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MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES SEDE ACADÉMICA MÉXICO Maestría en Políticas Públicas Comparadas V (Quinta) Promoción 2012-2013 “Efecto de los Sistemas de Rangos en el desempeño laboral de Servidores Públicos integrantes de Servicios Profesionales de Carrera en Organismos Públicos Autónomos en México” TESIS Para obtener el grado de Maestro en Políticas Públicas Comparadas Presenta RAÚL EINAR URBANO ZETINA DIRECTOR: DR. GERARDO MALDONADO HERNÁNDEZ LECTOR PRINCIPAL: DR. MARIO ALEJANDRO TORRICO TERÁN LECTOR: DR. MAURICIO I. DUSSAUGE LAGUNA Ciudad de México, D.F. Marzo, 2015 0 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN i MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Resumen: La hipótesis que guía esta investigación señala que los modelos de Servicio Profesional de carrera que integran en su arquitectura general a los sistemas de Promociones en Rango (crecimiento horizontal) para el desarrollo de carrera, valorado a través del Mérito, aumentan el nivel de desempeño (eficacia, eficiencia) del personal profesional que lo integran. La presente investigación es un estudio de corte cualitativo y cuantitativo. En ella se examina y discute el efecto en el desempeño laboral de un modelo de desarrollo de carrera basado en la valoración del Mérito, a través del Servicio Profesional de carrera y la profesionalización de las administraciones públicas en México, y de manera particular en los Organismos Públicos Autónomos. Se realiza un comparativo entre dos modelos de servicios profesional por un lado el Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral (IFE-INE), y por otro el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF). Palabras clave: Servicio Profesional de carrera, Desarrollo profesional, Mérito, promoción en rango, evaluación del desempeño. Abstract: The hypothesis guiding this research shows that patterns of Professional career service integrated into their overall systems architecture Promotions in range (horizontal growth) for career development, valued through the Merit increase the level of performance (effectiveness, efficiency) of the professional staff in it. This research is a qualitative and quantitative study of court. It examines and discusses the effect on job performance of a model of career development based on the assessment of Merit through the Professional Career Service and professionalization of government in Mexico, and particularly on Organisms Autonomous Public. A comparison between two models of professional services on one hand the Professional Electoral Service of the Federal Electoral Institute (IFEINE), and Vocational Service Human Rights Human Rights Commission of the Federal District (CDHDF) is performed. Keywords: Professional Career Service, Professional Development, Merit, promotion in rank, performance evaluation. ii MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN iii MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Dedicatoria: Con amor para mis hijos Romy y Rapha, y mi esposa Gina, por lo feliz que me hacen¡¡¡ Lo decisivo no es la edad, sino la educada capacidad para mirar de frente las realidades de la vida; soportarlas y estar a su altura… Max Weber: La política como vocación iv MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN v MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Agradecimientos Agradezco a mi Dios por esta oportunidad en la vida. En primer término a Georgina Valdez Zárate mi querida amiga y esposa quien, aún en horas de desvelo, siempre me impulsó a concluir este trabajo, la mujer y compañera con la que aprendo tanto, gracias por estar conmigo y aguantar mi mal humor, por su paciencia y amor incansable gracias… a mis amados hijos Romina y Raphael, por regalarme parte de su tiempo y su amor incondicional. A mis padres desde el lugar en donde me observan, mi agradecimiento infinito, en especial a mi señora madre Gloria Luz Zetina, sabe que este esfuerzo fue siempre pensando en ella, que siempre me apoyó e impulsó a prepárame día a día, su sabiduría y cada una de sus bendiciones fueron luz en mi camino y gloria en mi desarrollo personal. A mis hermanos y sobrinos, gracias por sus palabras de aliento, en particular a Marlon L. Urbano Manrique, gracias por su apoyo en la construcción de tablas, datos y gráficos de este trabajo. Mención especial para el Dr. Gerardo Maldonado Hernández, Director de esta tesis. Para él mí más amplio agradecimiento por partir siempre de la confianza para la elaboración de este trabajo, por su compresión en los momentos difíciles tanto personales como profesionales y que se fueron dando durante el tiempo de elaboración de este proyecto, por sus consejos, incondicional apoyo y la confianza depositada en mi persona. Expreso mi gratitud al cuerpo docente de la Maestría en Políticas Públicas Comparadas de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede México, en particular al Dr. Mario Torrico Terán quien fue mi tutor en la fase formativa del posgrado y lector principal de la tesis. Así también, al Dr. Mauricio I. Dussauge Laguna, mi agradecimiento y reconocimiento por el tiempo que dedicó a la lectura de éste trabajo, por sus puntuales recomendaciones y observaciones. vi MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN A mis amigos, y compañeros que compartieron conocimiento y espacios, como el Mtro. Héctor Rosales, a la FLACSO sede México por abrirme las puertas para alcanzar este proyecto personal, a todos y por lo que representan para mí. GRACIAS… vii MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Índice INTRODUCCIÓN 1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 10 HIPÓTESIS 22 CAPÍTULO 1 LA EVOLUCIÓN DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA. 27 1.1 Finalidad y concepto del Servicio Profesional de Carrera ¿por qué es necesario la profesionalización en la administración pública? 1.2 El Servicio Profesional de Carrera y la Nueva Gestión Pública. 27 1.3 Modelos de Servicios Profesional de Carrera, componentes de los servicios abiertos o cerrados (diseño institucional). 1.4 Modelos de Servicios Profesionales en México en dos Órganos Públicos Autónomos IFE y CDHDF. 45 CAPÍTULO 2 EL EFECTO DEL SISTEMA DE PROMOCIÓN EN RANGO EN EL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL DEL IFE. 36 52 60 2.1 El desempeño y la Promoción en Rango. 60 2.2 Desempeño Profesional antes y después de la reforma estatutaria de 2010. 2.3 Transformación de la Evaluación Anual del Desempeño del IFE. 72 2.4 Efecto del Sistema de Promoción en el desempeño del IFE después de la reforma estatutaria de 2010. 78 viii 74 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN ix MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN CAPÍTULO 3 EL SERVICIO PROFESIONAL EN DERECHOS HUMANOS (SPDH) DE LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL. 86 3.1 ¿Por qué implementar el Sistema de Promociones en Rango en la CDHDF? La importancia del SPDH de la CDHDF. 3.2 Procesos generales del Servicio Profesional en Derechos Humanos. 86 3.3 Algunas fallas de concatenación en los subprocesos del SPDH. 98 3.4 Reforma a la Evaluación del Desempeño de la CDHDF como fortalecimiento institucional. 100 3.5 Conformación actual del Servicio Profesional en Derechos Humanos. 107 3.6 Aproximación de un modelo de Promoción en Rango en la estructura del Servicio Profesional para la CDHDF. 110 3.7 Análisis de los resultados del estudio. 115 CONCLUSIONES BIBLIOGRAFÍA ANEXOS 94 123 135 141 x MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN xi MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN TABLAS, GRÁFICOS, FIGURAS Y CUADROS: Tabla 1. Perspectivas de modelos de profesionalización. Tabla 2. Características generales de los Servicios Profesionales de carrera. Tabla 3. Algunas características en común en Servicios Civiles. Tabla 4. Servicios Civiles en México, en organismos públicos autónomos. Tabla 5. Factores de los SPC en la administración pública federal en México. Tabla 6. Objetivos estratégicos del IFE. Tabla 7. Conformación de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral. Tabla 8. Porcentaje del presupuesto anual base de operación aprobado a la DESPE respecto de la asignación total del Instituto en los ejercicios 2009, 2010, 2011 y 2012. Tabla 9. Descripción de los procesos que integran el Servicio Profesional Electoral, a partir de la reforma de su Estatuto en 2010. Tabla 10. Modelos de Promociones en Rango en el Servicio Profesional Electoral. Tabla 11. Estructura de cuerpos en el Servicio Profesional Electoral. Tabla 12. Número de Promocione en Rango, entregados a miembros del Servicio Electoral entre 2009 y 2011. Tabla 13. Presupuesto destinado a incentivos y promociones en rango 2009 -2012 en el Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral. Tabla 14. Características comunes de los modelos de evaluación del desempeño del Servicio Profesional Electoral de 1991 a 2008. Tabla 15. Factores e indicadores de la Evaluación del Desempeño del SPE, comparativo 2011-2012. Tabla 16. Factores e indicadores de la Evaluación del Desempeño para Vocales Ejecutivos del SPE, comparativo 2011-2012. Tabla 17: Características el nuevo modelo de evaluación del desempeño del SPE a partir de 2011. Tabla 18. Promedio de calificaciones de la evaluación anual del desempeño, obtenidas por los miembros del Servicio Profesional Electoral años 2009, 2010, 2011 y 2012. Tabla 19. Promociones en Rango otorgadas durante los ejercicios 2009 a 2012 por entidad federativa y oficinas centrales del Servicio Profesional Electoral. Tabla 20. Presupuesto asignado a la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal del 2009 al 2014. Presupuesto de egresos del Distrito Federal (las cifras son en millones de pesos) Tabla 21. Áreas de especialidad de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal que conforman el Servicio Profesional en Derechos Humanos (SPDH). Tabla 22. Número de concursos públicos organizados por el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF, de 2006 a 2014. Tabla 23. Número de personas y tipo de aspirantes que ganaron una vacante en la CDHDF por el Servicio Profesional en Derechos en 2014. Tabla 24: Promedio de Evaluación del Desempeño del Servicio Profesional de la CDHDF en los últimos siete años. xii 33 35 47 54 61 64 64 65 67 71 72 72 73 75 76 76 77 82 83 92 93 96 96 106 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Tabla 25. Estructura ocupacional del Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF. Tabla 26. Distribución de ISPDH con Nombramiento de Titularidad y Provisional. Tabla 27. Rango de Antigüedad de los integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Tabla 28. Participación de las y los integrantes del Servicio Profesional de la CDHDF. 107 Gráfica 1: Número de Quejas registradas en la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal durante el periodo de 2000 a 2013. Gráfica 2. Promedio de Evaluación del Desempeño del Servicio Profesional Electoral, por año/proceso electoral federal. Gráfica 3: Promedio de la Evaluación anual del Desempeño antes y después del reforma de tercera generación al Estatuto del IFE de 2010. Gráfica 4: Promedio de la Evaluación del Desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral, en el periodo 1993-2010. Gráfica 5. Presupuesto asignado a la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal de 2009 a 2014. 19 Figura 1. Ingreso y Promoción en los modelos “cerrados” en servicio civil de carrera. Figura 2. Ingreso y Promoción en los modelos “abiertos o de empleo” en servicios profesionales de carrera. Figura 3. Procesos que integran el Servicio Profesional Electoral, a partir de la reforma de su Estatuto en 2010. Figura 4: Modelo de evaluación del desempeño 360° Figura 5. Marco Normativo de la CDHDF. Figura 6. Procesos que integran el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF. 46 Cuadro 1: Principales reformas del Estatuto del Servicio Profesional Electoral (IFE) y del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos (CDHDF). 4 xiii 108 109 113 79 80 81 92 49 66 78 89 95 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN INTRODUCCIÓN El Servicio Profesional de Carrera (SPC) y la profesionalización de las administraciones públicas en México, y de manera particular en los Organismos Públicos Autónomos, es un reto y una necesidad que emerge de las reformas del Estado. El mejoramiento administrativo no puede plantearse de manera aislada, sino en relación con factores importantes en la vida de los ciudadanos. Frente a las demandas ciudadanas los gobiernos deben transformarse, para dar respuestas efectivas y rápidas a los requerimientos de la ciudadanía, que se multiplican y transforman de manera muy rápida. Las administraciones públicas deben actuar en el marco del imperio de la ley, de manera clara y efectiva, con esquemas eficaces y eficientes para que a través de sus servicios se logre que la sociedad satisfaga sus necesidades incluso, pueda crear condiciones en términos democráticos de desarrollo y progreso. La respuesta de las instituciones públicas conscientes a este cambio social ha sido el fortalecimiento y búsqueda de la eficiencia y el cumplimiento cabal de sus propósitos a través de la implementación de políticas acordes a las exigencias de la sociedad. En este sentido la profesionalización del servicio público es fundamental, como punto de partida para construir un eje estratégico, es decir contar con una “élite burocrática” de policymakers, con gran capacidad técnica encargada de la formulación y seguimiento de las políticas públicas. [Moyado, 2014:48]. La mayoría de la literatura especializada en la materia, señala efectos positivos sobre la profesionalización en el sector público. La profesionalización debe constituirse como un sistema integrado que contemple por lo menos tres ejes concatenados permanentemente: 1) Ingreso y ascenso: que asegure tener en el puesto a la o el mejor candidato; 2) formación profesional: que 1 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN requiere lograr contenidos idóneos y facilitadores que proporcionen al personal los elementos necesarios –actitudes y conocimientos técnicos- para el mejor desempeño de su labor institucional; y 3) la evaluación del desempeño: para lo cual se requiere de procesos continuos de registro y seguimiento de las y los superiores jerárquicos en las labores diarias para evaluar al personal y de ello se derive la permanencia o la separación en el cargo. Asimismo, es fundamental la transparencia con la que se opere el SPC, privilegiando un sistema basado en la meritocracia que revierta viejas prácticas de compadrazgos, nepotismos o clientelismos políticos. En la última década los gobiernos han valorado positivamente la implementación del Servicio Civil de Carrera, modelo de gestión en las democracias consolidadas, el cual debe ser entendido como un sistema de gestión de recursos humanos que hace posible el ingreso, la profesionalización y la permanencia de los servidores públicos en una institución, a partir de la consideración exclusiva del Mérito, la competencia en el desempeño y de valores compartidos, con reglas claras y transparentes. [OCDE, 2011:21] En este sentido, el presente trabajo de investigación compara desde el enfoque de las políticas públicas el efecto de los Sistemas de Promociones en Rango en modelos de Servicios Profesionales de Carrera en dos Organismo Públicos Autónomos en México: el Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral (nuevo INE) y el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. En el caso del IFE el periodo analizado es antes y después de la reforma integral a su Estatuto normativo (2010), lo cual se denominó “reformas de tercera generación” y 2 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN cuyos cambios fueron de gran impacto en su modelo de gestión de recursos humanos. Entre los principales cambios, se encuentran: la trasformación de un sistema de evaluación del desempeño, que caminó de un modelo vertical (que media actividades y adolecía de objetividad) a un modelo de evaluación de 360°, el cual evalúa el cumplimiento de metas objetivas (evaluación orientada a resultados) y valora las habilidades de los Vocales miembros del Servicio Profesional Electoral en función del cargo y puesto. Dicho sistema es un proceso de retroalimentación basado en la recolección de información de múltiples fuentes, entre otros, del superior jerárquico, el propio evaluado, y pares; que permite tener un estimado del resultado del desempeño, habilidades y comportamientos específicos del Personal Profesional (comportamientos de valor demostrados). La evaluación de 360° se aplica previo a la evaluación del desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral, para contar con los elementos necesarios para su retroalimentación. Otro de los grandes cambios con la reforma estatutaria de 2010, es la modificación al modelo de Promociones en Rango (esquema de desarrollo de carrera horizontal) en cual se valoran los Méritos obtenidos por el personal de carrera como la experiencia en procesos electorales federales, la escolaridad, la antigüedad, la experiencia profesional, entre otros. El siguiente cuadro, concentra y compara las principales reformas al Estatuto del Servicio Profesional Electoral (IFE-INE) y del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos (CDHDF). 3 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Cuadro 1: Principales reformas del Estatuto del Servicio Profesional Electoral (IFE) y del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos (CDHDF). Servicio Profesional Electoral (IFE) Fecha de creación Promulgació n del Estatuto. 1ra. Reforma estatutaria. 1996 Principales cambios Servicio Profesional en Derechos Humanos (CDHDF). Junio de 1992 29 de junio de 1992 publicado en el Diario Oficial de la Federación En 1996 tuvo lugar una reforma electoral en la que se señaló que se debía revisar y reformar el Estatuto del Servicio Profesional Electoral entonces vigente, estableciéndose la atribución al Consejo General del Instituto para aprobar un nuevo marco normativo que contribuyera a fortalecer el profesionalismo, la autonomía y la imparcialidad de la institución. Principales cambios Enero de 2005 Primer Estatuto del Servicio Profesional Electoral El SPE se organizó conforme al primer Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), promulgado en 1990; en cuerpos directivos y técnicos, en los 300 distritos que conformaban la geografía electoral. Se agregaron temas como: la permanencia vinculada a la acreditación de exámenes de conocimientos y a la evaluación anual del desempeño. Medidas disciplinarias. La reforma además estableció el Libro Quinto de la Ley General de Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral. 4 Aprobación del primer Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos y Manual de Procedimientos Específicos del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Promulgació n del Estatuto. 1ra. Reforma estatutaria 2008 31 de enero de 2005 publicado en Gaceta Oficial del Distrito Federal. 31 de diciembre de 2008 Publicada en Gaceta Oficial del Distrito Federal. Con el fin de incentivar a los servidores públicos de nuevo ingreso al SPDH, dentro de los 6 meses a su incorporación y por única ocasión, se les aplicó un examen, a fin de determinar si se les otorgaba o no la Titularidad. Esto se puede decir fue la primera falla del modelo ya que redujo el tiempo de vida en el subproceso de formación. Aprobación de la modificación del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Se contemplan los procesos de: Ingreso y ascenso. Formación y capacitación. Evaluación del Desempeño Incentivos. Recursos de inconformidad y disciplinario. MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN 2da. Reforma estatutaria. 1999-2000 16 de marzo de 1999 publicándose en el Diario Oficial de la Federación el 29 de marzo del mismo año. Por acuerdo del Consejo General CG06/1999 se aprobó el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral. Previo al Proceso Electoral del año 2000, se fortalece el SPE, con cinco objetivos: 1.- Recuperación de la experiencia de miembros del Servicio con nombramiento de Titularidad. 2.- Sistema de Ingreso basado en concursos de oposición, sin influencias personales y bajo criterios transparentes y objetivos. 3.Sistema de Formación y Capacitación diseñado para cada área del Instituto. Se crea en Centro de Formación y Desarrollo. 4.- Evaluación del Desempeño que permita identificar la eficacia y la eficiencia en términos más transparentes y al menor costo posible. Cumplimento de objetivos. 5.- Un marco normativo y ejecutivo que diera sustento al funcionamiento del Servicio en su conjunto. Seguridad laboral a sus miembros. 5 Abrogación del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos y Manual de Procedimientos Específicos. Se consolida en un solo instrumento normativo. Se da autonomía a la Coordinación del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Se consideran a los siguientes subprocesos. 2da. Reforma estatutaria. 2011 28 de julio de 2011 Ingreso y ascenso. Formación Profesional Gestión del Desempeño, modelo 180°. Incentivos. Recursos de inconformidad y disciplinario. Sin embargo la Coordinación era Juez y parte de este subproceso, lo que generaba parcialidad en el mismo. En el tema de ingreso, al haber pasado por todo el proceso de reclutamientos, las y los aspirantes eran ganadores “preliminares” por lo que eran contratados por 6 meses, lo que vulneraba principios laborales. Se modifica de “miembros” a “integrantes”. MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Aprobación de la modificación del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos. 10 de julio de 2008 Reformas intermedias. 29 de septiembre de 2008 Acuerdo de Consejo General CG305/2008 aprobó las modificaciones al Estatuto del Servicio Profesional Electoral y que derivan de la expedición del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Acuerdo CG462/2008, por medio del cual se modifica el Estatuto del Servicio Profesional Electoral, en la parte relativa al artículo 56. 6 3ra. Reforma estatutaria. 