Iniciativa con proyecto de Decreto que reforma el artículo 27 de la

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Iniciativa con proyecto de Decreto que reforma el artículo 27 de la
Iniciativa con proyecto de Decreto que reforma el artículo 27 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, a cargo del diputado José Antonio Aysa
Bernat, del Grupo Parlamentario del PRI
En ejercicio de la facultad otorgada por los artículos 71, fracción II, y 72 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, y los artículos, 6o., fracción I, 77 y 78 del
Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, el suscrito,
diputado federal José Antonio Aysa Bernat, del Grupo Parlamentario del Partido
Revolucionario Institucional de esta LXI Legislatura, presenta a esta honorable soberanía
iniciativa de adición al artículo 27 de la propia Constitución, fundándola y motivándola en
la siguiente
Exposición de Motivos
La descentralización es un factor esencial para reafirmar los vínculos entre la sociedad y
el Estado, así como, para mejorar la calidad de los servicios a la población. Los gobiernos
estatales y municipales son las instancias más cercanas a la comunidad, receptoras
inmediatas de las demandas de la población. Una parte esencial del federalismo es la
descentralización efectiva , entendida ésta como la transferencia real de funciones y de
recursos de las dependencias federales a los estados y municipios. Con la
descentralización se lleva la capacidad institucional a donde se perciben los problemas,
se generan las demandas y deben aplicarse las soluciones. Es en los estados y
municipios donde al fin de cuentas se palpan –como diría don José María Morelos–
los Sentimientos de la Nación.
El gobierno federal puede definir los objetivos generales, las estrategias y los resultados
que se propone alcanzar para el país y sus grandes regiones; pero debe dejar en libertad
a los gobiernos estatales y municipales para que lo consigan de acuerdo con sus propias
modalidades, a tono con sus peculiares circunstancias, ya que está probado que los
rendimientos decrecientes de la centralización han contribuido a frenar el desarrollo de
México.
Por otra parte, el desarrollo de los seres humanos y de las comunidades que integran sólo
será sustentable cuando actúen en forma armónica con su entorno natural. Entendida
la sustentabilidad como el equilibrio existente entre los seres humanos con los recursos
del entorno al que pertenece; básicamente lo que se propone la sustentabilidad es
“satisfacer las necesidades de la actual generación pero sin que por esto se vean
sacrificadas las capacidades futuras de las siguientes generaciones de satisfacer sus
propias necesidades”; algo así como el equilibrio justo entre estas dos cuestiones.
Como bien lo ha afirmado el experto en la materia Enrique Leff, “el manejo sustentable del
agua y el ambiente no es sólo responsabilidad de los gobiernos y sus instituciones de
gestión; la sociedad reclama, cada vez con mayor fuerza, su derecho a involucrarse de
manera activa y protagónica en los procesos de gestión y manejo democrático y
sustentable del agua y del ambiente”. Cabe destacar el papel fundamental de las mujeres
como damnificadas, a la vez que como guardianas y reconstructoras protagónicas del
medio ambiente, sobre todo en las comunidades rurales.
La preservación del medio ambiente y el sano aprovechamiento de los recursos no sólo
depende de criterios técnico-científicos, depende también de las personas; es necesario
promover una “cultura del agua” y una “cultura forestal” y, en general, una “cultura
ecológica” En este respecto, pienso que ha llegado la hora de la organización de las
comunidades rurales y urbanas, de la mayor presencia de las organizaciones de la
sociedad civil y de los sectores académico, social, privado y público, del empoderamiento
de las mujeres, de la concientización de la niñez, así como de la canalización del gran
potencial de los jóvenes.
Cuenca hidrográfica, manifestación natural de integración territorial
La cuenca hidrográfica es un territorio delimitado por la propia naturaleza,
esencialmente por los límites de las zonas de escurrimiento de las aguas superficiales
que convergen hacia un mismo cauce. La cuenca, sus recursos naturales y sus habitantes
poseen condiciones físicas, biológicas, económicas, sociales y culturales que les
confieren características peculiares. Constituye un espacio geográfico que propicia la
estrecha interrelación de quienes la habitan, debido a su dependencia común a un
sistema hídrico compartido, y al hecho que deben enfrentar problemas comunes.
