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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL
PERÚ.
Facultad de Ciencias Sociales
“Claves para entender los problemas de representación
del Congreso. Casos Cajamarca y Puno, periodo
legislativo 2006-2011”
Tesis para optar el Título de Licenciado en Ciencia Política
Autor: José Luis Incio Coronado
Septiembre 2011.
1
A mis padres y amigos.
2
1 Resumen.
Existen serios problemas de legitimación y representación del Congreso, la población
no se siente representada por sus congresistas ni las instituciones del sistema político, esta
tesis busca ayudar a entender por que sucede esto. Para este trabajo hemos tomado los
casos de los congresistas de Cajamarca y Puno en el periodo 2006-2011.
En esta tesis argumentamos que los problemas de representación del congreso no se
deben principalmente características individuales de los congresistas, sino a tres factores
que entorpecen la función de representación: la organización del congreso, la prensa
limeña y el contexto político departamental.
La forma como está organizada el Congreso considera de manera casi exclusiva las
funciones legislativa y fiscalizadora, dejando sin posibilidad de recursos y espacios para
que se pueda desarrollar la función representativa. Por su lado los medios de comunicación
concentrados en Lima evalúan al congreso y a los congresistas en función a su presencia en
medios de comunicación y producción legislativa, criterios que perjudica especialmente a
los congresistas representantes de los departamentos proyectando una mala imagen de
ellos. Además, sostenemos que el contexto político departamental también es adverso al
congresista, ya que no solo tiene una competencia interna con los otros representantes de
su circunscripción, la creación de los gobiernos regionales ha puesto en la arena política
un actor de considerable importancia: los presidentes regionales. Frente a este actor los
congresistas presentan serias desventajas, ya que los primeros disponen de un presupuesto
3
importante además de que su labor se desarrolla en el mismo departamento por lo que su
trabajo puede ser apreciado por los electores; en tanto que, los congresistas no tienen
espacios institucionalizados adecuados para estar cerca de sus electores y ejercer la función
representativa.
Debido a las condiciones mencionadas que limitan la función representativa hemos
encontrado, para nuestros casos, que los congresistas recurren a estrategias informales. Se
ha clasificado estas estrategias en cuatro modelos: de gestión e intermediación, de
posicionamiento temático, clientelar y de nacionalización.
Como conclusión principal, sostenemos que si buscamos un Congreso más
representativo que logré mejorar la percepción de la representación ciudadana y fortalecer
las instituciones políticas, se tienen que
reformular cómo se organiza el legislativo
fortaleciendo la función representativa.
4
INDICE
1
Resumen. ................................................................................................... 3
2
INTRODUCCIÓN ............................................................................................ 6
3
Capítulo I: Estado de la cuestión.............................................................................27
4
Capítulo II: Marco Teórico...................................................................................42
5
Capitulo III.-Selección de casos y metodología ............................................................60
6
Capítulo IV: Casos. ..........................................................................................65
Cajamarca. .............................................................................................67
6.1
6.1.1
Rosa Florián Cedrón: ...............................................................................70
6.1.2
Eduardo Espinoza Ramos: .........................................................................72
6.1.3
Werner Cabrera. ....................................................................................74
6.1.4
Alejandro Arturo Rebaza Martell ..................................................................76
6.1.5
Cecilia Isabel Chacón De Vettori ..................................................................78
6.1.6
Lógicas y estrategias. ...............................................................................79
Puno. ...................................................................................................88
6.2
6.2.1
Margarita Sucari Cari ..............................................................................93
6.2.2
Aldo Estrada Choque. ..............................................................................94
6.2.3
Yonhy Lescano Ancieta. ...........................................................................96
6.2.4
Susana Vilca Achata. ...............................................................................98
6.2.5
Alfredo Tomas Cenzano ...........................................................................99
6.2.6
Lógicas y estrategias. ............................................................................. 101
7
Conclusiones y recomendaciones finales:................................................................. 107
8
BIBLIOGRAFIA. .......................................................................................... 120
9
ANEXO I- Entrevistas ..................................................................................... 128
10
ANEXO 2 – Gráficos. .................................................................................. 129
11
ANEXO 3.- Cuadros. ................................................................................... 130
5
2
INTRODUCCIÓN
En nuestro país las voces de alarma sobre la desconfianza en el sistema democrático
son constantes; y se alimentan con cada publicación de estudios de opinión pública donde
se pregunta a los ciudadanos sobre su confianza en el sistema político y su percepción
sobre las instituciones del Estado. Las mediciones del Latinobarometro sobre satisfacción
con la democracia ubican al Perú en el último lugar (22%) y con respecto al apoyo de la
democracia nos encontramos debajo del promedio con el 55% (Latinobarometro 2009) De
igual forma para el Latin American Public Opinion Project (LAPOP 2009) Perú presenta
uno de los apoyos más bajos a la democracia (65.5%), estando solo tres países debajo que
nosotros: Paraguay, Guatemala y Honduras.
Midiendo la confianza general de los ciudadanos, donde 0 es nada de confianza y 1 es
la máxima confianza posible, tenemos que para el último quinquenio esta no supera el 0.51.
Ahora bien, comparando la confianza en promedio de las instituciones del Estado con la
confianza del Congreso de la República vemos que esta última está muy por debajo.
1
Para el índice creado se usó la información anual de la “Encuesta Nacional de Hogares”. Se calculó el
índice utilizando la pregunta: ¿Tiene usted confianza en..?. Para el 2005 y el 2006 se tomaron en cuenta la
encuesta preguntaba sobre las siguientes instituciones: Municipalidad Provincial, Municipalidad Distrital,
Policía Nacional del Perú, FFAA, Gobierno Regional, ONPE/JNE, Poder Judicial, Ministerio de Educación,
Ministerio de Salud, EsSALUD, RENIEC, Defensoría del Pueblo, Congreso de la República. Para el 2007,
2008, 2009 y primer trimestre del 2010 no se preguntó sobre Ministerio de Salud, EsSALUD y RENIEC. El
índice se calculo sumando los puntajes obtenidos por cada institución mínimo 1, máximo 4 y estandarizando
al dividirlo entre el máximo posible.
6
Gráfico 1.1
Promedio anual de confianza en las instituciones
Fuente: INEI
Elaboración propia.
Estos datos coinciden con la encuesta nacional del CPI de Enero del 2010, donde el
Congreso de la República tiene la más alta desaprobación (82.1%) de 11 instituciones
públicas2. Con estos datos se sustenta la falta de credibilidad y deslegitimación de
parlamento frente al ciudadano. El Congreso es una institución medular en el sistema
político, ya que en ella se concreta la representación ciudadana. Por consiguiente, su
deslegitimación y pérdida de credibilidad es un problema serio.
2
La pregunta hacía referencia a las siguientes instituciones: La Compañía de Bomberos del Perú, Las
Fuerzas Armadas, La Defensoría del Pueblo, La Policía Nacional, ESSALUD, El Jurado Nacional de
Elecciones, La SUNAT, la fiscalía de la Nación, El Tribunal Constitucional, El Poder Judicial, El Congreso
de la República.
7
Actualmente se discute la fortaleza de los sistemas democráticos en la región, además
con casos como
Honduras y Ecuador3 como señales de alerta, la fortaleza de las
instituciones democráticas es una variable importante para la consolidación de la
democracia en nuestros países. Entonces
preguntarnos por las razones de esta
deslegitimación del Congreso y su alejamiento del ciudadano son preguntas validas para la
ciencia política y en este trabajo intentamos aportar en ese sentido.
Entender qué es lo que está fallando en el Congreso de la República es una inquietud
válida, y no es un tema ajeno a los medios de comunicación, analistas, políticos y a los
mismos congresistas. El tema de ¿cómo mejorar la representación del Congreso? Es un
tema en constante debate y para lo cual todos tienen una opinión y proponen algún tipo de
solución. Si bien existen propuestas de diversos tipos para enfrentar esta problemática,
todas apuntan a mejorar la fiscalización de la labor congresal o exigir requisitos para tener
“mejores” representantes.
Las principales propuestas versan sobre la necesidad de imponer algún filtro, por lo
general basado en un nivel educativo mínimo para postular al cargo de congresista. Los
partidarios de esta idea sustentan el filtro educativo como una manera de mejorar la
calidad del Congreso, para ellos los males del Congreso y el distanciamiento con la
opinión pública radican en la persona del congresista. En estos casos, la propuesta busca
3
El 28 de Junio de 2009 las fuerza armadas de Honduras depusieron al presidente constitucional Manuel
Zelaya regresando la discusión sobre las intervenciones militares en la región, también en Ecuador se
vivieron momento álgidos cuando el 8 de septiembre del 2010 la policía ecuatoriana retuvo al presidente
Rafael Correa como medida de protesta.
8
intervenir desde el proceso de postulación, restringiendo el derecho de las personas a ser
elegidas y de esta manera conseguir que personas con “mayor” educación sean electas
congresistas, con esta medida como
consecuencia tendríamos
un mejor Congreso
asumiendo que estas personas podrían ejercer una mejor representación.
En el 2004 el congresista Rafael Valencia Dongo presento el proyecto de ley N°
11254/2004 en el que se proponía modificar el artículo 90 de la constitución y aumentar
los requisitos para ser congresista (Congreso 2010). En el proyecto se proponía agregar los
siguientes requisitos: Comprobada solvencia moral, salud física y psicológica; tener
formación universitaria, técnica o su equivalente; no tener antecedentes penales; no tener
proceso penal en curso en agravio del Estado antes de la fecha de elecciones.
En el análisis costo-beneficio, de la propuesta, se argumenta que de aprobarse la
iniciativa, esta no tendría ningún costo al erario nacional y por el contrario los beneficios
son los siguientes:
a) Eficiencia de la labor legislativa.
b) Contaremos con congresistas con educación superior o equivalente.
c) Contaremos con congresistas que tengan conducta intachable y además encontrarse
psicológicamente apto.
d) El Congreso estará constituido por ciudadanos capaces y probos, honrados y
además mentalmente aptos.
9
Este proyecto tal como estaba planteado no consiguió convertirse en ley. Al final del
debate parlamentario, se aprobó la ley 28624 que modifica la ley de partidos políticos,
incorporando la hoja de vida como requisito para la inscripción de candidatos. Dado que
no se podía incluir los requisitos propuestos por el congresista Valencia Dongo, se
esperaba que con
la mencionada ley
se transparente la información personal del
candidato, con lo que el ciudadano tendría mejores herramientas para elegir a su
representante. Otra propuesta es la aplicación de la institución de la revocatoria 4 al cargo
congresal, la razón de la propuesta es poder excluir a los congresistas cuyo desempeño la
población no lo considere óptimo.
En resumen se puede afirmar que estas propuestas tienen como presupuesto que los
congresistas electos son malos representantes. En otras palabras, el problema esta en la
calidad personal del congresista, el proyecto de Valencia Dongo, buscaba subsanar esa
falencia proponiendo criterios para la elección de los congresistas. Sin embargo, si
revisamos quienes fueron elegidos nuestros representantes para el periodo 2006-2011
podemos encontrar que la gran mayoría son profesionales, si la norma hubiese entrado en
vigencia para el Congreso actual, sólo 12 congresistas de 120 no hubiesen cumplido el
requisito de nivel educativo 5. Aún si se excluyese a estos congresistas, lo más probable
que la legitimidad del Congreso no hubiese variado significativamente.
4
La revocatoria es una institución de la democracia directa, en el Perú se aplica para autoridades
municipales.
5
. Los 12 congresistas mencionados son aquellos que según su hoja de vida no pueden sustentar que han
terminado un grado de instrucción universitario o técnico. La información se obtuvo de la hoja de vida de los
congresistas actuales publicada en el portal del Jurado Nacional de Elecciones- INFOGOB.
10
La opinión pública no es ajena a estas propuestas, según el estudio “Perfil del Elector
Peruano” (JNE 2010) la renovación congresal a mitad de periodo es la
reforma al
Congreso de la República que tiene mayor aceptación.
Gráfico 1.2
Frecuencia de respuestas ante la pregunta ¿Qué tan de acuerdo está usted con las
siguientes reformas?
Fuente: Perfil del Elector Peruano-JNE.
Elaboración Propia.
La percepción sobre el Congreso que recogen las encuestas de opinión pública se
sustenta en la idea que los congresistas son malos representantes. Ante esto, los medios de
comunicación jugarían un rol importante para mantener esta imagen. A través de notas
11
informativas donde se resaltan los escándalos que los congresistas protagonizan, los
medios alimentan la percepción de que los problemas de legitimidad del Congreso se
centran en individualidades, concentrando la atención en este aspecto, sesgando la
percepción de la opinión pública sobre la labor congresal.
Si bien es cierto la fiscalización que ejerce la prensa es positiva, dado que destapa
abusos de poder y actos reprochables por parte de los congresista, puede llegar a ser injusta
por que no muestra otros lados del trabajo que realizan los congresistas en el marco del
cumplimiento de todas sus funciones. Mostrar sólo lo malo del Congreso no le hace
ningún favor al fortalecimiento de las instituciones, sobre todo con una ciudadanía cuyo
interés por la política es muy bajo. 6
Los medios de comunicación presentan sesgos bastante centralistas al momento de
calificar el desempeño de un congresista. Así, es común que la prensa limeña evalúe a los
congresistas por si estos son “conocidos” o no por ellos. Como ejemplo están los
comentarios de dos conocidos periodistas, Rosa María Palacios y Augusto Álvarez
Rodrich, con respecto a la designación del congresista Eduardo Espinoza como miembro
de la mesa directiva del Congreso para el periodo 2009, ellos ponían en duda la capacidad
de la mesa directiva del Congreso debido a que los congresistas que formaban parte de
6
Según el estudio del JNE “Perfil del elector peruano” el 26.1% de los peruanos declara tener “Nada de
interés en la política” y el 40.1% declara tener “Muy poco interés en la política”
12
ella, en especial Eduardo Espinoza, son poco conocidos7, esta percepción se sustenta en
una visión centralista del Congreso, posición que desarrollamos en las siguientes líneas.
La mayoría de medios “nacionales” se centran en Lima, por lo mismo
los
periodistas asumen que el congresista se debe dar a conocer ante los medios y opinión
pública limeña. Es decir si un congresista se manifiesta sobre un tema de algún
departamento en específico esto no será noticia para la prensa limeña por lo que no estará
en el foco de atención. Un ejemplo claro es Eduardo Espinoza, a él lo eligieron en el
departamento de Cajamarca, entonces lo correcto sería, para seguir el criterio de la prensa,
saber si en Cajamarca lo conocen o no. Y de hecho lo conocen, ya que el congresista
Espinoza es el impulsor de la Universidad de Jaén y asiduo benefactor de colegios e
instituciones educativas cajamarquinas 8. La votación obtenida por el congresista Espinoza
no es despreciable obtuvo 16 837 votos siendo el tercer congresista con mayor votación del
departamento de Cajamarca (ONPE 2010). Aún así, es suficiente que en Lima no se les
conozca para poner en duda su capacidad y por consiguiente su nombramiento como
miembro de la mesa directiva.
7
Rosa María Palacios el 26 de Julio del 2010 pública en su cuenta de Twitter la siguiente pregunta
¿Conocían al congresista Eduardo Espinoza? Integra la mesa directiva. Augusto Álvarez Rodrich pública el
26 de julio, en respuesta a Rosa Maria Palacios: “Es muy conocido en su casa a la hora del almuerzo” . Para
terminar el comentario Rosa Maria Palacios pública dos comentarios más . “Bueno, aunque no lo crean,
Espinoza, representante de Cajamarca por UPP es matemático puro (docente y autor). Y parece que mudo por
4 años” seguidamente “Resultados de mi twitter-pregunta: 0 a 10. Cero conocen al Congresista Espinoza, hoy
Vice Presidente del Congreso. La culpa es de la prensa!.
8
Ver entrevista.
13
Otro criterio muy recurrente que utilizan los medios de comunicación y analistas
para medir el trabajo de los congresistas, es su labor legislativa. De hecho también es el
criterio usado por algunos de los observatorios del Congreso que hacen seguimiento al
desempeño del Congreso y los congresistas9. Así para ellos la mejor forma de clasificar a
los congresistas es contando cuantas leyes han propuesto. Estigmatizando a los
congresistas que han presentado menor número de leyes. 10
¿Cuál es el problema de usar la producción legislativa como indicador de eficacia
congresal? Que los medios de comunicación y los observatorios estarían priorizando solo
una de las funciones congresales, y por consecuencia es fácil concluir que los congresistas
son ineficientes y que sean tildados de incapaces y/o flojos. En resumen el problema radica
en valorar solo una de las funciones congresales, cuando también se debería evaluar la
función fiscalizadora y la representativa. De la constitución se desprenden las funciones de
los congresistas. Así tenemos que las funciones consagradas en la constitución son:
Fiscalizadora (art 97) Legisladora (art103-106) y en el artículo (art93) se le reconoce su
calidad de representante, lo que se entiende como una función más.
En este trabajo proponemos una mirada diferente para explicar la falta de
representación
del Congreso. Nuestra explicación se centra en que existe una mala
organización del Congreso. Se prioriza las funciones
legislativa y fiscalizadora del
9
En la sección de “Estado de la cuestión” presentaremos el trabajo de observatorios como el de CONSODE,
quienes proponen indicadores en base a la labor legislativa.
10
Los Andes (2011)
14
congresista sobre la representativa, ocasionando que al congresista se le perciba como un
mal representante.
Esta desproporción en las funciones de los legisladores se materializa cuando se les
sobrecarga de comisiones y otros encargos a desarrollarse en la sede del legislativo.
Debido a esta carga, restringen el desarrollo de la función representativa a sus oficinas de
Lima. Este problema es serio, ya que desde el 2001 sus representados no están en Lima
sino en los departamento, los congresistas se eligen por circunscripción departamental. El
Congreso al estructurar la carga parlamentaria priorizando las labores que se desarrollan en
la sede del Congreso de la República, no otorga a los congresistas la movilidad necesaria
para reducir la brecha con sus representados. En otras palabras sus representados están en
las provincias pero su trabajo está en Lima.
Al dificultársele la función representativa, el congresista presenta problemas para
acercarse a sus electores, quienes a raíz de este distanciamiento no ven la utilidad de la
figura del congresista ni la del propio Congreso. Es decir que para un gran sector de la
población prescindir del Congreso no es un problema. Podemos comprobar lo mencionado
con datos recogidos en sondeos de opinión pública, como el Latinobarometro, que nos
coloca como uno de los países con menos apoyo al Congreso, detrás de nosotros están
sólo Brasil, Colombia y Ecuador11. (Latinobarometro 2009)
11
Ante la pregunta: Hay gente que dice que sin Congreso Nacional no puede haber democracia, mientras que
hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin Congreso nacional. ¿Cuál frase está más cerca
15
Esta situación se agrava con la mirada que tienen los medios de comunicación
sobre el desempeño de los congresistas. Es decir el congresista que se dedica a estar más
cercano a sus representados y darle énfasis a su función representativa no podrá dar la
dedicación que demanda la función legislativa o fiscalizadora por lo cual será un
congresista con menor exposición pública y probablemente catalogado como ineficiente.
Como consecuencia se crean corrientes de opinión pública opositoras al Congreso. Existe
una distancia entre congresista y el ciudadano que no le permitiría al último revertir la
imagen que los medios logran posicionar sobre ellos.
Sin embargo esta situación parece estar revirtiéndose ya que el 13 de Octubre del
2009 se público una resolución legislativa que modificaba el artículo 23 del reglamento del
Congreso. Esta resolución plantea que 5 días continuos al mes el congresista pasaría en su
circunscripción de procedencia, en esta resolución se precisa lo siguiente:
“……deben atender las denuncias debidamente sustentadas y
documentadas de la población, fiscalizar a las autoridades
respectivas y contribuir a mediar entre los ciudadanos y sus
organizaciones y los entes del Poder Ejecutivo, informando
regularmente sobre su actuación parlamentaria.” (Congreso 2009)
de su manera de pensar? En el Perú sólo el 48% respondió que estaba de acuerdo con la frase “Sin Congreso
Nacional no puede haber democracia. La media latinoamericana es de 57 %.
16
Esta reforma proponía que los congresistas podían viajar cinco días al mes, lo que
es poco si lo comparamos con el tiempo que estarían en Lima. Además estos cambios
todavía no se entienden como parte de la función representativa y ha generado ciertas
reticencias por parte de la prensa 12. Sostenemos que este tipo de cambios buscan reducir la
distancia entre el ciudadano y el representante, dándole su lugar a la función
representativa. Habría que señalar que estos son cambios insuficientes y
no
institucionalizados, tanto así que la mesa directiva siguiente decidió suspender estas
jornadas de representación por lo que quedaba de la legislatura (Congreso 2010). En el
Congreso actual, elegido para el periodo 2011-2016, al parecer se está tomando con nuevos
bríos esta idea, en el mes de septiembre del 2011 se ha realizo el primer pleno
descentralizado en la ciudad de Ica13.
