curso habilitación - Gobierno de Castilla

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TEMA 4
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO: CONSIDERACIONES
GENERALES. LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: FORMAS DE ACCESO Y
COMPETENCIAS.
LOS
ESTATUTOS
DE
AUTONOMÍA:
CONCEPTO.
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL: EL MUNICIPIO Y LA PROVINCIA; OTRAS
ENTIDADES LOCALES.
SUMARIO:
I.- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO: CONSIDERACIONES GENERALES
I.1.- La distribución territorial del poder
I.1.1.- Estados simples o unitarios
I.1.2.- Estados compuestos o federales
I.1.3.- Estados Regionales
I.2.- La organización territorial de España: consideraciones generales
I.2.1.- Consideraciones generales
I.2.2.- Principios inspiradores del Estado de las Autonomías
II.- LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: FORMAS DE ACCESO Y COMPETENCIAS
II.1.- Las Comunidades Autónomas: concepto y naturaleza
II.1.1.- Concepto
II.1.2.- Naturaleza
II.2.- Formas de acceso a la autonomía
II.2.1.- Comunidades Autónomas especiales o de vía rápida
II.2.2.- Comunidades Autónomas ordinarias o de vía lenta
II.2.3.- Otras formas de acceso a la autonomía
II.3.- Competencias de las Comunidades Autónomas
II.3.1.- Sistema general de distribución de competencias
II.3.2.- Tipología de las competencias
II.3.2.- Distribución normativa sobre las competencias
III.- LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: CONCEPTO
III.1.- Concepto
III.2.- Naturaleza de los Estatutos de Autonomía
IV.- ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
IV.1.- Asamblea Legislativa
IV.2.- El Presidente
IV.3.- El Consejo de Gobierno
V.- LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: EL MUNICIPIO Y LA PROVINCIA; OTRAS ENTIDADES LOCALES
V.1.- La Administración local: concepto
V.2.- El Municipio
V.2.1.- Concepto
V.2.2.- Elementos que configuran el Municipio
V.2.3.- Las competencias de los municipios
V.2.4.- Regímenes especiales municipales
V.3.- La Provincia
V.3.1.- Concepto
V.3.2.- Elementos que configuran la Provincia
V.3.3.- Las competencias: los Planes Provinciales de Obras y Servicios
V.4.- Otras entidades locales
V.4.1.- Las Comarcas
V.4.2.- Las Entidades de ámbito territorial inferior al municipio
V.4.3.- Las Áreas Metropolitanas
V.4.4.- Las Mancomunidades
I.- LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO: CONSIDERACIONES
GENERALES.
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I.1.- La distribución territorial del Poder.
El territorio ha sido y es, considerado, como un elemento indispensable del Estado
para hacer frente a los objetivos propios de la organización estatal, sirviéndole como
soporte de la organización político administrativa. Desde este punto de vista, el
profesor Hauriou introduce una doble distinción entre Estados simples o unitarios y
Estados Compuestos o Federales; en nuestro país, el profesor Ferrando Badía
añade un tercer género, el denominado “Estado Regional”.
I.1.1.- Estados simples o unitarios:
El Estado unitario se apoya sobre una comunidad más o menos homogénea y
consistente, de tal manera que no es posible distinguir en él partes internas que
merezcan, por sí mismas, el nombre de Estado. Se corresponde con las viejas
realidades estatales surgidas con los inicios de la modernidad europea y con el
soporte ideológico del liberalismo político.
Desde el punto de vista de la distribución jurídica del poder, es posible distinguir en
el seno del Estado Unitario dos modalidades diferentes:
-
El Estado unitario centralizado: supone un Estado en el que toda actividad
pública procede de un poder central y converge hacia él. Es decir, es un Estado
donde solo existe un centro de decisión política.
-
El Estado unitario descentralizado: es aquel en que se reconoce a
determinadas entidades territoriales la facultad de administrarse por sus propios
órganos, nombrados por ellas mismas, que expresan su voluntad y no la del
Estado, aunque éste, siempre ejerce algún tipo de tutela o control.
I.1.2.- Estados compuestos o federales:
Los Estado compuestos, en sus diversas formas históricas, son la respuesta a
intereses económicos, militares, políticos, organizativos, lazos culturales, etc., que
están en la base del surgimiento de estos Estados, cuya manifestación moderna
más típica, el Estado Federal, es por primera vez institucionalizado en el caso
norteamericano.
