfasis en representativa, porque me da la impresión de que algunas veces los que reclaman no son
necesariamente todos y los beneficiados no se notan y no son noticia.
Estamos claros que Vespucio Oriente no se puede hacer como se hizo Vespucio Sur. Pero cabe preguntarse
si 260 familias que viven en torno al segundo tramo de Vespucio Oriente pueden paralizar el desarrollo de
una ciudad de siete millones de habitantes. Obviamente hay que escucharlos, pero también debemos tener
la institucionalidad y la capacidad para resolver este tipo de situaciones y que no se paralicen los proyectos.
Hay que educar, difundir, qué es el sistema de las concesiones. Lo que es, identificar lo que ofrece, identificar
la promesa de valor de la industria de concesiones, y desde ahí asumir una verdadera responsabilidad social
corporativa.
Tenemos que tener una política de desarrollo en infraestructura pública y modernizar y fortalecer la
institucionalidad. Al respecto, una sugerencia: Corea del Sur estableció hace poco un sistema de “One Shot
Administrate Permission”, donde otorgada la concesión, el Estado y el gobierno se comprometen con la
aprobación de los permisos necesarios para su concreción. Difícil en Chile, pero no imposible.
Para concluir, hemos hecho una gran tarea como industria de las concesiones. La industria no está ciega
frente a los requerimientos de la ciudadanía o de los usuarios. Hay mucho por hacer. El sector privado cree en
el país y está dispuesto a invertir en Chile en buenos proyectos.
Esta industria necesita un socio fuerte y ha ido perdiendo fuerza. Hay que recuperar esa fuerza. Para eso
requerimos una institucionalidad que se haga cargo del desafío no de setenta contratos, sino que ojalá de 140
contratos en los próximos 10 años.
Experiencia de una empresa concesionaria en
Chile y proposición de recomendaciones de
mejora del sistema
Rafael Gómez del Río Sánz-Hernanz
Director General de Operaciones de SACYR Concesiones S.A.
www.clapesuc.cl
- 37
Experiencia de una empresa concesionaria en Chile y proposición de
recomendaciones de mejora del sistema
Rafael Gómez del Río Sánz-Hernanz*
Esta presentación aborda la experiencia que Sacyr Concesiones tiene en el país en concesiones y luego se expone
nuestra visión sobre las mejorías que requiere el sistema, basado en nuestra experiencia.
Sacyr Concesiones fue fundada en 1986 y está listada en el lugar 35 en la bolsa IBEX (Índice Bursátil Español).
Actualmente está presente en España, Irlanda, Chile, Perú, Portugal e Italia. Cuenta con 33 activos, de los
cuales 24 están en operación y 9 en la etapa de construcción (lámina 3), la mayoría de los contratos en etapa
de construcción se encuentran en Chile.
Figura N° 1 : Fundación y creación de SACYR
Tabla N° 1: Presencia Sacyr Concesiones en el mundo
ESPAÑA
Proyecto
Autopistas de
Peajes
IRLANDA
% SyC
Madrid Sur
Madrid Lev.
Accesos de M.
Guadalmedina
35%
40%
25.2%
40%"
Autopistas de pago
basados en Peajes
sombra y por
disponibilidad
Aunor
Viastur
Palma Man.
Turia
Barbanza
Eresma
Arlanzón
51%
70%
40%
45.4%
80%
80%
55%"
Salud
Parla
Noreste
Majadahonda
51%
51%
20%"
Intercambiadores
de Transporte
Plaza Eliptica
Moncloa
51%
51%"
Aeropiertos
Murcia
66,70%
Trenes Suburbanos
Tenemetro
4,20%
Areas de Servicio
Neopistas
100%
Proyecto
N6
PORTUGAL
% SyC
Proyecto
455 Brisal
CHILE
PERÚ
% SyC
Proyecto
% SyC
5%
Vallenar - Caldera
Concep - Cabrera
Iquique
La Serena - Vallenar
Ovalle - La Serena
Vespucio oriente
60%
51%
51%
100%
100%
50%"
Proyecto
51%
40%
51%
Antofagasta
70%
* Ingeniero de Caminos, Canales y Puentes, Universidad Politécnica de Madrid, Director General de Operaciones SACYR Concesiones S.A.
Proyecto
Pedemontana
Longitud de
la sierra,
tramo 2
Braga
Azores
Villafranca
ITALIA
% SyC
67%
% SyC
49%
38 -
Sacyr Concesiones empezó a operar en Chile en 1997 con el contrato de la ruta Los Vilos–La Serena.
Posteriormente, ese mismo año fue adjudicatario de la ruta Río Bueno–Puerto Montt. Luego, en 1998 se adjudicó
la Ruta 68; en el 2000, la Red Litoral Central; en el 2001, Vespucio Sur; 2003, Acceso Nor Oriente; 2009, el tramo
Vallenar-Caldera; 2011, Concepción-Cabrero, y en el mismo ejercicio, la ruta de acceso a Iquique. En el año 2012
se adjudicó la ruta La Serena-Vallenar; en el 2013, el Hospital de Antofagasta y la ruta Ovalle-La Serena, y el
2014, Vespucio Oriente.
Figura N° 2: Ubicación de los activos pasados y presente de Sacyr Concesiones en Chile
2011: Rutas de Acceso a Iquique
2013: Hospital Antofagasta
2009: Vallenar - Caldera
2012: La Serena - Vallenar
2013: Ovalle - La Serena
1997: Los Villos - La Serena
2003: Acceso Nor Oriente
2014: Vespucio Oriente
2001: Vespucio Sur
2000: Red Litoral Central
1998: Ruta 68 - Camino a Viña
2011: Concepción - Cabrero
1997: Río Bueno - Puerto Montt
Sacyr ha construido en el país del orden de 1.315 kilómetros con una inversión aproximada de US$5.200 millones.
Tabla N°2: Registro de proyectos en Chile
Proyecto
Km
Tipo de Activo
Propiedad
Inicio operación
Inversión (Millones
de USD)
El Elqui
228,7
Autopista de Peaje
Vendido
2000
359
Los Lagos
135,2
Autopista de Peaje
Vendido
2001
417
Rutas del Pacífico
141,9
Autopista de Peaje
Vendido
2002
703
Red Vial Litoral Central
79,9
Autopista de Peaje
Vendido
2004
169
Vespucio Sur
23,5
Autopista de Peaje
Vendido
2006
966
Acceso Nororiente
21,5
Autopista de Peaje
2008
336
Valles del Desierto
221
Autopista de Peaje
2011
295
Rutas del Desierto*
78,4
Autopista de Peaje
2014 (primer tramo)
230
Valles del Bio Bio*
103,4
Autopista de Peaje
En construcción
380
187
Autopista de Peaje
En construcción
280
Ruta del Limari*
86
Autopista de Peaje
En construcción
220
Vespucio Oriente*
9,3
Autopista de Peaje
En construcción
Rutas del Algarrobo*
1315,8
Proyecto
Hospital Antofagasta*
# Camas
Tipo de Activo
671
920
5275
Infraestructura salud
Adjudicación
Duración
2013
15 años de operación
Inversión
(Millones de USD)
250
Las secciones siguientes describen la evolución observada de estos contratos de concesión, centrados
particularmente en los riesgos que se presentan en la fase de construcción.
- 39
Evolución de riesgos en los contratos de concesión
En los contratos de concesión existen una serie de riesgos, dentro de los cuales destacan como los más
importantes los riesgos expropiatorios, ambientales, financieros, cambios de servicio, ingresos y aprobaciones
normativas.
Figura N°3: Algunos riesgos asociados
Los modelos de contratos de concesión han ido variando a lo largo del tiempo, mientras los primeros contratos
eran a plazo fijo, contratos más recientes incorporan el concepto de ITC (Ingresos totales de la concesión);
bajo este esquema la concesión se extingue cuando el Valor Presente de los Ingresos (VPI) alcanza un valor
ofertado de (ITC), haciendo el plazo de concesión variable.
Por otra parte, están los Ingresos Mínimos Garantizados (IMG), que fue un mecanismo que se introdujo desde
los primeros contratos y, salvo algunas excepciones, se ha mantenido en el tiempo.
Otro elemento es el subsidio que aparece en algunos casos, dependiendo principalmente de la relación entre
el coste de construcción y los ingresos esperados por concepto de peajes. Ver Tabla N°3:
Tabla N°3: Tipos de contratos
IMG
VPI
Subsidio
Los Vilos - La Serena
Contrato
√
x
√
Plazo Máximo
25 años
Río Bueno - Puerto Montt
√
x
x
25 años
Ruta 68
√
√
x
25 años
Red Vial Litoral Central
√
x
√
30 años
Vespucio Sur
x
x
36 años
√
x
40 años
35 años
32 años
35 años
35 años
Acceso Nor Oriente
Vallenar - Caldera
Acceso a Iquique
La Serena - Vallenar
Concepción - Cabrero
√
La Serena - Ovalle
x
√
√
30 años
Vespucio Oriente
√
√
√
45 años
40 -
Riesgos Ambientales
En cuanto a los riesgos ambientales, los primeros contratos de concesión desde Los Vilos-La Serena y hasta
la Ruta 68 en 1998, no había ninguna situación de mitigación ambiental, esto debido a que fueron licitados
con anterioridad la publicación al reglamento de la Ley 19.300 de Bases de Medioambiente, es decir no fue
necesario obtener una resolución de calificación ambiental (RCA) o hacer una consulta de pertinencia de
tramitación ambiental para la ejecución del proyecto. Ver Tabla N°4.
Tabla N°4: Evolución de Riesgos Ambientales
Concesionario
Casos
Primeros contratos no contemplaban mitigaciones ambientales (previos al reglamento ley 19300 de 1994 y reglamento
de 1997).
Los Vilos - La Serena (1997)
Río Bueno - Puerto Montt
Ruta 68 (1998)
Concesionario asume riesgo de transitar RCA, junto con todos los sobrecostos de las medidas ambientales (sin límite).
Red Vial Litoral Central (2000)
Costes de medidas de mitigación ambiental se estiman con un estudio preparado por el MOP, pero no se presenta DIA o
EIA.
Ya en operación el MOP presenta una DIA, cuya implementación le corresponde al MOP.
Vespucio Sur (2001)
Concesionario debe tramitar RCA, pero se introduce el mecanismo de compartición de sobrecostes escalonados (tramo
fijo + tramo VPI). Riesgo de retraso por obtención RCA.