El DIDP (Departamento de Investigación y documentación parlamentaria) en su
informe sobre “Indicadores de Gestión Período Parlamentario” del 27 de Julio al 29 de
Octubre, tiene para la funciones legislativas y fiscalizadora indicadores bastantes claros.
Por ejemplo señala que los congresistas han sesionado 362 horas, entre sesiones del pleno
y comisiones, además de que en ese periodo se han apersonado 79 veces ministros de
estado y que se han hecho 1976 pedidos de información a diferentes sectores del Estado
(Congreso 2010). Sin embargo, no es tan clara la medición de la función representativa,
12
Peru21 2009
Esta tesis se centra en los casos de Cajamarca y Puno para el periodo legislativo entre 2006-2011, el
congreso actual no entra en el periodo de análisis. Sin embargo los sucesos ocurridos en el marco del pleno
descentralizado en la ciudad de Ica apoyan los hallazgos encontrados en esta tesis. La prensa limeña critico
duramente la propuesta y ataco la idea por varios días, sin embargo los sondeos comprobaron que la opinión
pública Iqueña ha recibido con bastante aceptación la visita, y la aprobación del presidente regional se ha
reducido.
13
17
por ejemplo se menciona que 6632 ciudadanos han visitado los despachos de los
congresistas, si lo dividimos entre 120 tenemos alrededor de 53 ciudadanos por
congresista, número bastante bajo tomando en cuenta el periodo de tiempo. También se
tiene que tener en consideración que el ciudadano que reside en Lima tiene una mayor
ventaja debido a que su costo de desplazamiento es mucho menor que para un ciudadano
que reside en provincia. Además es válido suponer que los congresistas representantes de
provincia al ser parte de comisiones del Congreso también pueden ser visitados por
ciudadanos limeños con interés en algún tema relacionado a estas comisiones.
Es preciso aclarar el nivel o ámbito cuando nos referimos a la representación, sobre
todo para lo que concerniente a este trabajo. La constitución en su artículo 93 menciona
que los congresistas representan a la nación, es decir que en realidad los congresistas no
podrían representar sólo a un grupo de individuos sino a todos los peruanos, por lo tanto su
trabajo es para todos. Lo cierto es que ese principio es irreal, sobre todo ahora que como ya
se señalo los congresistas se eligen en circunscripciones departamentales. Así podemos
decir que a fines prácticos y reales los congresistas representan a sus electores. Entonces es
lógico pensar que la representación de cada congresista se circunscribe al departamento
del cual ha salido elegido y por consiguiente la función representativa de este congresista
debe estar abocada a este grupo de ciudadanos. Sin embargo la forma como se organiza el
Congreso presenta restricciones a veces insalvables para los congresistas de provincias
puedan ejercer la funciones congresales a favor de sus representados. Esta situación estaría
generando que los mejores congresistas, que tienen deseos de que su carrera política sea
18
reconocida a nivel nacional, terminen dejando sus circunscripciones y postulen por Lima,
donde se concentra la prensa con mayor influencia y donde el centro de su labor congresal
coincide con el lugar de residencia de sus electores14.
Para el congresista de provincia su bancada parlamentaria no le es de mucha ayuda
en su labor de representación. Si el congresista de provincia quiere presentar una iniciativa
que beneficie a sus electores tendría que convencer a sus compañeros de bancada para ello,
lo cual es extremadamente difícil debido a que las bancadas están conformadas por
congresistas representantes de diferentes departamentos que no estarían familiarizados con
la importancia del proyecto, además de tener ellos sus propios proyectos para sus electores.
Además de problemas con la organización del Congreso y la prensa limeña
centralista, el contexto político departamental es un factor importante que también
perjudica la labor representativa del congresista.
En el 2002 se crearon gobiernos
regionales, generando de esta manera un sistema político multinivel, son cuatro niveles si
contamos las municipalidades provinciales y distritales reconocidas por la constitución 15.
El tener cuatro niveles de gobierno complejiza la competencia política y el trabajo que
tienen que hacer los partidos y los políticos para ganar la lealtad de un electorado, entre los
actores políticos, el congresista, al dificultársele su labor representativa ve mermada su
posibilidad de ser considerado un actor político exitoso.
14
Por ejemplo el congresista Yonhy Lescano para las Elecciones Generales 2011 opto postular representando
a Lima, aún cuando en el periodo 2006-2011, él era uno de los congresistas con mayor aceptación en Puno.
15
Art 189 de la Constitución.
19
Al crearse los gobiernos regionales ingresa un nuevo actor en el ámbito
departamental, comparte el mismo electorado con el congresista. De las entrevistas
recogidas para este trabajo podemos probar que la relación entre lo congresistas y los
presidentes regionales se basa en el conflicto y competencia. Los congresistas y el
presidente regional tienen incentivos para la competencia, ya que comparten el mismo
electorado frente al cual tienen que posicionarse. Esto es importante ya que las carreras de
estos políticos suelen cruzarse, los congresistas quieran ser presidentes regionales, o
viceversa. Además se tiene que considerar que el cargo del presidente regional es un cargo
ejecutivo, por ende administran presupuesto, que va en aumento (ver gráfico 1.3), en
concreto pueden hacer obras. Las funciones del congresista son importantes, pero para el
elector promedio no son funciones de las cuales pueda apreciarse algún beneficio directo
para el ciudadano, e incluso pueden ser consideradas funciones oscuras de un lenguaje no
accesible para un gran número de ciudadanos 16.
La competencia que hemos descrito es asimétrica, el congresista tiene serias
desventajas, por lo que pierde espacio valioso con los ciudadanos. Estas desventajas
justamente radican en la organización del trabajo congresal que lo obliga a radicar en
Lima, además de ser un trabajo muchas veces aburrido e incomprendido, alejándolo de sus
electores y dejándolo a merced de un presidente regional que esta mucho más cerca de la
16
Hago esta apreciación debido a que revisando los documentos del Congreso he podido confirmar que si no
se maneja los términos propios del derecho no se puede tener una comprensión total de las leyes, propuestas
etc.
20
prensa de su región y por ende la opinión pública a la que pertenecen sus electores. El
presidente regional al estar en el departamento puede bien tomar al congresista como chivo
expiatorio sobre los problemas del departamento, acusándolos de inoperantes y de ser
malos representantes. Los recursos que manejan los presidentes regionales les permitirían
hacer una buena gestión, quedando ante la población como políticos eficientes y efectivos.
Frente a esto el congresista no tiene presupuesto a su cargo, y tiene el peso de labor de
comisiones legislativas y fiscalizadoras que se desarrollan en Lima, sacándolo de la arena
departamental y de esta manera alejándolo de su electorado.
Esta posición de ventaja de los presidentes regionales se refuerza con la prensa
regional. Así como los escenarios políticos, nacional-regional, son diferentes, de igual
manera la prensa limeña es distinta a la prensa que existe en cada región. En regiones la
prensa tiene otra forma de medir el desempeño de los congresistas, para ellos si los
congresistas no tienen un presencia constante en su departamento ni se preocupa por la
problemática local entonces es un mal representante. 17
17
Panorama Cajamarquino 2009, Los Andes 2009
21
Gráfico 1.3
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Elaboración propia.
Los medios de comunicación limeños y los observatorios de la labor congresal
usualmente simplifican las diferencias entre la realidad política regional y la realidad
política nacional tratándolas como si fueran una sola. Cuando en realidad estos ámbitos
pueden ser disímiles y hasta contradictorios 18 además que la relación entre gobierno central
y gobiernos locales presentan patrones de cooperación e interacción que pasan por alto al
Congreso o que disminuyen su accionar (Beck 2010) y en otros escenarios el Congreso
tiene que adecuarse a la relación entre niveles de gobierno (Hagoppian 2007)
18
Existen investigaciones enfocadas en América Latina que demuestran que puede darse un estado que el
gobierno nacional tenga carácter democrático pero los gobiernos subnacionales pueden ser abiertamente
autoritarios (Gibson 2005 2010).
22
Todo lo mencionado confluye para jugar en contra de la imagen del congresista. En
esta tesis también probamos que frente a este escenario los congresistas de las regiones
tienen que adaptarse, encontrando los mecanismos que les permitan contrarrestar la
organización contraproducente y medios de comunicación adversos.
Los mecanismos a los que nos referimos se configuran dependiendo de la fuerza del
presidente regional y del nivel de relación con los otros congresistas representantes del
departamento. En este trabajo hemos logrado identificar que el congresista hace uso de
estrategias informales que están
fuera de sus funciones,
mediante las cuales busca
acercarse a su electorado, estrategias que explicaremos en los siguientes capítulos. Estas
estrategias nos confirman dos cosas, por un lado que el congresista necesita salir de la
institucionalidad del Congreso para poder acercarse a su electorado y por otro lado nos
demuestra que el congresista entiende el nivel de competencia y limitaciones a las que se
enfrenta y trata de sobrevivir en el escenario político.
Para este trabajo hemos tomado dos casos de estudios Cajamarca y Puno, debido a
su nivel de fragmentación política y fortaleza de presidente regional, en la sección
correspondiente describimos con mayor detalle la selección de los casos. Hemos realizado
entrevistas a los congresistas representantes de estos departamentos, así como a expertos
que han impulsado la descentralización desde las primeras reformas, además de actores
políticos importantes de ambos departamentos.
23
En el primer capitulo realizaremos la revisión literaria. A comienzos de esta
introducción mencionamos que el tema es importante para la ciencia política, sin embargo
en nuestro país existe poca literatura relacionada a los temas que estamos proponiendo. Sin
embargo, son importantes los aportes que se han realizado desde el derecho y la sociología
que sirven de base para poder desarrollar este trabajo.
En nuestro Marco Teórico, nos concentramos en la literatura comparada. Los
trabajo de cientistas sociales en Argentina y Brasil principalmente nos dan luces sobre el
comportamiento de las instituciones políticas en países donde existen varios niveles de
ordenamiento político. Las propuestas teóricas revisadas nos permiten identificar modelos
en los cuales podemos contrastar el caso peruano. Es preciso señalar que la literatura
comparada se centra en países con sistemas federales, sin embargo Perú es un caso muy
parecido, ya que la constitución reconoce el nivel regional y municipal, además los
presidentes regionales y alcaldes tienen prerrogativas autónomas importantes y una porción
significativa del presupuesto nacional. La relación entre los actores políticos de diferentes
niveles es uno de los ejes principales de la temática de los politólogos interesados en estos
países.
En el tercer capitulo se explicará la metodología para la selección de nuestros casos
además de las herramientas que se han utilizado en este trabajo. Adelantamos que para la
elección de nuestros casos se ha tomado en cuenta la fragmentación de bancada así como
24
la fragmentación del espacio político regional. Para el recojo de información se han usado
entrevistas a profundidad, búsqueda de información periodística física y virtual.
Cabe señalar
que este trabajo es exploratorio y busca proponer rutas de
investigación que aporten a generar conocimiento sistemático sobre el Congreso y los
problemas de representación de los congresistas. Aún cuando las intenciones de este
trabajo son modestas en su intento exploratorio, proponemos sugerencias que puedan ser
replicados en próximos trabajos. El objetivo de este trabajo es básicamente contribuir en la
construcción de un mejor entendimiento de las instituciones del Estado.
En el cuarto capitulo se desarrollan nuestros casos de estudio: Cajamarca y Puno.
Departamentos que están casi en extremos geográficos, sin embargo presentan similitudes
y contrastes relevantes para haber sido elegidos. En esta sección del trabajo se expondrán
dichas características sobre el escenario político regional, dando cuenta de la información
que se ha recogido para describir las dinámicas de relación entre los congresistas y sus
representados y los congresistas con el presidente regionales.
En este capítulo también presentaremos un análisis de cada uno de los congresistas
de las mencionadas regiones. Se ha revisado su trayectoria política, reconstruyendo de esta
manera su carrera política hasta el cargo actual, en esta podemos encontrar algunas pistas
para entender de que podría depender el tipo de relación que tiene el congresista con su
electorado, sus colegas de bancadas y adversarios políticos locales. También se ha
25
analizado las votaciones a nivel distrital obtenidas, con la finalidad de poder identificar que
tan distribuida esta la votación de los congresistas, así como posibles bolsones electorales
que también ayuden a explicar las dinámicas: Congresista-ciudadano; congresistaautoridad local, etc. Por otro lado se ha cuantificado la labor legislativa de cada
congresista, lo que nos sirve de base para mostrar que la función legislativa por su
desarrollo no ayuda a reducir la distancia entre el congresista y el ciudadano, factor
importante para la deslegitimación que presenta el Congreso. Este material se
complementa con las entrevistas que se han realizado. Todo lo mencionado nos lleva a
identificar el problema en discusión y sus determinantes además de las estrategias que
tienen los congresistas para poder sobrellevar el escenario adverso que hemos descrito.
Por último presentaremos las conclusiones del trabajo donde se resumirá lo
expuesto en los capítulos anteriores y se propondrán algunas recomendaciones que
permitan reducir la distancia entre el congresista y el ciudadano, enfrentando de esta
manera el deterioro de la legitimidad del Congreso.
26
3
Capítulo I: Estado de la cuestión.
Las pregunta que guía este trabajo se puede resumir en: ¿Por qué los congresistas
tienen problemas para representar a sus electores?
por consiguiente también nos
preguntamos ¿Cómo enfrentan los congresistas estos problemas para poder ejercer su labor
representativa ? Una dificultad que hemos encontrado al momento de
plantearnos y
desarrollar este trabajo es lo poco que se ha escrito desde la Ciencia Política sobre el
Congreso peruano
En general, salvo notables excepciones, el Congreso no ha sido objeto de estudio
desde las ciencias sociales. En este capítulo revisaremos la literatura que existe sobre
nuestro tema, se sistematizará las conclusiones más importantes, resaltando los aportes y
vacíos de cada publicación. De esa manera pensamos poder ubicar el espacio en la
literatura que este trabajo intenta llenar.
Desde el derecho revisaremos los importantes aportes de los constitucionalistas,
destacamos entre ellos a Enrique Bernales (1984, 1990, 2000, 2001). Desde la ciencias
sociales es importante el trabajo de los sociólogos Carlos Ivan Degregori y Carlos
Melendez; “El nacimiento de los otorongos- El Congreso de la República durante el
gobierno de Alberto Fujimori (1990 - 2000)”; también son importantes los aportes de
Henry Pease con Fernando Tuesta sobre la representación electoral, así como de
Valladares y Roncagliolo sobre los sistemas, revisaremos estos aportes en este capítulo.
27
Para finalizar revisaremos los aportes que desde las organizaciones de la sociedad civil,
que a través de observatorios o grupo de investigación, siguen la labor congresal. Entre
estos destacamos más importantes que vamos a discutir son: CONSODE, Propuesta
Ciudadana y Reflexión Democrática.
Uno de las personas que más se ha dedicado a escribir sobre el parlamento es
Enrique Bernales. Doctor en Derecho y senador de la República en el periodo de 1980 a
1985; tiene en su haber varios estudios sobre el Congreso, entre ellos podemos resaltar los
siguientes: El parlamento por dentro, Parlamento y Democracia, Parlamento y Ciudadania,
manual parlamentario entre otros (Bernales 1984, 1990, 2000, 2001).
Exceptuando el trabajo de “El Parlamento por dentro” los demás versan sobre la
relación y necesidad del parlamento para el sistema democrático. Las publicaciones de
Bernales son ricas al proponernos un marco legal y explicarnos la evolución histórica del
parlamento peruano. La necesidad del Congreso como institución del régimen político
democrático es una idea central que Bernales logra exponer claramente a lo largo de su
obra.
Sin embargo, para los propósitos de este análisis el enfoque no es el adecuado. Es
decir se discute la lógica jurídica y su enfoque desde el análisis constitucional del
derecho, quitándole por momentos relación con evidencia empírica. Por ejemplo, Bernales
asegura que lo que más aprecia un ciudadano del parlamentario es que este legisle y que
ejerza el control, fundamenta esta aseveración en el hecho de que estas son las dos
28
funciones principales que tiene el congresista por mandato de la constitución más no en
una referencia con estudios que busquen recoger la opinión ciudadana (Bernales, 1990,
71), esta aseveración colisiona con la realidad, como lo demostraremos más adelante.
Cabe resalta que dentro de la obra de Bernales se pueden encontrar algunos intentos
por describir las estrategias de los parlamentarios para acercarse a los ciudadanos. En el
libro Parlamento y Democracia, libro a la luz de la constitución de 1979 y que estudia el
parlamento de la década de los 80´s, ensaya una suerte de topología de los parlamentarios,
dividiéndolos en: El legislador, el fiscalizador y el mediador. Los dos primeros bastante
relacionados con las funciones clásicas de los parlamentarios, el tercero lo define de la
siguiente manera
“…. es este un tipo que al ejercerse en formas muy diversas y en
muchas ocasiones fuera del recinto parlamentario, no logra
conocerse bien y en muchos casos es criticada por aquellos sectores
parlamentarios que no aceptan mediaciones públicas o que las
manejen discretamente. En todo caso el mediador mas visible es el
solicitado para que intervenga en la resolución de conflictos
sociales” (Bernales 1990: 231).
Este tipo de parlamentario desempeña una función especial, que no se desprende de
los encargos constitucionales de los congresistas. Esta función se manifiesta en la
contingencia y que el congresista tiene que actuar en función de necesidades sociales de
29
sus electores. Bernales clasifica esta función especial como de mediación parlamentaria.
Precisa que el congresista no puede intervenir en asuntos particulares o intereses de grupo,
es decir la mediación solo cabe cuando está en juego el interés publico o interés social
objetivamente identificable. Se menciona que esta función no se menciona expresamente
en la constitución pero que es vital para el desarrollo de la labor del parlamentario
(Bernales 1990: 74)
Esta tipología es un acercamiento a lo que en este trabajo hemos identificado como
estrategias que los congresistas utilizan para acercarse a su electorado. En nuestros casos
podemos reconocer un trabajo arduo a nivel individual o colectivo de “intermediación
parlamentaria”. Una diferencia sustancial, entre lo que hemos encontrado y la categoría
que propone Bernales, es que los congresistas reconocen que tiene que “intermediar”
sobre demandas específicas de sus pueblos
con las agencias del gobierno ejecutivo,
quitándole esta aura de la mediación parlamentaría sólo presente en conflictos que afecten
el “interés público”.
Bernales no llega a ser profundo en el análisis sobre el uso de las funciones parlamentaria,
sólo hace mención a la tipología sin mayor discusión sobre el punto ni la recopilación de
información de los congresistas que ejercen esta función de mediación.
Los trabajos de Enrique Bernales son bastante ricos en brindar el panorama general aunque
suelen ser bastante repetitivos, y desde una perspectiva ceñida al análisis jurídico, sin
embargo, son una introducción necesaria para estudiar el parlamento. Por ejemplo se
30
menciona en su trabajo “Manual Parlamentario” que si bien los parlamentarios se eligen en
circunscripciones departamentales los parlamentarios representan la nación (Bernales
2002: 32), por ende no podrían tender a una mirada localista de sus funciones como
legislador, justamente esta contradicción es sobre lo que quiere llamar la atención este
trabajo.
El trabajo de Degregori y Meléndez “El nacimiento de los otorongos- El Congreso
de la República durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990 - 2000)” Es un excelente
análisis político del parlamento. En este trabajo los autores buscan identificar el nacimiento
de las actitudes congresales que ellos denominan “otorongusimo”. Para esto los autores
realizan un análisis del parlamento desde el CCD de 1992 hasta el 2000 (Degregori 2006).
En este trabajo podemos encontrar un antecedente importante sobre el análisis de
las votaciones que obtuvieron los congresistas como un factor importante sobre el
comportamiento político. Así también, es importante como se presenta la exploración a
profundidad de la trayectoria política de dos ex – congresistas.
Uno de los aportes significativos de este trabajo es que presenta las estrategias que
los congresistas usaron para sobrellevar por un lado la competencia por ascender dentro de
los escalafones de la política,
en un gobierno autoritario marcado por un excesivo
centralismo. .
31
Los autores definen dos grupos importantes para el análisis de estrategias, los
“provincianos” y los “limeños”, clasificación que depende del lugar donde provienen los
votos de los congresistas. (Degregori 2006: 104) Esta clasificación es una herramienta
válida dado que los congresistas se elegían en circunscripción única. Sin embargo para
nuestro trabajo esta clasificación pierde valor debido a que los congresistas a partir del
2001 se eligen en circunscripción departamental, por lo que es claro de donde provienen
las votaciones de cada uno de los congresistas electos.