En el Estado federal clásico, una organización federal trata de conjugar la
autonomía de las partes con la unidad del todo, de tal manera que, mientras en lo
específicamente suyo los grupos federados son autónomos, en la dirección de los
asuntos de la comunidad global se hallan sometidos al poder superior de la
Federación. Este poder, sin embargo, no les es ajeno, puesto que todos los grupos
tienen asegurada su participación como tales en la formación de las decisiones
federales.
Esta conciliación de la libertad de los grupos federados con la necesaria
colaboración de los mismos al quehacer federal, se realiza mediante el juego de los
principios de autonomía gubernamental y participación institucional.
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1. La autonomía gubernamental consiste en que las colectividades federadas
conservan, dentro de la federación, su organización legislativa, administrativa
y jurisdiccional para todo lo que corresponda a su ámbito específico.
2. La participación institucional significa que las colectividades federadas han de
colaborar, en pie de igualdad, en la formación de las decisiones federales;
aparece, pues, un orden jurídico nuevo – el federal - que se superpone a los
de las colectividades subyacentes – los federados -.
En el Estado Federal, los mecanismos jurídicos de articulación son, en esencia, la
garantía constitucional de las competencias de los estados miembros, es decir, la
autonomía gubernamental, y la estructura bicameral del parlamento, una de cuyas
cámaras se elige atendiendo a las unidades federadas individualmente
consideradas en plano de igualdad, es decir, la participación institucional.
I.1.3.- Estados Regionales
La aparición en las últimas décadas del siglo XX de nuevas formas de
descentralización en Europa (Italia, Bélgica, España, etc. ) acaba de cuestionar la
dicotomía, inicialmente clara, entre Estado unitario y federal, y han dado origen a un
tercer género de Estado, desde el punto de vista de la distribución territorial del
poder, al que buena parte de la doctrina ha denominado como “Estado Regional”.
Las nuevas formas de descentralización, que podríamos denominar política, de los
Estados Regionales, van más allá de la mera descentralización administrativa que
se propugnó en el seno de los Estados Unitarios, pero no alcanzan, por lo general,
el grado de autonomía gubernamental y, sobre todo, de participación institucional
que se predican de los Estados federales, siendo, en este tercer género, en el que
cabría incluir al Estado Autonómico que se contempla, respecto de España, en la
Constitución de 1978, y que a continuación examinaremos.
I.2.- La organización territorial de España: consideraciones generales.
I.2.1.- Consideraciones generales
La Organización Territorial del Estado se encuentra regulada en el Título VIII,
artículos 137 a 158 de la Constitución Española de 1978.
En el Titulo Preliminar de la Constitución, artículo 2, queda establecido con firmeza
el principio sobre el que se fundamenta la organización territorial del Estado La
Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria
común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre
todas ellas.”
Sobre la base del art. 2 de la Constitución, desarrollado posteriormente en el Título
VIII, se articula la organización territorial del Estado Español definida en el artículo
137: El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.
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Este modelo de organización territorial ha venido en denominarse Estado de las
Autonomías o Estado autonómico.
I.2.2.- Principios inspiradores del Estado de las Autonomías:
Los principios inspiradores o rectores del denominado “Estado de las Autonomías”,
que pueden deducirse del contenido de la Constitución de 1978 son los siguientes:
1. Principio de unidad: la Nación española es una, con independencia de la
diversidad de nacionalidades y regiones que la integran, y sobre esa unidad se
fundamenta la Constitución.
2. Principio de autonomía: los entes territoriales gozan de autonomía para la
gestión de sus intereses, debiendo respetarse la atribución y el ejercicio de las
respectivas competencias.
3. Principio de Solidaridad: tanto el Estado central como las Comunidades
Autónomas tienen la obligación de actuar y ejercitar sus competencias desde el
respeto a los intereses del conjunto, estableciendo un equilibrio económico y
social justo entre las diversas partes del territorio del Estado.
4. Principio de igualdad entre Comunidades Autónomas: con independencia del
sistema de acceso a la autonomía, todas las Comunidades Autónomas podrán
alcanzar un mismo techo competencial.
5. Principio de igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos en todo
el territorio: todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en
cualquier parte del territorio.
6. Principio de unidad de mercado: ninguna autoridad podrá adoptar medidas que
obstaculicen la libertad de circulación o establecimiento de las personas y de los
bienes.
II.- LAS COMUNIDADES
COMPETENCIAS.
AUTÓNOMAS:
FORMAS
DE
ACCESO
Y
II.1.- Las Comunidades Autónomas: concepto y naturaleza.
