S.Saenz_MDUT 2012 - Observatorio del Desarrollo Urbano y

Transcripción

Operación de proyectos urbanos estratégicos para la
recuperación de la ciudad construida.
Un análisis de las figuras institucionales de gestión y de la
importancia de su aplicación en Medellín
Proyecto final de investigación
Responsable : Sara Sáenz Uribe
Tutor: Eduardo Rodríguez Villaescusa
Máster en Desarrollo Urbano y Territorial
Gestión y transformación de las ciudades en países en desarrollo
Universidad Politécnica de Cataluña
Barcelona
2012
Índice
Introducción .......................................................................................................... 6 1. Aproximación al concepto de figura institucional de gestión de proyectos
urbanos estratégicos para la recuperación de la ciudad construida ………......10 1.1 Nuevo enfoque para la planificación de las ciudades ................................ 10 1.2 Proyectos estratégicos para la recuperación de la ciudad construida ....... 11 1.3 Figuras institucionales de gestión de proyectos estratégicos .................... 13 1.4 Aproximación conceptual: consorcios, fideicomisos, fundaciones,
sociedades de economía mixta y sociedades públicas ...................................... 15 1.4.1 Consorcio ............................................................................................. 15 1.4.2 Fideicomiso .......................................................................................... 16 1.4.3 Fundación ............................................................................................ 17 1.4.4 Sociedad de economía mixta ............................................................... 18 1.4.5 Sociedad pública .................................................................................. 19 2. Revisión de experiencias internacionales.................................................... 22 2.1 Proyectos urbanos para la recuperación de la ciudad construida .............. 22 2.1.1 Proyecto Eix Macià en Sabadell, España ............................................ 22 2.1.2 Programa de Regeneración y Desarrollo integral del Centro Histórico
de México ........................................................................................................ 25 2.1.3 Proyecto de Regeneración Urbana Malecón 2,000, Guayaquil,
Ecuador….. ...................................................................................................... 27 2.1.4 Proyecto de Recuperación del Centro Histórico de Quito, Ecuador .... 29 2.1.5 Proyecto de Recuperación del Antiguo Puerto Madero en Buenos
Aires, Argentina ............................................................................................... 32 2.2 Análisis comparativo de la estructura institucional de las empresas ......... 34 2.3 Análisis comparativo de los modelos de negocio de las empresas ........... 35 2
2.4 Algunas lecciones para la estructuración de figuras institucionales de
gestión................................................................................................................. 39 3. Hacia la recuperación de la ciudad construida en Medellín ........................ 45 3.1 Situación actual de Medellín: crecimiento periférico expansivo y abandono
de la ciudad construida ....................................................................................... 45 3.2 Plan Director BIO 2030: propuesta para la recuperación de la ciudad
construida............................................................................................................ 51 3.3 Del plan al proyecto urbano: hacia la construcción de una figura
institucional de gestión para la recuperación de la ciudad construida ................ 53 4. Reflexiones finales: conclusiones y recomendaciones… ........... …………..55 3
Ilustraciones
Ilustración 1 Fotos Eix Macià Sabadell ................................................................. 24 Ilustración 2 Fotos Centro Histórico de México ...................................................... 26 Ilustración 3 Fotos Malecón 2000, Guayaquil ........................................................ 28 Ilustración 4 Fotos Centro Histórico de Quito ......................................................... 31 Ilustración 5 Fotos Proyecto Puerto Madero .......................................................... 33 Ilustración 6 Foto vista general de Medellín ........................................................... 45 Ilustración 7 Plano del Valle de Aburrá .................................................................. 47 Ilustración 8 Foto vista del Valle de Aburrá ............................................................ 47 Ilustración 9 Plano del crecimiento expansivo e insostenible en ladera en Medellín
........................................................................................................................ 48 Ilustración 10 Plano de la subutilización del corredor del río en Medellín............. 49 Ilustración 11 Foto proceso de expansión incontrolada de ladera en Medellín ..... 50 Ilustración 12 Foto potencial de lotes cerca del río en Medellín ............................ 50 Ilustración 13Plano ámbitos de intervención en el escenario río. .......................... 52 4
Tablas
Tabla 1 Cuadro comparativo entre las 5 figuras institucionales de gestión de
proyectos urbanos ........................................................................................... 21 Tabla 2 Datos del Proyecto Eix Macià, Sabadell .................................................. 23 Tabla 3 Datos del Proyecto de Regeneración del Centro Histórico de México..... 27 Tabla 4 Datos del Proyecto Malecón 2000 ........................................................... 29 Tabla 5 Datos del Proyecto Centro Histórico de Quito.......................................... 30 Tabla 6 Datos del Proyecto Puerto Madero .......................................................... 32 Tabla 7 Cuadro comparativo entre las estructuras institucionales de las empresas
analizadas ....................................................................................................... 37 Tabla 8 Cuadro comparativo de los modelos de negocio de las empresas
analizadas ....................................................................................................... 38 Tabla 9 Cuadro síntesis de las lecciones para la estructuración de figuras
institucionales de gestión. ............................................................................... 44 5
Introducción
El nuevo escenario económico y político internacional, la descentralización y las
nuevas responsabilidades adquiridas por los gobiernos locales, las dinámicas
poblacionales, entre otros factores, han inducido nuevas tendencias en el
crecimiento urbano. Entre las transformaciones experimentadas se destacan los
procesos de crecimiento de las ciudades hacia la periferia y de abandono y
subutilización de la ciudad construida, esto es, de los centros históricos y de áreas
urbanas centrales (sean residenciales, industriales, ferroviarias, militares, espacios
intersticiales o bolsas de terreno), con alto potencial de desarrollo y bien dotadas
de infraestructuras y servicios públicos urbanos.
Si bien el crecimiento urbano compacto basado en la recuperación 1 de áreas
ubicadas en medio de zonas urbanas consolidadas que han perdido funcionalidad,
o que se encuentran deterioradas o subutilizadas, es más eficiente desde la
perspectiva de la sociedad, incentivos como un menor costo en la tierra, evitar
negociaciones complejas con múltiples actores y las preferencias de los
consumidores por ubicar su vivienda en las afueras de las ciudades, hacen que el
crecimiento en extensión sea más eficiente desde el punto de vista privado, por lo
que actualmente las fuerzas del mercado están induciendo un crecimiento urbano
periférico que se contrapone al retorno a la ciudad construida.
Estos fenómenos generan altos costos económicos, ambientales y sociales. Por
ejemplo, la ocupación de nuevo suelo requiere ampliar el suministro de los
servicios de transporte, de espacios públicos, de seguridad ciudadana, de
equipamientos y de servicios como agua, luz, gas, alcantarillado, recolección de
basura y alumbrado, y el costo por habitante de proporcionar esos servicios crece
a medida que aumenta el área y disminuye la densidad poblacional servida.
También, el crecimiento en extensión genera externalidades negativas en términos
de contaminación y congestión debido al incremento de los desplazamientos del
transporte privado.
A raíz de ello, desarrollar proyectos urbanos para la recuperación de la ciudad
construida, representan un reto y una oportunidad importante para el desarrollo
sostenible de las ciudades.
Un factor fundamental para adelantar estos proyectos es disponer de una
adecuada figura institucional de gestión, es decir, una estructura administrativa
independiente al gobierno local, con autonomía técnica, presupuestal y
1
En este trabajo se entiende por recuperación “el proceso a través de cual se promueve el mejor
uso en términos sociales y económicos de una zona urbana central que padece deterioro social,
económico y físico e infrautilización de sus activos, edificios, suelos, infraestructuras o espacios
públicos (Rojas, 2004: 17)
6
administrativa, encargada de llevar a cabo todas las acciones conducentes al logro
del mismo2.
La experiencia internacional ha evidenciado que la dimensión del reto que esto
representa generalmente supera la capacidad de las oficinas de gestión de
proyectos de los gobiernos locales. Ello se debe a que la recuperación de la
ciudad construida requiere de intervenciones de gran escala y de largo plazo, que
se extienden casi siempre más allá de la duración del mandato de los gobiernos,
que en muchos casos sobrepasan los límites territoriales de los municipios y que
requieren no sólo de la participación, sino también de una presencia prominente
de los privados, con articuladas formas de asociación financiera, de gestión y de
evaluación de los beneficios y costos. La fragilidad de la estructura institucional
municipal generalmente repercute en la inestabilidad de funcionarios y técnicos,
ocasionando una falta de continuidad en el trabajo, un gerencia inapropiada y una
débil coordinación entre los diferentes niveles administrativos (Jordán y Simioni,
2003). Por esto, se requieren nuevas estructuras administrativas más flexibles, no
sólo en términos de captación de capitales para invertir, sino también de
relaciones y procedimientos, que no dependan de los tiempos políticos y que
tengan estabilidad presupuestal y de gestión (Jordán y Simioni, 2003).
Si bien internacionalmente ha habido esfuerzos valiosos en el diseño de
esquemas institucionales autónomos y eficientes para la transformación de las
ciudades, falta mucho por avanzar en esta materia, especialmente en los países
en desarrollo. Han sido pocos y aislados los casos en los que se han
implementado, existe poca reflexión académica sobre el tema y son escasos los
intentos de sistematización de diferentes experiencias.
Dada la importancia del tema, en el marco del Máster en Desarrollo urbano y
territorial. Gestión y transformación de ciudades en países en desarrollo, el
siguiente estudio busca contribuir a ampliar el conocimiento que se tiene sobre las
figuras institucionales de gestión desde dos dimensiones: desde lo conceptual y
desde lo empírico. En primer lugar, a partir de la revisión de la literatura existente,
se busca presentar una aproximación al concepto de figura institucional de gestión
con miras a entender qué son, en qué contexto de la planificación surgen, en qué
reside su importancia para la recuperación de la ciudad construida, cuáles son las
figuras más comúnmente utilizadas y cuáles han sido los casos internacionales
más representativos en las que han sido empleadas. Posteriormente, con el objeto
de aproximarse al tema desde una mirada empírica, se presenta un análisis
comparativo de 5 experiencias internacionales de recuperación de la ciudad
construida en las que han sido implementadas figuras institucionales de gestión,
con el propósito de entender cuáles son las diferencias y semejanzas entre los
2
Como por ejemplo: liderar las negociaciones y acuerdos entre los distintos actores públicos y
privados involucrados, garantizar el sustento legal de la operación, velar por el cumplimiento del
Plan Maestro, administrar financieramente el proyecto, liderar la promoción del proyecto,
desarrollar las infraestructuras y espacios públicos, coordinar las etapas de desarrollo del proyecto,
liderar procesos de participación, velar por el cumplimiento los tiempos pactados, estructurar e
implementar acciones para mitigar los impactos sociales negativos del proceso de recuperación,
etc.
7
tipos de empresas constituidas e identificar algunas lecciones que dejan estas
experiencias para ser tenidas en cuenta a la hora de elegir y aplicar figuras
institucionales de gestión en nuevos proyectos3 4.
Las 5 experiencias son:
Consorcio Urbanístico para el Desarrollo del Eix Macià de Sabadell
(CODEM), Sabadell España
Fideicomiso del Centro Histórico de Ciudad de México, México.
Fundación Malecón 2000, Guayaquil, Ecuador
Sociedad de Economía Mixta para la Recuperación del Centro Histórico de
Quito, Ecuador.
Sociedad Pública Corporación Antiguo Puerto Madero, Buenos Aires,
Argentina
Adicionalmente, el siguiente trabajo busca evidenciar la importancia de la
implementación de una figura institucional de gestión en Medellín, Colombia, como
medio fundamental para inducir dinámicas territoriales acordes con el modelo de
ocupación propuesto por la ciudad, el cual busca consolidar un crecimiento urbano
compacto de la metrópoli.
El documento está estructurado en 4 capítulos:
En el primero se hace una aproximación al concepto de figura institucional de
gestión de proyectos estratégicos y se presenta una breve descripción conceptual
de las 5 figuras institucionales más utilizadas actualmente para la recuperación de
la ciudad construida.
En el segundo, se presentan los resultados de un análisis comparativo de 5
programas internacionales en el que se identifican las diferencias y semejanzas de
la estructura institucional de las empresas y de los modelos de negocio. También,
algunas lecciones que dejan estas experiencias respecto a componentes y
variables que contribuyeron y dificultaron su gestión.
3
Es importante aclarar que esta investigación se desarrolla a partir del análisis de información
secundaria y no de fuentes primarias. La aproximación al tema desde el punto de vista conceptual
se realiza partiendo de la revisión de la literatura existente y el análisis comparativo de los 5 casos
internacionales parte de documentos de sistematización de las experiencias desarrollados por
otros autores.
4
Es importante resaltar que el fin que se persigue con el análisis de las experiencias no es exponer
todo lo relacionado con el proyecto dado que existen un amplio número de autores que han escrito
al respecto, sino hacer un análisis comparativo entre estas experiencias con miras a identificar
cuáles son las diferencias y semejanzas entre las empresas creadas para el gerenciamiento de los
proyectos y las lecciones que dejan sobre gestión institucional para futuros proyectos de
recuperación de la ciudad construida.