El congresista formado en el periodo fujimorista es sobre todo práctico y
subordinado a los intereses personales, se alinean a los intereses grupales dependiendo del
contexto, donde una suerte de “vale todo” define su comportamiento. Es esta característica
a modo de ADN congresal que Degregori y Meléndez describen en su trabajo. Nuestro
trabajo, en cierta forma, es la continuación de este, ya que por un lado encontramos que los
congresistas tienen que enfrentar un contexto difícil, con barreras que dificultan su
accionar y lo alejan del ciudadano frente a lo cual tiene que desarrollar estrategias que les
permita sobrellevar estas dificultades. El congresista entiende que el éxito de su carrera
política también depende de que pueda convencer al electorado que vale la pena que lo
reelijan o que le den su confianza para otro puesto de elección. Estos investigadores se
concentran en los Congresos de 1992, 1995 y 2000 para su análisis, sin embargo hacen
breves apuntes sobre el Congreso 2001- 2006 señalando las dudas que quedan y esbozando
preguntas para futuras investigaciones.
32
Existen trabajos cuyo objeto de estudio es la representación y por consiguiente el
Congreso viene a ser el centro de atención. En esta línea están los trabajos de Henry Pease
con Fernando Tuesta “Representación y sistema electoral”; de Jorge Valladares Molleda
“Razones, Nociones y Opciones Básicas para la Reforma Electoral en el Perú” y de Rafael
Roncangliolo y Jorge Valladares “Tres reformas al sistema de representación” .El trabajo
de Pease y Tuesta, presentado en el seminario de Reforma del Estado es un recorrido por
las propuestas mas importantes que se deben realizar para mejorar la representación, los
autores hacen una descripción crítica de todas las instituciones electorales. Reconocen el
cambio de escenario con las circunscripciones departamentales, sobre este punto su
propuesta versa en hacer aún más pequeñas las circunscripciones, mejorando de esta
manera la relación entre ciudadano y representante. Como conclusiones de este documento
los autores presentan 5 medidas para fortalecer la representación política.
1.- Desarrollar la idea como comunicador político: ida y vuelta entre su electorado y los
temas de la política nacional. Su contribución a la legitimidad del régimen político.
2.- Obligación del parlamentario de residir una semana al mes en su circunscripción
electoral. El Congreso no deberá sesionar la primera semana de cada mes.
3-. Parte de su oficina parlamentaria dedicada a esta función con su circunscripción
electoral en lo posible residente en la localidad.
4.- Introducir una reforma que restringe la iniciativa legislativa en leyes ordinarias al Poder
Ejecutivo y establece, previo debate en comisiones, el voto en bloque (SI/NO)
33
5.-Vacancia automática del representante que incurre en violación del código de ética
aprobado por ley orgánica, al margen de las consecuencias penales. Es remplazado por el
accesitario pero puede ser absuelto por el Poder Judicial si se trata de un delito y es
declarado inocente, siempre y cuando no haya dejado el partido que lo llevó al cargo.
|De estas propuestas el Congreso parece haber oído la segunda (Congreso 2009b)
ya que el parlamento modifico su reglamento con la finalidad de que los congresistas
pudiesen estar en los departamentos que representan, sin embargo como señaláramos esta
reforma a retrocedido debido a que se decidió suspender esa prerrogativa del congresista.
La segunda y tercera propuesta está en relación a lo que postulamos en este
trabajo. La brecha entre los ciudadanos y los congresistas se tienen que reducir acercando
el trabajo del parlamentario a su representado, y como venimos sosteniendo los
representados están en los departamentos de los cuales han sido elegidos mientras que los
congresistas se encuentras enclaustrados bajo una agenda muy apretada..
Valladares por su parte lo que trabaja son reformas para mejorar la capacidad del
Congreso de representar, es decir su atención está en las reformas institucionales que
tendrian un efecto en la composición del Congreso, no se centra en el Congreso como
objeto de estudio su enfoque es más sobre el sistema electoral. (Valladares 2004). Así
mismo, el artículo que Valladares tiene con Roncagliolo (2010) centra sus tres propuestas
de reforma sobre la representación en la reforma del sistema electoral (aumento de número
34
total de congresistas y reducción de tamaño de circunscripciones) también argumenta a
favor de la bicameralidad. Los argumentos versan sobre la necesidad de “temporizar” la
producción legislativa y el senado como una cámara reflexiva. (Roncagliolo 2010-155).
Otro bloque importante de referentes son las organizaciones de la sociedad civil
que están pendientes del trabajo que realiza el Congreso de La República. La mayoría de
trabajos se centran en la figura del parlamentario además de proponer indicadores globales
para medir la calidad del parlamento. Sin embargo, tienen algunos sesgos importantes que
mencionábamos en la introducción. Por un lado buscan medir la “efectividad” de los
parlamentarios tomando en cuenta la producción de las leyes, además que muestran
relación entre aspectos como el nivel educativo del parlamentario con la calidad de su
trabajo parlamentario. El trabajo de estos observatorios son recogidos por la prensa, sobre
todo si es que en la evaluación que hacen los observatorios hay material para resaltar la
ineficiencia o el escándalo en el Congreso 19.
Uno de los observatorios más importantes sobre el Congreso y la labor congresal
fue CONSODE, Consorcio Sociedad Democrática, estuvo integrado por las siguientes
organizaciones: Comunidad Andina de Juristas, Manuela Ramos, Transparencia, Instituto
peruano de la educación en derechos humanos y la paz y el National Democratic Institute
(NDI). CONSODE público el boletín/revista “Ojo Ciudadano” en este
hacían
un
seguimiento de los temas más importantes que habían concitado la atención del Congreso.
19
Correo 2009
35
Los reportes de “Ojo Ciudadano” se basaban en un escrutinio de la coyuntura del
Congreso. CONSODE mantuvo una preocupación constante tratando de medir la
“eficiencia” del Congreso e informar al ciudadano sobre la labor de los congresistas.
Buscaban también que su propuesta tenga una llegada masiva, evitando que se restringiera
a círculos académicos específicos, en ese intento su publicación, ojo ciudadano, se
distribuía conjuntamente con el diario “La República”.
En la última edición de este suplemento se busco dar a conocer las conclusiones de
los tres años que duró el proyecto CONSODE (2003-2005) y destacaban sobre todo una
serie de indicadores de gestión sobre el parlamentaria Se buscaban medir cuatro áreas de
gestión: producción legislativa, control político y fiscalización, representación y función
institucional. (CONSODE 2005)
Proponían varios indicadores para medir el desempeño del Congreso, entre ellos
desataca el indicador de representación, midiéndo tanto en congresistas como en bancadas
parlamentarias. CONSODE agrega la siguiente información para medir la representación
del congresista: mociones de orden del día referentes a temas relevantes y conflictos
sociales, audiencias públicas realizadas, forums, seminarios, y eventos especializados
orgnizados, participación de asociaciones ciudadanas en estudio y dictamen de proyectos
de ley, audiencias y reuniones según lugar, asistencia a circunscripciones electorales de
origen. Como se puede observar la mayoría de aspectos que se consideran en este
indicador es trabajo que el congresista realiza en Lima, solo uno de los ítems tiene que ver
con el trabajo que el congresista pudiera realizar en su departamento. Aún así el indicador
36
de representación no eran el centro de atención de la publicaciones de CONSODE, lo eran
los de producción legislativa . De hecho el análisis que CONSODE realizara sobre el
desempeño legislativo fue recogido por la prensa, la cual enfatizaba la poca producción
legislativa20
Sin embargo, en CONSODE entendían que existe un problema de representación
que pasa por la distancia entre el ciudadano y el congresista. En la entrevista que
sostuviéramos con Luis Nunes, representante del NDI y secretario ejecutivo de
CONSODE, nos comento que tuvieron un proyecto en el cual abrieron oficinas de
representación congresal en los departamentos, sin embargo este proyecto no se pudo
mantener debido a la falta de voluntad política, se consideraba el gasto innecesario.
En el primer tipo de análisis que realiza CONSODE con respecto a la medición de
la eficacia del Congreso y congresista, podemos identificar que no es completa sobre el
trabajo parlamentario, reduce toda la labor del parlamento a una medición en la que sólo se
privilegia el aspecto legislativo y de este la cantidad. Consideremos que no es una buena
medida porque, como venimos sosteniendo, las funciones del congresista no se resumen
sólo a la legislativa, y justamente el sobredimensionado peso de esta función reduce el
accionar del congresista para ejercer su función representativa.
Propuesta Ciudadana es otro colectivo integrado por un número amplio de
instituciones académicas, ongs y agencias de cooperación internacional (Propuesta
Ciudadana 2003). Su línea de trabajo principal es la descentralización, seguimiento a los
20
Peruprensa 2005
37
gobiernos regionales así como las transferencias que el Estado central realiza hacia los
gobiernos regionales, y el control de las industrias extractivas.
En uno de sus boletines de análisis se hizo referencia al Congreso de la República
y el problema de la representación. Así en aquella oportunidad argumentaron a favor de
regresar a la bicameralidad. En el diagnostico que realizan relacionan el desprestigio del
parlamento con la carencia de
calidad “académica” de los parlamentarios y el mal
desempeño de sus funciones.
En aquel documento Propuesta Ciudadana llega a la conclusión de que se debe
reforzar la representación, atribuyendo la debilidad del parlamento a los siguientes
factores:
a) La mayoría de los peruanos viven en una situación de pobreza que dificulta
el ejercicio pleno de sus derechos ciudadanos, por las exigencias cotidianas
a las que se ven sometidos.
b) Los partidos políticos, nacionales organizaciones llamadas a ser el canal
propicio para institucionalizar y ordenar el juego democrático
parlamentario, atraviesan una situación de extraordinaria debilidad.
c) El peso histórico del presidencialismo sobre el parlamento y las demás
instituciones del Estado está siendo agravado por la vocación autoritaria de
la Constitución de 1993.
38
d) Los medios de comunicación, que usufructúan de la debilidad del
Parlamento y de las instituciones estatales en general para instalar su agenda
política, ejercen un protagonismo cada vez más influyente.
e) Los poderes fácticos, en especial el de los grandes grupos empresariales,
crece como factor de distorsión de la representación de los intereses de
sectores mayoritarios de la población peruana. (Propuesta Ciudadana 2006)
En este caso se liga la debilidad del Congreso con su relación con otros actores de
la sociedad o con instituciones del sistema político. La propuesta de bicameralidad tendría
el efecto positivo sobre la representación.
Para concluir presentamos el trabajo de Reflexión Democrática, que es una
asociación sin fines de lucro que se concentra en un seguimiento y estudió del Congreso de
la República. Para el ex-secretario ejecutivo de CONSODE, Luis Nunes,
Reflexión
Democrática les tomo la posta, sobre todo en lo referente a lo que es evaluación sobre el
Congreso y propuestas para mejorar el desempeño del legislativo.
Una fortaleza para este grupo es que tuvo como director ejecutivo a José Elice y
como Vicepresidenta a Milagros Campos, entre otros personalidades destacadas 21. Elice es
importante dado que fue oficial Mayor del Congreso, así que es lógico suponer que puede
saber bastante como para responder ¿Cómo funciona el Congreso?- Milagros Campos es
Magíster en Ciencia Política por la Pontificia Universidad Católica del Perú y fue asesora
en varias legislatura de la bancada de unidad Nacional (Reflexión Democrática 2008).
21
José Elice fue presidente de la organización hasta el 2010. Lo remplazó Roque Benavides Ganoza.
39
El proyecto con el que se lanza Reflexión Democrática es “Radiografía del
Congreso” una publicación en la que se recoge la información de 95 parlamentarios del
periodo 2006- 2011. Este intento de generar sinergia entre personalidades que tiene una
idea bastante clara del trabajo parlamentario así como de las actividades de los legisladores
es importante, y sirve como referente para poder sistematizar información del parlamento
permitiendo investigaciones futuras (Reflexión Democrática 2009).
Radiografía del Congreso busca presentar los perfiles de los congresistas y cotejar
sus promesas electorales con su labor en el Congreso. Dentro de esta publicación se resalta
las iniciativas legislativas de los congresistas que consideran más importantes.
“Radiografía del Congreso” es un intento por sistematizar perfiles e información
sobre los congresistas ya que no presenta hipótesis de trabajo, la publicación son los
resultados descriptivos recogidos a través de encuestas hechas a los propios congresistas.
En resumen el trabajo de Radiografía del Congreso se centra en el desempeño legislativo
del Congreso, además de una mirada en la que se priorizan el número de leyes propuestas y
aprobadas. A lo largo del texto presenta algunas conclusiones generales que son relevantes
para nuestro trabajo. Se señala que el Congreso sobrecarga a los congresistas con las
comisiones de trabajo y que las actividades que se realizan dentro del Congreso hacen de
esta institución una institución dinámica. Este aspecto es importante y esta en la línea con
lo que proponemos en este trabajo, ya que la sobrecarga y exigencia de las dinámicas del
parlamento no le dan espacio a los congresistas para poder desempeñar sus otras funciones.
40
Por otro lado tenemos que la mirada de la prensa o de muchos de los líderes de
opinión pública sobre el Congreso, se mide por la exposición de los congresistas en los
medios. El congresista que no aparece en los medios limeños o que no legisla no es
tomado en cuenta o lo califican peyorativamente, así es común leer que los llaman
“anónimos”. En el articulo citado podemos encontrar que algunos de los congresistas, no
son “anónimos” de la política ya que tienen un pasado respetable en su región y como
algunos de ellos señalan solo les preocupa su región, o les tiene sin cuidado lo que diga la
prensa limeña22.
En este capítulo hasta ahora podemos encontrar que existe un vacío importante,
sobre el cual este trabajo busca aportar, dado que no se encuentra literatura sobre el
¿Cómo?
Se ejerce la representación y ¿Cuáles son las condiciones para ejercer la
representación? Podemos encontrar referentes que versan sobre cambios institucionales o
arreglos organizativos para mejorar la idea de representación, así como trabajos que buscan
medir e identificar la “eficacia” del Congreso, entendiendo que la eficacia es sobre la
producción legislativa o aspectos cuantificables de la labor congresal. La prensa aporta
teniendo como medida aspectos exclusivos de su propio campo comunicativo, sin son
conocidos o no. Frente a esto queremos contribuir en lo que refiere a identificar como la se
relaciona la organización propia del Congreso y la función representativa que recae en la
persona del congresista y por último como este se adecua a las limitaciones del entorno.
22
Cisneros 2007
41
4
Capítulo II: Marco Teórico.
En esta sección buscamos presentar las distintas teorías que nos dan herramientas
para poder analizar nuestros casos. Lo que buscamos entender es como funciona un
Congreso cuya representación se ve mermada por su organización interna, y un contexto de
partidos políticos débiles y poderes regionales debilitados.
Para las elecciones generales del 2001 se reformó el sistema electoral, se dispuso
que los congresistas se eligieran a través de circunscripciones departamentales.
Este
cambio es significativo, ya que se pasa de un esquema en el cual el congresista se
desenvolvía bajo una idea nacional a una departamental. Además, en el 2002 se eligieron
los gobiernos regionales, es decir ejecutivos regionales con una asamblea de consejeros,
que se convertirían en la institución que delimite las políticas de las regiones.
Los primeros gobiernos regionales se eligieron el 2002 bajo la circunscripción
departamental, esperando que antes de la segunda elección de gobiernos regionales (2006)
se puedan constituir las regiones, circunscripciones que abarquen más de un departamento,
sin embargo las consultas para la constitución de regiones fueron un fracaso.
42
En el 2006 y en la elección del 2020 se ha elegido gobiernos regionales en base a
los departamentos. Lo importante a recalcar para este trabajo es que los gobiernos
regionales ya se han consolidado cómo un nivel de gobierno después de tres elecciones
consecutivas. Además de ser órganos cuya relevancia política va en constante aumento,
con lo cual suma al escenario de gobierno un nivel más de coordinación.
Los gobiernos regionales si bien están fortaleciéndose todavía no se pueden
comparar a la capacidad de gasto y de recursos que tiene el gobierno central. El Congreso
por su parte como institución política nacional en teoría debería integrar los diferentes
niveles de gobierno, más aún si es que la representación está organizada a nivel
departamental. Sin embargo lo que caracteriza la relación entre los congresistas y los
presidentes regionales es una lógica de competencia bastante fuerte23. En esta competencia,
la población percibe al presidente regional como una autoridad más cercana, por lo que
tienen más confianza que los presidentes regionales cumplirán sus promesas.
23
Hecho que comprobaremos más adelante con la descripción de nuestros casos. Lo cierto es que ahora
43
Gráfico 3.1Comparación percepción de cumplimiento de promesas: Presidente Regional-Congresista.
Fuente: Perfil del Elector Peruano-JNE.
Elaboración Propia.
En resumen, Perú después del 2002 se ha convertido en un Estado multinivel, los
Estados multinivel son aquellos que configuran sus accionar organizativo y de gobierno
en distintos niveles de gobierno (Suarez Cao 2007). Es claro relacionar este tipo de
Estados con los stados federales, sin embargo Perú sin ser un Estado federal se puede
entender dentro de esta categoría.
Dentro de América Latina tenemos varios ejemplos de países federados: México,
Brasil y Argentina. Otros están inmersos en reformas descentralizadoras bastante fuertes:
44
Ecuador, Colombia, Perú. Sin embargo, el aspecto político de la descentralización es uno
de los menos estudiados, aún cuando es trascendental para poder entender el sistema
político en su totalidad (Pachano 2009, Escolar 2007) Lo importante es resaltar que las
arenas de la política nacional y subnacional están interconectadas.
La utilidad del marco que nos permite entender las relaciones entre los distintos
niveles de gobierno es necesaria, ya que nos brinda luces de las posibles combinaciones
que se pueden dar entre políticos y poderes del estado. Sin embargo no hemos encontrado
mucho sobre relación entre políticos y sus electores sobre todo en estados multinivel, y aún
menos sobre los problemas de representación y posicionamiento de los congresistas. Lo
más cercano, con respecto a la relación entre ciudadanos y políticos, son los estudios sobre
las dinámicas de los partidos políticos cuando tienen que operar en arenas de distintos
niveles, que tocaremos más adelante, y también sobre la relación entre los encargados en
distintos niveles de gobierno.
En Estados multinivel se puede plantear entonces un doble escenario de conflictos
que se interrelaciona dependiendo de los intereses y naturaleza de los actores, estos
conflictos pueden condicionar el acercamiento que un congresista pueda tener con sus
electores, así como el éxito de las políticas públicas de los propios gobiernos. Beck, por
ejemplo, nos presenta un marco interesante para entender las relaciones entre el gobierno
nacional y los gobiernos locales, ver cuadro 4.1, para él existen tres variables
institucionales que pueden condicionar el éxito o la aplicabilidad de políticas públicas:
reconocimiento constitucional, dinámicas políticas y las dinámicas que regulan las finanzas
45
subnacionales. En resumen, para nuestro caso, con una dinámica política de “no mayoría”
es decir con partidos políticos débiles que no pueden articular la coordinación, la relación
de las unidades subnacionales con el gobierno central son directas; lo cual también reduce
el margen de acción política del congresista dado que las autoridades regionales no los
necesitarían para obtener mayores beneficios y/o obras para su departamento. Además si
bien es cierto el presupuesto de la República se aprueba en el legislativo, este no tiene
mayor decisión o posibilidad de cambio.
Cuadro 4.1
“Relación de niveles de gobierno y éxito de políticas públicas”
Variables Institucionales
Consecuencia
Municipalidades son criaturas de los
estados y de las provincias. La
Reconocimiento nace por parte del Estado
colaboración directa entre el gobierno
Reconocimiento constitucional de
o Provincia (status de las unidades locales
nacional y las municipalidades es ta de jure
la existencia de niveles
ambiguos)
impedida.
subnacionales de gobierno.
Colaboración directa en políticas entre
niveles nacional-local son de jure posibles.
Las municipalidades son reconocidas
El juego entre dos niveles federales se
como un nivel distinto de gobierno.
convierte en un juego de tres niveles.
Un sistema vertical de partidos políticos,
impediría políticamente la posibilidad de la
Dinámicas Políticas
colaboración obviando la intermediación
Dinámica de mayoría-política
de los gobernadores.
46
Un sistema de partidos débil y fragmentado
provee incentivos a las élites subnacionales
buscar resultados de políticas. La
colaboración directa entre el gobierno
nacional y subnacional es de facto posible
Dinámica no de mayoría política
dentro de un contexto de de competencia
(Coalición presidencial)
para ejecutar políticas.