II.1.1.- Concepto.
Las Comunidades Autónomas han sido definidas por el Tribunal Constitucional
como “Corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política, que gozan
de una amplia autonomía en el ejercicio de sus competencias, incluida la potestad
legislativa”.
Sus relaciones con el poder estatal central no se basan en el principio de jerarquía,
sino en el de competencia, estando al mismo nivel que aquel en cuanto a la
naturaleza jurídico constitucional de su poder.
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II.1.2.- Naturaleza.
La denominada autonomía de que gozan las Comunidades, consiste en una
capacidad de autogobierno que las configura como una instancia de decisión
política, como un centro de gobierno con capacidad para dirigir políticamente la
comunidad que se asienta en su ámbito territorial, gestionando sus intereses propios
a través de políticas propias.
Para realizar estas funciones, las Comunidades Autónomas disponen de potestades
legislativas propias, además de potestades gubernamentales y ejecutivas, que son,
a todos los efectos, poder estatal.
Además, esa división vertical del poder estatal entre Estado Central y Comunidades
Autónomas, se completa y perfecciona con la atribución a cada uno, de una esfera
propia de actuación, de un ámbito material donde ejercer sus poderes, lo que se
traduce en la previsión de un sistema de distribución de competencias, cuya
delimitación corresponde hacerla teniendo en cuenta el denominado bloque de
constitucionalidad en el que habría que incluir, no solo a la Constitución, sino
también a los Estatutos de Autonomía, además de otras leyes orgánicas de
trascendencia constitucional.
El hecho de que, por un lado las Comunidades Autónomas sean instancias
estatales, dotadas con un poder propiamente estatal, y por otro, que el ámbito
material y funcional de dicho poder esté directamente garantizado por la
Constitución y, en concreto, por el bloque de constitucionalidad, las configura como
instancias territoriales de naturaleza estatal con un poder de naturaleza jurídico
constitucional.
II.2.- Formas de acceso a la Autonomía.
La Constitución establece diversas vías de acceso a la autonomía que han dado
lugar a la existencia inicial de dos tipos de Comunidades Autónomas, las
denominadas especiales o de vía rápida y las ordinarias de vía lenta, cuya principal
diferencia radicaba en el distinto nivel de competencias que podían asumir
inicialmente en sus respectivos Estatutos y, en definitiva, en la prolongación, o no,
en el tiempo de la culminación estatuaria plena.
Esas distintas formas de acceso a la autonomía, que finalmente recogió la
Constitución, albergaban razones históricas y las propiamente políticas de la
transición democrática. Cuando se estaba elaborando el texto constitucional, en
concreto su Título VIII “De la Organización Territorial del Estado”, afloraron diversas
tesis contrapuestas que iban, desde los que propugnaban una estructura federal del
Estado, a semejanza de la República Federal alemana, hasta los que mantenían la
concepción unitaria del Estado con una mera descentralización administrativa similar
al modelo francés.
Finalmente se impuso la postura recogida por la Constitución, que guardaba ciertas
similitudes al modelo italiano, es decir, un modelo regional abierto en el que, de
inicio, solo las Comunidades Autonómicas históricas, y aquellas otras que lograsen
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superar una serie de requisitos formales y mayorías cualificadas muy fuertes,
alcanzarían la autonomía competencial plena; el resto, dispondrían de una
autonomía competencial limitada que podría ir incrementándose con el transcurso
del tiempo, pero en cuyo horizonte temporal se vislumbraba la igualdad o similitud
competencial de todas las Comunidades Autonómicas, punto éste al que nos
acercamos en la actualidad.
II.2.1.- Comunidades Autónomas especiales o de vía rápida.
Son las que accedieron a la autonomía por dos vías distintas: la vía de la
Disposición Transitoria 2ª de la Constitución, es decir, aquellos territorios que en el
pasado – durante la II República – hubiesen plebiscitado afirmativamente Estatutos
de Autonomía: País Vasco, Cataluña y Galicia, o la vía del complejo y cuasi tortuoso
procedimiento descrito en el artículo 151 de la Constitución: Andalucía.
Estas Comunidades Autónomas asumieron, además de las competencias plenas
descritas en el artículo 148 CE, otra serie de competencias, compartidas y
concurrentes, sobre las materias reguladas en el artículo 149 CE a las que,
equívocamente, se denomina ”competencias exclusivas” del Estado.
