el ministerio de relaciones exteriores y la

EL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Y
LA PARTICIPACION DE CHILE EN LAS
OPERACIONES DE PAZ DE LA ONU *
GONZALO FIGUEROA HERNÁNDEZ**
ALVARO GUZMÁN BARROS**
Resumen
Chile tiene la voluntad política de participar en las operaciones de paz de las NN.UU., considerando que la
mantención y promoción de la paz mundial es uno de los objetivos de sus políticas de defensa y de relaciones
exteriores. Además, para los países, un concepto integral y moderno de seguridad nacional depende de
diversos factores, entre los que se encuentran la seguridad y la estabilidad internacional.
Los autores consideran algunos aspectos de la política chilena que, en su opinión, deben ser mejorados; y en
relación a las NN.UU., hacen notar, con preocupación, la falta de progreso en la prevención de conflictos, un
aspecto que es vital para la mantención de la paz.
Sostienen los autores que Chile debe determinar y definir claramente su forma de participar en las
operaciones de paz – punto clave en este artículo – de manera de obtener beneficios directos para el país.
También consideran que es esencial mejorar la calidad de las operaciones de mantenimiento y construcción
de la paz, en la evolución del concepto de la Seguridad Humana.
Además, desarrollan importantes aspectos de la política chilena relacionada con las operaciones de paz de la
ONU ensayando respuestas a las siguientes interrogantes:
– ¿En qué tipo de operaciones de paz tenemos que mejorar nuestra participación?
– ¿Cómo mejorar nuestra participación fijando políticas en el largo plazo?
– ¿Cómo aumentar nuestros beneficios cada vez que decidimos participar en una operación de paz de las
NN.UU.?
Abstract
1
Chile has the political will to participate in UN peace operations, bearing in mind that the maintenance and
promotion of world peace is an objective both of our defence and our foreign policy. Moreover, the country’s
modern and integral concept of national security depends on an aggregate of factors, among them
international stability and security.
The authors examine some aspects of Chilean policy that, in their opinion, need to be improved; and as to the
U.N. they note with concern that no progress has been made in conflict prevention, a vital topic for the
maintenance of peace.
They sustain that Chile must determine and clearly define its own way to participate in peace operations – the
central issue of this article –, in such a manner as to obtain direct benefits for the country. They feel it is
essential to improve the quality of peacekeeping and peace-building operations, by further developing the
concept of Human Security.
Finally, the authors reflect on important aspects of national policy regarding UN peace operations, and attempt
to answer the following questions:
– In what kind of peace operations do we need to improve our participation?
– How can we improve our participation by establishing long term objectives?
– How can we improve our benefits whenever we participate in a UN peace operation?
Introducción
Tras la caída del Muro de Berlín y la disolución de la Unión Soviética, el mundo se
ha enfrentado a un alto grado de conflicto, fenómeno que adquiere un carácter
marcadamente diferente de los conflictos que tuvieron lugar durante la Guerra
Fría. Diversos autores de las relaciones internacionales han sostenido que se
estaría produciendo un choque de civilizaciones (Samuel Hungtinton)1, y una
proliferación de los conflictos internos de los países (étnicos, sociales, entre otros).
Dichas tendencias se manifiestan de manera más palpable a partir de los trágicos
sucesos del 11 septiembre de 2001, contribuyendo a concentrar la agenda de los
países occidentales en el tema de la seguridad internacional, especialmente en lo
referido a la amenaza del terrorismo. Al hacer una proyección de las relaciones
internacionales en el nuevo milenio, es posible advertir que la cooperación, los
2
acuerdos comerciales y las mismas relaciones políticas tendrán un fuerte
componente de seguridad internacional al momento en que los Estados definan su
política exterior.
Por otra parte, en términos teóricos, habría que destacar la denominada “acción
preventiva” o “guerra preventiva”, concepto de seguridad de carácter disuasivo,
que puede llegar a convertirse en un nuevo paradigma de las relaciones
internacionales.
Durante la Guerra Fría fueron utilizados otros conceptos de seguridad colectiva,
nacional y binacional, tales como “contención”, détente, y “coexistencia pacífica”,
entre otros, mediante los cuales los especialistas en política internacional
intentaban dar cuenta del estado de las relaciones entre las potencias imperantes,
ya fuere que se tornaran amenazantes o de mayor colaboración.
Históricamente, con la creación de la ONU y el mandato entregado por la Carta al
Consejo de Seguridad para la preservación de la paz, las operaciones de paz se
han constituido en un importante desafío para la política exterior de los países.
Por tratarse de un bien público internacional, querido por todos (por lo menos en el
derecho), aun las potencias que actúan en conflictos o los inicien fuera de sus
fronteras esgrimen, como argumento central de esa intervención, los anhelos de
paz.
Durante la Guerra Fría dichas actividades se orientaron, fundamentalmente, a las
establecidas en el capítulo VI de la Carta, pero los cambios en la situación
internacional requirieron la ampliación de estas operaciones a las que el ex
Secretario General de esa organización mundial, el sueco Dag Hammarskjôld
(1953-1961), denominó como operaciones de Capítulo VI y 1/2. Aquéllas se
entendían como las misiones emprendidas por la ONU para la mantención de la
paz, o de interposición de las fuerzas de paz, que las facultan a hacer fuego sólo
en caso de defensa propia, constituyéndose en las actividades que efectúan los
conocidos cascos azules.
3
Como se verá en el capítulo respectivo, Chile, por su parte, delineó su
participación en las Operaciones de Paz de la ONU conforme iban sucediendo los
acontecimientos y no necesariamente como parte de una estrategia integral de
inserción internacional, orientada a desarrollar una mayor presencia en los
organismos multilaterales. Lo que estaba claro era que no se enviarían tropas en
situaciones de riesgo mayor, o para que ese organismo dispusiera a discreción de
un determinado contingente proporcionado por nuestro país.
A partir de la década de los noventa, Chile recibió un mayor número de solicitudes
de actuación en determinadas operaciones de paz, habida cuenta de que – desde
el punto de vista internacional – el término de la Guerra Fría supuso el fin de las
históricas rivalidades Este-Oeste, de manera que los desafíos y las amenazas del
nuevo orden mundial que surgía de las cenizas de ese antagonismo bipolar,
resultaban ser comunes a todos los países: el narcotráfico, el terrorismo, el daño
medioambiental, el problema del hambre, entre otros.
Para el historiador Eric Hobsbawm2 esas amenazas a la seguridad internacional
se encontraban subsumidas entre los conflictos propios del período de la Guerra
Fría y sólo se manifestaron con el término de ese esquema bipolar. Por lo tanto,
los requerimientos internacionales tuvieron gran relación con los esfuerzos por
reconstruir la paz en las ex colonias de las potencias occidentales, en los
territorios en disputa (Timor, Chipre), y en la participación en escenarios de crisis
humanitarias (casos de Etiopía, Ruanda, entre otros).
Desde el punto de vista de su política exterior, a partir de los noventa Chile se
impuso la tarea de reinsertarse en el escenario mundial no sólo mediante una
estrategia económica, sino que potenciando su participación en los mecanismos
multilaterales, como la ONU. De allí que una mayor participación en las misiones
de paz se convirtiera en uno de los objetivos de su política exterior 3.
Para tales efectos, se requirió disponer de recursos del Estado (memorando de
entendimiento Stand by Forces) y una mayor interrelación entre las instituciones
4
abocadas a la asesoría y toma de decisiones sobre estas materias. Vale decir, la
optimización de la coordinación entre el Ministerio de Defensa y el de Relaciones
Exteriores.
De acuerdo a la normativa nacional existente, hasta el año 1999 Chile sólo podía
participar en actividades de Mantención de la paz, no así en las de Imposición, las
cuales fueron reguladas mediante el Decreto Supremo N° 68 de ese año.
Si bien es cierto que, actualmente, el país puede enviar tropas para integrar
actividades de Imposición de la paz, los autores del presente estudio estimamos
que – dados los altos riesgos que éstas involucran para su personal; la histórica
vocación de paz que el país ha demostrado (particularmente de neutralidad en los
conflictos internacionales), y su tradicional defensa de la llamada diplomacia
preventiva, que pone énfasis en la solución pacífica de las controversias a través
de los medios contemplados en el derecho internacional – resulta más adecuado a
los intereses nacionales continuar participando preferentemente en las misiones
de Mantenimiento de la paz, y acrecentar las que se den en el campo de la
reconstrucción de la paz.
En ese sentido, se pone el acento en que las OPAZ se insertan dentro de un
objetivo fundamental del país, cual es su mayor vinculación con los organismos
multilaterales (ONU, OEA). En forma coincidente con este aspecto, el Presidente
de la República, en su discurso pronunciado durante la graduación de los nuevos
diplomáticos, en octubre de 2003, afirmó: “En el mundo global, lo multilateral pasa
a ser tarea nacional. Si no entendemos que lo multilateral es parte de la política
nacional, seremos miopes ante las lógicas del mundo contemporáneo”.
Otra materia a la que Chile otorga prioridad es la integración regional. Por su área
de vecindad y las eventuales consecuencias directas que generan las amenazas a
la paz, se sostiene que Chile debe propiciar el desarrollo de enfoques
fundamentalmente intrarregionales para enfrentarlas, sin dejar de lado las
importantes relaciones que existen con la comunidad mundial sobre seguridad,
5
principalmente en cuanto a la participación conjunta en iniciativas de creciente
importancia en la agenda de los países de la región, como son las operaciones de
paz.