8
En el tercer capítulo, se exponen las actuales tendencias territoriales de Medellín y
su área metropolitana; se presentan las propuesta para inducir un crecimiento
urbano compacto sugeridas por el último ejercicio de planificación llevado a cabo
en la ciudad – El Plan Director BIO 2030-; y se arguye por qué es importante que
se implemente una figura institucional de gestión si se quiere que las propuestas
de recuperación de la ciudad construida planteadas por el Plan se materialicen y
éste no sea un ejercicio más de planificación que no trascienda más allá del papel
como anteriores ejercicios que ha habido en la ciudad.
Por último, en el cuarto capítulo, se presentan algunas conclusiones y
recomendaciones que se identifican como resultado del estudio.
9
Aproximación al concepto de figura institucional de gestión
de proyectos urbanos estratégicos para la recuperación de
la ciudad construida
A partir de la revisión de la literatura, el siguiente capítulo tiene como propósito
presentar una aproximación al concepto de figura institucional de gestión con
miras a entender qué son, en qué contexto de la planificación surgen, en qué
reside su importancia para la recuperación de la ciudad construida, cuáles son las
figuras más comúnmente utilizadas y cuáles han sido los casos internacionales
más representativos en las que han sido empleadas.
1.1 Nuevo enfoque para la planificación de las ciudades
La complejidad que presenta hoy la realidad urbana, en términos sociales,
políticos y económicos, ha conducido a un cambio en la planificación tradicional
de las ciudades.
El actual orden económico y político mundial, redefine el rol del sector público,
ahora no sólo como ente regulador que incide de forma indirecta en la ciudad, sino
también como promotor del desarrollo. Ya no es suficiente el suministro de
infraestructuras y servicios, ni la expedición de normas; las políticas urbanas
deben apuntar a objetivos más amplios como incrementar la competitividad
económica, la equidad social y la sustentabilidad, lo que implica un rol activo del
sector público y un esfuerzo institucional que excede los límites del aparato
estatal, donde el sector privado y la sociedad civil son actores claves para una
gobernabilidad efectiva del territorio.
Así mismo, las políticas orientadas a la reducción del gasto público, impiden que
los gobiernos locales puedan llevar a cabo todas las intervenciones que son
necesarias para mejorar la calidad de vida de la población. Al no ser posible un
financiamiento exclusivamente público, ha sido necesario recurrir a la asociación
con diferentes actores, públicos y privados, adoptando un estilo de gestión
promocional que resalta la co-responsabilidad de todos los agentes que participan
en la producción del espacio urbano (Etulian, 2008).
También, en vista que los instrumentos clásicos de la planificación orientados al
control del uso de la ciudad ya no son suficientes para sostener las acciones
necesarias para enfrentar los procesos de transformación y adecuación a las
nuevas demandas, se han incorporado mecanismos y figuras que han posibilitado
al sector público adelantar operaciones que generen excedentes económicos, con
miras a financiar con dichos recursos intervenciones requeridas.
10
Como consecuencia de estos cambios, el tradicional urbanismo estatal da paso a
un nuevo paradigma de planificación de las ciudades, “modelo que implica un
cambio de enfoque en la gestión, principalmente en cuanto a la asignación de los
roles y responsabilidades que conciernen a los múltiples actores involucrados.”
(SECTRA, 2003: 9)
Como lo resalta Etulian (2008: 172),
en las últimas décadas (…) la práctica del urbanismo ha estado
observando el desarrollo de numerosas (…) intervenciones (...) que
indujeron cambios en el ámbito de la gestión urbanística, al estar
sustentadas en un carácter más dinámico de la acción pública que lleva
implícito una tarea de gestión y promoción más allá que la sola
administración y regulación del territorio, junto a la implementación de
intervenciones concertadas con el sector privado (empresas,
cooperativas y organizaciones no gubernamentales) y el sector cívico
(sociedad). (…) Estas políticas revelaron el cambio en las prioridades
de la planificación y el ascenso de un estilo de gobierno poskeynesiano
que incorpora formas corporativas, a través de la adopción de métodos
más empresariales por parte de las instituciones gubernamentales.
1.2 Proyectos estratégicos para la recuperación de la ciudad construida
Como lo señala Eduardo Rojas (2004), entre los problemas urbanos que
comparten ciudades hoy se destacan la presencia de tres fenómenos: a) deterioro
o subutilización de amplios espacios centrales - sean residenciales, industriales,
militares o portuarios- bien dotados de infraestructuras y servicios públicos
urbanos; b) existencia de terrenos vacíos intersticiales ubicados en medio de la
ciudad consolidada; c) degradación de los centros históricos.
Esta realidad contrasta con la dinámica de crecimiento de las ciudades hacia la
periferia, que descentraliza las actividades comerciales, de servicios y
residenciales. El modelo de ciudad difusa implica grandes costos económicos,
ambientales y sociales frente al modelo de ciudad compacta, entre ellos: a)
consumo de gran cantidad de energía para desenvolver sus funciones urbanas,
como la movilidad, la edificación y los servicios. b) Mayores tiempos y costos de
transporte. c) Contaminación por dependencia al transporte privado. d) Incremento
de la huella ecológica e) Mayores costos públicos por la extensión de las redes de
los servicios públicos (agua, luz, alcantarillado, recolección de basura, gas, etc.),
de las infraestructuras viales y de los equipamientos. f) Mayor presión sobre el
sistema de soporte mediante la explotación de los recursos, como el suelo y el
agua. g) Disminución de la cohesión social. Estos costos pudieran evitarse si
dichos desarrollos se llevaran a cabo en los centros subutilizados de las ciudades.
11
Si bien la puesta en valor de la ciudad construida5 se presenta como una gran
oportunidad de desarrollo para las ciudades, permitiéndoles construir espacios
modernos que suplan necesidades actuales en el centro tradicional o muy cerca
de él, el funcionamiento de los mercados urbanos no promueve espontáneamente
esta dinámica. Como lo explica Eduardo Rojas (2004), esta incapacidad surge
esencialmente de un problema de coordinación que enfrentan los diferentes
actores urbanos y que conduce a un círculo vicioso:
Las áreas centrales de las ciudades no son atractivas para comprar inmuebles a
raíz de su deterioro, lo que reduce la rentabilidad de los proyectos que adelanten
los privados en estas zonas. Como las firmas privadas por medio de desarrollo
predio a predio no pueden alterar la tendencia de deterioro pues las inversiones
que se realicen se verán afectadas por el deterioro del entorno, y como desarrollar
proyectos colectivos entre varios inversionistas privados implica largos procesos
de negociación y coordinación, se inclinan a desarrollar otras zonas de la ciudad
que les generen mayores utilidades y menores costos de transacción.
Se plantea así un problema de política pública que deben enfrentar los gobiernos
locales. Y para resolverlo, como lo evidencian las experiencias internacionales que
se han adelantado desde la década de 1970 en los países desarrollados y
recientemente, de forma fragmentada pero creciente, en los países en vía de
desarrollo, no basta con crear marcos normativos y obras publicas para revertir
esas dinámicas, sino que se debe adoptar un rol más proactivo para la
recuperación de las áreas centrales. En el pasado, el Estado intervenía estas
áreas por tres razones: “para superar el fraccionamiento del suelo privado y
garantizar la escala rentable de las operaciones; asumir los costos de las
infraestructuras y acondicionamiento del suelo; y actuar en torno a los conflictos
sociales derivados de la destrucción del patrimonio y/o el desplazamiento de
actividades y población” (Cuenya, 2009:5). Actualmente, además de esas
funciones, el sector público debe asumir también un rol promotor, orientado por la
lógica del sector privado, particularmente en cuanto a la rentabilidad del suelo
(Cuenya, 2009).
Es necesario entonces que para la recuperación de la ciudad construida el sector
público promueva el desarrollo de proyectos urbanos estratégicos de recuperación
urbana, los cuales son “un conjunto de actuaciones que abarcan un espectro
amplio de intervenciones en el suelo urbano, que conducen y promueven el
desarrollo (…), cuya envergadura —en términos de escala, impacto y monto de
inversión—, implica una mayor complejidad en la gestión, pues incorpora acciones
que comprometen a diversos ámbitos, usos, actividades, actores y recursos”
(SECTRA, 2003: 11).
5
Siguiendo a Luís González Tamarit (en Carrión, 2001: 25-48), por ciudad construida se entiende
no solo el centro histórico de las ciudades, sino también los desarrollos o ensanches posteriores
donde reside la mayoría de la población. Además, no solo se considera lo estrictamente
inmobiliario también el espacio público, calles avenidas, plazas, jardines, parques y otras zonas
libres de la trama urbana.
12
1.3 Figuras institucionales de gestión de proyectos estratégicos
Como lo explica Beatriz Cuenya (2009), los grandes proyectos urbanos producen
al menos tres modificaciones claves en la estructura de la centralidad de las
ciudades: una modificación en la rentabilidad de los usos del suelo; una
modificación funcional y físico espacial de áreas centrales estratégicas; y una
modificación de los mecanismos de gestión pública. Para el propósito de esta
investigación es sobre el tercer aspecto sobre el cual se profundizará.
La gestión de proyectos estratégicos para la recuperación la ciudad construida
exige el establecimiento de una unidad administrativa capaz de garantizar el logro
de los emprendimientos. Una entidad con una estructura que lidere las
negociaciones y acuerdos entre los distintos actores públicos y privados
involucrados, garantice el sustento legal de la operación, vele por el cumplimiento
del plan maestro, administre financieramente el proyecto, desarrolle las
infraestructuras y los espacios públicos, coordine las etapas de desarrollo del
proyecto, lidere procesos de participación, vele por el cumplimiento los tiempos
pactados, lidere la promoción del proyecto, estructure e implemente acciones para
mitigar los impactos sociales negativos del proceso de recuperación, etc.
La experiencia internacional ha evidenciado que la dimensión del reto que esto
representa requiere de la creación de una nueva institucionalidad, diferente a
oficinas de gestión de proyectos municipales 6 7 , como lo reconocieron los
participantes del III Encuentro de Alcaldes y Autoridades de América Latina y el
Caribe: “… las experiencias exitosas parecen mostrar que la gestión del proceso
requiere de la consolidación de una autoridad autónoma dotada con todos los
atributos y recursos para asegurar eficiencia y eficacia, para lo cual ha de
garantizarse un marco jurídico que delimite responsabilidades y competencias”
(En Carrión, 2001: 82).
Ello se debe a que la recuperación de la ciudad construida requiere de
intervenciones de gran escala y de largo plazo, que se extienden casi siempre
más allá de la duración del mandato de los gobiernos locales, que en muchos
casos sobrepasan los límites territoriales de los municipios y que requieren no sólo
de la participación, sino también de una presencia prominente de los privados, con
articuladas formas de asociación financiera, de gestión y de evaluación de los
6
Las oficinas de gestión de proyectos municipales son la forma más común de desarrollo de
proyectos urbanos, las cuales entidades con poca consolidación formal que cuentan con el
respaldo del gobierno local para coordinar la acción entre las distintas entidades públicas y entre
éstas y el sector privado.
7
Es importante resaltar que si bien en la mayoría de los casos estas figuras son un requisito
indispensable, no es una condición fundamental, especialmente en los países desarrollados donde
existe una institucionalidad pública fuerte con un presupuesto amplio. Por ejemplo la recuperación
urbana de la zona este del área central de Washington, D.C., conocida como Penn Quarter, no
requirió de la creación de una Empresa sino que fue liderada por la Oficina de Planificación del
Distrito de Columbia.
13
costos y beneficios, lo cual generalmente supera la capacidad de las oficinas de
proyectos locales. Además, la fragilidad de la estructura institucional municipal
generalmente repercute en la inestabilidad de funcionarios y técnicos,
ocasionando una falta de continuidad en el trabajo, un gerencia inapropiada y una
débil coordinación entre los diferentes niveles administrativos (Jordán y Simioni,
2003). Por ello, se requiere de una nueva estructura administrativa más flexible, no
sólo en términos de captación de capitales para invertir, sino también de
relaciones y procedimientos, que no dependa de los tiempos políticos y que tenga
estabilidad presupuestal y de gestión (Jordán y Simioni, 2003).
A esa estructura con autonomía administrativa, técnica y financiera es a la que se
le denomina figura institucional de gestión de proyectos estratégicos. En este
estudio se analizarán las 5 figuras de constitución más utilizadas: los consorcios,
los fideicomisos, las fundaciones, las sociedades de economía mixta y las
sociedades públicas.
Es importante aclarar que las concesiones y las corporaciones para el desarrollo
no se consideran en este estudio como figuras institucionales de gestión por los
siguientes motivos:
Las corporaciones para el desarrollo son un mecanismo institucional que busca
promover la colaboración público privada; “operan como articuladores de los
agentes participantes en las alianzas, más específicamente, como mediadores
entre los actores (..) (públicos) y los actores privados”( Parra & Dooner, 2001:9).