II.2.2.- Comunidades Autónomas ordinarias o de vía lenta:
Son las que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución,
entre las que se encuentran: Asturias, Cantabria, La Rioja, Aragón, Castilla y León,
Castilla-La Mancha, Madrid, Extremadura, I. Baleares, Murcia, C. Valenciana y
Canarias.
Estas Comunidades asumieron el marco competencial descrito en el artículo 148
CE, debiendo esperar cinco años para poder asumir competencias dentro del marco
del artículo 149 CE
Merece la pena destacar los casos de las Comunidades Valenciana y Canaria, las
cuales, a pesar de haber accedido a la autonomía por la vía del artículo 143 CE
ampliaron, casi de inmediato, sus competencias – las referidas a la sanidad y la
educación – mediante Ley Orgánica en los términos previstos en el artículo 150.2 de
la Constitución, sistema éste que ha sido utilizado posteriormente por el Estado para
transferir competencias a otras muchas Comunidades.
II.2.3.- Otras formas de acceso a la autonomía.
 La Comunidad Foral de Navarra, al gozar de un régimen foral histórico accedió a
la autonomía en virtud de lo dispuesto en la Disposición Adicional Primera, que se
completó y actualizó a las previsiones constitucionales mediante la Ley Orgánica
13/1982, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra con un
marco competencial muy amplio derivado de su régimen foral histórico.
 En la Disposición Transitoria 5ª, en relación con el artículo 144.b), la Constitución
establece el sistema de acceso a la autonomía para las Ciudades de Ceuta y
Melilla.
II.3.- Competencias de las Comunidades Autónomas.
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Por competencia hemos de entender el conjunto de facultades de actuación que el
ordenamiento jurídico atribuye a cada ente, es decir, como señala el profesor García
de Enterría, la competencia de un ente no es sino la suma de potestades que el
ordenamiento le atribuye y que determina el ámbito de su actividad.
La competencia viene determinada por la conjunción de tres elementos:



La materia, que se constituye por todas aquellas cuestiones o sectores de
la vida social a los que un ente público ha de referir su actuación.
Los poderes jurídicos, que son las funciones o facultades de actuación
que la Ley atribuye al ente en relación con la materia de que se trate.
El territorio, que es el ámbito o marco físico en que se ejercen las
funciones o poderes del ente.
II.3.1.- Sistema general de distribución de competencias.
El sistema de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas es, posiblemente, el tema más complejo y foco de mayor conflictividad
que recoge nuestra Constitución, fruto todo ello, de la necesidad de consenso y de
los múltiples planteamientos y posturas que confluyeron en la redacción del Título
VIII.
La primera afirmación que es preciso realizar es que la Constitución no ha
establecido un contenido fijo de competencias de las Comunidades Autónomas y ha
dejado a cada una de ellas la libertad para asumir, a través de su correspondiente
Estatuto, las que tuviese por convenientes, dentro, eso sí, de los límites fijados por
la propia Constitución en la conjunción de los artículos 148 – competencias que
pueden asumir las Comunidades - y 149 – competencias exclusivas del Estado -,
debiendo tenerse en cuenta, además, que ese libre albedrío estatutario puede verse
alterado por la voluntad estatal en el ejercicio de las facultades conferidas por el
artículo 150 – posibilidad de dictar leyes marco, leyes orgánicas de incremento
competencial y leyes de armonización -.
Por otro lado, a pesar de que aparentemente la Constitución acoge el sistema de
enumeración bilateral o de doble lista de materias - artículo. 148 Comunidades
Autónomas y artículo. 149 Estado central -, escarbando en el texto constitucional
observamos que ello no es rigurosamente exacto, antes bien, lo único cierto son las
competencias que tiene atribuidas el Estado -lista única- ya que el único artículo
verdaderamente decisivo para la distribución de competencias es el 149, cuyo
apartado primero enumera las materias correspondientes a la competencia
exclusiva del Estado, puesto que las Comunidades Autónomas no tienen atribuida
por la Constitución ninguna competencia obligatoria (la lista del art. 148 CE tiene
carácter permisivo, no de imposición), pero además, el Estado ejercerá las
competencias del artículo 148 que no hayan sido asumidas expresamente por las
Comunidades, y sobre el resto de materias que, no apareciendo citadas en la
Constitución como de competencia de ninguna de las dos partes, no hayan sido
asumidas por las Comunidades en sus Estatutos.
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En definitiva, todo esto significa que el quantum competencial autonómico puede, al
menos en teoría, oscilar mucho de unas Comunidades Autónomas a otras, si bien,
en la práctica, las diferencias estatutarias no han sido demasiado grandes, siendo la
tendencia general la de igualar a todas las Comunidades Autónomas en cuanto al
ámbito material de sus competencias una vez culmine el proceso de traspasos.