De allí la necesidad de una mayor conexión y consultas permanentes con
organismos subregionales como Mercosur, el cual ha demostrado que no sólo se
constituyó en un foro de carácter económico-comercial, sino también de
cooperación a nivel político e institucional. Esto último, habida cuenta de los
crecientes vínculos que han alcanzado y de los trabajos que vienen desarrollado
los ejércitos de los países miembros de esa subagrupación, lo cual supone una
mayor interoperatividad entre la política exterior y la política de defensa.
El tema no es menor, y llama la atención toda vez que, de esta manera, se
reducen las hipótesis de conflicto. Claro ejemplo han sido los ejercicios conjuntos
que vienen desarrollando los ejércitos de Chile y Argentina, que han decidido
integrar mandos de manera alternada en algunas OPAZ, así como desarrollar un
fluido intercambio para la capacitación de su personal en esas actividades.
Por su parte, el rol del Ministerio de Relaciones Exteriores, al integrar el grupo
asesor del Presidente de la República para la toma de decisiones, consiste en
formular sus observaciones sobre la pertinencia o no de la participación del país
en una determinada OPAZ, obedeciendo a criterios de largo plazo que implican
una coordinada actuación civil-militar y la selección de funcionarios idóneos. Todo
ello desde una perspectiva mayor, cual es la evaluación sobre la conveniencia que
éstas tengan para los intereses nacionales.
Cabe, además, a la Cancillería, el papel de generadora de política internacional en
el ámbito de las operaciones de paz, así como de articuladora y promotora del
trabajo conjunto de las instituciones involucradas en la toma de decisiones a ese
nivel. Ello implica promover la capacitación de sus cuadros técnicos, y contribuir a
perfilar su participación en operaciones que, dada su alta complejidad, requieren la
presencia tanto de cascos azules como de civiles que participen en la amplia
6
gama de procesos que contempla la reconstrucción de la paz (expertos en
negociación y mediación social, expertos electorales, médicos, etc.).
Junto a ello, la Cancillería podría orientar el debate interno respecto de las
perspectivas de su participación en las OPAZ, en la línea teórica-investigativaacadémica y, a nivel político-estratégico, incorporar a todas las instituciones que,
relacionadas con la materia, aporten orientaciones técnicas y políticas desde su
especificidad. Sin duda que, desde esta perspectiva, corresponde demandar
legitimidad de las operaciones, manifestada ésta como la participación de Chile
sólo en el marco de una solicitud oficial (expresa) de la ONU.
En el plano teórico-político la señalada Secretaría de Estado ha incorporado a los
tradicionales valores y principios de su política exterior aquéllos comprendidos en
el concepto de la seguridad humana, entendida como “el sello del individuo que se
encuentra libre de temor y tiene, por lo mismo, libertad para desarrollar todas sus
capacidades individuales y, en esa condición, aportar a la construcción de una
sociedad libre, próspera y segura”. En este plano, y por la magnitud de su impacto,
adquieren gran relevancia las nuevas amenazas internacionales como el sida, el
tráfico de niños, el narcotráfico, el crimen organizado y el terrorismo 4, las cuales
son susceptibles de ser abordadas desde ese ángulo5, antes que enfocándolas
desde el marco tradicional de la defensa de los Estados. A la luz de esos
antecedentes, la seguridad humana será abordada en el presente estudio como
una suerte de paradigma que debiera orientar la política exterior chilena.
Elementos teóricos de la investigación
Planteamiento del problema
Chile cuenta con un mecanismo de toma de decisiones para su participación en
las Operaciones de Paz de la ONU, de acuerdo al cual es el Presidente de la
7
República quien, previa consulta al Congreso y considerando los informes
entregados por los Ministerios de Defensa y Relaciones Exteriores, toma la
decisión final al respecto.
Lo anterior ha requerido la conformación de cuadros técnicos y oficinas
especializadas en las señaladas instituciones. En el caso de la Cancillería, existe
un Departamento de Operaciones de Paz – dependiente de la Dirección de
Política Especial – que ha ido integrando las diferentes áreas y elementos que se
encuentran involucrados al momento de definir la participación de Chile en una
determinada operación de paz, con arreglo a las normas internas y obedeciendo a
objetivos permanentes de la política exterior.
Con ello nuestro país ha demostrado su compromiso con los objetivos de paz
internacionales, cooperando en los hechos y en el derecho. En este sentido, se
funden la política exterior con la política de defensa, en la óptica de proponer
perspectivas de futuro respecto de la relación que existe entre el cumplimento de
esos objetivos y el impacto que provocan tanto a nivel nacional como internacional
las decisiones de las autoridades. De allí la importancia de conocer y proponer
cómo se delinea el rol institucional que tiene el Ministerio de Relaciones Exteriores
respecto de las OPAZ.
Si bien es importante la vinculación entre las políticas exterior y de seguridad y
defensa, en materia de OPAZ y para los efectos del presente trabajo se pondrá
énfasis en la relación existente entre el Ministerio de RR.EE., y las OPAZ, por las
posibilidades
que
presentan
estas
misiones
como
herramienta de la inserción internacional de Chile. También se abordarán aquellos
criterios que consideramos sirven de marco para la toma de decisiones para
participar en una OPAZ, delineando nuevas formas de abordarlas y, a la vez,
fijando objetivos a mediano y largo plazo.
Definición del problema
La pregunta central que definió el problema en estudio tiene como sustento el
8
aumento de las solicitudes de participación en las OPAZ por parte de la ONU y en
cómo la política exterior chilena responde a esos nuevos desafíos en un contexto
internacional de nuevas amenazas a la seguridad. Lo anterior, en una perspectiva
histórico-analítica, circunscrita básicamente al período comprendido entre 1990 y
2003.
En la situación descrita, surgió la siguiente pregunta:
– ¿Cómo un país pequeño, en vías de desarrollo, puede cooperar y consolidar su
inserción mundial a través de su participación en las OPAZ de la ONU como
uno de los instrumentos de su política exterior?
Definición de objetivos para la investigación
OBJETIVO GENERAL
Describir la presencia y analizar la estrategia diseñada por Chile en su
participación en misiones de paz en el marco de su política exterior,
fundamentalmente, a partir de 1990.
HIPÓTESIS
Los nuevos desafíos que plantean las operaciones de paz en el presente,
requieren que la Cancillería evalúe y analice cada solicitud de Naciones Unidas de
una manera propositiva y por el mérito de los beneficios que obtiene el país de su
participación en ellas.
Desde la post Segunda Guerra Mundial, Chile asumió un fuerte compromiso con la
comunidad internacional en materia de operaciones de paz a nivel de su presencia
militar, operativa, o de otro carácter, dentro de los marcos estipulados por la ONU.
En este sentido, la Cancillería ha evaluado la situación integral del país y las
consecuencias que tiene tal participación para los intereses nacionales, postura
que ha debido ser reevaluada tras los atentados a las torres Gemelas y el
Pentágono en los Estados Unidos y, consiguientemente, con la fuerte tendencia a
la concentración de los temas de seguridad en la agenda internacional.
9
Ante los desafíos que impone ese nuevo escenario mundial, Chile debe asumir su
participación en las operaciones de paz como un tema relevante de su política
exterior en dos niveles: en cuanto instrumento de mayor inserción mundial en el
plano de la cooperación y, en un sentido teleológico, como un objetivo que está en
la base de su formulación. En otros términos, se hace necesario que instituciones
como el Ministerio de Relaciones Exteriores deban adecuarse a esos
requerimientos internacionales, proyectando la participación del país en los
organismos decisorios o consultivos, favoreciendo con ello el planteamiento de
una política de Estado para su participación en las señaladas misiones, es decir,
situada entre los intereses fundamentales y permanentes de la nación.
A partir de esta hipótesis surgen tres ideas conexas: a) los países de menor
desarrollo relativo difícilmente pueden formular, por sí solos, una política exterior
de largo plazo, dado el actual contexto de globalización. Es decir, deben buscar
formas de integración con sus socios naturales, como son sus vecinos; b) el
desarrollo de una mayor conexión y programas conjuntos con el MERCOSUR
favorecería el trabajo mancomunado en una materia que, como se verá más
adelante, resulta de creciente importancia y probablemente fijará parte del
contenido de las políticas exteriores de la subregión en los próximos años; y c)
detectar en qué tipo de operaciones es más conveniente participar, sean éstas de
mantención o de construcción de la paz, así como determinar las fuerzas militares,
policiales o civiles que resulte necesario enviar, según sean nuestra fortalezas y
objetivos a lograr en el corto y largo plazo, definidos claramente con arreglo a la
operación de paz de que se trate.
El escenario internacional actual
¿Bipolarismo, unipolarismo o multilateralismo?
Desde la óptica de la seguridad internacional asociada con la estabilidad del
sistema internacional, algunas vertientes teóricas sostienen que un sistema bipolar
es más estable, en tanto que otros argumentan que uno de carácter multipolar
10
ofrece mayores ventajas para la paz mundial. El planteamiento de quienes
defienden la multipolaridad se fundamenta en que esta estructura sería más
estable que el sistema bipolar predominante desde la Segunda Guerra Mundial,
hasta la caída del Muro de Berlín. Ello, porque la emergencia de un número
comparativamente igual de grandes potencias permite equilibrar el sistema de
alianzas y alineamientos en el sistema internacional actual.