2012 16 de noviembre de 2012. Reforma publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. Se construye una norma con base en estándares internacionales de protección de derechos humanos. Ingreso: Se consolidan las dos modalidades ordinarias de ingreso: .Concurso de Oposición Abierto .Concurso de Oposición Cerrado Una modalidad extraordinaria de ingreso: Mecanismo de Habilitación para el Personal Administrativo que permitirá respetar los derechos laborales del Personal Administrativo. Sistema acumulativo que toma en consideración los resultados tanto del examen de conocimientos como de la entrevista estructurada. Comité de Selección para la entrevista conformado por 5 integrantes, de los que se anula la calificación más alta y la más baja. Formación: Se pretende transitar hacia una modalidad semi-presencial que haga compatible las cargas de trabajo y la actualización de conocimientos. Se pretende vincular la formación profesional con el trabajo práctico de las personas que lo reciben. Elaboración de MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN materiales acordes a los modelos de investigación, atención y orientación, recomendaciones y acuerdos de conciliación de la CDHDF Se pretende que las y los facilitadores se involucren en la realización de las guías, impartan los cursos del Programa y elaboren las evaluaciones Gestión del Desempeño: Proceso que se integra por tres fases: Planeación Seguimiento Evaluación En la evaluación de comportamientos se utilizará la metodología de Evaluación 180º .Superior o superiora jerárquica, pares y autoevaluación. Elaboración de un Acuerdo de Desempeño con posibilidad de renegociación y duración de un año. Integración de una Bitácora del Desempeño que permita el seguimiento de los procesos desarrollados por las y los Integrantes del SPDH Incentivos: Clasificación de incentivos en: Retribuciones: Económicas Beneficios: Especie. Se reduce la discrecionalidad a partir de la determinación de procedencia por parte de la Coordinación, tomando en consideración a Administración y al 7 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Grupo de Trabajo Permanente del SPDH. Licencias: Clasificación de licencias, según su temporalidad, en: Ordinarias Extraordinarias. Facultad exclusiva de la o el Presidente para otorgar licencias. Establecimiento de reglas básicas para el funcionamiento de licencias. Posibilidad de que el cargo sobre el que se haya autorizado una licencia pueda ser ocupado por otra persona en virtud de un nombramiento eventual. Encargadurías de Despacho: Incorporación y regulación de la figura de Encargadurías de Despacho en la normatividad de la CDHDF. Percepción de remuneraciones de acuerdo al cargo y puesto que se ocupe Designación propuesta por las y los Titulares. Recursos en el ámbito del SPDH: Se pretende brindar una mayor certeza jurídica a las y los integrantes del SPDH al establecer reglas claras de substanciación de dichos medios de defensa. Reforma Integral del Estatuto del SPE.IFE (reformas de tercera generación) 15 de enero de 2010 Aprobación publicada en el Diario Oficial de la Federación. Se abroga el Estatuto del Servicio Profesional Electoral publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de marzo de 1999, así como sus modificaciones publicadas el 15 de septiembre y el 20 de octubre de 2008 y se 8 “Propuesta ” de Reforma Integral del Estatuto del SPDH. Se propone la abrogación del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Se propone una Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos y del Personal Administrativo de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Se propone generar Lineamientos para MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN 2010 derogan todas las disposiciones que contravengan al nuevo Estatuto. Ingreso y ascenso. Formación Profesional. Actualización Permanente, procesos de Capacitación. Gestión del Desempeño, modelo 360°. Promoción en Rango. Incentivos. Recursos de inconformidad y disciplinario. CDHDF 2014 reforma de “tercera generación”, considerando en todos los procesos la Valoración del Mérito. flexibilizar los procesos del Servicio. Ingreso y ascenso. Formación Profesional. Actualización Permanente, procesos de Capacitación. Gestión del Desempeño, modelo 360°. Promoción en Rango. Incentivos. Recursos de inconformidad y disciplinario. Área competente la Dirección Jurídica. Fuente: Para el caso del IFE, elaboración con base en: Mauricio Merino Huerta, El Servicio Profesional Electoral del IFE. Una larga historia de éxitos. pp. 198. Instituto Federal Electoral 20 años. CONACYT-IFE, Centro para el Desarrollo Democrático, 2010. Para el caso de la CDHDF, elaboración propia del autor, con base en Informes de la CDHDF. Para comprobar el efecto del sistema de Promociones en Rango en Organismos Públicos Autónomos en México y que cuentan en su estructura organizacional con Servicio Profesional de Carrera y con Consejos autónomos de dirección, se solicitó a través del sistema INFOMEX información pública de los registros y evaluación del desempeño del Servicio Profesional Electoral hasta el año 2009 (antes de la reforma normativa) para ser comparado posteriormente con el año 2010 (incorporación de un nuevo modelo de Promociones en Rango) para precisar el incremento de desempeño de sus miembros. Lo anterior, tiene el propósito de aportar elementos que fortalezcan la hipótesis de investigación, la cual plantea que la incorporación de Sistema de Rangos en la estructura de Servicios Profesionales y valoración del Mérito, aumenta el desempeño laboral de los servidores públicos de carrera. 9 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Planteamiento del Problema El sistema de profesionalización del servicio público en nuestro país, ha sido durante los últimos años un tema que ha marcado la agenda nacional, resultado de factores de carácter político-económicos y por su relevancia ha sido objeto de estudio. Lo que ha ocasionado reformas gubernamentales y administrativas tendientes a eficientar, profesionalizar y descentralizar las estructuras burocráticas del país, con el propósito de que las instituciones sean más confiables y eficaces, conformadas por servidores públicos altamente profesionalizados. En este sentido, en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018 del actual Gobierno Federal, el Servicio Profesional de Carrera es fundamental para lograr reformas constitucionales importantes y consolidar la modernización del Estado Mexicano. El PND busca, entre otros temas, una mayor eficiencia en el cumplimiento de los objetivos institucionales y que el mérito sea uno de sus principales instrumentos para la gestión pública. Por ejemplo, en el tema de “México con una Educación de Calidad”, una de las principales estrategias es establecer un sistema de profesionalización docente (Servicio Profesional Docente) que promueva la formación, selección, actualización y evaluación del personal docente y de apoyo técnico-pedagógico. [Plan Nacional de Desarrollo, 2013-2018] Especialistas en la materia, señalan que el Servicio Profesional de Carrera no es sólo un importante objetivo en sí mismo, sino el mejor medio para lograr otros fines que la sociedad mexicana se ha planteado, como la consolidación democrática, un gobierno eficaz y transparente y el combate a la corrupción. [Méndez, 2010] 10 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN El servicio profesional de carrera es un instrumento democratizador de la función pública, pues uno de sus rasgos más característicos es separar la función pública de la actividad partidista. Si bien es cierto que en años anteriores se habían dado algunos esfuerzos de profesionalización en algunos órganos especializados de la administración (el caso del Instituto Federal Electoral), apenas en años recientes se dio un paso importante sobre este asunto en el ámbito de la Administración Pública Federal, por tratarse del aparato que concentra al mayor número de servidores públicos del país. 1 Según lo señala la Secretaría de la Función Pública (http://www.spc.gob.mx/), en general los sistemas de Servicios Profesionales de carrera son: Parte de las políticas públicas claves de las instituciones y organismo públicos autónomos para la profesionalización de los servidores públicos. Fomentan la eficiencia y eficacia de la gestión pública, lo que se traducen en una mejora en los servicios que se ofrecen a la ciudadanía. Permiten administrar los recursos humanos de las instituciones. Garantizan el ingreso, formación profesional, evaluación del desempeño, incentivos, permanencia y estabilidad del empleo, a través del mérito y la igualdad de oportunidades; en un marco de transparencia y legalidad. Buscan atraer a los mejores hombres y mujeres ofreciéndoles la posibilidad de desarrollar una carrera en el servicio público; ingresar y ascender, con base en el mérito profesional y aportar con creatividad y profesionalismo sus mejores talentos para beneficio de la sociedad. 1 La publicación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal en el Diario Oficial de la Federación el 10 de abril de 2003, así como de su Reglamento, en abril de 2004. Cabe agregar que este esfuerzo de profesionalización ha cobrado igual fuerza en algunos estados de la república a través de la expedición de las leyes respectivas [Martínez Puón, 2005]. 11 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN En 2010 la OCDE realizó un estudio sobre la Gobernanza Pública en México, OCDE20112, que consistió en evaluar el sistema de Servicio Civil de Carrera y la revisión generalizada de las regulaciones en el gobierno, en el contexto de la experiencia internacional, al igual que una revisión de las políticas e iniciativas de gobierno electrónico. Este informe concentra en especial el impacto de estas reformas sobre el desempeño del gobierno a fin de destacar cómo contribuyen a hacer de la administración pública un elemento positivo que mejore el crecimiento y la competitividad. Dicho estudio señala que uno de los vínculos característicos en el aumento de la eficiencia de un Gobierno, es precisamente la profesionalización de los servidores públicos, y que el establecimiento de un servicio civil de carrera constituye una constante en diversos países a nivel mundial. Dentro del informe se señala que una de las lecciones aprendidas de las experiencias de modernización gubernamental en los países miembros de la OCDE es que el éxito en la reforma de la administración pública debe acompañarse de mejoras en el entorno burocrático general. En efecto, un servicio civil con buen funcionamiento contribuye a fomentar el diseño y la implementación adecuados de políticas públicas, así como una prestación eficaz de servicios, rendición de cuentas, transparencia y capacidad de respuesta en el uso de recursos públicos. El Servicio Profesional de Carrera 2 A petición del gobierno mexicano, la Dirección de Gobernanza Pública y el Desarrollo Territorial de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) llevó a cabo una evaluación del Servicio Profesional de Carrera (SPC) de la administración pública federal de México, orientada a la búsqueda de políticas e instrumentos técnicos para su mejoramiento y consolidación. Para llevar a cabo este análisis, funcionarios de la OCDE entrevistaron a servidores públicos de mandos medios y superiores de diferentes secretarías. Las conclusiones preliminares y recomendaciones, fundamentadas en la experiencia de países miembros de la OCDE, fueron presentadas para su discusión al grupo de trabajo de Gestión y Empleo Público (Public Employment and Management working party) del Comité de Gobernanza Pública (Public Governance Committee) durante su reunión anual en diciembre de 2010. 12 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN (SPC) no sólo ha hecho las veces de elemento clave en los esfuerzos por establecer una gestión basada en méritos para la fuerza laboral pública, sino que tiene el potencial de contribuir significativamente al fomento de los principios de buena gobernanza en el servicio público. [OCDE, 2011:19] Ahora bien en el capítulo 3 de dicho informe, denominado Los retos de la profesionalización de los servidores públicos en México, entre otras recomendaciones, señala que las posibilidades reales de promoción y desarrollo profesional para los empleados públicos deben ser primordiales en el Servicio Profesional de Carrera. El estudio advierte que la esencia de un sistema como el Servicio Profesional de Carrera es dar a los empleados la posibilidad de hacer carrera en la institución. Es decir, se debe establecer en la normativa la posibilidad de que los servidores públicos hagan carrera administrativa. La movilidad puede ser horizontal o vertical y, de acuerdo con la reglamentación de cada sistema, los empleados públicos tienen la oportunidad de acceder a niveles de rangos en una institución. [OCDE, 2011:19] Sin embargo, resultado de este estudio, se advierte que una de las principales debilidades del SPC es que no ofrece los medios para el desarrollo profesional en el servicio público, pues carece de mecanismos para la promoción, movilidad o rotación regular. En general, del estudio se desprende que las relaciones personales siguen siendo el camino para lograr promociones, incluso para puestos incluidos en el Servicio Profesional de Carrera en México. En este sentido, se advierte que el propio SPC debe dejar claro que las promociones se logran por medio del mejoramiento continuo y no por ser una prerrogativa. Esto 13 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN ayuda a poner énfasis en el principio del Mérito en las decisiones sobre reclutamiento y promoción. Por tal razón, se requiere revisar las disposiciones sobre promoción y desarrollo profesional. En este sentido y citando Mauricio Merino “la continuidad de un Servicio Profesional de Carrera depende en buena medida de un sistema de promociones, ascensos e incentivos fundado en la correcta valoración de sus integrantes”. [Merino, 2003: 117] Asimismo, Francisco Longo señala que, entre otras disfunciones, los Servicios civiles de carrara presentan elementos de rigidez como: [Longo, 2005: 21-22] Gestión muy centralizada, Baja movilidad interna y externa, Sistemas de reclutamiento y selección largos y complejos, Barreras que dificultan la Promoción de ascensos, Separación entre desempeño en el puesto y el funcionamiento de los sistemas de Promociones y retribuciones, Baja capacidad de competencias, Retribución por el grado y no por las responsabilidades; entre otras. En algunos modelos de Servicio de Carrera se diseñan sistemas de ascensos horizontales en la estructura de Rangos de cada uno de los cuerpos que integran su estructura, con el objeto de auspiciar mejores condiciones y mayor estabilidad laboral; por lo que, aun cuando un servidor público se mantenga en el mismo puesto, cambiar de Rango significa un estímulo y un reconocimiento para los integrantes de la organización. [OCDE, 2011:19] 14 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN “el ascenso horizontal es un catalizador para la constante especialización y el mejoramiento del desempeño de quienes ocupan una plaza, y que al mismo tiempo, sirve para evitar el agotamiento del Servicio mismo causado por los estrechos márgenes que supone la movilidad vertical (concursos de oposición) en una estructura limitada de puestos. [Merino, 2003: 117] Un adecuado sistema de incentivos resulta crucial, pues el ascenso horizontal en los diversos rangos resultaría inútil si no se asociara claramente una mejoría tangible en las prestaciones recibidas por un trabajo sobresaliente. El establecimiento de categorías de puestos (Rangos) tiene importantes implicaciones en la flexibilización y en la gestión rentable de los recursos humanos. La implementación de un subsistema para el desarrollo profesional ayudaría, -según el estudio de la OCDE- a las autoridades mexicanas a estructurar el empleo y a desplegar la fuerza de trabajo de forma óptima para atender las necesidades operativas y las prioridades del gobierno. Por otro lado, en el tema del desempeño laboral, el informe de la OCDE señala que siguiendo las tendencias de otros países miembros de la OCDE, el Servicio Profesional de Carrera de México incluye un subsistema de Evaluación Del Desempeño, el cual se entiende como un método para medir los aspectos cualitativos y cuantitativos de las instituciones y las personas que les permiten alcanzar sus metas. Los objetivos del subsistema parecen integrales, pues incluyen temas como la valoración de la conducta de los servidores públicos; la entrega de recompensas a quienes tengan un desempeño sobresaliente; la obtención de información para mejorar el funcionamiento de las instituciones con respecto a la eficiencia, la eficacia, la honestidad y la calidad del servicio; la identificación de casos de desempeño deficiente y la toma de acciones para atender el problema. 15 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN La Secretaría de la Función Pública informó que entre enero y febrero de 2010 evaluó el desempeño de 22,520 de los 22,975 servidores públicos de carrera.3 No se cuenta con información acerca de los resultados de las evaluaciones: los niveles de cumplimiento de las metas o de desempeño deficiente; la forma en la que la capacitación ha contribuido a mejorar los niveles de desempeño individual, de equipo y de la institución; y, lo que resulta más crucial, si el desempeño de las personas contribuyó a lograr objetivos institucionales y de qué forma [OCDE, 2011:219]. Ahora bien, a nivel país existen casos de éxito en Organismos Públicos Autónomos del Estado mexicano, que en su estructura organizacional cuentan con Servicio Profesional de Carrera, y que según sus reportes, en los últimos años la taza de desempeño institucional de sus integrantes se incrementó notablemente. Como se ha mencionado, una característica de algunos Servicios Profesionales de carrera es la valoración del Mérito de sus miembros, en algunos casos para el acceso a otro nivel de puesto, lo que ayuda a promover la profesionalización y competencia entre ellos. Es importante señalar que hasta antes de la reforma integral a su Estatuto normativo, el Servicio Profesional Electoral del IFE en 2010, consideraba a la Promoción en la estructura de rangos un sistema de ascensos. El modelo constituía sólo un esquema de estímulos económicos (pago en una sola exhibición) y no promovía el desarrollo de carrera y valoración del mérito [Informe de Gestión… 2009-2012:85]. 3 La cantidad total de puestos del SPC fue de 36,043 en 2010. Algunos no se sometieron a evaluaciones del desempeño por diversas razones: dos por ciento de los puestos están vacantes; algunos pertenecen a la categoría de funcionario de enlace durante el primer año y, por tanto, no se evalúa su desempeño; otros se nombraron de conformidad con el artículo 34 de la Ley del Servicio Profesional y tampoco se evalúa su desempeño, y otros más se designaron después del 6 de julio, por lo que no estuvieron en el sistema el tiempo suficiente para evaluar su desempeño. 16 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN En 2011 se estableció un nuevo modelo en el que se renueva la figura de Promoción en Rango y carrera administrativa al ser considerada el movimiento horizontal a través del cual un miembro Titular del Servicio Electoral accede a un nivel más alto, con base en Lineamientos que aprueba el Consejo General del IFE. En este sentido, con un buen desempeño se obtienen incentivos económicos adicionales al salario, y a raíz de la reforma también hay incentivos por distintos rubros. Se crea la carrera administrativa a través de un nuevo Sistema de Rangos ligado al tabulador (promociones a nivel horizontal) para crear un balance con los concursos públicos abiertos. [Martínez Puón, 2012: 27] Asimismo, se desarrolló un nuevo modelo de Evaluación del Desempeño, más objetivo. El nuevo modelo evalúa metas individuales pero también colectivas, en donde el 80% de la calificación se centra en factores objetivos y el 20% en cualitativos (competencias, por ejemplo). Entre las innovaciones más destacables, se busca alinear el desempeño individual al institucional, y se establecen diálogos de desarrollo entre evaluados y evaluadores con el propósito de crear una cultura de la evaluación hacia resultados y la mejora continua [Informe de Gestión… 20092012:85]. Ahora bien, en el marco comparativo la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF) se encuentra organizada por un cuerpo de funcionarios de carrera, que conforman el Servicio Profesional en Derechos Humanos. Esta política pública ha sido clave para lograr la confianza en la institución, de manera paralela la Profesionalización de la CDHDF ha sido unos de los motores para lograr la eficacia institucional. 17 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN El Servicio Profesional en Derechos Humanos (SPDH) se integró formalmente en 2005 por medio de una convocatoria pública emitida para seleccionar a los funcionarios que se harían cargo de las áreas y órganos de apoyo de la CDHDF, que tienen como objetivo la Defensa, Promoción y Estudio de los Derechos Humanos de las personas que transitan por la Ciudad de México. A partir de su fundación, el Servicio Profesional en Derechos Humanos se desdobló en tres líneas de acción: en primer lugar, la puesta en marcha de un Programa de Formación y Capacitación destinado a ofrecer conocimientos básicos, profesionales y especializados a sus integrantes Servicio, así como examinar esos conocimientos de manera periódica; en segundo lugar, un método de Evaluación Anual Del Desempeño basado en el cumplimiento de los programas encomendados específicamente a cada uno de los funcionarios; y, finalmente, un procedimiento para dictaminar las sanciones administrativas o laborales a las que eventualmente se hicieran acreedores los integrantes del Servicio por incumplimiento de sus obligaciones.4 Sin embargo, debido a su novedad y a las dificultades de implementación, dichas líneas no han resultado suficientes para convencer a todos sus integrantes (Personal Profesional) para ofrecer a largo plazo una verdadera carrera administrativa y crecimiento profesional al interior de la CDHDF. Asimismo, y a pesar de la última reforma a su normativa, haciendo un comparativo con otros modelos de Servicio Profesional, existe un problema en el diseño de este Servicio Profesional de Derechos Humanos: las y los integrantes que tienen nombramiento de Titularidad en el cargo (7 años en promedio de antigüedad), no 4 Informe Anual de Actividades 2010, de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, abril 2011. 18 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN cuentan con la posibilidad de un verdadero desarrollo de carrera, es decir realizar una carrera horizontal en la estructura de Rangos del propio servicio. Los temas de la agenda institucional han rebasado la estructura operacional de la CDHDF, en sus inicios (2000) contaba sólo con dos Visitadurías Generales, actualmente (2014) existe Cinco Visitadurías Generales5 integradas por Personal Profesional que investigan diferentes temas de Derechos Humanos6. Asimismo, se ha incrementado el número de quejas recibidas por presuntas violaciones a los derechos humanos de los ciudadanos, que de 5,877 en el año 2000 se incrementaron a 8,652 en 20137 (véase la siguiente gráfica). Gráfica 1: Número de Quejas registradas en la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal durante el periodo de 2000 a 2013. Fuente: CDHDF, CIADH, Sistema de Información de Seguimiento de Recomendaciones (SISR). Última actualización al 4 de Marzo de 2014 Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. 5 Acuerdo 9/2012 del Consejo de la CDHDF, 24 enero 2012. Conforme a su Reglamento Interno en la CDHDF, se asignan la tramitación de los expedientes de investigación considerando las autoridades presuntamente responsables, las temáticas y los colectivos de personas a las que presuntamente se les han vulnerado sus derechos humanos, a fin de que las quejas sean atendidas por las Visitadurías según la temática, por ejemplo la Primera Visitaduría General, tema: Procuración de Justicia y Seguridad Pública; Segunda Visitaduría General, tema: Administración de Justicia, Ejecución de Penas y Población en Reclusión; Tercera Visitaduría General, tema: Seguridad Humana; Cuarta Visitaduría General, tema: presuntas violaciones relacionadas con colectivos o personas en situación de riesgo, discriminación o vulnerabilidad (niños/as, mujeres, personas adultas mayores, población LGBTTI, comunidades Indígenas, refugiados, periodistas, población callejera, defensores/as de derechos humanos); Quinta Visitaduría General, tema: derechos humanos laborales, derecho al trabajo digno y decente. 7 INFORME Anual de Actividades 2011, CDHDF. 