Sin embargo, si bien pueden ser descentralizadas, no cuentan con una estructura
ni un presupuesto independiente al organismo de tutela, sea gobierno municipal,
nacional u otra instancia pública y tampoco cuentan con la capacidad de comprar
y vender tierras para reinvertir las plusvalías. Ello hace que estos mecanismos
dependan de la voluntad política del gobierno de turno y los proyectos que
promueven se carguen a las arcas públicas vía impositiva.
Por su parte las concesiones, “son una delegación de funciones de
aprovechamiento, explotación o ejecución de un proyecto determinado hacia una
sociedad privada” (Icochea, 2005: 23). En éstas, el sector público define unas
reglas de juego (tiempo, plazo, montos a invertir, beneficios, etc.) pero el manejo
del proyecto por parte del privado es totalmente autónomo e independiente, sin
injerencia del sector público (Icochea, 2005). De esta manera, el sector público
sólo ejerce una función de vigilancia y no se implica en el negocio que se
desprende del proyecto, por lo que los beneficios generados son siempre para los
privados y no para el sector público, lo que impide recaudar fondos para reinvertir
en nuevas intervenciones.
14
1.4 Aproximación conceptual: consorcios, fideicomisos,
sociedades de economía mixta y sociedades públicas
fundaciones,
Actualmente son 5 las figuras institucionales de gestión más comúnmente
utilizadas en proyectos de desarrollo y recuperación de áreas centrales y centros
históricos. El siguiente apartado tiene como propósito presentar una aproximación
a la definición de cada una de éstas figuras. Es importante aclarar que éstas se
aplican de forma diferente en cada país, según las particularidades del
ordenamiento jurídico nacional. No es igual un consorcio en España que en otros
países, por ejemplo. Sin embargo, con miras a entender de forma general la
naturaleza de estas figuras, a continuación se intenta hacer una aproximación
general a su definición, identificando algunos puntos comunes, sin entrar en
detalle sobre los marcos normativos. Se advierte entonces que es fundamental a
la hora de definir cuál es la figura institucional de gestión indicada para un
proyecto que se realice un análisis legal minucioso para identificar los matices que
éstas adoptan en un contexto especifico. Ese es precisamente uno de los retos
que implica la adopción de estas figuras, decidir en cada caso cuál es la mejor
opción en un contexto concreto, pues lo que puede ser útil en un lugar, puede no
serlo en otro.
1.4.1 Consorcio8
Un consorcio o joint venture es una entidad que agrupa instituciones públicas o
éstas con entidades privadas, sin que pierdan su independencia jurídica ni
económica, para cooperar en el desarrollo de un proyecto específico y de esa
forma distribuir los riesgos que conlleva el mismo.
Es una figura asociativa con intereses concretos en torno a un proyecto o plan
pactado con anterioridad a la celebración del contrato, por lo que su objeto social
se limita al tiempo que lleve desarrollar las obligaciones asumidas. En los
estatutos del consorcio se definen los objetivos y las obligaciones que tendrán las
partes. En el mayor de los casos éstos no funcionan como una empresa de
utilidad o repartición ganancial.
Además, generalmente este ente colectivo no adquiere personalidad jurídica
propia, por lo que el consorcio no puede asumir obligaciones ni derechos, y es por
ello que son los consorciados, sin importar su participación, los que tienen que
responder por las responsabilidades asumidas en el contrato y los hechos y
omisiones que se deriven del mismo. Es decir que los consorciados se obligan
solidariamente a cumplir con las obligaciones pactadas en el contrato, por lo cual
si alguno de los consorciados incumple sus obligaciones los demás consorciados
deben responder por dichas obligaciones.
8
Para más información sobre los consorcios consulte: Pérez, 2007; Martínez, Ruiz y Martínez
2005; Chavarro, 2004.
15
Sin embargo, existen excepciones a esa característica dado que en algunos
países éstos sí adquieren personalidad jurídica. Por ejemplo, en España los
consorcios son “personas jurídicas públicas de naturaleza asociativa y carácter no
territorial, constituidas voluntariamente por diversas administraciones públicas o
por éstas con ciertas entidades privadas” (Pérez,1996:52).
En España “en términos generales puede decirse que los consorcios son personas
jurídicas creadas por dos o más Administraciones públicas, sometidas de ordinario
al Derecho Público, y en las cuales, eventualmente, pueden participar entidades
privadas sin ánimo de lucro”( Martínez, Ruiz & Martínez, 2005: 53)
En los consorcios el tema del control es complejo y está determinado por las
particularidades de cada caso. Como lo explican Martínez, Ruiz y Martínez (2005:
59) generalmente
los parámetros del control vendrán determinados por los porcentajes o
cuotas de poder que correspondan a las diferentes entidades
consorciadas, las cuales, a su vez, podrán manifestarse en reservas
sobre nombramientos (del presidente o gerente del consorcio), un
número de puestos en los órganos colegiados (que otorguen la
mayoría o una parte importante de los votos) u otros factores. Salvo
algunas actuaciones sometidas a ratificación, no es habitual que se
practiquen controles previos en los ámbitos de personal, contratación o
patrimonio desde las Administraciones matriz, y sí lo es, en cambio,
que deban remitirles los estados de cuentas y otros datos de carácter
económico-financiero.
Entre los consorcios para el desarrollo urbano se pueden destacar el Consorcio de
Aguas del Gran Bilbao, el Consorcio de la Zona Franca Barcelona, el Consorcio
para la ejecución del nuevo Centro de Convenciones de Penn Quarter en
Washington, D.C, el Consorcio de La Mina en Barcelona y el Consorcio
Urbanístico para el Desarrollo del Eix Macià de Sabadell (CODEM).
1.4.2 Fideicomiso9
“Habrá fideicomiso cuando una persona (fiduciante) transmita la propiedad
fiduciaria de bienes determinados a otra (fiduciario), quien se obliga a ejercerla en
beneficio de quien se designa en el contrato (beneficiario), y a transmitirlo al
cumplimiento de un plazo o condición al fiduciante, al beneficiario o al
fideicomisario” (Ley 24491 del 9/1/1995 Argentina. Título I Del fideicomiso,
Capítulo I Artículo 1).
9
Para más información sobre los fideicomisos consulte: Carreras, 1990; Fideicomiso Centro
Histórico de la Ciudad de México, 2007; Banco Central de Argentina, 2012.
16
Un fideicomiso es “un contrato por el cual una persona (el fiduciante) transfiere a
título de confianza a otra persona (el fiduciario) uno o más bienes, que pasan a
formar el patrimonio fideicomitido, para que al vencimiento de un plazo10 o al
cumplimiento de una condición, éste transmita la finalidad o el resultado
establecido por el primero a su favor o a favor de un tercero llamado beneficiario o
fideicomisario”(Banco Central de Argentina, 2012).
De esta forma, existen 3 sujetos como partes en un fideicomiso: el fideicomitente,
la fiduciaria y el fideicomisario:
El fideicomitente es la persona física y/o jurídica con la capacidad
necesaria para afectar los bienes que el fideicomiso implica (para lograr
el fin licito perseguido). (…) Es quien da las instrucciones a la fiduciaria
sobre el fin a realizar y la forma de realizarlo, el que designa al
fideicomisario y puede reservarse ciertos derechos, como supervisar el
fideicomiso, pedir que se rindan cuentas cuando lo estime conveniente,
revocar el fideicomiso, etc. (…) La fiduciaria11 es la persona a quien se
encomienda realizar o ejecutar el fideicomiso y la que debe cumplir con
el fin establecido en el acta constitutiva. (…) Debe actuar siguiendo las
instrucciones del fideicomitente, (…) puede ejecutar las acciones que
se requieran para cumplir su cometido (…) y es responsable de las
perdidas o menoscabos que los bienes sufran por su culpa. (…) El
fideicomisario es la persona (…) que el fideicomitente designa para
recibir los beneficios del fideicomiso (Carreras 1990: 15-16) .
Una vez se firma el contrato, si bien el fidecomiso no adquiere personalidad
jurídica, éste constituye un patrimonio de afectación, es decir que hay
independencia patrimonial entre el fiduciante y el fiduciario. Los bienes
encargados al fideicomiso no pueden ser afectados por la quiebra de éstos ni
perseguidos por sus acreedores.
Los fideicomisos son figuras institucionales muy utilizados en México para el
desarrollo de proyectos urbanos, por ejemplo: el Fideicomiso para el Desarrollo
Urbano Zona Este de Tijuana, el Fideicomiso para el Desarrollo Urbano de
Mexicali, el Fideicomiso Promotor de Proyectos Estratégicos Urbanos
(FIDEPROES), el Fideicomiso para el Desarrollo Económico y Social de Acapulco
(FIDACA), y el Fideicomiso para la Recuperación del Centro Histórico de Ciudad
de México.
1.4.3 Fundación12
10
Los fidecomisos no pueden superar un plazo máximo el cual es definido por el ordenamiento
jurídico de cada país.
11
Solo puedes ser fiduciarias las instituciones bancarias y de crédito autorizadas
12
Para más información sobre la fundaciones consulte: Martínez, Ruiz y Martínez, 2005;
Fundación Malecón 2000
17
“En términos generales podemos definir las fundaciones como aquellas
organizaciones constituidas, sin fin de lucro y con arreglo al derecho civil, por
personas físicas o jurídicas, sean éstas públicas o privadas, que, por voluntad de
sus creadores, tienen afectado de modo duradero su patrimonio a la realización de
fines de interés general” (ley estatal España 50/2002 en Martínez, Ruiz y Martínez,
2005: 69).
Una fundación para el desarrollo urbano es una entidad de derecho privado que es
receptora y administradora de fondos tanto públicos como privados en concepto
de asignaciones, donaciones, aportaciones, créditos etc., para el desarrollo los
fines que se contemplaron en su objeto social.
Este tipo de personalidad jurídica se caracteriza por ser una organización sin
ánimo de lucro, es decir que no deberá tener nunca propósitos lucrativos, por lo
que los excedentes siempre deben ser reinvertidos íntegramente en el objetivo
marcado en los estatutos de la fundación. Sin embargo, ello no impide que la
persona jurídica se dedique a actividades lucrativas, siempre y cuando éstas
enriquezcan su patrimonio para un mejor cumplimiento del objeto social.
Entre las fundaciones para el desarrollo urbano se destacan la fundación Malecón
2000 en Guayaquil, Ecuador, y la Fundación para el desarrollo del High Line de
Nueva York, Estados Unidos (Friends of the High Line).
1.4.4 Sociedad de economía mixta13
Una sociedad mixta es la “cooperación entre actores públicos y privados que
constituyen una entidad con personalidad jurídica y capital mixto para ejecutar
obras o servicios públicos” (Comisión Europea 2008 en Bueso, 2008 :400).
Las sociedades de economía mixta son sociedades comerciales anónimas,
sometidas a las reglas del derecho privado, que se constituyen con aportes
públicos (sean de nivel de gobierno local y/o regional y/o nacional etc.) y de
capital privado (persona natural o jurídica), siendo ambos sectores accionistas.
La sociedad surge con la formación un capital social proveniente de un aporte de
los socios, el cual se divide proporcionalmente al capital aportado en acciones.
Cada acción concede a su titular el derecho de voto en la sociedad, teniendo
tantos votos cuantas acciones posea. Es administrada por gestores temporales y
revocables, los cuales son elegidos por los socios de forma colectiva, en asamblea
con los demás accionistas.
La sociedad de economía mixta podrá contratar con terceros, siendo el aporte de
los accionistas la única garantía para quienes contratan con ella ya que existe total
independencia económica y separación de patrimonios, por lo que no es posible
13 Para más información sobre las sociedades de economía mixta consulte: Bueso, 2008;
18
iniciar acción legal por parte de los terceros contra los socios por las obligaciones
sociales.
Las sociedades de capital mixto son comunes en Francia, donde los gobiernos
locales hacen uso frecuente de ellas para proyectos de vivienda social,
infraestructura urbana y servicios públicos municipales. Un ejemplo representativo
de este tipo de sociedades es La Plaine Saint-Denis, la Sociedad de Economía
Mixta de Planificación y Gestión del Este de París (SEMAEST) y Empresa para la
Recuperación del Centro Histórico de Quito.
1.4.5 Sociedad pública14
“Las entidades públicas empresariales son organismos públicos a los que se
encomienda la realización de actividades prestacionales, la gestión de servicios o
la producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación”
(LOFAGE 1997, 53.1 en Martínez, Ruiz y Martínez, 2005:50)
Como lo indica Eduardo Rojas (2004), las sociedades públicas surgen del interés
compartido de diversos organismos públicos (sean estos de carácter nacional,
municipal, regional, etc.) por el desarrollo de un fin especifico.
La característica principal de esas sociedades es que, aunque son controladas
completamente por entidades del sector público, tienen capacidad de funcionar
con la misma flexibilidad que las sociedades privadas, especialmente en la
operación de bienes inmuebles como lo hacen las firmas privadas.
Adicionalmente, algunas reciben el mandato de ejecutar, a nombre y por encargo
del gobierno, funciones propias del aparato público, como la adquisición
contenciosa de suelo para fines de utilidad pública o la aplicación de normativas
de uso del suelo y edificación en su área de influencia.