Si bien la intervención tecnológica ha afectado los flujos naturales del agua, la cuenca
hidrográfica sigue siendo una manifestación de la integración territorial de la
naturaleza. El escurrimiento de sus aguas es un factor de articulación, de manera
análoga al sistema circulatorio de un organismo. Y, por ende, su demarcación
espacial constituye un territorio operacional por excelencia.
Según el glosario de la Comisión Nacional del Agua:
“Cuenca hidrográfica es la unidad natural definida por la existencia de una división de
las aguas en un territorio dado. Las cuencas hidrográficas son unidades morfológicas
superficiales. Sus límites quedan establecidos por la división geográfica principal de las
aguas de las precipitaciones pluviales; también conocido como “parte aguas”. El “parte
aguas”, teóricamente, es una línea imaginaria que une los puntos de máximo valor de
altura relativa entre dos laderas adyacentes pero de exposición opuesta; desde la parte
más alta de la cuenca hasta su punto de emisión, en la zona hipsométricamente más
baja”.
De acuerdo con el artículo tercero, fracción XVI, de la Ley de de Aguas Nacionales:
“Cuenca hidrológica e s la unidad del territorio, diferenciada de otras unidades,
normalmente delimitada por un parte aguas o divisoria de las aguas –aquella línea
poligonal formada por los puntos de mayor elevación en dicha unidad-, en donde ocurre
el agua en distintas formas, y ésta se almacena o fluye hasta un punto de salida que
puede ser el mar u otro cuerpo receptor interior, a través de una red hidrográfica de
cauces que convergen en uno principal, o bien el territorio en donde las aguas forman
una unidad autónoma o diferenciada de otras, aun sin que desemboquen en el mar. En
dicho espacio delimitado por una diversidad topográfica, coexisten los recursos agua,
suelo, flora, fauna, otros recursos naturales relacionados con éstos y el medio
ambiente. La cuenca hidrológica conjuntamente con los acuíferos, constituye la unidad
de gestión de los recursos hídricos ”.
Desde otro punto de vista, la demarcación de la cuenca está dada en función de los
límites territoriales de los municipios que bordean a las mismas, adscritos a la entidad o
las entidades federativas correspondientes (cuando se trata de cuencas compartidas por
varias entidades, como es el caso de la Cuenca de los Ríos Grijalva-Usumacinta)
La cuenca está
integrada
por subcuencas y
éstas,
a
su
vez,
por microcuencas. “Una cuenca es un territorio mayor a 50 mil hectáreas;
las subcuencas cubren una superficie de 5 mil a 50 mil hectáreas;
las microcuencas entre 3 mil y 5 mil hectáreas y, cuando las condiciones orográficas lo
permiten, hay microcuencas menores a 3 mil hectáreas”(CECADESU.2003. “La Cuenca
Hidrográfica: unidad básica de planeación y manejo de recursos naturales”. Semarnat,
México).
Concepto de Desarrollo Sustentable, implícito en el párrafo tercero del artículo 27
constitucional.
Aunque, ciertamente, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no
hay una referencia explícita sobre las cuencas, subcuencas y microcuencas, en el párrafo
tercero del Artículo 27 se establece que:
“La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad las
modalidades que dicte el interés público , así como el de regular, en beneficio
social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiación , con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública,
cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En
consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos
humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de
tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicasy de planear y
regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de
población ; parapreservar y restaurar el equilibrio ecológico , para el
fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley
reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y
comunidades, para el desarrollo de la pequeña propiedad rural ; para el fomento
de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades
económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos
naturales y daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.”
Como puede observarse, en este párrafo constitucional subyacen los elementos del
concepto de “desarrollo sustentable”;así como la implicación de que el cumplimiento de
los propósitos vertidos en este, y otros párrafos, de dicho artículo, sólo sería posible
mediante la adopción del enfoque integral de cuencas y microcuencas hidrográficas;
habida cuenta que “la cuenca hidrográfica [es la] unidad básica de planeación y
manejo de recursos naturales” (Cecadesu. 2003. “La Cuenca Hidrográfica: unidad
básica de planeación y manejo de recursos naturales”. Semarnat, México), con miras al
desarrollo sustentable.