Gobernadores van a sobregastar cuando el
acceso a crédito de mercados externos esta
permitido. Las municipalidades van a ser
fiscalmente capturadas por los Estados o
Regulación de mercado de las finanzas
las Provincias a través de los créditos. Los
Las reglas que regulan las finanzas
subnacionales (presupuesto son bajos
incentivos para una colaboración nacional-
subnacionales.
controles)
local son impedidos
Regulando una política pública de
responsabilidades de gasto, y armando las
Regulación Constitucional de las finanzas
metas de los presupuestos subnacionales, la
subnacionales (presupuesto altamente
colaboración entre el gobierno nacional y
controlado)
local sería fiscalmente incentivada
La coordinación y la estabilidad pueden depender de la relación entre los ejecutivos
nacionales y el ejecutivo subnacional. Sin necesidad de que esta pase por la relación entre
el parlamento (Escolar 2007). Entonces los congresistas, como actores políticos, tienen
que recurrir a métodos que les permita estar en el escenario político y de esta manera
ganarse a los electores. La naturaleza del congresista es de un “empresario político”
47
(Geddes
1994)24.
Además
desde
el
2002
existen
las
autoridades
ejecutivas
departamentales, que tienen una mejor posición política y herramientas, presupuesto, para
poder ejercer una mejor labor política y posicionarse para con los ciudadanos como sus
verdaderos representantes. Como prueba de ello mostramos el Gráfico 4.2 en el cual se
muestra la percepción de los electores sobre la importancia de las elecciones. Según el
estudio “Perfil del Elector Peruano” (JNE 2010) vemos que para el ciudadano la elección
del Congreso no es importante, con el 2.5% es la última en importancia entre las demás
elecciones de autoridades.
Gráfico 3.1
¿Cuál de las siguientes elecciones le importa más a usted?
Fuente: Perfil del Elector Peruano-JNE.
Elaboración Propia.
24
La definición de Barbara Geddes sobre los “empresarios políticos”, se puede entender como el político
que busca hacer carrera política, es la siguiente: “Political entrepreneurs are individuals who can themselvs
profit in some way from providing others with collective goods… they may be able to further their own
political interests by exchanging collective goods for votes”. En resumen el político necesita obtener
beneficio de su trabajo como tal, es necesario que sus electores reconozcan su trabajo para seguir
manteniendo su carrera política.
48
¿Cómo el congresista puede representar en un Estado multinivel, con un sistema de
partidos tan particular, desestructurado, como el nuestro y contrarrestando su mala
posición política? Hemos podido recoger de la literatura que existe sobre América Latina
varios modelos que nos permiten entender la posición del congresista, su relación con otros
actores y los mecanismos que estos puedan aplicar para relacionarse con su electorado,
información que nos ayuda a responder la pregunta planteada.
Podemos dividir las experiencias latinoamericanas según la fortaleza de los actores
políticos nacionales o regionales, y cómo estos articulan la representación política. Los
congresistas dependiendo de esta configuración buscarán la mejor forma de llegar a su
electorado, y regresando a la definición de Geddes, velarán por ser ellos los que puedan
hacer llegar a sus electores los bienes que necesitan.
El caso colombiano es importante para nuestra experiencia; Colombia en 1991
inicio una profunda reforma descentralizadora, y fortaleció los espacios locales, buscando
desentenderse de un prolongado centralismo. Entre las reformas que se promovieron con la
constitución de 1991 fue la eliminación de los llamados “Auxilios parlamentarios”, una
interpretación particular de la constitución de 1986 permitió esta institución. A través de
esta figura los parlamentarios colombianos disponían de un presupuesto para obras
públicas o ayudas a la población. La crítica a esta figura era que con esta institución se
perpetuaba el clientelismo ya que el presupuesto se usaba de una manera meramente
instrumental y buscando votos para su reelección.
49
Las reformas descentralizadoras en Colombia modificaron el espectro político, los
partidos tradicionales perdieron fuerza, pero las élites regionales tampoco se han
fortalecido como se esperaba.
Frente a la circunstancia descrita los congresistas
colombianos han logrado posicionarse para la opinión pública como los grandes gestores
del presupuesto público, ya que su influencia en el momento de la designación de recursos
sigue siendo importante, este posicionamiento es debido a su tradición en el manejo de
presupuesto (Durand y Montenegro 2002)
En este primer caso vemos que el congresista se apropia del tema del presupuesto
como tema medular de su labor de representación, los congresistas que logren mayor
presupuesto u obras para sus electores probablemente sean considerados mejores
representantes. En el caso colombiano el congresista debido a una fuerte tradición en el
manejo de recursos estatales han podido mantener su influencia sobre un tema tan
importante.
Un segundo modelo que presentamos es el brasilero. En este modelo, los partidos
nacionales son fuertes y estructurados, aún así se presentan tensiones entre los diferentes
niveles de gobierno, convirtiendo su Congreso en la arena en la cual se logran los acuerdos
o las transacciones, como consecuencia se posiciona al congresista como actor central de la
negociación.
En ese sentido el caso brasileño es muy aleccionador. Con la vuelta a la democracia
Brasil entro en un proceso de fuertes reformas institucionales, gran parte de estos cambios
50
estaban dirigidos a fortalecer a los gobiernos subnacionales. Las observaciones a las
reformas institucionales brasileras se centraban en la posibilidad de un centrifugismo en la
labor legislativa, ya que los congresistas representaban a los estados y en todo caso los
gobernadores podían tener una influencia considerable sobre ellos, esta influencia evitaría
un fortalecimiento de los partidos políticos y más aún con un Congreso con reglas que
facilitaban la acción individual25. Se reconoce a la luz de la literatura brasilera que existen
tensiones entre los intereses de los parlamentarios y las expectativas sobre su función como
representantes nacionales. (Armijo 2006, Hagopian 2007).
Antes de las reformas estructurales impulsadas por Fernando Enrique Cardozo, los
operadores políticos del ejecutivo buscaban presionar a las municipalidades en donde el
congresista concentraba su electorado; para que así estos alcaldes puedan luego presionar
al congresista a favor de lo que el ejecutivo demande. (Ames 1994). Después de la
reformas de mercado, los partidos nacionales recuperaron poder frente a los líderes locales,
concentrando la negociación de aspectos temas gravitantes como el presupuesto nacional
en los órganos políticos centrales, presidencia y el Congreso (Armijo 2006). El
fortalecimiento de los partidos políticos nacionales brasileros, y la disminución de poder
por parte de los gobernadores federales, explicarían la disciplina y cohesión partidaria con
la cual los congresistas estarían actuando, ya que el beneficio de seguir posiciones
programáticas es mayor que la acción individual (Hagoppian 2007).
25
Por ejemplo, los legisladores brasileros pueden presentar leyes a titulo personal no necesitando el apoyo
partidario para eso.
51
El caso Argentino ilustra bien un tercer escenario, que a diferencia del brasilero y
colombiano, el peso de las élites locales es gravitante. La relación en el caso Argentino
pasa por un rol más activo de los gobernadores provinciales. El poder de los gobernadores
se ve reflejado en el parlamento, siendo un factor importante a considerar dentro del
fraccionamiento partidario en el nivel nacional. (Leiras, 2007)
Usualmente, en los estudios de los sistemas de partidos no se toma en cuenta la
existencia de niveles distintos de gobierno, se asume sólo el sistema nacional, tomando en
cuenta para el estudio de los partidos políticos sólo instituciones ligadas al sistema
nacional como: el sistema electoral o sistema de gobierno (Pachano 2008, Suarez Cao
2008). Ante esto Gibson y Suarez Cao proponen darle a la variable territorial la
importancia que se merece, ellos proponen el término “sistema federalizado de partidos”
Para describir cuando existen diferentes partidos en los diferentes niveles de gobierno
(2006). Proponen que en un estado en donde se configuran arenas políticas en distintos
niveles, es de esperar que los acomodos de los regímenes de los partidos nacionales se
entiendan dentro de la competencia en las diferentes arenas de gobierno (2006) Este marco
es importante para entender el nivel de fragmentación del sistema de partidos Argentino.
Se tiene que reconocer que instituciones políticas importantes permiten, en el caso
argentino, una mayor injerencia de las elites regionales en el escenario político local. Por
ejemplo, en Argentina los Congresos locales pueden determinar el sistema electoral para la
elección de los representantes del parlamento regional y del gobernador, dando un poder
muy importante a las coaliciones en gobierno (Suarez Cao 2007).
52
Podemos dilucidar a la luz de lo planteado que en el caso Argentino que se da una
transposición inevitable ya que el órgano plural nacional se forma con elites regionales.
En resumen la institucionalidad del Congreso exige a las elites políticas regionales dejar
sus propuestas locales en búsqueda de un trabajo nacional, lo cual como bien señala
Escolar (2007) sería ir contra el constituency del cargo. En este caso particular debido a la
fortaleza de las élites locales, los congresistas no tienen los incentivos necesarios para
respetar una disciplina partidaria como en el caso brasilero, generando mayor nivel de
fragmentación política.
El problema que presenta Escolar (2007) es importante para entender la
importancia de los límites que impone el Congreso de la República a los Congresistas,
debido a que las elites subnacionales deban articular sus propuestas contemplando los
lineamientos y el trabajo de una política nacional y el congreso no les brinda espacio para
la representación.
En nuestro caso, al igual que el caso Argentino, también se debe reconocer que la
dualidad del congresista radica en ser elegido en una circunscripción departamental y ser
representante nacional. Este desacuerdo es uno de los pilares en los que basamos nuestra
explicación del alejamiento del congresista y el ciudadano, las reglas de un Congreso
nacional, conformado por élites regionales que tienen que acercarse a su electorado
provinciano, de donde ha nacido su mandato y reside su legitimidad
53
En resumen hemos presentado tres posibles modelos de condiciones y relaciones
entre actores políticos de Estados multinivel. En el modelo colombiano, la tradición del
congresista en el manejo de presupuesto ha servido para que, aún con las reformas de
1991, la labor del congresista siga siendo importante para la asignación de recursos a obras
y proyectos que beneficien sus electores. La centralización en la administración del
presupuesto ha permitido a los partidos brasileros fortalecerse y ser atractivos para los
legisladores lo que ha generado una mayor disciplina congresal en base a los programas de
los partidos, en este contexto los congresistas encuentran que a través de los partidos
políticos pueden llegar a sus electores. En el otro extremo se encuentra el caso argentino,
donde las élites locales son las que concentran gran parte del poder político y además que
se les permite tener bajo su control instituciones sensibles como las reglas del sistema
electoral, en este escenario el legislador responde a las élites locales y actúan como sus
representantes en el nivel federal.
Tomando en cuenta los escenarios antes descritos, pasemos a analizar el caso
peruano. En Perú, a primera vista, la relación entre los ejecutivos de los distintos niveles
no pasa por una relación con el Congreso, sin embargo es válido preguntarnos ¿Cómo se
configuran la labor de representación de los congresistas frente al escenario de un país con
más de un nivel de gobierno? En la actualidad esta pregunta recoge un debate que tiene
como protagonistas a los partidos políticos y los movimientos regionales. Los partidos
políticos han ido perdiendo considerable espacio en los niveles regionales, provinciales y
distritales, ese espacio pareciera estar siendo copado por las organizaciones políticas
54
regionales y locales. Según Vergara (2009), esto se puede entender debido a los efectos no
deseados de las reformas descentralizadoras.
Gráfico 4.3
Tendencias en el copamiento de autoridades regionales y locales, según tipo de
organización política.
Porcentaje del total de
cargos posibles
Presencia de partidos en cargos subnacionales.
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Gobiernos Regionales
Gobiernos Provinciales
Gobiernos Distritales
2002%
2006%
2010%
Elecciones
Fuente: ONPEy JNE. Elaboración propia.
Aún cuando, como vemos en el gráfico 4.326, los partidos han perdido un espacio
importante en los niveles subnacionales, mantienen incólume su presencia en la arena
nacional, debido a que la ley electoral reserva de manera exclusiva para los partidos
políticos el ejecutivo nacional y el Congreso de la República. Es en este aspecto en el cuál
se centra el debate sobre la pertinencia de que los movimientos regionales también puedan
participar con candidatos al Congreso (Tanaka 2008). Lo cierto es que el espacio político
26
Se han tomado como partidos nacionales para el 2002 y 2006 a los partidos que tuvieron representación en
el Congreso. Para el 2010 se tomo en cuenta todos los partidos inscritos como tales para las elecciones
regionales y municipales de Octubre del 2010.
55
cotidiano lo siguen llenando los partidos políticos, sobre todo porque los medios más
importantes están centralizados en la capital, lugar donde laboran los congresistas.
Nos encontramos entonces con una creciente fragmentación partidaria que no logra
articular los distintos niveles políticos. Frente a esto se nos presenta la siguiente paradoja,
por un lado no parece existir con el transcurrir de los gobiernos democráticos una
consolidación de partidos nacionales que aseguren el sistema de partidos y hagan
predecible las instituciones y la oferta política; y por el otro el sistema democrático
pareciese no estar en juego (Vergara 2009: 7), esto si consideramos que han transcurrido
tres periodos democráticos, contando el de transición, y se acaba de realizar las elecciones
para las presidencias regionales sin mayor contratiempo, además que hemos elegido a un
nuevo Congreso en las elecciones generales recientes,
sin generar dudas sobre el
resquebrajamiento del régimen democrático. Sin embargo los efectos colaterales pueden
ser perjudiciales para los partidos políticos, debilitándolos y poniéndolos en una situación
de desventaja frente a los movimientos locales o regionales (Pachano 2007, Vergara 2009).
El análisis de Escolar para el caso argentino señala que se da un tipo de vinculación entre
las arenas y las elites en los niveles subnacionales sin la necesidad de los partidos políticos
nacionales. En resumen es necesaria una mejor comprensión de las competencias y de las
relaciones entre los niveles de un estado multinivel. Este trabajo apunta a aportar en esa
dirección.
Lo que es claro a la luz de la literatura de estos casos federados, y el contexto
político peruano es que el legislador se encuentra en los estados multinivel entre intereses
56
contrapuestos. En nuestro caso los partidos políticos no pueden articular las demandas
locales y la fragmentación del sistema político ha reducido su presencia en los niveles
locales, tampoco tenemos élites departamentales fuertes que puedan imponer una agenda
de trabajo y organizar la representación política en el Congreso. Es decir los congresistas
se encuentran en un escenario desarticulado y tienen competencia no sólo de los
congresistas de otros partidos que comparten la representación de un determinado
departamento, sino también de las autoridades departamentales que con mejores
condiciones pueden ejercer de una manera más eficaz la representación ciudadana. Es
preciso sincerar las instituciones con las expectativas de los políticos y entender que sus
intereses son importantes y evitar hacer que el político vaya contra su propio constituency.
Esta condición del legislador de encontrarse en medio de intereses contrapuestos, es
la que mejor describe la posición del congresista en la arena política peruana. En este
cuarto modelo, el congresista tiene que recurrir a un contacto directo con sus electores,
apelando a diversas estrategias personales tratando de sacar el máximo provecho a su
posición dentro del Congreso. Sostenemos en este trabajo que los congresistas apelan a
instituciones informales para mantener el vínculo con su electorado.
Los congresistas frente a un sistema de partidos políticos desinstitucionalizados
tienen que echar mano a lo que puedan para acercarse a su electorado. Lo primero, que es
sencillo de identificar, es el uso de sus funciones formales para buscar la legitimidad
ciudadana, es básicamente lo que sería hacer su trabajo. Los congresistas a través de sus
funciones de fiscalización y legislativa tratan de posicionarse como los paladines de la
57
lucha contra la corrupción o los defensores de los derechos de distintos sectores de la
ciudadanía. Sin embargo esto no es suficiente, ya que para los medios de comunicación es
más atractivo como
noticia un escándalo congresal que una buena iniciativa del
legislativo, y segundo porque las figuras líderes de los partidos son los que acaparan las
cámaras no dejando la oportunidad que otras puedan sobresalir.
Los congresistas peruanos apelan también a otro tipo de estrategias para acercarse a
su electorado, algunas de estas pueden entenderse como ilegales, sin embargo son
estrategias definidas e institucionalizadas. Hemos encontrado de que la aplicación de estas
estrategias depende del nivel de concentración de su electorado en las capitales de
departamento, también influye la experiencia política previa del congresista y
posicionamiento dentro de su partido. Un hallazgo importante dentro de los casos
analizados es el efecto del trabajo cooperativo que pueden tener los congresistas que
representan un departamento, en nuestro caso los congresistas de Puno formaron la
bancada puneña que les ha permitido aplicar con mayor éxito las estrategias mencionadas.
En las entrevistas realizadas para este trabajo los congresistas reconocen estas estrategias
informales como parte de su labor de representación.
La relación que se da entre los congresistas y sus representados o actores locales
que les puedan servir de puente, alcaldes o funcionarios locales, es una relación clara y
puede ser bastante predecible. Las estrategias descritas sirven de soporte y de apoyo, e
incluso logra sobreponerse a las funciones formales que desempeña el congresista,
llegando a ser la principal estrategia que pueda tener para acercarse al ciudadano.
58
Los costos y ganancias en el uso de estas funciones son claros. Por ejemplo cuando
un alcalde necesita realizar una gestión o está en búsqueda de un apoyo por parte de alguna
entidad del gobierno central acude al congresista, debido entre otras cosas a que en su
entendimiento el congresista esta para ayudarlo. Por otro lado el congresista se siente con
la obligación de ayudarlo. Debido a que sería bastante riesgoso para su carrera política no
hacerlo. El funcionario municipal trabaja en una localidad de la región de donde provienen
los votos del congresista, una campaña de desprestigio por parte del funcionario, tan
cercana a la población podría mellar la imagen del congresista. Esto se agrava si es que
tenemos en cuenta que los congresistas no están cerca para responder cualquier ataque.
Los congresistas desarrollan diferentes estrategias de relación con sus electores, las
cuales detallaremos en con nuestros casos. Lo importante es señalar que dichas estrategias
no son formales en tanto que no están en el mandato constitucional, pero tampoco son
actitudes pasajeras que responden a circunstancias particulares. Estos comportamientos
son predecibles, y sirven de apoyo para generar una estrategia valida y efectiva para que el
congresista pueda acercarse a su electorado. Proponemos que esta relación puede bien
definirse como una institución informal que colabora con las funciones formales (Helmke
2006:10) Las instituciones informales son reconocidas como aquellas reglas que definen
los comportamientos sin que medie documento o norma escrita. Existe una corriente en la
ciencia política a estudiar las instituciones informales, u autoorganización y el efecto que
estas tienen en las instituciones políticas.27
27
Los trabajos de Helmke y Levystky (2006), Ostrom (1999)
59
5
Capitulo III.-Selección de casos y metodología
Este trabajo busca abordar algunas preguntas esenciales a las cuales no se les ha
dedicado un abordaje serio o sistemático que permita construir conocimiento adecuado
sobre el escenario político peruano. Esto es esencial para que se pueda dar un dialogo
interesante con otros casos como el Argentino o Brasilero y proponer visiones de mayor
envergadura. Al ser este un proyecto que pretende ser una primera mirada del problema y
por limitaciones del tipo de trabajo, tiempo y recursos con los que se cuenta se ha optado
por tomar una selección pequeña y manejable.
Dado que nuestro tema se centra en los congresistas cuya función representativa se
ve restringida por que la sede del legislativo es Lima, hemos tomado como universo todas
las regiones que tenían representantes menos Lima y Callao. De las regiones restantes se
opto por tener dos criterios a consideración para elegir nuestros casos: la fragmentación
partidaria y por otro lado la importancia de la figura del presidente regional.
Medir la fragmentación no es algo sencillo. Hemos considerado oportuno que se
tome en consideración la fragmentación de bancada congresal 28 y la fragmentación que se
genera en la elección de los cargos ejecutivos sobre todo del presidente regional. Para
medir la fragmentación de la bancada se ha considerado la siguiente función.
FB = (#PP/ TC)*(P1)
28
El sistema de elección es proporcional, por lo que es probable que todos los escaños asignados a un
departamento puedan ser distribuidos a diferentes partidos.
60
FB = Fragmentación de bancada.
#PP= Numero de partidos que obtuvieron escaños.
TC= Tamaño de la circunscripción electoral.
P1 =Probabilidad de que un partido obtenga un escaño en el Congreso.
El cociente simple obtenido del número de partidos entre el tamaño de la
circunscripción electoral es multiplicado por la probabilidad que un partido obtenga un
escaño. Se decidió multiplicar el cociente por la probabilidad de obtención de escaño,
debido a que consideramos que si la probabilidad de que un partido obtenga una curul es
menor, entonces el que un partido obtenga más de una curul es muestra de menor
fragmentación. El poder aplicar este factor de corrección nos permite comparar la
fragmentación de distritos electorales de diferentes tamaños, dado
que corrige las
diferencias en los divisores. Para este trabajo son importantes los casos que tienen una
mayor fragmentación de bancada, ya que en estas condiciones sería más problemático para
los congresistas sobre todo en su función de representación, debido a la competencia que
se generaría entre los representantes.