Como lo explica Martínez, Ruiz y Martínez (2005:50) ello es posible dado que la
figura de sociedad pública cuenta con
un régimen jurídico dual o mixto, privado y público, cuyo reparto o
distribución presenta diferencias (…) en razón de las previsiones
concretas de sus normas reguladoras. Quiere decirse con ello que el
régimen público es modulable: hay un núcleo que podríamos calificar
de esencial o indisponible, y, a partir de ahí, se abre la posibilidad de
regirse por el derecho privado o de aplicar el público.
Es importante resaltar que las sociedades públicas se diferencian de las oficinas
de gestión de proyectos, la forma más común de organización para la ejecución de
programas y proyectos urbanos, las cuales son entidades con poca consolidación
14
Para más información sobre las sociedades públicas consulte Rojas, 2004; Martínez, Ruiz y
Martínez, 2005.
19
formal que cuentan con el respaldo del gobierno local para coordinar la acción
entre las distintas entidades públicas y entre éstas y el sector privado. Este
modelo fue utilizado con éxito, por ejemplo, por la municipalidad de Recife (Brasil)
para promover la recuperación de las áreas de Bom Jesú y Alfandega y Brabantse
Poort.
Algunos ejemplos de sociedades mixtas son: la Corporación de Desarrollo de
Bilbao, la Sociedad Ría 2000, la Corporación de Desarrollo de los Muelles de
Londres (London Docklands Development Corporation) y la Corporación Antiguo
Puerto Madero.
20
Tabla 1 Cuadro comparativo entre las 5 figuras institucionales de gestión de proyectos urbanos
Figura
Asociación
entre
Vigencia
temporal
Patrimonio
Objetivo
Persona
jurídica
Consorcio
Entidades
públicas o
entre
entidades
públicas y
privadas
Limitada al
logro de los
objetivos del
convenio
Formado por
aportes de
los
consorciados
Limitado a los
objetivos
definidos en el
contrato
Depende
del marco
jurídico del
país
Fideicomiso
Entidades
públicas y
privadas.
También
pueden
participar
personas
naturales.
Limitada al
logro de los
objetivos del
contrato y al
plazo máximo
estipulado por
el
ordenamiento
jurídico
Conformado
por aportes
de los
fiduciantes
Limitado a los
objetivos
definidos en el
contrato
No
Fundación
Entidades
públicas y
privadas.
También
pueden
participar
personas
naturales.
Indefinido o
limitado al
plazo máximo
estipulado por
el
ordenamiento
jurídico
nacional
Conformado
por los
aportes de
los
fundadores.
Limitados a los
objetivos
definidos en el
objeto social.
Si
Entidades
públicas y
privadas
Indefinido o
limitado al
plazo máximo
estipulado por
el
ordenamiento
jurídico
nacional
Conformado
por aportes
de los socios
Obedecen a dar
respuesta a
unos fines
específicos. Una
vez constituida,
los objetivos
que persigue
pueden ser
modificados
Si
Entidades
públicas
Indefinido o
limitado al
plazo máximo
estipulado por
el
ordenamiento
jurídico
nacional
Conformado
por aportes
de los socios
Obedecen a dar
respuesta a
unos fines
específicos. Una
vez constituida,
los objetivos
que persigue
pueden ser
modificados
Si
Sociedad de
economía
mixta
Sociedad
pública
Fuente: Construcción propia a partir de la bibliografía consultada
21
Revisión de experiencias internacionales
Abandonando ya el plano teórico, con miras a aproximarnos a las figuras
institucionales de gestión desde una mirada empírica, en el siguiente capítulo se
analizarán 5 experiencias internacionales de recuperación de la ciudad construida
gestionadas por medio de alguna de las figuras institucionales antes examinadas.
El objetivo que se persigue con esto es, por medio de revisión de fuentes
secundarias, hacer un análisis comparativo entre las 5 experiencias que permita
entender cuál es la estructura institucional y el modelo de negocio adoptado por
estas empresas, y examinar qué aspectos de las estructuras institucionales
favorecieron o dificultaron el logro de los fines perseguidos.
Es importante aclarar que el fin que se persigue en este capítulo no es exponer
todo lo relacionado con el proyecto dado que existe un amplio número de autores
que han escrito al respecto, sino, hacer un análisis comparativo entre estas
experiencias con el propósito de identificar cuáles son las diferencias y
semejanzas entre las empresas creadas para el gerenciamiento de los proyectos,
y las lecciones -en términos de aciertos y desaciertos- que dejan para futuros
proyectos de recuperación de la ciudad construida.
2.1 Proyectos urbanos para la recuperación de la ciudad construida
A continuación se presenta una breve contextualización y descripción de los 5
proyectos.
2.1.1 Proyecto Eix Macià en Sabadell, España15
Sabadell es una ciudad situada a 23 kilómetros de Barcelona, en el área de
influencia de su región metropolitana. Desde mediados del siglo XIX se consolidó
como una importante ciudad industrial y centro textil, lo que condujo a un
crecimiento de su población llegando a ser la segunda ciudad más poblada de
Cataluña.
Sin embargo, como lo explica Rojas (2004: 117), la reconversión industrial
impulsada por la internacionalización de la economía española, las nuevas
demandas del mercado y la transformación tecnológica, forzaron a que grandes
industrias que ocupaban manzanas enteras de la ciudad cerraran sus plantas,
conduciendo a un deterioro del sistema industrial del municipio. Con el cierre de
15
Para más información del proyecto consulte Rojas (2004) y CODEM(1995)
22
fábricas, un gran número de trabajadores también abandonó la ciudad, por lo que
Sabadell entró en un proceso de decadencia y pérdida de peso económico.
Estas condiciones motivaron al gobierno municipal y la Generalitat de Cataluña a
trabajar en un proyecto urbano de regeneración del suelo y de renovación de la
estructura económica de la ciudad por medio del logro de tres objetivos
principales:
•
•
•
Facilitar la conexión entre el norte y el sur de la ciudad a través de la
apertura de un nuevo eje vial.
Mejorar el espacio público del municipio con la construcción de un gran
parque urbano.
Atraer nueva actividad económica y empleos por medio de la
construcción de un centro de servicios y de actividades terciarias de
carácter metropolitano.
La figura institucional adoptada para la gestión del proyecto fue Consorcio Consorcio Urbanístico para el Desarrollo del Eix Macià de Sabadell (CODEM) conformado por el Ayuntamiento de Sabadell y la Generalitat de Catalunya.
Tabla 2 Datos del Proyecto Eix Macià, Sabadell
Objetivo
Regeneración del suelo y de renovación
de la estructura económica
Área
43,25 hectáreas
Monto aproximado de la inversión
59.000.000 €
Temporalidad del proyecto
1988- 2002
Figura institucional de gestión
Consorcio
Empresa
Consorcio Urbanístico para el Desarrollo
del Eix Macià de Sabadell (CODEM)
Fuente: construcción propia a partir de Rojas 2004
23
Ilustración 1 Fotos Eix Macià Sabadell
Fuente: Wikipedia (01/10/12)
Fuente: http://www.sabadell.net/eng/laciutat_eng/i/EixMacia.jpg (20/11/12)
24
2.1.2 Programa de Regeneración y Desarrollo integral del Centro Histórico de
México16
El Centro Histórico de la Ciudad de México conserva la esencia del principio
ordenador prehispánico y concentra alrededor de mil quinientos edificios con valor
artístico o histórico. Ello llevó a que en 1987 la UNESCO lo declarara Patrimonio
Cultural de la Humanidad.
A partir del siglo XX, los 9,1 km2 que hasta mediados del siglo XIX representaban
la totalidad del área urbanizada de la ciudad, entraron en un proceso de deterioro
y despoblamiento. En 1998, el Gobierno del Distrito Federal reconociendo su
valor estratégico como centro de la ciudad, de la metrópoli y de la nación, su
potencial económico y su patrimonio arquitectónico y cultural, incorporó su
recuperación a la agenda política como una tarea prioritaria para el desarrollo de
la ciudad y lideró una acción interinstitucional que tuvo como meta su
regeneración integral.
Para el logro de este objetivo, entendiendo las dinámicas y nuevas demandas
sociales, poblacionales y económicas, el proyecto se construyó con las siguientes
líneas estratégicas de acción (Suarez, 2009:13-14):
•
•
•
•
Recuperación del patrimonio histórico y cultural mediante inversiones
públicas, privadas, sociales o mixtas destinadas su protección,
conservación, adecuación y/o construcción.
Fortalecimiento de la función habitacional del centro
mediante el
mejoramiento de la vivienda existente, la recuperación de los edificios con
valor patrimonial y la construcción de nueva vivienda para distintos estratos
económicos de población.
Promoción y consolidación de actividades económicas diversificadas a
través de acciones encaminadas a apoyar las micro y pequeñas empresas
compatibles con el uso habitacional; el desarrollo de actividades
económicas relacionadas con el turismo; la reorganización del comercio
informal y la creación y desarrollo de unidades de servicios de apoyo para
el funcionamiento eficiente del sistema propuesto.
Reordenamiento y rehabilitación del espacio público y su uso.
La figura institucional de gestión adoptada fue un fideicomiso – Fideicomiso del
Centro Histórico- liderado por Gobierno del Distrito Federal.
16
Para más información del proyecto consulte los documentos del Seminario Permanente “Centro
Histórico de la Ciudad de México”, Universidad Nacional Autónoma de México.
25
Ilustración 2 Fotos Centro Histórico de México
Fuente: http://www.flickr.com/photos/schlaeger/51220620 (18/09/12)
Fuente: http://esphoto980x880.mnstatic.com/centro-historico-de-mexico-df_385290.jpg (22/11/12)
26
Tabla 3 Datos del Proyecto de Regeneración del Centro Histórico de México
Objetivo
Regeneración de áreas urbanas
deterioradas
Área
664 manzanas, 9.1 km2
500 millones de pesos mejicanos
1990- 2010
Fideicomiso
Empresa
Fideicomiso del Centro Histórico
Fuente:
construcción
propia
a
partir
de
la
información
disponible
en:
http://www.transparencia.df.gob.mx/work/sites/vut/resources/LocalContent/3299/2/ReglasOperacio
n.pdf (22/09/12)
2.1.3 Proyecto de Regeneración Urbana Malecón 2,000, Guayaquil, Ecuador17
Con miras a revalorizar a Guayaquil como ciudad principal de Ecuador y de
recuperar su deteriorado centro, en 1996 la Banca privada de la ciudad invitó a la
Universidad Oxford, Inglaterra, a elaborar un anteproyecto urbanístico Malecón
2000. Esta propuesta fue presentada al alcalde de turno, quien en 1997 le da su
apoyo político para ser llevada a cabo.
Los objetivos del proyecto fueron:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
17
“Propiciar la regeneración urbana del centro de la ciudad y evitar el
deterioro y pérdida de valor de las inversiones inmobiliarias de la zona
adyacente al Malecón.
Atraer el turismo nacional e internacional.
Incrementar el área verde por habitante en la ciudad de Guayaquil.
Mejorar el sistema de evacuación de aguas lluvias en el área de influencia
del proyecto.
Proteger el área central de la ciudad, (…) ante las inundaciones por las
crecidas del río Guayas.
Contribuir al ordenamiento del tráfico vehicular (…).
Disminuir el déficit de espacios de parqueo.
Revalorizar el Patrimonio Nacional y monumentos.
Incrementar la seguridad y generar empleo directo e indirecto” (Página web
Fundación Malecón 2000. Consultada el 17/09/12).
Para más información del proyecto visite http://www.malecon2000.org
27
Ilustración 3 Fotos Malecón 2000, Guayaquil
Fuente: http://guayaquilperla.blogspot.com/2011/01/malecon-2000.html. (17/09/12)
Fuente: http://media.photobucket.com/image/recent/dhartogs/Malecon2.jpg (17/09/12)
28
La figura institucional de gestión del proyecto fue una fundación - Fundación
Malecón 2000-, conformada por la municipalidad de Guayaquil, la Gobernación de
la Provincia del Guayas y múltiples organizaciones educativas, sociales y
económicas de Guayaquil.
Tabla 4 Datos del Proyecto Malecón 2000
Objetivo
Regeneración urbana del centro
comercial y bancario de Guayaquil
Área
17.37 hectáreas
Cien millones de dólares
1998- 2003
Fundación
Empresa
Fundación Malecón 2000
Fuente: construcción propia a partir de la información de la página web de la Fundación Malecón
2000
2.1.4 Proyecto de Recuperación del Centro Histórico de Quito, Ecuador18
El Centro Histórico de Quito se caracteriza por la belleza del conjunto urbano y su
carácter histórico y patrimonial. Durante más de 400 años en él se desarrollaron
las actividades económicas, políticas, residenciales y sociales de la población de
Quito. Sin embargo, a partir de la segunda década del siglo XX, se desencadenó
un proceso de suburbanización que desbordó los límites tradicionales de la ciudad
y condujo a un proceso de deterioro del Centro Histórico . Tras la salida del centro
de las familias de mayores ingresos y de las actividades económicas más
dinámicas,
la actividad comercial pasó a estar dominada por el comercio dirigido a
las familias de bajos ingresos y por el comercio ambulante informal.
