Diagnóstico Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado
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Diagnóstico Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado
DIAGNÓSTICO ESTATAL DURANGO SERGIO LÓPEZ AYLLÓN ANA ELENA FIERRO FERRÁEZ ADRIANA GARCÍA GARCÍA DIRK ZAVALA RUBACH i El presente Diagnóstico fue elaborado por el siguiente equipo: Coordinación general: Sergio López Ayllón Investigadores: Ana Elena Fierro Ferráez Adriana García García Juanita Gómez Montes Gerardo Medina Mario Sánchez de Aparicio I Martha Trejo González Lorenia Trueba Almada Dirk Zavala Rubach Asistentes de investigación: Jesús Rogelio Alcántara Méndez Zayra Carbajal Rosa Ivonne Enríquez Romero Felipe García Cuevas Raquel López Hernández Paulina Madrigal Ávila Liliana Montiel Matamoros Xiao Recio Blanco Luis José Rivero Pérez Adriana Rosas Cerecer Ximena Santaolalla Abdó Jonathan Velázquez Flores Coordinación administrativa: Wendolyn Veana Segura ii ÍNDICE GENERAL 1. Introducción ............................................................................................................................. 1 2. Metodología ............................................................................................................................. 3 2.1 Marco teórico ................................................................................................................... 3 2.2 Dimensión normativa ....................................................................................................... 3 2.3 Dimensión del procedimiento .......................................................................................... 4 2.3.1 Ingeniería de procesos.............................................................................................. 4 2.3.2 Análisis empírico ....................................................................................................... 5 2.4 Dimensión organizacional ................................................................................................ 9 2.5 Recopilación de información .......................................................................................... 10 3. Dimensión normativa ............................................................................................................. 11 3.1 Marco normativo ............................................................................................................ 11 3.2 Ámbito Poder del Estado................................................................................................ 12 3.3 Ámbito institucional. ...................................................................................................... 12 3.3.1 Gobierno judicial..................................................................................................... 12 3.4 Función jurisdiccional administrativa ............................................................................. 15 3.4.1 Objeto del juicio...................................................................................................... 16 3.4.2 Partes ...................................................................................................................... 16 3.4.3 Proceso ................................................................................................................... 17 4. Dimensión del procedimiento................................................................................................ 23 4.1 Ingeniería de procesos ................................................................................................... 23 4.2 Análisis de expedientes y estadística descriptiva ........................................................... 24 4.2.1 Demanda de servicios judiciales en materia administrativa .................................. 24 4.2.2 Oferta de servicios judiciales en materia administrativa ....................................... 28 5. Dimensión organizacional ...................................................................................................... 38 5.1 Análisis de las estructuras orgánicas .............................................................................. 38 5.2 Análisis curricular del personal clave de los OJA ............................................................ 44 5.3 Análisis de prácticas en materia de organización .......................................................... 46 6. Anexos .................................................................................................................................... 50 6.1 Anexo 1 Mapa de suprasistema ..................................................................................... 50 6.2 Anexo 2 Cadena de valor ................................................................................................ 51 7. Bibliografía ............................................................................................................................. 52 iii ABREVIATURAS 1. AMIJ: Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. 2. AMTCAEUM: Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. 3. CIDE: Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. 4. CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 5. Diagnóstico: Diagnóstico del Funcionamiento del Sistema de Impartición de Justicia en Materia Administrativa a Nivel Nacional. 6. DOF: Diario Oficial de la Federación. 7. MASC: Medios alternativos de solución de controversias. 8. ND: No se puede determinar por falta de información. 9. OJA(s): Órgano(s) de justicia administrativa. Este término es utilizado para referirse tanto a los tribunales autónomos, como a los tribunales o salas que forman parte de los poderes judiciales estatales. 10. PN: Promedio Nacional. 11. SC: Sin cálculo. 12. SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación. 13. TCA: Tribunal de lo Contencioso Administrativo. iv 1. INTRODUCCIÓN La jurisdicción contencioso administrativa es, por su propia naturaleza, el campo jurídico que los mexicanos poseen para fiscalizar la acción de sus gobernantes. Esta posición de los tribunales administrativos, entre el Estado y sus gobernados, supone una responsabilidad de un calado especial ante la ciudadanía y acarrea la necesidad de un escrupuloso cumplimiento en materia de transparencia. Hoy en día, la información disponible sobre la acción judicial no es suficiente ni uniforme, lo que obstaculiza el trabajo colaborativo entre las distintas instituciones, así como la adopción de políticas judiciales de largo alcance. Ante esta situación, la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. (AMTCAEUM), con el apoyo de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. (AMIJ) y del Fondo Jurica, emprendieron la trascendental tarea de conocerse a sí mismos; para ello, encargaron al Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) la realización del diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional. Este diagnóstico constituye una herramienta fundamental en la identificación de los problemas que aquejan a la impartición de justicia administrativa en México, así como en un medio que indique las posibles vías de mejora para nuestra jurisdicción contenciosa. Es una labor que se enmarca dentro de los grandes objetivos establecidos para las instituciones a cargo de esta trascendental tarea, que busca superar tradicionales errores de coordinación y concepción y que pretende impulsar una impartición de justicia más eficiente, con decisiones de autogestión basadas en una información completa y actualizada. Para ello se realizó un análisis de las normas mexicanas desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) hasta la jurisprudencia, con apoyo tanto en la doctrina, como en experiencias de derecho comparado. En particular, se tomó en cuenta como punto de partida de este diagnóstico los presupuestos y acciones establecidos en el Libro Blanco de la Reforma Judicial, pues, como en él se apunta, todos los órganos jurisdiccionales del país están llamados a lograr el ideal constitucional de impartir justicia en forma imparcial, pronta, completa y gratuita; asimismo contiene ya los primeros pasos para lograrlo, siendo este diagnóstico especializado en jurisdicción administrativa un paso más hacia esa meta. Es importante recalcar que este es un diagnóstico de los órganos jurisdiccionales como instituciones, por lo que se centra precisamente en los órganos y no en las personas. Lo que se busca es sentar las bases para lograr que los órganos de justicia administrativa (OJAs) presten un servicio de calidad. En efecto, entender que los OJAs constituyen instituciones implica que no basta considerar la actividad de cada juez o magistrado en lo particular, ni de cada uno de los OJAs en forma aislada, sino que debe pensarse en el conjunto de los órganos 1 jurisdiccionales como instituciones encargadas de resolver controversias, es decir, como una organización que debe también responder a parámetros de calidad y eficiencia en la prestación de un servicio público. Se reconoce que esto implica un cambio de paradigma importante; sin embargo responde a las acciones encomendadas por los resultados de la consulta del Libro Blanco de la Reforma Judicial que reconoce a la impartición de justicia como un servicio público fundamental. Ahora bien, una vez realizado el diagnóstico nacional y conjuntado toda la información, quedó claro que las sinergias generadas entre todos los OJAs que colaboraron en la conformación del diagnóstico debería potenciarse mediante un conocimiento más profundo del funcionamiento y desempeño de cada una de estas instituciones, identificando con ello buenas prácticas que pudieran ser aprovechadas en todo el país, así como áreas de oportunidad para cada entidad. Para ello, el equipo consultor del CIDE estimó conveniente elaborar un diagnóstico sintetizado para cada uno de los 29 OJAs que permite conocer, a vuelo de pájaro, la estructura del órgano, sus competencias, su organización y la estadística básica. Además de las recomendaciones elaboradas en el diagnóstico nacional, se identificó que en muchos casos el potencial de los OJAs como órganos fiscalizadores del quehacer del estado no es aprovechado en su totalidad, por ello consideramos que estos diagnósticos locales podrán fungir como herramientas de divulgación de los OJAs, ya sea a través de Internet o mediante publicaciones convencionales. Hoy los tribunales contenciosos cuentan con información clara, completa y veraz sobre su funcionamiento y desempeño, lo que los dota de una poderosa herramienta para cumplir su misión de impartir justicia como un servicio público de calidad. 2 2. METODOLOGÍA El diseño del estudio considera diferentes niveles de análisis, a los que correspondió el uso de metodologías diferenciadas. A continuación se describe la metodología general que fue aplicada en cada dimensión del Diagnóstico. 2.1 MARCO TEÓRICO El propósito del marco teórico es sentar las bases conceptuales que guían el diagnóstico de la justicia administrativa. Al efecto, se determina cuál es la misión y objetivos de los órganos de justicia administrativa (en adelante OJAs), el modelo o modelos de organización de estas instituciones y su relación con los poderes del Estado, así como las características y efectos principales de los procesos contenciosos1. 2.2 DIMENSIÓN NORMATIVA Tras el análisis exhaustivo de toda la legislación local que regula la justicia administrativa, tanto por lo que se refiere al juicio de nulidad como a la organización del OJA, se elaboró un sistema de matrices organizacionales y procedimentales que permiten realizar un análisis comparativo del diseño normativo de los OJAs en México. Este sistema generó un cúmulo importante de información comparada que permite identificar los principales modelos en el diseño organizacional de los OJAs, así como sus virtudes y defectos. Los rubros que abordan cada una de las matrices son los siguientes: Normatividad referida a la estructura y organización de los OJAs: o Ámbito poder del Estado. o Ámbito institucional. o Gobierno judicial. o Administración de recursos. o Función jurisdiccional administrativa. Proceso administrativo o juicio de nulidad: o Objeto del juicio. o Partes. o Proceso. o Demanda. o Contestación. 