Acceso Nor Oriente (2003)
Las RCA se emiten previa a la licitación. El concesionario asume los costos de las medidas de mitigación ambiental
(conocidas).
Vallenar - Caldera (2009)
Acceso a Iquique (2011)
La Serena - Vallenar (2012)
Concesionario debe asumir los riesgos de retraso en la obtención del RCA. Existe mecanismo de comparación de
sobrecostes. Concesionario está obligado a licitar las obras adicionales de la mitigación ambiental.
Concepción - Cabrero (2011)
En caso de cambiar normativa y requerir RCA, se limita el riesgo hasta un monto máximo y luego se compensa vía VPI.
La Serena - Ovalle (2013)
Concesionario asume demoras por obtención de la RCA.
Sobrecostes escalonados: parte fijo, tramo compensado por VPI y tramo por reembolso.
El Estado puede rescindir el contrato si el concesionario demora más de 2 años en obtener la RCA o si los costes de las
medidas ambientales exceden un monto máximo.
Vespucio Oriente (2014)
En el contrato de concesión de Red Vial Litoral Central (2000) se transfiere completamente la responsabilidad
del concesionario en la obtención de la RCA, junto con todos los costes que surjan de las mitigaciones
ambientales sin límite alguno.
Luego, durante la etapa de licitación de Vespucio Sur, se entregan estudios referenciales indicando las medidas
que deberán ser implementadas en cada fase del proyecto, sin la exigencia de presentar una Declaración
de Impacto Ambiental (DIA) o Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Finalmente y como consecuencia de un
reclamo de un vecino, el MOP debe presentar una DIA, cuya implementación será su responsabilidad.
En Acceso Nor Oriente se le exige al concesionario tramitar una EIA una vez adjudicado el proyecto y por lo
tanto se establece un mecanismo de compartición de costos ambientales entre el concesionario y el MOP.
Los proyectos licitados entre 2009 y 2012 contaron todos con una RCA conocida durante el proceso de licitación,
y de esta forma el concesionario asumía los sobrecostos de las medidas de mitigación ambiental, que eran
conocidas de antemano, con lo cual ese riesgo se trasmitía de una forma razonable.
En los años siguientes y con el fin de agilizar las licitaciones, se licitan proyectos sin sus respectivas RCA, en
otras palabras, se transfiere al concesionario todo el riesgo de aprobación ambiental, junto con los costes
asociados a las medidas de mitigación.
- 41
Esto lleva al MOP a establecer dentro del contrato de concesión, plazos máximos para que el concesionario
obtenga la RCA, al igual que un sistema de escalonamiento del riesgo de sobrecostes, donde una parte es
asumida por el concesionario y otra por el Estado. De esta forma, se agregan dos nuevas causales de extinción
de contrato: incumplimiento del plazo máximo para la obtención de la RCA y que los sobrecostes excedan un
monto definido.
Riesgos de expropiación
En general, los montos máximos de expropiación asumidos por el concesionario siempre han estado definidos
en los contratos, ver Tabla N°5 . Sin embargo, en la primera etapa no estaban definidos los plazos de entrega
de dichos terrenos. Lo cual se modificó en los contratos siguientes, donde existía un compromiso por entregas
de los terrenos a expropiar.
Tabla N°5: Riesgos de Expropiaciones
Concesionario
Casos
Montos de expropiaciones definidas en el contrato.
Plazos de entrega de los terrenos no establecidos en el contrato.
Se compensa con plazo adicional, solo si las expropiaciones van a reclamo judicial.
Concesionario tiene sobrecostes por reprogramación de obras.
(1997 - 2000)
Los Vilos - La Serena
Río Bueno - Puerto Montt
Ruta 68
Red Vial Litoral Central
Montos de expropiaciones definidas en el contrato.
Plazos de entrega de los terrenos no establecidos en el contrato.
Se compensa con plazo adicional, solo si las expropiaciones van a reclamo judicial.
Concesionario tiene sobrecostes por reprogramación de obras.
(2000 - 2013)
Vespucio Sur
Acceso Nor Oriente
Vallenar - Caldera
Acceso a Iquique
La Serena - Vallenar
Concepción - Cabrero
La Serena - Ovalle
Tanto el costo por el riesgo por demora es traspasado al concesionario.
(2014)
Vespucio Oriente
Esta distribución de riesgos parece razonable, no obstante pueden existir determinadas situaciones en las
cuales, en un momento dado, el concesionario se ve comprometido a modificar todo el programa de trabajo,
supeditado al cumplimiento por parte de la administración de toda la etapa de expropiación. En algunos casos
estas reprogramaciones de obras implican un aumento en los costes de ejecución de la construcción.
Un caso particular se da en el último contrato de adjudicado, Vespucio Oriente, el riesgo expropiatorio es
traspasado al concesionario en su totalidad.
Riesgo de cambio de servicios
Uno de los principales problemas que tienen los concesionarios durante el desarrollo de los proyectos es el
tema de cambios de servicios, entendiéndose estos como el traslado por ejemplo de redes de agua potable,
alcantarillado, electricidad, corrientes débiles u otros.
En la primera etapa, esto no estaba regulado dentro del contrato y generaba sobrecostes a los concesionarios,
los cuales fueron resueltos mediante reclamaciones, ver Tabla N°6. Tal fue el caso de la ruta Los Vilos, Puerto
Montt, Ruta 68 y Litoral Central.
42 -
Tabla N°6 Riesgos Cambios de Servicios
Concesionario
Periodo
Casos
No regulados por contrato. Generaron sobrecostos a los concesionarios, los cuales fueron resueltos vía
reclamaciones.
(1997 - 2000)
Los Vilos - La Serena
Rio Bueno - Puerto Montt
Ruta 68
Red Vial Litoral Central
Se enuncia que el concesionario debe coordinarse con la empresa de servicios para que estas ejecuten
obras. No se indica ningún monto comprometido.
(2000 - 2003)
Vespucio Sur
Acceso Nor Oriente
(2009 - 2014)
Vallenar - Caldera
Acceso a Iquique
La Serena - Vallenar
Concepción - Cabrero
La Serena - Ovalle
Vespucio Oriente
Se establece un mecanismo de escalonamiento del riesgo, parte es asumida por el concesionario y otra por
el Estado, incluyendo un tramo que se descuenta del cálculo del VPI.
En caso de retrasarse en la ejecución de los cambios de servicio, no dará derecho a ampliaciones de
plazo contractuales al concesionario.
Posteriormente, se establece que es el concesionario quien debe coordinarse con las empresas de servicios
para que estas ejecuten las obras. No se indica ningún monto comprometido. Entonces, se deja un riesgo
latente.
En el 2009 se estableció un mecanismo de escalonamiento de riesgos, donde una parte es asumida por la
concesionaria y otra parte es compensada por la administración, mediante el cálculo del Valor Presente de
los Ingresos (VPI).
En este caso, el concesionario se enfrenta a varios problemas:
•
Demora en la aprobación de los proyectos de cambios de servicios. Tarea que es ejecutada por la
empresa de servicios, los plazos están fuera del control de concesionario.
•
Sobrecostes producto de la mejora de estándar de los servicios trasladados o bien porque los precios
son fijados por los dueños de los mismos, dejando al concesionario sin ningún poder de negociación.
•
Sobrecostes mitigados por VPI pueden no llegar a ser realidad en casos donde el ITC se alcance muy
cerca del plazo máximo de concesión.
Riesgos financieros
En general, los contratos de concesiones en Chile en términos financieros están bien estructurados. Presentan
ingresos mínimos garantizados y dan soporte suficiente para cubrir el servicio de la deuda y poder estructurar
una financiación, al menos en el corto plazo. Una vez que se ha iniciado la operación, se puede entonces
financiar a largo plazo.
Justamente lo destacable aquí es el componente de los ingresos mínimos garantizados, lo que ha facilitado
enormemente los financiamientos en Chile cuando estos cubren gran parte del servicio de la deuda, como es
el caso de todos los contratos mencionados, con alguna excepción como en el caso de Vespucio Sur.
Antes de la crisis del 2008 los proyectos eran financiados a través de bonos asegurados por “monoliners”
(aseguradores sobre garantías financieras) o por crédito bancario.
Tras la crisis, el 2009, se cerró el mercado de capitales y prácticamente dejaron de existir los “monoliners”.
Desde entonces a la fecha, todos los contratos han sido financiados en la banca y moneda local.
- 43
Ahora el financiamiento enfrenta desafíos nuevos, dada la aparición de contratos de montos significativamente
mayores los licitados en los últimos años, como es el caso del aeropuerto Arturo Merino Benítez y Vespucio
Oriente, que entre ambos suman del orden de US$1.700 millones y seguramente requerirán nuevos esquemas
de financiamiento mixto tipo bonos o una estructuración a través de compañías de seguros, de manera que
los bancos les puedan mitigar el riesgo de construcción a la compañía de seguros.
Sumado a lo anterior, podrían surgir nuevas incertidumbres en el financiamiento de este tipo de contratos por
las exigencias que plantean los cambios normativos de Basilea III, que piden una mayor capitalización de los
bancos a la hora de prestar el dinero. Esto puede cambiar, de alguna forma, la ecuación entre el “equity” y la
deuda, de manera que pueda reducir la rentabilidad del inversionista financiero por el mayor apalancamiento
de la compañía.
Los riesgos mencionados anteriormente como retraso en expropiaciones, sobrecostes que deben ser
financiados por el concesionario u otros como el retraso en el inicio del cobro de peajes, también agregan
dificultad a los contratos de financiamiento, pues son bastante rígidos ante aumentos de costes imprevistos.
El sistema también contempla compensación por el retraso en las expropiaciones. Ello, porque esta situación
obliga a cambiar la programación de las obras, generando sobrecostes, tanto al concesionario como al
constructor.
Finalmente, se debe mencionar que los contratos de financiamiento tienen poca flexibilidad a la hora de
generar adicionales, ya sea por convenios complementarios, cambios normativos o incremento adicional de
los servicios.
Otros riesgos
Además de los anteriores, existen otros riesgos que es relevante mencionar:
Cambio de normativa
El cambio normativo genera un aumento de costes impredecible, como podría ser cambios en normas de
diseño que representen un aumento significativo en los costes evaluados en fase de oferta y que pueden
romper el equilibrio económico-financiero, atentando con la viabilidad del proyecto.