II.3.2.- Tipología de las competencias:
Como ya se dijo al inicio, la competencia viene determinada por tres elementos,
materia, poderes jurídicos y territorio; dejando al margen el elemento territorio, en
atención a la confluencia de los otros dos elementos, las competencias se pueden
agrupar en tres grandes grupos:
1. Competencias exclusivas: son aquellas en las que los elementos poder jurídico y
materia, corresponden de manera exclusiva y excluyente, bien al Estado, bien a
las Comunidades Autónomas, de tal forma que uno u otras no pueden incidir con
sus normas a regular materias que correspondan a la otra Administración. Por
ejemplo, las Comunidades Autónomas tienen competencias exclusivas en la
organización de sus instituciones de autogobierno, y el Estado tiene
competencias exclusivas sobre la regulación de la nacionalidad, inmigración,
emigración, extranjería y derecho de asilo.
2. Competencias compartidas: cuando sobre una misma materia inciden o
confluyen poderes jurídicos, perfectamente delimitados, tanto del Estado como de
las Comunidades Autónomas. Por ejemplo, el Estado tiene competencia exclusiva
para dictar la legislación básica en materia de protección del medio ambiente,
montes, aprovechamientos forestales, vías pecuarias, etc., mientras que a las
Comunidades Autónomas les podrá corresponder, sobre dichas materias, dictar
las normas de desarrollo, tanto legislativo y reglamentario, o la mera ejecución.
Este tipo de competencias son las que afectan a un mayor número de materias y
en ellas el nivel de confluencia o compartición es muy variable.
3. Competencias concurrentes: en la realidad política y social contemporánea,
caracterizada por la multiplicidad de las materias sobre las que la Administración
debe actuar, la separación de materias no puede cumplirse estrictamente y es
necesario tener en cuenta que dichas materias, no solo es que hayan de tener
cierta comunicabilidad y afinidad, sino que frecuentemente cubren sectores más o
menos amplios y coincidentes. Pues bien, se habla de competencias
concurrentes cuando el ejercicio de los poderes jurídicos sobre una determinada
materia, inicialmente atribuida en exclusividad, bien al Estado, bien a las
Comunidades, invade o incide tangencialmente sobre el ámbito material, también
exclusivo, atribuido a otra de las partes. Por ejemplo, una Comunidad Autónoma,
al dictar normas en el ejercicio de su competencia exclusiva en materia de pesca
fluvial (caudal ecológico de los ríos), puede invadir o incidir en aspectos
materiales cuya regulación corresponde en exclusividad al Estado central tales
como la concesión y ordenación de recursos hidráulicos.
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La existencia de estas competencias concurrentes es, sin duda, la principal
dificultad suscitada en la práctica a la hora de interpretar y aplicar el sistema de
reparto de competencias fijadas en la Constitución.
II.3.2.- Distribución normativa sobre las competencias
La práctica totalidad de los Estatutos de Autonomía presentan el siguiente diseño a
la hora de establecer el ejercicio de sus poderes jurídicos sobre las materias
asumidas:

Materias sobre las que la Comunidad Autónoma tiene competencias exclusivas
para dictar normas con rango de ley, normas reglamentarias y potestades de
ejecución.

Materias sobre las que la Comunidad Autónoma, en el marco de la legislación
básica del Estado, es competente para dictar legislación de desarrollo, normas
reglamentarias y potestades de ejecución.

Materias sobre las que la Comunidad Autónoma, en los términos que
establezcan las Leyes y Reglamentos del Estado, le corresponde el ejercicio de
potestades de ejecución.
III.- LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA: CONCEPTO.
III.1.- Concepto:
El concepto de Estatuto de Autonomía lo encontramos en el artículo 147 de la
Constitución al establecer que son las normas institucionales básicas de las
Comunidades Autónomas y el Estado los reconocerá y amparará como parte
integrante de su ordenamiento jurídico.
Aún cuando inicialmente pudiera hablarse de dos tipos diferenciados de Estatutos,
en atención al procedimiento de acceso a la autonomía de las diversas
Comunidades, tal diferenciación no existe desde el punto de vista jurídico, por
cuanto que su contenido obligatorio, independientemente del nivel competencial, es
similar (Art. 147.2 CE):
 La denominación de la Comunidad que mejor se corresponda con su
identidad histórica.