1 El desarrollo completo de esta sección puede ser consultado en el numeral 4 del diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional. 3 o o o o Suspensión. Audiencia. Sentencia. Recursos. El modelo utilizado para analizar la complejidad del sistema normativo que regula los tribunales contenciosos en México parte de la idea de un conjunto de normas jerarquizadas con diversos ámbitos de validez. En la cúspide de esta pirámide se encuentra la CPEUM. Del vértice descienden, de acuerdo con su orden y jerarquía, las constituciones locales, además de las diversas leyes y reglamentos que se ocupan de regular a los OJAs. A partir de las matrices se generó el modelo para analizar la congruencia del sistema y la eficacia de la regulación, así como la posibilidad de llegar a la definición de los sujetos, competencias, facultades y derechos contenidos en dichas normas. Una vez generado el modelo, y con base en la misión y objetivos de la justicia contenciosa, así como en los principios constitucionales que deben regir la labor de los OJAs, se desarrollaron los indicadores a partir de los cuales se realizó el análisis individualizado de la regulación correspondiente a cada uno de los 29 OJAs. Para ello se creó una matriz, a partir de la determinación de indicadores, como una medida objetiva que permita el análisis de los distintos cuerpos normativos, para compararlos entre sí y contrastarlos con un modelo ideal. Las variables que forman parte de la matriz se agrupan de la siguiente forma: Análisis de constituciones locales. Análisis de las normas orgánicas y competenciales de los tribunales. Análisis de reglamentación adicional. Análisis de regulación en materia de transparencia. Análisis de servicio civil de carrera o carrera judicial. Análisis de gobierno del tribunal. Análisis de jurisprudencia. Del análisis normativo se desprenden un conjunto de principios deseables en el diseño de los diferentes OJAs. Así mismo, se identificaron las áreas de oportunidad que requieren ser abordadas, ya sea desde la necesidad de reformas legislativas o reglamentarias, o bien de meras prácticas al interior de los órganos en lo individual, que sería recomendable modificar. 2.3 DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO 2.3.1 INGENIERÍA DE PROCESOS Como parte del enfoque multidisciplinario del presente estudio se abordó el quehacer de los OJAs desde la perspectiva de la ingeniería de procesos. De esta forma, distintas instituciones procesales fueron modeladas como procesos. Un proceso puede ser definido como: 4 “Una serie continua y repetible de actividades relacionadas que a través del uso de recursos convierte una o más entradas en una o más salidas, creando valor para el cliente”.2 Entrada PROVEEDOR Actividad 1 Actividad 2 Actividad N Salida CLIENTE De esta forma, y a partir exclusivamente del marco normativo vigente al momento de realizar el mapeo, se logró identificar el suprasistema, la cadena de valor y los macroprocesos mediante los cuales los OJAs desarrollan sus funciones. 2.3.2 ANÁLISIS EMPÍRICO En lo que concierne al rubro de información cuantitativa, se emplearon técnicas matemáticoestadísticas denominadas Técnicas de Muestreo Probabilístico. Éstas tienen como principal objetivo la producción de inferencias sobre atributos específicos de un conjunto completo de elementos (población) a partir de información proveniente de un subconjunto de elementos (muestra). El enfoque aleatorio de dicha selección permitió principalmente la obtención simultánea, en términos probabilísticos, de medidas de precisión (calidad) asociadas a cada estimación, así como la remoción total de lo que en términos estrictamente coloquiales conocemos como sesgos o subjetividades presentes en los resultados estadísticos obtenidos. Paralelamente, se logró que la muestra en cuestión replique, de nueva cuenta en términos probabilísticos, las características de interés de la población objetivo. Es pertinente entonces establecer matemáticamente, aunque por la naturaleza empírica del estudio de forma muy preliminar y teórica, los niveles máximos de error teórico esperados, asociados a las estimaciones que estarán contenidas en el estudio de expedientes; o en su defecto, la determinación del tamaño de muestra necesario para los niveles de error de estimación preasignados como aceptables. 2 G.A Rummler y P.A Brache, Improving Performance: Managing the White Space on the Organization Chart (San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1990), 25 5 2.3.2.1 CÁLCULO DE ERRORES DE ESTIMACIÓN Y DE TAMAÑO DE MUESTRA Dadas las características del estudio, en donde el objetivo fundamental es cuantificar en proporción si está o no presente determinado atributo en un expediente, las expresiones a utilizar serán las correspondientes para la estimación de proporciones. Entonces P será la probabilidad de que un expediente tenga el atributo de interés. Tenemos dos formas de aproximarnos al cálculo de errores de estimación o al cálculo de tamaño de muestra necesario. Primero, para el cálculo de correspondencias entre los errores de estimación teóricos y los tamaños de muestra preasignados se utilizó la siguiente expresión derivada de una aproximación normal mediante el Teorema Central del Límite: e k 1 n N Z N N 1n (1) Donde: n N k Z e es el tamaño de la muestra preasignado. es el tamaño de la población de expedientes. es el percentil teórico correspondiente a una distribución normal (0,1) acorde con el nivel de confianza que se requiera (en nuestro caso se determinará un nivel del 95%, por lo que k = 1.96). es la varianza P(1-P) de la variable dicotómica que determina si está o no presente determinado atributo en un expediente. Varianza que, siendo conservadores, en el estudio es pertinente tomarla como máxima. Ésta tiene su valor máximo cuando la proporción que intentamos estimar es cercana a P=1/2, es decir Z = 1/4. es el error absoluto teórico que desconocemos. Hay que recordar que en el presente no se hará un estudio del conjunto completo de expedientes, debido a restricciones en tiempo y recursos, por eso nos interesa aproximar nuestros niveles de error a partir de un tamaño de muestra especificado. Equivalentemente, si lo que interesa es calcular un tamaño de muestra a partir de un error máximo aceptable preasignado, se utiliza la siguiente expresión matemática, que es equivalente a la anterior (1) pero cambiando la incógnita en la ecuación. n N k2Z N 1 e2 1 k2 z 1 N 1 e2 (2) Donde ahora: 6 n e es el tamaño de la muestra que desconocemos. es el error absoluto teórico preasignado. Tomando en cuenta que N varía en cada OJA, y si se establece un error absoluto teórico de 5% para las proporciones estimadas en cada OJA se obtiene un tamaño de muestra con las siguientes características: Entidad Federativa Tamaño poblacional considerado Muestra Fecha de levantamiento Durango 406 202 24 al 26 de agosto Finalmente, es importante señalar que hay una relación inversamente proporcional entre los niveles de errores de estimación y los tamaños de muestra a utilizar. Es decir, la precisión de las estimaciones (error de estimación) puede aumentarse (disminuirse) tanto como se pueda aumentar el número de expedientes estudiados, siguiendo las expresiones matemáticas anteriores. 2.3.2.2 DISEÑO DE MUESTREO Y DE ESTIMACIÓN Y CÁLCULO DE ESTADÍSTICOS El diseño de muestreo que se empleará será un Muestreo Aleatorio Simple con Estratificación por OJA, el cual considera equi-probable la selección de cada expediente dentro de cada estrato (es decir cada tribunal). Para la estimación y el cálculo de estadísticos se consideró el diseño de muestreo correspondiente al esquema real de selección de expedientes. Esto significa que, al momento de estimar, se tomó en consideración el hecho de que no todo elemento de la población objetivo de expedientes tiene la misma probabilidad de ser seleccionado en muestra, debido al diferente número de expedientes en existencia en cada OJA y al tamaño de muestra preasignado de expedientes para éste. Lo anterior se logró mediante el uso de la teoría estadística conocida como “Estimadores de Horvitz-Thompson”, que asigna a cada elemento un peso equivalente al inverso de su probabilidad de ser incluido en muestra (peso comúnmente denominado factor de expansión). 2.3.2.3 FICHA METODOLÓGICA A continuación se presenta la ficha metodológica para los datos específicos: 7 Población objetivo: Expedientes concluidos en materia administrativa durante el periodo 2006 – 2008. Cobertura del análisis: Durango. Periodo de levantamiento: Del 24 al 26 de agosto del 2009. Instrumento de recolección de datos: Formulario de llenado en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas). Marco muestral: Listado de recursos de revisión (identificados por número de expediente) interpuestos en los años 2006, 2007, 2008. El total de expedientes considerado es de 406. Diseño muestral: Muestreo aleatorio simple estratificado. o La muestra es probabilística y permite hacer inferencia sobre la población objetivo, así como conocer la calidad de las estimaciones a nivel total y por dominio. Tamaño de muestra: En la determinación del tamaño de muestra para cada estrato y dominio de estudio (OJA) se consideró una discrepancia máxima tolerable o precisión del 5% para cada caso, con un nivel de confianza del 95%. Para el valor de la proporción que es de interés estimar se consideró el 0.5, que maximiza la varianza en la distribución del estimador bajo el supuesto de normalidad. Fórmula: n p(1 Np (1 p) p) ( N 1) 2 / Z 2confianza Donde: p = proporción a estimar N = tamaño del universo de expedientes objeto de estudio δ = Precisión Z2confianza = Cuantil de una distribución de probabilidad normal a un nivel de confianza deseado Total de expedientes en muestra: 202 expedientes efectivos. Estimadores: Para construir la representatividad de la muestra de forma analítica se utilizan los factores de expansión (estimadores de Horwitz-Thompson) con lo que se obtienen estimadores de promedios y proporciones de interés. En cada estimación se calcularon el margen de error absoluto teórico, los errores de muestreo y los efectos de diseño. Calidad de las estimaciones: o El error de estimación absoluto teórico para cada Entidad Federativa es de 5%, y de 1.4% para el nivel global; ambos con un nivel de confianza del 95%. o El error estándar estimado obtenido, considerando el esquema de muestreo, en cada proporción estimada del presente reporte es menor al 5.3%. La siguiente tabla resume la información obtenida para la realización del presente diagnóstico. 