Cambios normativos también pueden significar una pérdida de ingresos, por ejemplo la prohibición del cobro
en estacionamientos impactaría significativamente los ingresos en el caso de infraestructuras aeroportuaria
u hospitalarias, siendo que el contrato faculta al concesionario a prestarlo bajo ciertas condiciones y tarifas.
Sería necesario establecer hasta qué límite el concesionario debiera asumir un cambio normativo, 2%, 5% o 10%.
Aprobaciones de estructuras
Otro riesgo asociado, no menor, es la demora en la aprobación de las estructuras. Estas dependen de una
unidad del MOP que cuenta con recursos limitados y que se han mantenido a pesar del aumento de los
contratos de concesión en fase de construcción.
La normativa establece que el departamento de puentes es la única entidad autorizada para aprobar estructuras,
pero ha generado enorme retraso en la ejecución de las obras.
Considerando que es en la sociedad concesionaria donde recaen los perjuicios por una estructura deficiente,
será ella la más interesada que las revisiones las realicen asesorías técnicas de calidad, las cuales podrían ser
contratadas en forma externa y en acuerdo con el MOP y así poder acelerar los procesos de aprobación.
44 -
Cambios de políticas de transporte urbano
El licitante puede barajar un número de escenarios probables que impacten los ingresos por concepto de
peaje, pero no puede anticiparse a cambios de política de transporte urbano, que por ejemplo restrinja
significativamente la circulación de los vehículos en la ciudad o introduzcan nuevos medios de transporte que
capten una demanda importante. Nuevamente, el concepto de impacto significativo en los ingresos debiera
establecerse, puesto que podría introducir cambios que pongan en riesgo el contrato de concesión.
Conclusiones
Mirado desde la óptica y experiencia de una empresa concesionaria, los riesgos deberían estar radicados de la
siguiente manera:
•
•
•
•
•
Expropiaciones
Se debe volver al esquema donde el riesgo es del Estado. Es decir, el concesionario pone una cantidad
determinada de recursos y el Estado es el que hace la expropiación.
Ambiental
Los proyectos deben ser licitados con su respectiva RCA, de modo que la sociedad concesionaria tenga
claridad sobre la factibilidad ambiental del proyecto y los costos involucrados.
Riesgos financieros
Estos riesgos están bien transferidos. La contraparte privada está más habituada a asumir los riesgos
financieros con los mecanismos establecidos.
Cambios de servicios
En nuestra opinión es un riesgo que tiene que asumir directamente el Estado, el cual tiene que
gestionar y obligar al cambio de un servicio a una compañía de servicios que está regulada.
Cambio normativo
Hay determinados cambios que pueden llegar a provocar la caída de un contrato de concesión.
Traspasar este riesgo al concesionario solo genera conflictos y reclamaciones posteriores.
•Ingresos
Los riesgos por ingresos son asumidos adecuadamente por la sociedad concesionaria, siempre y
cuando no se vean afectados por cambios normativos o de política de transporte urbana.
Análisis de las mejoras del Sistema de
Concesiones Chileno
Diego Savino
Gerente General de Costanera Norte S.A.
www.clapesuc.cl
46 -
Análisis de las mejoras del Sistema de Concesiones Chileno
Diego Savino*
Muchas gracias por esta invitación. Se nos solicitó hacer un análisis de cuál es nuestra visión sobre las mejoras
que requiere el Sistema de Concesiones chileno.
Primeramente, una descripción del panorama actual o de la historia de los últimos 25 años, si bien la primera
concesión, el túnel El Melón, cumple en 2015 21 años, a mi juicio la historia de las concesiones comienza a
partir de la década del ’90 con el Gobierno del Presidente Aylwin.
Hoy la fotografía del Sistema de Concesiones que podemos ver son 64 contratos si sumamos los que están en
Construcción, Operación y Construcción y Operación propiamente tal (lámina 2).
Figura N°1 Título
Operación y Construcción
Operación
Construcción
Infraestructura pública para el Transantiago
Infraestructura pública*
Hospitales
Embalses
Cárceles
Urbanas
Rutas transversales
Ruta 5
Aeropuertos
0
2
4
6
8
10
12
14
16
1990-2000: Origen e impulso del Sistema de Concesiones y Programas de Obras
La década que va entre 1990 y el 2000 es una etapa marcada por el regreso de Chile a la democracia y la apertura
a los mercados internacionales donde se vislumbra un déficit muy fuerte en la infraestructura de Chile. Es en
este contexto en que se da inicio al Sistema de Concesiones con la implementación de una legislación para
regularlo y el trabajo en el desarrollo de un programa estratégico de inversiones. Fue así como el ministro
de Obras Públicas de la época, Carlos Hurtado, en conjunto con el urbanista Marcial Echenique, desarrolló
un Programa Estratégico de Inversiones para la Macro Zona Central, sobre el cual se basaron varias de las
concesiones licitadas posteriormente.
Con ello se da un primer impulso a través de programas para el desarrollo productivo del país; se crean
programas específicos para potenciar y desarrollar la infraestructura a través del Sistema de Concesiones;
se establecen reglas jurídicas estables y se realizan modificaciones con el objetivo de dar profundidad al
mercado financiero.
* Arquitecto, Universidad Nacional de Tucumán. Gerente General de Costanera Norte S.A.
- 47
De esta manera, entre 1991 y 1993 se establece la primera Ley de Concesiones (DFL 164 de 1991) y su posterior
modificación en 1993, y se concretan las primeras licitaciones y contratos.
La primera licitación correspondió al Túnel El Melón que resultó una paradoja: un mal proyecto con un buen
“sponsor”. Producto de ello se pudo construir y hoy continúa operando, pero objetivamente era un mal
proyecto que tuvo la suerte de tener un buen accionista como “sponsor” del proyecto.
Luego se licitaron el Camino de la Madera, el acceso norte a Concepción y la autopista Santiago-San Antonio,
que es la conocida ruta 78. Es entonces cuando se vislumbra, por primera vez, que para tener un mercado
más atractivo había que modificar nuevamente la Ley de Concesiones (1996) y que se requería hacer algunos
ajustes en la normativa de las AFP.
En ese período se arman los primeros cuatro programas de obras a través de concesiones que son basilares:
•
Programa 1: Ruta 5. Se divide en 8 tramos desde La Serena a Puerto Montt. 1.500 km de doble calzada
con una inversión superior a US$ 2.300 millones.
•
Programa 2: Concesiones Aeroportuarias. Se define la Política Aeroportuaria con 6 aeropuertos,
incluyendo el aeropuerto más importante de la Región Metropolitana: Arturo Merino Benítez (AMB).
Se incorpora la gestión de servicios aeroportuarios. Inversión superior a US$ 200 millones.
•
Programa 3: Concesiones Urbanas. Se llama a precalificación para Costanera Norte (un proyecto que
data de la década del ’60), se llama a licitación para remodelar la Norte-Sur (Ruta 5) y Américo Vespucio.
Más de 156 km de autopistas urbanas de 3 pistas por sentido con una inversión superior a US$ 1.500
millones.
•
Programa 4: Embalses. Se llama a precalificación primer programa de concesiones de obras hidráulicas.
Illapel en la IV Región con una inversión de US$ 37 millones.
Cabe señalar que de estos cuatro programas, el de Embalse fue el único que nunca logró tener éxito.
Junto con lo anterior, se complementa la conectividad de la V Región con la Región Metropolitana, licitando
la ruta 68, además de la ya citada ruta 78.
2000-2006: Materialización de proyectos y consolidación del Sistema de
Concesiones
Tras este período fructífero de desarrollo de proyectos, se sucede en el 2000-2006 la época de materialización
de los mismos y de consolidación del Sistema de Concesiones.
Producto del arduo trabajo de la década anterior, se logra adjudicar, construir y que entren en operación
los programas de la Ruta 5, aeroportuarios y las principales concesiones urbanas, además de varias de las
concesiones de rutas transversales. Como ya se señaló antes, no se logra consolidar el Programa de Embalses,
el cual por diversas razones no prospera.
Lo fructífero de este período se basa, en gran parte, en la planificación y el trabajo ejecutado en la década
anterior, lo que demuestra que los proyectos de infraestructura son una política de Estado y no de un gobierno
de turno, tal como lo señaló en este seminario el ministro de Obras Públicas.
Y también, tal como sostuvo el secretario de Estado, un gobierno puede querer poner su color y su impronta a
esta política pública, pero no debemos olvidar que para tener una masa crítica de proyectos tiene que existir
un trabajo previo que a veces lleva décadas.
En otras palabras, sin una cartera de proyectos en sus diversas etapas (estudio, proceso de precalificación, en
proceso de licitación, en proceso de construcción) no es factible materializar obras nuevas en línea con las
necesidades de infraestructura del país.
48 -
En este período 2000-2006 también se quiere incursionar en nuevos programas que mantengan un mercado
activo y atractivo de proyectos, incursionando en nuevas aéreas. Se crea un programa de infraestructura
Penitenciaria (Grupos I, II y III) y de Infraestructura para el Transantiago, que comprende estaciones de
Intercambio Modal en La Cisterna y dos corredores viales segregados de transporte público en Santa Rosa
y Las Rejas. A su vez, entran en operaciones los programas de la Ruta 5, aeropuertos y concesiones urbanas.
2006-2014: Feedback del Sistema de Concesiones
En el período 2006-2014 nos encontramos con un feedback del Sistema de Concesiones: aparecen
cuestionamientos y una masa crítica.
En este período se enfrentan temas que estaban latentes en el mundo académico y que se manifiestan con
mayor intensidad. Surgen cuestionamientos a las renegociaciones de contratos por insuficiencias de los
proyectos, a las reclamaciones de las concesionarias, a la forma para resolver los conflictos y al factor de
licitación que debía utilizarse preferentemente para adjudicar los nuevos proyectos.
Se modifica la Ley de Concesiones regulando la renegociación de contratos, se establece la obligación
del concesionario a licitar las obras, se incluye el concepto de niveles de servicio, se acota la teoría de la
imprevisión y se fallan las controversias por derecho y no en equidad, entre los cambios más sustanciales.