61
Cuadro 5.1
Fragmentación de bancada por departamento.
Región
Libertad
Cuzco
Piura
Ayacucho
Arequipa
Puno
Ancash
Cajamarca
Junin
Lambayeque
Tamaño de
Fragmentación
Districto electoral
de bancada
7
0.06
5
0.08
6
0.08
3
0.11
5
0.12
5
0.12
5
0.16
5
0.16
5
0.16
5
0.16
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones
Elaboración propia.
Se han excluido las regiones que tienen circunscripciones menores a tres debido a
que es difícil de medir la fragmentación aún aplicando el factor de corrección. Como
vemos Ancash, Cajamarca, Junín y Lambayeque
son las regiones con mayor
fragmentación de bancada.
Tomando en cuenta la fragmentación de bancada presentado en líneas anteriores,
tendríamos cuatros departamentos candidatos para ser nuestros casos: Ancash, Cajamarca,
Lambayeque y Junín. Por la extensión de este trabajo se decidió tomar una de estas cuatro
regiones. Hemos utilizado como criterio discriminante la figura del presidente regional, ya
que para nosotros es importante poder observar como los congresistas además de sortear
62
las dificultades institucionales, impuestas por la organización del Congreso, enfrentan la
competencia de actores políticos departamentales importantes. Debido a esta condición
finalmente nos hemos quedado con Cajamarca, ya que la figura de Jesús Coronel como
presidente regional es gravitante en la escena política departamental. Además de ser
miembro fundador de Fuerza Social, movimiento que desde el 2006 tiene como meta
aspiraciones nacionales29.
Para medir el otro aspecto de la fragmentación, en las elecciones de presidentes
regionales, se ha utilizado el índice del número efectivo de partidos (Laakso 1979). Se
aplico este indicador a los resultados de las elecciones regionales del 2006.
Cuadro 5.2
Número efectivo de partidos por departamento
Región
Puno
Lima
Junin
Huanuco
Ancash
Cajamarca
Pasco
Huancavelica
Apurimac
Madre de Dios
Número
Efectivo de
partidos.
8.21
7.16
6.83
6.66
6.37
6.23
5.99
5.91
5.83
5.71
Región
Tacna
Amazonas
Moquegua
Arequipa
ICA
Cusco
Lambayeque
Ucayali
Loreto
Tumbes
Número
Efectivo de
partidos.
5.37
5.29
4.92
4.79
4.75
4.58
4.26
4.17
3.98
3.94
29
Lambayeque pudo haber sido una opción importante, sin embargo Yehude Simons renunció a la
presidencia regional para aceptar el cargo de primer ministro.
63
Ayacucho
Piura
Callao
5.65 San Martin
5.42 La Libertad
2.73
Promedio
3.53
3.48
5.2704
Como podemos observar el promedio de número de partidos efectivos es
considerablemente alto (5.27). Sobre las regiones resalta Puno con un número efectivo de
más de 8 partidos para aquella elección, lo cual nos da señales del nivel de competencia y
fragmentación del electorado.
Tomando en cuenta los presidentes regionales vemos que Puno tiene como
presidente Regional a un personaje muy controvertido, y que ha estado inmerso en
escándalos desde que asumió el cargo. Ha tenido varios procesos judiciales y un proceso
de denuncia en el Congreso de la República 30. Puno es nuestro caso más claro, por un lado
presenta una fragmentación preocupante y un presidente regional que resalta por sus
escándalos y confrontaciones.
Resumiendo, nuestros casos son Cajamarca y Puno. A través de ellos esperamos
probar que existen limitaciones impuestas por el propio Congreso para que los congresistas
de estas regiones puedan ejercer de una manera eficiente su labor de representación,
afectando de esta manera su legitimidad frente al ciudadano. Así como también
describiremos las estrategias informales de las cuales se valen los congresistas para
acercarse al ciudadano y contrarrestar las limitaciones impuestas por la propia
organización del Congreso.
30
El comercio 2009
64
En la sección siguiente pasaremos a describir nuestros casos y mostrar la evidencia
que sustenta los argumentos principal de este trabajo.
6
Capítulo IV: Casos.
En las siguientes secciones pasaremos a describir y analizar los casos seleccionados
para este trabajo, para ambos presentaremos la misma estructura de análisis lo cual nos
permite comparar los hallazgos y obtener conclusiones generales del trabajo. Nuestro
argumento central es que la organización del Congreso, la prensa y el contexto político
dificultan la labor de representación, ante esto los congresistas hacen uso de instituciones
informales para poder llegar a sus electores. Hemos agrupado estas instituciones en 4
modelos de estrategias, modelos que no son excluyentes y que incluso se puede decir que
se complementan.
En el primer modelo, el congresista busca aliados a través de los cuales pueda tener
llegada al electorado. Al no manejar presupuesto, ni disponer de recursos públicos, el
congresista no puede proveer obras. Sin embargo, ve la forma de aparecer en la foto frente
a la población.
En este primer modelo los aliados son los alcaldes distritales y
provinciales. Hemos encontrado que los congresistas dedican gran parte de su tiempo en
atender personalmente a los alcaldes, en sus pedidos o problemas. Los congresistas buscan
“intermediar” o “gestionar”, lo primero se da cuando el congresista interviene para
apaciguar o acabar con un conflicto que involucra a la autoridad con una agencia del
Estado; lo segundo es cuando el congresista “gestiona” ante las autoridades del Estado
cuando se requiere algún tipo de inversión en cierta localidad específica, también puede
65
darse con el sector privado consiguiendo donaciones para alguna institución beneficiaria
del departamento etc. Estas son claramente instituciones informales que delimitan la
relación entre el congresista y las autoridades locales, el intermediar y gestionar no están
dentro de las funciones reconocidas por la constitución.
En un segundo modelo el congresista busca tener un espacio en la discusión de temas
relevantes para la opinión pública, este posicionamiento los asegura como referentes para
la prensa, lo cual se traduce en una mayor llegada a la ciudadanía. Analizando los medios
escritos podemos identificar cómo los congresistas buscan posicionarse con ciertos temas,
generando corrientes de opinión. Suelen apoyarse en su labor fiscalizadora, para sustentar
su participación en diversos temas de la región, a diferencia del primer modelo esta
función descrita podría entenderse como parte de sus funciones normales de fiscalización,
sin embargo la finalidad y el énfasis que el congresista le da a su participación en los temas
de su departamento escapan a la óptica fiscalizadora reconocida constitucionalmente.
En un tercer modelo el congresista busca desarrollar vínculos directos con sus electores a
través de gestiones o intermediaciones personales, es un vínculo que se podría clasificar
como clientelar. El congresista a través de donaciones particulares, puestos de trabajo o
favores a grupos o personas específicas espera satisfacer la expectativa de representación
de sus electores, y posicionarse como un buen representante y político.
En cuarto modelo el congresista se prácticamente se desentiende de los temas locales
buscando una “nacionalización” de su gestión congresal, esta estrategia apuntaría a buscar
66
un mejor posicionamiento dentro de su organización partidaria. En ciertas entrevistas los
congresistas calificaron esta estrategia como un proceso de “limeñización” 31, el congresista
apuntaría a un posicionamiento en la prensa limeña y a través de esta en la opinión pública
general.
6.1
Cajamarca.
Cajamarca es una región que presenta paradojas que pueden llegar a definir su
espacio político y social. Por un lado tiene una actividad minera intensa, siendo la segunda
región que más aporta a la producción de oro en el país 32 y por el otro tiene el 56 % de su
población en pobreza (INEI 2010)33
Gráfico 6.1
Fuente: Ministerio de Energía y Minas
31
La congresista Rosa Florián utilizo el termino en la entrevista que nos concedio
Gráfica corresponde al año 2010.
33
El porcentaje corresponde al 2009, en el 2008 es del 53%.
32
67
Esta paradoja no es ajena a la ciudadanía, ya que existen sectores que se levantan
frente a la actividad minera en constantes protestas. Tanto así que según el reporte de la
Defensoría del Pueblo Cajamarca es el séptimo departamento con mayor cantidad de
conflictos sociales34. Siendo los conflictos socio-ambientales los de mayor frecuencia. El
gobierno de Cajamarca es uno de los que más recursos por Canon Minero obtienen, lo
cual es un incentivo para la competencia por obtener el gobierno regional de Cajamarca.
Para este trabajo se realizaron entrevistas a cuatro de los cincos congresistas
Cajamarquinos35, al presidente regional Jesús Coronel, a los consejeros regionales Maria
Luisa Chanduvi y Francisco Fernandez, al dirigente de movimiento Nueva Izquierda
Gregorio Santos, quien quedó segundo en la competencia por la presidencia regional con
Jesús Coronel, y quien fue recientemente elegido presidente regional en Octubre del 2010.
Hemos encontrados que todos los entrevistados manifiestan que la relación entre
los congresista representantes de Cajamarca y el presidente regional es conflictiva.
Justamente sobre esto es que la prensa local hace noticia, en algunos casos empeorando la
relación. (Candidatos 2009, Panaroma Cajamarquino 2009).
Otro elemento en común, que llego a ser mencionado en todas las entrevistas, es el
malestar por parte de de los congresistas de la labor de comisiones, que para ellos llega a
34
Ancash es la región con mayor cantidad de conflictos activos (22). Cajamarca tiene 9 conflictos, 8 de ellos
catalogados de socio ambientales.
35
Pese a la insistencia no se pudo concretar una entrevista con la congresista Cecilia Chacón
68
ser tediosa, acaparadora y que la prensa limeña tergiversa 36. Mencionaron también que la
labor que realizan les dificulta el trabajo en el departamento y que no viajan con la
frecuencia que les gustaría.
Con respecto a las estrategias para el caso de Cajamarca se puede ubicar a los
congresistas en el segundo, tercer y cuarto modelo descrito líneas atrás. Hemos podido
identificar que la congresista Rosa Florian y el congresista Werner Cabrera buscan tener
un tema del cual aferrarse. La congresista Florián es la más incisiva fiscalizadora del
presidente regional37, el congresista Werner Cabrera es conocido por su trabajo a favor de
los sindicatos de trabajadores de las mineras, además de ser un fuerte opositor de la minera
Yanacocha. Las actividades del congresista Eduardo Espinoza lo ubicarían en el tercer
modelo de estrategia, ya que como él mismo señalara para su trabajo son importante las
visitas y donaciones que hace a los colegios de la región, el congresista menciono en la
entrevista que había entregado varias bandas de música a los colegios de Jaén.
En el cuarto modelo propuesto ubicamos a los congresistas Arturo Rebaza del
partido aprista y también a la congresista Cecilia Chacón38. Ambos muestran mayor
preocupación por el trabajo de su grupo parlamentario y la relación con sus élites
partidarias, para ellos es importante ascender posiciones en sus respectivos partidos.
36
Esto fue señalado por el congresista Werner Cabrera quien se refirio a la prensa como “sensacionalista” y
“mal intencionada” y la congresista Rosa Florián.
37
Así lo manifestó ella. Por su parte el presidente regional también dio a entender que la congresista Florian
era su más grande
38
El congresista Rebaza manifestó que además de las responsabilidades que tiene debido a su cargo
congresal tenía las responsabilidades del partido que le tomaban mucho tiempo. Lo de la congresista Chacón
lo deducimos de la prensa local que hemos revisado
69
Pasamos a revisar brevemente lo más importante de las carreras políticas de estos
actores para luego describir con mayor detalle las estrategias que los congresistas aplican.
6.1.1 Rosa Florián Cedrón:
Rosa Florián se torno el centro de la atención política en elección de la mesa
directiva del Congreso para el periodo 2009-2010, donde por poco consigue ganarle al
representante del oficialismo Alva Castro, la legisladora de Unidad Nacional logró 47
votos y el representante del APRA 59.
A primera luces la pregunta sería ¿Por qué Unidad Nacional contando con
personalidades quizás más conocidas eligió a la representante de Cajamarca? Lo que no se
debe asumir con respecto a la congresista Florián es su falta de experiencia. A lo largo de
su carrera política ha ocupado diversos cargos en la administración pública. Empezó como
prefecta, de la extinta Región Nor Oriental del Marañon en 1997, luego fue alcaldesa de la
provincia de Contumaza en el periodo de 1999 al 2001, llegó a esa alcaldía con el 36% de
la votación, representando al movimiento fujimorista vamos vecino (INFOGOB 2009).
Postuló en el 2001 al Congreso de la República con Unidad Nacional, como miembro del
PPC, y fue reelegida para el periodo 2006 – 2011 con la misma Alianza. Aunque ella
menciona que está invitada en el PPC (Incio, 2009a) figura como inscrita en el partido
(PPC 2009, ROP 2010).
70
La carrera política de Florián comienza, en sus palabras,
en las canteras
independientes, sin embargo sus periodos congresales los ha hecho representando Unidad
Nacional y dentro de la alianza al PPC. Además de su experiencia política la congresista
resalta siempre su experiencia como docente en escuelas rurales de Cajamarca, estas
experiencias, según sus palabras, le ayudaron a tener un contacto cercano con las distintas
realidades de su región y forjar su carácter.
Resumiendo, Rosa Florián no es una política nueva, desde sus primeros cargos
electos ha sabido buscar un espacio en el ambiente político cajamarquino, avanzando en su
carrera política, tanto así que se le voceaba como una posible candidata del PPC en la
plancha presidencial de la “Alianza para el Gran Cambio” 39.
Rosa Florián ha conseguido su objetivo ya que la prensa la reconoce por ejercer una
labor de fiscalización al gobierno regional. Ella está pendiente de las obras, promesas y
acciones que el presidente regional realiza y busca opinar la mayor cantidad de veces
posible. En sus palabras, el trabajo de fiscalización que ella realiza hace que la población la
reconozca como una persona honesta y le confían la misión de ser la garante de la
transparencia en la gestión pública.
En la entrevista que sostuvimos con Jesús Coronel, fue claro en señalar que la
oposición a su gestión no es de los consejeros regionales, sino en los congresistas que
buscan la “sin razón” para hacer denuncias. Esta opinión del ex presidente regional no es
39
La República 2010
71
gratuita, ya que ha tenido dos denuncias en la comisión de fiscalización del Congreso
donde Rosa Florián era miembro titular.
En este caso la congresista busca revertir su ausencia en la región utilizando su
cargo en el Congreso para posicionarse como la “guardiana” de la gestión del gobierno
regional. Lo cual al parecer le ha traído buenos réditos ya que estuvo nominada a ser la que
encabece la lista parlamentaria por la región Cajamarca 40, sin embargo al final decidió no
postular.
6.1.2 Eduardo Espinoza Ramos:
El detalle que más no llamó la atención del congresista Espinoza es su profesión:
matemático, además su carrera académica es larga, en su hoja de vida consigna haber
dictado en varias universidades y tener publicados varios libros sobre matemática.
(INFOGOB 2010)
El primer intento del Dr. Espinoza por entrar a la política fue en las elecciones
generales del 2001, donde postuló al Congreso de la República con la agrupación Unión
por el Perú-Social democracia, alianza liderada por Herman Garrido Leca, Daniel Estrada
y Francisco Miro-Quesada en las elecciones generales del 2001 41. En aquella oportunidad
postulo por la Región de Lima, y obtuvo poco más de 2000 votos preferenciales
(INFOGOB 2010).
40
41
Panorama Cajamarquino 2011
La República 2001
72
Su siguiente intento fue en las elecciones de autoridades regionales y locales del
2002, postulando a la regiduría de Lima por Unión por el Perú – Frente Amplio sin éxito.
En el 2006 postulo al Congreso por Unión por el Perú pero, a diferencia de otras
oportunidades, esta vez la hizo como representante de la región Cajamarca logrando
finalmente un escaño.
El congresista Espinoza no tiene una trayectoria larga en cargos públicos, pero lo
que si podemos concluir es que el congresista Espinoza ha sido un seguidor leal del
partido Unión por el Perú. Además de haber postulado en todas las oportunidades con
Unión por el Perú, ha ocupado cargos dentro de la dirigencia nacional y local. Fue
secretario regional en Cajamarca en el 2003 y desde el 2004 ocupa cargos nacionales. Una
prueba más de la lealtad Espinoza con el UPP se dio cuando la bancada se dividió en dos
Eduardo Espinoza opto por quedarse en su bancada, y en estas últimas elecciones
congresales postulo por la Alianza Solidaridad Nacional representando la cuota de Unión
por el Perú.
En la entrevista que nos concedió, el congresista menciono que para él es
importante visitar el departamento constantemente y declara que suele ir a entregar
donaciones u “apoyos” que ha gestionado. Como miembro de la mesa directiva anterior
pudo gestionar la entrega de diverso material donado para las escuelas en Cajamarca. Así
en los informes de los viajes que realiza al departamento de Cajamarca y en su página
oficial en el portal web del Congreso, se consigna las donaciones que hace a los diversos
centros educativos (Congreso 2010).
73
Aún cuando en la entrevista el congresista menciono que su labor principal es
legislar, creemos que el congresista busca ser relacionado como un promotor de la
educación en el departamento. Ya que además de las donaciones a centros educativos
Eduardo Espinoza fue uno de los promotores principales de la creación de la Universidad
Nacional de Jaén.
Al parecer las constantes visitas y donaciones que el congresista Espinoza realiza le
están funcionando, en una encuesta de la empresa Datum difundida en Cajamarca a mitad
de periodo lo ubican en el congresista con el mayor nivel de aprobación 42, sin embargo no
fue suficiente a largo plazo, ya que en no logro ser reelegido en estas últimas elecciones.
6.1.3 Werner Cabrera.
Werner Cabrera puede ser considerado uno de los más asiduos opositores al
gobierno Aprista. Como muestra, en mayo del 2009 cuando Velásquez Quesquen era
presidente del Congreso, Werner Cabrera acusó a García de cobrar coimas de las empresas
con intereses en los recursos naturales. Además dentro de sus funciones congresales,
solicitó que la comisión de educación, que él presidía, tenga atribuciones de comisión
fiscalizadora para investigar el escándalo originado por la relación de algunos funcionarios
públicos con la universidad Alas Peruanas.
Esta actitud contestataria es consecuente con el perfil y la trayectoria política del
congresista Cabrera, quien empezó su carrera política como presidente de la Federación de
estudiantes de la Universidad Nacional de Cajamarca. En el 2002 intentó, sin éxito,
42
Cajamarcaopina 2009
74
alcanzar una regiduría en la municipalidad provincial de Chota, con el FIM (Frente
independiente moralizador) y en el 2006 con las filas del UPP logra un escaño en el
Congreso. Escaño conseguido gracias a los votos preferenciales (Transparencia 2006)
Cabrera ha tenido una actividad política intensa en el escenario cajamarquino. Sin
embargo, a diferencia del congresista Espinoza, dentro de su carrera política ha vestido
diferentes camisetas de movimientos. Así por ejemplo antes de ser congresista fue
dirigente de movimientos políticos regionales: Partido por la Democracia Social,
Movimiento Fuerza Regional Cajamarca, por lo que no sorprende que al momento del
quiebre de la bancada de UPP, Werner Cabrera opto por pasarse al lado de los
nacionalistas.
La trayectoria del congresista Cabrera se basa en un trabajo de apoyo a los
sindicatos y organizaciones de bases con un discurso de crítica al sistema económico y
oposición al gobierno. Debido a esta trayectoria el congresista Cabrera es muy cercano a
los movimientos de izquierda de Cajamarca, así lo declara Gregorio Santos, presidente
regional del MNI (Movimiento Nueva Izquierda) y actual presidente regional. 43
El congresista es percibido como la prensa como un fuerte fiscalizador y opositor
de la inversión minera en la región además de buscar estar presentes en los conflictos
sociales, lo que él considera parte fundamental de su trabajo. Entendemos que la estrategia
43
En la conversación que sostuvimos con el sr. Santos se pudo notar su simpatía para con el congresista
Werner Cabrera a diferencia de todos los otros representantes del departamento
75
del congresista es sustentar frente al ciudadano una posición ideológica y de oposición
frente a la actividad minera.
El congresista logró presidir una comisión investigadora en el 2009, esta comisión
indagaba sobre el caso Choropampa 44. Las conclusiones de la comisión fueron que tanto la
empresa RAMSA y la empresa minera Yanacocha eran responsables por el daño
ocasionado a los comuneros45, conclusiones que lo posicionaron en la opinión pública
cajamarquina.
6.1.4 Alejandro Arturo Rebaza Martell
El congresista Rebaza, tiene un perfil bastante discreto dentro del partido aprista, y
es bastante reticente al momento de declarar, por lo que busca alejarse constantemente de
los medios de prensa.
El último cargo que ocupo antes de ser congresista fue de vicepresidente regional
(2002-2006). Sin embargo su trayectoria política en Cajamarca tiene larga data: Fue
diputado por la región Nor Oriental del Marañon en 1990, y ha ocupado cargos
departamentales en el partido Arpista desde 1979. Además de su carrera política Alejandro
Rebaza se ha desempeñado como docente universitario de Derecho.