6 19 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN De ahí que el funcionamiento del Servicio Profesional se colocara en la mesa del Consejo de la CDHDF y en la presidencia de Luis González Placencia, planteando nuevas políticas que desembocaron en una reforma a su Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos en 2012. En este sentido, los Servicios Profesionales de Carrera tienen en materia de incentivos uno de sus mayores desafíos: por una parte, cualquier decisión vinculada con ellos implica contraer compromisos presupuestarios de largo plazo, y por otra, suele olvidarse que el salario individual como única vía de incentivo agota muy pronto sus posibilidades para el desarrollo profesional. El ascenso vertical se sujeta en primera instancia a los concursos de oposición, por lo que el horizontal debe ser otro medio para una carrera de largo plazo que, además, permite a cada integrante obtener beneficios tangibles gracias a sus Méritos. Por eso, se propone incorporar al Servicio Profesional en Derechos Humanos un sistema de Promoción en Rangos, el cual pueda ser un abanico más amplio de reconocimientos que en efecto confieran un significado más preciso al éxito personal y supongan un ascenso en la escala de rangos. Actualmente el modelo del Servicio Profesional en Derechos Humanos (SPDH) no contempla en su Estatuto8 la obligación de diseñar un sistema de ascensos horizontales en la estructura de rangos de cada uno de los cuerpos que integren el Servicio Profesional, con el objeto de auspiciar mejores condiciones y mayor estabilidad laboral aun cuando un funcionario se mantenga en el mismo puesto. En este sentido, cambiar de rango significaría un estímulo y un reconocimiento para los integrantes del servicio con nombramiento de Titularidad. 8 Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos, Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 28 de Julio de 2011. 20 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN “no se considera al Mérito como el aspecto de mayor importancia para evaluar la capacidad de los integrantes del Servicio Profesional de la Comisión como servidores públicos, esto probablemente tiene como consecuencia que no estemos comprometidos al cien por ciento con la gestión, provocando con ello insatisfacción e ineficiencia en el trabajo” 9 Al hacer un comparativo de arquitectura, en el modelo del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral (IFE) sus servidores públicos de carrera pueden ascender en la estructura de Rangos, según los resultados de la evaluación de su desempeño. Pero además, como en cualquier servicio civil de carrera, su sistema de incentivos resulta crucial, pues el ascenso horizontal en los diversos rangos resulta útil, ya que se asocia claramente a una mejoría tangible en las prestaciones recibidas por un trabajo sobresaliente. En contraste, el caso de la CDHDF, desde la creación del denominado Servicio Profesional en Derechos Humanos (2005) en su “diseño y modelo” se consideraron los subsistemas de otro servicio de carrera, a saber, Ingreso y ascenso; evaluación del desempeño; capacitación y formación; incentivos y sanciones. Sin embargo al paso del tiempo, se ha visto la necesidad de reformular y rediseñar algunos de estos procesos, a través de reformas de su Estatuto del Servicio Profesional, tratando de estar a la altura de otros servicios profesionales y enfrentar los nuevos retos que la sociedad exige en materia de protección y defensa de los Derechos Humanos. No obstante, hay un tema que se ha dejado de lado: el crecimiento y desarrollo de carrera de sus integrantes, es decir la Promoción de Rangos al interior de su estructura (véase anexo). 9 Opinión de uno de los integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF, que participó en los “grupos de enfoque” organizados el 5 de julio de 2013 en las instalaciones de la CDHDF. 21 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Como se señaló párrafos atrás, Mauricio Merino10 argumenta que para evitar el anquilosamiento de un Servicio Profesional de Carrera, se debe pensar y diseñar un buen modelo de Promociones e incentivos basados en la valoración del mérito de sus integrantes. Entonces, resulta fundamental identificar si la incorporación de un Sistemas de Rangos valorado por el Mérito, en los Servicios Profesionales de carrera, es un factor que potencializa el desempeño sobresaliente de sus integrantes, lo que permitiría impulsar diversas acciones y propuestas de reforma para el diseño de otros Servicios Profesionales tendiente a disminuir el anquilosamiento de los propios sistemas de carrera. Ante esta situación surge la siguiente interrogante: Pregunta: ¿Los sistemas de promoción en rango aumentan el desempeño de integrantes del Servicio Profesional de Carrera? En específico, ¿Es posible, aumentar el desempeño de las y los integrantes del Servicio Profesional de Carrera de la Comisión de Derechos Humanos del D.F, a partir de la incorporación del sistema de Promociones en Rango valorado a través del Mérito? Esta interrogante puede responderse a partir de la siguiente hipótesis causal: Hipótesis causal: Los Sistemas de Promociones en rango valorado por un sistema de Mérito, en la estructura del Servicio Profesional de Carrera aumenta el nivel de desempeño (eficacia, eficiencia) de sus integrantes; por tanto la incorporación de un modelo Rangos en la Comisión de Derechos Humanos del D.F aumentará el desempeño de las y los integrantes del Servicio Profesional. 10 Merino Huerta, Mauricio, La transición votada, Critica a la interpretación del cambio político en México, Fondo de Cultura Económica, México, 2003. 22 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Variables: Independiente (X) Sistemas de Promociones en Rango por Mérito (PR) de los Servicio Profesionales de Carrera Dependiente (Y) Desempeño (eficacia, eficiencia) Y: desempeño X: PR El presente trabajo de investigación tiene un enfoque de tipo descriptivo y cuantitativo. Como parte de la planeación para este estudio se propusieron los siguientes objetivos: describir y relacionar los factores internos y externos que intervienen en el desarrollo de carrera en el Servicio Profesional, describir la influencia de las variables desempeño (eficacia, eficiencia), promociones en rango, valoración del mérito. Como ya se mencionó para comprobar el efecto del sistema de Promociones en Rango en Organismos Públicos Autónomos en México y que cuentan en su estructura organizacional con Servicio Profesional de Carrera, se solicitó a través del sistema INFOMEX información pública de los registros y evaluación del desempeño del Servicio Profesional Electoral de Instituto Federal Electoral. Por otro lado, se realizó un estudio comparativo del diseño del modelo del Servicio Profesional de Carrera del IFE y de la CDHDF, para conocer la viabilidad de 23 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN incorporar al modelo del Servicio Profesional en Derechos Humanos el “sistema de promociones en rango”. Es importante comentar que el autor contó con información cualitativa del Servicio Profesional en Derechos Humanos (bases de datos sobre la Evaluación del Desempeño del Servicio Profesional desde su creación en 2005 hasta la fecha). Asimismo, se organizaron “grupos de enfoque” con personal Profesional de la CDHDF para conocer su percepción sobre el funcionamiento del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Adicionalmente, se recolectó información sobre la percepción y comentarios a través de un cuestionario de forma anónima aplicado a 40 integrantes del Servicio Profesional de la CDHDF vía electrónica. Una vez, examinada de manera general la situación del Servicio Profesional de Carrera, se procedió a desarrollar los capítulos correspondientes, tratando de destacar algunos aspectos administrativos y jurídicos de su estructura, sugiriendo al mismo tiempo alguna solución. La elaboración de esta investigación se encuentra organizada y estructurada bajo la pauta de tres capítulos y las conclusiones generales en los cuales, se aborda el objeto de estudio de cada uno de sus componentes de manera ordenada, lo que permite la explicación coherente y metódica del efecto del sistema de Promociones en Rango del Servicio Profesional de Carrera en dos Organismos Autónomos del Estado Mexicano. El primer capítulo se concentra en la elaboración de una reseña sobre el marco teórico conceptual de la investigación; en el cuál sustantivamente se definen conceptos como eficiencia, eficacia, desempeño, profesionalización, Mérito, gestión pública, nueva gestión pública, modelos de Servicios Profesional de Carrera, componentes de los servicios abiertos o cerrados (diseño institucional) y qué son los 24 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Organismos Públicos Autónomos en México, autonomía, todos éstos, base para el análisis del proceso de instauración de un servicio profesional. El propósito es la delimitación conceptual que servirá para el objeto de estudio y también para realizar un análisis teórico de los cambios dentro del servicio profesional. En el segundo capítulo se analizan resultados cuantitativos de la profesionalización del personal Profesional de Instituto Federal Electoral respecto de su sistema de Promoción en Rango y Evaluación del Desempeño. Se utilizó el método comparativo en dos periodos con el propósito de confrontar sus semejanzas y diferencias las cuales resaltarán el resultado en la comparación con el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF. Dentro de este segundo capítulo, se analiza el sistema de rangos en el Servicio Profesional Electoral del IFE, antes de la reforma y después de su reforma de tercera generación a su Estatuto (2010). Se realiza una descripción general del Servicio Profesional Electoral. Se estudia el efecto la implementación de un nuevo modelo de Promoción en Rango de su Personal Profesional con la finalidad de promover e incentivar su racionalización y crecimiento profesional, para el desarrollo y fortalecimiento de carrera dentro del IFE, buscando el mejoramiento continuo para promover y desarrollar un mejor desempeño en el Servicio Electoral. En el tercer capítulo y con base en los resultados de los grupos de enfoque y cuestionario utilizado para esta investigación, además de los conceptos y estudios analizados en los capítulos anteriores, se desarrolla un estudio descriptivointerpretativo respecto del Servicio Profesional en Derechos Humanos de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. Se expone la necesidad de incorporar al Servicio Profesional de la CDHDF, un sistema de Promoción en Rango. Finalmente, en las conclusiones con base en los resultados de la presente investigación, se ofrece una propuesta en concreto que beneficie en general a la 25 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN CDHDF, y en particular a las y los integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Dicha propuesta está orientada a subrayar los elementos de un modelo de Promoción en Rango, con el afán de confirmar o desechar la hipótesis planteada, cabe mencionar que esta investigación pretende confirmar en sentido positivo la hipótesis central. Los capítulos cuentan con citas bibliográficas y de otras fuentes como datos obtenidos por medios de solicitudes de información pública, páginas electrónicas y datos disponibles del autor; de la misma manera a lo largo de la investigación se incluyen cuadros que ofrecen una visión esquemática e integral del trabajo. Por último, reitero mi agradecimiento a mi director Dr. Gerardo Maldonado, y subrayo que cualquier error presente en esta investigación y plasmado en estas líneas es únicamente responsabilidad del autor. 26 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Capítulo 1 LA EVOLUCIÓN DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA. 1.1 Finalidad y concepto del Servicio Profesional de Carrera ¿por qué es necesario la profesionalización en la administración pública? El presente apartado tiene el propósito de exponer una serie de planteamientos de carácter conceptual y de contexto sobre la profesionalización de los servidores públicos dentro del contexto de la modernización administrativa. Para efectos de esta tesis encuentra su génesis a partir de la introducción de ideas tomadas de la Nueva Gestión Pública (NGP), que tuvieron como objetivo modernizar el servicio público por medio de reformas políticas, económicas y administrativas. Se enfatiza sobre los procesos de profesionalización de los servidores públicos y su repercusión con el modelo de profesionalización actual. Perry Becke y Theo Toonen señalan que el nacimiento del servicio civil se asocia a cinco procesos históricos:11 1) la separación de lo público y lo privado; 2) la separación de lo político y lo administrativo; 3) el desarrollo de la responsabilidad individual; 4) la seguridad en el empleo; 5) la selección por mérito e igualdad. El modelo burocrático, también llamado weberiano, asume que ciertas condiciones, como el establecimiento de jerarquías, la carrera, la especialización y la diferenciación son necesarias para el eficiente funcionamiento de la administración pública. 11 Perry Becke, Theo Toonen (eds), Civil Service Systems in Comparative Perspective, Indiana University Press, Bloomington, 1996. Citado por Francisco Longo, La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mérito con flexibilidad, trabajo comisionado por el Banco Interamericano de Desarrollo para la primera reunión del Diálogo Regional de Política de Gestión Pública y Transparencia, Washington, 26-27 abril 2001, p.7. 27 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN La eficiencia de las instituciones no sólo depende de los programas, servicios y normas que las rigen, sino en gran parte del capital humano que presta sus servicios dentro de estas Instituciones. Invariablemente, al hablar de capital humano hay que pensar en las personas que se desempeñan en las instituciones y donde su comportamiento laboral es un papel primordial. Desde esta afirmación se debe entender que las personas – los recursos humanos de la institución – son el principal elemento para lograr el progreso y consolidación de las organizaciones y que concomitantemente serán a quienes deben de dotarse de las capacidades, habilidades y conocimientos mínimos necesarios para el adecuado desarrollo de sus funciones, logrando un mejor y mayor nivel de competencia profesional. En este sentido, el Servicio Profesional de carrera puede ser definido, como un sistema de articulación del empleo público cuyo propósito es reclutar y desarrollar las cualidades profesionales del personal que realiza la función pública, cuya actuación se debe regir bajo los principios de imparcialidad, mérito e igualdad de oportunidades [Merino y Baños, 2007: 438] De acuerdo con Martínez Puón: “el Servicio Civil es el sistema que le brinda a los servidores públicos, a través de reglas formales e informales, estabilidad en el empleo y una profesionalización continua, por medio de procedimientos de ingreso objetivos y claros que se sustentan en el mérito y la igualdad de oportunidades y desarrollo permanente tendiente a la materialización de una carrera administrativa, con el propósito de que la administración pública cumpla con sus programas, alcance sus metas y responda a las demandas de la ciudadanía 28 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN de manera independiente e imparcial”. [Martínez Puón, en Merino (Coord.) 2006: 304] La política de contar con servidores públicos profesionales en el Estado mexicano, se encuentra ligada con el paso de la sociedad tradicional a la sociedad del conocimiento, a la formulación de los llamados “nuevos paradigmas” administrativos del servicio público, como la propia NGP. Al respecto existe una considerable literatura a partir de la década de los ochentas del siglo XX, que han enriquecido la teoría de la administración pública contemporánea. Dicha literatura está relacionada con la instrumentación, de la “reforma”, “reinvención”, “renovación”, “modernización” o “transformación” […] en los discursos políticos como en las realidades administrativas de los últimos 25 o 30 años”. [Dussauge, 2009: 440] Estas reformas, contemplan dentro de su agenda la profesionalización de los servidores públicos como un eje principal para el funcionamiento de sus propuestas y la consecución de los objetivos contenidos en ellas, tanto a nivel internacional como en el Estado mexicano, insertado en los procesos de globalización. La profesionalización de los servidores públicos debe contar con elementos constitutivos, contemplados en las citadas reformas como: la economía, eficiencia y eficacia,12 la democratización del servicio público, la flexibilización organizacional, la rendición de cuentas, el control y evaluación, un código de ética, la certificación de capacidades, el enfoque empresarial, la gerencia por objetivos y resultados, que representan mecanismos para la modernización del sector público. 12 De acuerdo con Metcalfe, “Los valores básicos en torno a los cuales giró la reforma durante los años noventa se resumen en lo que ha venido a conocerse como “las tres E” –Economía, Eficiencia, Eficacia-, entendidas como la erradicación del despilfarro, la racionalización de los servicios y la especificación de objetivos que oriente los recursos directamente hacia la resolución de problemas”. La Gestión Pública: de la Imitación a la Innovación. En ¿De Burócratas a Gerentes? Losada i Madorrán (editor), Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D. C., 1999. 29 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN De esta manera profesionalizar a los servidores públicos a través de las reformas, en principio se puede entender por medio de la exploración de dos grandes tendencias: un modelo de gestión de recursos humanos cerrado y un modelo abierto. De forma general, profesionalizar a los servidores públicos de acuerdo con Martínez Puón implica profesionalizar a los gobiernos y a las propias administraciones públicas, ya que aún cuando obedecen a distintas tendencias tienen la finalidad de dotar de herramientas para la consecución de objetivos de la administración pública. [Martínez, 2005: 14] Desde una perspectiva internacional el Estado mexicano se vio influido por actores internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), el Organismo para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE); que fomentaron reformas, que involucraron la descentralización y conocidas como las reformas de Primera Generación desregulación, con referencia primordialmente en el redimensionamiento del Estado o la reforma del Estado13. [Cejudo, 2007] Consecuentemente las reformas de Segunda Generación, se enfocaron en aspectos concretos como: la profesionalización de las administraciones públicas, la calidad, y en general la adopción de una cultura gerencial dentro del servicio público, de alguna forma éste es el inicio de la idea de profesionalización de los servidores 13 Cejudo, Guillermo, señala como un mito la influencia de actores internacionales en el cambio de la administración pública mexicana, sin embargo lo menciona como un mito con vigencia, ya que los mismos actores internacionales promueven la idea de que su participación en asesorías y consultas ha sido fundamental, así como la comunidad académica ha manifestado su acuerdo en considerar a dicha influencia como promotora del cambio en la administración pública mexicana. Cinco ideas equivocadas sobre el cambio en la administración pública mexicana, Revista Buen Gobierno, No. 3, semestral 2007. pp. 10-12. 30 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN públicos en la actualidad. La profesionalización es pues una cuestión de actitud y aptitud, vinculado directamente con la cultura administrativa. En este sentido, el gobierno se enfrentó a la necesidad de actualizar su marco normativo, así como reformar a las instituciones gubernamentales y administrativas e integrarse a un modelo neoliberal. En este tenor de ideas, el estado mexicano enfrentó la tarea de instrumentar reformas que tuvieron la intención, entre otras cosas, de profesionalizar la burocracia, con el propósito de contar con servidores públicos calificados y constantemente capacitados, protegidos de prácticas clientelares o corporativistas “spoil system”, en aras de la democratización mexicana. Asimismo, surgió la preocupación de que dichos servidores públicos contarán con buena remuneración e incentivos, con el fin de ofrecer competitividad respecto a lo que la iniciativa privada puede brindar. [CLAD. 1998. p. 17] A partir de estas reformas e insertado en los procesos de globalización, México experimentó al igual que el resto de Latinoamérica, innovaciones denominadas Reformas de Tercera Generación, que para Martínez Puón representan progresos en; “[…] la prestación de servicios públicos, nuevas relaciones con los ciudadanos, la adopción de nuevas tecnologías descentralización, la descentralización administrativa y financiera y hasta la propia profesionalización del personal de las Administraciones Públicas”. Pero que resulta eminente su constante actualización. [Martínez, 2003: 16-17] Respecto del tema de la profesionalización del servicio público, Dror señala que el, “profesionalismo […] implica la capacidad de construir puentes entre el conocimiento abstracto y los hechos concretos. El profesionalismo entraña una síntesis entre la teoría y la práctica, con énfasis en la transformación de la ciencia y otras clases de conocimiento sistemático en acción”. [Dror, 1996: 51-52] 31 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN En un sentido más amplio, esta conceptualización actualmente incluye factores, como honradez y aptitudes para el servicio, rendición de cuentas, constante evaluación y capacitación, certificación de capacidades gerenciales, competencias genéricas y gerenciales, eficacia y efectividad, orientación a resultados, trabajo en equipo entre otros elementos propios de los cambios suscitados en el Estado mexicano, debido a las reformas administrativas y a la influencia de múltiples actores internacionales. Es decir, elementos retomados de la administración privada a través de la NGP, por lo que Guerrero Orozco señala, la introducción del concepto “manager” a los servidores públicos entre otros conceptos retomados de la administración privada y que cuentan con las características mencionadas sumando la orientación a la satisfacción del cliente, la reducción de costos, el incremento de utilidad y la economía a escala. [Orozco, 1998] Actualmente, se puede determinar que la profesionalización del servicio público está ajustada a la relación de la calidad en la administración pública y los servicios inherentes a ella, así como en la actividad que esto involucra, la efectividad para ofrecer resultados [Martínez, 2003: 30]. Para ello se utilizan términos ligados a las organizaciones de la iniciativa privada como eficiencia y eficacia u orientación a satisfacción del “cliente”, calidad total y el uso de técnicas y corrientes norteamericanas como: benchmarking, coaching, headhunter, círculo de Deming, entre otras. Es importante señalar que para el presente trabajo de investigación, no abundaré en estas técnicas, en el entendido de que por sí mismas, podrían crear otro tipo de discusión que alejaría del tema central de esta tesis. Retomando los modelos de profesionalización de los servidores públicos, que son en esencia complejos y están compuestos por diferentes elementos, desde una 32 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN visión integral se puede realizar un análisis de dichos modelos desde cuatro perspectivas desglosadas de la siguiente manera: Tabla 1: Perspectivas de modelos de profesionalización. Perspectiva Institucional Política Gestión de recursos humanos Comparada14 Análisis con base en la condición de establecimiento de servicios civiles de carrera como modelos de profesionalización (arreglo institucional); con base en la implementación de la profesionalización como política pública, condicionante de impacto en las demás políticas tanto públicas como meramente gubernamentales; con base en el mejoramiento del desempeño y su impacto en el beneficio social, que involucra una visión amplia sobre modelos de profesionalización del empleo público Fuente: elaboración propia con base en MARTÍNEZ PUÓN, Rafael. La profesionalización del empleo público, Revista Latinoamericana de Administración Pública (50-51), 2006. pp. 241-248. Desde la perspectiva institucional, la profesionalización de los servidores públicos implica un sistema de reclutamiento, sobre un catálogo funcional (aptitudes, habilidades, competencias) con un sistema de capacitación permanente ligado con constante evaluación periódica del desempeño profesional, así como sistemas de incentivos con el objetivo de concretar una carrera administrativa, esto manifiesta un trabajo largo y complicado, que presupone un constante desafío y una constante actualización. [Merino: 16-17] En este mismo sentido, la profesionalización de las administraciones públicas es importante por varias razones: primero, porque entre mejor preparados estén los servidores públicos, mejor será la calidad de los bienes y servicios que los gobiernos puedan brindar a los ciudadanos; segundo, porque el manejo de los recursos públicos será más eficiente si sus administradores están bien capacitados, y tercero, 14 Me centraré en la perspectiva comparada, que se vincula con la línea de este trabajo, y que por supuesto involucra a las demás perspectivas. 