No obstante, en los últimos tiempos hubo señales negativas por contratos que se debieron readjudicar por
falla del grupo adjudicatario, ver Tabla N° 1 (lámina 7). Es el caso de la ruta La Serena-Vallenar, en el cual el
licitante no cumplió con su compromiso y dejó que el Estado le ejecutara la boleta de seriedad de oferta. Se
debió realizar una nueva licitación para adjudicar el proyecto entre los otros dos grupos licitantes. En otros
casos, ha sido por sponsors con dificultad en constituir garantías como la Ruta El Loa, que tuvo un problema
evidente, donde alguien constituyó la sociedad, pero se tuvo que ejecutar la boleta de seriedad de oferta. Y
también hubo contratos con término anticipado de la concesión por problemas ambientales como el Camino
de La Fruta.
Los cinco últimos proyectos de licitación y relicitación que ha habido en Chile son:
1. Aeropuerto Arturo Merino Benítez – 5 licitantes
2. Ruta G 21 – desierta
3. Complejo Fronterizo Los Libertadores – 3 licitantes
4. Hospital Félix Bulnes – 3 licitantes
5. Américo Vespucio Oriente (Tramo El Salto-Príncipe de Gales) – 2 licitantes
Me voy a detener en los dos proyectos más emblemáticos del actual período.
Relicitación de Aeropuerto Arturo Merino Benítez
•
Se enfrenta el proyecto con un Plan Maestro con Resolución de Calificación Ambiental y con cláusulas
“gatillo” de ampliación de capacidad por aumento de demanda.
•
Para que se gatillen las obras a ampliación (Terminal 2+) en la hora H30, que es la hora de mayor
demanda, tiene que haber embarcados 2.200 pasajeros en embarques internacionales y 3.200 pasajeros
en embarques nacionales.
•
La licitación de obras por ampliación de capacidad (Terminal 2+) tiene que ser a terceros, no pudiendo
participar empresas relacionadas con el concesionario.
•
Hay una extinción anticipada de la concesión: A partir del mes 180 (plazo total de concesión es por
240 meses) se puede terminar el contrato de concesión por insuficiencia de la infraestructura pública,
indemnizando al concesionario y relicitando la concesión con la construcción del terminal (T3).
- 49
En la relicitación de este terminal es importante analizar las expectativas que ha despertado esta iniciativa y
ver relación entre la capacidad de infraestructura y lo que percibe el usuario como nivel de servicio (lámina 9).
Los proyectos se tienen que rentabilizar, desde el punto de vista de su rentabilidad social y siempre buscar su
punto óptimo de retorno económico. Esto lleva a que, de alguna manera, el nivel de servicio esté siempre un
poco al límite (Nivel C) de lo que es la percepción del usuario como un buen nivel de servicio.
Entonces, hoy nos encontramos con un aeropuerto que todavía no se adjudicó al nuevo concesionario, en que el
actual concesionario está remodelando las instalaciones del terminal T1 –el único existente y donde están los
embarques nacionales e internacionales–, donde el usuario percibe que tiene un mal nivel de servicio. Y esto
seguramente va a empeorar de aquí a que finalicen las obras del T2. Por eso es que la percepción del usuario
pase posiblemente de D a E, siendo A el nivel máximo que solo se obtiene cuando hay una baja utilización de
la infraestructura respecto de su capacidad, ver Figura N°2 (ver lámina 9). Después, en el momento en que se
inaugure todo el terminal T2 y que haya margen disponible de capacidad, el usuario va a percibir que está muy
bien y que tiene un excelente servicio. Pero la curva de demanda lo va a alcanzar y, al poco tiempo, uno se va
a encontrar con que el servicio que percibirá el usuario volverá a ser relativamente malo hasta que se hagan
nuevas obras de ampliación.
Figura N°2
Moraleja: Como concesionario uno no debe decir soy el mejor del mundo cuando estoy en nivel de servicio
A, como tampoco decir soy el peor del mundo cuando estoy en D. Es simplemente la evolución lógica de
estos proyectos de infraestructura, que son siempre licitados, evaluados y desarrollados por el Estado con un
concepto de rentabilidad social que está implícito detrás, si no sería muy oneroso para el Estado. Salvo que
fuéramos Dubai y desarrolláramos un aeropuerto para 50 millones de pasajeros: en este caso siempre vamos
a tener la percepción de que estamos muy bien, pero tendremos costos de operación elevados y la población
va a pagar costos mucho más caros por utilizar la infraestructura. Esa es la dura realidad.
50 -
Lecciones de relicitación de AMB
•
El proyecto de relicitación fue tardío, lo que hizo que fuese necesario extender transitoriamente el
plazo de concesión al actual concesionario.
•
Se estableció un mecanismo “gatillo” para las obras de ampliación y de término anticipado del contrato
en el caso de insuficiencia de la obra pública fiscal, lo que es positivo.
•
Se estableció un mecanismo de licitación de las obras de ampliación (T2+), excluyendo empresas
relacionadas, lo que maximiza la competitividad y también es positivo.
•
No se resuelve el riesgo de las ofertas temerarias en caso de licitación de las obras de ampliación (T2+),
y la vocación de “reclamos” de las constructoras. ¿Qué pasa si una constructora presenta un precio
que no es realista para hacer las obras? Se debe encontrar el mecanismo para rechazar esa oferta y no
siempre asignar por el precio más económico.
•
Se transfiere el riesgo al concesionario.
•
Se licita con anteproyecto con un alto grado de detalle y Resolución de Calificación Ambiental. De esta
forma se disminuyen las incertezas.
•
Y, finalmente, el proyecto por su volumen e importancia logró atraer el interés de importantes grupos
inversores y el Estado obtuvo ofertas competitivas.
Licitación Américo Vespucio Oriente (AVO) Tramo El Salto-Príncipe de Gales
Es otro de los proyectos más emblemáticos que se han licitado en el último período. Después de más de
una década de la licitación de las otras dos concesiones que forman actualmente parte del anillo de Américo
Vespucio, finalmente se licita parte del proyecto que da cierre al anillo. Para evitar posteriores atrasos, por la
oposición que había de los vecinos del sector Príncipe de Gales-Av. Grecia, la autoridad toma la decisión de
excluir este tramo.
Es una de las licitaciones que concitaron gran interés por la inversión asociada. Hubo 15 empresas y grupos
precalificados. Cabe recordar que ya en el 2007 se realizó una primera precalificación para AVO y varios de
nosotros nos mostramos interesados. Se tardó seis años más y el proyecto salió incompleto.
Nuevamente, al hacer una proyección de la capacidad de la infraestructura versus el nivel de servicio, ver
Figura N°3 (lámina 12), se aprecia que al comienzo, cuando la infraestructura cuenta con pocos usuarios tiene
una velocidad de operación a nivel de diseño del proyecto, pero luego empieza a caer para volverse casi una
pista de estacionamiento cuando ingresan más automóviles de lo que da la capacidad horaria. Es decir, vamos
transformándonos: de una autopista de alta velocidad a una playa de estacionamiento de vehículos cuando la
velocidad de operación por flujo es cercana a cero.
- 51
Figura N° 3
El sistema tarifario definido para esta concesión, a mi juicio, ha sido elaborado inteligentemente por el
Estado, ver Figura N°4 (lámina 13). Establece tarifas más caras en la parte túneles, lo que es correcto, porque
la inversión asociada es más elevada que en autopistas en cielo abierto.
Figura N°4
Al comparar este esquema tarifario (2013) con el sistema inicial de las concesiones urbanas (1999 Costanera
Norte), se aprecian algunas modificaciones. En el caso de los túneles AVO se cobra por distancia efectivamente
52 -
recorrida –se cobra de escotilla a escotilla de los túneles– a diferencia del sistema que rige las autopistas
urbanas actuales que, si bien se aproxima a la distancia real recorrida por el usuario, se cobra como derecho
de paso cuando se pasa por debajo del pórtico.
También considera un tramo a cielo abierto que tiene un kilometraje menor asociado que es en la Pirámide
sur-norte (lo mismo ocurría con el Eje Kennedy, en el caso de Costanera Norte). Además se reduce la grilla a
dos tarifas: tarifa base fuera de punta (TBFP) y tarifa base punta (TBP). Las urbanas originales se estructuraron
con tres grillas de tarifas: TBFP, TBP y Tarifa de Saturación (TS). Esta última creó conflicto como nomenclatura,
y quizás si se hubiera elegido otro nombre, hubiera sido menos controversial, pero el concepto es similar, ya
que al final del día si bien el reajuste real se achica, al final los valores que se pagarán son equivalentes, tanto
en la tarifa de AVO como las que se pagan en las urbanas actuales. Inclusive AVO en las zonas de túneles al
inicio va a ser más cara que las urbanas, pero se van a igualar en el tiempo.
Esto demuestra que las tarifas son instrumentos de políticas de transporte público. Si se revisa la última
encuesta respecto de la participación modal de los viajes motorizados (Encuesta Origen Destino de Viajes Gran
Santiago), se aprecia que los buses disminuyeron su capacidad de transportar gente. Un dato no menor: un
bus con pasajeros transportados equivale a 80 automóviles. Por lo tanto, hay un problema real de capacidad
de la infraestructura del Transantiago y de sus tiempos de viaje, que se debe enfrentar.
Difícilmente la ciudad puede tener movilidad en transporte si no hay una política conjunta de autopistas,
buses y Metro. Es decir, los buses y el Metro en los horarios peak deberían transportar mucha más gente en
la ciudad que lo que transporta el automóvil.
Lecciones de licitación de AVO
•
Hubo valentía para licitar el proyecto, aunque sea parcialmente el tramo El Salto-Príncipe de Gales
para comenzar a resolver el tramo que falta de construir del anillo Américo Vespucio.
•
Se licita un proyecto que no tiene Estudio de Impacto Ambiental y, en consecuencia, sin Resolución de
Calificación Ambiental. En esto coincido con el planteamiento del gerente general de Sacyr Concesiones,
en que es un tema que debería venir resuelto para proyectos complejos.
•
Se lograron ofertas competitivas, pero con bajo número de participantes. Probablemente un proyecto
más maduro y mejor estudiado hubiera logrado un número mayor de oferentes, si bien el resultado
final podría haber sido similar.
•
Se fijan condiciones de término del contrato en el período de Construcción por: interés público e
insuficiencia de las obras, sobrecostos ambientales, no obtención de la RCA.
•
Se fijan también condiciones de término del contrato en el período de Explotación (Insuficiencia de la
obra condicionado a que hayan transcurrido 12 meses de la PSP (Puesta en Servicio Provisoria) y que el
VPI haya superado el 50% del IPC.