Rechazan el bipolarismo por cuanto dicho esquema de relaciones internacionales
plantea una confrontación por la supremacía: la ganancia de uno es la pérdida del
otro y su tendencia natural es lograr la hegemonía. Esto genera mayores
posibilidades para un conflicto global (caso de la crisis de los misiles en Cuba, de
1962) y, por lo mismo, es inherentemente menos estable. En cambio, un sistema
multipolar distribuye el poder entre varios actores – o polos – principales, lo que
multiplica las opciones (y la capacidad de maniobra diplomática) de los restantes
miembros de la comunidad internacional, a la par que contraría el surgimiento de
una potencia hegemónica. La negociación, antes que la confrontación global, es
un mejor método para resolver controversias.
Por su parte, los detractores de esa teoría sostienen que, de acuerdo a la
experiencia histórica, hay muchas razones para temer el resurgimiento de esta
clase de sistemas ya que, al final de cada guerra por la concentración del poder,
ha seguido una esperanza inicial de construcción de instituciones colaborativas
para establecer un nuevo orden entre los poderes victoriosos. Ejemplos: Paz de
Westfalia (1648), Tratado de Utrecht (1713), el Concierto de Europa (1815), la Liga
de las Naciones (1919) y las Naciones Unidas (1945). En cada caso, entre los
grandes poderes, la colaboración se transforma en competencia y, tarde o
temprano, el sistema multipolar colapsa, cuando uno o más de los principales
poderes expresa su insatisfacción con la jerarquía existente, reflejada en las
reglas por las cuales los Estados tienen que estar de acuerdo en dirigir sus
relaciones, y atenerse al status quo de las fuerzas. “La rivalidad tiene
rutinariamente como resultado una lucha hegemónica por la supremacía, que
11
finaliza en una catastrófica guerra general, cada vez más destructiva que la
anterior” 6.
El panorama que planean los escépticos de la multipolaridad es que el nuevo
patrón (actual) consistirá en varios poderes, como en los días de la pre Guerra
fría. Pero los poderes en competencia se expandirán más regularmente sobre el
mapa y uno de ellos comenzará un gran liderazgo sobre los otros, lo cual no
asegura cuanto tiempo se mantenga a la cabeza, ni si está claro cómo alguno de
los otros cinco o seis competidores actuales decidan integrarse a la competencia.
En cambio, los teóricos del sistema bipolar sostienen que es necesario que exista
un contrapeso o equilibrio militar entre los grandes poderes en disputa, ya que
ningún país debería exigir hegemonía por sí mismo o perseguir una política desde
posiciones de fortaleza y monopolio en los asuntos internacionales. Por lo tanto, el
sistema bipolar sería más ordenado y predecible. Los términos de referencia para
los Estados son claros, en el sentido de que conocen las consecuencias de
asociarse a cualquiera de los polos (si es que están en condiciones de hacerlo).
Las opciones son dos.
Por su parte, el General Juan Emilio Cheyre ha sostenido que el proceso de
unipolarismo, que para muchos tendría carácter transitorio, comporta “la imperiosa
necesidad de que otros Estados fuertes también ocupen tales espacios” 7.
Finalmente, algunos autores8 han planteado que, como contrapartida a la
señalada tendencia al unipolarismo, los Estados pequeños han perdido su plena
capacidad
de
actores internacionales, sometidos progresivamente
a
las
voluntades no sólo de los Estados Unidos sino también de poderosos bloques y
organizaciones transnacionales. Esto indica que el crecimiento desmesurado de
un solo polo de poder, especialmente en lo militar, no garantiza la paz.
El rol de los Estados Unidos en el nuevo ordenamiento mundial post Guerra
Fría
12
Los Estados Unidos juegan un rol gravitante en la toma de decisiones a nivel
internacional en todo el universo que éste posee. Para el internacionalista Joseph
Nye9, tras los ataques a Afganistán e Irak se impuso una tendencia al
unilateralismo de Washington, lo cual repercutió en que la ONU haya visto
mermada su capacidad de acción y orientación del orden internacional. Como
contrapartida, la comunidad mundial estaría jugando un rol más bien reactivo en
términos de apoyo o rechazo de una determinada iniciativa norteamericana, como
habría sido el caso de Europa que, viendo disminuida su capacidad militar y
estratégica, resolviera apoyar a Washington tras los citados atentados de
septiembre, sin cuestionarse la legitimidad de las acciones de represalia
emprendidas contra los países acusados de financiar o participar en los atentados
terroristas.
Dicha visión podría verificarse con la aplicación por parte de los EE.UU., de su
nueva estrategia de “guerra preventiva” contra todos aquellos países y grupos que
“amenacen” su seguridad interna o sus intereses. Según el Diario Le Monde
Diplomatique, ello supondría una vuelta a la política esbozada por el presidente
norteamericano Taft a fines de 1890; e implicaría que “la guerra sin fin de Bush es
una guerra sin victoria, sin paz, y probablemente sin reconstrucción”.
Continúa Nye señalando que existen en los EE.UU., dos posiciones respecto del
papel mundial que deben desempeñar actualmente. Una visión aislacionista, de
acuerdo a la cual ese país debe afrontar la amenaza del terrorismo
retrotrayéndose a la visión tradicional de su política exterior, pre Primera Guerra
Mundial. Y, por otro lado, una visión unilateralista que sostiene que los EE.UU.,
con el poder incontrarrestable que poseen, pueden imponer sus puntos de vista.
Para dicho autor, ninguno de esos planteamientos resulta adecuado. El primero,
dado que la “miopía” de los aislacionistas consiste en no comprender las
características del mundo globalizado de hoy; y el segundo, por el impulso que
otorga a las coaliciones que compiten o se oponen a los intereses de la
superpotencia.
13
Así, la falta de consideración de los unilateralistas de la opinión de terceros países
puede llevar a grandes perjuicios para la política norteamericana. En cambio, Nye
cree posible que los objetivos de la política internacional de ese país se conjuguen
con los intereses globales, entre ellos la toma de decisiones respecto de
actividades de paz en conjunto con los países que manifiesten su preocupación en
este sentido.
A su vez, la promoción de una política sin límites por parte de los unilateralistas
choca con intereses legítimos o ilegítimos de diferentes países o grupos. Esto
último, respecto de sus aspiraciones independentistas, del fomento de
fundamentalismos religiosos a través de medios terroristas, de la violación de los
derechos humanos, etcétera. Efectivamente, y recordando lo planteado por
Samuel Hungtinton, podría producirse un choque de civilizaciones de no lograrse
un consenso internacional en torno a materias que son del interés nacional de los
Estados Unidos, “en un contexto mundial donde la religión tiene un rol cada vez
mayor”10.
Tales objetivos pueden ser respaldados por los ciudadanos norteamericanos,
especialmente en materias de gran relevancia, como la ayuda humanitaria que
prestan los EE.UU. a regiones afectadas por la guerra civil o las hambrunas. Sin
embargo, recuerda el autor, esa conciencia desaparece cuando la opinión pública
interna percibe que se deben entregar pingües recursos al exterior o están
involucrados costos humanos.
A este respecto, Nye plantea que los EE.UU. – como un país abierto – se
beneficiarán de las corrientes de información global si logran comprender “...la
naturaleza y los límites de (su) poder”11. Lo anterior, proyectando su “poder
blando” en la línea de la globalización; es decir, exportando su modelo de vida y
sus valores con una adecuada dosis de “poder duro” en su política exterior.
Con todo, los Estados Unidos han mostrado preocupación por los asuntos
internacionales porque las decisiones de terceros países pueden perjudicarlos,
14
particularmente en temas como la proliferación de armas de destrucción masiva, el
terrorismo, las drogas y otros, aun si se tratase del actor internacional más
pequeño (caso de Afganistán). De allí que hayan asumido progresivamente un
papel de estabilizadores y garantes del orden internacional contra aquellos que
buscan alterar el status quo en zonas de importancia.
Entre las esferas tradicionales y consensuadas por la opinión pública interna, es
fundamental el rol que ese país cumple en el mantenimiento de la paz y, al
colaborar en la reducción de la inestabilidad internacional, gana prestigio porque
todos se benefician.
Por lo tanto, el gobierno norteamericano deberá buscar un justo equilibrio entre la
promoción de los valores y la seguridad, tema que genera un amplio debate por
cuanto Washington, aunque tenga la capacidad, no debería decidir per se cuándo,
dónde y cómo intervenir (medios pacíficos o armados) en una determinada región
cuando sienta o compruebe una amenaza a su seguridad. A nuestro entender, una
decisión de intervención externa requiere una demanda por la legitimidad en el
empleo de la fuerza por parte de la comunidad internacional, que sólo puede ser
satisfecha con la revisión de esas decisiones en el seno de ONU, único foro capaz
de dirimir sobre esas materias altamente sensibles.
En efecto, aunque el multilateralismo pueda tener altos costos para Washington, le
resulta ventajoso fomentar la labor de la ONU, cuyos propósitos convergen con su
interés nacional por garantizar el orden internacional. De hecho, su participación
en las instituciones internacionales existentes evita que el mundo se una en su
contra. Como señala Nye “Hasta una superpotencia necesita tener amigos”12. Esto
se hace aún más necesario tras los sucesos de septiembre de 2001, que les
impusieron el desafío de afrontar las nuevas amenazas internacionales con la
cooperación de otros países.