8 Entidad Federativa Tamaño poblacional considerado Muestra Fecha de levantamiento Durango 406 202 24 al 26 de agosto 2.4 DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL Para la realización de este diagnóstico se integró información de diversas fuentes, en especial de tipo referencial y documental, a través de cuestionarios, entrevistas telefónicas y elementos de información resultados del levantamiento en campo. La información fue obtenida de junio a noviembre de 2009. La cobertura del análisis organizacional incluyó visitas a 22 OJAs de las Entidades Federativas participantes. De otros 5 OJAs adicionales pudo obtenerse información en documentos publicados vía Internet para acceso público. La información recabada abarcó el período de 2006 a 2008. Para efectos de este estudio se consideraron únicamente los resultados del 2008, para tener un punto de comparación temporal único en los mismos. Los instrumentos de recolección de datos utilizados para el análisis consistieron en: Formulario en formato de cuestionario mixto (opción múltiple y de respuestas abiertas), incluyendo las siguientes secciones como base para el análisis: o Ficha curricular de cada magistrado: Nombre, fecha de nacimiento, cuenta de correo, teléfono, estado civil, formación y grado académico, universidad de procedencia, cargo actual, últimos 3 cargos, actualización, otros estudios y publicaciones recientes. o Datos generales: Número de magistrados, secretarios, actuarios, salas regionales o auxiliares y número total del personal por tribunal. o Datos presupuestales: Presupuesto total asignado en 2008, percepción mensual bruta de los magistrados (promedio en su caso), percepción mensual bruta de jueces y secretarios. o Capacitación: Actividades de capacitación durante 2008. o Evaluación: Mecanismos utilizados para la evaluación del desempeño, criterios utilizados y mecanismos para incentivos. Cuestionario de prácticas de recursos humanos, incluyendo aspectos como: o Existencia del área de recursos humanos en el tribunal. o Actividades y procesos de recursos humanos realizados en cuanto a: Reclutamiento y selección, capacitación, evaluación, estructuras salariales, desarrollo del personal, planes de carrera, políticas y procedimientos, entre otros. o Evidencia o documentación de procesos existentes. 9 Los documentos de cada OJA que se obtuvieron en el levantamiento de campo realizado, o bien a través de información publicada en Internet, abarcaron: Organigramas, plantillas de personal y tabuladores vigentes en 2008 o 2009. Informes de labores de 2008 y 2009. Listados de juicios y reportes de estadística básica por tribunal. Marco normativo como referencia, en especial manuales de organización vigentes. Reportes de presupuesto aprobado y ejercido en los años 2008 y 2009. A partir de los documentos y cuestionarios obtenidos se realizó el análisis y organización de la información, para lo cual se integraron matrices de correlación entre indicadores que permiten identificar interrelaciones generales. Es importante mencionar que los cálculos se realizaron con base en la información que fue posible recabar, por lo que existen datos incompletos o parciales, así como varias fuentes de referencia. 2.5 RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN 1 = Sí 0 = No Estadística básica Cuestionario y ficha curricular Cuestionario RRHH 1 Inventario 1 Sueldos Integrados 1 Plantilla de empleados 1 Organigrama 1 Informes de labores Presupuesto aprobado Presupuesto ejercido Jurisprudencia Durango Marco Normativo La siguiente tabla resume la información solicitada y la obtenida. 1 1 1 1 1 1 1 .5 = Parcial NA = No Aplica 10 3. DIMENSIÓN NORMATIVA3 Tamaulipas Distrito Federal Sonora Hidalgo Jalisco Querétaro Guanajuato Guerrero – Yucatán - Estado de México Baja California - Veracruz Nuevo León Sinaloa – San Luis Potosí Colima Campeche – Tabasco Zacatecas – Morelos Tlaxcala – Nayarit Quintana Roo Durango – Baja California Sur Aguascalientes Oaxaca Chiapas - Michoacán 1951 1971 1977 1982 1984 1985 1986 1987 1989 1991 1993 1996 1997 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango fue fundado en 2004 como órgano autónomo, cuenta con dos salas ordinarias y una sala superior, las tres unitarias, así como con una oficina de defensoría y una de contraloría interna. 3.1 MARCO NORMATIVO El marco normativo de este OJA se encuentra integrado por los siguientes ordenamientos: Constitución Política del Estado de Durango. Código de Justicia Administrativa para el Estado de Durango. Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango. Código de Procedimientos Civiles del Estado de Durango, de aplicación supletoria. De igual forma en la que se analizaron los indicadores en la parte nacional del diagnóstico se realiza a continuación el análisis del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango. 3 Para efectos de transversalidad en el estudio nacional se ha utilizado una terminología común para referirse, en la forma más incluyente posible, a los distintos aspectos tanto de la estructura de los OJA como de sus procesos. 11 3.2 ÁMBITO PODER DEL ESTADO Por ámbito de poder del estado nos referimos a la posición de los OJAs respecto de los otros Poderes y de las formas de organización administrativa, en cuanto a si se trata de tribunales autónomos o de órganos integrados al Poder Judicial. El indicador más representativo es la naturaleza jurídica del OJA, pues permite entender su interacción con otras organizaciones del Estado. El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango es un órgano de control de legalidad, con plena jurisdicción, dotado de autonomía para dictar sus fallos y hacerlos cumplir, así como para el manejo de su presupuesto. El tribunal deberá rendir, a través de su presidente, durante la primera quincena del mes de enero de cada año, un informe en el que hará del conocimiento público las actividades realizadas por el mismo durante el año anterior, debiéndolo entregar por escrito al Titular del Poder Ejecutivo y al Congreso del Estado, para su conocimiento. Todas las sesiones del tribunal serán públicas, con excepción de los casos en que la moral, el interés público o la ley exijan que sean privadas. 3.3 ÁMBITO INSTITUCIONAL. 3.3.1 GOBIERNO JUDICIAL El gobierno judicial se refiere a las actividades que realizan los OJAs para lograr la administración de los recursos humanos que lo integran. En este apartado se buscó la identificación de normas que regularan la administración de los OJAs respecto al personal tanto jurisdiccional como no jurisdiccional. Así, la categoría de gobierno judicial comprendió los indicadores correspondientes a la organización general del tribunal en cuanto al personal jurisdiccional y en cuanto a su selección. Normativamente se identificó la siguiente estructura orgánica del OJA: 12 TRIBUNAL TRIBUNAL DE DE LO LO CONTENCIOSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO DEL DEL ESTADO ESTADO DE DE DURANGO DURANGO ART. 353*; 45º CONTRALOR CONTRALOR INTERNO INTERNO ART. 42º DIRECCIÓN DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA ADMINISTRATIVA ART. 350, 351* DIRECTOR DIRECTOR ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO ART. 325, 328*, 18º PLENO PLENO CONTRALORÍA CONTRALORÍA INTERNA INTERNA ASESORÍA ASESORÍA JURÍDICA JURÍDICA SALA SALA SUPERIOR/ SUPERIOR/ UNITARIA UNITARIA ART. 319, 330*; 22º MAGISTRADO/ MAGISTRADO/ PRESIDENTE PRESIDENTE DEL DEL TRIBUNAL TRIBUNAL MAGISTRADO MAGISTRADO SUPERNUMERARIO SUPERNUMERARIO ASESORES ASESORES JURÍDICOS JURÍDICOS ART. 39º ART. 28º ART. 347*; 33º ART. 346*; 31º SECRETARIO SECRETARIO DE DE ESTUDIO ESTUDIO YY CUENTA CUENTA DE DE SALA SALA SALA SALA UNITARIA UNITARIA SECRETARÍA SECRETARÍA GENERAL GENERAL DE DE ACUERDOS ACUERDOS SECRETARIO SECRETARIO DE DE ACUERDOS ACUERDOS SALA SALA SALA SALA UNITARIA UNITARIA ART. 345*; 30º SECRETARIO SECRETARIO DE DE ESTUDIO ESTUDIO YY CUENTA CUENTA DE DE SALA SALA ART. 347*; 33º SECRETARIO SECRETARIO DE DE ACUERDOS ACUERDOS SALA SALA ART. 346*; 31º ART. 334*, 26° MAGISTRADO MAGISTRADO MAGISTRADO MAGISTRADO ART. 334*, 26° ART. 28º MAGISTRADO MAGISTRADO SUPERNUMERARIO SUPERNUMERARIO MAGISTRADO MAGISTRADO SUPERNUMERARIO SUPERNUMERARIO ART. 28º OFICIALES OFICIALES DE DE PARTES PARTES *Código de Justicia Administrativa para el Estado de Durango º Reglamento Interior del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Durango ART. 37º ACTUARIOS ACTUARIOS ART. 348*; 34º 13 El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango se integra por los siguientes órganos, unidades administrativas y servidores públicos: Pleno. Sala superior (a cargo del presidente del tribunal). Primera sala ordinaria. Segunda sala ordinaria. Presidencia del tribunal. Magistrados propietarios y supernumerarios. Secretario general de acuerdos. Secretarios de acuerdos de sala. Secretarios de estudio y cuenta. Asesores jurídicos. Actuarios. Director administrativo. Contralor interno. Oficialía de partes. Personal técnico y administrativo. El tribunal cuenta con una dirección administrativa y con contraloría interna, la cual depende directamente del pleno del OJA. Los magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango conocen en primera y segunda instancia de los asuntos tanto en materia administrativa como fiscal para todo el Estado. La selección de los magistrados, su ingreso y promoción se realizará considerando los principios de legalidad, honestidad, lealtad, imparcialidad, eficiencia, eficacia y profesionalismo. El Titular del Poder Ejecutivo del Estado propondrá a los magistrados del tribunal de lo contencioso administrativo para su aprobación por el Congreso del Estado, en términos del artículo 92 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango, ante quien rendirán protesta de Ley. Los magistrados durarán en su encargo seis años y podrán ser ratificados por otro periodo más. Al vencimiento de su nombramiento tendrán derecho a un haber por retiro. Los magistrados serán inamovibles durante el período de su encargo, el cual se perderá solamente cuando incurran en faltas de probidad u honradez, mala conducta, negligencia en el desempeño de sus labores, sean condenados por sentencia ejecutoriada en juicio de responsabilidad, sean jubilados en los términos legales o renuncien a su puesto, acepten 14 desempeñar otro empleo o cargo de la Federación, Estados, Municipios o particulares salvo los cargos en las instituciones educativas o en asociaciones científicas, literarias o de beneficencia. Para ser magistrado del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango, se establecen los siguientes requisitos: Ser ciudadano duranguense por nacimiento, en pleno ejercicio de sus derechos, con residencia efectiva dentro del territorio de la Entidad, de cuando menos cinco años, inmediatamente anteriores al día de su propuesta por el Ejecutivo, o, ciudadano duranguense, en pleno ejercicio de sus derechos, con residencia efectiva dentro del territorio del Estado, que no sea menor de diez años, inmediatamente anteriores al día de la propuesta mencionada. Tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos, al día de la propuesta de designación. Poseer para ese día y con antigüedad mínima de diez años, título profesional de licenciado en derecho, expedido por institución legalmente facultada para ello y registrado ante las autoridades correspondientes. Gozar de buena reputación. No haber sido condenado por delito que amerite pena privativa de libertad, de más de un año de prisión, pero si se trata de robo, fraude, falsificación, abuso de confianza u otro que lastime seriamente la buena fama, en el concepto público, le inhabilitará para el cargo, cualquiera que haya sido la pena. No haber sido senador, diputado federal, diputado local, presidente municipal, síndico o regidor de algún ayuntamiento, gobernador de la entidad, secretario o subsecretario de alguna de las ramas de la administración pública estatal, procurador de justicia en el Estado o Subprocurador, durante el año previo al de su designación. Asimismo se establecen requisitos para ser secretario, actuario, director administrativo, contralor interno y asesor jurídico del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Durango. Es atribución del pleno de este OJA aprobar anualmente el proyecto del presupuesto del tribunal y corresponde a su presidente dictar las órdenes relacionadas con su ejercicio. De conformidad con el artículo 322 del Código de Justicia Administrativa del Estado de Durango, los magistrados, funcionarios y personal del Tribunal de lo Contencioso Administrativo percibirán iguales emolumentos y prestaciones que los del Tribunal Superior de Justicia del Estado. 