En la LXI Legislatura del Congreso de la Unión debemos legislar para que la
descentralización en el uso del agua sea un hecho, a través de su federalización, debido a
que sólo la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat) y
laComisión Nacional del Agua tienen la atribución y la responsabilidad sobre el uso del
agua, lo que imposibilita a los gobiernos estatales intervenir en proyectos de
infraestructura hidráulica, algunos de gran alcance, como es el caso del Programa
Hídrico Integral de Tabasco (PHIT). E incluso a los municipios debe otorgárseles esa
facultad, para que -en la medida de sus posibilidades- puedan participar, sobre todo si se
trata de obras pequeñas y medianas.
Microcuenca, unidad básica operacional y de intervención en la gestión ambiental.
Si bien –como se afirma arriba– “la cuenca hidrográfica es la unidad básica de planeación
y manejo de recursos naturales”; en atención a consideraciones de escala, “la unidad
básica de intervención es la microcuenca”. Como establece el Fondo Internacional para
el Desarrollo Agrícola (FIDA) en México , en el Proyecto de Fortalecimiento del
Programa Nacional de Microcuencas: “la mejora de la conservación y ordenación del
suelo, el agua y la vegetación utilizando ladefinición territorial de la microcuenca como
unidad básica de intervención ”. Uno de los objetivos fundamentales de dicho proyecto
piloto es “el fortalecimiento de la capacidad institucional y de gestión del desarrollo local y
de la capacidad de coordinación entre las instituciones municipales, estatales y federales”;
a partir del hecho de que al enfoque productivo debe ser “incorporado un fuerte apoyo al
empoderamiento de las comunidades —con especial énfasis en las comunidades
indígenas— y dentro de éstas, a potenciar la participación de la mujer en
actividades productivas y sociales de las comunidades”.
Es necesario trabajar por cuencas , sobre la base de microcuencas y los municipios; y
no como se hace en la actualidad pretendiendo agrupar a la población para –
supuestamente- apoyar a los más pobres y justificar programas sociales, sobre la base
de microrregiones, con un enfoque asistencialista del Gobierno Federal.
La gestión por microcuencas permitirá, sin duda, que el desarrollo de proyectos
productivos y la adecuada organización de los involucrados redunde en la generación de
empleos y de ingresos, que, apoyados con proyectos de carácter social en materia de
educación, salud, vivienda, y demás servicios sociales, posibiliten que los habitantes
asentados en las mismas desarrollen libremente sus capacidades como seres humanos.
En el caso de Tabasco, y a propósito del PHIT y de las recurrentes inundaciones, hemos
insistido en el hecho de que los tabasqueños deben recibir recursos adicionales, en
calidad de compensación, por los daños infligidos a nuestro patrimonio e integridad física.
Pagos por “servicios” y por “daños ambientales” .
A nivel de cuencas hidrográficas, los “pagos por servicios ambientales” , propuestos
por la FAO, se están convirtiendo en una herramienta innovadora para financiar
inversiones en conservación y manejo sostenible. De acuerdo con dicha institución
adscrita a la ONU:
“Los productores en la parte alta de las cuencas [hidrográficas] pueden recibir
incentivos importantes a través de compensaciones para cuidar la calidad y cantidad de
agua que aprovechen los usuarios en la parte baja de las cuencas. Con el pago o
compensación directo se puede asegura el mantenimiento o provisión de servicios
hídricos, disponibilidad y / o calidad del agua y para lograr una asignación más eficiente
de recursos naturales a nivel de cuencas. Su aplicación depende de la identificación de
proveedores y usuarios y la identificación del vínculo entre uso de tierra y provisión del
servicio...”.