33 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN porque mejora la imagen de las instituciones gubernamentales ante la ciudadanía. [Carta Iberoamericana…2004] En este sentido hay que considerar a la perspectiva institucional como la adecuada para fomentar una carrera administrativa sólida y por ende que a través de la profesionalización de los servidores públicos se profesionalice el servicio público y con ello la propia administración pública. Ricardo Uvalle señala que “la profesionalización del servicio público puede entenderse como el establecimiento formal, público, abierto y competitivo del sistema de carrera administrativa con el propósito de que la función pública se desarrolle con base en reglas de certidumbre y permanencia”. [Uvalle, 1999: 51] Bajo este argumento, un arreglo institucional debe contemplar al menos los siguientes elementos básicos para que pueda ser considerado como profesionalizado [Uvalle, 1999: 52-53]: - La formación inicial; - El reclutamiento; - El marco jurídico; - La capacitación; y - La evaluación y el desempeño. Los servicios profesionales se suelen asociar a cuatro vertientes transversales: cuentan con sistemas e instrumentos de acceso; entendidos como el conjunto de mecanismos fijados para el reclutamiento y selección de los futuros servidores públicos, cuentan con una organización de carrera profesional, su cuerpo de servidores profesionales está regulado por un conjunto de derechos y deberes; y tienen una administración de servicio civil centralizada o descentralizada. [Longo, 2005: 11] 34 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN En términos generales, se ha planteado que los servicios civiles tienen tres características: Tabla 2: Características generales de los Servicios Profesionales de carrera. COMPETENCIA NEUTRALIDAD O IMPARCIALIDAD MÉRITO La selección de recursos humanos mediante procesos rigurosos, el desarrollo de las capacidades profesionales de los servidores y la evaluación permanente de su desempeño. Se entiende como la separación entre las labores que debe llevar a cabo la burocracia y los intereses de los partidos políticos que compiten por el poder. Se comprende como la igualdad de oportunidades en el ingreso, permanencia y ascenso en el sistema de carrera. Fuente: elaboración propia con base en el Mauricio Merino y Marco Antonio Baños, El Servicio Electoral Profesional Op cit. P.439. Es importante aclarar que los anteriores son principios generales, en los que se basa la profesionalización de la función pública, sin embargo, cada país los utiliza de formas distintas y apoyadas en modelos diferentes. En este sentido, es importante preguntarse ¿por qué es necesario el SPC?, ¿para qué profesionalizar a las administraciones públicas? Pues nada menos, los valores de imparcialidad, mérito, lealtad, eficiencia y responsabilidad son propios de la convivencia social. La gobernabilidad depende de la calidad del sistema institucional y de las capacidades de gobernación de los actores sociales. [Prats, 1998] El servicio profesional de carrera es un paso necesario e ineludible para fortalecer las instituciones y organizaciones públicas en la transición democrática mexicana. Asimismo, genera las condiciones administrativas que orientan el servicio público a resultados en una cultura de eficiencia, transparencia y desarrollo profesional. En el caso mexicano, la tendencia hacia la profesionalización por medio de un servicio civil de carrera con carácter meritocrático, ha sido influida por tendencias internacionales y procesos de globalización, asimismo por una sociedad mayor informada, el uso de nuevas tecnologías de información y comunicación, así como 35 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN por la gobernabilidad democrática, hacia la construcción de una burocracia calificada, lo que implica un cambio radical ya que incluye factores técnicos administrativos y sobre todo culturales difíciles de modificar, inherentes a la idiosincrasia mexicana, ligada más a una burocracia patrimonial, rígida y cerrada. [Martínez, 2003: 31] En términos democráticos más amplios el Servicio Profesional de Carrera es un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo público (función pública) con base en el mérito. La implementación de un Servicio Profesional de Carreara, sin bien no es la panacea, y la solución contra el clientelismo, el nepotismo y la corrupción que genera el sistema de botín y que son males mucho mayores que desgastan la gobernabilidad y cancelan la vigencia de la institucionalidad democrática; éste contribuye y es un elemento fundamental para fortalecer la democracia de un país. México quiere del desarrollo de instituciones que le den plena vigencia a la vida democrática y ciudadana, una de estas instituciones es el Servicio Profesional de Carrera. Con el sistema de carrera se institucionaliza un sistema que permite seleccionar, inducir, certificar, capacitar, evaluar y mantener a los buenos servidores públicos. Con la experiencia de otros países y las buenas prácticas, este sistema debe ser planeado y flexible; orientado a resultados; claro en sus partes y alcances, sólido jurídicamente para permitir su adecuada implantación, control, retroalimentación y mejora. 1.2 El Servicio Profesional de Carrera y la Nueva Gestión Pública. El propósito de incluir a las políticas públicas dentro de la concepción teórica de esta Tesis, es porque forman parte de la administración pública. Se debe entender 36 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN que uno de los elementos más importantes para que la política adquiera la connotación de pública, es la participación de la sociedad como demandante de necesidades, luego como actora de definición de los planes y programas del gobierno, y posteriormente como evaluadora de las acciones y decisiones conjuntas gobierno-sociedad. El elemento que se debe destacar es que el objetivo final por el que se generan y desarrollan fue darle racionalidad a las acciones gubernamentales, este es el principal objetivo del análisis de la política pública15. Es decir, la acción estatal debe estar guiada hacia el bienestar público, se trata de una acción pública que se implementa con recursos también públicos, por lo tanto, los objetivos de la acción gubernamental y los mecanismos o procedimientos a través de los cuales se concreta deben lograr el mayor bienestar posible de la forma más eficiente. Entonces, la política pública se interesa por revisar los procesos de toma de decisiones operados por los actores estatales; en particular, le interesa analizar y perfeccionar la racionalidad en esos procesos. 15 La formulación y estudio de las políticas públicas es una disciplina que inicia en 1951 en Estados Unidos a través del texto titulado La orientación hacia las políticas, de Harold D. Lasswell. Donde se considera necesario para la toma de decisiones tener desarrolladas alternativas a fin de hacer un análisis de ventajas y desventajas, para luego elegir la opción más adecuada y posible. Frente a los eventos sociales de la época, Lasswell plantea un reto que tiene que ver con la interrogante ¿cuál es el régimen gubernamental mejor y más eficiente?; por lo que fue necesario construir un enfoque de políticas públicas sustentado en el desarrollo científico-causal y complementado con la imaginación creativa para generar políticas públicas novedosas y eficientes. Para comprender el objetivo de la política pública, el periodo es importante, ya que había concluido la segunda Guerra Mundial, se había consolidado el bloque socialista en la mitad de Europa y, dio inicio la Guerra Fría. El desafío no era menor, había una nueva potencia militar y económica que lanzaba varios retos al capitalismo democrático estadounidense, entre los cuales incluyó la eficiencia de la administración pública a través de un modelo estatal centralizado que controlara todos los medios de producción y distribuyera los bienes entre la población. 37 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN En este contexto, la racionalidad se entiende como una serie de atributos que se espera que tenga toda política pública, como son eficiencia, eficacia, economía, productividad y oportunidad. Cuando se dice que el principal objetivo de las políticas públicas es darle racionalidad a la acción estatal, básicamente se trata de que la administración pública debe estar guiada por estos principios. A estos dos elementos –el proceso de toma de decisiones y la racionalidad– hay que agregar que toda política pública tiene por objetivo resolver un problema que también se considera público, un problema que afecta a la comunidad. De esta forma, la política pública tiene como fin enfrentar y resolver un problema público de forma racional a través de un proceso de acciones gubernamentales. Como parte de este proceso de racionalidad y análisis, desde la política pública se ha generado un instrumento elemental para la disciplina: el ciclo de vida de las políticas públicas. Se trata de un proceso que nunca termina sino que se vuelve un ciclo que se realimenta constante y sistemáticamente. Básicamente el ciclo está conformado por: entrada del problema a la agenda pública, estructuración del problema, paquete de las posibles soluciones, análisis de los puntos a favor y en contra, toma de decisión, implementación y evaluación. [Subirats, 2008:44] Es importante señalar que un problema no tiene una solución única. La estructuración de los problemas y el diseño de las múltiples soluciones, junto con la toma de decisiones, son los momentos más políticos del ciclo de vida de la política pública, donde la ideología, los intereses y los saberes en conflicto o competencia se entremezclan. 38 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN La implementación es una fase donde entran en juego, por una lado, aspectos técnico-administrativos pero, en otras ocasiones, intereses políticos. La implementación gap puede obedecer tanto a fallas de gestión como a decisiones intencionales de demora o parálisis (intereses políticos). Es importante tener presente la doble cara de la implementación. Los modelos clásicos de top-Down y bottom-up señalan el tipo de orientación que una implementación tiene. El primero privilegia el control, la jerarquía y la planeación, mientras que en el segundo se requieren procesos de comunicación, adaptabilidad y confianza. La decisión de cuál conviene más en una situación particular no está dada ex-ante, sino luego de examinar el tipo de actores y condiciones que están presentes. La Nueva Gestión Pública o también referenciado como New Public Management (NPM) es una corriente que ha venido aportando herramientas prácticas, muy puntuales, a los procesos de ejecución de políticas. Esta corriente, sin embargo, presenta controversias y debates que son importantes tomar en cuenta. La clara propuesta que hace por dinámicas de mercado debe prevenir al analista de las ventajas y límites de su propuesta. Si bien es cierto que la fase de implementación se ha caracterizado por debates y discusiones entre los dos modelos clásicos (top-Down y bottom-up), incluidas algunas propuestas de combinación o síntesis de ambas, existe una vertiente de estudio de gestión que ha florecido con fuerza desde mediados de la década de los setenta y que ha tenido un importante eco desde entonces: se trata de la corriente denominada Nueva Gestión Pública. La NGP reconoce básicamente a la reforma de la gestión pública como “una serie de cambios intencionales de las estructuras y procesos de organizaciones del sector público con el objetivo de que funcionen mejor -en algún sentido-” En 39 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN correspondencia con esta definición básica, la etapa inicial de la reforma se caracterizó por la aplicación de las tecnologías de gestión privada en el ámbito de las organizaciones públicas, la racionalización de estructuras y procedimientos, la revisión de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de los empleados públicos. (Pollit y Bouckaert, 2000). María del Carmen Pardo señala que la Nueva Gestión Pública (NGP) busca trascender la visión legalista de las instituciones de gobierno, pretende identificar la “buenas prácticas”, es decir, busca la reinvención del gobierno por medio de la adopción de enfoques gerenciales desarrollados, partiendo de la compactación de niveles jerárquicos, la descentralización de las decisiones; la introducción de incentivos; la identificación de necesidades para el rediseño de la prestación de los servicios, finalizando con la creación de sistemas de seguimiento y evaluación. [Pardo, 2009: 17-20] La “NGP” ha modificado los sistemas tradicionales de reclutamiento, selección, promoción y disciplina de los empleados públicos en la mayoría de los países desarrollados. Gran Bretaña, Estados Unidos y Nueva Zelanda iniciaron procesos de reforma administrativa, incluidos los sistemas de servicio civil, durante los años ochenta, generando expectativas y subsecuentes reformas en los países europeos. La idea común, sostienen especialistas en la llamada “Reinvención Gubernamental” como Osborne, es que en un mundo en constante y rápido cambio -con ciudadanos más exigentes, competencia global y restricciones fiscales- las organizaciones públicas deben ser esbeltas, flexibles, competitivas, innovadoras y sensibles a las necesidades de los ciudadanos. [Mascott, 2003: 15] La NGP tiene como objetivo final mejorar el desempeño de los gobiernos en cuatro conceptos clave: 40 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN 1. Efectividad de la intervención del sector público en términos de cobertura y calidad de servicios; 2. Eficiencia económica en la provisión de servicios; 3. Mejora de la equidad en la provisión de servicios a través de un enfoque más focalizado; y 4. Creación de un entorno propicio para el desarrollo del sector privado en la implementación de programas y políticas. El traslado de la lógica del sector privado al público en la provisión de bienes y servicios que le competen al gobierno tomó fuerza cuando los problemas de cobertura, calidad, eficiencia y eficacia caracterizaron al desempeño gubernamental. Desde hace algunos años, los sistemas de las organizaciones privadas se dieron a la tarea de experimentar cambios en la gestión y profesionalización de sus recursos humanos, a través de la adopción del modelo gerencial que privilegiaba la innovación y la mejora. Paralelamente, los sistemas públicos de servicio civil se vieron cuestionados en su funcionamiento por la crisis fiscal combinada con la expansión cualitativa y cuantitativa de la demanda de servicios públicos, así como por la falta de eficiencia y efectividad, burocratismo, y ausencia de rendición de cuentas. La solución a la que la gran mayoría de países recurrió, fue orientar su servicio civil hacia el modelo de la Nueva Gestión Pública, el cual parte del supuesto de que es posible adoptar un esquema de gestión privada en la esfera pública, reduciendo el tamaño de la administración pública y privatizando el mercado público de trabajo. La administración y la Nueva Gestión Pública son complementarias: la práctica administrativa dentro de las instituciones de gobierno requiere de constantes cambios para poder acercarse cada vez más a la satisfacción de las necesidades de la población usuaria. [Ramírez, 2002] 41 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN La instrumentación de la NGP se dirige a conocer las capacidades de la institución en términos de la respuesta hacia la atención a los diferentes usuarios. Dentro del sector público tiene un campo de aplicación, el cual está en los procesos para la prestación de los servicios públicos; sin embargo para que esto se pueda realizar, hay que considerar lo siguiente: [Ramírez, 2002] a) La NGP proporciona una visión diferente para el manejo de los procesos, ya que permite un mejor control hacia la eficiencia. b) Una de las orientaciones de la NGP es lograr Sistemas de Gestión de la Calidad con la capacidad de obtener certificaciones en los diferentes procesos involucrados. c) La existencia de gerentes que realicen actividades orientadas hacia la instauración de las condiciones requeridas dentro del modelo de la NGP. El servicio público es sólo una de las variables de las políticas de administración pública. No es posible discutir el servicio civil sin hacer referencia a las estructuras gubernamentales. Asimismo, como explica el Comité de Expertos en Administración Pública de la Organización de Naciones Unidas: “las reformas a los servicios civiles contemporáneos están particularmente relacionadas con las reformas administrativas centradas en la acción estratégica, el fortalecimiento de las instituciones de gobierno y los procesos de toma de decisiones, coordinación y eficiencia del sector público”. Los sistemas de servicio civil, por tanto, no son un fin en sí mismos, sino una parte de la institucionalidad de los sistemas administrativos. Sin embargo, son piezas centrales del poder público. [Mascott, 2003: 6] El servicio público, y los sistemas de servicio civil, son una piedra angular de los sistemas políticos democráticos porque constituyen uno de los pilares de la 42 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN comunicación entre gobernantes y gobernados: “el servicio público es el puente que comunica a los ciudadanos con el gobierno; es el vehículo para asegurar que las respuestas gubernamentales sean eficaces; es coadyuvante de la legitimidad democrática en los aspectos de legitimidad, civilidad, participación, logro del bienestar y las formas de cooperación social” [Mascott, 2003:6] Mascott, señala que actualmente la mayor parte de los Servicios civiles en los países desarrollados transitan desde modelos meritocráticos hacia modelos administrativos y de rendición de cuentas: [Mascott, 2003: 17-18] El Meritocrático. Busca resolver problemas de clientelismo, corrupción y falta de estabilidad de las políticas públicas. La principal característica del modelo meritocrático es la promoción del mérito en la selección, organización, promoción y remoción de los servidores públicos, con el fin de estimular el profesionalismo, la rectitud y la neutralidad. El administrativo. Pretende ser una solución a los problemas generados de ineficiencia, sobrerregulación, excesiva autonomía de los burócratas respecto a los políticos y rigidez de los sistemas de carrera. Se busca disminuir la rigidez de los servicios y fomentar la iniciativa, innovación y descentralización, para estimular la eficiencia; El de rendición de cuentas. Busca resolver la falta de transparencia y responsabilidad de los funcionaros públicos y la excesiva centralización. El objetivo central es garantizar el control de los ciudadanos, ya sea de manera directa o a través de los poderes legislativo y judicial, sobre los funcionarios públicos. 43 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN En este sentido, la mayoría de los países latinoamericanos se encuentran en una transición de sistemas clientelistas a sistemas meritocráticos, con alguna influencia de modelos administrativos y de rendición de cuentas. [Mascott, 2003: 17] Algunos especialistas en favor de los servicios profesionales de carrera, entre ellos María del Pilar Conzuelo Ferreyra, señalan que entre sus principales beneficios se encuentran: [Conzuelo: 2001] un sistema objetivo con reglas claras y transparentes; provisión de servidores públicos idóneos para el puesto y la función que desempeñan; eliminación de sistemas clientelistas, eliminación de nepotismo, compadrazgo y patronazgo; continuidad de las políticas y programas de gobierno; y una nueva cultura laboral con filosofía de servicio. Asimismo, se sostiene que los sistemas de carrera proveen reglas claras para que los servidores públicos asciendan en los escalafones del servicio, con base en los principios de mérito, equidad, igualdad de oportunidades y productividad, estabilidad en el empleo, dignificación del servicio público y especialización en el desempeño de la función encomendada. Los servicios de carrera forman parte del modelo burocrático de implementación de políticas, caracterizado por la eficiencia y la creación de rutinas en los procesos de administración. Tienen su origen en la instauración de los regímenes constitucionales de Europa y América a finales del siglo XVIII, cuando los funcionarios públicos pasaron del servicio a la Corona al servicio del estado: “una vez establecida la voluntad soberana del pueblo, en reemplazo de los antojos del monarca, dicha voluntad habría de ser ejecutada por servidores públicos 44 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN obedientes cuyas cualidades de rigor, competencia y responsabilidad, eran particularmente admiradas”.16 Se puede concluir señalando que ningún país ha desaparecido sus servicios civiles. Lo que sí han hecho, es adecuarlos a sus necesidades actuales. En ese sentido, las experiencias internacionales pueden ofrecer algunas orientaciones para el diseño del sistema de servicio civil en México. No se trata de adoptar ningún modelo específico, pero sí de aprender de las experiencias internacionales. 1.3 Modelos de Servicios Profesional de Carrera, componentes de los servicios abiertos o cerrados (diseño institucional) El presente apartado tiene la intención de exponer el diseño institucional y características de los modelos abiertos y cerrados de Servicios Profesionales de Carrera y posteriormente encuadrar los dos casos de estudio IFE y CDHDF. Groso modo y para marcar el inicio de la distinción entre el servicio civil y la función pública existe “una clara distinción entre la Carrera en Administración Pública acreditada por los títulos y grados académicos universitarios- y la Carrera Administrativa en el servicio público, que en Gran Bretaña se denomina servicio civil y en Francia función pública” [Dussauge, 2005: 45]. Al respecto y citando a Dussauge Laguna; “dentro del universo de experiencias nacional e internacionales, resulta posible distinguir con cierta claridad dos grandes modelos de Servicio Civil. En primer lugar, los Servicios Civiles de Carrera propiamente dichos, que en ocasiones también suelen conocerse como “servicios civiles cerrados”. [Dussauge, 2005: 45] 16 Michel Crozier, La transición del paradigma burocrático a una cultura de gestión pública, documento presentado en el I Congreso Interamericano del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, celebrado en Río de Janeiro, Brasil, del 7 al 9 de noviembre de 1996. 