Cabe comentar que resulta de algún modo paradojal terminar una concesión por “insuficiencia de capacidad de
la infraestructura”, por ejemplo, en el caso de un túnel. Un túnel difícilmente tiene capacidad de ampliación.
Por lo tanto, el Estado debería buscar la solución de transporte por otro camino y no necesariamente dando
término a una concesión de este tipo.
La dificultad que tuvo el Estado para desarrollar AVO, también se evidencia en iniciativas privadas (Interés
Público). Solo a modo de ejemplo, citamos algunas de ellas –por grado de dificultad– que también forman
parte del Programa de Concesiones y que llevan años gestándose:
•
IP Autopista Costanera Central. Se declaró de interés público el 14/05/2007
•
IP Conexión Vial Ruta 78 – Ruta 68. Se declaró de interés público el 13/01/2009
•
IP Autopista Nahuelbuta. Se declaró de interés público el 14/01/2005
- 53
El gran desafío en la asociación público-privada es desarrollar un Programa que cree valor y que se pueda
reincorporar en las relicitaciones de la Ruta 5 y de las transversales, la red secundaria de caminos y la
pavimentación de caminos rurales.
Si se toma toda la masa de concesiones que vencerá en los próximos 5 a 6 años, el Estado podría encontrar
una capacidad de nuevas inversiones entre los US$ 10.000 millones a US$ 12.000 millones, si uno toma lo
que facturan esas concesiones y lo trae a valor presente a la tasa a la que hoy el mercado está disponible a
descontar nuevos proyectos.
Reflexiones finales
Todos los actores debemos hacernos cargo de la industria que hemos creado que ha sido exitosa, pero nos
plantea nuevos desafíos.
Se debe romper cierto inmovilismo a partir de los cuestionamientos, de manera oportuna y certera. Hay
que ir con la verdad ante la opinión pública, aunque el discurso no sea políticamente correcto o lo que se
espera, ya que muchas veces explicando adecuadamente, la gente entiende las razones que hay detrás de
estos proyectos de infraestructura.
Hay que generar proyectos a largo plazo y la capacidad de la infraestructura proyectada debe conversar con la
expectativa del nivel de servicio por todo el período de la concesión. Si esto no ocurre que existan mecanismos
para ir adecuando la infraestructura a las nuevas exigencias que se quieran establecer, ya que existe bastante
rigidez en los proyectos.
En el caso de AMB, por ejemplo, al final como se tiene que aumentar terminales que son metros cuadrados,
en la medida que se hagan las expropiaciones y que los terrenos estén disponibles, es fácil ampliar. En una
carretera, en cambio, no es tan evidente que se pueda ampliar. En las autopistas en zonas consolidadas y que
ya tienen tres pistas ¿cómo se hace para ampliar? Las expropiaciones serían monstruosas. O se hunde o se
empieza a hacer doble vía subterránea en rutas a cielo abierto para generar más espacio, pero no es simple
lograr una solución técnica.
Hay acciones positivas como avanzar en una nueva Institucionalidad de Concesiones que debiera permitir
independizar la acción sobre la infraestructura de los gobiernos de turno con una visión de largo plazo
(Política de Estado).
El óptimo de una concesión para el Estado, Concesionario y Usuarios es la suma de:
•
Buen proyecto: Proyectos aislados v/s Sistemas (Gestión única. Economías de escala- más baratos-).
Montos de inversión atractivos para nuevos inversionistas, financistas y fondos de pensiones. Ejemplos:
Ruta 5 Santiago-Los Vilos, Túnel El Melón y Ruta Nogales-Puchuncaví se podrían relicitar todos juntos
como un sistema, incorporando caminos secundarios y obligaciones de repavimentar caminos rurales
vecinos al sistema y no individualmente cada proyecto que forman parte de una red.
•
Buen “sponsor” (con buenos proyectos hay nuevos actores). Hemos visto que hay algunos “sponsor” que
no han dado el ancho y que ha habido problemas en la industria de concesiones producto de ese hecho y
hay que hacernos cargo de esa situación.
•
Precio de transferencia justo.
•
Evitar dispersión de ofertas.
En síntesis, todos los grandes inversores internacionales quieren invertir en Chile. Lo único que están
buscando es oportunidades en el país.
Tenemos que ser capaces de generar proyectos y de generar una masa crítica para atraer a nuevos inversores.
El futuro de las concesiones a 21 años de
experiencia. Hacia un país con un desarrollo
equilibrado
Alberto Undurraga
Ministro de Obras Públicas
www.clapesuc.cl
- 55
El futuro de las concesiones a 21 años de experiencia. Hacia un país
con un desarrollo equilibrado
Alberto Undurraga*
Ministro de Obras Públicas
Agradezco a Clapes UC la invitación para poder exponer sobre el plan de concesiones y también volver a mi
casa de estudios.
He querido llamar a esta exposición “El futuro de las concesiones, a la luz de 21 años de experiencia” como
nos invita Clapes UC, pero con un agregado: “Hacia un país con un desarrollo equilibrado”. La infraestructura
no es un fin en sí mismo, sino que tiene que estar al servicio de los objetivos y desafíos que tiene el país.
Y así como en los ’90 Chile tuvo el desafío de pasar de la dictadura a la democracia y en lo económico social
reducir la pobreza y dejar de ser un país pobre, los desafíos de hoy son pasar de ser un país de ingresos
medios a uno de ingresos altos, pero también -de la misma forma y con la misma fuerza- dejar de ser un país
tremendamente desigual y ser un país equilibrado. De ahí, el nombre de mi presentación “hacia un país con
desarrollo equilibrado”. La infraestructura no es neutral en esto, sino que está conectada con lo que son los
desafíos del país.
En los ’90 el país enfrentaba un déficit de infraestructura de US$ 11.000 millones de la época. Un déficit que
generaba un nudo que hacía perder del orden de US$ 1.500 millones de dólares anuales en exportaciones. Y en
Chile hemos definido que uno de nuestros motores del desarrollo son las exportaciones.
El país soluciona este déficit al establecer la asociación público-privada para el desarrollo de infraestructura
y crear el Sistema de Concesiones. Y en diez años alcanzamos un total de 50 proyectos de inversión por
US$11.366 millones y el Ministerio de Obras Públicas casi cuadruplicó su presupuesto, llegando a US$900
millones anuales. Hoy es del orden de US$3.400 millones, considerando el dólar de principios de año.
Este impulso implicó un significativo avance para el país: facilitó las exportaciones, dinamizó la economía y
mejoró radicalmente la calidad de vida de las personas. Si uno escribiera un libro de historia, podría decir que las
concesiones fueron y han sido importantes para el desarrollo de Chile.
La pregunta que tenemos que hacernos hoy es: si escribimos un libro sobre el futuro, ¿diremos con la misma
convicción que el Sistema de Concesiones y la asociación público-privada es importante para el país y para
el desarrollo de Chile? Nosotros estamos convencidos que sí. Ya hemos recorrido 21 años de concesiones:
calidad de vida, conectividad, competitividad, 79 proyectos adjudicados. La Figura N°1 representa inversiones
del orden de 16 mil millones de dólares en vialidad urbana, autopistas, vías interurbanas y otros.
* Ingeniero Comercial, Pontificia Universidad Católica de Chile. Magister en Economía Aplicada, Universidad de Michigan. Ministro de Obras Públicas.
56 -
Figura N°1: Distribución de las concesiones en 21 años
Autopistas urbanas
e infraestructura para
el transporte público
31%
Viabilidad
Interurbana
54%
Aeropuertos
y Edificación
pública
Hospitales
Embalses
1%
8%
6%
Sin embargo, hoy diversos indicadores nos ponen una señal de alarma respecto de nuestro nivel de
infraestructura. El crecimiento de la inversión en infraestructura ha tendido a disminuir y el desarrollo ha ido
dejando al descubierto ciertos desequilibrios económicos, sociales y territoriales. Y, además, hemos venido
perdiendo competitividad en infraestructura.
En los países miembros de la OCDE, Chile se ubica entre los que tienen los mayores niveles de segregación en
las ciudades. Segregación que no es solo de servicios, sino que también se relaciona con la infraestructura. Y
en el ranking global de competitividad que elabora el World Economic Forum (ver Tabla N° 1) hemos caído del
lugar 28° al 33°. Y esta caída es mucho más fuerte en infraestructura: nos ubicábamos 30° en el período 20082009, pero hemos descendido al 49° entre el 2014 y 2015.
Tabla N° 1: Ranking de Infraestructura Global 2008-2015
Informe
Ranking Global (score)
Ranking Infraestructura
Global (score)
Ranking Calidad
Infraestructura Vial
(score)
Ranking Calidad
Infraestructura
Aeroportuaria (score)
2008-2009
28 (4.7)
30 (4.6)
22
24
19
2009-2010
30 (4.7)
30 (4.9)
15
2010-2011
30 (4.7)
40 (4.7)
12
26
2011-2012
31 (4.7)
41 (4.7)
22 (5.7)
35 (5.6)
2012-2013
33 (4.6)
45 (4.6)
23 (5.6)
39 (5.5)
2013-2014
34 (4.6)
46 (4.5)
27 (5.4)
46 (5.2)
2014-2015
33 (4.6)
49 (4.6)
31 (5.1)
45 (5.0)
Fuente: World Economic Forum
Otro indicador de la OCDE muestra que los países OCDE tienen en promedio el 79% la red vial pavimentada y
nuestro país solo tiene el 26%, lo que significa menor capacidad de desarrollo del turismo y menor productividad.
Y desde el punto de vista de la equidad significa barro en invierno y polvo en verano para las personas.
Por lo tanto, a 21 años del inicio del Sistema de Concesiones, requerimos prepararnos para los próximos 20
años. El país debe dar un salto en infraestructura para alcanzar niveles de país desarrollado e inclusión.
El Gobierno está haciendo lo que se comprometió, el sector privado está dispuesto a invertir, existe el
financiamiento y están dadas las condiciones.
- 57
Cuando decimos que el Gobierno “está haciendo lo que se comprometió”, partimos de la premisa que las
obras públicas son obras de Estado y trascienden a los gobiernos. Las obras públicas requieren una mirada
de largo plazo porque muchas veces los grandes proyectos traspasan dos y tres gobiernos, entre diseños,
licitaciones y construcción. Por tanto, uno no puede estar cambiando las reglas del juego. Se requiere de una
cierta estabilidad e institucionalidad que dé estabilidad a los inversionistas y a la ciudadanía. El Consejo de
Políticas de Infraestructura que se ha creado apunta en esa dirección.