44
En el 2008 se denunció el derrame de 151 kilos de mercurio sólido en las cercanías de la comunidad de
Choropampa.
45
La Primera 2009
76
A pesar de ser un dirigente de trayectoria dentro de las bases apristas del
departamento de Cajamarca, la información que hemos encontrado señalarían que un
sector de los militantes apristas no le tiene mucho aprecio. Los sectores apristas contrarios
a Rebaza lo acusan de ser un candidato de la dirigencia limeña, que no tiene mayor
respaldo de las bases apristas dentro de Cajamarca.
Al parecer el congresista Rebaza no viaja mucho a Cajamarca y cuando lo hace no
realiza muchas actividades de contacto como sus otros colegas. Si bien él reconoce que
estar cerca del electorado es importante, no busca los espacios con la misma impetú que los
otros representantes de la región.
Como señaláramos al inicio de este capítulo, el
congresista Rebaza entraría dentro de la categoría de congresista que aplica la estrategia de
“nacionalización” por estar menos conectado con la región y más centrado en el trabajo del
grupo parlamentario aprista.
Esta apuesta le asegura estar bien posicionado en la
dirigencia nacional, logrando por ejemplo ser nuevamente candidato en las últimas
elecciones. Además el pertenecer a la bancada oficialista le permitió tener acceso a
recursos que exploto buscando que los ciudadanos tengan una buena imagen de él. Como
ejemplo esta que él fue el encargado de repartir los cheques simbólicos de los proyectos
aprobados por el presupuesto nacional (Andinaradio 2010), así también él fue el encargado
de llevar la resolución que incluía a dos colegios de la provincia de Cutervo dentro del
proyecto especial del gobierno 46. (ReporteW 2010)
46
Sin embargo su ausencia de contacto con el electorado no le permitieron salir reelegido.
77
6.1.5 Cecilia Isabel Chacón De Vettori
La trayectoria política de la congresista Chacón en sus inicios ha estado muy
relacionada con las actividades de su padre, el general Walter Chacón, quien ejerció el
cargo de Ministro del Interior durante el gobierno de Alberto Fujimori, y fue encarcelado a
la caída de este. El general Chacón y toda su familia fueron procesados por
enriquecimiento ilícito, se les abrió proceso por un supuesto desbalance patrimonial debido
a actividades de corrupción que realizara con Vladimiro Montesinos, de quien fuera
promoción de la academia militar. En el 2009 la jueza que veía los casos de
enriquecimiento ilícito de los generales de la “promoción Montesinos” excluyo al general
Chacón por mandato del Tribunal Constitucional, sin embargo en este proceso sigue siendo
investigada la congresista Cecilia Chacón47.
Cecilia Chacon no presenta mayor experiencia política. Si bien es cierto nació en
Lambayeque su desarrollo profesional lo desarrolló en Cajamarca, donde fue presidenta de
la cámara de Turismo, y de la asociación de hoteles y restaurantes de Cajamarca, De allí
salto a ser congresista, llegando a ocupar el cargo de vicepresidenta del Congreso en el
2010.
No se cuenta con mayores datos de la trayectoria de la congresista, pero se puede
intuir que es una política nueva que quiere hacer carrera. Su posicionamiento en los medios
es fuerte así como su posición dentro de la bancada fujimorista, por lo que ella fue la
designada por la bancada para postular a la vicepresidencia del Congreso en el periodo
47
Peru21 2009
78
2009-2010 acompañando al congresista Alva Castro. La lealtad de la congresista con el
movimiento fujimorista y con el líder Alberto Fujimori la puso en el ojo de la tormenta
mediática cuando un diario insinuó que tenía una relación amorosa con el ex presidente 48
No se pudo llevar a cabo la entrevista con la congresista, sin embargo por la
recopilación de información periodística hemos podido comprobar no está posicionada con
algún tema en particular o que la prensa regional se ocupe de ella como representante, aún
así busca a través de su labor parlamentaria “gestionar” algún tipo de beneficio a la
región49. A nuestro entender la congresista Chacón encajaría dentro de nuestro cuarto
modelo de estrategia, de nacionalización de su figura política, y
tiene como meta
consolidar su posición en la dirigencia nacional del movimiento fujimorista. Al parecer
esta estrategia pudo ayudarla a ser la única congresista que busco la reelección al cargo de
congresista con éxito ya que fue elegida en las últimas elecciones congresales.
6.1.6 Lógicas y estrategias.
Cuando uno piensa en el Congreso o en la labor de un congresista usualmente se
piensa en la función legislativa. Después de todo,
lo que se debate en el pleno del
Congreso, las comisiones etc, en la mayoría de los casos, son las nuevas leyes que nos
afectará. Pasemos a revisar la producción legislativa de los congresistas por Cajamarca.
48
49
La Primera 2008
Cajamarcaopina 2011
79
Cuadro 6.1
Número de proyectos presentados según tema.
% Temas
Nro
Nro
Total de
directamente
%Temas
% Temas
Proyecto
Aprobado
proyectos
con Cajamarca
Regionales
Nacionales
Cabrera
189
37
226
3.17
31.75
65.08
Cecilia Chacón
123
30
153
0
22.76
77.24
Espinoza
309
38
347
0.65
27.18
72.17
Rosa Florian
69
15
84
1.45
18.84
79.71
256
49
305
2.73
29.3
67.97
Werner
Eduardo
Alejandro
Rebaza
Fuente: Página Web Congreso de la república. Elaboración propia.
En el cuadro 6.1, se presenta un resumen de los proyectos de Ley presentados por
los congresistas de Cajamarca desde el inicio del Congreso anterior (2001) hasta el término
del periodo 2009-2010. En la cuarta columna se considera la frecuencia de los proyectos
que versaban sobre un tema específico de la región Cajamarca; en la quinta columna se
consigna la frecuencia de los proyectos que involucraban a alguna otra región o legislan
sobre el proceso de descentralización. Como temas nacionales se han consignado todos los
80
otros proyectos en los cuales no se puede identificar una región en particular como
beneficiada.
Lo más resaltante que habría que señalar es la diferencia de cantidades entre los
proyectos presentados a favor de la región con los proyectos presentados sobre temas
nacionales. Esto puede ser explicado también por el hecho de que los congresistas
necesitan de las bancadas para poder presentar proyectos de leyes, y los congresistas de
Cajamarca, salvo el caso de las congresistas Florián o Chacón, no tienen un peso fuerte
dentro de sus respectivos grupos parlamentarios como para proponer una selección de los
temas.
Sobre este cuadro podemos llegar a la
conclusión en claro, que la función
congresal de legislar no les sirve, como una forma de llegar a su electorado. Además que
es una de las funciones que consume una cantidad considerable de tiempo. Según el
Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria de Julio del 2010 a Enero
del 2011 se han sesionado 721 horas.
Por otro lado podemos ver que el tiempo que dedican al trabajo en comisiones
también es importante, comparando la participación que han tenido los representantes de
Cajamarca en las comisiones del Congreso podemos encontrar información relevante para
nuestro análisis.
81
Gráfico 6.2
Participaciones de congresistas de Cajamarca en comisiones.
Participación en Comisiones del Congreso
30
25
20
15
10
5
0
Presidente/Vicepresidente
Cecilia
Chacón
Rosa
Florían
Alejandro
Rebaza
Eduardo
Espinoza
Werner
Cabrera
Total
Congresistas por Cajamarca
Fuente: www.Congreso.gob.pe .- Elaboración propia.
En el gráfico 6.2 se resume la participación de los congresistas representantes de
Cajamarca en comisiones del Congreso. Se están considerando las comisiones ordinarias,
de fiscalización, especiales desde el 2006 hasta el 2010, sumando un total de 230
comisiones.
Los congresistas que menos participación tienen en comisiones son los congresistas
Werner Cabrera y Eduardo Espinoza, en los 5 años de periodo legislativo han logrado
presidir sólo una comisión cada uno ,y en total (se contabiliza si es miembro titular,
secretario, presidente o vicepresidente) han participado en 8 y 9 comisiones
respectivamente.
Caso contrario son las congresistas Rosa Florián y Cecilia Chacón quienes han
participado en total en 22 y 24 comisiones respectivamente. La congresista Florían logró
ser presidenta o vicepresidenta de 7 comisiones mientras que la congresista Chacón de 6
82
comisiones. El congresista Rebaza ha participado en 13 comisiones, llegando a ser
presidente de la comisión de presupuesto en el 2009.
Sostenemos que el congresista Rebaza y la congresista Chacón buscan una mejor
posición en sus respectivos partidos, por lo que optan por una estrategia de
“nacionalización” de su figura política. Si bien la congresista Florián también tiene una
presencia importante en las comisiones de Congreso, está no sería su estrategia principal de
acercamiento con sus electores; en ese sentido es importante resaltar que la congresista
Florián llego a presidir la comisión de descentralización, comisión por la que pudo
promover leyes que beneficien a los departamentos y aprovecho su participación en las
comisiones de fiscalización para investigar al presidente regional de Cajamarca.
La dedicación de tiempos también coincide con la encuesta de Datum sobre la
aprobación de los congresistas50 donde el congresista Espinoza y el congresista Cabrera
son los que mayor aprobación tienen. De la entrevista que le hiciéramos al congresista
Cabrera se puede concluir que su posicionamiento en los espacios políticos del Congreso
no es su prioridad, sino como el mismo precisara su trabajo es llegar al lugar de los
conflictos. Su estrategia en este caso se centra en buscar un posicionamiento temático, que
le permita llegar a su electorado a través de los medios de comunicación.
Los congresistas reconocen que tienen como una de sus principales funciones la de
fiscalización, y se concentran en esto, ya que esta función puede crearles cierto
sensacionalismo que los pondría en la palestra de los medios cajamarquinos. Lo que puede
50
Cajamarcaopina 2009
83
variar es el ¿qué? o a ¿quién? Fiscalizan, por ejemplo la congresista Florián y el
congresista Rebaza se concentran en la presidencia regional y en las obras que puedan
realizar, la primera de forma más contundente. El congresista Cabrera se concentra en las
grandes compañías extractivas y siempre trata de estar donde surge el conflicto.
El
congresista Espinoza por su parte escapa un poco a lo anterior, ya que la forma más
práctica para él es la de gestionar donaciones y pequeños proyectos sobre todo con lo
referente a la educación, su estrategia se centra en un relación directa clientelar con sus
electores.
Lo expuesto refuerza nuestra idea de que las actividades que los congresistas
tienen que desarrollar en la sede del legislativo, como los debates en plenos y trabajo de
comisiones, no aportan en un contacto con el ciudadano y que este tenga una percepción
positiva del congresista.
La búsqueda del espacio político es una constante en los congresistas
cajamarquinos, este posicionamiento se les torna más difícil debido a que el presidente de
la región es bastante activo y no le teme a la confrontación con los congresistas de la
región51.
También hemos encontrado que en algunos casos los congresistas en Cajamarca
pueden enfocar su labor teniendo en cuenta sus bolsones electorales. Si vemos la
distribución de las votaciones preferenciales obtenidas por los congresistas a nivel
provincial, podemos ver que se pueden notar ciertos bastiones electorales. Esto puede
51
La República 2009
84
explicar por ejemplo el empeño del congresista Espinoza por lograr la aprobación de la
Universidad Nacional de Jaén.
Cuadro 6.2
Porcentaje de votaciones de congresistas por provincia.
Cabrera Chacón
Espinoza Florian
Rebaza
CAJAMARCA
23%
36%
10%
25%
42%
JAEN
11%
11%
41%
13%
6%
CHOTA
37%
5%
7%
12%
4%
4%
4%
11%
9%
4%
IGNACIO
5%
8%
13%
5%
3%
HUALGAYOC
2%
2%
2%
2%
4%
CELENDIN
4%
5%
3%
11%
5%
CAJABAMBA
1%
11%
3%
3%
7%
SAN MIGUEL
3%
3%
3%
3%
5%
MARCOS
3%
13%
2%
3%
5%
SANTA CRUZ
2%
1%
2%
5%
2%
CONTUMAZA
1%
1%
2%
7%
10%
SAN PABLO
4%
2%
1%
3%
3%
100%
100%
100%
100%
100%
CUTERVO
SAN
SAN
Fuente: ONPE- Elaboración propia.
85
Otra forma que proponemos para analizar la distribución del voto obtenido por cada
congresista, es usar el índice de nacionalización de partidos (PNS) propuesto por Jones y
Mainwaring (2003). Con este índice tratamos de medir que tan equitativamente distribuida
esta la votación de cada congresista, el índice va de 0 a 1 donde uno es perfectamente
distribuido y 0 es una hiperconcentración de votos.
Gráfico 6.3
Distribución del congresal en Cajamarca
PNS.-Reg.
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
0.717
0.64
0.624
0.583
0.612
PNS.-Reg.
Alejandro
Rebaza
Rosa Florian
Eduardo
Espinoza
Cecilia
Chacon
Wener
Cabrera
Fuente: ONPE: Elaboración Propia.
La congresista Cecilia Chacón tiene el voto con mayor concentración, le sigue el
congresista Rebaza; en estos casos la concentración de sus votos es lógica con la estrategia
de nacionalización que han optado, dado que no tendrían mayor compromiso con electores
que se encuentren en otras provincias.
Entre los congresistas cajamarquinos Rosa Florián es la congresista con mayor
trayectoria política, es probable que esta condición sea la que le ha permitido una votación
86
distribuida más equitativa a lo largo de las provincias. El tener una votación mejor
distribuida puede explicar la estrategia de la congresista de optar por tener un trabajo de
fiscalización global y persistente de la labor del presidente regional, ya que es algo que en
principio beneficia a toda la región.
Por otro lado los congresistas Werner y el congresista Espinoza tienen en común
que ninguno concentra su mayor votación en Cajamarca. La mayor votación del primero
está en Chota y del segundo en Jaén, como mencionamos el congresista Espinoza utiliza su
cargo para poder llegar a sus electores a través de gestiones personales, donaciones y
también la aprobación de la Universidad Nacional de Jaén, anhelo esperado por la
provincia.
Una característica importante es el nivel de coordinación de los congresistas
cajamarquinos
que es inexistente, se atribuyen cada uno por su lado el intento de
coordinación, sin embargo reconocen que están bajo una lógica de competencia y no tienen
puntos fuertes en los cuales sentar una agenda.
En conclusión los congresistas Cajamarquinos saben que de sus electores depende
su futuro político. La organización del congreso con su orientación al trabajo legislativo y
trabajo en comisiones no les permite generar vínculos con sus representados, en resumen
no les permite representar. Al tener en el escenario local una figura como la del presidente
regional es preciso encontrar un espacio temático de donde pueda llamar la atención, otra
estrategia es beneficiar directamente a la población que mas apoyó la elección del
87
congresista, y por último los congresistas como Rebaza y Chacón apuestan por buscar
posicionarse en sus respectivos partidos políticos.
6.2
Puno.
Puno es una región compleja, es el cuarto departamento más pobre del Perú, el 62%
de su población se encuentra debajo de la línea de pobreza (INEI 2010) Además según la
Defensoría del Pueblo es la segunda región con la mayor cantidad de conflictos activos
(15) y la primera en conflictos relacionados al gobierno regional y local (4) 52. Puno
también es el centro de intensos debates sobre los proyectos que el gobierno central está
desarrollando, como la carretera interoceánica y el proyecto Inambari, que han sido objeto
de grandes movilizaciones por parte de la población. 53
Para este trabajo se entrevistó a los cinco representantes por el departamento de
Puno, además de dos consejeros regionales del gobierno regional de Puno, e intentamos en
repetidas oportunidades comunicarnos con el presidente Regional Hernan Fuentes, pero no
logramos que nos cediera una cita. Todos los entrevistados coincidieron en señalar que el
presidente regional es conflictivo, y que la relación con los congresistas no es buena.
Uno de lo hallazgo importante, sobre los congresistas representantes de esta región
es su método de trabajo cooperativo. Todos los congresistas representantes de Puno han
logrado institucionalizar un espacio para el trabajo en común al que denominan “bancada
puneña”. En este espacio los congresistas puneños independientemente del partido político
52
53
Recordemos que en Ilave el conflicto con el alcalde distrital tuvo un final trágico.
La República 2010
88
al que pertenecen se reúnen periódicamente para tratar sobre la problemática de su región.
En las entrevistas los congresistas reconocen que una de sus fortalezas es haber constituido
este espacio, el cual les permite tener una mejor relación con los problemas de su región y
por ende con sus electores.
Ciertamente el presidente Hernán Fuentes no ha tenido buenas relaciones con el
gobierno central, debido en parte a que sus propuestas fueron conflictivas54 . Este
enfrentamiento y otros dentro del mismo gobierno regional debilito la posición del
gobierno regional para intentar mediar y gestionar, entre otros, que la interoceánica
beneficie a Puno o que esta no se retrase; ante el vacío dejado la prensa reconoce que a la
bancada puneña la mayor gestora y mediadora de los intereses de Puno. (Enlace Nacional
2009a, 2009b, Incio, 2009k 2009s)
Los entrevistados reconocen que se han llegado a puntos importantes de
coincidencia para poder conformar este ente corporativo. Uno de los puntos que logro
unificar los intereses fue justamente impulsar la carretera inter-oceanica, pero las funciones
que realizan no se ha quedado en aquella gestión, la bancada se ha convertido en un
importante espacio de intermediación para los problemas entre actores puneños 55.
Si bien es cierto la bancada puneña es un proyecto interesante, esto no quiere decir
que anule los intereses a nivel individual de los parlamentarios, cada parlamentario tiene
sus propias posiciones, sin embargo la bancada puneña es una de las estrategias de trabajo
54
El gobierno regional se enfrento legalmente con el gobierno central cuando promulgo una resolución que
legalizaba la hoja de coca, además del quijotesco intento de intentar independizar Puno. (Andina 2008)
55
Los Andes 2009
89
más efectivas para que los congresistas puedan tener notoriedad y presencia en la región.
Además de ser un medio que les de mayor poder de negociación al momento de gestionar
con órganos limeños.
Retomando los modelos de estrategias que señalábamos al inicio de este capítulo, vemos
que se estos también se aplican
para los representantes puneños. Sin embargo las
estrategias se dan con diferente intensidad debido a la decisión del trabajo como colectivo.
A través de la bancada puneña los congresistas aplican el primer y segundo modelo con un
mayor margen de éxito.
Con la bancada puneña los congresistas han logrado gestionar e intermediar ante
autoridades nacionales a favor de autoridades locales de forma más exitosa, así también
han logrado sentar posición sobre temas generales que incumben a toda la región de una
manera contundente. Las intervenciones logradas por la bancada puneña han sido bien
recibidas por la prensa local, quienes usualmente están pendiente de la información sobre
las actividades que se realizan.
La bancada puneña operaba de forma institucionalizada, se reunía los lunes en
sesiones abiertas, donde recibían a las partes en conflicto o los afectados y en ese momento
buscan dar solución al problema. Pudimos ser testigos como la bancada puneña en una de
sus sesiones reunió en una mesa a los gerentes de la empresa de agua de Juliaca y a los
representantes de SUNASS, además de dirigentes representantes de las asociaciones de
pobladores de Puno para discutir el tema del aumento en los recibos de agua. En dicha
90
reunión los cinco congresistas argumentaron a favor de la empresa de agua de Juliaca,
ejerciendo una intensa presión al presidente del directorio de SUNASS. Al final SUNASS
cedió darle más tiempo a la empresa de agua. Luego de tocar este tema la bancada puneña
atendió a los representantes de la asociación de ancianos de Puno y a los representantes de
la asociación cultural “Brisas del Titicaca”. 56
Como se puede notar la bancada puneña al trabajar de manera colectiva puede
hacer más efectiva sus gestiones e intermediaciones. Lo cual marca diferencia con sus
colegas cajamarquinos cuyas gestiones no pueden aspirar a grandes proyectos. Estrategia
que es bien recibida por la prensa, ya que la cobertura que hacen de las gestiones de la
bancada puneña es positiva.
Por ejemplo gracias a la bancada puneña se gestionaron los recursos para la
ampliación de las vacantes para Puno de la escuela técnica superior de la policía nacional
(ETSP) así como la gestión de la ampliación y reorganización del penal “La Capilla” 57. El
trabajo que realizan los congresistas a través de este ente colectivo no quita que cada
congresista busque sobresalir, sin transgredir el espacio colectivo.
En las entrevistas los congresistas reconocían que en el parlamento tienen poco
margen de acción para poder atender las necesidades de los pobladores de Puno, que se les
56
57
Andes 2009
Los Andes 2009, 2010
91
dificultaba la atención a los problemas de su departamento, se remarcaba también la lejanía
geográfica como un factor a tener en consideración.