45 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Los servicios civiles de carrera son aquellos que surgieron a partir del modelo burocrático weberiano que entre sus características encuentran la rigidez y el estricto apego a la norma, así como un escalafón ligado a la jerarquía lograda con base en la antigüedad en el servicio público. El Servicio Profesional de Carera se entiende, en un primer momento, como el conjunto de condiciones de tipo técnico y legal dentro del proceso de desarrollo de personal, que proporcione condiciones de eficiencia, eficacia y legitimidad en el ejercicio del servicio público. Así podemos hablar de la carrera en el servicio o trayectoria, la cual es indispensable fortalecer para que esa evolución institucional sea cada vez más sólida. De tal forma se definirá, para efectos de esta investigación el Servicio Civil de Carrera, y es el periodo que transcurre desde el ingreso hasta la separación, tomando en cuenta el desarrollo de las habilidades y competencias que le permiten al servidor público cumplir con las características que los procesos señalen como necesarias para la realización de sus funciones. Figura 1: Ingreso y Promoción en los modelos “cerrados” en servicio civil de carrera. Fuente: Mauricio Dussauge Laguna. “¿Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve discusión conceptual. 46 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Dentro del universo de experiencias nacionales e internacionales, resulta viable distinguir con cierta precisión dos grandes modelos de servicio civil 1.- Los servicios civiles cerrados y/o de empleo 2. Los servicios civiles abiertos. Esta clasificación hace posible comprender el caso mexicano, ya que como se puede observar el Servicio Profesional de Carrera cuenta con elementos más parecidos al servicio civil de empleo, debido a que el ingreso no está condicionado a pie de rama en la cadena de la estructura institucional, sino que la trayectoria se puede realizar desde cualquier nivel. Las características comunes de los de servicios civiles tanto abiertos como cerrados se observan en la siguiente tabla: Tabla 3: Algunas características en común en Servicios Civiles Característica Mérito Las y los aspirantes que se incorporan deben ser profesionales aptos que cuentan con habilidades, actitudes, competencias y conocimientos. Igualdad Las y los ciudadanos tienen el derecho a ingresar al servicio civil, siempre y cuando cumplan con las condiciones y requisitos de ingreso, sin importar sus ideas políticas, religión, género, condición social. Estabilidad Implica que quien recibe un nombramiento definitivo como miembro del Servicio tiene garantizada su permanencia, siempre y cuando cumplan con sus obligaciones normativas, por lo tanto no podrá ser removido por cambios administrativos, ciclos electorales o transiciones internas. Estos servicios se encuentran regidos por un cuerpo normativo específico ya sea Estatuto o ley que define los derechos y las obligaciones de los servidores públicos, también se definen las líneas que diferencian a los empleados públicos. Cuentan con un conjunto de sistemas administrativos diseñados para garantizar con eficacia y coherencia al personal involucrado. En general todos están integrados por sistemas de 1ra. 2da. Marco Normativo 3ra. Arquitectura general 47 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN ingreso (reclutamiento y selección), formación, evaluación del desempeño, sanciones, incentivos, promociones (crecimiento horizontal) y pensiones. Fuente: elaboración propia con base en Mauricio Dussauge Laguna. “¿Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve discusión conceptual. Revista Servicio Profesional de Carrera. Vol. II. Num. 3. México. Primer semestre 2005. Por lo tanto, en un sistema abierto los interesados pueden incorporarse en cualquier nivel comprendido en la estructura organizacional, esto es posible debido a que el objetivo es atraer a los mejores hombres y mujeres. Entonces, existen dos tipos de modelos de servicio civil, el de carrera que tiene como característica que los aspirantes ingresan por la base de sistema, esto es desde el nivel más bajo para de ahí iniciar ascensos. Como resultado, no es posible ingresar por otro nivel. En cuanto a los servicios civiles de empleo, el ingreso al sistema se puede realizar por un nivel distinto al de la base y a partir de ahí pueden desarrollar su carrera. Existen tanto ventajas como desventajas en estos modelos, en el primer caso el ingreso al sistema se realiza desde la base y a partir de ahí el Mérito es un elemento considerado para poder ascender, esto, según Dussauge, funciona mejor en el contexto donde el servicio público es considerado una mejor opción para desarrollar una trayectoria sobre el sector privado. El servicio civil de empleo surgió a partir de la flexibilización de la administración de personal en el sector público, no como un modelo opuesto al servicio civil de carrera, sino como un modelo abierto acorde a la modernización administrativa y a la reforma del Estado ligada a la NGP. Sin embargo, el modelo de servicio civil como tal no es algo tan nuevo, sistemas como el norteamericano (o los nórdicos) del tipo servicio civil abierto tiene(n) más de 100 años. Asimismo, algunos sistemas, como el 48 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN neozelandés, han tendido a usar esquemas de servicio civil de empleo en épocas recientes. El servicio civil de empleo como sistema de profesionalización está presente en países donde el empleo público no ha sido considerado más importante que el empleo en la iniciativa privada, es decir en países anglosajones, en los cuales los servidores públicos, son considerados más como un empleado público que un funcionario investido de potestades. [Dussauge, 2005]. Figura 2: Ingreso y Promoción en los modelos “abiertos o de empleo” en servicios profesionales de carrera. Fuente: elaboración propia, con base en Mauricio Dussauge Laguna. “¿Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve discusión conceptual. Al respecto Francisco Longo señala que con la NGP, y con ella las reformas, intervinieron en el servicio civil, tomando como lema central la flexibilidad, lo que provocó una alteración en los arreglos institucionales, en mayor o menor medida sobre la garantía del sistema meritocrático, debido a la entrada de nuevas condiciones de reclutamiento, de permanencia y escalafón dentro del servicio público. 49 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN El servicio civil de empleo responde al modelo abierto ya que, “se basa en los diferentes puestos de trabajos de la administración, lo que supone hacer un estudio detallado de cada uno de ellos con el objetivo de reclutar a las personas más idóneas. Con el principio de buscar la mejor persona para cada puesto, la especialización resulta un rasgo básico de este sistema”. [Longo, 2004: 4] Ahondando al respecto “Los sistemas de empleo están organizados a partir de las necesidades de personal de la Administración Pública en el corto plazo. […] se produce para un cargo o puesto específico y no contempla la posibilidad de movilización definitiva de funcionarios a cargos superiores o paralelos sin antes entrar en un nuevo proceso de selección competitivo”. [Longo, 2004: 4] En este sentido Martínez Puón señala que “(…) el servicio civil entendido como un conjunto de reglas jurídicas e instrumentales, relativas al modo y condiciones en que el Estado asegura la disponibilidad de personal con las aptitudes y actitudes requeridas para el desempeño eficiente de actividades encuadradas en el cumplimiento de su rol frente a la sociedad”. [Martínez, 2005: 189] Este desempeño eficiente implica que los servidores públicos posean capacidad de adaptación al entorno, las habilidades que son necesarias para el modelo de servicio civil de México. En este sentido, se pretende garantizar tanto el buen desempeño como la permanencia por mérito. Con las características mencionadas, el servicio civil no debe ser considerado como la respuesta a los problemas de ineficiencia o baja calidad de los servicios o incluso la falta de profesionalización de sus empleados; es por tanto, un ingrediente para la transformación administrativa del sector público en un contexto de reformas de tipo administrativo. 50 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN En conclusión de la revisión literaria se han encontrado cuando menos, dos modelos de Servicio Profesionales de Carrara: Servicio Civil de Carrera (cerrados) Servicio Civil de Empleo o Puestos (abiertos)17 Comparten características básicas o elementos comunes, como: mérito, Igualdad, estabilidad Sin embargo, existen diferencias en su diseño estructural, como la forma de: Ingreso, y/o Promoción (en rangos) de sus integrantes. 17 Dussauge Laguna, Mauricio, Sobre la Pertenencia del Servicio Profesional de Carrera en México, Foro Internacional 182, XLV, 2005 (4) 761-794. 51 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN 1.4 Modelos de Servicios Profesionales en México en dos Órganos Públicos Autónomos IFE y CDHDF. Con base en Dussauge Laguna, en México existen instituciones que operan con ambos modelos de profesionalización, por ejemplo el Servicio Exterior Mexicano, el cual se puede señalar es quizás el servicio civil más cercano al modelo de carrera. En éste los aspirantes ingresan en el rango de agregado diplomático (nivel inicial de la cadena jerárquica) desde donde inician una carrera ascendente (a través de concursos internos a rangos superiores inmediatos), que es valorado por sus méritos personales, pero también a su antigüedad en el servicio exterior y a su experiencia acumulada como miembros de este cuerpo diplomático. [Dussauge, 2005: 15]. Por otro lado, el Servicio Profesional Electoral (SPE) del Instituto Federal Electoral (actualmente INE) se aproxima al modelo de servicio civil de empleo. En el Servicio Electoral, el ingreso de nuevos miembros es posible a cualquier puesto (técnico o directivo) en la estructura profesional, sin importar el nivel jerárquico del mismo. Ahora bien, los miembros del Servicio Electoral no tienen perspectivas claras de promoción jerárquica (ascenso vertical). De acuerdo con su Estatuto, todas las vacantes deben concursarse públicamente (abiertamente), por medio de convocatorias, en donde, los candidatos internos buscan ascender y, simultáneamente, los aspirantes externos tratan de ingresar al sistema electoral. [Dussauge, 2005: 15]. Tras esta breve descripción de casos de modelos de Servicio Profesional, y con respecto al objetivo de este trabajo de investigación, surge la pregunta ¿en dónde ubicar al Servicio Profesional en Derechos Humanos (SPDH) de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal dentro de la dicotomía carrera/empleo?. 52 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN El Servicio Profesional en Derechos Humanos es un sistema de carrera abierto. Además de introducir concursos públicos abiertos para los puestos iniciales del SPDH, existen concursos cerrados para quienes ya laboran en la CDHDF, brinda preferencia a las y los aspirantes internos al momento de ocupar vacantes en puestos no iniciales. En este sentido el Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos (20112012) señala en su artículo 79° que: “Sobre los resultados obtenidos en los exámenes de conocimientos de los concursos en cualquiera de sus dos modalidades, el Personal Profesional podrá tener derecho a un puntaje adicional, derivado de las calificaciones obtenidas en el marco de la Evaluación Anual del Desempeño así como del aprovechamiento del Programa de Formación y Capacitación Profesional, mismo que será establecido y precisado en la convocatoria respectiva a los concursos de oposición en cualquiera de sus modalidades, el cual no podrá exceder de 10 puntos en la escala de 0 a 100, señalando las condiciones específicas para su otorgamiento” [Énfasis añadido] De lo anterior, se desprende que una o un integrante del Servicio Profesional de la CDHDF, con un buen desempeño compite con doble ventaja contra personas externas a la institución, por un lado, es su propio entorno laboral, que conocen muy bien, y por otro, con una buena evaluación del desempeño obtiene puntos extras en los concursos públicos. En este sentido, el sistema es abierto, ya que combina el ingreso de personas externas al Servicio Profesional, y el personal interno encuentra condiciones para escalar en la estructura de puestos. 53 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Ahora bien, su Estatuto señala que se deberán concursar públicamente todas las vacantes en puestos del SPDH, sin importar su nivel jerárquico. En este sentido, se señala que para que un integrante del Servicio Profesional en Derechos Humanos pueda obtener una promoción vertical (es decir un ascenso) deberá resultar seleccionado/a para ocupar un puesto sujetándose a los procesos de reclutamiento y selección correspondientes. De esta forma, para efectos prácticos y como en el caso del IFE, los concursos del SPDH de la CDHDF funcionan simultáneamente como concursos de ingreso al servicio y como concursos de ascenso en la estructura de puestos del propio sistema. Por ello, es posible afirmar que el Servicio Profesional en Derechos Humanos tiende a seguir en su diseño básico el modelo de servicio civil de empleo. En el siguiente cuadro, se observan algunas instituciones que han adoptado los modelos de Servicio Profesional: Tabla 4: Servicios Civiles en México, en organismos públicos autónomos. Fuente elaboración propia con base en: Dussauge, Laguna, “Una breve discusión conceptual”, 2005 54 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Como se observa en la tabla anterior, en los casos concretos del IFE y la CDHDF son Órganos Constitucionales Autónomos u Organismo Públicos Autónomos. En este sentido, los Organismos Públicos Autónomos en México se han convertido en la columna vertebral para la construcción, fortalecimiento y consolidación de estado democrático de derecho. Es decir, son resultado de luchas sociales que pretenden acercar a la ciudadanía con su gobierno a través de instituciones que generen un equilibrio entre el poder de la autoridad, la aplicación de la norma y las necesidades de la población. Se convierten en balance y contrapesos, por lo que es indispensable su autonomía para que sus actuaciones puedan ejecutarse con plena independencia sin subordinarse hacia el poder ejecutivo, políticas partidistas u otras situaciones que pudieses influir en su labor. Son necesarios para garantizar derechos fundamentales de los ciudadanos. La mejor forma para lograrlo es que no sean dependientes de ninguno de los poderes públicos tradicionales. Su autonomía debe permitirles un funcionamiento alejado de la lógica y de las presiones de las principales fuerzas políticas. Con este se puede señalar que, se garantizan procesos sustantivos para el quehacer político y social y el ejercicio de muy diversos derechos. [Woldenberg, 2012: 26] Este tipo de órganos tratan de responder a diversas necesidades y sus funciones sustantivas son imprescindibles para la sustentabilidad del régimen democrático. Asimismo, existen diversas dimensiones que modelan dichas instituciones y sobre los retos que tienen enfrente: su diseño legal, sus funciones y rutinas, su conformación y financiamiento, las fórmulas para su fiscalización, su relación con los poderes públicos y con la sociedad civil, “su profesionalización”, control y transparencia, las diferentes dimensiones de su autonomía. 55 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN El tema de la autonomía de estos órganos no es de coyuntura, tiene que ver con uno de sus rasgos fundamentales que les permiten cumplir con su misión institucional. En este sentido, y con base en lo señalado por Woldenberg: “La autonomía debe entenderse como un valor en sí mismo (permite a las instituciones gobernarse sin injerencias externas), y como un medio para alcanzar ciertos fines: es al mismo tiempo un fin y un medio”. [Woldenberg, 2012: 26] En suma, la autonomía de gestión y, como parte de su diseño institucional, la fuerza de decisión son sus órganos de dirección, denominados CONSEJOS, son la piedra angular de este tipo de instituciones. La capacidad para resolver, sin la injerencia de otros organismos, es una condición no sólo para su buen desempeño, sino para su necesaria sustentabilidad. En un marco institucional democrático, los Organismos Públicos Autónomos están obligados a actuar por encima de las diferentes racionalidades y fuerzas políticas, haciendo posible una amplia pluralidad coexistencia. En su caso el Instituto Federal Electoral es el órgano que se encarga de organizar los procesos electorales a nivel federal, además tiene a su cargo la conformación del Padrón y del Registro Federal de Electores y la expedición la credencial para votar con fotografía. El fundamento constitucional de la existencia del Instituto Federal Electoral se encuentra en el artículo 41° de la CPEUM.18 18 La reforma constitucional en materia política-electoral, publicada el 10 de febrero de 2014 rediseñó el régimen electoral mexicano y transformó el Instituto Federal Electoral (IFE) en una autoridad de carácter nacional: el Instituto Nacional Electoral (INE), a fin de homologar los estándares con los que se organizan los procesos electorales federales y locales para garantizar altos niveles de calidad en nuestra democracia electoral. Además de organizar los procesos electorales federales, el INE se coordina con los organismos electorales locales para la organización de los comicios en las entidades federativas. El Consejo General del INE se compone de 11 ciudadanos elegidos por la Cámara de Diputados. Uno de ellos funge como Consejero Presidente y los 10 restantes como Consejeros Electorales. El INE cuenta con un Servicio Profesional Electoral Nacional (SPEN) para asegurar la imparcialidad y profesionalismo de todos los funcionarios que participan en la organización de 56 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN La Constitución le otorga autonomía para autogobernarse sin la injerencia de los poderes públicos, pero al mismo tiempo le fija sus tareas. El IFE es autónomo como condición para construir la confianza en los procesos electorales. Por otro lado, la CDHDF se creó el 30 de septiembre de 1993, es el más joven de los organismos públicos de defensa de los derechos humanos que existen en México. Este tipo de organismos tienen fundamento en el artículo 102, apartado B, de la CPEUM que consagró en la Ley la institución del Defensor del Pueblo (Ombudsman). La autonomía es una característica esencial del defensor público de los derechos humanos.19 Como se observa, estos dos órganos autónomos llevan a cabo funciones de carácter técnico, sometidos al imperio de la Ley (Constitución) y no dependientes de la razón de la política partidista. La propia Constitución y en algunos casos, sus leyes los dotan de plena autonomía funcional, técnica y de gestión, para lo cual algunos cuentan con personalidad jurídica y patrimonio propio que permite ejercer en forma independiente su autonomía operacional para ocuparse para los asuntos propios de su competencia. elecciones, tanto a nivel federal como local. El Consejo General del INE designa a los consejeros de los organismos electorales locales y puede asumir funciones que le corresponden a dichos institutos en los casos que la Ley prevea. De acuerdo con la reforma constitucional, entre las funciones principales del INE se encuentran las siguientes: a) Organizar la elección de los dirigentes de los partidos políticos a petición de estas organizaciones. b) Garantizar que los candidatos independientes tengan acceso a tiempos del Estado en radio y televisión, para que puedan difundir sus campañas. c) Verificar que se cumpla el requisito mínimo (2% de la lista nominal) para solicitar el ejercicio de las consultas populares y realizará las actividades necesarias para su organización, incluido el cómputo y la declaración de resultados. d) Fiscalizar los recursos de los partidos políticos nivel federal y local en forma expedita, es decir, en el transcurso de las campañas y no una vez que terminen. Fuente: http://www.ine.mx/ 19 El Defensor del Pueblo surgió en Suecia a principios del Siglo XIX. Hoy existe, con diversas variantes, en muchos países del mundo. Se trata de un mediador —de gran prestigio y gran calidad moral— entre la autoridad y los gobernados, que busca fórmulas conciliatorias de resolución de conflictos entre unas y otros. El Defensor del Pueblo es absolutamente autónomo no sólo respecto de las autoridades gubernamentales sino también de partidos, empresas, grupos de presión y asociaciones religiosas. Página de la CDHDF www.cdhdf.org.mx consulta septiembre 2013. 57 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Sin embargo, algo muy importante y que no hay que dejar de lado, es que este tipo de organismos funcionan gracias al presupuesto que anualmente les designa el Legislativo, y por lo tanto ejercen recursos públicos los cuales están sujetos a la transparencia y rendición de cuentas. Por otra parte, para el fortalecimiento de la autonomía es importante que existan mecanismos que aseguren la continuidad y permanencia del personal de la institución, con independencia de los cambios de gestión. Algunos Organismos Públicos Autónomos, han incursionado en la profesionalización del personal a través de la implementación de Servicios Profesionales de Carrera. La profesionalización debe constituirse como un sistema integrado que contemple tres ejes que interactúen permanentemente: A. Ingreso y ascenso: que asegure tener en el puesto a la el mejor candidato; B. la formación profesional: que requiere todo un esfuerzo de lograr contenidos idóneos y facilitadores que proporcionen al personal los elementos necesarios – actitudes y conocimientos técnicos- para el mejor desempeño de su tarea, así como destinar tiempo del personal adscrito, a su propia formación; y C. la evaluación del desempeño: para lo cual se requiere de procesos continuos de acompañamiento de las y los superiores jerárquicos en las labores diarias que permitan por una parte retroalimentar el trabajo y por otra llevar registros que arrojen elementos para evaluar al personal y de ello se derive la permanencia o la separación del encargo. 20 En este sentido, es fundamental la transparencia con la que se opere el Servicios Profesionales de Carrera y que de esta manera se garantice que se considere la capacidad, experiencia y actitud de las y los candidatos o integrantes del servicio 20 Tomado de las relatorías de las memorias de Primero y Segundo Congreso Nacionales de Organismos Públicos Autónomos. 58 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN para ingresar, permanecer o ascender en los puestos de estos organismos, es decir que se privilegie un sistema basado en la meritocracia que revierta viejas prácticas de compadrazgos, nepotismos o clientelismos políticos. 