En el campo de las operaciones de paz y de sus intervenciones armadas en el
exterior, las autoridades norteamericanas de este último tiempo han asimilado al
15
concepto de guerra justa o jus ad bellum, aquel de “guerra preventiva” – que Nye
denomina “poder duro” – diseñado como una estrategia para enfrentar las
amenazas contra su seguridad tanto interna como externa.
En definitiva, si bien es posible advertir que los EE.UU. ya no seguirán los
esquemas delineados durante la Guerra Fría, resulta relevante considerar que
“...no se pueden convertir en la policía del mundo”, como lo ha señalado el
Presidente George W. Bush. A pesar de disponer de un poder incontrarrestable, la
Casa Blanca ha solicitado la participación del Consejo de Seguridad en
situaciones complejas o de crisis, particularmente en las de reconstrucción de la
paz en Irak, de manera que no resulta tan claro que el unilateralismo se imponga;
por lo menos, no en los términos clásicos.
Aunque los EE.UU. han demostrado que son capaces de actuar aisladamente
frente a un país que estimen como amenaza a la paz mundial o que se ha
alineado al denominado “eje del mal”, no es menos cierto que requerirán la
participación de la comunidad de naciones para reconstruir y consolidar la paz
internacional. Compartimos con Nye, en que Washington necesitará de aliados
para poder desplegar sus esfuerzos por dar seguridad a sus ciudadanos y
legitimar su rol de garante de la paz entre los países de la ONU, desafío que
implicará una participación cada vez mayor de las instituciones multilaterales que
fijan reglas internacionales comunes a todos los países.
Vinculación entre políticas exteriores
y políticas de seguridad y defensa13
Anteriormente se mencionó la necesidad de una efectiva coherencia entre las
políticas exteriores y las políticas internas de los países y sus gobiernos. Junto a
esto emerge, en el ámbito de las OPAZ, una nueva realidad contemporánea, cual
16
es la inmanente vinculación entre las Políticas Exteriores y las Políticas de
Seguridad y Defensa.
De allí que los vínculos entre civiles y militares tendrán que implementarse en
cada sociedad nacional, para entender que los temas de la seguridad y la defensa
no son solamente militares, ni tarea exclusiva de las Fuerzas Armadas, sino que
es el poder político civil soberano quien debe definir dichas políticas, con la
consideración de que se trata de políticas de Estado.
Los enfoques acerca de la paz y la seguridad internacionales fueron demostrando
sus insuficiencias y límites ante el mundo nuevo que emerge. Al respecto, existe
una creciente conciencia, tanto a nivel de los principales líderes internacionales
como en el ámbito de las Naciones Unidas y sus organismos especializados,
sobre la necesidad de un nuevo enfoque, forzado también por la irrupción de las
nuevas amenazas.
En términos teóricos ambas políticas se han conjugado en diversos elementos
políticos, históricos, militares, económicos y sociales que repercuten en el
posicionamiento de cada uno en el sistema internacional. Históricamente, se han
desarrollado
mecanismos para
incorporar dichos elementos y utilizarlos
coherentemente para los fines de supervivencia y desarrollo en dicho sistema, los
cuales se han agrupado genéricamente bajo el concepto de “Gran Estrategia”,
entendido éste como “una manera funcional de asumir y ponderar todos los
factores que inciden en la forma cómo el Estado ha de enfrentar su existencia y,
eventualmente, su supervivencia en el sistema internacional”14. De manera que se
trata de un “instrumento para maximizar los elementos de poder del Estado con el
fin de asegurar su existencia y el desarrollo de sus objetivos y finalidades,
considerando la naturaleza del Sistema Internacional en sus aspectos de
seguridad”15.
En consecuencia, implica una forma de inserción internacional específico del
Estado sobre la base de los recursos de poder16 que ostenta, a través de una
17
correcta priorización y visión de conjunto que desarrolla. Por tanto, es la
consecuencia de un proceso deliberado de decisión política.
Ello requiere, sin duda, la integración y potenciamiento mutuo de la política
exterior y de la política de defensa en el sentido de definir políticas públicas en
forma consistente en el largo plazo.
Las operaciones de paz en el contexto
de la política exterior chilena
Uno de los principios fundamentales de la política exterior de Chile es la solución
pacífica de las controversias. Este principio se sustenta tanto en su valor moral
intrínseco como en el hecho de que la seguridad nacional del país depende, entre
otros factores, de la estabilidad internacional, por lo que la mantención y la
promoción de la paz mundial constituye una de sus prioridades.
En este contexto, a partir del año 1990 se comienza a delinear en nuestra política
exterior un conjunto de criterios o aspectos más definidos en relación a la
estrategia nacional frente a su participación en misiones de paz de la ONU –
conducida por la Cancillería y el Ministerio de Defensa – de más largo plazo. Por
su parte, las diferentes instituciones que intervienen en la toma de decisiones han
incrementado su experiencia al respecto, conforme van asumiendo un rol más
activo en dichas actividades internacionales de paz.
A fines de 1997, la política de Chile era participar en operaciones derivadas del
artículo VI de la Carta de la ONU, referido a la participación en escenarios
internacionales donde las partes beligerantes han llegado a acuerdo, lo que quedó
formalizado en el primer Libro de la Defensa. No obstante, las condiciones
actuales han cambiado, y estas operaciones han transitado hacia la aplicación de
una parte del artículo VII de la Carta, que contempla la acción de la ONU para la
“imposición” de la paz. Es decir, cuando se ven amenazadas la paz y seguridad
internacional.
18
La participación nacional en las OPAZ ayudará al objetivo primario de estas
operaciones, cual es la paz internacional, a la vez que otorgará a nuestro país una
mayor capacidad de influir en el plano exterior, desde el momento en que su rol
internacional se hace más activo, en consonancia con los objetivos permanentes
de la política exterior chilena.
Las funciones anteriores no autorizan el empleo de fuerzas chilenas para la
búsqueda o captura de delincuentes, beligerantes o criminales de guerra.
También quedan comprendidas en esta Política Nacional las operaciones de
imposición de la paz, tales como la interrupción total o parcial de las relaciones
económicas y de las comunicaciones ferroviarias, marítimas, aéreas, postales,
telegráficas, radioeléctricas, ruptura de relaciones diplomáticas, demostraciones,
bloqueos y otras operaciones ejecutadas por fuerzas aéreas, navales o terrestres
a que se refiere la Carta de las Naciones Unidas.
En tanto, Chile estima que las operaciones de mantenimiento de la paz son un
elemento efectivo en la solución de los conflictos internacionales; por lo anterior,
se consideró necesario hacer explícitos los criterios con que ha decidido y decidirá
su participación en ellas. Estos criterios constituyen la política que será aplicada
en el futuro por todos los organismos nacionales que puedan estar involucrados
en operaciones de mantenimiento de la paz, y son los siguientes:
De carácter político17
Las operaciones que involucren fuerzas chilenas deben satisfacer el interés
nacional. Este interés se relaciona, entre otras materias, con los compromisos que
nuestro país ha adquirido con las Naciones Unidas y con la preocupación por los
problemas de la paz.
Las operaciones de mantenimiento de la paz deben obedecer a un claro mandato
de Naciones Unidas, el que debe definir los alcances de la operación y su
duración. A su vez, las partes involucradas en el conflicto deben haber solicitado la
19
intervención de Fuerzas de Paz, salvo el caso de operaciones de imposición de la
paz, donde no se requiere dicha solicitud. En todo caso, Chile no pondrá
contingentes a disposición de Naciones Unidas para que dicho organismo
determine autónomamente su destino.
Los costos involucrados en las operaciones de mantenimiento de la paz deben
ponderarse con los beneficios que el país obtiene, de manera que exista una
conveniente relación entre ambos.
De carácter operativo18
Se establecerá con claridad el tipo de operación de mantenimiento de la paz en
que Chile participará; el país y la zona de él en que se desarrollará; la duración, el
tipo y cantidad de medios comprometidos; las limitaciones relacionadas con la
actuación de las fuerzas chilenas, y el tiempo de reacción considerado. Las
Operaciones deben contribuir al perfeccionamiento de las instituciones chilenas
participantes. Esto debe manifestarse en la obtención de experiencias,
entrenamiento de personal, adquisición y reposición de material y equipo, etcétera.
Los medios participantes deben estructurarse, en general, utilizando como
referencia el listado de contribución de medios incorporados al Sistema de
Fuerzas de Reserva de Naciones Unidas. En estas operaciones sólo se
comisionará personal profesional, civil o militar, preferencialmente voluntario, y los
cuadros no pueden completarse con personal proveniente de la conscripción. En
atención a esos criterios, Chile ha determinado evaluar cada solicitud de las
NN.UU., en forma separada, de acuerdo con su respectivo mérito. Como
mencionáramos anteriormente, la decisión final sobre el envío de fuerzas chilenas
a una operación de mantenimiento o de imposición de la paz la adoptará el
Presidente de la República, tomando en consideración el informe conjunto que
presenten los Ministros de Defensa y de Relaciones Exteriores.
De esta manera, Chile satisface las exigencias que derivan del derecho que asiste
a sus ciudadanos y, especialmente, a las personas e instituciones directamente
20
concernidas, en orden a conocer el modo en que el Estado decide sobre su
participación en operaciones de mantenimiento de la paz, particularmente en una
situación mundial fluida, donde este tipo de misiones internacionales ha tendido a
aumentar de manera significativa.