Las antiguas viviendas se tugurizaron alojando a familias de bajos
ingresos o se transformaron en almacenes para abastecer el comercio
ambulante. Los problemas de deterioro del espacio público y los
edificios patrimoniales se complicaban con la congestión del tráfico y la
contaminación ambiental. Uno de los problemas que enfrentaba la
autoridad pública era la reticencia de las familias de ingresos medianos
y altos a trabajar, residir y consumir en el centro, lo que descorazonaba
18
Para más información del proyecto vea Rojas (2004)
29
a los inversores privados para invertir en el suministro de espacio para
oficinas, comercios y viviendas. La falta de inversión privada
perpetuaba el estado de deterioro del centro. (Rojas, 2004:195)
La incorporación del Centro Histórico a la lista del Patrimonio de la Humanidad de
la UNESCO en 1978 y el terremoto de 1987 aumentaron el interés de la
comunidad y del sector público por su recuperación y desarrollo.
En 1994, el gobierno municipal decide embarcarse en un ambicioso programa de
recuperación buscando devolver al Centro Histórico su importancia fundacional y
hacerlo atractivo para turistas por su importancia histórica y cultural, mediante una
serie de acciones encaminadas a:
•
•
•
•
rehabilitar las actividades comerciales y de servicios tradicionales;
retener a la población residente;
atraer nuevos habitantes, actividades comerciales y servicios;
promover el uso y mantenimiento correctos de los edificios públicos y
privados. (Rojas, 2004).
La figura institucional utilizada fue una sociedad de economía mixta - Empresa del
Centro Histórico (ECH)-, conformada por el Municipio y la Fundación Caspicara
que agrupaba a diversas asociaciones y personas interesadas en la rehabilitación
del Centro Histórico.
Tabla 5 Datos del Proyecto Centro Histórico de Quito
Objetivo
Rehabilitación de áreas urbanas
deterioradas
Área
154 manzanas
$2,3 millones de dólares
1994- 2001
Sociedad de economía mixta
Nombre de la empresa
Empresa del Centro Histórico (ECH)
Fuente: construcción propia a partir de Rojas 2004
30
Ilustración 4 Fotos Centro Histórico de Quito
Fuente:http://www.plusvalia.com/blog/2012/08/14/ya-fue-anunciado-el-plan-para-larecuperacion-del-centro-historico-de-quito-en-que-consiste/. Consultada el 17/09/12
Fuente:http://3.bp.blogspot.com/_iY6sM9n6Us/TP5AwTrVq6I/AAAAAAAAACg/rVvu5LKOf9
k/s1600/quito3936sx.jpg (19/11/12)
31
2.1.5 Proyecto de Recuperación del Antiguo Puerto Madero en Buenos Aires,
Argentina19
Puerto Madero fue un recinto portuario, creado en los márgenes del Río de la
Plata frente al centro administrativo y de negocios de la ciudad de Buenos Aires a
finales de siglo XIX, el cual cumplió durante más de 50 años una función
productiva. Su obsolescencia funcional y factores de tipo económico conllevaron a
la construcción de un nuevo puerto entre 1911 y 1930, quedando Puerto Madero
abandonado durante más de 50 años.
Desde su creación, su localización contigua al centro tradicional administrativo y
de negocios de la ciudad, además de su amplia disponibilidad de suelo
urbanizable, indujo a que múltiples planes urbanísticos de la ciudad propusieran la
utilización de estos predios para usos comerciales, residenciales, de servicios y de
espacios públicos de impacto metropolitano. Esta iniciativa finalmente contó con
apoyo político en 1989 cuando el gobierno nacional cede los terrenos y las
instalaciones de Puerto Madero a una sociedad pública conformada por el
gobierno central y el municipal, Corporación Antiguo Puerto Madero S.A, para el
desarrollo de un proyecto urbano que aprovechara las ventajas del área para
generar equilibrio e integración del territorio y detonara el desarrollo económico de
la ciudad.
En medio de una profunda depresión económica, se buscaba posicionar Buenos
Aires como un centro financiero de nivel mundial y de esa forma incentivar una
mayor inversión privada nacional y extrajera. A su vez, se buscaba desarrollar un
proyecto que mitigara los peores efectos de la transformación del centro
tradicional, evitando un eventual deterioro urbano y su pérdida de valor. Además,
se pretendía que el proyecto le diera una nueva fachada litoral a ciudad frente al
río, cumpliendo una función paisajística y también ambiental y de espacio público,
convirtiendo al río en un eje estructurante del sistema ambiental metropolitano.
Tabla 6 Datos del Proyecto Puerto Madero
Objetivo
Recuperación de áreas abandonadas o
infrautilizadas
Área
170 hectáreas
1.600 millones de dólares
1989 - 2011
Sociedad pública
Empresa
Corporación Antiguo Puerto Madero
Fuente: construcción propia a partir de la información de la página de la Corporación Puerto
Madero
19
Para más información del proyecto visite: http://www.corporacionpuertomadero.com/
32
Ilustración 5 Fotos Proyecto Puerto Madero
Fuente: Corporación Puerto Madero
33
2.2 Análisis comparativo de la estructura institucional de las empresas
En los casos de estudio, proyectos de tal envergadura requirieron un
gerenciamiento dinámico y flexible frente a los sistemas de control de la
administración pública. Por ello, la estructura institucional de las empresas se
enmarca en la tendencia organizativa de la administración pública denominada
descentralización administrativa, conforme a la cual se confían algunas
actividades administrativas a órganos que guardan una relación que no es de
jerarquía con la administración central, “pero sin que dejen de existir, respecto de
ellas, las facultades indispensables para conservar la unidad del poder” (Fraga,
1990: 198).
Para el logro de los fines perseguidos, se requirió crear personalidades jurídicas
independientes, o un patrimonio de afectación el caso del fideicomiso, con
autonomía financiera, patrimonio propio, autonomía técnica, reglamentación propia
y especifica, e independencia en cuanto a su estructura y órgano de decisión y
control, ya sea una asamblea de socios, junta directiva o comité técnico. También,
estas entidades se dotaron de una capacidad operativa amplia, casi sin ningún
tipo de limitación lo que las facultó para trabajar como promotor inmobiliario, como
socio en promociones inmobiliarias en proyectos comerciales, como propietario
arrendador y como operador inmobiliario. Sin embargo, es importante resaltar que
a ninguna se le asignaron atribuciones para cambiar la normatividad de
ordenamiento territorial. Una de sus funciones, por tanto, fue garantizar que la
normativa existente se cumpliera o liderar los procesos de cambio normativo en
los casos que fuera necesario.
En cuanto a la estructura orgánica de estas empresas, los consorcios, las
sociedades de economía mixta, las sociedades públicas y las fundaciones
adquieren una estructura similar, diferente a la adoptada por los fidecomisos. Las
primeras, generalmente, adoptan una estructura piramidal y sus funciones se
desarrollan por gerencias. Son empresas pequeñas en cuanto a personal
permanente y contratan con terceros las asesorías o productos necesarios. Por
su parte, la gestión del fidecomiso se genera de una forma más horizontal, donde
los fiduciantes, en el caso de Ciudad de México el Gobierno del Distrito Federal,
contratan a un empresa fiduciaria ya constituida la cual actúa como intermediaria
entre los fiduciantes y los beneficiarios (los propietarios, promotores,
arrendadores, ocupantes, prestadores de servicios y/o usuarios de inmuebles
localizados dentro del perímetro de intervención).
Esta diferencia se desprende del hecho que las primeras son empresas que se
crean con el objeto de planificar, socializar, convalidar, coordinar, desarrollar,
promocionar, construir, administrar, financiar, y mantener el proyecto, es decir,
para liderar todas las etapas y aspectos del proyecto, mientras que los
fideicomisos son figuras de garantía, administración y vigilancia de los recursos.
Es decir, solo se encargan de impulsar, gestionar, administrar y auditar
inversiones con miras a que se logren los objetivos propuestos de la forma más
óptima y segura desde el punto de vista financiero. Otras instancias institucionales
34
(sean públicas o mixtas) se encargan del proceso de planificación, socialización,
participación, convalidación y promoción. Las decisiones tomadas en esos ámbitos
se filtran a través de un comité técnico del proyecto que es la instancia encargada
de dar las instrucciones al fideicomiso sobre lo que se quiere hacer con los
recursos. La empresa fiduciaria realiza el gerenciamiento financiero, contrata con
terceros la ejecución de acciones, obras y servicios necesarios para el proyecto y
realiza una auditoría a los contratistas con miras a verificar el cumplimiento de los
objetivos.
2.3 Análisis comparativo de los modelos de negocio de las empresas
Las figuras instituciones de gestión que se analizan desde su creación se dotaron
de capacidades para trabajar en dos ámbitos fundamentales para la recuperación
urbana: como empresas desarrolladoras de proyectos en asociación con el sector
privado y como empresas ejecutoras de obras públicas; es decir que éstas
contaron con toda la capacidad de gestión de una empresa inmobiliaria y
promotora privada pero también con la capacidad de desarrollar obras públicas
como lo hace el sector público.
Desarrollar obras públicas para mejorar la accesibilidad y el espacio público fue
fundamental para generar externalidades positivas que atrajeran la inversión
privada a las áreas de intervención; y emprender acciones en asociación con el
sector privado lo fue para generar seguridad sobre la viabilidad de las inversiones,
ya que les permitía compartir con los inversionistas los riesgos reales o percibidos
que tienden a ser altos en las primeras fases del proceso de recuperación y
demostrarles la viabilidad de los proyectos, buscando que en el mediano plazo el
sector privado asumiera el protagonismo en el proceso motivado por las utilidades
que podía obtener de la comercialización y alquiler de los inmuebles (Rojas,
2004).
Es importante aclarar que si bien estas empresas podían asociarse con el sector
privado para emprender proyectos inmobiliarios, al ser empresas de promoción
inmobiliaria y no de renta inmobiliaria, su función únicamente podía orientarse a
desarrollar proyectos inmobiliarios estratégicos de gran impacto para la
rehabilitación de zonas céntricas y no ha generar lucro. Por ello, una vez cubiertos
los costos de planificación, construcción, fiscalización, administración,
mantenimiento y reposición de los proyectos, las utilidades generadas por las
acciones emprendidas con el sector privado tenían que ser reinvertidas en
mejoras en los proyectos ya concluidos, en el proceso de ejecución, en nuevos
proyectos o programas relacionados con la recuperación del área de intervención
o de otras zonas de la ciudad.
El modelo de negocio era el siguiente: las empresas se asociaban con
inversionistas y/o propietarios para la recuperación de inmuebles y/o áreas
estratégicas. En estos procesos las empresas aportaban capital, conocimientos
35
técnicos sobre el proceso de rehabilitación y en algunos casos el suelo o
inmuebles, y los socios privados aportaban capital, conocimiento del mercado y
suelo o inmuebles. Una vez llevada a cabo la intervención, se venden los bienes o
los derechos resultantes del negocio para que sean los privados quienes
adquieran el protagonismo y así usar los recursos liberados en nuevos proyectos
(Rojas, 2004).
De esta manera lograron un ciclo de multiplicación de los recursos dado que la
plusvalías generadas por los emprendimientos con el sector privado les permitían
financiar intervenciones que no generaban excedentes financieros pero que eran
generadoras de beneficios sociales y estratégicas en términos de las dinámicas
que detonaban.
En el caso de Puerto Madero, donde los terrenos eran públicos, se buscó que los
excedentes no solo cubrieran los costos de las obras públicas necesarias en el
área de intervención, sino también los de otras zonas de la ciudad con el propósito
de superar “el limitado enfoque de promoción del lugar para aproximarse a una
más legítima la promoción del territorio” (Cuenya, 2011:36). No obstante esto no
se logró con éxito como se explicará más adelante.
En algunos casos se presentó que los inversionistas no quisieron adquirir predios
estratégicos para el proyecto sino solo explotarlos. En estas situaciones, las
empresas mantuvieron la propiedad de los inmuebles y se asociaron con los
inversionistas privados para su explotación como socio propietario hasta que el
mercado generara las condiciones para que resultaran inversionistas interesados
en adquirir esos activos y así no obtener perdidas.
36
Tabla 7 Cuadro comparativo entre las estructuras institucionales de las empresas analizadas
Fundación
Malecón
2000
Sociedad de
Economía
Mixta
Empresa del
Centro
Histórico de
Quito
Sociedad
Pública
Corporación
Puerto
Madero
Patrimonio
de afectación
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Si
Comité
Técnico
integrado por
14 miembros
del Gobierno
del Distrito
Federal y de
organismos
privados
Asamblea
General
conformada
por miembros
de la
municipalidad
de Guayaquil,
la
Gobernación
de la
Provincia del
Guayas y
múltiples
entidades
educativas,
sociales y
económicas
de Guayaquil.