59 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Capítulo 2 EL EFECTO DEL SISTEMA DE PROMOCIÓN EN RANGO EN EL SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL DEL IFE. 2.1 El desempeño y la Promoción en Rango. Para desarrollar este apartado surge la pregunta ¿por qué el Servicio Profesional Electoral del IFE y no otro? El modelo de Servicio Profesional del IFE es uno de los más completos, así lo avala el estudio denominado Evaluación número 230 “Servicios de Carrera en el Estado Federal” que presentó la Auditoría Superior de la Federación (ASF) ante la Cámara de Diputados en el marco de la entrega de resultados de la Cuenta Pública 2012, confirmando que el Servicio Profesional Electoral (SPE) del Instituto Federal Electoral (IFE) es uno de los dos más consolidados en México, en primer lugar es el Servicio Exterior Mexicano de la Secretaría de Relaciones Exteriores. Dicho estudio analiza veinte servicios de carrera a nivel federal, con base en su propia metodología la ASF considera los factores de Cobertura, Integralidad, Instrumentación y Coherencia, en donde: 60 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Tabla 5: Factores de los SPC en la administración pública federal en México Factor Cobertura Se refiere a: Universo de los servidores públicos adscritos al servicio de carrera. Integralidad Diseño de los procesos que lo componen y los elementos necesarios para su organización. Instrumentación Coherencia Es la operación de los procesos que lo integran. Es que el diseño de los procesos del servicio de carrera permita cumplir con los objetivos establecidos. Fuente: elaboración propia, con base en Evaluación número 230 "Servicios de Carrera en el Estado Federal”, Auditoria Superior de la Federación, Cámara de Diputados, México, 2014. De acuerdo con los resultados de dicho estudio en el tema de Cobertura, Instrumentación y Coherencia el Servicio Profesional del IFE obtuvo el 100 por ciento de la puntuación, al igual que el Servicio Exterior Mexicano. Sólo en Integralidad obtuvo 14 de los 15 puntos posibles debido a que de acuerdo con la metodología de la ASF no se cuenta con un instituto parecido al Instituto Matías Romero, que tiene el Servicio Exterior Mexicano. Por lo que, la diferencia entre un servicio con respecto a otro sólo fue de dos décimas. El Servicio Profesional Electoral es el cuerpo élite de servidores públicos responsables de organizar las elecciones, creado en 1992. El Servicio Electoral del IFE cuenta con 2,136 (14.25% del total de empleados) miembros del Servicio Profesional Electoral21 de un total de 14,995 servidores públicos que tiene el Instituto, adscritos y distribuidos a nivel nacional en Juntas Locales, Distritales y Oficinas Centrales.22 Datos proporcionados en la Resolución número CI399/2013 del “Comité de Información del IFE” para dar respuesta a la Solicitud de Información Pública UE/13/02165 de fecha 02 de septiembre de 2013 del Sistema INFOMEX. 22 Las Oficinas Centrales se refiere a cuatro Direcciones Ejecutivas que integran miembros del Servicio Electoral, las cuales son: Organización Electoral; Registro Federal de Electores; 21 61 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN A través de una exposición breve ubicaré al Servicio Profesional Electoral, para posteriormente, analizar a profundidad uno de sus competentes principales, su sistema de Promoción. Como ya se mencionó, el Instituto Federal Electoral (IFE) es un organismo público, autónomo y permanente encargado de organizar las elecciones federales del Presidente de la República, y de los Diputados y Senadores que integran el Congreso de la Unión. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 41 que en la conformación del IFE participen únicamente ciudadanos y representantes del Poder Legislativo de la Unión y de los Partidos Políticos Nacionales, por lo que le otorga independencia para su funcionamiento y toma de decisiones, así como personalidad jurídica y patrimonio propios. Irma Méndez de Hoyos, señala que: “la creación del IFE en 1990 significó establecer las condiciones para organizar elecciones libres, transparentes y justas, es decir, democráticas. Su transformación gradual de 1990 a 1996 permitió transitar de un órgano electoral presidido por el Poder Ejecutivo (lo que significaba el control de las elecciones) a uno independiente del gobierno. Ello no sólo creó paulatinamente las condiciones políticas que contribuyeron a la democratización del país, sino que permitió acercar a México a la tendencia mundial en la materia, marcada por el establecimiento de comisiones electorales independientes, permanentes y multipartidistas. La reforma de 2007 reafirmó la independencia del IFE y lo colocó ante el enorme reto de consolidarla y, a la vez, lograr avanzar en la Prerrogativas y Partidos Políticos; y Capacitación Electoral y Educación Cívica. Véase Anexo para la distribución nacional de los funcionarios electorales. 62 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN calidad de la competencia partidista, en un contexto marcado por el creciente poder de los partidos políticos y otros actores de la sociedad civil que reclaman mayores espacios de participación en las elecciones”. [Méndez de Hoyos, 2010: 393] El IFE tiene establecida como Misión contribuir al desarrollo de la vida democrática, garantizando el ejercicio de los derechos político-electorales de la sociedad a través de la promoción de la cultura democrática y la organización de comicios federales en un marco de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. En la página electrónica del IFE (www.ife.org.mx) se encuentran desplegados los objetivos estratégicos del instituto, entre las perspectivas establecidas se encuentran: valor público, sociedad, materia electoral e innovación y transformación institucional. En este sentido en el tema de perspectiva en materia electoral se establece incrementar la eficiencia de los procesos sustantivos del Servicio Profesional Electoral, como se muestra en la siguiente tabla: 63 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Tabla 6: objetivos estratégicos del IFE. Incrementar la calidad del Padrón Electoral Incrementar la cobertura, servicios y calidad de la atención ciudadana Materia Electoral Incrementar la eficiencia de los procesos sustantivos Actualizar y depurar el padrón electoral y la lista nominal de electores para mejorar los índices de vigencia, calidad y cobertura. Establecer un modelo de atención ciudadana orientado a satisfacer las demandas de la sociedad buscando la creación de valor público. Mejorar los procesos sustantivos en los aspectos de eficiencia, transparencia y satisfacción de los usuarios, así como en la sustanciación y con apego a los principios rectores institucionales. A manera enunciativa, y no limitativa, algunos de estos procesos son: Fiscalización de los recursos de los partidos políticos y agrupaciones políticas nacionales. Administración de los tiempos del Estado en radio y televisión. Régimen sancionador electoral. Registro Federal de Electores. Servicio Profesional Electoral Fuente: Elaboración propia con base en la información disponible en el página del Instituto Federal Electoral www.ife.org.mx consultada en noviembre de 2013. El Servicio Profesional de carrera, es parte primordial de la estructura, ya que es una de las seis Direcciones Ejecutivas más importantes que integran la Junta General Ejecutiva, la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral (DESPE), la cual tiene como Misión “profesionalizar, por mandato constitucional, a un conjunto de funcionarios electorales altamente calificados, apegados a los principios rectores del Instituto, particularmente a la objetividad y la imparcialidad, y capaces de organizar procesos electorales con eficacia operativa y técnica, transparencia y rendición de cuentas.” Tabla 7: Conformación de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral Consejero Presidente Secretario Ejecutivo (y de la Junta General Ejecutiva) Direcciones Ejecutivas Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos Dirección Ejecutiva de Organización Electoral Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica Dirección Ejecutiva de Administración Fuente: Elaboración propia con base en la información disponible en el página del Instituto Federal Electoral www.ife.org.mx consultada en noviembre de 2013. 64 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Del presupuesto que aprueba anualmente la Cámara de Diputados, el Consejo General del IFE autoriza el destino de sus partidas hacia las diferentes Direcciones Ejecutivas y Unidades Técnicas del IFE. En este sentido, se muestra a continuación, del presupuesto otorgado al Instituto Federal Electoral, así como el presupuesto autorizado para operar el Servicio Profesional Electoral en los ejercicios 2009, 2010, 2011 y 2012, en cual en los últimos cuatro años ha sido un poco más del 1% del presupuesto total de operación del Instituto, como se puede observar en la siguiente tabla: Tabla 8: Porcentaje del presupuesto anual base de operación aprobado a la DESPE respecto de la asignación total del Instituto en los ejercicios 2009, 2010, 2011 y 2012. Ejercicio Aprobado por el IFE Aprobado para la Porcentaje DESPE 2009 4, 210, 832, 406.00 44, 325, 095.00 1.05% 2010 3, 857, 212, 653.00 39, 709, 974.00 1.03% 2011 4, 231, 604, 997.00 41, 498, 731.00 0.98% 2012 4, 994, 008, 212.00 53, 716, 561.00 1.08% Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados en la Resolución número CI399/2013 del “Comité de Información del IFE” para dar respuesta a la Solicitud de Información Pública UE/13/02165 de fecha 02 de septiembre de 2013 del Sistema INFOMEX. Con 20 años de operación (cercana a la existencia del IFE como institución que cuenta con 23), a partir del año 2009 en el Servicio Profesional Electoral comenzaron los trabajos para la renovación de su arquitectura, que dieron lugar a un nuevo Estatuto del SPE publicado el 15 de enero de 2010 en el Diario Oficial de la Federación, con reformas denominadas de “tercera generación”. [Martínez Puón, 2012: 27] Dicha reforma consistió en recuperar lo que había venido operando adecuadamente en los últimos años en combinación con innovaciones normativas, tecnológicas y de desarrollo humano. En este sentido, a partir de la reforma de 2010 el SPE se encuentra estructurado en los siguientes procesos: planeación y evaluación, incorporación, formación y desarrollo profesional, evaluación del desempeño, incentivos y promociones y separación. [Martínez Puón, 2012: 29] 65 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Figura 3: Procesos que integran el Servicio Profesional Electoral, a partir de la reforma de su Estatuto en 2010. Fuente: elaboración propia con base en el Estatuto del Servicio Profesional Electoral, última reforma 15 de enero de 2010 en el Diario Oficial de la Federación. La siguiente tabla concentra y describe cada uno de los procesos actuales del Servicio Profesional Electoral, a partir de la reforma estatutaria en 2010. 66 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Tabla 9: Descripción de los procesos que integran el Servicio Profesional Electoral, a partir de la reforma de su Estatuto en 2010. Proceso INGRESO PROGRAMA DE FORMACIÓN. MODELO DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO. INCENTIVOS, CARRERA ADMINISTRATIVA Y PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO. PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN. El concurso público de Ingreso, es considerado la vía primordial para el ingreso al SPE, en el que participan personal del IFE y ciudadanos en general. Cambios relevantes: se transitó de tener un servicio con tendencia hacia lo endógeno a uno abierto. Se cambió de un esquema de concursos anuales masivos y de larga duración (un año) a convocatorias escalonadas con un promedio de duración de cuatro meses cada una. Se incorporaron innovaciones en cada una de las fases: modalidad de registro en línea y revisión curricular automatizada, y exámenes en línea tanto en conocimientos generales y técnico electorales elaborados por el Centro Nacional de Evaluación (CENEVAL), así como en la aplicación de una prueba psicométrica. Resultados: 329 vacantes en tres Convocatorias con la participación de más de 16,000 aspirantes; 6 solicitudes de revisión de examen en promedio por convocatoria sin que hayan alterado los resultados y una impugnación que resultó improcedente ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Se impulsó un nuevo Programa por Módulos, orientado a competencias y con un nuevo sistema de evaluación del aprovechamiento. Entre los cambios más significativos está el contar con un programa de carácter profesional mediante la actualización de contenidos, en el que se usan tecnologías de la información y comunicación a través de técnicas Bi-learning que combinan lo presencial con lo virtual, utilizando el Campus del IFE para cumplir tal propósito. Se desarrolló un nuevo modelo más objetivo en detrimento del anterior, que privilegiaba factores subjetivos. El nuevo modelo evalúa metas individuales pero también colectivas, en donde el 80% de la calificación se centra en factores objetivos y el 20% en cualitativos (competencias, por ejemplo). Entre las innovaciones más destacables, se busca alinear el desempeño individual al institucional, y se establecen diálogos de desarrollo entre evaluados y evaluadores con el propósito de crear una cultura de la evaluación hacia resultados y la mejora continua. Estos tres procesos en su conjunto constituyen para el SPE su sistema de consecuencias. Por un lado, con el buen desempeño se obtienen incentivos económicos adicionales al salario, y a raíz de la reforma también hay incentivos por distintos rubros. Se crea la carrera administrativa a través de un Nuevo Sistema de Rangos ligado al tabulador (promociones a nivel horizontal) para crear un balance con los Concursos Públicos Abiertos. Por otro lado, si se detectan conductas y comportamientos contrarios a la norma por parte de los miembros del SPE, existe el procedimiento disciplinario, que hoy día con la reforma estatutaria es instruido por la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral, y en su aplicación con sanciones graduales por la falta o delito puede llegar a la probable separación de aquéllos. Éste es un proceso nuevo derivado de la reforma, enfocado a tener una planeación adecuada, alineada a lo institucional y que evalúa periódicamente a través de indicadores a todo el sistema en su conjunto. Una herramienta fundamental para este proceso ha sido contar con un Catálogo de Cargos y Puestos actualizado y en el marco del uso intensivo de tecnologías de la información y comunicación de un GRP (Government Resource Planning), como plataforma tecnológica que nos está permitiendo automatizar todos los procesos. Esto es lo que denominamos Sistema Integral de Información del Servicio Profesional Electoral (SIISPE). Fuente: elaboración propia, el esquema ha sido construido a partir de información tomada de manera literal de Martínez Puón, Rafael. El Servicio Profesional Electoral en “Mejores Prácticas de Recursos Humanos en el Sector Público, Secretaría de la Función Pública, México, abril, 2012. En el caso del sistema de Promoción y Ascenso, este proceso consiste en otorgar a los servidores públicos un puesto superior o igual en la estructura orgánica del servicio, por medio de movimientos verticales y horizontales sustentados en el 67 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN mérito y la igualdad de oportunidades, como resultado de los concursos de oposición y la evaluación del desempeño del personal de carrera. Para el proceso de Promoción en rango, anualmente se autoriza un monto para ejercer, el cual se distribuye administrativamente para dos subprocesos: Incentivos y Promociones en Rango. Tanto el otorgamiento de incentivos como el de promociones en rango, depende de que los miembros del Servicio Profesional Electoral, cumplan los requisitos previstos en la normatividad secundaria (denominados Lineamientos). Con base en dicho Lineamientos, las Promociones se entregan a través de los Méritos de los miembros del Servicio Electoral, el cual va acorde con lo que se establece en la Carta Iberoamericana de la Función Pública23 la cual señala que para el otorgamiento de promociones en las estructuras del Servicio Profesional se deben considerar al menos los resultados de la Evaluación Anual del Desempeño, los resultados del subsistema de Formación y Capacitación, los méritos obtenidos por los servidores públicos del SPC y en su caso sanciones interpuestas a estos. Hasta antes de la reforma estatuaría de 2010, el Sistema de Promoción del Servicio Electoral funcionaba principalmente como un mecanismo de estímulos económicos, además de que el modelo de Evaluación del Desempeño era vertical y principalmente evaluaba actividades, con lo que el sistema de rango no funcionaba como tal. 23 Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003. Respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Resolución Nº 11 de la “Declaración de Santa Cruz de la Sierra”) Bolivia, 14-15 de noviembre de 2003. CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, NU (DESA) Naciones Unidas Departamento de Asuntos Económicos y Sociales. 68 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Es decir, la Promoción en la estructura de rangos del servicio electoral se le denominaba formalmente “sistema de ascensos”, para ser promocionado se exigía el cumplimiento de aspectos formativos como el Programa de Formación y demás actividades académicas, así como la participación en procesos electorales federales, resultados de evaluaciones, ausencia de notas desfavorables en su expediente y antigüedad [Informe de Gestión… 2009-2012:87]. Según el propio informe de Gestión del Servicio Profesional Electoral, señala que “el modelo constituía sólo un esquema de estímulos económicos (pagos en una sola exhibición) con lo cual no sé promovía el desarrollo de carrera en el Instituto”. De igual forma, la falta de un marco regulatorio claro permitía la posibilidad de que un miembro del Servicio Profesional Electoral “sancionado por alguna falta a su desempeño pudiera obtener la promoción”. [Informe de Gestión… 2009-2012:86]. Además existía una falta de reconocimiento y diferenciación institucional entre los servidores profesionales con rangos diferentes. Una vez identificados los problemas, la DESPE estableció a partir de la reforma del Estatuto en 2010, un nuevo modelo en el que se renueva la figura de Promoción en Rango, al ser considerada en el movimiento horizontal a través del cual un miembro del Servicio Profesional Electoral con nombramiento de Titularidad24 en el cargo, accede a un nivel más alto, con base en los Lineamientos que para tal efecto son aprobados por el Consejo General del Instituto. El artículo 204 del mencionado Estatuto de 2010, señala que al otorgarse la titularidad se asignará el primer rango al miembro del Servicio; a partir de ese momento podrá iniciar su promoción. 24 Artículo 203. La titularidad la obtienen por única vez los miembros del Servicio que cumplan con los requisitos establecidos en el presente Estatuto, mediante el procedimiento aprobado por la Junta, y previo conocimiento de la Comisión del Servicio a propuesta de la DESPE. Con la obtención de la titularidad, el personal de carrera adquiere la permanencia, la cual estará sujeta a los términos del Código y de este Estatuto, así como la posibilidad de obtener promociones en rango. Artículo 204. Al otorgarse la titularidad se asignará el primer rango al miembro del Servicio; a partir de ese momento podrá iniciar su promoción. 69 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Es importante señalar que dichos Lineamientos adecúan los requisitos para obtener Promociones con base en lo resultados en el Nuevo Modelo de Evaluación del Desempeño del Servicio Electoral, por un lado los resultados del Programa de Formación y por otro de la Actualización Permanente, ésta última funciona por separado para la profesionalización; los Méritos obtenidos, y en su caso las sanciones aplicadas a cada miembro del Servicio Profesional Electoral. [Informe de Gestión… 2009-2012:87]. Una disposición que se incluyó como candado es que para evitar que un miembro del Servicio Profesional Electoral sancionado recibiera alguna promoción, se determinó que aquél que haya sido sancionado con diez días o más, no podrá acceder a las Promociones en Rango. Con la aprobación en 2010 por parte del Consejo General del IFE, de los Lineamientos para integrar los rangos correspondientes a los cuerpos de la función directiva y técnica y las promociones en rango, se impulsó la transformación del sistema de Promoción en Rango de estímulos únicos a un verdadero esquema de desarrollo de carrera horizontal para los miembros del Servicio Profesional Electoral. [Informe de Gestión… 2009-2012:87]. La Promoción, se compone por tres subprocesos: entrega anual de Incentivos, Otorgamiento Anual de Promociones en Rango y Otorgamiento de la Titularidad en el Servicio. A continuación, se realiza un comparativo sobre los dos modelos de Promociones en Rango del Servicio Electoral, antes y después de la reforma en 2010 del Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral. 70 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Tabla 10: Modelos de Promociones en Rango en el Servicio Profesional Electoral. Año Criterio/requisitos El estímulo económico es en una sola exhibición. Se compite en una misma bolsa Modelo 1999 Se podía acceder a las promociones aún sancionado. Contenía 9 rangos (I al IX) Se consideraban como una extensión de los incentivos. No se le otorga la promoción en rango al miembro titular del Servicio que haya sido sancionado con suspensión de diez o más días, durante el ejercicio valorado. Las promociones en rango serán independientes del ascenso del personal de carrera al obtener un cargo o puesto superior en la estructura orgánica del Servicio mediante el concurso público de oposición. Las promociones en rango serán independientes de los incentivos. Modelo 2010 Méritos obtenidos por el personal de carrera como la antigüedad, la escolaridad, la experiencia en procesos electorales federales, la experiencia profesional y los incentivos recibidos. Se reestructuró y se compone de 4 niveles de Rangos en cada cuerpo Directivo o Técnico (inicial, “C”, “B”, “A”) El estímulo económico es de manera bimestral o permanente. El monto es un porcentaje fijo del sueldo. Hace referente a la nueva Evaluación anual del Desempeño. Exige ubicarse en el 25% de la evaluación del desempeño en las dos últimas evaluaciones. Para generar mayor equidad, se compite por cargo o puesto. Fuente: elaboración propia con base en el Acuerdo CG305/2010 Acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral por el que se aprueban los Lineamientos para integrar los rangos correspondientes a los Cuerpos de la Función Directiva y el de Técnicos, y establecer el procedimiento para otorgar promociones en rango a los miembros del Servicio Profesional Electoral. Es importante señalar que tanto el Estatuto como los Lineamientos establecen que el Servicio se integrará con personal calificado y se organizará en los siguientes Cuerpos: 71 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN I. Cuerpo de la Función Directiva, y II. Cuerpo de Técnicos. Los miembros del Servicio se integrarán en alguno de los dos Cuerpos de funcionarios electorales y ocuparán rangos propios, diferenciados de los cargos y puestos de la estructura orgánica del Instituto. El Cuerpo de la Función Directiva y el Cuerpo de Técnicos se estructuran en rangos por orden ascendente y se integran de la siguiente forma: Tabla 11: Estructura de cuerpos en el Servicio Profesional Electoral. Estructura de rangos para el Cuerpo Estructura de rangos para el Cuerpo de la Función Directiva de Técnicos I. Directivo Electoral Rango Inicial; II. Directivo Electoral Rango “C”; III. Directivo Electoral Rango “B”, y IV. Directivo Electoral Rango “A”. I. Técnico Electoral Rango Inicial; II. Técnico Electoral Rango “C”; III. Técnico Electoral Rango “B”, y IV. Técnico Electoral Rango “A”. Fuente: elaboración propia con base en el Estatuto del Servicio Profesional Electoral, última reforma 15 de enero de 2010 en el Diario Oficial de la Federación. 