Estos criterios, o más bien directrices, no están suficientemente definidos o
acotados y no constituyen determinación de una política nacional, al mediano o
largo plazo.
Síntesis
La participación de Chile en OPAZ data del año 1948. Desde esa fecha se
iniciaron misiones de observación tradicionales, como las señaladas en el
presente capítulo, entre las que cabe destacar las emprendidas en India-Pakistán
y en el Medio Oriente, modalidad que se ha mantenido hasta hoy. En cambio, a
partir de 1990 y coincidentemente con lo señalado en el Libro de la Defensa, se
aumentó la participación, no sólo en operaciones de mantención de la paz, sino
también en las de construcción y consolidación de la paz.
Como vemos, Chile siempre ha participado en operaciones de mantenimiento y
construcción de la paz, siguiendo el principio de solución pacífica de controversias
lo cual, a juicio de los autores, debería ser una política a mantener en el tiempo,
evitando participar en operaciones bélicas de imposición de la paz.
Desde esta óptica, Chile no está preparado para asumir las consecuencias que,
eventualmente, podría implicar su participación en este tipo de actividades de
imposición de la paz a que lo faculta el decreto supremo N° 68 de 1999. Si bien
hasta la fecha el país no ha tenido que lamentar pérdidas humanas en alguna
operación de paz, cabe destacar que los riesgos para el personal nacional que
participa en escenarios de imposición de la paz se incrementan notablemente,
como lo han puesto de manifiesto los medios de comunicación que informaron
sobre numerosas bajas en los contingentes italianos, norteamericanos e ingleses
desplegados en Irak. Además, la presencia chilena en esos escenarios de
21
conflicto podría traer aparejada una serie de repercusiones, como enfrentarse a
acciones terroristas o de represalia contra objetivos no militares, tal cual ha
sucedido en Turquía (noviembre de 2003) cuando autobombas destruyeron
algunas sinagogas y el Consulado inglés en Estambul, entre otras. Es decir, las
hipótesis de conflicto – particularmente en los países árabes – conllevan un grave
riesgo para los países que participen en este tipo de misiones, al estar a merced
de las nuevas modalidades de ataque que ha desarrollado el terrorismo,
emprendido por grupúsculos que buscan afectar los intereses de los Estados
Unidos y sus aliados, no sólo en el teatro de las operaciones, sino también en
cualquier otra zona que se muestre vulnerable.
Por lo anterior, cabe preguntarse: ¿Qué gana el país al participar en operaciones
de imposición de la paz ante los nuevos escenarios de amenaza internacional?
¿Está Chile dispuesto a correr los riesgos que ello trae aparejado? ¿Cuál es el
criterio a emplear para futuras participaciones en operaciones bélicas de
imposición de la paz, el bloqueo, las demostraciones navales, la ruptura de
relaciones diplomáticas o lisa y llanamente la intervención armada? Estas
preguntas deberán ser respondidas en la medida que la ONU solicite nuestra
participación en una determinada misión pero, desde ya, se deberá delinear más
claramente una estrategia nacional con el objeto de evaluar si las medidas
mencionadas obedecen, dan continuidad o se apartan de las líneas tradicionales
de nuestra política exterior. Dejamos abiertas estas interrogantes, que pueden
servir para otra investigación sobre la materia.
Los retos de las operaciones de paz en el siglo XXI
Los problemas que se presentan al momento de tomar una decisión, respecto de
una solicitud de participación en las OPAZ emanada de la ONU, requieren que el
país esté preparado para establecer nuevas formas de análisis, haciéndonos
cargo de los retos y beneficios que puede significar para el país participar en ellas.
22
Las Operaciones de Paz y la Seguridad Humana:
el desarrollo de un nuevo paradigma
“La paz duradera es más que la intervención de los Cascos Azules en el campo. El
mantenimiento efectivo de la paz exige una noción más amplia de la seguridad
humana. No podemos estar seguros rodeados por el hambre, no podemos
construir la paz sin aliviar la pobreza, no podemos construir la libertad sobre
cimientos de injusticia”19.
CARACTERÍSTICAS DE LA SEGURIDAD HUMANA
Para introducirnos en este concepto la OEA, mediante un documento elaborado
en Washington en 2000, nos permite comenzar a entender la Seguridad Humana:
“La seguridad humana ha surgido como un paradigma de política internacional que
tiene el potencial de ser útil como poderoso complemento de otros conceptos de
seguridad más tradicionales, porque afronta estas nuevas amenazas y, en última
instancia, como complemento de gobiernos y organizaciones multilaterales. La
mejor forma de concebir la seguridad humana es como un cambio de perspectiva
que pone a las personas en el centro de referencia en los asuntos
internacionales”20.
El enfoque de la seguridad humana no reemplaza la seguridad convencional; pero
sí le sirve de complemento, al poner como prioridad el bienestar de los ciudadanos
y de la sociedad civil. Así, este concepto incorpora nuevos aspectos, haciendo que
los asuntos de la seguridad internacional no se restrinjan a los Estados, sino que
alcancen a los individuos quienes, a su vez, tienen derechos en el Estado donde
viven.
CONCEPTO DE SEGURIDAD HUMANA
Desde principios de los 90, la disipación de la amenaza de la Guerra Fría permitió
a las Naciones Unidas llamar la atención sobre la subsistencia de antiguos
conflictos al interior de las naciones. Por otro lado, el reconocimiento de que, para
23
muchas
personas
y
comunidades,
la
inseguridad
deriva
más
de
las
preocupaciones acerca de la vida cotidiana que del temor a una catástrofe
mundial, llevó al PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) a
preguntarse: “¿tendrán suficiente para comer ellos y sus familias?; ¿perderán su
empleo?; ¿estarán seguros sus barrios y calles respecto a la delincuencia?;
¿serán objeto de persecución por su religión o su origen étnico?”.
El PNUD reinstaló en el debate internacional el concepto de Seguridad Humana,
entendido no como una preocupación para las armas, sino “por la vida y la
dignidad Humanas”. El concepto debe ser interpretado como:
– Seguridad del pueblo, no sólo del territorio.
– Seguridad de las personas, no sólo de las naciones.
– Seguridad a través del desarrollo humano, no a través de las armas.
– Seguridad para todas las personas en todos los lugares, en sus hogares, en su
trabajo, en las calles, en su comunidad, en su ambiente.
Si bien la Seguridad Humana había sido concebida desde los inicios de la ONU
como la libertad respecto al temor y a la necesidad, como dimensión del desarrollo
humano; la Seguridad Humana implica la posibilidad de las personas y de las
comunidades de ampliar sus capacidades en forma segura y libre, en la confianza
de que las oportunidades de que disponen hoy no desaparecerán mañana.
OPERACIONES DE PAZ Y SEGURIDAD HUMANA
Es útil hacernos parte de las palabras mencionadas por el Secretario General de
las NN.UU., ante el Foro Mundial de Davos, 1997, porque reflejan claramente la
importancia de conseguir una paz duradera y efectiva en aquellos lugares donde
se despliegan operaciones de paz, y para ello es muy importante abordar el
proceso de paz bajo la perspectiva de la seguridad humana.
En este mismo sentido, la Ministra de Defensa de Chile ha señalado que los
conceptos de seguridad han evolucionado conjuntamente con las nuevas
24
modalidades que adquieren los conflictos: “Por ejemplo, el enfoque de Seguridad
Humana, que ha venido a complementar la concepción clásica de la seguridad
centrada en torno al Estado, permite avizorar escenarios internacionales que
exigirán – y ya exigen – aliviar dificultades inmediatas entre la población civil,
durante y después del conflicto, así como fortalecer los canales de ayuda a
sectores de alta vulnerabilidad, particularmente niños y mujeres”21.
Nuestro país puede aportar al desarrollo de las misiones de paz, bajo el citado
enfoque, como un nuevo marco teórico que orienta la acción, especialmente en
aquellas zonas devastadas por las guerras y luchas tribales. La adopción de este
enfoque al interior de las OPAZ favorecería el despliegue de dichas operaciones
en una perspectiva holística, ya que comprende una serie de materias que
tradicionalmente no se consideraban en el marco de la seguridad internacional,
concepto en el cual se incluyen las nuevas amenazas a la persona.
Asimismo, su incorporación es imprescindible en las operaciones de paz para
prevenir que los conflictos se vuelvan a repetir. Por lo tanto, es posible orientar el
despliegue del país en este marco, especialmente en las llamadas operaciones
complejas o referidas a la etapa de Construcción de la Paz (Peace Building), que
implican un mayor nivel de desarrollo de la seguridad humana en beneficio de las
personas.
Chile, como único miembro latinoamericano de la Red de Seguridad Humana 22,
tiene una gran responsabilidad y oportunidad a la vez de liderar la incorporación
de este nuevo concepto, mediante el fuerte impulso de importantes iniciativas
como la creación de un Centro de Seguridad Humana que, a su vez, es una
réplica de la idea original desarrollada por el Reino de Jordania con la ayuda de
Canadá (miembro creador del concepto y de la Red de Seguridad Humana).
El logro de los objetivos propuestos por la Red conlleva el desarrollo económico
de los países, por lo cual estos elementos adquieren vital importancia para que las
personas mejoren su calidad de vida y así evitar el recrudecimiento de las
25
acciones que motivaron el despliegue de una OPAZ.