En la entrevista que nos concediera la congresista Sucarí Cari, mencionó que
siempre busca gestionar donaciones para la provincia de San Ramón, además que a través
de sus farmacias para ella es importante hacer labor social. Estas acciones de la congresista
Sucarí la ubicarían en el tercer modelo de estrategias, ya que apuesta a un vínculo directo
clientelar con su electorado.
Por su parte la congresistas Susana Vilca aplica el segundo modelo de estrategia. La
congresista Vilca manifiesta que debido a su formación está pendiente de los proyectos que
tengan que ver con extracción minera y medio ambiente, y que se dedica a fiscalizar
revisar y apoyar a las autoridades sobre este tema. La congresista, busca a través de los
medios de comunicación,
que su opinión sea tomada en cuenta con respecto a las
industrias extractivas ya que es una opinión técnicamente autorizada.
Hemos encontrado que el congresista Lescano se ubica claramente dentro de la
estrategia de nacionalización; se ha posicionado como un férreo defensor del consumidor,
sobre todo lo
relacionado con los servicios de telecomunicaciones, además que su
posicionamiento en los medios le ha servido para ser tomado como un referente en el
partido Acción Popular, en el cual ha logrado ser elegido secretario general. En esta misma
categoría también podemos ubicar a los congesistas Cenzano y Aldo Estrada, el primero
no ha demostrado tener mayor interés por los problemas de su región, la estructura
92
partidaria del PAP le pone un mayor nivel de exigencia como grupo partidario; en el
segundo caso el congresista Estrada es un personaje con una trayectoria política importante
y es el líder nacional de un partido, UPP, que consiguió un número de congresistas
importante en el Congreso. Los congresistas que apelan a este tipo de estrategia y logran
ser exitosos con ella, usualmente buscan consolidar su nacionalización postulando por
Lima Metropolitana, prueba de ellos es el caso del mismo Lescano que para las elecciones
congresales recientes, postulo por Lima Metropolitana logrando un escaño (Tanaka 2011)
A continuación pasaremos a detallar individualmente la trayectoria de cada
congresista y ahondar en las estrategias y su relación con sus electores.
6.2.1 Margarita Sucari Cari
Farmacéutica de formación, ha cursado una maestría en gerencia pública en la
Pontificia Universidad Católica del Perú y una maestría en investigación y docencia
universitaria en la Universidad Inca Garcilazo de la Vega. También se reconoce como una
empresaria emprendedora, dueña de una cadena de farmacias en Puno y Juliaca.
La congresista Sucari es relativamente nueva en el escenario político. Su primera
incursión fue en las elecciones municipales del 2002, postuló con el desaparecido Frente
Nacional De Trabajadores Y Campesinos "Frenatraca" en el cargo de regidora a la alcaldía
provincial de San Román, su lista quedó cuarta con lo que no pudo obtener la regiduría.
Desde esta incursión su siguiente paso fue postular al Congreso por Unión por el Perú en el
2006, logrando la votación más alta (ONPE 2010)
93
En la entrevista que nos concediera, la congresista manifestó ser una política
pragmática, para ella las necesidades de los pobladores que la eligieron es su principal
preocupación. Señal de su pragmatismo político fue cuando al momento que la bancada de
UPP se dividiera, la congresista decidió formar la bancada denominada “bloque popular”,
dejando de lado las lealtades partidarias por una bancada que no le restringa con cargos de
comisiones.
La congresista revela que su trabajo es apoyar a los puneños que lo necesitan, y que
es por eso que se enfoca en sus campañas de donaciones y gestiones para Puno. Los
boletines de su portal del Congreso así como su página web personal publicitan su trabajo
dentro de las provincias de Puno, sobre todo entrega de donaciones o recursos que
consiguiese. En conclusión esta congresista se desvinculo del trabajo que la ataba en Lima
como comisiones y cargas administrativas del pleno, para poder dedicarse más a un
contacto directo con su electorado, ella se ubica claramente en el tercer modelo de
estrategia basando la relación con su electorado en una dinámica clientelar.
6.2.2 Aldo Estrada Choque.
El congresista Estrada tiene una larga trayectoria, su militancia en el Frenatraca lo
llevó a ser diputado por Puno en el periodo de 1980 a 1985 durante el gobierno de
Fernando Belaunde.
94
Después de este periodo congresal, postuló al Congreso de 1985 y de 1990 en la primera
oportunidad por la izquierda nacionalista y luego por la izquierda socialista, en este ultimo
caso postuló representando al Cuzco. Sin embargo en ninguna de estas oportunidades
resulto electo.
En 1995 se suma al proyecto del ex Secretario General de la ONU Javier Pérez de
Cuellar y forma Unión por el Perú (UPP). Con UPP llega al Congreso para el periodo de
1995 al 2000, luego postuló al Congreso en las elecciones del 2000 sin suerte, logrando
finalmente un escaño en el 2006.
Paralelo a su labor política Aldo Estrada ha desempeñado cargos públicos
trascendentes, logrando ser electo cuatro veces Decano del Colegio de Abogados, además
de desempeñarse como profesor Universitario en la universidad San Martín de Porres
(1999) y en la Universidad Nacional San Marcos (1996).
Con la salida de Javier Pérez de Cuellar del UPP, Aldo Estrada se mantuvo fiel a su
partido, siendo uno de los pocos dirigentes con los que comenzó UPP y todavía queda en la
militancia. Después de la alianza con Ollanta Humala para las elecciones del 2006 y la
abrupta ruptura de la Alianza (Agencia Perú 2006) ha quedado como líder de la bancada y
de la agrupación política.
Aldo Estrada es un personaje reconocido en Puno, debido a su larga trayectoria
política. Para poder tener presencia el congresista Estrada se apoya en el trabajo de la
bancada puneña, realizando gestiones para el departamento. También está presente con
95
proyectos propios como la Universidad Bilingüe (Enlace Nacional 2010) pero no son muy
frecuentes.
En nuestro análisis entendemos que Aldo Estrada busca posicionarse como una
figura de envergadura nacional, sobre todo que busca no perder su posición como líder de
UPP y referente de un partido nacional. La bancada puneña logra ser su puente con su
electorado en Puno, y el beneficio de tener un ente cooperativo para el contacto con su
electorado no le demanda tanto esfuerzo.
6.2.3 Yonhy Lescano Ancieta.
Entre los asesores de los congresistas puneños y los consejeros regionales
entrevistados existe acuerdo sobre la voluntad de trabajo del congresista Lescano (Incio
2009r, 2009s) El carisma y afabilidad de este congresista suele ganarle muchos adeptos,
por lo que no es sorpresa que tenga una aprobación que pasa el 40% en la población
puneña. 58
Su primer intento por ocupar un cargo de elección fue en las elecciones del 2000 en
aquella oportunidad postuló en las filas de Solidaridad Nacional sin éxito. En el 2001
postuló con Acción Popular por la región de Puno logrando obtener un escaño y repitió el
éxito en las elecciones del 2006, también con Acción Popular dentro de la alianza Frente
de Centro.
58
Andina 2010
96
Lescano se ha caracterizado por tratar de presentar una imagen del político correcto
y de oposición. Elementos que quizás le ayudaron a ascender en una carrera meteórica en
el partido de la lampa. Fue elegido en noviembre del 2009 secretario general del partido
fundado por Belaunde y en las últimas elecciones su puesto se considero fijo en la lista
para el Congreso por la alianza “Perú Posible”, sin embargo su meta es convertirse en una
figura presidenciable
El merito de Lescano se debe en parte a su equipo de trabajo, las personas que
laboran en el despacho congresal son bastante amables y atentos, he podido ser testigo de
cómo los asistentes y secretarias del congresistas a todos atienden de manera muy cortés y
diligente. Esto es una huella del propio congresista, quien en nuestra experiencia es el
único congresista que atiende a todas las personas que se le acercan en la calle 59. En este
caso hemos encontrado que el congresista se apoya en el trabajo de la bancada puneña para
poder tener presencia constante dentro los medios de comunicación puneños, concentrando
sus esfuerzos individuales en su posicionamiento en el escenario nacional. 60 En ese sentido
el congresista es conocido por ser defensor del consumidor en especial por fiscalizar a las
empresas de telecomunicaciones, entendemos que esta fiscalización responde más a buscar
un posicionamiento nacional que regional, eso también explica el que el congresista tenga
una columna en el diario “El Correo”61. Esta estrategia al parecer le ha funcionado ya que
59
He podido observar como el congresista se desplaza de su despacho a la sede central del Congreso, dos
cuadras de distancia, caminando y atendiendo a las personas que lo esperan.
60
Los Andes 2010
61
Correo 2009
97
en las últimas elecciones congresales logró ganar un escaño postulando por Lima, lo que
sería el paso lógico de una estrategia de nacionalización exitosa62
6.2.4 Susana Vilca Achata.
Susana Vilca es la congresista con el pasado político más corto entre sus colegas de
bancada. Se sabe que ella fue militante de Acción Popular en Puno en el 2004, sin embargo
renunció al partido de la palana para postular con UPP al Congreso en el 2006, logrando un
escaño. Cuando la bancada de UPP se desintegra Susana Vilca se pasa al Nacionalismo, de
hecho recién desde el 2010 es que aparece como inscrita en el partido de Ollanta Humala.
Es ingeniera de minas de profesión y tiene varias especializaciones en gestión
ambiental en el manejo de minas. Se ha desenvuelto como consultora de diversos
consorcios y empresas del sector. En la entrevista que nos concedió, recalca que su labor
profesional le acercaba a la problemática del país (Incio, 2009l).
Ella se reconoce como una congresista que aprovecha las herramientas virtuales
para acercarse a su electorado, resalta que es una de las pocas congresistas que tiene su
propia página web63 . La congresista concentra la gran parte de sus esfuerzos en la bancada
puneña, en el periodo que se realizo esta entrevista se desempeñaba como coordinadora de
la bancada, para ella es importante el trabajo de la bancada puneña, por que como ella
reconoce es una plataforma por la cual se pude ser efectivo en las negociaciones y en
62
Como lo propone Tanaka y Barrenechea en su artículo sobre el perfil de los congresistas.
http://www.susanavilca.org/ Lo cierto es que la congresista Margarita Sucari también tiene una página
similar. http://www.margaritasucari.com/ lo que si es cierto es que la congresista Vilca hace uso de redes
sociales como Facebook y Twitter.
63
98
solucionar problemas del departamento. Cobro notoriedad en la prensa durante el periodo
como coordinadora debido a que consiguió gestiones importantes, entre ellas destaca que
la policía aumentó sus vacantes para la escuela de oficiales de Puno. (Andina 2009, Los
Andes 2010)
El objetivo de la congresista Vilca es convertirse en un referente sobre temas
medioambientales y de minería, para ella es importante que se utilicen referentes técnicos.
Como se menciono, la congresista se ubica en el segundo modelo de estrategia propuesto
siendo conjuntamente con el trabajo colectivo los pilares de su relación con su electorado.
6.2.5 Alfredo Tomas Cenzano
El congresista Cenzano es el representante del partido Aprista de la región Puno. En
su hoja de vida el congresista consigna cargos partidarios dentro de la región, y su
desarrollo profesional como consultor empresas mineras (INFOGOB 2011) El congresista
tomo notoriedad entre la prensa limeñan debido a un escándalo, cuando se denunció que
era accionista de una minera ilegal que tuvo un fatal accidente con varias víctimas
mortales64.
El congresita Cenzano no siempre fue militante del partido de la estrella, en 1986
formó el movimiento independiente “Salvemos Juliaca”, con dicho movimiento postulo a
la alcaldía provincial de San Román en dos oportunidades, 1995 y 1998 , quedando en
segundo y tercer lugar respectivamente.
64
El Comercio 2009b
99
Paralelo a su actividad representando a “Salvemos Juliaca” empezaron sus actividades en
el partido Aprista. Así se consigna en su hoja de vida que fue elegido secretario del partido
aprista en 1990 y en 1995. Sin embargo es recién en las elecciones congresales del 2006 es
cuando Alfredo Cenzano representa al APRA en un cargo de elección.
El congresista nos comento que se dedica mayormente a la labor congresal de la
bancada aprista, debido a que esto le demanda mucho esfuerzo y tiempo. Reconoce que la
labor que desempeña dentro de la bancada puneña le permite estar pendiente y colaborar
con las actividades de la región, sin embargo su preocupación principal está en las
actividades de su grupo parlamentario. Esta descripción que realizaba Cenzano sobre sus
actividades, nos ayuda a poder identificarlo claramente en el grupo de congresistas que
pelea por una nacionalizacón política.
La bancada puneña le permitiría también al congresista suplir las propias debilidades de su
partido. El congresista Cenzano reconoció que el partido Aprista en Puno es un partido
débil y que sólo tiene un núcleo duro en Juliaca. La debilidad del partido no le permitiría
apoyarse en este para llegar a la población. Sin embargo la ventaja que tiene Cenzano es
que el partido está en el gobierno, lo que le permitiría tener acceso a ciertos recursos que le
ayuden a resaltar dentro de la prensa puneña 65.
65
Los Andes 2010b
100
6.2.6 Lógicas y estrategias.
Para Puno también revisaremos la producción legislativa de los parlamentarios al
igual que en el caso cajamarquino. Utilizaremos la misma lógica y método para presentar
la frecuencia de los proyectos de ley presentados organizándolos según tema. Estamos
abarcando los mismos periodos legislativos.
Cuadro 6.3.
Número de proyectos de ley presentados según tema.
Nro
Nro
Total de
% Temas
% Temas %Temas
Proyect
Aprobad
Proyect
directamen
Regional
os
os
os
te con Puno es
es
Cenzano
273
42
1409
1.47
26.37
72.16
Aldo Estrada
259
33
1094
1.54
22.01
76.45
Sucari
234
43
802
2.99
24.79
72.22
Susana Vilca
227
26
525
2.64
17.18
80.18
245
27
272
2.86
10.61
75.51
Nacional
Alfredo
Margarita
Yonhy
Lescano
101
Si comparamos este cuadro con la información de los congresistas de Cajamarca,
encontraremos que se presentan muchas similitudes. La función legislativa no es una gran
ayuda para el parlamentario que quiere acercarse a su electorado, sin embargo en este caso
se presenta una mejora ya que el porcentaje de proyectos que versan sobre la región puno
es más estable, y en promedio mayor cantidad.
Gráfico 6.4
Participaciones de congresistas de Puno en comisiones.
Participación de congresistas en comisiones
25
20
15
Presidente/Vicepresidente
10
Total
5
0
Cenzano Estrada
Lescano
Sucari
Vilca
Fuente: www.Congreso.gob.pe
Elaboración propia.
En el gráfico 6.4 hemos graficado la participación de los congresistas de Puno en
las comisiones del Congreso. Se ha tomado, similar al caso de Cajamarca, todas las
comisiones desde el 2006 al 2010. Podemos encontrar los mismos patrones que en el caso
Cajamarquino. Incluso los promedios de participación en comisiones son bastantes
similares (15.8 Cajamarca y 16 Puno).
102
La congresista Sucari es la que menos tiempo le dedica al trabajo de comisiones,
esto es concordante con su estrategia de acercamiento a su electorado, que se centra en un
contacto directo apelando a una relación clientelar. El congresista Lescano, como
mencionáramos, busca ser un candidato presidenciable y apela a una estrategia de
nacionalización, por lo que su trabajo en comisiones es intenso, sobre todos en comisiones
que le den notoriedad como la comisión de defensa del consumidor de la que fuera
presidente en el 2006 y titular en el 2008. Es la misma situación del congresista Estrada,
quien aplica la misma estrategia y que tiene una fuerte presencia en comisiones de trabajo
en el Congreso.
Pasemos ahora a revisar las votaciones, al igual que el caso anterior veremos de
donde provienen los votos de los congresistas y si esto tiene alguna relación con sus
estrategias para llegar a los electores.
Cuadro 6.4
Votación de los congresistas representantes de Puno por provincia
Cenzano
PUNO
Estrada
Lescano
Sucari
Vilca
17%
28%
59%
11%
15%
AZANGARO
8%
10%
3%
20%
8%
CARABAYA
2%
3%
2%
3%
5%
CHUCUITO
2%
12%
5%
4%
4%
103
EL COLLAO
3%
7%
7%
3%
6%
HUANCANE
5%
5%
1%
6%
7%
LAMPA
4%
4%
2%
6%
8%
MELGAR
3%
6%
3%
9%
10%
MOHO
1%
4%
1%
2%
3%
2%
1%
1%
1%
2%
50%
13%
11%
29%
24%
SANDIA
2%
4%
3%
4%
6%
YUNGUYO
1%
3%
2%
2%
2%
100%
100%
100%
100%
100%
SAN ANTONIO DE
PUTINA
SAN ROMAN
Total
Las distribuciones de los votos nos hace identificar que sus votos provienen de las
dos provincias más grandes del departamento Puno y San Roman (Juliaca). A diferencia de
Cajamarca que pudimos identificar el interés particular de los congresistas por una
provincia determinada, para este caso no se puede determinar que alguno de los
congresistas gestione, intermedie o legisle buscando beneficiar a alguna provincia en
particular.
Analizaremos las votaciones obtenidas por los congresistas puneños siguiendo el
índice de Mainwaring y Jones, utilizado en nuestro caso anterior. Revisando la distribución
del voto de los congresistas puneños podemos identificar que Aldo Estrada es el que
104
presenta un índice bastante alto, es interesante que en ambos casos estudiados los
congresistas que tienen la mayor trayectoria política sean los que tienen su votación más
equitativamente distribuida.
Gráfico 6.5
Distribución de las votaciones de los electores.
PNS - Reg
0.9
0.8
0.7
0.6
0.5
0.4
0.3
0.2
0.1
0
PNS - Reg
Alfredo
Cenzano
Aldo Estrada
Yohny
Lescano
Margarita
Sucari
Susana
Vilca
Fuente: ONPE.
Elaboración Propia.
Como señaláramos en el cuadro anterior no se puede identificar que alguno de los
congresistas tenga como estrategia el trabajo focalizado en una provincia en particular.
Creemos que no se puede identificar un interés claro de los congresistas por alguna
provincia en particular, debido a la decisión de trabajar como un ente corporativo.
105
Hemos podido identificar que los congresistas representantes de Puno han optado
por diversas estrategias para acercarse a sus electores, el congresista Lescano, Estrada y
Cenzano optan por una nacionalización de su carrera política, la congresista Vilca por un
posicionamiento como referentes en temas ambientales y mineros y por último la
congresista Sucari que apela a una relación directa, privilegiando el contacto directo con la
población.
Además de las estrategias individuales hemos podido encontrar que los congresistas
puneños conciliaron sus diferencias y tienen una plataforma bastante funcional como es la
bancada puneña. Esta coordinación se debe a dos factores: Grandes Obras sobre las cuales
concertar y la necesidad de un órgano de intermediación entre los actores locales ante la
falta de la autoridad subnacional mayor, como el presidente regional.
El congresista Cenzano rescata tres proyectos de envergadura: La interoceánica, el
gaseoducto andino sur y la universidad de Juliaca. Sin embargo a lo largo del momento de
recolección de la información de campo para este trabajo hemos podido observar como la
bancada puneña ha servido para sentar a actores locales y nacionales a dialogar. Los
congresistas puneños coinciden con sus colegas cajamarquinos al señalar que el Congreso
tiene cargas muy pesadas, que no les permite desenvolverse como ellos quisieran. En todo
caso sería bastante útil que la bancada puneña pueda tener algunas potestades de una
bancada ordinaria y poder así tener un peso más especifico y pueda potencializarse en su
desempeño.
106
7
Conclusiones y recomendaciones finales:
En este trabajo nos centramos en el Congreso electo para el periodo 2006-2011, los
parlamentarios desde el periodo 2001 se eligen bajo circunscripción departamental, lo cual
cambia la forma como los candidatos plantean sus campañas ya que se deben enfocar en
obtener votos de una región en particular, con problemas identificables. Ahora el
congresista depende de una circunscripción determinada, pequeña (a excepción de Lima)
donde los ciudadanos pueden seguir más detenidamente el desempeño congresal.
En el libro El Nacimiento de los otorongos. El Congreso de la República durante
los gobiernos de Alberto Fujimori. (1990-2000) Los autores muestran como los actores
políticos para lograr su permanencia en el escenario político tenía que ser pragmáticos y
buscar congraciarse con la elite fujimorista, dado que de esa manera obtendría el apoyo del
aparato del Estado. Esta estrategia era aplicable cuando se elegía a los congresistas bajo
circunscripción única. Para el Congreso del 2002 y el 2006 la figura cambia, los
congresistas se eligen en circunscripción departamental, ahora para sobrevivir en el
escenario político tienen que convencer a su electorado. Lo cual nos resume el problema
que aquí queremos resaltar: el congresista se elige en provincias, se debe a su electorado
pero la organización del Congreso lo obliga a tener que estar en Lima donde se
desarrolla la mayor parte de la actividad congresal.