Entonces, hay que profundizar la asociación público-privada, tanto en inversiones, en institucionalidad,
como en calidad de servicio y participación ciudadana.
Al respecto, en julio de 2014, la Presidenta Bachelet lanzó la “Agenda de Infraestructura, Desarrollo e Inclusión - Chile
30/30”. Apunta a un país con 30 mil dólares per cápita al 2030 y define qué infraestructura requerimos para resolver
los problemas de inequidad territorial y construir un país más equilibrado social, productiva y territorialmente.
El concepto 30/30 no es un error de tipeo. Implica desarrollo e inclusión, una infraestructura no neutra sino
que para los objetivos del país. Lo que estamos diciendo es “salgamos de los países de ingresos medios y que la
infraestructura sea un camino para aquello”. El norte es el año 2030; que Chile tenga un nivel de vida de países
como Italia, España o Nueva Zelandia, más allá de las dificultades circunstanciales que puedan estar viviendo
las economías de algunos de estos países.
Figura N° 2: Desafíos
Contribuir a
una mayor
equidad
Aumentar la
competividad
de la
infraestructura
Chile
30/30
Esta agenda parte de ciertas premisas básicas. El Ministerio de Obras Públicas tiene que cumplir y tener una
buena ejecución presupuestaria. Impulsamos un ritmo que nos permitió una ejecución presupuestaria de
103,9% sobre el presupuesto inicial 2014. Y aspiramos alcanzar un ritmo de ejecución más parejo durante
todos los meses del año, con generación de inversiones en concesiones del orden de US$1.500 millones
durante el 2° año de Gobierno.
El objetivo a mediano plazo es que la inversión en infraestructura, sin considerar energía, telecomunicaciones
ni sanitarias, sea del orden de 3,5% del PIB. Hoy entre los Ministerio de Obras Públicas, Ministerio de
Transportes, Ministerio de la Vivienda y Gobiernos Regionales, estamos en el 2,4%-2,5% del PIB. Por lo tanto,
nos queda un punto para subir y mantener un ritmo sostenido de crecimiento.
En ese contexto, el 12 de marzo recién pasado, la Presidenta Bachelet lanzó un nuevo Plan de Concesiones;
el Ministerio de Obras Públicas tuvo una meta de generar en el primer año de gobierno US$1.100 millones en
concesiones, meta que fue cumplida. Para el segundo año la meta sube a US$ 1.500 millones.
Aquí hay una decisión de aumento de ritmo exigente, porque si en 20 años se concretaron US$16.000 millones
en concesiones, lo que implicó un promedio anual de US$800 millones, ahora el Gobierno decide duplicar,
como punto de partida.
58 -
También esta agenda nos plantea una ampliación de cartera de US$ 2.000 millones. Esto significa que a los
30 mil millones de dólares de presupuesto, de los cuales del orden de US$ 10.000 millones corresponden a la
cartera de concesiones y el resto a obras directas anunciadas en julio de 2014, se le agregan estos US$2.000
millones. De manera que permanentemente vamos a estar haciendo anuncios en la medida que los proyectos
estén maduros y vamos a abrir nuevos espacios a las concesiones.
Otro desafío que plantea la agenda es cambios de reglamentos para facilitar la asociación público-privada.
A la fecha, ya cumplimos la meta de tener US$ 1.100 millones en nuevas concesiones económicamente
resueltas al 11 de marzo de 2015. Se licitaron y adjudicaron tres grandes obras:
•
Puente Industrial Concepción
US$ 214MM
•
Relicitación Aeropuerto Arturo Merino Benítez
US$ 633MM
•
Complejo Fronterizo Los Libertadores
US$ 84MM
A ello se suma la ampliación de autopistas ya concesionadas, lo que arroja del orden de US$ 1.200 millones en total.
Un alcance respecto de la relicitación del aeropuerto AMB. Participaron cinco grandes consorcios. Operadores
del aeropuerto de Santiago, Londres, Roma, Zürich, Bogotá y París, en consorcio con grandes e importantes
constructoras, lo que da cuenta del interés de los distintos actores y de la confianza que hay en el sistema
chileno de concesiones.
Finalmente, la oferta ganadora correspondió al consorcio que hoy administra el aeropuerto de París, el cual
va a compartir con el Estado chileno el 77% y fracción de los ingresos que genere la operación del terminal y
va a posibilitar un mejor desarrollo de la red aeroportuaria, en general.
Porque cumplimos lo prometido y porque requerimos continuar acortando las brechas en infraestructura,
reafirmamos nuestra meta en materia de concesiones de licitar durante este segundo año de gobierno nuevas
obras públicas por US$ 1.500 millones. De esta manera, en los dos primeros años de gobierno habremos
licitado US$ 2.600 millones.
La pregunta es ¿cómo se va a llegar a los US$ 1.500 millones el 2° año de gobierno? La meta es concretar el
100% de los 11 proyectos en cartera para licitar el 2015 (ver Tabla N°2) –porque siempre puede surgir alguna
dificultad en algún trámite de toma razón u otro– que suman, sin considerar las ampliaciones de autopistas,
US$1.779 millones. Por lo tanto, si no tenemos dificultades, podemos superar la meta y llegar a los US$ 2.000
millones durante el segundo año de gobierno.
Tabla N°2: Proyectos a licitar 2015
US$ MM
REGION
1. Embalse Punilla
PROYECTO
387
Maule
2. Ruta Nogales – Puchuncaví
192
Valparaíso
3. Mejoramiento de la Ruta Nahuelbuta
237
Biobío
4. Camino de la Fruta
420
O’Higgins
5. Túnel El Melón
120
Valparaíso
6. Relicitación aeropuerto de Iquique
49
Tarapacá
7. Relicitación aeropuerto Concepción
45
Biobío
8. Ruta G-21 Camino a Farellones
107
RM
9. Teleférico Bicentenario
76
RM
10. Conexión Vial Ruta 68- Ruta 78
108
RM
38
RM-O’Higgins
11. Ruta G-60
1.779
- 59
Uno de los proyectos emblemáticos de la cartera 2015 es la construcción del embalse Punilla. Las bases de
licitación ya están en Contraloría. Ha sido un proceso complejo, lento, porque es una innovación y muy
importante para Chile. No solo representa una solución para los efectos que genera la sequía, sino que además
con este proyecto se está probando un nuevo modelo: que las concesiones pueden ser un mecanismo adecuado
para el financiamiento de embalses multipropósito: riego y provisión de agua y generación de energía.
Por lo tanto, nos interesa especialmente el éxito de esta licitación, no solo por su contribución a la región
de Ñuble, al Sistema Interconectado Central (SIC) y su efecto macroeconómico, sino también porque abre la
puerta a futuros desarrollos del Sistema de Concesiones en estas áreas específicas.
Otra obra relevante de la cartera de este año es la relicitación de la ruta Nogales-Puchuncaví. El Sistema de
Concesiones garantiza la mantención, y en este escenario uno tiene básicamente dos opciones: conservar
la misma obra y solo dedicarse a su mantención y eso significa una baja inmediata en el peaje; o bien, en
términos generales, mantener el peaje, si es considerado un peaje justo y adecuado para la comunidad, y
aumentar inversiones.
En el caso de la ruta Nogales-Puchuncaví, no solo se busca licitar un tramo sino construir un bypass de
Puchuncaví a La Laguna y otro bypass de Puchuncaví a Quintero. Y así lo que es una “I” se transforma en una
“T”. ¿Qué estamos diciendo con esto? Que el Sistema de Concesiones al llegar el momento de la relicitación es
un instrumento para aumentar la infraestructura necesaria.
Otra obra a relicitar el 2015 es el Túnel El Melón. Se han hecho todos los estudios sociales que justifican un
nuevo túnel y eso tiene que ir acompañado de una leve baja en el actual peaje, de manera de inducir y capturar
más demanda que hoy día prefiere la cuesta El Melón.
Un tercer desafío que nos plantea la Agenda de Concesiones anunciada es una nueva institucionalidad.
La actual Coordinación de Concesiones (CCOP) nació en un contexto particular en los ’90, sin estructura formal,
dependiente de la Dirección General de Obras Públicas (DGOP). Fue una solución transitoria, importante para
resolver los desafíos de concesiones de la época. Sin embargo, esta solución transitoria ya lleva 21 años. Y
tenemos que avanzar hacia una nueva institucionalidad.
Hoy, la CCOP continúa sin una estructura definida por ley, con más del 80% de sus funcionarios trabajando
a honorarios y a cargo de un tercio de la inversión en infraestructura pública del MOP. Entonces, hay una
necesidad de darle jerarquía y formalidad.
Crearemos la Dirección General de Concesiones, dependiente del Ministerio de Obras Públicas. Esta
reforma incluye una mejora del gobierno corporativo que permita aprobar planes de inversiones, formalizar
mecanismos de toma de decisiones y mejorar la coordinación interministerial; y crear áreas clave de
estructuración financiera, participación ciudadana, monitoreo y estudio; y además reforzar el área de
proyectos.
Con ello buscamos tener una mirada de largo plazo, de modo de aislar las decisiones estratégicas del ciclo
político. Las obras públicas son obras de Estado y trascienden a los gobiernos de turno, los cuales, eso sí,
tienen el legítimo derecho de marcar su sello. Ese equilibrio tiene que quedar reflejado en la institucionalidad
de concesiones, porque debe haber el suficiente desacople del ciclo político para que haya un ritmo de
concesiones razonable en cada uno de los gobiernos, pero con el suficiente espacio para que estos, cualesquiera
sean, puedan marcar su sello en política de concesiones.
Conforme a lo anterior, se envió al Parlamento un Proyecto de Ley que modifica el DFL N° 850 de 1998, Ley
Orgánica del MOP, y modifica el artículo 36 del decreto N°900 de 1996 y que crea la Dirección General de
Concesiones.
Creemos que es una iniciativa que va ser bien recibida por todos los sectores y, sin duda, seminarios como este
organizado por Clapes UC y otros en el país, nos van a ayudar a recoger sugerencias que puedan ir mejorando
esta iniciativa.