De esta manera, es concebible un Derecho Internacional más riguroso, en el
ámbito de las Operaciones de Paz, que permita aunar criterios para establecer las
bases comunes para desarrollar conjuntamente el concepto de seguridad humana
y todos los
procesos de
transformación
que
implica
su desarrollo e
implementación.
Es aquí donde cabe una gran responsabilidad al Ministerio de Relaciones
Exteriores, y en particular a la Dirección de Política Especial, como ente generador
de políticas y coordinador entre las organizaciones internacionales, las ONG
chilenas y extranjeras, así como con la sociedad civil.
Cooperación interinstitucional
Surge también la necesidad de que, en las instituciones nacionales creadas con el
propósito de coordinar la participación de Chile en las actividades de paz de ONU,
como CECOPAC, no sólo se incorpore a profesionales del estamento armado.
Dada la complejidad de las operaciones de nueva generación que han surgido en
la actualidad en el tema que nos ocupa, resulta fundamental incorporar a
profesionales civiles que reflejen la integralidad del problema. Es así que la
inclusión a dichas tareas, en el marco nacional, de personal proveniente del
mundo diplomático, periodístico, legal y médico, entre otros, permitirá el desarrollo
de programas de participación en las OPAZ de carácter integral, que respondan
efectivamente a las demandas de paz que enfrenta actualmente el mundo. A su
vez, se envía una poderosa señal internacional sobre la importancia que otorga el
país a esas materias a nivel de su política exterior, especialmente a las de
construcción de la paz.
Como se ha sentado más arriba, durante la Guerra Fría el país participó
activamente como observador de las OPAZ. En la época posterior a los años
noventa comenzó a enviar unidades militares y policiales. Al ingresar al Consejo
de Seguridad de ONU, resulta claro que debe expresarse un mayor compromiso
26
con las operaciones de paz.
Efectivamente, desde ese análisis, muchos de los conflictos – emergentes o
subyacentes – de mayor fuerza en los últimos 13 años (tras la caída del Muro de
Berlín) han sido de naturaleza estructural. Es decir, cuando ha existido violencia
sistemática desde un sector hacia otros, o bien hondas diferencias sociales y
económicas entre etnias o clanes. Tal fue el caso de los Balcanes o la catástrofe
humanitaria de Ruanda.
Así, con el surgimiento de situaciones cada vez más complejas – atravesadas de
variables sociales, económicas y políticas, pero también de carácter étnicoreligioso – los países que, como Chile, buscan ampliar su horizonte internacional
deberán contribuir decididamente a estas operaciones de paz. Para ello, han de
adaptarse a los nuevos requerimientos que exigen operaciones de reconstrucción
de la paz reflejando, especialmente, la complejidad que éstas ofrecen con el
concurso tanto de civiles como militares, altamente entrenados para responder a
esos desafíos.
Cooperación internacional: Otro gran desafío
en materia de coordinación de las actividades de paz
En conexión con el tema de la coordinación entre el mundo cívico y el militar en
las operaciones de paz, es un reto desde el punto de vista nacional que las
Fuerzas Armadas posean tropas alistadas para cumplir con una solicitud de
participación en una misión, pues la cuestión implica un grado de interoperabilidad
tal que les permita operar eficientemente en el marco nacional o en el de
organizaciones multinacionales.
A su vez, el tema de la interoperabilidad es plausible de ser abordado en el marco
de las organizaciones multinacionales dado que, desde un análisis prospectivo, es
muy posible que prevalezca esta modalidad de empleo.
En el documento de la Academia de Guerra del Ejército de Chile, del mismo título,
se hace mención a este importante aspecto citando, por su parte, el estudio A
27
National Security Strategy for a New Century, emitido por el Poder Ejecutivo de los
Estados Unidos. En éste se expresa que “la cooperación internacional será vital
para el siglo venidero, ya que muchos de sus objetivos de seguridad podrán ser
mejor alcanzados (o solamente podrán ser alcanzados) por medio de
organizaciones internacionales, como las alianzas o las coaliciones “ad hoc” 23.
Augura dicho documento que la tendencia general será que las operaciones
militares convencionales, o en el ámbito de la ONU, consistirán en la rápida
concentración, convergencia e integración de fuerzas muy distintas y de diversos
orígenes, probablemente en lugares lejanos a los asientos naturales de cada uno
de ellos, con un propósito o tarea común mediante las llamadas operaciones
multinacionales.
Desafíos para la integración regional en materia de OPAZ
Durante los noventa, disminuyeron los conflictos armados en América Latina. El
Salvador, Nicaragua, Guatemala, lograron atenuar o resolver sus conflictos a
través de la creación de mecanismos como el Grupo Contadora, Grupo de Rio,
Esquípulas. Se atenuaron las tensiones interestatales como, por ejemplo, la
histórica disputa por la hegemonía en el Atlántico Sur entre Argentina y Brasil,
países que conformaron – junto a Paraguay y Uruguay – el Mercosur.
En ese auspicioso contexto regional nuestro país, por su vocación de paz y
entendimiento en el cono sur, tiene grandes posibilidades de favorecer la
integración por vías que no pasan necesariamente por la unión de mercados, aun
cuando éste es un factor fundamental si se tiene en cuenta cómo está ordenado el
mundo actualmente. Las operaciones de paz ofrecen la posibilidad de trabajo
conjunto no sólo entre los ejércitos, sino también con personal civil, a través de un
genuino intercambio de experiencias en las materias aquí tratadas.
Al respecto Chile podría asumir, en principio, una posición que sirva para impulsar
el tratamiento de este tema a nivel regional (Mercosur, OEA).
28
FUERZAS DE PAZ DEL MERCOSUR
El ingreso de Chile al Mercosur en calidad de país asociado, ha buscado generar
compromisos de profundización de la democracia (Cláusula Democrática) y
potenciar su papel de nuevo actor internacional con la inclusión de un país política
y económicamente estable, además de intentar fortalecer la generación de bases
para un cambio estructural, desde el punto de vista de la seguridad (disminución
de conflictos militares, estabilidad política).
Por otra parte, el país se incorpora al mecanismo de consulta política durante la
Segunda Reunión sobre Diálogo Político entre los Estados Partes efectuada en
Asunción, República del Paraguay, el 23 de julio de 1997. Posteriormente, este
mecanismo se transformó en el Foro de Consulta y Concertación Política.
Entre los objetivos de dicho Mecanismo que resultan de interés para el presente
estudio, está “Examinar las cuestiones internacionales de especial interés para los
Estados Partes, con el objetivo de buscar concertar posiciones en relación a las
mismas; y, considerar asuntos de interés político común relacionados con terceros
países, grupos de países u organismos internacionales”24.
De allí se desprende que existe la institucionalidad y la proyección para que esta
subagrupación tenga una preocupación fundamental por la paz y pueda
coordinarse con los países miembros para diseñar estrategias conjuntas en aquel
sentido. A nivel internacional este marco jurídico lo otorga el capítulo VIII de la
Carta de la ONU, relativo a organismos regionales25.
En definitiva, el foro político que surge con el Mecanismo de Consulta y
Concertación Política (MCCP) del Mercosur, constituye una instancia en la que
Chile participa plena y activamente y en la cual se pueden desarrollar actividades
conjuntas como, por ejemplo, pasantías en los institutos especializados que los
países del Mercosur han creado.
El rol del Ministerio de Relaciones Exteriores
29
Corresponde al Ministerio de Relaciones Exteriores la planificación, dirección,
coordinación, ejecución, control e información de la política exterior que formule el
Presidente de la República. De modo que tiene un rol esencial en la definición y
orientación de los intereses nacionales, asumiendo que las actividades de paz
constituyen uno de los medios para consolidar la proyección del país a nivel
internacional, particularmente en los foros multilaterales como la ONU, conforme a
los objetivos de la política exterior.
A su vez, en su condición de instancia del Estado responsable de percibir y
sopesar permanente y activamente el contexto internacional y de ejecutar la
política exterior del país, el Departamento de Operaciones de Paz, de la Dirección
de Política Especial, se ha abocado a la tarea de evaluar los elementos políticos y
técnicos presentes al momento de tomar una determinación sobre el nivel y el tipo
de participación que debía tener el país en una iniciativa de esa naturaleza.
También ha entendido que esta tarea no es exclusiva, lo cual se manifiesta en el
impulso que dio a la creación del Grupo de Análisis de Operaciones de Paz.
Fluye de lo anterior que esta Secretaría de Estado debe ser capaz de actualizar
permanentemente sus análisis sobre la presencia del país en las actividades de
paz, en un contexto internacional cada vez más complejo, en que surgen nuevos
actores con poder de decisión y capacidad de análisis en el tema de la seguridad
(Universidades, ONG, organismos internacionales, etc.). Esas labores son
complementarias a las que, tradicionalmente, han desarrollado el Ministerio de
Relaciones Exteriores y el de Defensa. En materia de OPAZ, resulta relevante
realizar informes cada vez más detallados respecto del escenario internacional al
que se enfrenta el país, con el objeto de orientar su acción exterior. Al hacer esto,
el Ministerio de RR.EE. aportará información fundamental para una correcta toma
de decisiones sobre la materia. De no ponderarse adecuadamente este concurso,
el país difícilmente podrá captar la esencia del escenario al que se enfrenta, o
evaluar y medir las consecuencias que esa eventual participación u omisión
podrían acarrerarle.