 La delimitación de su territorio.
 La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas
propias.
 Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la
Constitución.
 El procedimiento para la reforma del Estatuto.
III.2.- Naturaleza de los Estatutos de Autonomía.
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En relación con la naturaleza de los Estatutos de Autonomía, son diversas las
posturas doctrinales, si bien nos quedaremos con la mantenida por García de
Enterría y Tomás Ramón Fernández, para los que la naturaleza jurídica de los
Estatutos de Autonomía se conforma en la confluencia de dos aspectos:


Desde un punto de vista material, son la norma institucional básica de la
Comunidad Autónoma, y
Desde un punto de vista formal son leyes orgánicas estatales, aunque con un
procedimiento singular de elaboración, tramitación y reforma
IV.- ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
Una de las competencias exclusivas que tienen todas las Comunidades autónomas,
se refiere a la organización de sus instituciones de autogobierno.
Una vez concluido el proceso de constitución de las Comunidades Autónomas, que
son 17, más las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, se puede decir que todas
ellas tienen un sistema de organización institucional idéntico configurado por tres
órganos fundamentales: Asamblea legislativa, Presidente y Consejo de Gobierno.
IV.1.- Asamblea Legislativa.
Es el órgano legislativo unicameral, propio de cada Comunidad, encargado de dictar
las normas con rango de ley en las materias de competencia de ésta.
En cada Comunidad Autónoma recibe una denominación peculiar aún cuando sus
funciones son las mismas en todas ellas, así nos encontramos con que en CastillaLa Mancha, Castilla y León, etc. se denomina “Cortes”, en Madrid, Cantabria, etc. se
denomina “Asamblea”, en Cataluña, Andalucía, etc. se denomina “Parlamento”, en
Asturias se denomina “Junta General”, en La Rioja se denomina “Diputación
General”, etc.
En cuanto a sus funciones y competencias, habrá que estar a lo dispuesto en cada
Estatuto y en los Reglamentos propios de cada una, si bien, no difieren, mutatis
mutandi, de las que se vieron en su momento referidas al Parlamento estatal.
IV.2.- El Presidente.
Es quien preside el Gobierno de la respectiva Comunidad Autónoma. Se elige por la
Asamblea Legislativa y sus funciones son similares a las que tiene el Presidente del
Gobierno central, pero limitadas a su respectiva Comunidad, en esencia, funciones
de dirección del Gobierno y funciones de representación, entendidas éstas en dos
sentidos, supremo representante de la Comunidad Autónoma y representante
ordinario del Estado en la misma.
IV.3.- El Consejo de Gobierno.
Es el órgano colegiado y complejo que dirige la Administración de cada Comunidad
Autónoma y ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria. Sus funciones
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son similares a las que ejerce el Gobierno del Estado, si bien limitadas al ámbito de
su Comunidad respectiva.
Su denominación suele ser la de Consejo de Gobierno, pero también puede adoptar
otras tales como Consell, Xunta o Junta, Diputación, etc.
Los miembros del Gobierno son nombrados y cesados por el Presidente de la
Comunidad y sus funciones son similares a las de los Ministros del Estado.
V.- LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: EL MUNICIPIO Y LA PROVINCIA; OTRAS
ENTIDADES LOCALES.
V.1.- La Administración local: concepto.
Por Administración Local se entiende el conjunto de entes públicos primarios,
dotados de autonomía para la gestión de sus intereses que constituyen el escalón
territorial inferior de la estructura del Estado.
Estos entes públicos básicos son, el Municipio, la Provincia y, en su caso, la Isla.
Su regulación básica está constituida por los artículos 140, 141 y 142 de la
Constitución y la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local (en adelante
LBRL).
V.2.- El Municipio.
V.2.1.- Concepto:
Los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y
cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos que, dotados
de personalidad jurídica y plena capacidad de obrar, gestionan con autonomía los
intereses propios de su colectividad.
V.2.2.- Elementos que configuran el Municipio.
Los elementos que configuran el Municipio son: el territorio, la población y la
organización.

El territorio:
El territorio del Municipio se denomina Término municipal y delimita el ámbito
geográfico en el que ejercen sus competencias los órganos de gobierno. La
creación, supresión o alteración de los municipios se regulará por Ley de las
respectivas Comunidades Autónomas.

La población:
La población del Municipio está constituida por todos aquellos ciudadanos que
residen habitual o transitoriamente dentro del término municipal. La condición de
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residente se adquiere por la inscripción en el Padrón Municipal. Los residentes
se clasifican en:
1. Vecinos: los españoles mayores de edad.
2. Domiciliados: los españoles menores de edad y los extranjeros.
3. Transeúntes: los españoles mayores de edad que viven temporalmente en
un municipio.