60 -
Figura N° 3: Ejes Nueva Institucionalidad Concesiones
Innovación
Equidad
territorial
Ejes
desarrollo
concesiones
Eficiencia
Niveles
de
servicio
Esta nueva institucionalidad pone eje en la eficiencia en la toma de decisiones, pero también pretende
que pasemos de infraestructura a niveles de servicio, con equidad territorial como norte e innovación en
los procesos constructivos; y en buscar nuevas áreas donde las concesiones puedan ser un mecanismo de
asociación público-privada relevante.
Otro desafío de la Agenda de Concesiones es la ampliación de cartera. Es una ampliación respecto de la
anunciada el 3 de julio de 2014 y actualizada por el Plan de Transporte el 4 de noviembre de 2014, que considera
la incorporación de tres nuevos proyectos por un valor cercano a los US$ 2.000 millones:
•
Proyecto Doble vía Antofagasta-Iquique concesión Ruta 5
•
Proyecto Concesión vial ruta transversal de O’Higgins
•
Proyecto Mejora conectividad Región Metropolitana-Región de Valparaíso
Este último proyecto –mejorar la ruta 68 y crear la ruta Marga-Marga– tienen todo nuestro interés, aun
cuando no está definido cuál es el modelo de negocio más adecuado para este fin. Es un proyecto que conecta
por debajo de la cuesta de La Dormida con el troncal Sur en la Quinta Región y que permite que haya dos
grandes alternativas para moverse entre Santiago y Viña del Mar y Valparaíso.
Finalmente, la Agenda anunciada en marzo último también considera cambios en reglamentos de asociación
público-privada.
El primero es el cambio de Reglamento para Contratos de Obras Públicas (Decreto Supremo Nº 75). Tiene
relación con las Obras Públicas en general (no con concesiones), pero refuerza la asociación público-privada
y apunta a generar mayor competitividad entre los oferentes y que puedan participar empresas más pequeñas
en forma de consorcio.
También habrá cambios en el Reglamento de Iniciativas Privadas de la Ley de Concesiones de Obras Públicas
(Decreto Supremo Nº 956). Las Iniciativas Privadas (IP) son propuestas hechas por privados a la Coordinación
de Concesiones de Obras Públicas (CCOP), las que pueden ser declaradas “de interés público” por el Consejo
de Concesiones y con ello, por el ministro de Obras Públicas.
En ambos casos, hemos recogido las inquietudes planteadas por el sector privado y se trata de fortalecer y dar
certeza en los plazos, en los reembolsos y en un nuevo mecanismo de premios:
Certeza en plazos: Se extiende el plazo total para la evaluación de las IP a 180 días (actualmente son 45, pero
no se cumplen), de manera de considerar plazos realistas de revisión, incluyendo un informe del Consejo de
Concesiones.
- 61
Además, el postulante propondrá etapas y subetapas para el desarrollo del proyecto, e información sobre el
alcance de los estudios en cada una de ellas.
Certeza en reembolsos: En cada etapa, el MOP debe pronunciarse indicando el valor máximo a pagar por
cada estudio, de manera que el privado tenga certeza sobre los próximos pasos y cuánto podrá ser reembolsado
por el MOP. Si fuere el MOP el que solicite estudios adicionales, estos se pagarán en un 100% del valor máximo
aprobado.
Estos cambios apuntan a generar mayor certeza, para ambas partes, respecto del reglamento actual.
Premio: Se aumentan tanto los montos de cada categoría de obras como el premio de cada una de estas.
Se incrementa el puntaje de la oferta económica, en el equivalente al producto entre el porcentaje del premio
y el presupuesto oficial de la obra, lo que entrega mayores incentivos a los proponentes.
Además, existirá un porcentaje adicional de premio por Innovación y/o política priorizada, de manera de
incentivar que las IP sean innovadoras o vayan en línea con las prioridades fijadas por el Gobierno (ej:
proyectos que resuelvan temas de sequía).
Resumiendo, el nuevo Plan de Concesiones no es una nueva cartera de concesiones, porque esta cartera va a
ser móvil y va a ir cambiando año a año, a un ritmo del orden de US$ 2.000 millones anuales, conforme a la
madurez de los proyectos que vienen y que tenemos en estudio en este momento.
El desafío es ejecutar dicha cartera, generar la confianza en el sector privado y crear una institucionalidad que
nos permita no solo mirar los 21 años de la historia de concesiones y sentirnos orgullosos como país, sino
también sentirnos orgullosos de los próximos 20 años que tenemos por construir.
Figura N° 4: Nuevo plan de Concesiones
A 21 años del Sistema de Concesiones:
Impactos y Desafíos
Hernán de Solminihac
Director Dpto. Ingeniería y Gestión de la Construcción UC
e Investigador de Clapes UC
www.clapesuc.cl
- 63
A 21 años del Sistema de Concesiones: Impactos y Desafíos
Hernán de Solminihac*
El Sistema de Concesiones llegó a su mayoría de edad en nuestro país, cumplió 21 aportando al desarrollo de
Chile. En esta asociación público-privada se ha podido revertir el déficit de infraestructura y liberar recursos
del Estado para áreas sociales.
Durante este período, el sistema ha permitido tener infraestructura en el más breve plazo, lo que resulta
fundamental para acelerar la integración social, internacional y el desarrollo productivo, entre otros
beneficios.
Hoy el país requiere retomar el ritmo del crecimiento y las obras públicas son un instrumento atractivo para
lograrlo.
En la etapa que viene, la alianza pública y privada debe volver a ser protagonista para el desarrollo de estos
proyectos. Sin embargo, debe considerar una ciudadanía más participativa.
Otro desafío importante es la construcción de confianzas entre los distintos actores, que constituyen un factor
sustancial para materializar obras de largo plazo, especialmente entre quienes integran el sector público y
privado.
En paralelo, debemos ser eficientes en la preparación de los proyectos y en perfeccionar la institucionalidad
de concesiones, de modo que permita una gestión integral. Es necesario, además, estar preparados para
afrontar los efectos de los riesgos naturales, porque Chile es un país que está permanentemente expuesto a
estas condiciones.
También hay que ser capaces de mejorar los contratos de concesiones, de modo que sea posible adaptarse a
las nuevas necesidades, ya que los proyectos concesionados tienen un desarrollo de décadas.
A su vez, debe haber una política de Estado en materia de asociación público-privada, porque cada gobierno
necesita construir sobre el anterior para avanzar.
Para llevar adelante estos desafíos, se requiere de un cambio de paradigma, que consiste en pasar de provisión
de infraestructura a la de provisión de servicios de infraestructura.
El presente trabajo se enfoca en el análisis de los impactos y desafíos que tiene el Sistema de Concesiones en
Chile, desde su implementación hace 21 años. También pensando en las próximas dos décadas.
Beneficios e impactos de la asociación público-privada
Los beneficios de la asociación público-privada son variados. Por un lado, ha permitido revertir el déficit de
infraestructura, que era una traba para el crecimiento económico del país.
El sistema ha permitido al Estado liberar recursos para destinarlos a otras áreas rentables socialmente y que
tienen un impacto social significativo. Por ejemplo, en la educación y salud.
También ha posibilitado apalancar el esfuerzo de los privados con los recursos del Estado, lo cual, por cierto,
ha contribuido a mejorar la calidad de vida de los chilenos.
* Ingeniero Civil, Pontificia Universidad Católica de Chile. MSc y PhD, The University of Texas at Austin. Director del Departamento de Ingeniería y Gestión de la Construcción UC. Investigador
Clapes UC
64 -
Los privados financian la infraestructura deficitaria, generalmente cuando es rentable la inversión
socialmente para la comunidad, y económicamente para la empresa.
El Sistema de Concesiones permite disponer de infraestructura en el más breve plazo. Esto acelera la
integración social e internacional, así como el desarrollo productivo del país. Por ejemplo, las mejoras en los
estándares de las vías redundan en una menor tasa de accidentabilidad, ahorro de tiempo y en una disminución
de los costos operacionales. También ayuda a disponer de servicios adicionales, que normalmente no incluyen
las obras que provee el Estado.
La provisión de infraestructura vía concesiones, como un acelerador del desarrollo ha aportado a la disminución
de la pobreza en las distintas dimensiones y lugares donde se ha concretado. Obviamente no es el único factor,
porque hay muchas variables más a considerar, pero efectivamente ha tenido un impacto sobre los sectores
vulnerables, como se puede apreciar en figura N°1.
En general, la inversión en carreteras, aeropuertos e infraestructura pública aporta en un corto plazo a la
generación de puestos de trabajo durante la fase de construcción. En el mediano y largo plazo, en tanto,
genera nuevos puestos de trabajo y, en paralelo, fomenta el comercio, el turismo y la probabilidad de una
mayor rentabilidad de los proyectos.
Figura N° 1: Evolución de las concesiones y de la Tasa de Pobreza (período 1992-2012)
Se puede afirmar que mientras se avanza hacia el desarrollo del país, disminuye la pobreza. Sin duda, las
concesiones apoyan esta dirección.
- 65
El transporte aéreo también ha crecido en Chile de manera significativa comparado con otros países. Hasta
1990, el número de despegues de vuelos (por mil personas) era inferior al de toda la región, por debajo de
Argentina y Colombia, muy similar al de Perú. A partir de la década de los 90 -hasta 2013-, en tanto, estuvo en
torno al 4%, sobre el 2% promedio de la región, posicionando el liderazgo de Chile a través de este indicador.
Figura N°2: Número de despegues de vuelos por mil
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
0,0
Latinoamérica
Argentina
Chile
Colombia
Perú
Por otro lado, es notable el análisis del porcentaje de caminos pavimentados con respecto al total de la
red caminera, entre el inicio de las concesiones en Chile -principios de los 90- hasta el fin de periodo de
observación (2013). La red caminera aumentó de 14% a 24%, respectivamente, por encima del promedio de
América Latina (Figura N°3)
Figura N°3: Porcentaje de caminos pavimentados con respecto al total
24%
20%
19%
18%
21%
14%
1990
2001
Latinoamérica
2013
Chile
Asimismo, la luminosidad de un territorio representa un patrón de desarrollo en el mundo. Un ejemplo
interesante es el de Corea del Sur versus Corea del Norte; claramente la mayor luminosidad refleja el
crecimiento económico de Corea del Sur (Figura N°4).