30
En otro orden de cosas, el Ministerio de Relaciones Exteriores debe tener la
capacidad de estimular a los centros de estudios superiores, y a otras instituciones
relacionadas con la materia, al desarrollo de investigaciones, enseñanza y
traspaso de experiencias sobre OPAZ. Ello, por cuanto se requerirá, a la luz de los
nuevos tiempos, de expertos electorales, mediadores sociales, negociadores
políticos, que ayuden a preservar la paz entre clanes, etnias o pueblos allí donde
no hay paz, ni instituciones consolidadas.
Médicos sin frontera en situaciones altamente riesgosas, trabajadores sociales
que formulen programas o efectúen un seguimiento de programas sociales que
vayan en ayuda de la población en riesgo o que sufre los avatares de la violencia
o el hambre. En suma, un complejo entramado de gran diversidad profesional y
sensibilidad humana para reconstruir sociedades o países que nunca han
conocido la democracia, o han destruido sus instituciones, procurando, por tanto,
la creación de una vasta institucionalidad estatal capaz de otorgar más poder a la
población (en términos de participación activa de la sociedad civil).
Iniciativas como éstas contribuirán a que Occidente evite repetir errores del
pasado colonial, en cuanto a volver a transformar sus actuales instituciones
multilaterales en entes subsidiarios y paternalistas. De este modo, es posible y de
conveniencia ampliar la actual participación nacional en las citadas operaciones,
tanto cualitativa como cuantitativamente, a condición de que obedezcan a
objetivos permanentes de la política exterior y de defensa del país.
Beneficios de las operaciones de paz
La literatura concerniente a los beneficios de participar en una operación de paz
es poco clara y se sustenta, principalmente, en aspectos generales que no definen
puntualmente cuales, de estos beneficios, son los que deberían esperarse cada
vez que el país decida participar en una de aquéllas, y de qué manera hacerlo.
En términos generales, podemos decir que los beneficios que el país obtiene al
31
participar en una operación de paz se relacionan con elementos tales como un
aumento en la capacidad de influir en el ámbito internacional, a nivel político,
económico, social y estratégico. Igualmente es favorable la experiencia adquirida
por el personal militar, policial y civil y se amplía el conocimiento de nuevos
escenarios y tecnologías de primer nivel. Mientras más nos insertamos en el
nuevo orden mundial, mayor relevancia adquiere nuestro país en los organismos
internacionales.
Como mencionáramos, la seguridad nacional depende, entre otros factores, de la
estabilidad internacional por lo que, participando en operaciones de paz, estamos
colaborando con la mantención y promoción de la paz mundial y, de esta manera,
estamos siendo coherentes con una de nuestras prioridades de política exterior.
Cabe tener presente que la estructuración de la Unidad de Análisis sobre
operaciones de paz en la Cancillería debería potenciar el rol que ésta tiene en la
determinación de la conveniencia o inconveniencia política de participar en una
determinada OPAZ.
Desde esta perspectiva, dicha Unidad de Análisis debería tener un rol más
propositivo, debiendo generar y desarrollar políticas de largo plazo sobre la
participación de Chile en esas misiones.
Siguiendo la línea de lo anteriormente expuesto, el Subsecretario de Relaciones
Exteriores de Chile, Embajador Cristián Barros, ha señalado que 26: “Chile ofrecerá
a la administración iraquí, asistencia técnica en las áreas de agricultura, seguridad
alimentaria, infancia y salud, y evaluará además la posibilidad de aportar su
experiencia en otros ámbitos, como la justicia y el sistema electoral”.
Continúa el Subsecretario señalando que “Nuestro país puede aportar su
experiencia en éstos y otros campos para ayudar a la reconstrucción de Irak”. En
cuanto al rol de las Naciones Unidas en Irak, agregó que ésta “debe ir
consolidándose, ya que no sólo contribuye al desarrollo político, social y
económico, sino que representa la conciencia ética que debe inspirar a toda
32
sociedad y cultura”.
Las declaraciones expresadas por el Subsecretario indican el punto de partida
para un tipo de iniciativa que debería verse plasmada como parte importante de la
política exterior de Chile en materia de participación en OPAZ; esto es, poniendo
énfasis en las etapas de construcción y consolidación de la paz, antes que en las
de imposición de la paz. De esta manera, el país interviene en aquellos aspectos
que son necesarios y trascendentes, como los anteriormente mencionados, así
como aquellos relacionados con los aspectos económicos-comerciales que son
imprescindibles para el desarrollo de un país. Asimismo, estaremos fijando metas
y objetivos a largo plazo, en conjunto con una nueva economía que emerge,
creando vínculos naturales con ésta y ganando un posible socio comercial, lo cual
se entronca de manera natural con nuestra política exterior de permanente
apertura comercial.
Conclusiones
– Considerando que el peso relativo de la influencia de Chile, en el concierto
internacional, se potencia substancialmente en el marco de los organismos
multilaterales, nuestro país se ha planteado, como objetivo específico, mantener
e incrementar su participación en las operaciones de mantenimiento de la paz
propiciadas por las Naciones Unidas, ante lo cual insistimos en la idea de
potenciar también las etapas de construcción y consolidación de la paz, las
cuales permiten acercarse a la población local y sus necesidades. A su vez,
éstas contribuyen a crear vínculos entre las partes que se sustentarán con
mayor fuerza en el tiempo pudiendo generar, en el futuro, una mayor interacción
social, económica, estratégica y cultural.
– Al efectuarse un análisis de esta presencia del país a nivel multilateral, es
posible concluir que Chile ha promovido, a través de su política exterior, una
33
serie de principios que se han mantenido inalterables en el tiempo y que
apuntan a desarrollar una presencia internacional en todos los foros
multilaterales sin distinción, con especial relevancia en la ONU. Por su parte, a
nivel hemisférico, especial énfasis tienen nuestras relaciones con América
Latina, las cuales se han profundizado tanto en el ámbito económico-comercial
como en toda la amplitud de vínculos que dichas relaciones poseen
actualmente. Uno de esos aspectos es el de la seguridad regional y, en ese
contexto, resulta positivo potenciar el mutuo apoyo en materia de operaciones
de paz.
Efectivamente, Chile ha colaborado desde el surgimiento de la ONU en este
tipo de misiones que, a partir de los noventa, han ido proliferando,
particularmente aquellas que tienen que ver con reconstrucción e imposición de
la paz, de acuerdo a los escenarios descritos en el presente trabajo. Para
adaptarse a esos nuevos requerimientos mundiales, nuestro país reformuló su
marco jurídico y político (1999) a fin de facultar la actuación de personal
nacional en las misiones de imposición de la paz.
Sin embargo, a juicio de los autores, en el momento en que se asumió ese
nuevo criterio de participación de Chile en las OPAZ, debió ponderarse el
amplio espectro que éstas comprenden porque, particularmente las de
imposición armada, se apartan de la línea que tradicionalmente Chile ha fijado
en su política exterior. Si bien el Libro de la Defensa señala que la decisión de
participar o no, se adoptará con mérito a cada solicitud, o caso a caso, desde el
punto de vista de los principios que animan nuestra política exterior cabría
seguir orientando esta participación acorde con lo que ha sido hasta ahora
nuestra vocación de paz y de no intervención en los asuntos internos de los
países. En cuanto a la ubicación de las actividades de paz dentro de los
objetivos exteriores del país, cabría realizar un análisis más exhaustivo respecto
de los beneficios que el país obtiene al participar, eventualmente, en una
operación de imposición de la paz, los cuales todavía no están claramente
34
expresados en ningún manual o documento oficial.
En este sentido, consideramos imprescindible determinar claramente en qué
medidas, contempladas dentro del Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas,
Chile está dispuesto a participar. Por una parte, nuestra política oficial es
fortalecer la presencia del país en las misiones de mantenimiento y
construcción de la paz y no en las de imposición, pero, por otra parte, la ley nos
faculta a participar en este tipo de misiones, con todos los riesgos que ello
conlleva y que han sido señalados en el presente estudio.
Tenemos que estar ciertos de que las Naciones Unidas, en virtud de lo
establecido en el Decreto N° 68 de 1999, podrían solicitar nuestra participación
en operaciones bélicas de imposición de la paz y será difícil restarse a otorgar
un apoyo de este tipo, teniendo las posibilidades de hacerlo.
Además, cabría destacar que el país no se encuentra preparado ni le conviene
intervenir en esta clase de operaciones por razones geoestratégicas (lejanía de
los centros de conflicto y toma de decisiones), eventuales consecuencias para
su seguridad y la seguridad hemisférica y porque, como ya se ha señalado, no
es coherente con nuestra histórica política exterior.
– A nivel interno, en lo atinente al proceso de toma de decisiones, se estructuró
en la Cancillería una Unidad de Análisis para definir la conveniencia o
inconveniencia política de participar en una determinada Operación de Paz, la
cual estudia caso a caso la pertinencia, costo y posibilidades reales de
participar en ellas, según el grado de preparación de nuestros contingentes
civiles, militares y policiales.
Desde esta perspectiva, dicha Unidad de Análisis debería tener un rol más
propositivo, al generar y desarrollar políticas de largo plazo sobre la
participación de Chile en las Operaciones de Paz.
Es perfectamente posible vincular el diseño de esa política de largo plazo con el
desarrollo del concepto de Seguridad Humana27, proyectando futuras
35
participaciones en zonas que son motivo de construcción y consolidación de la
paz, y de esta manera tener una presencia internacional de relevancia en
aspectos de primer nivel, como es la aplicación de los distintos ámbitos que
contempla este concepto y que fueron vistos en el Capítulo V del presente
estudio.