2.2 Desempeño Profesional antes y después de la Reforma estatutaria de 2010. Con el nuevo modelo de Promociones en Rango que derivó del Estatuto del 2010, y como se muestra a continuación, el procedimiento concluyó en el año 2012 con el otorgamiento de 70 promociones en rango, a aquellos miembros del Servicio Profesional Electoral que cumplieron con los requisitos. Tabla 12: Número de Promocione en Rango, entregados a miembros del Servicio Electoral entre 2009 y 2011 Año 2009 2010 2012 Órganos Desconcentrados 93 124 70 Oficinas Centrales 2011* 33 6 5 --- 3 99 129 70 36 Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados en la Resolución número CI399/2013 del “Comité de Información del IFE” para dar respuesta a la Solicitud de Información Pública UE/13/02165 de fecha 02 de septiembre de 2013 del Sistema INFOMEX. 72 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN *Promocione en rango pendientes, entregadas en 2011 y que derivan del Estatuto del Servicio Profesional Electoral de 1999. Es importante señalar, que la fecha de aprobación del Acuerdo fue en noviembre de 2012, y a los servidores públicos electorales que obtuvieron la promoción solamente se les pagó un bimestre del estímulo económico al que se hicieron acreedores y no todo el año completo. Ello originó el remanente de recursos por un monto de $4’658,876.99, lo cual fue del conocimiento de la Dirección Ejecutiva de Administración a través del oficio DESPE/1820/2012 de fecha 3 de diciembre de 2012, como una generación de economías y que se muestra en la siguiente tabla.25 Tabla 13: Presupuesto destinado a incentivos y promociones en rango 2009 -2012 en el Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral. Año en que se Autorizado Incentivos Promociones Remanente otorgaron 200926 21’559,770.76 8’623,908.30 12’935,862.46 201027 22’195,861.00 9’060,350.46 13’135,510.54 201128 22’817,669.00 10’893,000.00 10,893,000.00 – 42,212.89 que la DEA proveyó. – 989,695.98 que la DEA proveyó. – 46,709.58 que la DEA proveyó 201229 23’958,552.00 14’375,131.20 4’150,644.72 4’658,876.99 Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados en la Resolución número CI399/2013 del “Comité de Información del IFE” para dar respuesta a la Solicitud de Información Pública UE/13/02165 de fecha 02 de septiembre de 2013 del Sistema INFOMEX. Resolución número CI399/2013 del “Comité de Información del IFE” para dar respuesta a la Solicitud de Información Pública UE/13/02165 de fecha 02 de septiembre de 2013 del Sistema INFOMEX 26 2009.- Informe que presenta la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral sobre las actividades realizadas para el otorgamiento de Promociones en la Estructura de rangos, a los miembros del Servicio Profesional Electoral, correspondientes al ejercicio 2008. Sesión Ordinaria, 14 de diciembre de 2009, punto 7 del Orden del Día, pág. 9 27 2010.- Acuerdo de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral JGE116/2010 por el que se aprueba la Lista de miembros del Servicio Profesional Electoral, candidatos a recibir incentivo por su desempeño sobresaliente durante el Ejercicio 2009. Sesión Extraordinaria, 28 de octubre de 2010, punto 5.4 del Orden del Día, pág. 8. 28 2011.- Informe que presenta la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral sobre las actividades realizadas para la entrega de incentivos a los miembros del Servicio Profesional Electoral, correspondientes al ejercicio 2010. Sesión Ordinaria, 20 de octubre de 2011, punto 6 del Orden del Día, pág. 25. 29 2012.- Informe que presenta la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral sobre el otorgamiento de Promociones en Rango, que corresponden al ejercicio 2011 y derivan del Estatuto 1999. Sesión Ordinaria, 26 de noviembre de 2012, punto 8 del Orden del Día, pág. 14. 25 73 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN 2.3 Transformación de la Evaluación Anual del Desempeño del IFE. Como se ha mencionado los servicios civiles de carrera, son sistemas en los que debe existir una concatenación casi perfecta entre sus componentes (ingreso, formación, evaluación, promociones, incentivos y sanciones) en este sentido, el modelo de Servicio Profesional Electoral del IFE a partir de la reforma de 2010, realizó un trabajo importante para anclar a dos de sus principales procesos la Promoción en Rango con el nuevo modelo de Evaluación del Desempeño. La evaluación del Desempeño del Servicio Profesional Electoral establece lo métodos para valorar anualmente el cumplimiento cualitativo y cuantitativo, de manera individual y colectiva de las funciones y objetivos asignados a los miembros del Servicio Profesional Electoral. El nuevo modelo, a partir de la reforma de 2010, evalúa no solo metas individuales, sino también colectivas, con una ponderación en la que el 80% de la calificación abarca factores objetivos y el 20% restante cualitativos (competencias alineadas al perfil de puesto). Esta parte cualitativa del desempeño se valora a través de un esquema de 360°, en donde interviene distintos evaluadores para valorar el desempeño de un miembros del Servicio Electoral. [Informe de Gestión… 2009-2012:79]. Según el Informe de Gestión del Servicio Profesional Electoral 2009-2012, de 1991 a 2008 se establecieron 6 diferentes modelos de evaluación del desempeño en los que las características comunes fueron: 74 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Tabla 14: Características comunes de los modelos de evaluación del desempeño del Servicio Profesional Electoral de 1991 a 2008. Evaluación Desempeño Características Grado de complejidad, principalmente existía un número excesivo de indicadores a evaluar con poco peso de ponderación. Seis modelos de Evaluación del Desempeño De 1991 a 2008 Las escales de evaluación se utilizaban erróneamente. Inequidad en el número de indicadores por cada cargo/puesto. La evaluación era motivada por el incentivo económico. Los evaluadores calificaban sobre elementos subjetivos para no afectar el clima laboral y evitar interposición de inconformidades. Las competencias no cumplían con elementos metodológicos y estaban orientadas a actividades y no resultados. Fuente: elaboración propia con base en el Informe de Gestión Servicio Profesional Electoral 2009-2012, Instituto Federal Electoral, México 2013. Derivado de la reforma del Estatuto del Servicio Profesional Electoral, se estableció un nuevo modelo de evaluación del desempeño con flexibilidad y mayor objetividad en el que se evalúan factores como la eficacia, eficiencia, principios de actuación, desarrollo laboral, entre otros. Se evalúan Metas individuales y colectivas. El modelo de evaluación que se estableció tanto en el Estatuto como los Lineamientos, ha tenido ajustes entre 2010 y 2012, con el objetivo de hacerlo más objetivo y fortalecer la evaluación. Las siguientes tablas, muestran los principales cambios y ajuste a partir de la reforma estatutaria. 75 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Tabla 15: Factores e indicadores de la Evaluación del Desempeño del SPE, comparativo 20112012 Factor indicadores Ponderación Ponderación 2011 2012 Logro Individual Logro del Equipo Cumplimiento de actividades Competencias clave Eficacia y eficiencia de Metas individuales. Eficacia y eficiencia de Metas colectivas. Actividades del calendario anual de actividades Aplicación de los principios rectores del IFE. Conocimiento del IFE. Visión vinculada a la estrategia institucional. Desarrollo Personal y del Equipo de Trabajo. Calificación total 35% 50% 15% 20% 30% 0% 20% 30% 100% 100% Fuente: elaboración propia con base en el Informe de la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral sobre los resultados de la Evaluación del Desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral correspondiente al ejercicio 2012, Instituto Federal Electoral, sesión ordinaria de la Comisión del Servicio Profesional Electoral, 22 de julio de 2013. Tabla 16: Factores e indicadores de la Evaluación del Desempeño para Vocales Ejecutivos del SPE, comparativo 2011-2012 Factor Ponderación Ponderación 2011 2012 Logro Individual 35% 50% Logro del Equipo 15% 20% Cumplimiento de actividades 30% 0% Competencias clave 20% 25% Competencias para Presidente del Consejo Local o Distrital NA 5% Calificación total 100% 100% Fuente: elaboración propia con base en el Informe de la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral sobre los resultados de la Evaluación del Desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral correspondiente al ejercicio 2012, Instituto Federal Electoral, sesión ordinaria de la Comisión del Servicio Profesional Electoral, 22 de julio de 2013. La evaluación del desempeño impacta en la permanencia de los servidores públicos electorales dentro del Servicio Profesional, en los subprocesos de incentivos, titularidad, Promoción en Rango, cambios de adscripción, entre otros. Igualmente fortalece el vínculo en el sistema de carrera y el desarrollo profesional. [Informe de Gestión… 2009-2012:73]. 76 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Con el nuevo modelo de evaluación de 360° se consolida el vínculo con el área de Promoción a través de las Evaluaciones, identificado el alto potencial de los miembros del Servicio Profesional Electoral. Dicha evaluación coadyuva a alinear el desempeño a la planeación institucional, fomentando la mejora continua y una cultura de evaluación. [Informe de Gestión… 2009-2012:73]. Con el modelo propuesto se buscaba aprovechar la información derivada de la evaluación y retroalimentar a los otros procesos del Servicio Profesional Electoral. En este sentido se reforzó el vínculo con el proceso de Promoción, en el que se acentuaba no sólo la calificación de la evaluación, sino también la identificación, el fortalecimiento y el incentivo del potencial. Además, con la reducción de la subjetividad al evaluar contra la evidencia de los resultados obtenidos, se ha disminuido las inconformidades de evaluación del desempeño. [Informe de Gestión… 2009-2012:77]. Tabla 17: Características el nuevo modelo de evaluación del desempeño del SPE a partir de 2011 Nueva Características Evaluación Desempeño a partir del 2011 Evaluación del desempeño orientado a Resultados y Metas. Alineación de metas a los objetivos estratégicos del IFE. La parte cualitativa se mide a través de un esquema de 360°. Utilización de instrumentos objetivos Acuerdos y Bitácoras de Desempeño. Incorporación de metas colectivas para promover el trabajo en equipo. Construcción de un modelo de Competencias. Mayor involucramiento de autoridades, áreas normativas y miembros del Servicio Profesional en la construcción de indicadores. Fuente: elaboración propia con base en el Informe de Gestión Servicio Profesional Electoral 2009-2012, Instituto Federal Electoral, México 2013. 77 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Figura 4: Modelo de evaluación del desempeño 360° Superior jerárquico 360° Persona Evaluada Subordinado Fuente: elaboración propia. 2.4 Efecto del Sistema de Promoción en el desempeño del IFE después de la reforma estatutaria de 2010. La evaluación del desempeño del Servicio Profesional Electoral ha registrado en los últimos años, principalmente en los Procesos Electorales Federales, promedios superiores a 9.00 en una escala de 0 a 100. Es importante señalar que a partir de la entrada en vigor del nuevo Estatuto del Servicio Electoral en 2010 que también se inicia con la nueva Promoción en Rango (carrera administrativa, basada en el Mérito) el repunte en el desempeño es notable, ya que se alcanzó un promedio de 9.719, tal como se muestra en la siguiente gráfica: 78 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Gráfica 2: Promedio de Evaluación del Desempeño del Servicio Profesional Electoral, por año/proceso electoral federal. año/proceso electoral federal 2000 2003 2006 2009 2010 2011 2012 promedio de Evaluación del Desempeño 8.616 9.16 9.468 9.315 9.719 9.698 9.503 Fuente: elaboración propia con base en el Informe de la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral sobre los resultados de la Evaluación del Desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral correspondiente al ejercicio 2012, Instituto Federal Electoral, sesión ordinaria de la Comisión del Servicio Profesional Electoral, 22 de julio de 2013. De esta misma gráfica se desprende que el promedio de la Evaluación del Desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral del ejercicio 2010 tuvo un incremento en 0.404 puntos respecto del año 2009. Ahora bien, haciendo un corte de periodos, el Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral (nuevo INE), muestra que antes de la reforma estatutaria de 2010 (reforma de tercera generación) el promedio de la Evaluación Anual del Desempeño de sus cuadros profesionales fue de 9.086, en una escala de 0 a 100, en contraste con el promedio de la Evaluación del Desempeño después de 2010, la cual ha tenido un promedio de 9.637, es decir un incremento de 0.551 puntos, como se muestra en la siguiente gráfica: 79 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Gráfica 3: Promedio de la Evaluación anual del Desempeño antes y después del reforma de tercera generación al Estatuto del IFE de 2010. Fuente: elaboración propia con base en el Informe de la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral sobre los resultados de la Evaluación del Desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral correspondiente al ejercicio 2012, Instituto Federal Electoral, sesión ordinaria de la Comisión del Servicio Profesional Electoral, 22 de julio de 2013. Ahora bien, en la siguiente tabla y gráfica se puede observar que el promedio de la Evaluación del Desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral ha ido incrementando considerablemente desde su creación en el año 1993, en 0.851 puntos, en contraste con los promedios de los años 2000 y 2010, con 9.353 y 9.637 respectivamente, los cuales han sido las principales etapas de reformas estatutarias. Año de reforma Estatuto 19931999 20002009 2010 a la fecha Promedio de Evaluación anual del Desempeño 8.786 9.353 9.637 Fuente: elaboración propia con base en el Informe de la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral sobre los resultados de la Evaluación del Desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral correspondiente al ejercicio 2012, Instituto Federal Electoral, sesión ordinaria de la Comisión del Servicio Profesional Electoral, 22 de julio de 2013. 80 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Gráfica 4: Promedio de la Evaluación del Desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral, en el periodo 1993-2010. 9.637 9.353 8.786 Promedio de E_Desemp 1993 2000-2001 2010 8.786 9.353 9.637 Fuente: elaboración propia con base en el Informe de la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral sobre los resultados de la Evaluación del Desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral correspondiente al ejercicio 2012, Instituto Federal Electoral, sesión ordinaria de la Comisión del Servicio Profesional Electoral, 22 de julio de 2013. Por otro lado, a nivel entidad federativa, los estados que en los últimos cuatro años han tenido en promedio un nivel de desempeño bajo en comparación con el resto han sido Coahuila, Nayarit y Baja California Sur con 9.304, 9.317 y 9.378 respectivamente. Los estados con mayor promedio de desempeño son Aguascalientes con 9.735, Nuevo León 9.724 y Chihuahua con 9.714, como se puede observar en la siguiente tabla. 81 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Tabla 18: Promedio de calificaciones de la evaluación anual del desempeño, obtenidas por los miembros del Servicio Profesional Electoral años 2009, 2010, 2011 y 2012. 2009 2010 2011 2012 Promedio de Evaluación del Desempeño menor a mayor Coahuila 9.095 9.435 9.414 9.271 9.304 Nayarit 8.991 9.6 9.305 9.372 9.317 Baja California Sur 8.95 9.765 9.425 9.373 9.378 Michoacán 9.069 9.583 9.671 9.397 9.430 Querétaro 9.366 9.597 9.625 9.17 9.440 Morelos 9.231 9.666 9.642 9.316 9.464 Tamaulipas 9.321 9.424 9.773 9.369 9.472 Tabasco 9.158 9.816 9.757 9.217 9.487 Hidalgo 9.276 9.703 9.539 9.546 9.516 Campeche 9.249 9.677 9.727 9.431 9.521 Jalisco 9.222 9.696 9.494 9.701 9.528 Oaxaca 9.482 9.678 9.612 9.37 9.536 Distrito Federal 9.145 9.75 9.846 9.436 9.544 Sinaloa 9.692 9.54 9.418 9.533 9.546 San Luis Potosí 9.153 9.766 9.733 9.577 9.557 Chiapas 9.348 9.663 9.692 9.558 9.565 Guerrero 9.422 9.724 9.744 9.389 9.570 Colima 9.443 9.655 9.765 9.453 9.579 Zacatecas 9.381 9.659 9.787 9.509 9.584 Yucatán 9.195 9.714 9.79 9.645 9.586 Veracruz 9.402 9.814 9.825 9.345 9.597 Sonora 9.555 9.82 9.762 9.286 9.606 Durango 9.15 9.825 9.833 9.625 9.608 Oficinas centrales 9.272 9.745 9.755 9.671 9.611 Puebla 9.235 9.743 9.855 9.661 9.624 Guanajuato 9.648 9.821 9.424 9.622 9.629 Quintana Roo 9.257 9.808 9.794 9.659 9.630 Tlaxcala 9.275 9.751 9.804 9.688 9.630 Baja California 9.245 9.786 9.839 9.725 9.649 México 9.557 9.852 9.721 9.651 9.695 Chihuahua 9.566 9.839 9.819 9.633 9.714 Nuevo León 9.474 9.807 9.914 9.7 9.724 Aguascalientes 9.569 9.745 9.917 9.71 9.735 9.315 9.711 9.698 9.503 Entidad Promedio Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados en la Resolución número CI399/2013 del “Comité de Información del IFE” para dar respuesta a la Solicitud de Información Pública UE/13/02165 de fecha 02 de septiembre de 2013 del Sistema INFOMEX 82 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Ahora bien, con la entrada en vigor del nuevo Estatuto de 2010, se advierte que con el nuevo sistema de Promociones en Rango, además de estar basado en criterios objetivos (Mérito) para ser acreedor a un rango en la estructura del Servicio Electoral, existe una mayor proporcionalidad y equidad en el acceso a éste. En este sentido, como se puede observar que con la entrega de las últimas promociones en rango en el año 2012 (70 miembros del SPE) existe cierta correlación con los resultados del desempeño obtenidas por éstas. Es decir, por primera vez un miembro del Servicio Profesional Electoral adscrito en el estado de Baja California Sur obtuvo una Promoción en Rango, asimismo, el estado de Durango que tiene un promedio de evaluación de desempeño de 9.608, por encima de la media, obtiene tres promociones en rango, en su caso Michoacán con promedio de 9.430 obtiene también por primera vez una promoción en rango, cuando menos en los últimos tres años. En su caso el estado de San Luis Potosí, con 9.557 de promedio de evaluación del desempeño dos funcionarios electorales obtuvieron promoción en rango en 2012. Lo anterior, se puede observar en la siguiente tabla: Tabla 19: Promociones en Rango otorgadas durante los ejercicios 2009 a 2012 por entidad federativa y oficinas centrales del Servicio Profesional Electoral. Entidad Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Chiapas Chihuahua Coahuila Colima Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Promoción 2009 Promoción 2010 Promoción 2011* Promoción 2012 1 2 --- 2 --- 1 1 --- 4 5 1 5 3 8 1 1 3 7 7 --15 10 --- 1 16 3 1 7 --7 3 83 Total 8 8 1 0 7 21 0 2 40 3 22 3 0 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Jalisco México (Estado) Michoacán Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas Oficinas Centrales 3 32 --2 1 4 4 2 4 39 --2 1 14 3 1 1 --4 2 2 1 --4 6 2 2 1 5 2 6 1 8 1 2 5 Total 99 129 4 --- 2 1 1 4 3 2 1 --1 1 2 4 2 2 2 4 2 4 2 4 1 3 36 70 7 77 1 4 2 23 7 10 4 5 2 9 11 10 0 5 17 6 5 14 334 Fuente: elaboración propia con base en los datos proporcionados en la Resolución número CI399/2013 del “Comité de Información del IFE” para dar respuesta a la Solicitud de Información Pública UE/13/02165 de fecha 02 de septiembre de 2013 del Sistema INFOMEX. *Promocione en rango pendientes, entregadas en 2011 y que derivan del Estatuto del Servicio Profesional Electoral de 1999. Como se puede observar, históricamente el Estado de México tenía una tendencia constante y a la alza al obtener al menos en los últimos tres años el mayor número de promociones en rango; sin embargo, a partir de 2012 la tendencia cambio, a pesar de presentar una evaluación alta con 9.695, lo que se traduce que con el nuevo modelo de promociones en rango valorado estrictamente por el Mérito, existe mayor proporcionalidad y equidad entre los miembros del Servicio Electoral. Es importante recordar que con el sistema de promociones en rango antes de la reforma estatutaria de 2010, se consideraba solamente como una extensión de los Incentivos (pago en una sola ocasión) en contraste con el nuevo sistema que valora otros méritos y se ve un beneficio a largo plazo. En este sentido, y conforme al Informe de la OCDE de 2011, en algunos modelos de Servicio de Carrera, se diseñan sistemas de ascensos horizontales en la estructura de Rangos de cada uno de los cuerpos que integran su estructura, con el objeto de 84 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN auspiciar mejores condiciones y mayor estabilidad laboral; por lo que, aun cuando un servidor público se mantenga en el mismo puesto, cambiar de Rango significa un estímulo y un reconocimiento para los integrantes de la organización. Un adecuado sistema de incentivos resulta crucial, pues el ascenso horizontal en los diversos rangos resultaría inútil si no se asociara claramente e una mejoría tangible en las prestaciones recibidas por un trabajo sobresaliente. [OCDE, 2011:19] 85 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Capítulo 3 EL SERVICIO PROFESIONAL EN DERECHOS HUMANOS (SPDH) DE LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL. 3.1 ¿Por qué implementar el Sistema de Promociones en Rango en la CDHDF? La importancia del SPDH de la CDHDF. El propósito de este capítulo es exponer algunos de los factores que pudieran impulsar la necesidad de una reforma normativa o propuesta de reingeniería de los procesos que integran el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), es decir hacer una descripción de los principales problemas o deficiencias que presenta este modelo de servicio civil de carrera y anticipar hacia a dónde se vislumbran los cambios de una reforma integral de “tercera generación” vía un nuevo Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Para entender y analizar a la CDHDF, organismo público de derechos humanos, es importante advertir que uno de los factores que debe considerarse para explicar su desempeño es a partir de factores exógenos, teniendo un impacto directo en su estructura institucional. El papel democrático y democratizador de los organismos públicos de derechos humanos significa una gran responsabilidad, sobre todo en los tiempos actuales de reformas estructurales e institucionales, procesos políticos nacionales e internacionales. En este sentido la CDHDF encaminó gran parte de sus esfuerzos hacia su fortalecimiento interno, su modernización y consolidación