Junta de
Asamblea
conformada
por
miembros del
municipio de
Quito y de la
Fundación
Caspicara
Junta
Directiva
integrada por
seis
miembros,
cuatro del
Gobierno
nacional y dos
del municipal
Gerenciamie
nto financiero
del proyecto
Promoción,
planeamiento,
desarrollo y
gestión del
proyecto
Promoción,
planeamiento
desarrollo y
gestión del
proyecto
Promoción,
planeamiento,
desarrollo y
gestión del
proyecto
Consorcio
para el
Desarrollo
del Eix Macià
CODEM
Fideicomiso
del Centro
Histórico de
México
Nueva
personalidad
jurídica
Si
Estructura y
patrimonio
independiente
Si
Órgano de
decisión
Objetivos de
creación
Consejo de
administración
conformado
por miembros
del
Ayuntamiento
de Sabadell y
de la
Generalitat de
Cataluña.
Promoción,
planeamiento,
desarrollo y
gestión del
proyecto
Fuente: construcción propia a partir de las fuentes consultadas en la investigación.
37
Tabla 8 Cuadro comparativo de los modelos de negocio de las empresas analizadas
Fideicomiso
del Centro
Histórico de
México
Sociedad
de
Economía
Fundación
Mixta
Malecón
Empresa
2000
del Centro
Histórico
de Quito
Sociedad
Pública
Corporación
Puerto
Madero
Si
Si
Si
Si
Si
Origen de los
recursos
Públicos
Públicos
Mixtos
Mixtos
Públicos
Desarrolla
proyectos en
asociación con
el sector
privado
No
Si
Si
Si
Si
Empresa
ejecutora de
obras públicas
Si
Si
Si
Si
Si
Empresa de
promoción
inmobiliaria
Si
Si
Si
Si
Si
Empresa de
renta
inmobiliaria
No
No
No
No
No
Consorcio
para el
Desarrollo
del Eix
Macià
CODEM
Capital
independiente
Fuente: construcción propia a partir de las fuentes consultadas.
38
2.4 Algunas lecciones para la estructuración de figuras institucionales de
gestión
Una vez culminados los proyectos, las fuentes consultadas resaltan los siguientes
aspectos de las figuras institucionales que favorecieron y dificultaron el logro de
los fines perseguidos20.
Aciertos
En los casos analizados, los siguientes aspectos de la figura institucional de
gestión se consideran que fueron fundamentales para el logro de los objetivos
propuestos:
Flexibilidad operativa
Para el desarrollo apropiado de los proyectos, es fundamental dotar a las
empresas de una estructura operativa flexible que les permita generar plusvalías
para ser reinvertidas en la recuperación de la ciudad construida. Como lo señala
Rojas (2004) es necesario consolidar figuras institucionales de gestión que
permitan superar
las modalidades convencionales de intervención en desarrollo urbano y
de contratación usadas por el sector público —instrumentos de
dirección y control (planes maestros de desarrollo urbano y normativas
de edificación) y de licitaciones públicas, respectivamente— que no
otorgan a los organismos ejecutores de programas de recuperación la
flexibilidad operacional que necesitan para comprar y vender tierra,
entrar en negocios inmobiliarios con agentes privados (propietarios,
inversores, compradores potenciales, cooperativas, organizaciones de
la sociedad civil) y poder tener pérdidas o ganancias como resultado de
esas operaciones (Rojas, 2004: 183).
La flexibilidad operativa también es importante para permitir que las empresas se
puedan adaptar a las circunstancias cambiantes de los procesos de recuperación
y adelantar diferentes actividades que den respuesta a las necesidades que
surgen del proceso, no sólo en términos de captación de capitales para invertir,
sino también de relaciones y procedimientos. Por ello, es fundamental que sea
posible ajustar la estructura institucional a cambios externos al proyecto, a la
posibilidad de retrasos y cambios en el entorno, evitando asumir obligaciones
contractuales inmutables, rígidas y de muy largo plazo.
20
Es importante aclarar que, dado el objetivo de la investigación, únicamente abordaremos la
evaluación que se hace del la figura institucional de gestión y no al proyecto como tal.
39
Así mismo, contar con una estructura flexible, posibilita la acción coordinada entre
los diferentes niveles de gobierno y superar así las dificultades jurídicoinstitucionales originadas por la superposición de competencias dentro de los
organismos del Estado que suelen paralizar el desarrollo de proyectos públicos.
Un gerenciamiento que aplique criterios empresariales y que equilibre el
interés público y social con oportunidades para inversiones rentables
Aplicar criterios empresariales en el gerenciamiento de los proyectos es
fundamental para asegurar una gestión eficaz del mismo, para generar mayores
rendimientos financieros que atraigan inversión privada y posibiliten una mayor
reinversión de las plusvalías en nuevas intervenciones.
Sin embargo, un gerenciamiento orientado al logro de mayores rendimientos
financieros debe asegurar siempre un adecuado equilibrio entre las oportunidades
para inversiones rentables y el interés público y social. Para ello es fundamental
la creación de una estructura de incentivos apropiada, equilibrada y bien
planificada.
Gestión interinstitucional, coordinación, participación y cercanía a los
actores estratégicos involucrados
La recuperación de la ciudad construida requiere de esfuerzos que sobrepasan la
capacidad del sector público, siendo necesaria una coordinación entre múltiples
actores estratégicos. Por ello, se es necesario la adopción de una estructura
institucional que vele por la confluencia productiva de los actores, los cuales
suelen tener intereses, recursos y modalidades operativas diferentes y muchas
veces contrarias.
Asimismo, se requiere que las empresas tengan una estructura cercana a la
población que se afecta directamente con la intervención. Ello permite tener mayor
información sobre las dinámicas sociales, económicas y poblacionales existentes,
lo cual es fundamental para diseñar estrategias apropiadas que respondan a las
particularidades de área de intervención y adelantar procesos de participación y
construcción de consensos adecuados para la convalidación y apropiación del
proyecto.
Patrimonio independiente y gerenciamiento financiero autónomo
Para el logro de los objetivos definidos es necesario adoptar un manejo de los
recursos flexible que supere las restricciones presupuestales y de control fiscal
propias del sector público, dándole a las empresas un margen de maniobra para
adaptarse a las circunstancias cambiantes, para asociarse con actores
40
estratégicos, adelantar proyectos con los privados y generar utilidades y plusvalías
para reinvertir en la recuperación de la ciudad construida.
También, tener una estabilidad presupuestal y realizar una cuidadosa
programación del flujo de caja posibilita a las empresas poder cumplir los
compromisos y tiempos pactados con los inversionistas privados, lo cual es
fundamental para generar la confianza necesaria para vencer el desprestigio del
sector público y crear un vínculo público privado primordial para el éxito del
mismo.
Una estructura independiente al gobierno local
Para adelantar proyectos de recuperación de la ciudad construida, establecer una
estructura institucional independiente al gobierno local permite: a) que el trabajo
adelantado por estas empresas sea de largo plazo y no dependa de los tiempos
políticos; b) que su actuar no se limite por la división político administrativa
municipal, sino que pueda sobrepasar los límites territoriales municipales; c) que
haya una participación prominente de los privados en todas las etapas del
proceso.
Gestión del riesgo
Es muy importante que el modelo de negocio de la empresa defina correctamente
una estructura equilibrada de riesgos entre los actores que participan en el
proyecto, con miras a que se genere una adecuada distribución de la carga de
éstos según la capacidad de las partes para asumirlos. “Un mal análisis de los
riesgos y de las formas más eficaces de asignarlos entre los interesados en los
procesos de recuperación conduce a asimetrías en la distribución efectiva de
éstos” (Rojas, 2004: 191), asimetrías que conducen a tensiones que entorpecen la
ejecución del proyecto. Por ello es fundamental que se reconozcan las
capacidades y limitaciones de cada socio del proyecto y realizar estudios de
mercado, financieros, económicos, institucionales, jurídicos, ambientales y
políticos para determinar con la mayor precisión posible cuáles son los riesgos
potenciales y así, disminuir la incertidumbre y repartirlos equitativamente entre los
mismos (Rojas, 2004).
Dificultades: aspectos por mejorar
Las estrategias implementadas no se traducen en un desarrollo social de la
población
41
Múltiples autores señalan que los desarrollos adelantados por estas empresas son
intervenciones físicas que no se traducen necesariamente en construcción de
ciudadanía ni en mejorar la calidad de vida de la población de menores recursos.
Argumentan que son útiles para mejorar el turismo y beneficiar a inversionistas y
consumidores de altos ingresos y no para el logro de objetivos sociales.
Como lo indica Rojas (2004: 187- 188),
no obstante sus ventajas (…), las mencionadas estructuras institucionales no
están exentas de problemas. El sector privado se embarca en estos
proyectos siempre y cuando perciba posibilidades de rendimiento atractivas
para sus inversiones. Esto conduce a algunos a razonar que estas
sociedades no son más que mecanismos para traspasar subsidios a los
promotores inmobiliarios. Se arguye que dada la naturaleza de los intereses
de esos últimos —generar utilidades—, los proyectos con fuerte participación
privada tienden a privilegiar los componentes comerciales y terminan
haciendo más intervenciones de recuperación física y desarrollo inmobiliario
que acciones de recomposición de la estructura social y económica. (…) se
destaca que es muy difícil determinar los niveles de subsidios que se
necesitarían para conseguir los objetivos públicos, por lo que es muy posible
que el sector público termine concediendo a los promotores más
subvenciones de las necesarias.
Las sociedades públicas y sus intereses políticos
Las sociedades públicas corren el riesgo de no poder desligarse de los intereses
políticos. En el caso de la Corporación Puerto Madero, por ejemplo, se señala que
conformar una corporación cuyos socios únicamente fueran entidades públicas
implicó que la Empresa se afectara por los intereses políticos del gobierno de
turno. Se arguye que los cargos del directorio no se asignaban por un sistema de
meritocracia sino por afinidades políticas, por lo que muchas veces a éstos les
interesaba más los asuntos que tuvieran un impacto político inmediato que los
resultados de la Empresa. Con miras a despolitizar la Corporación y mejorar su
rendimiento económico, actualmente se resalta como oportuno haber vendido un
porcentaje accionario a los privados para tener participación de empresarios en el
directorio.
Redistribuir beneficios en otras áreas de la ciudad
Una tarea pendiente que se resalta es la de crear un modelo de negocio que
permita redistribuir los beneficios a otras áreas de la ciudad para incrementar la
equidad territorial.
La Corporación Puerto Madero se creó con el objetivo de desarrollar un proyecto
que no incorporara costos al Estado, es decir que finalizada la operación la
42
Corporación debía girar recursos al gobierno nacional y al gobierno de la ciudad
con miras a redistribuir los beneficios hacia otras áreas del territorio. Este
propósito original no se cumplió. Después de cubrir los costos de las
infraestructuras, del sostenimiento de la Corporación y de la promoción del
proyecto no quedaron excedentes para girar a los socios. Al respecto se han
levantado varias críticas. Se señala que la Corporación subvencionó con recursos
públicos a inversionistas y consumidores de altos ingresos quedando como una
asignatura pendiente la redistribución de los beneficios de la operación.
Mecanismos de financiamiento para los usuarios finales
Se señala la importancia de que estas empresas velen siempre por garantizar la
existencia de mecanismos de financiamiento directo para los usuarios finales de
los inmuebles que se intervienen para incentivar su comercialización.
El caso de la Empresa del Centro Histórico de Quito, se señala que la
reconstrucción inmobiliaria se dio sin ofrecer un mecanismo adecuado de
financiamiento directo para los usuarios finales y créditos bancarios, lo que
condujo a que la empresa no pudiera comercializar sus bienes con la velocidad
deseada. Ello conllevó a que se redireccionaran los recursos priorizando la
construcción de vivienda solidaria, para la cual existía un mecanismo nacional de
subsidio y mayores posibilidades de financiamiento.
Dificultad de encontrar gerentes idóneos y conformar equipos técnicos
Entre los problemas de gestión de estas entidades destacan la dificultad de
encontrar gerentes idóneos y de conformar equipos técnicos.
La particularidades de estas empresas hacen que las aptitudes para administrarlas
sean diferentes a las necesarias para administrar cualquier otro tipo de empresa.
Se requiere que sean lideradas por personas que además de capacidades
gerenciales, tengan aptitudes políticas y de negociación que les permitan
mantener un equilibrio entre los objetivos comerciales, las presiones políticas y las
demandas de la comunidad. También es complejo constituir los equipos técnicos
por la variedad de funciones que deben ejecutar y la complejidad de las acciones
que emprenden. Se requiere gran diversidad de especialistas con una adecuada
compresión de los problemas urbanos a los que se enfrentan (Rojas, 2004).
Impacto de variables externas al proyecto
La gestión de estas empresas se ha enfrentado a dificultades por el impacto de
variables externas a los proyectos, que se escapan del control de la institución.
Entre estas variables se destacan por ejemplo los cambios en la normatividad y
43
regulaciones urbanísticas, los cambios de gobierno y el contexto económico
nacional e internacional.