– Otro aspecto importante a considerar, es el hecho de que estas operaciones
favorecen que las instituciones de las Fuerzas Armadas y Policiales nacionales
que participan adquieran un elevado grado de experiencia y se logren integrar
con otras fuerzas, otorgando visibilidad al país. Tal ha sido el caso de la
participación de Chile en Timor Oriental, donde cada turno de seis meses
significó una cantidad de horas de actividad, vuelos y coordinación
multinacional que pueden llegar a ser equivalentes a una vida entera de servicio
de un efectivo en Chile.
Coincidentemente con lo anterior, la participación de un variado contingente en
las OPAZ, como propone el informe Brahimi, comportará la necesidad de
determinar el perfil profesional de todos los técnicos y especialistas civiles, con
el objeto de entrenarlos para las diversas actividades de las misiones y para
que puedan desplazarse rápidamente cuando Naciones Unidas lo solicite.
En este aspecto, la Cancillería debería considerar preparar a los diplomáticos
de carrera como enlaces diplomáticos o representantes del país en la zona más
cercana a la misión, a fin de prestar asesoría en la toma de decisiones,
aportando su visión desde una zona cercana al conflicto, y de apoyar y
combinar los recursos que el país empleará en cada OPAZ. Estos instrumentos
de política exterior se potencian mutuamente, especialmente en aquellas
operaciones más complejas como, por ejemplo, en materia de otorgamiento de
visas y pasaportes u otros apoyos que se necesiten.
También debería contribuir a que los militares adquieran conocimientos de
política internacional, diplomacia, economía y otras materias que pudieran
36
contribuir a su formación, en la Academia Diplomática. Ello, tomando en cuenta
que estas operaciones se han transformado en un nuevo elemento motivacional
para el personal (Aviación, Ejército, Armada, Carabineros), por el crecimiento
personal, cultural, profesional, y de experiencia, además de los incentivos
económicos que ofrecen.
Con el aporte de un personal cada vez más capacitado en ese ámbito, el
Ministerio de Relaciones Exteriores puede dar un importante paso en la
cooperación entre todas las instituciones abocadas a la toma de decisiones
sobre esta materia, así como promover, a través de seminarios y reuniones
interinstitucionales, la preparación de cuadros técnicos y profesionales
disponibles para afrontar los requerimientos que la ONU formule a nuestro país,
para sus participación en este tipo de operaciones de paz de alta complejidad.
– Es así como una política activa de participación en OPAZ potencia las iniciativas
de
seguridad
desde
el
nivel
global
hasta
el
interno,
pasan-
do por el regional – como es el caso de nuestra relación con el Mercosur – y el
vecinal, al confirmar el espíritu pacifista que anima al país y reafirmar su
compromiso de cooperar a todo nivel en beneficio de la estabilidad y
permanencia de la paz, en pro de condiciones que permitan a los pueblos
desarrollarse libres de amenazas, de temor y de necesidades.
– Por otra parte, resulta imprescindible estar en condiciones de cumplir los
compromisos adquiridos respecto del Acuerdo de Fuerzas de Reserva (Standby
Forces), lo que implica contar con una organización que permita centralizar y
coordinar todos los ámbitos, incluyendo los aspectos administrativos,
operativos, de planificación a largo plazo, financieros, de instrucción y
entrenamiento, creación de doctrina, mando y control de los contingentes,
enlace con las instituciones de la Defensa Nacional, con otras organizaciones
del Estado y otros, como es el caso de civiles altamente calificados
pertenecientes a diferentes organizaciones nacionales.
37
– Por último, una participación más activa de nuestro país en operaciones de paz,
analizadas por las Unidades de Análisis que para tales efectos se organizaren,
decididas caso a caso y llevadas a cabo por contingentes militares y civiles
debidamente preparados, podría significar un complemento muy valioso a la
política exterior de Chile, uno de cuyos pilares fundamentales es la acción que
se lleva a cabo en materias de desarme y de contribución a la paz y seguridad
internacional.
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“Seminario internacional sobre el Rol de la mujer en las Operaciones de Paz”, Santiago, Ministerio
RR.EE., 4 y 5 noviembre de 2002.
* El presente artículo ha sido extraído de la tesis del mismo título, con la cual los autores obtuvieron el grado de
41
Magister
en
Ciencias
Militares,
mención
en
Operaciones
de
Paz,
de
la
Academia
de
Guerra del Ejército.
** Ambos son funcionarios diplomáticos de la Dirección de Política Especial del Ministerio de Relaciones Exteriores
de Chile; Diplomados en Operaciones de Paz y Magister en Ciencias Militares (mención Operaciones de Paz) de
la Academia de Guerra del Ejército.
1
Hungtinton, Samuel, El choque de las civilizaciones, Editorial Paidós, 1993.
2
Historia del siglo XX, Editorial Grijalbo, España, 1997.
3
Ver Discurso de S.E. el Presidente de la República del 21 de mayo de 2003; y Libro Blanco de la Defensa, 2002,
págs. 93 a 97.
4
Nuestro país ha cooperado en la búsqueda de la paz con la firma de convenciones internacionales contra el
narcotráfico (Convención de Viena de 1988), terrorismo (Chile es parte de las 12 Convenciones globales
existentes que combaten al terrorismo internacional), delincuencia organizada transnacional (Palermo, dic.
2000); corrupción (Venezuela, marzo de 1996), desminado (Ottawa, 2000); limitación del tráfico de armas
((Bahamas, mayo 1992); proscripción de armas químicas; convocatoria y organización de Convención Ministerial
de Seguridad Humana (2 y 3 de julio de 2002), entre otras.
5
Dichas materias deberían ser asumidas en la perspectiva de las conclusiones de la Convención Ministerial de
Seguridad Humana celebrada en Chile en julio de 2002, que indican que todos los temas de seguridad humana
engloban las nuevas amenazas, las cuales deben ser asumidas en conjunto por todos los países participantes
(Ver detalle en documento “Coordinator’s Concept Paper for the First Preparatory Meeting at Senior Offcial level
for the IV Ministerial Meeting of the Human Security Network”).
6
Kegley, Charles; Wittkopf, Eugene, World Politics. Trend and transformation, Chapter 4, Part II, pág. 116.
7
Cheyre, Juan E., “La seguridad hemisférica. Una visión centrada en el cono sur”, Revista Diplomacia N° 93, pág.
9, octubre de 2002.
8
Fernández A., Sergio, “Las Relaciones Internacionales en el S. XXI: perspectivas desde el Este europeo”, Revista Diplomacia N° 90, pág. 39, marzo de 2002.
9
Nye, Joseph, La Paradoja del Poder Norteamericano, Edit. Taurus, 2003.
10
Conferencia dictada por Samuel Huntington el lunes 24 de noviembre de 2003 en Santiago de Chile, Hotel Hyatt.
11
Op. cit., pág. 196.
12
Op. cit., pág. 217.
13
Documento ODCA, op. cit., pág. 15.
42
14
Navarro M., Miguel, Política Exterior, política de defensa y adquisiciones militares (documento inédito), pág. 4,
2003.
15
Ibíd., pág. 5.
16
Valdés, Pablo; Salazar Juan, Política Mundial contemporánea, Ed. Andrés Bello, 1979, págs. 27-37.
17
Consultar página web de Chile ante Naciones Unidas: www.un.int/chile/misiones de paz
18
Ibíd.
19
Koffi Annan ante el Foro Económico Mundial en Davos (Suiza), 1° de febrero 1997.
20
Seguridad Humana en las Américas, Documento de Trabajo, OEA, Washington D.C., 2000, pág. 1.
21
Informe final Seminario Internacional: El rol de la mujer en las operaciones de paz, pág. 33.
22
En la Asamblea General de las NN.UU., de septiembre de 1999, los Cancilleres de Canadá y Noruega invitaron a
los Ministros de RR.EE. de Austria, Chile, Eslovenia, Holanda, Irlanda, Jordania, Suiza, Sudáfrica y Tailandia,
con el propósito de conformar o establecer una asociación informal para promover la Seguridad Humana; con el
objeto de alcanzar el ideal de ver a los individuos libres de la necesidad y del temor.
23
A National Security Strategy for a New Century (National Security Strategy of the United States, The White
House, Cap. I, ap. 3, edición 1999).
24
Ver en página electrónica del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. www.minrel.cl
25
Artículo 52 Carta de las Naciones Unidas:
1. Ninguna disposición de esta Carta se opone a la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo fin sea
entender en los asuntos relativos al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de
acción regional, siempre que dichos acuerdos u organismos, y sus actividades, sean compatibles con los
Propósitos y Principios de las Naciones Unidas.
2. Los Miembros de las Naciones Unidas que sean partes en dichos acuerdos o que constituyan dichos
organismos, harán todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico de las controversias de carácter
local por medio de tales acuerdos u organismos regionales antes de someterlas al Consejo de Seguridad.
3. El Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo del arreglo pacífico de las controversias de carácter local por
medio de dichos acuerdos u organismos regionales, procediendo, bien a iniciativa de los Estados interesados,
bien a instancia del Consejo de Seguridad.
26
Intervención ante la Conferencia de donantes para Irak, en Madrid, el 24 de octubre de 2003.
27
Chile es el único país latinoamericano que forma parte de la red de Seguridad Humana.
43