Los congresistas por su cargo tienen que desarrollar actividades ordinarias,
funciones en comisión, debates en los plenos parlamentarios, las reuniones y atenciones
que el parlamentario realiza en su despacho, podemos deducir entonces que la actividad del
107
congresista es recargada y Lima consume la mayor cantidad de su tiempo. Además, la
prensa tiende a difundir en mayor proporción los escándalos congresales que las buenas
noticas del Congreso, condicionando al ciudadano a percibir solo el aspecto negativo sin
valorar el real trabajo congresal. .
La lejanía que existe entre el ciudadano y el congresista puede ser una de las
razones por las cuales se ve al Congreso como una institución no muy necesaria, o al
congresista como el que menos cumple sus promesas.
Cuadro 7.1
Que autoridad es más probable que cumpla sus profesas.
Muy
Nada Probable
Muy poco probable
Algo probable
probable
No precisa
Alcalde Distrital
14.7
34.1
42.1
6.3
2.8
Alcalde Provincial
13.7
35.8
42.7
5.8
2
Presidente Regional
16.5
40.7
34.6
5.3
2.9
Presidente de la Republica
20
34.7
37.9
5.1
2.3
Congresista
37.3
35.1
22
1.6
4
Fuente: Perfil del elector peruano-JNE.
Elaboración Propia.
Como vemos en el cuadro 7.1, para el ciudadano el congresista es el político que
menos probabilidad tiene en cumplir sus promesas. Tienen el porcentaje más alto en la
opción Nada Probable y si es que se suman las opciones “Nada probable” y “Muy poco
probable” sale 72.4 % superior a todas las demás autoridades.
108
Una muestra de este deterioro de la imagen del parlamentario son los últimos datos
que nos muestra CPI en su encuesta a nivel nacional urbano donde el Congreso tiene un
7.7 % de aprobación, aprobación del parlamento se ha venido deteriorando con el
transcurrir de los meses como lo muestra la siguiente gráfica (CPI 2009) .
Gráfico 7.1
Aprobación del Congreso de la República 2008-2009
Aprobacion Congreso de la Republica
100
80
72.8
77.3
72.1
72.1
78.3
82.1
77
85.3
60
Desaprueba
40
Aprueba
20
12.5
10.5
14.4
13.9
13.2
11.5
9.8
0
Agosto
Octubre
Febrero
Abril
Junio
Agosto
Octubre
7.7
Diciembre
Fuente: Compañía Peruana de Mercado y Opinión Pública.
Elaboración Propia.
En resumen el congresista tiene que estar atento a dos frentes, ambos con retos
bastante fuertes. Por un lado el “nacional” exige al congresista ser mediático 66 y satisfacer
a una opinión pública limeña centralista, ejerciendo un cargo a veces incomprendido en
una institución donde su funcionamiento es complejo, además de competir con
personalidades políticas bastante posicionadas en el escenario limeño y que tienen cargos
altos en sus partidos o movimientos. Y en un segundo plano, el departamental, están
66
Cisneros 2008
109
compitiendo con actores políticos que están trabajando en el mismo lugar de su
electorado, además que tienen capacidad de gasto, capacidad que se va acrecentando con el
transcurrir del tiempo 67.
El caso peruano tienen características particulares, que lo diferencia de los otros
referentes mencionados en este trabajo. En estos casos que nos han servido de referencia
para entender la relación entre los congresistas y sus electores en un sistema multinivel, en
el Brasilero los partidos políticos son lo que generan el marco de interacción para que los
parlamentarios puedan desarrollar los vínculos con sus electores, en el Argentino el peso
gravitante de las élites provinciales, ha logrado que el parlamentario nacional tenga como
función representar a estas élites. El último modelo que presentamos es el Colombiano en
el cual el congresista tienen una tradición en el manejo de presupuesto público, y aún con
las reformas de 1991 se las ha agenciado para seguir desarrollando un vínculo directo con
su electorado a través de la entrega de bienes públicos.
En nuestro caso el sistema de partido es casi inexistente, los partidos nacionales
sufren serios problemas de organización que nos les permiten tener cuadros
institucionalizados, lo que hace difícil que puedan representar los intereses de los
departamentos. Así, tampoco tenemos élites departamentales fuertes que puedan recoger
las demandas de la población o estructurar organizaciones políticas a largo plazo y que
tengan influencia sobre los congresistas. Podemos decir a modo de resumen que en nuestro
67
Expuesto en el cuadro de transferencias del gobierno central en la introducción de este trabajo.
110
escenario los actores están en un ambiente sin mayores reglas, donde todos compiten
contra todos.
Los nuevos cambios institucionales han logrado que el puesto de gobierno subnacional
sea bastante atractivo, ya que la capacidad de decisión es amplia y dentro de todo es una
buena plataforma para tentar la política nacional.
Se desprende de nuestros casos y también ha sido señalado por los expertos entrevistados
existe una relación de competencia entre los congresistas y los presidentes regionales. En
algunos casos esta relación llega a convertirse en competencia visceral. 68
Para el ciudadano es claro que la autoridad más cercana es la que está en la región, como lo
demuestra una investigación que hiciera el Instituto Republicano Internacional-IRI
(2009)69, donde se menciona que para el ciudadano la autoridad que sienten más cercana
es el Alcalde, en tanto que el congresista se encuentre en el sexto lugar, de nueve opciones.
Las autoridades locales tienen una posición de ventaja frente al congresista, por residir en
la zona y por tener a su disposición presupuesto para ejecutar en obras que beneficien a la
población. Para el ciudadano la labor del congresista debería complementarse con la de las
autoridades locales, y esperan que su labor este encaminada en esta dirección, así se
comprueba en el estudio del IRI donde la ciudadanía en su mayoría (33%) espera que el
68
Gerardo Tavara menciono que los enconos son muy frecuentes, como el caso de la región San Martín,
entre el presidente regional y el congresista Pastor. (Incio 2009e)
69
Este estudio se ha realizado en 5 ciudades de 5 departamentos: Arequipa , Huancayo, Lima, Loreto y Piura.
Se llevo a cabo un estudio de opinión pública durante diciembre del 2008 y tuvo una muestra de 2500
ciudadanos.
111
congresista se dedique más a “Gestionar recursos a favor de la región que lo eligió” 70 sobre
un (23%) que espera que el congresista se dediqué más a elaborar leyes. Esto guarda
relación con lo que los ciudadanos asumen con las funciones congresales ya que un 30.8%
del electorado piensa que las funciones de los congresistas están al servicio directo del
pueblo así el documento señala: “Tal demanda se expresa en funciones como: trabajar,
velar, apoyar y llevar la voz del pueblo, además de gestionar obras para ellos, y atender
sus demandas, incluso de trabajo” (2010, 07)
Como vemos el congresista enfrenta retos grandes para poder acercarse al ciudadano. Su
labor centralizada en Lima no le facilita dar batalla a la opinión contraria de sus electores,
sin embargo no se debe olvidar que la mayoría de los congresistas han ejercido cargos
políticos y públicos, por lo que no son novatos en la política y pueden aplicar diversas
estrategias con la finalidad de acercarse a los ciudadanos y de esa manera pretender seguir
en la carrera política. Sí tomamos los congresistas de provincias vemos que la mayoría
tiene
experiencia en cargos públicos71, argumento que también puntualizara Carlos
Meléndez en su trabajo sobre los presidentes regionales electos en el 2006 (2007)
70
El estudio se realizado en 5 departamentos, la pregunta fue ¿Qué es lo que el congresista debe hacer por el
departamento?
71
El universo es de 81 congresistas electos en el 2006. Se ha excluido a los congresistas representantes de
Lima y Callao. Se ha tomado en cuenta cargos electos y cargos partidarios.
112
Gráfico 7.2
Experiencia previa de los congresistas.
Experiencia Política
17%
Con Experiencia
Sin Experiencia
83%
Elaboración Propia, Fuente: INFOGOB.
En los casos estudiados para este trabajo vemos que los congresistas se esfuerzan
por hacer uso de estrategias para asegurarse un electorado. En la configuración de estas
estrategias entra a tallar la relación que pueden tener los congresistas con los actores
regionales y el acercamiento directo con los ciudadanos. Sobre lo último como se ha
señalado, recientemente el Congreso ha cambiado su reglamento para permitir justamente
que los congresistas puedan viajar durante el periodo legislativo, lo cual no está libre de
contratiempos72 y que de oposición por parte de los medios de prensa generando corrientes
de opinión pública 73.
Es importante para los congresistas que sean percibidos como presentes en sus
circunscripciones porque así pueden darse el crédito por las gestiones realizadas, apoyos
72
Como se señalara la actual mesa directiva ha suspendido los viajes de representación.
73 El Comercio 2010.-En este artículo de El Comercio, se resalta que se le ha reducido el presupuesto a los
congresistas, fusionando sus gastos operativos con su sueldo, como señala la nota los más perjudicados son
los congresistas de provincias que ven recortados sus gastos por lo que no tienen presupuesto para sus viajes
de representación.
113
personales e interacción con la ciudadanía. Sobre la relación de los congresistas con los
actores regionales esta se da en un intercambio en el cual ambas partes tienen intereses e
incentivos a trabajar en conjunto o se generan dinámicas de competencia que el congresista
debe enfrentar.
La relación del congresista no es la misma con todos los actores. Se ha descrito la
relación de competencia que mantienen con el presidente regional, pero con los alcaldes ya
sean provinciales o distritales existe un relación que en líneas generales se puede describir
de cooperación. Los alcaldes provinciales y distritales necesitan de los congresistas al
momento de gestionar frente a autoridades nacionales, debido a que estas pueden no
prestarles atención. La dependencia que pueden tener los alcaldes de los congresistas, no se
presenta con los presidentes regionales. Los presidentes regionales, por su cargo y por
foros como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, tienen un peso político
específico por lo cual los ministerios y agencias del Estado les abrirían las puertas. 74
El congresista tiene que pensar en dos frentes, uno limeño donde sus actividades
son constantemente escrutadas por la prensa y la opinión pública, y el frente departamental
del cual depende su futuro político. El primero limita su participación en el segundo, y aún
cuando se reconoce que los congresistas están sentados sobre una lógica departamental75,
los prejuicios de la prensa limeña los afecta, esta tensión entre congresistas y medio de
comunicación se traslada a la percepción que pueda tener el ciudadano, ya que el 35.42%
74
Los expertos consultados coincidieron en reconocer ese peso especifico (Incio 2009c, 2009d, 2009e)
Jose Vargas (vocero de la bancada Aprista) menciona que el retorno a la bicameralidad mejoraría el
funcionamiento del Congreso, ya que los congresistas se sieentan en una lógica localista. (Andina 2009)
75
114
opina que los congresistas se conducen de manera “Mala” o “Muy Mala” en los medios de
prensa. (IRI 2009)
Se genera así demasiados incentivos para que predomine una lógica de competencia
y que el congresista se aleje de la ciudadanía,
que tiene como consecuencia
el
debilitamiento de los partidos políticos y la pérdida en la legitimidad del Congreso y los
problemas de representación de los ciudadanos.
En el contexto descrito, el congresista ha podido desarrollar mecanismos para poder
sortear todo estos inconvenientes, no necesariamente con éxito pero son intentos que
pueden llegar a ser institucionalizados. En los casos que hemos trabajado se han podido
identificar cuatro modelos de estrategias de acercamiento al electorado. Un primer modelo
que se basa en la gestión e intermediación por parte del congresista, el segundo modelo que
se centra en la ubicación de un nicho o tema, a través del uso de la función formal como
legislativa o fiscalizadora. En el tercer modelo es desarrollar vínculos directos con los
electores, los congresistas utilizan sus buenos oficios para gestionar donaciones o regalos
que ellos mismos pueden entregar en sus localidades. Finalmente existe una cuarto modelo
que es aplicado por los congresistas que buscan afianzarse en la estructura de sus partidos
o busca un mejor posicionamiento en los élites políticas nacionales, a esta cuarta estrategia
la hemos denominado “nacionalización”.
La aplicación de las estrategias mencionadas por parte de los congresistas no
necesariamente conduce a una representación exitosa. Lo cierto es que son intentos de
115
estos políticos para poder sobrevivir en el escenario político, enfrentando a la organización
del congreso, la prensa limeña y el contexto político regional que les restringe su función
de representación. Ahora bien, una estrategia de nacionalización exitosa lleva a que el
congresista pierda el vínculo con sus electores, ya que finalmente termina posicionando al
congresista dentro de los parámetros que espera la prensa limeña, buscando ser
representante limeño. La estrategia de posicionamiento mediático, podría tener también un
final similar a la de nacionalización, debido a que el posicionamiento mediático en las
regiones pasa para algunos casos por buscar los espacios en la prensa limeña, o también
que los temas regionales se convierten en nacionales, posicionando al congresista fuera de
su departamento. Finalmente las herramientas que le quedan al congresista para poder
hacer efectivo el vínculo de representación con sus electores son las estrategias de gestión
e intermediación y la clientelar. La primera que es compleja debido a que depende de
varios actores saliendo del margen de control del congresista. La segunda demanda una
cantidad importante de recursos, para poder hacer efectiva una estrategia clientelar exitosa
se necesita una fuente de ingresos considerable y permanente. En un contexto de partidos
desinstitucionalizados sin arraigo fuerte en la población, la apuesta de recursos corre solo
por cuenta de los congresistas.
Consideramos como una hallazgo importante el efecto positivo de la constitución
de bancadas regionales sobre la posibilidad de ejercer una buena labor de representación.
Sostenemos que el trabajo colectivo que se pudo encontrar en los representantes puneños
permitió mayor éxito en la aplicación del primer modelo de estrategia, gestionar e
intermediar entre actores locales y nacionales. Sin embargo el Congreso no tiene espacios
116
ni considera estos entes colectivos dentro de su planificación, lo cual dificulta
la
conformación de estos puntos de encuentro para los congresistas representantes de un
determinado departamento.
Esperamos haber sustentado en este trabajo tres ideas importantes. La primera, que
existe un grave problema de representación, los ciudadanos no se sienten representados por
sus congresistas, y que este problema de representación se debe a que la organización del
Congreso privilegia el trabajo legislativo y de fiscalización sobre la función representativa,
debido a que no se comprende que la representación es departamental, problema que
comparte con la prensa limeña que juzga a los congresistas bajo una óptica centralista. La
segunda idea que hemos sostenido, es que el caso peruano es un caso particular de estado
multinivel que debido a que el sistema de partidos nacionales es en el mejor de los casos
muy débil y las élites regionales no se encuentran afianzadas como para generar
instituciones que articulen la representación, esta permite que los congresistas y las
autoridades departamentales como los presidentes regionales tengan una relación de
conflicto, relación en la cual los congresistas tienen serias desventajas. Por último los
congresistas buscan la forma de poder revertir estas condiciones adversas y hemos descrito
cuatro estrategias principales que los congresistas ponen en práctica, además hemos
encontrado que el trabajo colectivo interpartidario ayuda a los congresistas a potenciar el
éxito con el que pueden acercarse a sus electores.
Finalmente, este trabajo busca aportar en el conocimiento de los actores políticos, y
en especial en la brecha entre los representantes y representados, distancia que en el
117
Congreso afecta la legitimidad de este poder del Estado, lo cual dificulta el fortalecimiento
de los partidos políticos, entrampando la consolidación de un sistema democrático.
Para concluir queremos plantear a raíz de los hallazgos de este trabajo, algunas
recomendaciones para mejorar el vínculo de representación entre el ciudadano y su
representante. Un primer grupo de recomendaciones se refieren a los cambios
institucionales que debería hacer el congreso. El retorno al formato bicameral podría
organizar mejor la representación en una cámara nacional y una departamental; también se
debería modificar el reglamento del Congreso dándole mayor importancia a la función
representativa,
permitiendo no solo visitas mensuales a los departamentos, sino
especificando los espacios de representación que los congresistas pueden apelar, como por
ejemplo las oficinas descentralizadas. También recomendamos mejorar la gestión y
capacidad del congreso, se debe contar con especialistas en comunicación, que permitan
mejorar la relación entre los congresistas y los medios de comunicación, así también las
oficinas de comunicación del Congreso deberían ser descentralizadas; La organización del
Congreso debe proveer a cada despacho congresal asesores que dominen los temas
económicos, brindando al congresista las herramientas que le permitan desenvolverse con
éxito
en
los
debates
presupuestario;
recomendamos
especialmente
generar
e
institucionalizar los espacios para las bancadas regionales, que estas puedan tener personal
que se encargue de un continuo seguimiento de los problemas de la región permitiéndole a
los congresistas reaccionar rápidamente sobre estos, que los congresistas designen parte de
su tiempo al trabajo en este espacio.
118
Para concluir recomendamos replicar este estudio para otros departamentos, para
validar o replantear las estrategias descritas en este trabajo. Algunos departamentos que
por la naturaleza y extensión de este trabajo no hemos tocado, pero que en los cuales se
sugerimos replicar este trabajo son: Junin, Lambayeque, Ancash. Debido a la
fragmentación política encontrada y las características particulares de los presidentes
regionales. De este trabajo planteamos que se pueden deducir las siguientes preguntas ¿Es
mayor la cooperación entre congresistas si no hubiese fragmentación de bancada? ¿Cuáles
son las estrategias de los Presidentes Regionales para con los congresistas representantes
de su bancada? ¿Es la trayectoria política una variable importante que discrimina el tipo
de estrategia que los congresistas?
119
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2009n
2009o
2009p
2009q
2009r
2009s.
2010
ANEXO I- Entrevistas
Entrevista a congresista a Rosa Florían. Entrevista del 22 de
septiembre a Rosa Florian.
Entrevista a Jesús Coronel. Entrevista del 28 de septiembre a Jesús
Coronel.
Entrevista a Guerra García. Entrevista del 11 de Julio a Francisco
Guerra Garcia.
Entrevista a Javier Azpur. Entrevista del 13 de Julio a Javier Azpur.
Entrevista a Gerardo Tavara. Entrevista del 2 de Julio a Gerardo
Tavara.
Entrevista a Milagros Campos. Entrevista del 3 de Julio a Milagros
Campos
Entrevista a Sucari. Entrevista del 27 de Octubre a Margarita Sucari.
Entrevista a Werner Cabrera. Entrevista del 30 de Septiembre a Werner
Cabrera.
Entrevista a Lescano. Entrevista del 10 de Noviembre a Yohny
Lescano.
Entrevista a Gregorio Santos. Entrevista del 22 de Septiembre a
Gregorio Santos.
Entrevista a Cenzano. Entrevista del 13 de Octubre a Alfredo Cenzano.
Entrevista a Vilca. Entrevista del 9 de Noviembre a Susana Vilca.
Entrevista a Estrada. Entrevista del 25 de Noviembre a Aldo Estrada.
Entrevista a Espinoza. Entrevista del 19 de Septiembre a Eduardo
Espinoza.
Entrevista a Rebaza. Entrevista del 20 de Octubre a Alejandro Rebaza.
Entrevista a Consejera Cajamarca. Entrevista del 10 de Septiembre a
Maria Luisa Chanduvi.
Entrevista a Consejero Cajamarca. Entrevista del 25 de Septiembre a
Francisco Fernandez.
Entrevista a Consejera Puno. Entrevista del 15 de Septiembre a Janet
Zapano.
Entrevista a Consejero Puno. Entrevista del 13 de Octubre a Ernesto
Lescano.
Entrevista a Luis Nunes. Entrevista del 24 de Noviembre
128
10 ANEXO 2 – Gráficos.
Gráfico 1.1 - Promedio anual de confianza en las instituciones Pag. 6
Gráfico 1.2 - Frecuencia de respuestas ante la pregunta ¿Qué tan de acuerdo está usted con
las siguientes reformas?
Gráfico 3.1 Comparación percepción de cumplimiento de promesas: Presidente RegionalCongresista.
Gráfico 4.2 ¿Cuál de las siguientes elecciones le importa más a usted?
Gráfico 4.3 Tendencias en el copamiento de autoridades regionales y locales, según tipo
de organización política.
Gráfico 6.1 Participación Regional en la producción de Oro.
Gráfico 6.2 Participaciones de congresistas de Cajamarca en comisiones.
Gráfico 6.3 Participaciones de congresistas de Puno en comisiones.
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11 ANEXO 3.- Cuadros.
Cuadro 4.1 - Relación de niveles de gobierno y éxito de políticas públicas.
Cuadro 5.1 - Fragmentación de bancada por departamento
Cuadro 5.2 – Número efectivo de partidos por departamento.
Cuadro 6.1 - Número de proyectos presentados según tema.
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