66 -
Figura N°4
Fuente: Kutscher y Urzúa (2014)
Si realizamos el mismo ejercicio en dos momentos del tiempo en nuestro país, como en la Figura N°5, se aprecia
cómo cambia la luminosidad del territorio al comparar los años 1992 y 2013. Hay un cambio de luminosidad
gracias a que la mayoría de estos lugares está provista por la asociación público-privada (Figura N°6).
Figura N°5: Desarrollo de Concesiones
Fuente: Kutscher y Urzúa (2014)
- 67
Figura N°6: Carreteras concesionadas y pavimentadas en relación con la luminosidad
Fuente: Kutscher y Urzúa (2014)
Desafíos de la industria de concesiones
La industria de concesiones ha tenido un impacto significativo en el crecimiento del PIB per cápita del país.
Sin embargo, al analizar la evolución de las inversiones realizadas en estos 21 años, se advierte que hay ciclos
que están asociados a los gobiernos de turno. Obviamente, se requiere ver cómo mejorar y solucionar estas
variaciones para lograr que el crecimiento sea significativo y con una proyección de largo plazo.
Algunas de las mejoras para el futuro de la industria de las concesiones se podrían agrupar en las siguientes
materias: Institucionalidad, Generación de proyectos, Licitación, Construcción, Operación, Término
(contractual/anticipado) y Relicitación.
Institucionalidad
La institucionalidad del sistema tiene ciertas características que requieren ser analizadas y perfeccionadas
para darle más impulso en el futuro.
En el tema político institucional hay que redoblar los esfuerzos para que la ciudadanía tenga una aceptación
más adecuada de los proyectos. Se debe tener claro cuál es el rol del privado y del Estado para proveer este
servicio. Ojalá al menor costo posible, pero sin sacrificar la calidad que se espera de la obra como del servicio
brindado.
También hay que mirar cómo se enfrentan los riesgos de desacreditación, que puedan ocurrir por el fracaso en
la ejecución e implementación de algún proyecto concesionado, ya sea en Chile o en otras partes del mundo.
La resolución de controversias también requiere mejorías. Si bien se ha perfeccionado a través del tiempo,
todavía existen mecanismos que podemos seguir desarrollando. Por ejemplo, se requiere de comités asesores
independientes y políticamente transversales, así como de una comisión de resolución de conflictos que
funcione en forma eficiente y que analice la reducción de los riesgos de apropiación (de qué es responsable
cada una de las partes en cada punto). En este punto, un tema que se podría explorar es la existencia de
incentivos al trabajo conjunto público-privado, y no solo de responsabilidades individuales, que por condición
humana tienden a buscar en el otro al responsable del problema y en uno al responsable del éxito.
68 -
También se podrían incluir mecanismos adicionales que estén apareciendo en los contratos, como es
la anticipación a las controversias. Al respecto, la Cámara de Comercio de Santiago tiene un mecanismo
denominado “Dispute Board”, a través del cual la participación anticipada puede resolver los conflictos en
forma mucho más oportuna, económica y rápida.
Generación de proyectos
Debe haber una cartera de proyectos de largo plazo, bien desarrollada y con capacidad para ser puesta a
disposición del mercado en el momento más atractivo para poder ejecutar las inversiones.
Desde el punto de vista social, claramente hay que mejorar los criterios de evaluación social. Hoy están
bastante limitados y acotados a lugares en los cuales hay flujo o cierta movilidad, especialmente en el caso de
la infraestructura vial.
Con la actual metodología es difícil evaluar o justificar socialmente en forma adecuada las inversiones
en zonas o lugares donde queremos atraer demanda y movimiento. Entonces hay que hacer un esfuerzo,
mediante ajustes objetivos, para que podamos tener proyectos rentables socialmente de manera clara y con
los beneficios que la ciudadanía exige.
Otro desafío es que las concesiones deban ser económicamente viables. En este punto, hay que considerar
el riesgo en la corresponsabilidad de la emisión de deuda entre privado y Estado; la relación que hay en
algunos países entre el privado y el Estado; la presión en las renegociaciones; las correcciones que están en
las especificaciones iniciales; el riesgo de la demanda, y el uso de los contratos variables.
Del mismo modo, hay que considerar incentivos a la innovación. Cómo podemos lograr que los futuros
contratos consideren mecanismos de innovación, ya que las concesiones comprenden períodos de unos
30 a 35 años, desde que se diseñan hasta que terminan. En ese lapso surgen innovaciones que pueden ser
incorporadas al inicio o durante el proceso de la concesión.
Licitación
El proceso de licitación debe poder incluir variables que resuelvan algunos de los riesgos y dificultades que se
han presentado en la implementación de las concesiones.
Sobre el aspecto técnico está la cobertura de la estimación de la demanda en el largo plazo. Claramente,
puede haber una saturación en algún momento del plazo de la concesión. Para ello tenemos que estudiar
mecanismos para poder cubrirla adecuadamente, ya sea en el período mismo de la concesión o bien licitando
otra vez esa concesión de acuerdo con los nuevos requerimientos.
En el tema ambiental, en tanto, se debe prevalecer la normativa ambiental en cuanto a su impacto en el
diseño de vías de alto tráfico; mejorar y profundizar los criterios de sustentabilidad en caminos. Una pregunta
que surge es quién es el responsable de hacer la evaluación ambiental: la autoridad antes de licitar o el
concesionario una vez adjudicado el proyecto.
Además es importante incorporar la gestión de riesgos por desastres naturales. Como ministro de Obras
Públicas enfrenté el terremoto y tsunami de 2010 basado en esa experiencia. Creo que hay variables
importantes a incluir en los contratos para administrar adecuadamente esos momentos críticos, tanto por
parte del concesionario como del Estado para recuperar rápidamente la infraestructura afectada.
- 69
Construcción
En la etapa de construcción existen bastantes elementos que necesitan ser analizados y perfeccionados en el
futuro, para que los eventuales riesgos no se sumen al costo en la concesión al momento de licitar, sino en la
etapa de evaluación.
Obviamente, el diseño y construcción de las obras concesionadas deben tener estándares adecuados. Al
respecto, es importante hacer notar que en los contratos originales con que se llama a licitación, muchas
veces hay una duplicidad implícita de los requerimientos. Por un lado, hay especificaciones técnicas
específicas, pero a su vez se exige comportamiento. Es muy complicado exigir comportamiento si se están
dando las especificaciones con las cuales se debe diseñar y materializar. Se debe exigir comportamiento
o se entregan especificaciones técnicas, porque ambas cosas son complejas de materializar y de cumplir
simultáneamente en un cierto plazo. Es importante resolver esto en las bases futuras. Para ello se propone
observar el comportamiento de cada tipo de infraestructura respecto del uso o demanda, puede ahí haber una
orientación para resolver esta duplicidad.
Operación
En la operación también hay varios elementos importantes a considerar, partiendo de la base de que hoy las
concesiones tienen que ser vistas como un servicio para los usuarios que circulan por ellas y donde las personas
viven en torno a ellas, para que no tengan dificultades para realizar su vida diaria una vez implementada la
concesión.
Otro desafío relevante es la información a los usuarios. Muchas personas que han vivido una congestión, sin
duda habrían tomado otra decisión de viaje si hubiesen contado con la información oportuna. Por lo tanto,
hay que establecer mecanismos adecuados de información a los usuarios para asegurar un funcionamiento
mejor de las concesiones en el futuro.
Además, se debe evaluar la factibilidad del sistema de cobro en carreteras interurbanas a través de portales
electrónicos. Los tag se han implementado bastante bien en vías urbanas, con algunas dificultades en el cobro
que deben perfeccionarse para evitar la evasión. Es una modalidad que se podría extender con más facilidad a
otro tipo de contrato, en especial cuando la gente está familiarizada y usa estos mecanismos adecuadamente.
Término de concesión
Se debe considerar cómo termina en forma adecuada una concesión, ya sea por el término normal del contrato
o, a veces, por causales que motivan un término anticipado.
Mecanismos de relicitación
La experiencia alcanzada en estos 21 años permite relicitar con nuevos criterios para que redunden en una
mejor concesión y en beneficio de todos los habitantes de nuestro país. Además, se puede considerar el cambio
de alcance de la concesión que se relicite, por ejemplo incluyendo nuevas necesidades o integrando nuevas
áreas, que resuelvan mejor la conectividad para los usuarios como los habitantes del sector involucrado.
70 -
Comentarios Finales
En general, tenemos que ser capaces de mejorar las confianzas entre las partes. Esto se logra respetando la
institucionalidad vigente, cumpliendo todas las etapas, asimismo mejorando y perfeccionando lo que sea
necesario para los futuros contratos.
Otro desafío, quizás el más relevante, es que hay un cambio de paradigma: la industria de concesiones está
pasando de ser una provisión de infraestructura a una provisión de servicios de infraestructura. Cuando
nacieron las concesiones, el foco fundamental era entregar una obra de infraestructura, un bien material.
Esta etapa se cumplió adecuadamente. Sin embargo, hoy el usuario está muy atento al servicio que entrega
esa infraestructura concesionada. Por lo tanto, será muy crítico si el servicio que recibe no es adecuado.
También hay que mejorar la evaluación social y eficiencia en el desarrollo de los proyectos, tanto en cantidad
como en calidad, con el propósito de tener una cartera realmente importante y diseñada con mucha
profundidad, para que sea posible de licitar con el menor riesgo.
Igualmente hay que perfeccionar la institucionalidad de las concesiones, que permita una gestión integral
desde su nacimiento hasta la operación y el término. Además hay que mejorar los contratos para que puedan
adaptarse a las nuevas necesidades, ya que las condiciones de la concesión pueden ir cambiando con el
transcurso de los años.
Por último, es necesario reafirmar que la relación público-privada en las concesiones tiene que ser una
política de Estado. Cada gobierno debe construir sobre el anterior.
Los plazos de los proyectos son muy grandes. Hacer todo en un solo gobierno es imposible. Hay que trabajar
sobre los proyectos que vienen desarrollándose como institución, como Estado.
Di seño
Luis E. Silva
Edi c i ó n
Comunicaciones Clapes UC
Im pres i ó n
QuadGraphics
500 ejemplares
!"#$%&'()*+*&,)'
!"#$%&'()%*'+)$%
+,-,.)/%0'&)$1$%
$2$1,#-,3(4%
,-/%*'-1&'(()/%$'2&*)$5
89:;<=>?@A?BCC
66657)0*5'&.