3.4 FUNCIÓN JURISDICCIONAL ADMINISTRATIVA A continuación expondremos los hallazgos referidos al proceso administrativo o juicio de nulidad. El proceso administrativo o juicio de nulidad es un juicio que permite a los particulares combatir en sede jurisdiccional actos de autoridad que consideran les causan alguna afectación. A través del juicio de nulidad los particulares acuden a una instancia jurisdiccional (no necesariamente judicial) a que se determine la legalidad o ilegalidad de un acto de autoridad que les hubiere causado alguna afectación. 15 3.4.1 OBJETO DEL JUICIO El Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango dirimirá las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre los particulares y la administración pública estatal y municipal y organismos públicos descentralizados y conocerá además de las impugnaciones que se promuevan en contra de las resoluciones definitivas que dicten las autoridades mencionadas, en aplicación de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y de los Municipios. Es así que se encuentra facultado para conocer de los siguientes juicios: Que se ventilen por las controversias que se susciten en relación con la legalidad, interpretación, cumplimiento y efectos de actos, procedimientos y resoluciones de naturaleza administrativa o fiscal que emitan las autoridades estatales, municipales y organismos públicos descentralizados cuya actuación afecte la esfera jurídica de los particulares. Que se presenten contra actos en materia administrativa o fiscal, que configuren negativa ficta de las autoridades del estado, de los municipios y de los organismos públicos descentralizados. De lesividad, cuando sean promovidos por la autoridad. En los que se reclame responsabilidad patrimonial, objetiva y directa al Estado, a los municipios o a sus organismos públicos descentralizados. Que se interponga en contra de las resoluciones definitivas en materia de responsabilidad impuestas a los servidores públicos a que se refiere el artículo 116 de la Constitución Política del Estado de Durango. Que se refieran a la interpretación y cumplimiento de contratos, convenios u otros acuerdos de naturaleza administrativa en que sean parte el Estado, los municipios y sus organismos públicos descentralizados. Que se promuevan en materia fiscal con el objeto de que se declare la configuración de la positiva ficta en que incurran las autoridades del Estado, del municipio o de sus organismos públicos descentralizados, cuando esta figura legal se prevea en las leyes aplicables. Que se inicien por las controversias que se susciten en relación con la legalidad, interpretación, cumplimiento y efectos de actos, procedimientos y resoluciones de naturaleza administrativa o fiscal que se dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar por personas o instituciones que funjan como autoridades administrativas o fiscales y cuya actuación afecte la esfera jurídica de los particulares. Que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por los Códigos Fiscales del Estado o de los municipios indebidamente percibida por el Estado y municipios o cuya devolución proceda de conformidad con las leyes fiscales. Los que se promuevan en contra de las resoluciones dictadas por las autoridades administrativas, estatales o municipales al resolver el recurso de inconformidad. Las que se promuevan en contra de las resoluciones fiscales en los ámbitos estatal y municipal al resolver los recursos establecidos en las leyes y reglamentos respectivos. Que le señalen otras leyes y reglamentos. 3.4.2 PARTES Como partes del proceso se identifican las siguientes: 16 El actor. Tendrá ese carácter: a. El particular que tenga un interés jurídico o legítimo que funde su pretensión. b. La autoridad en el juicio de lesividad. El demandado. Tendrá ese carácter: a. La autoridad que dicte, ordene, ejecute o trate de ejecutar el acto impugnado, o que omita dar respuesta a las peticiones o instancias de los particulares. b. La persona o institución que funja como autoridad administrativa o fiscal en el ámbito estatal o municipal o en los organismos públicos descentralizados, que dicte, ordene, ejecute o trate de ejecutar el acto o resolución impugnados. c. El particular a quien favorezca la resolución cuya modificación o nulidad demande la autoridad administrativa, estatal o municipal. El tercero interesado, que es cualquier persona cuyos derechos e intereses legítimos puedan verse afectados por las resoluciones del Tribunal. 3.4.3 PROCESO El proceso administrativo se encuentra compuesto de las siguientes etapas: 1. Demanda. 2. Contestación. 3. Suspensión. 4. Audiencia. 5. Sentencia. 6. Recursos. 7. Cumplimiento de la sentencia. 8. Jurisprudencia. 9. Medios alternos de solución de controversias. 1. Demanda Para estar en posibilidad de interponer una demanda e iniciar un proceso contencioso administrativo, los particulares que pretendan hacerlo deberán acreditar su interés al menos legítimo. El plazo previsto para presentar la demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Durango es de quince días en caso de resoluciones administrativas que afecten los intereses del particular. Si se trata de la impugnación de una resolución negativa ficta o se pretenda la declaración de configuración de positiva ficta, la demanda podrá ser presentada en cualquier tiempo, mientras no se notifique la resolución expresa y siempre que haya transcurrido el término legal para que la autoridad dicte resolución, o a falta de éste, después de treinta días naturales contados a partir de la fecha en que se hizo la petición. Las demandas que promuevan las autoridades en contra de los particulares deberán presentarse dentro del año siguiente a la fecha en que sea emitida la resolución que pretenden nulificar, salvo que haya producido efectos de tracto sucesivo, caso en que se podrá demandar la nulidad en cualquier época, sin exceder de un año a partir del último efecto. En el juicio de 17 responsabilidad patrimonial reclamada al Estado, a los municipios o a sus organismos públicos descentralizados, la demanda deberá interponerse dentro de los tres meses siguientes a la fecha en que se originó la causa de responsabilidad. Una vez interpuesta la demanda, cumpliendo con los requisitos establecidos, el tribunal puede admitir la demanda, prevenir al actor para que la subsane o desecharla, si se actualiza alguno de los supuestos establecidos en el ordenamiento para este efecto. 2. Contestación Una vez admitida la demanda se notificará a las partes para que contesten lo que a su derecho convenga. El plazo para contestar la demanda es de quince días después de haber surtido efecto el emplazamiento. En el caso de contestar, deberán acompañar al escrito de contestación de demanda las pruebas que ofrezcan. Si la parte demandada no contesta dentro del término legal respectivo, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios, resulten desvirtuados. Es importante destacar que se prevé que en los juicios en los que no exista tercero interesado o en los que éste manifieste su conformidad, las autoridades u organismos demandados podrán allanarse a las pretensiones del actor, en cuyo caso, se dictará resolución favorable en el mismo proveído en que se acuerde el allanamiento. 3. Suspensión En el caso del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango se prevé la posibilidad de otorgar la suspensión del acto impugnado para mantener las cosas en el estado en que se encuentran o con efectos restitutorios, siempre que en este último caso proceda el otorgamiento de la medida cautelar genérica, cuando se trate de actos que afecten a particulares de escasos recursos económicos, impidiéndoles el ejercicio de su única actividad de subsistencia; de actos privativos de libertad decretados al particular por faltas administrativas; o bien, cuando a criterio del magistrado, sea necesario otorgarle efectos restitutorios con el objeto de conservar la materia del litigio o impedir perjuicios irreparables al particular, siempre que no se lesionen derechos de terceros. Se exige garantía al actor para que proceda el otorgamiento de la suspensión en el evento en que ésta pueda ocasionar daños o perjuicios a terceros. En este supuesto, el tercero podrá otorgar caución para dejar sin efectos la suspensión concedida, la cual deberá cubrir el costo de la garantía que haya otorgado el actor. Este OJA tiene la facultad discrecional para conceder la suspensión de multas, impuestos, derechos u otro crédito fiscal sin necesidad de que se garantice el importe o de determinar la 18 necesidad del otorgamiento de garantías, así como la facultad de revocar o modificar la suspensión otorgada, previa vista concedida a los interesados, si varían las condiciones por las cuales fue concedida. Asimismo se establece que la suspensión del acto impugnado podrá ser decretada de oficio o a petición de parte. Sólo procede la suspensión de oficio cuando se trate de multa excesiva, confiscación de bienes, privación de libertad por faltas administrativas y actos que de llegar a consumarse harían imposible restituir al actor en el pleno goce de sus derechos. Esta suspensión se decretará de plano por la sala, en el mismo acuerdo en que se admita la demanda. 4. Audiencia La audiencia del juicio tiene por objeto desahogar las pruebas admitidas, resolver cualquier cuestión incidental que se plantee en la audiencia, oír los alegatos y turnar el juicio para sentencia. La audiencia de juicio deberá celebrarse dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la admisión de la demanda. Abierta la audiencia el día y hora señalados, el secretario de acuerdos llamará a las partes, peritos, testigos y demás personas que por disposición de la ley deban de intervenir en el juicio y se determinará quienes deben permanecer en el salón y quienes en lugar separado para ser introducidos en su oportunidad. La falta de asistencia de las partes no impedirá la celebración de la audiencia. Concluido el desahogo de las pruebas, las partes podrán alegar en forma escrita o verbal. La audiencia deberá suspenderse cuando no se hayan resuelto los incidentes de previo y especial pronunciamiento. También podrá suspenderse o prorrogarse de oficio o a solicitud de parte, cuando exista motivo fundado a juicio del magistrado que conoce del asunto. 5. Sentencia La sentencia deberá ser emitida dentro de los quince días siguientes a la celebración de la audiencia del juicio y deberá contener: El lugar, fecha y autoridad que la suscribe. La fijación de los actos o resoluciones impugnados y la pretensión procesal de la parte actora. El análisis de las causales de improcedencia o sobreseimiento del juicio. El examen de todos los puntos controvertidos, salvo que la procedencia de uno de ellos sea suficiente para decretar la nulidad o anulabilidad del acto impugnado. El examen y valoración de las pruebas. Los fundamentos legales en que se sustente. 19 Los puntos resolutivos, en los que se expresarán: la declaratoria de sobreseimiento del juicio; los actos cuya validez se reconozca o cuya invalidez se declare; la reposición o la modificación del acto impugnado; y la condena que, en su caso, se decrete. Tratándose de actos de privación de la propiedad de bienes inmuebles, la sala podrá determinar, de oficio o a petición de parte, el cumplimiento sustituto de las ejecutorias, mediante el pago del valor comercial de los inmuebles, cuando su ejecución afecte gravemente a la sociedad o a terceros en mayor proporción que los beneficios económicos que pudiera obtener el actor. Causarán ejecutoria las sentencias que no admitan recurso alguno, así como las que admitiéndolo, no sean recurridas, o habiéndolo sido, el recurso haya sido desechado, desistido o resultado infundado. También causarán ejecutoria las sentencias consentidas expresamente por las partes o sus representantes legales. Procede la aclaración de la sentencia, de oficio o a petición de parte, cuando se requiera esclarecer algún concepto o suplir cualquier omisión que la misma contenga, sin que esto implique variar o modificar el sentido en que fue pronunciada y su trámite será incidental. 