La ejecución del programa de recuperación del Centro Histórico de Quito, por
ejemplo, resultó afectada negativamente por la recesión económica de Ecuador a
fines de los años 1990, que contrajo la demanda y la inversión en el momento en
que la empresa se disponía a poner en el mercado sus primeros proyectos. “El
impacto más significativo fue en la comercialización de los inmuebles que recién
terminaba de rehabilitar. El colapso de la demanda desestimuló a los inversores
con los que la empresa mantenía negociaciones para la venta, concesión u
operación conjunta de inmuebles y paralizó las negociaciones” (Rojas, 2004: 161).
También, con la crisis, los costos de construcción aumentaron abruptamente
afectando los presupuestos de las obras en ejecución y por ende la rentabilidad
prevista de las inversiones, por lo que la ECH se vio obligada a enfrentar costos
mucho mayores que los presupuestados. Adicionalmente, el impacto de la crisis
sobre los ingresos municipales conllevó a una reducción en los aportes que debía
hacer a la Empresa afectando la ejecución de las obras públicas y aumentando la
estrechez monetaria de la misma (Rojas, 2004: 161).
Tabla 9 Cuadro síntesis de las lecciones para la estructuración de figuras institucionales de gestión.
Aciertos
Dificultades
• Un gerenciamiento que aplique
criterios empresariales y que
equilibre el interés público y social
con oportunidades para
inversiones rentables
• Dotar a la empresa de un
patrimonio independiente y un
gerenciamiento financiero
autónomo
• Que la empresa se constituya
como una estructura
independiente al gobierno local
• Gestión interinstitucional,
coordinación, participación y
cercanía a los actores
estratégicos involucrados
• Adecuada gestión del riesgo
• Dotar la empresa de flexibilidad
operativa
• Garantizar que los proyectos
adelantados por las empresas
generen desarrollo social de la
población y que no solo
beneficien a ciertos sectores de la
sociedad
• Ingerencia de los intereses
políticos en las sociedades
públicas
• Redistribución económicos de los
beneficios de la intervención a
otras áreas de la ciudad
• Garantizar la existencia de
mecanismos de financiamiento
para los usuarios finales
• Encontrar gerentes idóneos y
conformar equipos técnicos
• Impactos negativos de variables
externas al proyecto
Fuente: Construcción propia a partir de las fuentes consultadas.
44
Hacia la recuperación de la ciudad construida en Medellín
Ilustración 6 Foto vista general de Medellín
Fuente: Alcaldía de Medellín. Plan BIO 2030
Una vez explorado el tema desde la teoría y desde la práctica, el siguiente capítulo
busca llamar la atención sobre la importancia de consolidar una figura institucional
de gestión en Medellín y su área Metropolitana, como condición esencial para
desarrollar los proyectos estratégicos propuestos por el Plan Director de la ciudad
para la recuperación de la ciudad construida.
3.1 Situación actual de Medellín: crecimiento periférico expansivo y
abandono de la ciudad construida
45
Medellín 21 y su área metropolitana22 es el segundo conglomerado urbano más
importante en Colombia. Internacionalmente hoy se reconoce por el urbanismo
social, una política pública que consiste en llevar a cabo en los barrios marginarles
de la ciudad una serie de intervenciones físicas (Proyectos Urbanos Integrales)
para desatar transformaciones sociales y culturales profundas.
A pesar de los avances que ha logrado Medellín en la última década, las políticas
de desarrollo urbano llevadas a cabo directa o indirectamente han favorecido la
urbanización de tierras periféricas y no la recuperación de las áreas centrales,
induciendo procesos de deterioro y abandono de la ciudad construida.
El Plan Director BIO 2030 (2011) explica muy bien esta problemática:
Medellín y su área metropolitana está ubicada a lo largo del Valle de Aburrá,
cuenca natural del río Aburrá con una longitud de 60 kilómetros y una topografía
irregular y pendiente, con alturas que oscila entre 1.300 y 2.800 metros sobre el
nivel del mar (ver ilustración 8). Los procesos de urbanización que durante el
último siglo han caracterizado la consolidación de la urbe metropolitana han sido
condicionados directa o indirectamente por la difícil topografía del Valle de Aburrá,
por lo que la mancha urbana se caracteriza espacialmente por su desarrollo lineal:
los cascos fundacionales de los diez municipios que la conforman se ubicaron a lo
largo del río Aburrá, ocupando las áreas aledañas a la llanura del río por la aptitud
de sus suelos (ver ilustración 7).
A pesar de que inicialmente el río fue el principal eje articulador del proceso de
urbanización del valle, el patrón de desarrollo inicial de la ciudad se ha ido
desvirtuando a favor de un desaprovechamiento de suelos urbanos consolidados
con potencial de transformación y un crecimiento de carácter extensivo en ladera
(ver ilustración 9 y 11). Actualmente la mayor parte de los procesos urbanización
tanto formales como informales se concentran en áreas de alta pendiente (86%
del suelo de expansión formal: 2.200ha.), suelos que por sus características
presentan una alta complejidad geológica que se traduce en una alta
vulnerabilidad frente a desastres.
Adicionalmente, el incremento del precio del suelo en la ciudad y las demandas
del mercado mundial, han estimulado la reubicación de grandes industrias y
actividades que requerían grandes superficies, liberando así grandes superficies
de suelo cerca al río, que al no ser aprovechados para localizar en ellos nuevos
centros de actividad y hábitat, han entrado en proceso de abandono y deterioro,
generándose una subutilización de este suelo frente a los procesos de
transformación de la ciudad (ver ilustración 10 y 12).
21
Para ver más información de Medellín visite: www.medellin.gov.co
El área metropolitana de Medellín está conformada por 10 municipios conurbados, ubicados a lo
largo del Valle de Aburrá, por lo que se conoce como el Área Metropolitana del Valle de Aburrá.
Estos municipios, nombrados de norte a sur, son: Barbosa, Girardota, Copacabana, Bello,
Medellín, Envigado, Itagüí, Sabaneta, La Estrella y Caldas. Para mas información
www.metropol.gov.co
22
46
Ilustración 7 Plano del Valle de Aburrá
Ilustración 8 Foto vista del Valle de Aburrá
Fuente ilustración 7 y 8: BIO 2030
47
Ilustración 9 Plano del crecimiento expansivo e insostenible en ladera en Medellín
Fuente: BIO 2030
48
Ilustración 10 Plano de la subutilización del corredor del río en Medellín
Fuente: BIO 2020
49
Ilustración 11 Foto proceso de expansión incontrolada de ladera en Medellín
Ilustración 12 Foto potencial de lotes cerca del río en Medellín
Fuente ilustraciones 11 y 12: POMCA. En: Plan BIO 2030
50
También, el mejoramiento de la interconexión vial, ha estimulado la migración de
una parte de la población de altos ingresos a municipios vecinos del área
metropolitana, quienes huyendo de efectos del crecimiento urbano como la
congestión, la contaminación y la inseguridad, buscan una mejor calidad de vida
en un entorno natural y próximo.
Como consecuencia de estas tendencias territoriales, se ha consolidado un patrón
de ocupación que va en contravía del crecimiento urbano compacto que busca el
modelo de ocupación definido por los procesos de planificación vigentes, lo cual,
como se explicó en el capítulo primero, no es óptimo para la sostenibilidad urbana.
3.2 Plan Director BIO 2030: propuesta para la recuperación de la ciudad
construida
Dadas las tendencias de crecimiento actuales de la ciudad, resulta evidente la
necesidad de identificar alternativas de crecimiento más sostenibles. Por ello, por
iniciativa pública en 2011 se formula el Plan Director BIO 2030, una herramienta
de planificación territorial estratégica metropolitana que busca re-direccionar las
dinámicas de ocupación actuales en función del modelo de ocupación deseado.
El Plan Director reconoce que los suelos cercanos al río, lo que el plan denomina
el escenario río, son el territorio privilegiado para materializar el “crecimiento hacia
adentro”, dado que, mediante su densificación, permite acoger una parte
importante de la demanda de nuevos lugares de vivienda y empleo requeridos por
la metrópoli al 2030. Propone entonces transformar al Río en un gran centro
metropolitano de actividades y hábitat mediante: a) una eficiente utilización de los
suelos de oportunidad existentes; b) su recuperación ambiental buscando que la
ciudad se integre al río a través del mejoramiento y articulación del espacio
público.
Bajo este reto, el Plan define ámbitos de intervención que por su ubicación y por
las oportunidades o problemáticas urbanísticas que los caracterizan, se vuelven
estratégicos en el marco de los objetivos perseguidos y, por esta razón, sensibles
de ser intervenidos (ver ilustración 13). Un ámbito de intervención corresponde
entonces a un área de notables dimensiones donde inducir transformaciones
estructurales asociadas principalmente a las tres dimensiones de trabajo del Plan:
el ambiente, el paisaje y el espacio público, la movilidad y el transporte, y la
actividad y el hábitat. De esta manera, el Plan propone el Proyecto Urbanístico
como herramienta de trabajo que complementa la etapa de planificación territorial
con aplicaciones puntuales sobre el territorio23.
23
Para más información sobre el Plan Director BIO 2030 y los proyectos estratégicos visite:
http://bio2030.gov.co/documentos/BOOKbio2030plandirectormedellin.pdf
51
Ilustración 13Plano ámbitos de intervención en el escenario río.
Fuente: BIO 2030
52
3.3 Del plan al proyecto urbano: hacia la construcción de una figura
institucional de gestión para la recuperación de la ciudad construida
Los ámbitos estratégicos definidos por Plan Director para Medellín y el área
metropolitana a lo largo del río, a pesar de la singularidad de cada uno respecto a
los retos y condiciones que enfrentan, comparten una misma ambición: desarrollar
proyectos detonantes de nuevas dinámicas de transformación, que estructuren
una nueva ocupación de la ciudad construida a través del aprovechamiento de los
suelos de oportunidad asociados a estos ámbitos para que se conviertan en
grandes centros de actividad y hábitat.
Independientemente de las diferencias que existen en las problemáticas que les
dieron origen y los distintos contextos en que se desarrollan las operaciones
urbanísticas, el objetivo perseguido por Medellín comparte muchas características
con los casos examinados anteriormente, a saber:
Es una propuesta de iniciativa pública que implica una operación urbanística
compleja, de impacto metropolitano, de larga duración y donde se necesitan
esfuerzos de múltiples actores (diferentes instancias del sector público,
inversionistas privados, organizaciones de la sociedad civil) durante muchos años
para alcanzar un grado de consolidación que asegure que sus resultados se
mantengan en el tiempo. La mayoría de los terrenos que se involucran en las
iniciativas de trasformación física pertenecen a propietarios privados, razón por la
cual se requiere de la implementación de mecanismos de obtención, vinculación o
asociación de terrenos privados para el desarrollo de los proyectos. También, se
requiere la identificación de nuevas herramientas y caminos para la financiación
de las trasformaciones proyectadas, lo cual implica crear un sistema integral de
gestión conformado por múltiples instrumentos. Por último, al ser un proyecto que
busca garantizar la sostenibilidad territorial y generar beneficios directos e
indirectos para la ciudad (entendiéndola como un todo y no solo para una fracción
de la misma), implica el desarrollo de un sistema articulado y equitativo de cargas
y beneficios, y de un modelo de negocio financieramente viable en cuanto costos,
riesgos y rendimientos.
Aunque cada caso es singular, la revisión de los casos examinados destacó la
importancia en el éxito de programas con esas características de conformar
figuras institucionales eficaces y flexibles para el gerenciamiento de los proyectos.
La recuperación de la ciudad construida es una actividad inherentemente compleja
que implica alinear correctamente los intereses de múltiples actores; exige un
esfuerzo sostenido de éstos durante largos periodos de tiempo; requiere la
implementación de una combinación de instrumentos urbanísticos de dirección,
control y de incentivos, junto con formas creativas de financiamiento y formas
eficaces y equitativas de distribución de los costos, riesgos y rendimientos de las
operaciones. Dada esta complejidad, dichos proyectos requieren ser ejecutados
por instituciones capaces de abordar estas variables, sin que se vean afectadas
por los tiempos políticos, ni por las limitaciones presupuestales y de gestión de la
administración pública.
53
Si bien en la formulación del Plan Director para Medellín y el área metropolitana se
reconoce la necesidad de conformar una figura institucional de gestión para la
implementación de las apuestas, un año después de culminada la formulación del
mismo no se han logrado consolidar avances en esta materia. Hoy se corre el
riesgo que la etapa proyectual del plan no se desarrolle, quedando éste como un
ejercicio más de planificación que no trascenderá más allá del papel.
Como lo señala René Coulumb, citando la Declaración de la Ciudad México
firmada por 29 ciudades de Latinoamérica (en Carrión, 2001: 83), la planeación
debe ir siempre de la mano con la gestión, y en América Latina no ha existido un
vínculo claro entre estas dos variables, dado que “se han desarrollado múltiples
documentos desvinculados de la acción concreta o en el mejor de los casos se
han limitado a normar los usos del suelo”. También, Carlos García Playan (como
lo cita Silvia Marta Fajre en Carrión, 2001: 264) resalta que “se ha ignorado toda la
actividad coordinadora y negociadora a través de la cual se materializa realmente
un plan, sin reconocer que la planificación se encuentra inmersa en un proceso de
gestión que la precede –condicionando sus métodos y objetivos- y materializa
determinando sus resultados”.