La organización: El ayuntamiento:
El gobierno y la Administración municipal, salvo en los pequeños municipios en
que exista Concejo Abierto – los menores de 100 habitantes-, corresponden al
Ayuntamiento, integrado por el Alcalde y los Concejales.
Los Concejales son elegidos mediante sufragio universal, igual, libre, directo y
secreto, y el Alcalde es elegido por los Concejales o los vecinos (en el Concejo
Abierto).
En todo Ayuntamiento existirán los siguientes órganos:
1. Alcalde y los Tenientes de Alcalde: el Alcalde es elegido por el Pleno en la
primera sesión constitutiva. Una vez elegido el Alcalde, éste nombrará al
Teniente o Tenientes de Alcalde.
2. Pleno: integrado por todos los Concejales y el Alcalde.
3. La Comisión de Gobierno: que será opcional, salvo en los de más de 5.000
habitantes, en cuyo caso su existencia es obligatoria.
V.2.3.- Las competencias de los Municipios:
Los municipios ejercerán sus competencias con autonomía y responsabilidad dentro
del marco de las establecidas en la Ley, y podrán promover toda clase de
actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las
necesidades de la comunidad vecinal.
La Ley de Bases de Régimen Local establece un amplio abanico de materias sobre
las que ejercerán sus competencias los municipios, siempre en los términos que
establezca la legislación del Estado y de la propia Comunidad Autónoma. Partiendo
de ese marco material, a su vez, establece una clasificación de servicios públicos
mínimos que, en todo caso, deben prestar los municipios, por sí o asociados,
atendiendo a su número de habitantes:



En todos los municipios se deberán prestar los siguientes servicios: alumbrado
público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento de
agua, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación y control
de alimentos y bebidas.
En los mayores de 5.000 habitantes, se prestarán además: parque público,
biblioteca pública, mercado y tratamiento de residuos.
En los de más de 20.000 habitantes, además: Protección civil, servicios sociales,
prevención de incendios, instalaciones deportivas públicas y matadero.
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
En los de más de 50.000 habitantes, además: Transporte colectivo urbano y
protección de medio ambiente.
Estos servicios se prestarán por sí mismos o asociados en Mancomunidades.
Cuando eso no sea posible, serán ayudados por las Diputaciones o las
Comunidades Autónomas.
V.2.4.- Regímenes especiales municipales:
En determinados Municipios el régimen de gobierno será el de Concejo Abierto,
admitido expresamente por el artículo 140 de la Constitución. Este régimen de
gobierno funcionará en los Municipios que tradicionalmente lo hubieran tenido, los
que tengan menos de 100 habitantes, y aquellos cuyas circunstancias lo aconsejen,
previa decisión favorable de dos tercios de los miembros del Ayuntamiento y
aprobación de la correspondiente Comunidad Autónoma.
Lo característico de este régimen municipal es que el gobierno y administración es
ejercido, mediante democracia directa, a través de un Alcalde y la Asamblea de los
vecinos que tengan condición de electores. Su funcionamiento se ajustará a los
usos y costumbres locales siendo supletorias la Ley de Bases de Régimen Local y la
legislación de la Comunidad Autónoma, por este orden.
V.3.- La Provincia.
V.3.1.- Concepto:
La Provincia, o en su caso la isla, es la entidad local básica determinada por la
agrupación de municipios y dotada con personalidad jurídica propia y autonomía
para la gestión de sus intereses.
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales, no existirá la provincia como
entidad local, siendo asumidas sus competencias y funciones por la propia
Comunidad; ejemplos de lo anterior son las Comunidades Autónomas de Madrid, La
Rioja, Murcia, etc.
Igualmente, la provincia constituye la circunscripción electoral para la elección de
Diputados, Senadores y miembros de las Asambleas de las Comunidades
Autónomas y es, asimismo, división territorial para la organización periférica de la
Administración General del Estado.
V.3.2.- Elementos que configuran la Provincia:

El territorio:
El territorio de la provincia, como administración local, viene determinado por la
agrupación de municipios que la conforman. La alteración de los límites
provinciales deberá ser efectuada por las Cortes mediante Ley Orgánica.

La organización: La diputación.