6. Recursos El recurso de revisión es competencia de la sala superior y es procedente contra las siguientes resoluciones de los magistrados de las salas ordinarias: Las que admitan o desechen la demanda. Las que nieguen o revoquen la suspensión, a excepción del auto que exija o dispense el otorgamiento de garantía en caso de multas, impuestos, derechos y otros créditos fiscales. Las que admitan o nieguen la intervención del tercero perjudicado. Las que concedan nieguen modifiquen o revoquen la suspensión de los actos impugnados. Por violaciones procesales cometidas durante el juicio, siempre que afecten las defensas del recurrente y trasciendan al sentido del fallo. Las que decidan incidentes. Las que decreten o nieguen el sobreseimiento. Las que pongan fin al procedimiento de ejecución de la sentencia. Las sentencias que decidan la cuestión planteada por violaciones cometidas en ellas o durante el procedimiento del juicio, en este último caso, cuando hayan dejado sin defensa al recurrente y transciendan al sentido de la sentencia. 20 Así mismo se prevé la posibilidad para las partes de formular excitativa de justicia ante el presidente del tribunal, en caso de que el magistrado responsable no dicte sentencia dentro del plazo señalado en la ley. 7. Cumplimiento de la sentencia En el oficio mediante el que se notifique a los demandados la ejecutoria de la resolución favorable al actor, se les prevendrá para que informen sobre el cumplimiento que den a la sentencia. Si ésta no queda cumplida en un plazo de diez días o si existe defecto o exceso en la ejecución de la misma y o se ha repetido el acto declarado inválido o nulo, o la autoridad no presenta el informe respectivo, se le impondrá una multa y se comunicará a su superior jerárquico para que la conmine al cumplimiento de la resolución. Si no obstante los requerimientos y sanciones previstas no se da cumplimiento a la sentencia o su cumplimiento es excesivo o defectuoso, el presidente del tribunal, a petición de parte, podrá solicitar al superior jerárquico la destitución del servidor público responsable, excepto de aquellos casos en que goce de fuero, evento en el que el incumplimiento se hará del conocimiento del Ministerio Público, para que previo el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio de la acción penal, se formule el pedimento de declaración de procedencia ante el Honorable Congreso del Estado, de conformidad con lo que establece la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y de los Municipios. 8. Jurisprudencia Las resoluciones del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Durango constituirán jurisprudencia que establecerá el pleno, siempre que lo resuelto se sustente en tres ejecutorias en un mismo sentido sin interrupción de otra en contrario y aprobadas por unanimidad. Será obligatoria para el tribunal y sólo perderá ese carácter cuando se pronuncie ejecutoria en contrario que deberá ser razonada y referirse a los motivos que se tuvieron para establecerla y los que se tengan para variar el criterio. Podrá haber modificaciones a la jurisprudencia que no impliquen contradicción y para establecerlas se observarán las mismas reglas que para su formación. La jurisprudencia, así como las tesis que constituyan precedente o se considere de importancia su difusión, serán publicadas durante el mes de enero de cada año en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. 9. Medios alternos de solución de controversias Las partes podrán celebrar convenios para conciliar sus intereses en cualquier etapa del juicio hasta antes de que se dicte sentencia. Dichos convenios deberán presentarse ante la sala respectiva para su ratificación y aprobación, para que sean elevados a la categoría de cosa juzgada. 21 22 4. DIMENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO 4.1 INGENIERÍA DE PROCESOS Una vez que se describió al tribunal desde la perspectiva jurídica (análisis formal) en este apartado se analiza a esta institución desde otra perspectiva, la ingeniería de procesos. El primer paso en el análisis, consistió en analizar el suprasistema que todo OJA debe tener.4 El tribunal, como toda organización pública o privada, se entiende como un sistema de partes interdependientes, sujetas a un sistema lógico, que integra entradas, salidas y procesos internos para la creación de productos con valor. En el caso que nos ocupa y como se advierte del mapa de suprasistema5, para la realización de sus funciones un OJA requiere una serie mínima de insumos, que incluyen por una parte un sistema normativo que lo dote del andamiaje jurídico necesario; y por la otra, recursos humanos, materiales, distintos servicios e infraestructura y presupuesto para su financiamiento. Con lo anterior se estará en condiciones de ofrecer un foro para la resolución de controversias. Una vez que el foro exista dependerá de los particulares (juicio de nulidad) o de otras autoridades (juicio de lesividad) accionar los mecanismos jurisdiccionales establecidos y una vez que se accionen dichos procedimientos se podrán generar salidas, idealmente sentencias que resuelvan controversias. El siguiente nivel de análisis consiste en la definición de la cadena de valor del OJA6. En ella se observan seis macroprocesos primarios que abarcan el trámite de primera instancia, trámite de segunda instancia, cumplimiento de sentencia, trámite de suspensión, trámite de amparo y notificación; así como los macroprocesos de soporte denominados: asesoría y defensa jurídica, planeación, archivo, ejecución del presupuesto, administración de materiales y servicios generales, administración de recursos humanos, administración de tecnologías de información y administración de acceso a la información (transparencia). El tercer, y último, nivel de análisis consiste en el mapeo específico de los macroprocesos primarios identificados en la cadena de valor.7 4 Un suprasistema puede entenderse como una representación en donde se muestra a la Organización, en nuestro caso un OJA, como un sistema único que interactúa con su entorno. Es la representación de la organización con los insumos, productos, la competencia, el entorno político, social y cultura. 5 Véase Anexo 1, infra. 6 La cadena de valor es el medio por la cual la Organización genera, intercambia y entrega productos y/o servicios al mercado. Así, se trata de una representación de las actividades primarias y de soporte que requiere la organización. Véase Anexo 2, infra. 7 Los resultados del mapeo realizado se encuentran en archivo adjunto. 23 4.2 ANÁLISIS DE EXPEDIENTES Y ESTADÍSTICA DESCRIPTIVA En el presente apartado se incorporan una serie de datos estadísticos con el propósito de explicar el comportamiento de la oferta y la demanda de servicios judiciales en materia administrativa en el estado. La información aquí reportada fue obtenida de la revisión de expedientes judiciales, así como de la estadística en materia de justicia administrativa que fue proporcionada por el OJA mediante archivo electrónico.8 4.2.1 DEMANDA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA La presente sección, que reporta y sistematiza la información recabada en materia de análisis de expedientes y estadística descriptiva, se encuentra dividida en dos secciones: demanda de tutela judicial y oferta de servicios judiciales. En la primera se describe los datos relacionados con el número de demandas que se presentan ante el OJA, la naturaleza del actor, la materia del acto impugnado, la autoridad responsable y la cuantía de los asuntos que se presentan. Por su parte, la sección sobre oferta incorpora las principales variables relacionadas con la actuación del OJA. Así, se incorporan datos sobre duración promedio de los asuntos, el número y sentido de los fallos emitidos, la tasa de amparo que se interpone, el número y tipo de notificaciones que se realizan, así como los recursos presupuestarios y de personal con los cuales el OJA enfrenta sus cargas de trabajo. 4.2.1.1 DEMANDA DE TUTELA JUDICIAL El primer indicador identificado se refiere al número de asuntos que ingresan al OJA, es decir, las demandas que son presentas por la parte actora. Como se desprende de la siguiente tabla el número de éstas, en términos absolutos, presenta un incremento considerable en los últimos tres años, siguiendo la tendencia nacional. La siguiente tabla resume lo anterior, al mismo tiempo que incorpora los datos sobre admisiones, desechamientos y desistimientos. Estado Año Durango 2006 2007 2008 Demandas recibidas 443 504 514 Demandas admitidas 428 504 449 Demandas desechadas 22 23 56 Prevenciones Incompetencia Desistimientos 1,504 756 1,788 0 1 0 21 39 56 Así, para el año pasado (2008) se recibieron 514 demandas, de las cuales 449 fueron admitidas. Estos asuntos, sumados a los expedientes en trámite ingresados en años anteriores menos los desistimientos conforma la carga de trabajo que enfrenta el OJA. 8 La metodología correspondiente a la revisión de expedientes puede ser consultada en la sección metodología supra. 24 Por otro lado, el nivel de litigiosidad9, tal como se ilustra en la siguiente tabla, nos indica que por cada cien mil habitantes se presentan 34.06 demandas, mientras que los datos agregados nos indican que en el ámbito nacional se presentan 53.49 demandas por cada cien mil habitantes. Entidad Año Demandas recibidas Durango Agregado* 2008 2008 514 33,263 Población (Censo 2005) 1,509,117 62,187,296 Por cada PEA Demandas/ Demandas/ 100,000 (INEGI,2009) Pob PEA habitantes (Censo) 597,076 27,669,529 0.0003406 0.0005349 0.0008609 0.0012022 34.06 53.49 Por cada 100,000 habitantes (PEA) 86.09 120.22 *Los datos de la categoría "Agregado" contemplan la información de Aguascalientes, Campeche, Chiapas, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo Léon, Oaxaca, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. En relación a la naturaleza del actor, persona física o moral, los datos obtenidos del análisis de expedientes indican que las personas físicas son los principales usurarios del foro. Los datos se reportan en la siguiente gráfica. Distribución de expedientes por tipo de actor 93% 7% Persona física Persona moral 4.2.1.2 MATERIA En relación a las materias sobre las que versa la litigiosidad o las características de las reclamaciones en la jurisdicción el análisis de los expedientes arrojan los siguientes resultados: 9 Para fines del presente el nivel de litigiosidad es igual al cociente del número de demandas ingresadas entre la población total del Estado. El mismo cálculo se hizo considerando la población económicamente activa (PEA) y para ambos casos se presenta la proporción por cada cien mil. 25 Acto impugnado Crédito fiscal 41% Responsabilidad de servidores públicos 26% Boletas de sanción / tránsito Concesiones/licitaciones 11% 5% Otros 17% Porcentaje de menciones del acto impugnado del total de expedientes. El 14% de los expedientes presenta un segundo acto impugnado La categoría “Otros” contiene diversos conceptos: suspensión de ventas de bebidas alcohólicas, recurso de reconsideración, obra pública, etc., cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos. La desagregación de las principales categorías establecidas de acto impugnado señalan los siguientes resultados: Acto impugnado Servidores públicos Seguridad pública/ policía Responsabilidad de servidores públicos 19% 7% 4.2.1.3 ÓRGANOS A QUIEN CONCIERNE LA LITIGIOSIDAD En relación a la naturaleza de la autoridad demandada los datos del análisis de expedientes señalan que son las autoridades municipales las que presentan una mayor frecuencia de impugnación, casi tres de cada cuatro expedientes señalaban a autoridades municipales como autoridades responsables del acto impugnado. 