Medellín no está por fuera de esa desconexión entre planeación y gestión
existente en América Latina y por ello ese es el reto que tiene hoy para desatar
dinámicas de crecimiento “hacia adentro”. Para la implementación de los
proyectos del Plan Director se hace imperativo incluir en la agenda pública la
creación de un marco institucional operativo para que la tarea no quede
incompleta. Si bien el Plan va mucho más allá del enunciado de trasformaciones
territoriales, especificando posibles instrumentos de gestión que se requerirán
para su realización, se ha dejado de lado el tema de la figura institucional
encargada de gerenciar el sistema de gestión.
Por las características del plan, es posible considerar que éste deberá contar con
una gerencia centralizada, puede ser un consorcio o una empresa pública,
liderada por los 10 municipios que conforman la ciudad metropolitana y la entidad
que los agrupa, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, para que facilite,
coordine y promueva integralmente el conjunto de la actuación urbana sobre el río.
Adicionalmente, como cada proyecto estratégico responde a problemáticas y a
retos diferentes, e involucra actores distintos, se puede inferir que el desarrollo de
cada uno de éstos requerirá de figuras institucionales de gestión complementarias
y subordinadas a la gerencia centralizada mediante las cuales se involucre capital
privado o capital público de carácter nacional o gubernamental.
Sin embargo, como se advirtió anteriormente, para determinar con exactitud cuál
es la figura institucional más útil, se requiere realizar un análisis legal minucioso
para identificar los matices que éstas adoptan en el contexto jurídico colombiano.
Por ello, es imperativa la tarea de explorar jurídicamente cuál es la figura
institucional de gestión más apropiada para llevar a cabo esa tarea y adelantar los
ajustes normativos necesarios para su implementación.
54
Reflexiones finales: conclusiones y recomendaciones
El desarrollo de la investigación permitió identificar las siguientes conclusiones y
recomendaciones:
Conclusiones
1.El estudio partió de la hipótesis inicial de que si bien internacionalmente ha
habido esfuerzos valiosos en el diseño de esquemas institucionales autónomos y
eficientes, para la transformación de las ciudades, y especialmente en los países
en desarrollo, falta mucho por avanzar en esta materia. Han sido pocos y aislados
los casos en los que se han implementado, existe poca reflexión académica sobre
el tema y son escasos los intentos de sistematización de las diferentes
experiencias.
Una vez concluida la revisión de la literatura en el marco de esta investigación, es
posible confirmar esta hipótesis. En primer lugar, no es fácil encontrar
documentos/ libros/ artículos sobre figuras institucionales de gestión. Este tema
aparece en la bibliografía consultada como un tema importante pero secundario,
sin que se haga un énfasis exclusivo ni contundente sobre las mismas. De allí se
desprende el hecho que no es fácil encontrar textos que intenten definir qué es
una figura institucional de gestión, cuáles son y en qué consisten. Respecto al
último punto, es importante resaltar que existen un sin número de textos jurídicos
que explican qué es un consorcio, un fideicomiso, una sociedad pública, una
sociedad de economía mixta y una fundación, pero es un verdadero reto encontrar
una reflexión que aterrice el tema al plano urbanístico.
Adicionalmente, si bien se han hecho algunos esfuerzos valiosos en sistematizar
las experiencias de recuperación de la ciudad construida en las que se han
implementado figuras institucionales para gerenciar las intervenciones, en la
mayoría de estos esfuerzos se hace énfasis es en la intervención urbana como tal
y no en la figura institucional de gestión. Por ello, encontrar información sobre los
proyectos es fácil, existe un sin numero de escritos, pero es un verdadero reto
encontrar documentos que reflexionen sobre las Empresas que lideraron el
proceso.
Por tanto, las figuras institucionales de gestión son un tema poco explorado y
donde quedan muchas tareas pendientes para futuras investigaciones.
2. El estudio partió de la presunción que las figuras institucionales de gestión son
un elemento crucial para la recuperación de la ciudad construida. Las experiencias
internacionales analizadas y la revisión de la bibliografía permiten confirmar esta
55
hipótesis. Si bien no es un requisito indispensable ya que han existido casos como
la recuperación urbana de la zona este del área central de Washington, D.C.,
conocida como Penn Quarter, donde no se requirió de la creación de una empresa
sino que fue liderada por la Oficina de Planificación del Distrito de Columbia, las
figuras institucionales de gestión en la gran mayoría de los casos sí son un
elemento fundamental, especialmente en los países en desarrollo donde la
estructura institucional pública es frágil, existe una débil coordinación entre los
diferentes niveles administrativos y el presupuesto público es limitado.
La dimensión del reto que representa la recuperación de la ciudad construida
generalmente no se logra con los instrumentos clásicos de la planificación del
urbanismo estatal, dado que requiere de intervenciones de gran escala y de largo
plazo, auto sostenibles financieramente, donde confluyan múltiples actores con
articuladas formas de asociación financiera y de gestión. Por lo tanto,
generalmente se requiere la consolidación de una nueva institucionalidad, de una
autoridad autónoma dotada con todos los atributos y recursos para asegurar
eficiencia y eficacia del proyecto. Una nueva estructura administrativa más flexible
en términos de captación de capitales para invertir, de relaciones y
procedimientos, que no dependa de los tiempos políticos y que tengan estabilidad
presupuestal y de gestión.
3. La revisión de la literatura y las experiencias analizadas permiten proponer la
siguiente aproximación a la definición de figura institucional de gestión:
Una figura institucional de gestión es una herramienta institucional de
descentralización administrativa para la implementación y gerenciamiento de
proyectos urbanos estratégicos. Son estructuras independientes al gobierno local,
con autonomía técnica, presupuestal, patrimonial y administrativa, que gozan de
flexibilidad en cuanto a captación de recursos para invertir, de relaciones y
procedimientos frente a los sistemas de control de la administración pública.
La implementación de las figuras institucionales de gestión surge en las ultimas
décadas a raíz de nuevas prácticas del urbanismo que inducen cambios en el
ámbito de la gestión urbanística al estar sustentadas en un carácter más dinámico
de la acción pública. Más allá de la sola administración y regulación del territorio,
ahora se incluyen tareas de gestión y promoción, junto a la implementación de
intervenciones concertadas con el sector privado (empresas, cooperativas y
organizaciones no gubernamentales) y el sector cívico (sociedad).
El objetivo de las figuras institucionales de gestión es liderar todas las acciones
conducentes al logro del proyecto urbano, por lo que se dotan de una capacidad
operativa amplia, casi sin ningún tipo de limitación, lo que las faculta para trabajar
como promotor inmobiliario, como socio en promociones inmobiliarias en
proyectos comerciales, como propietario arrendador y/o como operador
inmobiliario.
56
Es importante aclarar que las figuras institucionales de gestión son empresas de
promoción inmobiliaria y no de renta inmobiliaria. Es decir, que si bien éstas
pueden asociarse con el sector privado para emprender proyectos inmobiliarios,
una vez cubiertos los costos de planificación, construcción, fiscalización,
administración, mantenimiento y reposición de los proyectos, las utilidades
generadas (plusvalías) por las acciones emprendidas tienen que ser reinvertidas
en mejoras de los proyectos ya concluidos, en proceso de ejecución, en nuevos
proyectos o programas relacionados con la recuperación del área de intervención
o de otras zonas de la ciudad.
De acuerdo a lo anterior, las figuras instituciones de gestión se dotan de
capacidades para trabajar en dos ámbitos fundamentales para la recuperación
urbana: como empresas desarrolladoras de proyectos en asociación con el sector
privado y como empresas ejecutoras de obras públicas; es decir que éstas
cuentan con toda la capacidad de gestión de una empresa inmobiliaria y
promotora privada, pero también con la capacidad de desarrollar obras públicas
como lo hace el sector público.
Entre sus funciones principales se destacan: liderar las negociaciones y acuerdos
entre los distintos actores públicos y privados involucrados; garantizar el sustento
legal de la operación; coordinar las etapas de desarrollo de la intervención; velar
por el cumplimiento del plan maestro; administrar financieramente el proyecto;
desarrollar proyectos en asociación con el sector privado; construir o recuperar
infraestructuras y espacios públicos; liderar la promoción del proyecto; liderar los
procesos de participación y construcción de consensos; velar por el cumplimiento
los tiempos pactados; estructurar e implementar acciones para mitigar los
impactos sociales negativos del proceso de recuperación, etc.
Las figuras institucionales más utilizadas son: el consorcio urbanístico, el
fideicomiso, la fundación urbanística, la sociedad de economía mixta y la
sociedad pública.
4. El análisis comparativo entre los casos analizados permite identificar algunas
lecciones para ser tenidas en cuenta a la hora de elegir, estructurar e implementar
una figura institucional de gestión:
Se resalta como un acierto que las empresas se doten de una estructura
independiente al gobierno local, con flexibilidad operativa, patrimonio
independiente y gerenciamiento financiero autónomo.
En su gestión es fundamental que se aplique una adecuada gestión del riesgo; un
gerenciamiento con criterios empresariales, que equilibre oportunidades para
inversiones rentables con el interés público y social; una gestión interinstitucional
coordinada y dinámica; y procesos de participación con actores estratégicos.
Las empresas deben velar porque las estrategias implementadas generen un
verdadero impacto en el desarrollo social de la población y que los beneficios de la
57
intervención no solo impacten a una porción del territorio, sino que desencadenen
dinámicas beneficiosas para toda la ciudad. También, deben velar porque existan
mecanismos de financiamiento para los usuarios finales y estrategias reactivas
frente al impacto de variables externas al proyecto.
Por último, se advierte que representa un reto para futuros proyectos encontrar
gerentes idóneos para las empresas y conformar equipos técnicos; así como
blindar totalmente las sociedades públicas frente a los intereses políticos.
5. Las tendencias territoriales actuales de Medellín van en contravía de consolidar
un modelo de ocupación de ciudad compacta. Como lo evidencia la experiencia
internacional, contrarrestar esas tendencias no se logra desde una perspectiva
sectorial ni desde pequeñas acciones puntuales lideradas por el sector público
local, las cuales pueden generar una eficacia inmediata desde el punto de vista de
la gestión y consecución de objetivos a corto plazo, pero con un impacto menor.
La recuperación de la ciudad requiere construir una estrategia de intervención
integral de largo plazo, con acciones diversas dirigidas a aspectos o elementos
distintos, no solo coordinadas entre sí, sino también pensadas y ejecutadas con un
carácter de complementariedad ( Luís González en Carrión, 2001). En este
sentido, el Plan Director BIO 2030 es una iniciativa muy interesante que propone
una estrategia de intervención integradora y sustentable desde una mirada
metropolitana.
Sin embargo, para que las propuestas planteadas por el Plan se materialicen y
sea un ejercicio de planificación que logre trascender del papel, es fundamental
establecer una figura institucional de gestión que lidere y gerencie el desarrollo de
las intervenciones. Por las características del plan, es posible considerar que éste
deberá contar con una gerencia centralizada, puede ser un consorcio o una
empresa pública, liderada por los 10 municipios que conforman la ciudad
metropolitana y la entidad que los agrupa, el Área Metropolitana del Valle de
Aburrá, para que facilite, coordine y promueva integralmente el conjunto de la
actuación urbana sobre el río. Adicionalmente, como cada proyecto estratégico
responde a problemáticas y retos diferentes e involucra actores distintos, se
puede inferir que el desarrollo de cada uno de éstos requerirá de figuras
institucionales de gestión complementarias y subordinadas a la gerencia
centralizada, mediante las cuales se involucre capital privado o capital público de
carácter nacional o gubernamental. Sin embargo, para determinar con exactitud
cuál es la figura institucional más útil, es fundamental realizar un análisis legal
minucioso para identificar los matices que éstas adoptan en el contexto jurídico
colombiano.
58
Recomendaciones:
A partir de la experiencia adquirida durante el desarrollo del trabajo de
investigación, se recomienda a los interesados en la misma área de investigación
adelantar estudios que contribuyan a ampliar el conocimiento respecto a:
•
•
•
Definición y análisis conceptual de las figuras institucionales de gestión.
Definición y análisis jurídico bajo un énfasis urbanístico de las figuras
institucionales de gestión más comúnmente utilizadas: consorcio,
fideicomiso, fundación, sociedad de economía mixta, sociedad púbica.
Sistematización de las experiencias haciendo particular énfasis en la figura
institucional de gestión.
Se propone también la siguiente recomendación de acción:
•
Medellín y los demás municipios del área metropolitana deben incluir en las
prioridades metropolitanas explorar jurídicamente cuál es la figura
institucional de gestión más apropiada para llevar a cabo los proyectos
definidos por el Plan Director BIO 2030 y adelantar los ajustes normativos
necesarios para su implementación. Esta tarea debe estar liderada por Área
Metropolitana del Valle de Aburrá y la Empresa de Desarrollo Urbano de
Medellín (EDU).
59
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S.Saenz_MDUT 2012 - Observatorio del Desarrollo Urbano y

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