Esto está muy bien, pero en el caso de Tabasco, y en relación con los impactos de los
fenómenos hidrometeorológicos extremos, sintomáticamente las inundaciones, que han
causado severos daños al patrimonio y la integridad física de los tabasqueños, y a la
infraestructura social y productiva de la región, bien podemos hablar de “pagos por
daños ambientales” , como un mecanismo de “compensación” o -mejor dicho- de
indemnización a la población tabasqueña por daños causados por quienes, en la parte
alta de la cuenca, como es el caso de la Comisión Federal de Electricidad, que al permitir
que las presas estén hasta el tope -ya que no usan el agua para producir energía para
dejar el camino libre a las empresas privadas, que controlan el 23% del negocio de
abastecimiento del fluido eléctrico- no descarga los embalses sino hasta la plena
temporada de lluvias, con lo cual provoca o recrudece las inundaciones.
Lo mismo sucede, en la parte baja de la cuenca, con las obras realizadas por PEMEX,
caminos, ductos y puentes, que obstruyen el flujo normal de las avenidas de agua, y –por
ende- provocan el desbordamiento de los ríos, y los fatales desequilibrios en sus
márgenes.
Y, obviamente, también es el caso –en la parte alta y baja, como en la media de la
cuenca– de la Comisión Nacional del Agua, por los retrasos y falta de una programación
verdaderamente integral en materia de infraestructura para resolver el grave problema de
las inundaciones, así como el de las sequías que -paradójicamente- está padeciendo
Tabasco, donde las consecuencias del calentamiento global y del cambio climático se
manifiestan como una dramática, descarnada, y muchas veces trágica realidad; realidad
que debe afrontarse desde un perspectiva auténticamente integral, con un alto sentido
humano, social, ético y sustentable.
Propuesta de modificación al artículo 27 Constitucional
planteamiento de federalización en el uso del agua.
que
recoge
el
Por tanto, en el caso de la gestión del agua, propongo una modificación en el artículo 27
Constitucional que recoja el planteamiento de la federalización en su uso; y estimo
necesario que en relación a la Comisión Nacional del Agua se hagan las adiciones o
cambios a la Constitución, la Ley de Aguas Nacionales y demás leyes de segundo y tercer
orden para que pueda funcionar el adecuado manejo, suministro y uso del agua en
nuestro país.
Artículo Único . Se adicionan tres párrafos, uno sexto, otro séptimo y uno octavo,
recorriéndose los restantes del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artículo 27 . Del párrafo primero al párrafo quinto...
Las entidades federativas y los municipios participarán de manera concurrente, en
el ámbito de sus respectivas competencias, de los derechos que recaude la
Federación por la explotación, uso y aprovechamiento de las aguas nacionales que
se generen o escurran naturalmente en sus territorios y que forman parte de una
cuenca hidrográfica, así como de sus subcuencas y microcuencas, determinadas
por la Federación y cuya demarcación estará dada por los límites de los municipios
que bordean a la mismas.
Los recursos así recaudados se destinarán a la construcción y operación de
infraestructura hidráulica, tratamiento de agua, protección de cuencas hidrológicas,
conservación del suelo, reforestación, control de incendios y plagas forestales; así
como a programas relacionados con otros trabajos vinculados directamente al
cuidado y preservación de bosques y selvas.
Asimismo, la Federación, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito
de sus respectivas competencias, diseñarán, desarrollarán y aplicarán
instrumentos económicos mediante los cuales se buscará que quienes, por la
construcción y manejo de obras de infraestructura, uso del suelo, disposición de
desechos industriales, y otro tipo de acciones, dañen el ambiente, hagan uso
indebido de recursos naturales o alteren los ecosistemas, o afecten a terceros,
asuman los costos respectivos, de modo que haya una compensación, por daños y
afectaciones, por parte de quienes realicen dichas acciones, y que los recursos
percibidos se asignen a los fines arriba mencionados o a programas de beneficio
social, según sea el caso.
Artículos Transitorios
Artículo Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación.
Artículo Segundo. Se derogan todas las disposiciones jurídicas que se opongan a lo
dispuesto en este decreto.
Palacio Legislativo de San Lázaro, a 13 de diciembre de 2011.
Diputado José Antonio Aysa Bernat (rúbrica)

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