26 Tipo de autoridad demandada 29% Estatal 71% Municipal En promedio, el número de autoridades demandas por expediente es de 2 Al profundizar el análisis de los datos obtenidos se desprende la siguiente mención de autoridades: Autoridad demandada Autoridad demandada (Primera mención) (Segunda mención) 46% 35% 8% 21% 18% 17% 10% 8% 11% 10% 7% 5% Transporte Otra PGJ Estatal Agua Ayuntamiento Finanzas Otra Municipal PGJ Agua Estatal La categoría “Otra” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes estimados significativos Ayuntamiento Finanzas 6% Tránsito y Vialidad Municipal El 73% de los expedientes presenta segunda mención de autoridades demandadas. La categoría “Otra” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes estimados significativos 4.2.1.4 CUANTÍA En relación a la cuantía de los actos impugnados se debe establecer que ésta presenta en general valores bajos. Como se desprende de la siguiente gráfica el 68% de los asuntos analizados presenten cuantías que oscilan entre los $46 y $2,500 pesos, y el 12% de los asuntos superaba los $100,000 pesos. Distribución de la cuantía en los expedientes 20% 12% [$46, $2,500] 68% [$2,500, $50,000] [$100,000, $3.5 mill.] El 61% de los expedientes presenta cuantía en los actos impugnados. 27 4.2.1.5 NIVEL DE APELACIÓN A continuación se reporta el número de recursos de revisión o su equivalente interpuestos. Estado Año Recursos de revisión interpuestos Recursos de revisión pendientes Durango 2006 2007 2008 55 417 136 0 0 0 4.2.2 OFERTA DE SERVICIOS JUDICIALES EN MATERIA ADMINISTRATIVA 4.2.2.1 DEFENSORÍA El área del tribunal encargada de brindar servicios de asesoría jurídica de forma gratuita reporta los siguientes datos estadísticos. Estado Año Durango 2006 2007 2008 Personas Consultas atendidas telefónicas Asuntos Demandas turnados a presentadas Demandas la en la oficialía admitidas defensoría de partes del jurídica tribunal 314 323 318 306 313 303 Material Materia fiscal administrativa 276 273 135 38 79 183 Tránsito Prevenciones Demandas desechadas 0 0 0 32 32 35 8 10 15 Por su parte, del análisis de expedientes se desprende que el 41% de los asuntos revisados fueron beneficiarios de los servicios de esta área del tribunal. La demanda se presentó por la defensoría de oficio 59% 41% No Sí 28 En relación al tipo de asuntos que se presentan a través de la defensoría de oficio, los datos del análisis de expedientes indican lo siguiente: Como se desprende de la gráfica anterior la mayoría de los asuntos atendidos por la defensoría de oficio corresponde a la categoría de “crédito fiscal”. 4.2.2.2 SUSPENSIÓN En lo relacionado a la suspensión del acto impugnado los datos obtenidos del análisis de expedientes señalan los siguientes resultados: Se concedió la suspensión Durango 9% Nacional 3% 57% 34% 4% 12% 30% 51% Sí. Con efectos restitutorios Sí. Mantener las cosas en estado que guardan No No aplica Por su parte, el cruce entre la solicitud y resultado de la suspensión arroja los siguientes datos. 29 Distribución del acto impugnado por el tipo de concesión en la suspensión 25% 13% 20% 17% 39% 15% 12% 10% 8% 6% 5% 5% 0% Crédito fiscal Responsabilidad de servidores públicos Otro Sí. Con efectos restitutorios Sí. Mantener las cosas en estado que guardan No se solicitó La categoría “Otro” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular cifras estimadas significativas 4.2.2.3 TIEMPOS PROCESALES La duración promedio de los asuntos analizados en muestra fue de 231 días hábiles. La siguiente gráfica compara los tiempos observados en la muestra estatal con los obtenidos de la muestra nacional, segmentados en las siguientes etapas: Admisión: Periodo entre la presentación y la admisión de la demanda. Audiencia: Periodo entre la fecha de admisión y la fecha de celebración de la audiencia. Sentencia: Periodo entre la celebración de la audiencia y la fecha de emisión de la sentencia. Notificación: Periodo entre la emisión y la notificación de la sentencia. Recurso de revisión: Periodo entre la presentación y resolución del recurso. Duración promedio (días hábiles) 231 206 165 149 145 125 88 83 9 14 Admisión Audicencia Sentencia Promedio nacional Notificación Rec de revisión Durango 30 Por su parte, la distribución de la duración total promedio de los asuntos tiene la siguiente distribución: Duración total del proceso (días hábiles) Estado 2 a 120 121 a 240 241 a 360 361 a 480 Durango 38.07 34.95 27.27 44.78 21.59 10.76 11.93 Agregado nacional 481 a 600 601 a 1287 Otros Suma 1.14 9.51 100 100 El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Adicionalmente, se cruzó la duración de los procesos con el tipo de acto impugnado y los resultados son los siguientes: Duración del proceso por acto impugnado (promedio en días hábiles) 263 114 Crédito fiscal 300 351 133 Boletas de sanción/ tránsito Responsabilidad de servidores públicos Concesiones/licitaciones Otros La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular cifras estimadas significativas 4.2.2.4 FALLOS En relación al sentido de las sentencias pronunciadas en el periodo se observa una muy alta tasa de nulidad y una mínima tasa de validez del acto impugnado. La siguiente gráfica ilustra la comparación entre los datos individuales del OJA y los promedios y totales nacionales10. 10 Promedio nacional está integrado por los datos proporcionados por los estados de: Aguascalientes, Chiapas, Colima, Distrito Federa, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. 31 Sentido de sentencias pronunciadas Estado Durango Agregado Año Total Sentencias pronunciadas Nulidad Validez Sobreseimientos 2006 2007 2008 2006 2007 2008 183 474 373 23,126 24,357 26,767 179 273 343 17,572 18,264 21,302 4 240 14 2,640 3,175 2,542 41 28 19 2,783 3,195 3,320 Nulidad % Validez % 98% 58% 92% 81% 77% 79% 2% 51% 4% 12% 13% 9% Sobreseimientos % 22% 6% 5% 13% 13% 12% En los asuntos tramitados a través de la defensoría también se observa también una alta tasa de nulidad y una muy baja tasa de validez de los actos impugnados. Estado Año Nulidad Validez Sobreseimientos Durango 2006 2007 2008 96 372 255 2 7 5 15 8 17 Nulidad (%) 85 96 92 Validez (%) 2 2 2 Sobreseimientos (%) 13 2 6 Finalmente, se presentan los datos obtenidos del análisis de expedientes y nuevamente es destacable la muy alta tasa de nulidad del acto impugnado. Sentido del fallo de primera instancia 55% 6% Validez 11% Nulidad. Para efectos 14% 14% Sobreseimiento. Sobreseimiento. Total Parcial Nulidad. Lisa y llana 4.2.2.5 APELACIÓN DE FALLOS En relación con la impugnación de fallos emitidos, los datos del análisis de los expedientes indican que es el actor quien más presenta el recurso. 32 Parte que recurre 33% 67% Actor Autoridad demandada Por su parte en relación al sentido del recurso los datos obtenidos marcan una alta tasa de confirmación de los fallos de primera instancia. Sentido del fallo del recurso de apelación 54% 25% Confirma Modifica 21% Revoca Al cruzar los datos del sentido del recurso con el acto impugnado obtenemos los siguientes resultados. 33 Sentido del fallo del recurso de apelación por acto reclamado 23% Crédito fiscal 25% 13% Responsabilidad de servidores públicos Boletas de sanción / tránsito 6% Concesiones /licitaciones 6% 7% Otros 0% Confirma 7% 14% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% Modifica Revoca La categoría “Otros” contiene diversos conceptos cuya evidencia estadística no es suficiente para calcular porcentajes de estimación significativos. Finalmente, se cruzaron los datos del sentido del fallo con la duración del proceso y se obtuvieron los siguientes resultados. Duración del proceso de acuerdo al sentido del fallo del recurso de apelación (promedio en días hábiles) Revoca 183 Modifica 187 Confirma 111 58 156 0 50 56 100 150 200 250 300 Periodo entre la presentación de la demanda y la fecha de notificación de la sentencia Periodo entre la fecha de presentación del recurso de apelación y la fecha de su resolución 4.2.2.6 AMPARO Los datos de los expedientes revisados arrojan que sólo el 11% de los fallos emitidos fueron impugnados mediante el amparo. 34 Se presentó amparo contra la sentencia definitiva 11% 89% No Sí Adicionalmente, se presenta en la siguiente gráfica el número de demandas admitidas11, sentencias pronunciadas12 y amparos tramitados13 y así como los datos para el promedio y total nacional. Demandas Admitidas 1862 514 79 14 373 1593 Amparos Sentencias Promedio Nacional Total Nacional 2008 Durango 2008 Durango Demandas Admitidas Sentencias Amparos 35245 514 25480 373 1071 14 11 La sumatoria de demandas entrantes se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas. 12 La sumatoria de sentencias pronunciadas se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas, Zacatecas. 13 La sumatoria de juicios de amparo interpuestos se hizo tomando en cuenta los datos proporcionados por los Estados de: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Colima, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Nuevo León, Querétaro, Sinaloa, Tamaulipas y Zacatecas. 35 4.2.2.7 NOTIFICACIONES Hoy en día una cantidad importante de recursos de los OJAs se destina a la tarea de notificar. Como se desprende del siguiente diagrama la labor de notificar es una de gran proporción. Notificaciones personales Parte actora 13,167 Parte demandada 6,555 Tercero perjudicado 0 19,722 Notificación 22,612 Notificaciones por lista 2,890 36 4.2.2.8 MAPA DE FLUJO CON ESTADÍSTICA Cargas de trabajo 2008 Desistimiento Tercero perjudicado Presentación de escrito Demandado Presentación de contestación 56 desestimientos Nulidad 449 demandas admitidas Admitir Demandante Demanda con ofrecimiento de pruebas y anexos Suspensión Y O Prevenir Contestación Celebración de audiencia y emisión de fallo 445 Audiencias celebradas 327 suspensiones Admisión de la demanda 2a Instancia 343 casos O 136 recursos interpuestos Y/O Validez O Amparo Y/O 14 amparos interpuestos 14 casos 373 sentencias Sobreseimiento 514 demandas recibidas Cumplimiento de sentencia Cumplimiento de sentencia Notificación Notificación Archivo Archivo Notificación 19 casos Desechar 56 demandas desechadas Y Archivo Notificación 0 casos de incompetencia 37 5. DIMENSIÓN ORGANIZACIONAL El presente documento contiene los resultados del análisis organizacional realizado a partir de la información documental recabada a través de los cuestionarios diseñados, información pública, así como hallazgos de las visitas de campo realizados. 