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El gobierno y la administración de la Provincia corresponden a la Diputación u
otras Corporaciones de carácter representativo integradas por el Presidente y los
Diputados provinciales. En los archipiélagos balear y canario, las islas tendrán su
administración propia en forma de Consells o Cabildos insulares.
Los Diputados son elegidos por los Alcaldes y Concejales, y el Presidente de la
Diputación es elegido por los Diputados provinciales.
En toda Diputación existirán los siguientes órganos:
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El Presidente: elegido por el Pleno de la Diputación.
Los Vicepresidentes: nombrados por el Presidente
La Comisión de Gobierno.
El Pleno de la Diputación.
V.3.3.- Las competencias: los Planes Provinciales de Obras y Servicios.
El fin de las Diputaciones no es otro que el garantizar los principios de solidaridad y
equilibrio intermunicipales. Son competencias de las Diputaciones aquellas que les
atribuyan las leyes del Estado y de las Comunidades autónomas y, en todo caso, las
siguientes:
1. La coordinación de los servicios municipales entre sí para garantizar que todos
los municipios cumplan con la prestación de los servicios obligatorios.
2. La asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios.
3. La prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal.
4. El fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia.
Para llevar a cabo lo dispuesto en los números 1 y 2, las Diputaciones aprobarán
anualmente un Plan Provincial de Obras y Servicios de competencia municipal,
tendente a dotar a los municipios, en especial a los de menores recursos, de las
infraestructuras mínimas necesarias: pavimentación, alumbrado, alcantarillado, etc.
V.4.- Otras Entidades locales.
La Ley de Bases del Régimen Local dice en su artículo 3.2 que gozan de la
condición de Entidades locales las Comarcas, las Entidades de ámbito territorial
inferior al Municipio, las Áreas metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios.
V.4.1.- Las Comarcas.
La Ley de Bases de Régimen Local prevé la posibilidad de que las Comunidades
Autónomas puedan crear en su territorio Comarcas como Entidades locales con
gobierno propio, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos de Autonomía, si bien
con respeto a ciertos requisitos establecidos por la misma.
Los requisitos establecidos en la ley para la constitución de las Comarcas consisten
en que las mismas agrupen Municipios cuyas características determinen intereses
comunes que exijan una gestión propia o demanden la prestación de servicios en
este ámbito.
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La composición y funcionamiento de sus órganos de gobierno y las competencias y
recursos económicos que se les asigne vendrán determinados por las Leyes de las
Comunidades Autónomas.
V.4.2.- Las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio.
Las Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, las antiguas Entidades
locales menores, reciben distintas denominaciones en los distintos territorios del
Estado (parroquias, anejos, concejos, etc.) y tienen una gran tradición. Se trata de
pequeños núcleos de población enclavados en el territorio de un Municipio pero con
entidad propia, ya que tienen un casco urbano diferenciado y una organización
peculiar.
La organización y administración de estas Entidades corresponde a una Junta
vecinal integrada por el Alcalde Pedáneo y generalmente dos Vocales, aunque
también es posible que funcionen en régimen de Concejo abierto. Los Alcaldes
Pedáneos son elegidos directamente por los vecinos, por sistema mayoritario
mediante la presentación de candidaturas.
V.4.3.- Las Áreas metropolitanas.
Las Áreas metropolitanas constituyen Entidades locales con personalidad jurídica
propia, que se constituyen entre Municipios de grandes aglomeraciones urbanas con
estrechas relaciones sociales y económicas para coordinar y planificar servicios y
obras de interés común.
Corresponde a las Comunidades Autónomas, mediante ley, su creación,
modificación o supresión, previa audiencia de la Administración General del Estado
y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados.
Todos los Municipios integrantes del Área deben estar representados en sus
órganos de gobierno y administración y participar en la toma de decisiones y en las
cargas que deban soportar.
V.4.4.- Las Mancomunidades de Municipios.
Las Mancomunidades de Municipios son Entidades locales con personalidad jurídica
propia que surgen de la asociación voluntaria de distintos Municipios, para la gestión
en común de servicios y obras de su competencia.
La Mancomunidad se regirá por sus Estatutos, que deberán aprobar los Plenos de
los Ayuntamientos asociados, a quienes corresponde la decisión de constituir la
Mancomunidad. El procedimiento de constitución de la Mancomunidad y la
aprobación de sus Estatutos vendrá determinado por la legislación de la Comunidad
Autónoma, pero esta última sólo podrá ejercer en el mismo un estricto control de
legalidad, sin poder entrar en la oportunidad o fondo de los mencionados Estatutos.
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