5.1 ANÁLISIS DE LAS ESTRUCTURAS ORGÁNICAS El análisis de la estructura orgánica describe al OJA en función a su naturaleza y al número de instancias con las que cuenta; de igual forma, siguiendo los resultados del diagnóstico nacional, se plantea una clasificación o tipología de tres estructuras organizacionales genéricas que dimensionan a las estructuras de los OJA conforme a los organigramas vigentes durante el 2008 proporcionados para este análisis; y por otro lado, la relación entre dichos modelos de organización y diferentes indicadores de desempeño como son su tamaño en términos de personal y en términos de juicios que reciben. En la actualidad existen 29 Órganos de Justicia Administrativa en el país que se encuentran distribuidos en dos tendencias conforme a su naturaleza14: pudiendo ser órganos autónomos, incorporados en el Poder Ejecutivo; o bien, como órganos en el Poder Judicial. La distribución nacional es la siguiente: Distribución nacional de OJA en función de su naturaleza 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 Autónomo Baja California Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Estado de México Michoacán Nayarit Nuevo León Oaxaca Querétaro San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Yucatán 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Poder Judicial Aguascalientes Baja California Sur Campeche Chiapas Hidalgo Jalisco Morelos Quintana Roo Tlaxcala Veracruz Zacatecas 14 Naturaleza: Determinada a partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. y conforme a la Plantilla base. 38 En lo que respecta a las instancias con las que cuenta cada OJA15 se identifica que la distribución es casi equitativa, los órganos que son de índole binstancial representan el 55%, mientras que el 45% restante es de tipo uninstancial. A continuación se presenta la distribución nacional de los OJA en función a las instancias con las que cuentan. Distribución nacional de OJA en función de sus instancias 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 Unistancial Aguascalientes Baja California Colima Michoacán Morelos Quintana Roo San Luis Potosí Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Yucatán Zacatecas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 Binstancial Baja California Campeche Chiapas Distrito Federal Durango Estado de México Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Nayarit Nuevo León Oaxaca Querétaro Sinaloa Veracruz A partir de los organigramas obtenidos en el levantamiento documental realizado en el diagnóstico nacional, se pudieron identificar características genéricas respecto a la estructura organizacional de los diferentes OJA. Dichas características genéricas, que permiten agrupar los diferentes tipos de estructuras orgánicas en 3 tipos genéricos, parten de los elementos que integran la estructura, entre dichos elementos se encuentran: la centralización de su operación, la especialización de funciones y la organización en unidades segmentadas. Para fines comparativos en función a su estructura orgánica, los OJA se pueden clasificar bajo tres esquemas genéricos de estructura. A partir del alcance en la variedad de sus puestos para cubrir las funciones organizacionales y operativas que requieren, se nombraron como estructura simple, mediana y compleja, con algunas variaciones y a partir de las siguientes características: 15 Instancias con las que cuenta cada OJA: Determinada a partir de la Plantilla base. 39 SIMPLE MEDIANA COMPLEJA La coordinación del OJA ocurre a partir de su representante máximo, ya sea el La coordinación del OJA ocurre a La coordinación del OJA partir de su representante Magistrado Presidente o el Pleno. ocurre a partir de su máximo, ya sea el Magistrado representante máximo, ya Presidente o el Pleno. sea el Magistrado El OJA se organiza de forma Presidente o el Pleno. segmentada, es decir, cuenta con unidades paralelas de operación: las El OJA puede o no organizarse de Salas auxiliares o Regionales. forma segmentada, aunque en su Generalmente son mayoría cuenta con unidades estructuras con línea de paralelas de operación: las Salas reporte directo hacia el Cuentan con pocos empleados auxiliares o Regionales. Magistrado. administrativos, pero aumenta el número de empleados en nivel medio, e.g. al ser más salas aumenta el número Este tipo de estructuras cuentan Cuentan con pocos de Magistrados y/o Secretarios. con empleados administrativos al empleados administrativos y igual que con mayor número de de nivel medio. empleados en nivel medio. Su personal sigue concentrándose en funciones directamente ligadas con la Su personal se concentra en con personal operación de la materia del OJA, aunque Cuenta funciones directamente sobre todo puede combinar realizando también especializado, ligadas con la operación de distinguiendo a su personal funciones de soporte o apoyo (RH, la materia del OJA, aunque Contraloría, Informática, entre otros). conforme a las funciones de pueden combinar realizando procesos sustantivos, de su también funciones de personal de soporte o apoyo (RH, soporte o apoyo (RH, En este caso el reporte puede ser directo Contraloría, Informática, entre Contraloría, Informática, a un Magistrado, el responsable de cada otros). entre otros). sala, pero indirecto hacia el Magistrado Presidente o el Pleno. Tanto la supervisión de actividades, como las autorizaciones y órdenes de operación son directamente realizadas por el Magistrado Presidente o Pleno. Cada Magistrado de Sala tiene cierta autonomía, aunque se espera estandarice sus resultados y su operación conforme a la línea del Magistrado Presidente o Pleno. El reporte puede ser directo a un Magistrado, el responsable de cada sala, pero indirecto hacia el Magistrado Presidente o el Pleno, puesto que existen mayor número de niveles jerárquicos de reporte y áreas funcionales. Cabe mencionar que estas estructuras tipo son sólo una forma genérica propuesta de clasificación, no son idénticas a las estructuras actuales de cada OJA ni buscan ser limitativas, simplemente sirven de parámetro común para establecer comparaciones dentro del presente análisis. La siguiente tabla presenta la clasificación genérica de cada Entidad conforme a las características de la estructura de cada OJA presentados en presentados en su organigrama. OJA NATURALEZA Durango TCA ESTRUCTURA TIPO Compleja Está formado por varias salas y un área administrativa que sugiere funciones tanto técnicas como administrativas y de soporte. La estructura de tipo compleja, además de incrementar el alcance geográfico o de cobertura, comprende también puestos específicos para cubrir las funciones de soporte o apoyo. La imagen siguiente brinda una imagen genérica de este tipo de estructura. 40 Estructura Compleja La estructura tipo o diseño organizacional que elige cada OJA al organizarse lo va determinando la evolución y complejidad que va teniendo, así como a las necesidades de descentralizar su operación y especializar sus funciones ya sea en procesos sustantivos o de soporte; por ende existen Órganos productivos en los tres tipos de estructuras. Por otro lado, el análisis de la relación existente entre la plantilla de cada OJA o su personal operando16 y el número de juicios17 que se atienden nos permiten una aproximación a su productividad18 en términos de promedio de juicios atendidos por personas19 que laboran en el mismo. Los datos obtenidos son los siguientes: Distribución nacional de juicios atendidos por persona Durango Plantilla total Juicios recibidos Juicios por persona 25 650 26 Promedio nacional 29 Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, informes de labores de los años 2008 y 2009. 16 Personal operando: Se refiere al número total de personal que labora en cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), incluyendo personal jurisdiccional y administrativo, reportado en la sección de datos generales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 17 Número de juicios: Se refiere al número de demandas recibidas en el 2008, cifra reportada en el resumen anual de actividades de cada OJA conforme a la estadística básica solicitada. 18 La forma más simple de calcular la productividad de un tribunal es la que resulta de dividir las entradas (demandas ingresadas) o las salidas (sentencias) por el número de personas que trabajan en la institución. 19 Promedio de juicios atendidos por personas: Se refiere al indicador calculado entre el número de juicios y el personal operando en cada OJA. Cabe mencionar que para este análisis no se diferenció el personal jurisdiccional del administrativo, de manera que el promedio de juicios atendidos por personas contempla la totalidad del personal del OJA. 41 Así, la productividad del tribunal es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en la siguiente gráfica. Otro análisis realizado en función a las estructuras orgánicas de los tribunales fue el de la relación entre el número de salas20 con las que cuenta cada tribunal y el promedio de juicios atendidos por sala21. Obteniendo un promedio nacional de 566 juicios atendidos por sala al año22. Distribución nacional de juicios atendidos por sala. Salas (Regionales, Superiores, Supernumerarias). Durango 3 Promedio nacional Juicios recibidos Juicios atendidos por sala 650 217 566 Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, Reporte Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. respecto a la naturaleza de los OJA. La siguiente tabla muestra la relación entre el número de asuntos que cada magistrado atiende. 20 Número de salas: Se refiere al número de salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir del documento sobre la naturaleza de los OJA presentado por la Asociación de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos A.C. 21 Promedio de juicios atendidos por sala: Cifra calculada a partir del número de juicios entre el número de salas reportados por cada OJA. 22 Promedio Nacional de juicios atendidos por sala: Se refiere a la cifra representada por el promedio de los promedios de juicios atendidos por sala de cada OJA. Para este análisis se consideró como salas unitarias a los OJA que son parte de algún Tribunal de Justicia Superior e.g. Baja California Sur, Campeche y Tlaxcala. 42 Distribución Nacional de Juicios promedio atendidos por los magistrados de los OJA Durango Magistrados por OJA Juicios recibidos 3 650 Juicios atendidos por magistrado 217 342 Promedio nacional Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, organigramas de los tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009. Así, la productividad por magistrado es inferior al promedio nacional, tal como se muestra en la siguiente gráfica. Finalmente, se estableció la relación existente entre el número de magistrados y algunas variables. En particular se calcularon los siguientes cocientes: Población entre número de magistrados; Población económicamente activa (PEA) entre número de magistrados, y Cobertura geográfica de la jurisdicción (territorio estatal en km2) entre número de magistrados. Estado Durango Agregado Nacional Total de Magistrados 3 106 PEA Población (Segundo trimestre (Censo 2005) del 2009) 1,509,117 73,987,642 597,076 33,123,117 Territorio 2 (km ) 119,648 1,075,184 Población/ PEA/Número Km 2 /Número Número de de de magistrados magistrados magistrados 503,039 697,997 199,025 312,482 39,883 10,143 El agregado nacional está compuesto por los datos levantados en los estados de: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Durango, Guanajauto, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. Por otra parte, se replica el análisis realizado para el caso de los magistrados y se calcula la relación existente entre secretarios por OJA23 y Juicios recibidos. 23 Secretarios por OJA: Se refiere al número total de secretarios de las salas regionales o auxiliares de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA), reportado en la sección de datos generales del 43 Distribución nacional de juicios promedio atendidos por los secretarios de los OJA Durango Secretarios por OJA Juicios recibidos Juicios atendidos por secretario 3 650 217 Promedio nacional 170 Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados, organigramas de los tribunales vigentes en los años de 2008 y 2009. 5.2 ANÁLISIS CURRICULAR DEL PERSONAL CLAVE DE LOS OJA El análisis realizado al perfil del personal de los Órganos de Justicia Administrativa (OJA) se enfoca al puesto de los magistrados. Este análisis aborda los requisitos legales para ocupar el cargo de magistrado24. Partiendo del análisis legal se realizó también un análisis de los perfiles actuales conforme a la currícula de los magistrados en funciones25, especialmente abarcando nivel de escolaridad, actualización y características generales de experiencia y su relación con el número de juicios atendidos por OJA y por magistrado, así como con el tamaño del OJA en cuanto cobertura geográfica (en términos de salas si se trata de un tribunal) y presupuesto asignado por cada Órgano de Justicia Administrativa26. En cuanto a la descripción demográfica de la muestra de magistrados se consideraron las distribuciones en cuanto a género y edad a partir de una muestra de 23 Órganos de Justicia Administrativa que entregaron los cuestionarios y fichas curriculares de sus magistrados. Partiendo de dicha información, se identificó que la edad promedio de los magistrados a nivel nacional es de 53 años, con un rango que oscila entre 38 y 67 años. La siguiente gráfica muestra la distribución de edad por OJA. Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 24 Requisitos legales para ocupar el cargo de magistrado: Determinados conforme a los requisitos para ser magistrado del tribunal, tomando como fuente la matriz de perfiles y funciones. 25 Currícula de los magistrados en funciones: Información obtenida a partir de la ficha curricular de funcionarios judiciales, en el caso del género de cada Magistrado se obtuvo de la sección de datos generales, entregada por cada OJA como parte del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional. 26 Presupuesto asignado: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008 reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir los informes de labores de 2008 reportados por los OJA, o publicados en el portal de internet. 44 Por su parte, la distribución de género de los magistrados a nivel nacional es representada por 74% masculino y 26% restante femenino. La siguiente gráfica muestra la distribución específica de este OJA. Tabla de género de magistrados por OJA Durango Total nacional F M Total 1 31 2 86 3 117 Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. A partir de la currícula recibida por parte de los magistrados, se realizó un análisis para identificar la relación existente entre el perfil educativo, nivel de escolaridad y actualizaciones, de estos actores clave de los OJA y su relación con el desempeño de cada órgano. Para identificar las posibles relaciones entre el nivel de escolaridad de los actores clave, en este caso los magistrados, y el desempeño de los OJA; se analizó en primera instancia la distribución nacional de magistrados de acuerdo a su nivel de escolaridad (distribución de escolaridad por OJA27). Para el caso que nos ocupa los datos obtenidos son los siguientes: Distribución de escolaridad de los magistrados por OJA. Escolaridad Durango Magistrados por OJA Licenciatura Maestría 3 2 1 Doctorado Nomenclatura: Los campos vacíos se deben a información no proporcionada 27 Distribución de escolaridad por OJA: Representa el número de magistrados a nivel nacional por grado académico (licenciatura, maestría o doctorado). Distribución considerada a partir de la escolaridad reportada por cada magistrado que entregó su ficha curricular como parte del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 45 Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. Escolaridad de los magistrados y relación con los juicios atendidos en promedio. Escolaridad Licenciatura Maestría Doctorado Durango 2 1 Total nacional 48 41 Clasificación de escolaridad Juicios atendidos por magistrado 1 171 11 342 En lo que respecta al rubro de clasificación de escolaridad, 1 se refiere a nivel licenciatura, 2 a nivel maestría y 3 a nivel doctorado, asignados conforme a la mayoría de magistrados registrados con el nivel de escolaridad. Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. Por otra parte, se analizó los niveles de actualización que los magistrados mantienen. Los datos específicos son los siguientes: Distribución de actualizaciones de magistrados por cada OJA. Durango Magistrados por OJA Cursos / Diplomados / Conferencias / Etc. Porcentaje de Magistrados que se actualizan 3 3 100% El indicador de Actualizaciones se refiere al número de magistrados por Tribunal que manifestó mantenerse actualizado a través de cursos, diplomados, talleres, conferencias, etc. Fuentes: Cuestionarios y fichas curriculares solicitados a los tribunales y/o salas de los Estados. 5.3 ANÁLISIS DE PRÁCTICAS EN MATERIA DE ORGANIZACIÓN Este análisis abarca el análisis de las prácticas de cada Órgano de Justicia Administrativa (OJA) en cuanto a los procesos de recursos humanos y al uso de tecnología como práctica organizacional. Por una parte se identifican las características generales en cuanto al uso de tecnología28 (PC’s, redes, programas y sistemas) por OJA; así como las relaciones existentes entre procesos de desempeño individual (remuneración, evaluación e incentivos) de los magistrados29 con respecto al desempeño del OJA a su cargo. 28 Características generales en cuanto al uso de tecnología: se refiere a la información respecto al número de PC’s, uso de redes, sistemas o programas, digitalización de expedientes, entre otros datos, obtenidos de la sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 29 Procesos de desempeño individual de los magistrados: Se refiere a los mecanismos y criterios utilizados para evaluar el desempeño de los magistrados y/o jueces del tribunal, así como los mecanismos institucionales de incentivos, reportados en la sección de evaluación del desempeño del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 46 En relación al uso de tecnología como práctica organizacional, se calculó la proporción de PC’s utilizadas por persona30, y se identificó la existencia de redes internas y externas31. Al respecto, se encontró lo siguiente: Distribución de uso de tecnología por OJA OJA Plantilla total PC's por tribunal Promedio PC's por persona Durango 25 24 0.96 Red interna Red interna relacionada con otras redes estatales o nacionales 2 Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No. Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. En relación al tipo de programas utilizados, así como las funciones que desempeñan, se encontró lo siguiente: Sistemas o programas diseñados para los OJA y actividades para las que son utilizados OJA Sistemas o programas diseñados para el TCA Durango 2 Gestión de asuntos Estadística Comunicación interna Comunicación con los usuarios Consulta de legislación Consulta de decisiones judiciales Ayuda a la elaboración de sentencias Otros Nomenclatura: Espacios en blanco se deben a falta de información; 1 = Si; 2 = No; OP = Oficialía de Partes; A = Administrativos. Fuentes: Sección de infraestructura y tecnologías de la información del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. En cuanto a los procesos de desempeño individual y por OJA, se identificó que en lo general no existe regulación en cuanto a qué parámetros considerar para designar la proporción de la retribución, o incrementos de la misma, en relación a variables como el presupuesto total del OJA, tamaño o alcance geográficos de los mismos o algún otro factor ligado a la productividad del Órgano. En relación a los recursos presupuestarios con los que cuenta el tribunal, los datos reportados para los últimos años son los siguientes: Estado Durango Año Presupuesto 2006 $3,859,834.00 $4,199,985.00 $4,452,931.00 2007 2008 30 Proporción de PC’s utilizadas por persona: Se refiere a la división del número de PC’s entre la plantilla total reportadas por cada OJA en la sección de infraestructura y tecnologías de la información y en la sección de datos generales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. 31 Por red externa se entiende la infraestructura que permita realizar interconexiones a otras redes de información, ya sean estatales o nacionales. 47 Por su parte, la siguiente tabla resume el monto de presupuesto para el año 2008, así como su relación con el producto Interno bruto Estatal (PIBE). ESTADO Durango Población (censo 2005) 1,509,117 PEA (INEGI,2009) 597,076 PIBE 2007 $128,844,000 Presupuesto 2008 $4,452,931 Prep. como % del PIBE 3.46% Pa ra ha cer es te ca l cul o s e contempl a ron el pres upues to ejerci do por l os Órga nos Judi ci a l es Admi ni s tra ti vos pa ra 2008 y el PIBE 2007 en mi l l ones de pes os y en va l ores corri entes y a preci os de 2003. La siguiente gráfica muestra la distribución de los sueldos promedio por magistrado32, permitiendo observar que el máximo sueldo registrado es de $143,162.80 en el DF, y el sueldo mínimo registrado es de $31,029.00 en Yucatán; por su parte el promedio nacional de sueldo por magistrado33 es de $76,855.20. Una de las labores importantes en la gestión de los Órganos de Justicia Administrativa es incrementar la productividad desde el punto de vista financiero, en estos términos un indicador importante para el desempeño individual de los magistrados, sería vincular el costo promedio por juicio34 en función al presupuesto asignado. El detalle al respecto de la distribución de los costos promedio por juicos es el siguiente: 32 Sueldos promedio por magistrado: Indicador calculado a partir de la percepción mensual bruta de los magistrados (en su caso, el promedio) reportado en la sección de datos presupuestales del Cuestionario de diagnóstico del funcionamiento del sistema de impartición de justicia en materia administrativa a nivel nacional presentado por cada OJA. En caso de no haber presentado este dato, la información se complementó a partir de la nómina 2008 reportada por los OJA, o publicados en el portal de internet. 33 Promedio nacional de sueldo por magistrado: Cifra que representa el promedio de los sueldos promedio por magistrado de los Órganos de Justicia Administrativa que fungieron como muestra para este cálculo puesto que reportaron el sueldo promedio de sus magistrados. 34 Costo promedio por juicio: Se refiere a la cifra del presupuesto total asignado al tribunal en el 2008, reportado en la sección de datos presupuestales, entre al número de demandas recibidas en el 2008, reportada en el resumen anual de actividades de cada OJA. 48 Gráfica del costo promedio por demanda recibida. Durango Presupuesto Demandas recibidas $ 4,452,931.00 650 Promedio nacional Costo por demanda recibida $ 6,850.66 $ 21,055.87 Fuentes: Cuestionarios con datos presupuestales y estadística básica de juicios solicitados a los tribunales y/o salas de los estados, informes de labores de los años 2008 y 2009, reportes de presupuesto asignado y ejercido a los tribunales en los años 2008 y 2009. Por último, se identifica que el tribunal mantiene un costo promedio por demanda recibida inferior al promedio nacional, tal como se ilustra en la siguiente gráfica: 49 6. ANEXOS 6.1 ANEXO 1 MAPA DE SUPRASISTEMA N1.1 Suprasistema Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Durango Constituyente Permanente Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Autoridad Demandas Demandante Demandas Mercado Laboral Personal Proveedores Equipos, Materiales, Servicios e Infraestructura. Gobierno Presupuesto Congreso de la Unión Congreso del Estado de Durango Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Durango Código de Justicia Administrativa para el Estado de Durango Código de Procedimientos Civiles del Estado de Durango Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Durango Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y de los Municipios de Durango Ley de Amparo Autoridades Fallos Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Durango Terceros perjudicados Criterios de Interpretación Pruebas Pruebas Criterios de Interpretación Terceros Perjudicados Partes Implicadas Poder Judicial Federal Demandantes Autoridades y Sociedad 50 6.2 ANEXO 2 CADENA DE VALOR N2.1 Cadena de Valor Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Durango N3.7 Planeación N3.1 Trámite de primera instancia N3.2 Trámite de segunda instancia N3.3 Cumplimiento de sentencia N3.4 Trámite de Suspensión N3.5 Trámite de Amparo N3.6 Notificación N3.8 Asesoría y Defensa Jurídica N3.9 Archivo N3.10 Ejercicio del Presupuesto N3.11 Administración de Materiales y Servicios Generales N3.12 Administración de Recursos Humanos N3.13 Administración de Tecnología de Información N3.14 Administración de acceso a la información (Transparencia) 51 7. 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