institucional, a través de la implementación de la profesionalización, la transparencia, la evaluación y rendición de cuentas. El Servicio Profesional en Derechos Humanos, contribuyó a 86 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN consolidar a la Comisión como la institución defensora de los derechos humanos al servicio de las y los habitantes de la ciudad de México. [Informe Anual CDHDF, 2006] La puesta en marcha del Servicio Civil de Carrera como un instrumento fundamental para el fortalecimiento de la CDHDF, se sustenta en factores exógenos, como: El primero, acompañado por una extensa red de organizaciones sociales, fue el de impulsar el trabajo de protección y promoción de los derechos fundamentales de la población del Distrito Federal a partir de una visión integral que reconociera que los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes e interrelacionados, promoviendo tanto los derechos civiles y políticos como los económicos, sociales, culturales y ambientales, a partir de la incorporación de estándares internacionales en esta materia. La profesionalización del trabajo de la CDHDF, a partir de esta visión, es uno de los pilares fundamentales y vías efectivas para contribuir a mejorar la calidad de sus servicios y responder de mejor manera su mandato constitucional. [Informe Anual CDHDF, 2006] El segundo fue fortalecer a la institución con las mejores prácticas administrativas, con objeto de que las y los servidores públicos que colaboran en la CDHDF pudieran cumplir los propósitos del organismo en las mejores condiciones, proporcionando un servicio de calidad a la población de la ciudad de México e incorporando el concepto de rendición de cuentas como parte de una cultura propia del servicio público, mediante la implementación de un Servicio Civil de Carrera. [Informe Anual CDHDF, 2006] Con la gestión de Emilio Álvarez Icaza Longoria (EAIL), segundo presidente de la CDHDF, designado en 2001 y ratificado en 2005 por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la CDHDF se consolidó institucionalmente. Álvarez Icaza, planteó 87 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN cambios estratégicos en la estructura y organización de la Comisión. En este sentido, y considerando aspectos administrativos, se impulsó un modelo innovador del Servicio Público, basado en la Nueva Gestión Pública (NGP) sobre esta base se determinaron y reorganizaron las actividades y áreas de la CDHDF, para garantizar el manejo eficiente de los recursos públicos, así como la rendición de cuentas. “Estamos convencidos de que en una democracia se hace indispensable profesionalizar el servicio público y evitar que los fines de las instituciones estén supeditados a intereses políticos o que se desplacen hacia los fines de las personas que ocupan los cargos. En este sentido, el servicio civil se ha convertido en una herramienta indispensable para conseguir los verdaderos propósitos de las instituciones, ayudándolas a ser más eficientes y eficaces y contribuyendo a elevar la calidad de los servicios que recibe la ciudadanía (EAIL)”.30 Según la información disponible en la página de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal www.cdhdf.org.mx (consultada en diciembre de 2013) la CDHDF se fundó el 30 de septiembre de 1993. Es un Organismo Público autónomo de defensa de los derechos humanos, tiene su fundamento en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política y, que consagró la institución del denominado Defensor del Pueblo. El Defensor del Pueblo surgió en Suecia a principios del Siglo XIX. Se trata de un mediador —de gran prestigio y gran calidad moral— entre la autoridad y los gobernados, que busca fórmulas conciliatorias de resolución de conflictos entre unas y otros. El Defensor del Pueblo es absolutamente autónomo no sólo respecto de las autoridades gubernamentales sino también de partidos, empresas, grupos de presión y asociaciones religiosas. La autonomía es una característica esencial del defensor público de los derechos humanos. Fuente: el esquema ha sido construido a partir de información tomada de manera literal de la página electrónica de la CDHDF www.cdhdf.org.mx consultada en diciembre de 2013. 30 Exposición de motivos corresponde a la aprobación del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos realizada por el Consejo de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en Sesión Extraordinaria 11/2004, de fecha 12 de octubre de 2004, y asentada en el Acta 11/2004, Acuerdo 25/2004. 88 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN La CDHDF es la encargada de conocer sobre quejas y denuncias por presuntas violaciones a los derechos humanos cometidas por cualquier autoridad o persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en la administración pública del Distrito Federal o en los órganos de procuración y de impartición de justicia que ejerzan jurisdicción local en el Distrito Federal. La o el Presidente de la CDHDF — también llamado Defensor del Pueblo— es designado(a) por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF) y su actuación al frente de la Comisión es autónoma, es decir, no está supeditado a autoridad o servidor público alguno. El funcionamiento de la CDHDF está regido por su propia Ley y su Reglamento Interno. Figura 5: Marco Normativo de la CDHDF. Fuente: elaboración propia Son atribuciones de la CDHDF:31 Recibir quejas de presuntas violaciones a derechos humanos. Conocer e investigar, a petición de parte o de oficio, presuntas violaciones de derechos humanos en los siguientes casos: 31 Artículo 17 de la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. 89 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN a) Por actos u omisiones de índole administrativo de los servidores públicos o de las autoridades de carácter local del Distrito Federal, a que se refiere el artículo 3ro. de su Ley. [CDHDF, 2013] b) Cuando los particulares o algún agente social cometa ilícitos con la tolerancia o anuencia de algún servidor público o autoridad local del Distrito Federal, o bien cuando estos últimos se nieguen infundadamente a ejercer las atribuciones que legalmente les correspondan en relación a dichos ilícitos, particularmente tratándose de conductas que afecten la integridad física de las personas. [CDHDF, 2013] 1. Formular propuestas conciliatorias entre el quejoso y las autoridades o servidores públicos presuntos responsables, para la inmediata solución del conflicto planteado cuando la naturaleza del caso lo permita. 2. Formular RECOMENDACIONES32 públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades respectivas. 3. Impulsar la observancia de los derechos humanos en el Distrito Federal. 32 La recomendación es una resolución que emite la CDHDF cuando se acreditaron fehacientemente violaciones a los derechos humanos del directamente agraviado o agraviados. En ese sentido, en la emisión de una Recomendación, está el trabajo realizado por los Visitadores, con las evidencias claras y contundentes, para acreditar que la autoridad o el servidor público denunciado, violentaron en perjuicio del agraviado, sus derechos humanos. Al respecto la Ley de la CDHDF establece: “Concluida la investigación, el Visitador formulará un proyecto de Recomendación o de Acuerdo de No Responsabilidad, en los cuales se incluirá el análisis de los hechos, los argumentos y pruebas, así como los elementos de convicción y las diligencias practicadas. En el proyecto de Recomendación se señalarán las medidas que procedan para la efectiva restitución en sus derechos a los afectados, y si procede, para la reparación de los daños y perjuicios que se hubieren ocasionado. El objetivo de las recomendaciones de ninguna manera es exhibir públicamente al servidor público de una manera despectiva, por el contrario es resolver algún conflicto que por su gravedad no fue posible hacerlo con alguna de las alternativas que la propia ley establece como son la conciliación o el allanamiento de la autoridad. La Reforma Constitucional en materia de derechos humanos, recientemente aprobada, puntualiza respecto a las Recomendaciones en el artículo 102 apartado “B” lo siguiente: “...El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las Entidades Federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán Organismos de Protección de los Derechos Humanos que ampara el Orden Jurídico Mexicano, los que conocerán de quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público, con excepción de los del poder judicial de la federación, que violen estos derechos. Los Organismos a que se refiere el párrafo anterior, formularán recomendaciones públicas, no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectiva; todo servidor público está obligado a responder las recomendaciones que les presenten estos organismos. Cuando las recomendaciones emitidas no sean aceptadas o cumplidas por las autoridades o servidores públicos, estos deberán fundar, motivar y hacer pública su negativa; además, la Cámara de Senadores o en sus recesos la Comisión Permanente podrán llamar, a solicitud de estos organismos, a las autoridades o servidores públicos responsables para que comparezcan antes dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa...” 90 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN 4. Proponer a las diversas autoridades del Distrito Federal, en el ámbito de su competencia, la formulación de proyectos de las modificaciones a las disposiciones legislativas y reglamentarias, así como de prácticas administrativas que a juicio de la CDHDF redunden en una mejor protección de los derechos humanos. 5. Promover el estudio, la enseñanza y la divulgación de los derechos humanos en su ámbito territorial. 6. Expedir su Reglamento Interno. 7. Elaborar e instrumentar programas preventivos en materia de derechos humanos. 8. Supervisar que las condiciones de las personas privadas de su libertad que se encuentren en los centros de detención, de internamiento y de readaptación social del Distrito Federal estén apegadas a derecho y se garantice la plena vigencia de sus derechos humanos, pudiendo solicitar el reconocimiento médicos de reos o detenidos cuando se presuman malos tratos o torturas, comunicando a las autoridades competentes los resultados de las revisiones practicadas. [CDHDF, 2013] Sin embargo, en los años recientes se observa una tendencia constante de incremento en las demandas de la población por dichos servicios, haciendo necesario tomar medidas que permitieran cubrir estos requerimientos33. Para dar un ejemplo de este incremento, el número de quejas recibidas por presuntas violaciones a los derechos humanos de los ciudadanos aumentó en un 47%, que de 5,877 en el año 2000 se incrementaron a 8,652 en 201334. En este sentido, se consideró la posibilidad de contar para el 2012 con Cinco Visitadurías Generales, y que permitieran seguir otorgando a la ciudadanía una atención acorde a sus necesidades en incluso hacer frente al crecimiento constante en la demanda por los servicios que la CDHDF ofrece. Como ya se mencionó, parte de los servicios que ofrece la CDHDF a la ciudadanía, son proporcionados por las Cinco Visitadurías Generales integradas por personal profesional y que actualmente cuenta en su estructura orgánica vigente, según lo aprobado en el Acuerdo 9/2012 del Consejo de la CDHDF el 24 enero 2012. 33 34 INFORME Anual de Actividades 2013, CDHDF INFORME Anual de Actividades 2011, CDHDF. 91 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Ahora bien, para poder operar la nueva estructura de la CDHDF, fue necesario solicitar un aumento en el presupuesto que aprueba anualmente la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, del cual la o el Presidente de la CDHDF en acuerdo con su CONSEJO autoriza el destino de sus partidas hacia las diferentes Áreas y Órganos de Apoyo de la Comisión. A continuación, se muestra el presupuesto otorgado a la CDHDF, en el periodo de los ejercicio 2009 al 2014, con un incremento del 20%, como se puede observar en la siguiente tabla: Tabla 20: Presupuesto asignado a la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal del 2009 al 2014. Presupuesto de egresos del Distrito Federal (las cifras son en millones de pesos) Ejercicio Fiscal Presupuesto asignado a la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal año 2009 $263,007,703.00 año 2010 $271,007,703.00 año 2011 $281,364,357.00 año 2012 $286,364,357.00 año 2013 $303,790,957.00 año 2014 $315,335,010.00 Fuente: Gaceta Oficial del Distrito Federal, Presupuesto de Egresos de los años 2009 a 2014, en http://www.aldf.gob.mx/presupuesto-egresos-107-8.html Gráfica 5: Presupuesto asignado a la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal de 2009 a 2014. Fuente: elaboración propia con base en Gaceta Oficial del Distrito Federal, Presupuesto de Egresos 92 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN de los años 2009 a 2014, en http://www.aldf.gob.mx/presupuesto-egresos-107-8.html Ahora bien, el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (SPDH) como ya se mencionó surgió en febrero del año 2005, con la finalidad de garantizar la profesionalización del personal de la institución que realiza las labores de Defensa, Promoción y Estudio de los Derechos Humanos a fin de asegurar una atención integral a la ciudadanía [http://cdhdf.org.mx/index.php/menuserviciop], dichas labores de esta subdivisión se describen a continuación: Tabla 21: Áreas de especialidad de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal que conforman el Servicio Profesional en Derechos Humanos (SPDH). Programa Se integra por los cargos y puestos del SPDH: Defensa Promoción Estudio Que realizan funciones cuyo objeto esencial sea la protección y defensa de los derechos humanos, en los términos establecidos por la Ley y el Reglamento de la CDHDF. Que realizan funciones cuyo objeto esencial sea la educación, la promoción y capacitación en derechos humanos, en los términos establecidos por la Ley y el Reglamento de la CDHDF. Que realizan funciones cuyo objetivo esencial sea la investigación y el estudio de los derechos humanos, en los términos establecidos por la Ley y el Reglamento de la CDHDF. Fuente: la tabla ha sido construida a partir de información tomada de manera literal de la página electrónica de la CDHDF www.cdhdf.org.mx consultada en diciembre de 2013. El Servicio Profesional en Derechos Humanos tiene como uno de sus objetivos fundamentales desarrollar una estrategia de alta formación en derechos humanos con reglas claras y transparentes que permitan a sus integrantes mejorar su desempeño institucional en concordancia con lo establecido por los más altos estándares internacionales en [http://cdhdf.org.mx/index.php/menuserviciop] 93 la materia. MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN 3.2 Procesos Generales del Servicio Profesional en Derechos Humanos. El Reglamento Interno de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, (últimas reformas, adiciones y derogaciones publicadas en la Gaceta oficial del Distrito Federal el día 28 de febrero de 2014) en su artículo 34 ter y 41 ter, establece que para el desarrollo de sus funciones la CDHDF contará con la Coordinación del Servicio Profesional en Derechos Humanos la cual tendrá las atribuciones siguientes: I. Implementar todo lo relativo al desarrollo del Servicio Profesional en Derechos Humanos, aplicando políticas que garanticen la equidad de género, la igualdad sustantiva entre las personas, la no discriminación y el respeto e integración de personas en situación de vulnerabilidad por discriminación; II. Dirigir, aprobar y supervisar la ejecución de la estrategia educativa general del Programa de Capacitación y Formación Profesional en Derechos Humanos; III. Proponer estrategias de articulación, dirección educativa y promoción activa de los derechos humanos, dirigidas prioritariamente a la capacitación y profesionalización del personal de la comisión; IV. Diseñar y actualizar los criterios y contenidos para la implementación del Servicio Profesional en Derechos Humanos; V. Proponer a la o el Presidente las modificaciones al Estatuto del Servicio, en función de las necesidades del Servicio, de las disponibilidades de presupuesto y del objeto de la Comisión, y VI. Las demás que le confiera el presente Reglamento, el Estatuto del Servicio, la o el Presidente y los ordenamientos internos aplicables. Ahora bien, el artículo 3° del Estatuto del Servicio Profesional, aprobado en la Gaceta Oficial del DF el 16 de noviembre de 2012, refiere que el Servicio es un sistema que permite el desarrollo y la formación del Personal Profesional mediante un conjunto de normas y procedimientos diseñados para regular el ingreso y permanencia, a través de los procesos generales de: 94 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Figura 6: Procesos que integran el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF. Fuente: elaboración propia con base en el Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos, última reforma noviembre de 2012, GODF, Gaceta Oficial del Distrito Federal. I. Ingreso y Ascenso: Integrado por las normas y los procedimientos para reclutar, seleccionar y designar al Personal Profesional, así como los medios para su ascenso; Respecto a este tema, es importante señalar que a sus casi a diez años de operación el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF ha organizado siete concursos públicos, de los cuales cinco han sido Convocatorias Públicas Abiertas y dos Convocatorias Públicas Cerradas de ingreso y ascenso, todas ellas se conciben como política pública, con el objetivo de promover oportunidades de ingreso al empleo público y de crecimiento profesional, con lo cual se comprueba que el modelo de Servicio Profesional de la CDHDF, es predominantemente un servicio civil de “empleo” o de tipo “abierto”. 95 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Tabla 22: Número de concursos públicos organizados por el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF, de 2006 a 2014 Tipo de Convocatoria Número de puestos Año Pública vacantes concursados 1 Abierta 2006 46 2 Abierta 2008/1 18 3 Abierta 2008/2 10 4 Cerrada 2010/1 10 5 Abierta 2010/2 39 6 Cerrada 2013 51 7 Abierta 2014 43 Total de puestos vacantes concursados 217 Fuente: elaboración propia con información disponible del autor, con fecha de corte junio 2014 Con los resultados de su última Convocatoria Pública Abierta 2014, se tiene que de las 60 vacantes 26 personas externas a la CDHDF tuvieron acceso al empleo público en puestos de Dirección, Subdirección, jefaturas de departamento y personal de Enlace. Tabla 23: Número de personas y tipo de aspirantes que ganaron una vacante en la CDHDF por el Servicio Profesional en Derechos en 2014. Servicio Honorarios/ Cargo Externos Total Profesional no spdh Dirección 1 0 1 2 Subdirección 5 1 1 7 Jefatura de Departamento 10 2 7 19 Personal de Enlace 0 15 17 32 TOTAL 16 18 26 60* Fuente: elaboración propia con información disponible del autor, con fecha de corte septiembre 2014. Es importante señalar, que de las plazas ofertadas al inicio de la Convocatoria (43) se generaron 17 plazas más por movilidad del personal. II. Formación Profesional: Integrado por las normas y los procedimientos para la formación y capacitación constante del Personal Profesional en los conocimientos necesarios para el desempeño especializado de sus funciones; III. Gestión Del Desempeño: Integrado por las normas y los procedimientos para la planeación, seguimiento, y evaluación del desempeño del Personal Profesional; 96 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN IV. Incentivos: Integrado por las normas y los procedimientos para reconocer, estimular y premiar la formación y el desempeño individual del Personal Profesional. V. Procedimiento Disciplinario: El procedimiento disciplinario es la secuencia de actos tendientes a resolver si ha lugar o no a la aplicación de alguna sanción derivada del incumplimiento de alguna obligación conforme a lo dispuesto en el Estatuto, con excepción de aquellos aspectos que sean competencia de la Contraloría Interna de la CDHDF y con independencia de las responsabilidades y sanciones que establezcan otros ordenamientos jurídicos aplicables. [Estatuto del SPDH, CDHDF, 2012]. A pesar de la reforma de 2012 el modelo de Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF, presenta todavía áreas de oportunidad para mejorar su funcionamiento. Algunas fallas son por ejemplo, por un lado en su Integralidad y Coherencia lo anterior, considerando lo señalado en el Estudio 230 de la Auditoria Superior de la Federación, respecto de los Servicios de Carrera en el Estado Federal, que señala que la Integralidad, se refiere al diseño de los procesos que lo componen y los elementos necesarios para su organización; y la coherencia, se refiere a que el diseño de los procesos del servicio de carrera permitan cumplir con los objetivos establecidos. Por otro lado, presenta deficiencias en su Arquitectura General, ya que con base en Mauricio Dussauge, la tercera característica de los Servicios Profesionales es que cuenten con un conjunto de sistemas administrativos diseñados para garantizar con eficacia y coherencia al personal involucrado. En general todos están integrados por sistemas de ingreso, formación, evaluación del desempeño, sanciones, incentivos, promociones (crecimiento horizontal) y pensiones. 97 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Ahora bien, el SPDH debe garantizar Capacidad Funcional, es decir capacidad del sistema para influir positivamente en el comportamiento de los empleados públicos. Flexibilidad: grado en que las políticas y prácticas facilitan la adaptación a los cambios y la puesta en práctica de innovaciones. Y finalmente, Capacidad Integradora eficacia con que el sistema resulta capaz de asegurar la armonización de las expectativas e intereses de los diferentes actores, incrementando el sentimiento de pertenencia y reduciendo la conflictividad. 3.3 Algunas fallas de concatenación en los subprocesos del SPDH. Como bien se ha señalado, el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF, a pesar de que en su última reforma estatutaria de 2012, avanzó en algunos temas, existen fallas en los diferentes procesos involucrados en cada uno de los elementos que lo componen ya que deben operar de manera congruente como parte de una secuencia lógica, pues actualmente dichos componentes funcionan de manera fragmentada, por ejemplo: DESARROLLO DE CARRERA DE LAS Y LOS INTEGRANTES DEL SERVICIO PROFESIONAL: Estatuto de 2012 No existía una figura y regulación similar. Áreas de oportunidad Se pueden agrupar un conjunto de Rangos internos por puestos, de modo que las y los integrantes del SPDH tengan la percepción real que ascienden horizontalmente en función de sus propios méritos. (sujeto a suficiencia Presupuestal) Operará bajo un sistema estrictamente meritocrático y por medio de mecanismos transparentes que reconozcan y recompensen la profesionalización y desempeño adecuado de las y los ISPDH. Se deberá concatenar con los subprocesos: resultados de la Evaluación Anual del Desempeño, Programa de Formación y capacitación, Actualización Permanente, Incentivos, y actividades adicionales que sumen valor a la profesionalización de los integrantes del SPDH. 98 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Se beneficiarían Integrantes del Servicio Profesional con nombramiento de Titularidad (mayor antigüedad) FORMACIÓN PROFESIONAL Estatuto de 2012 No está prevista la modalidad flexible de la Actualización Permanente No es vinculante con los resultados de la Evaluación del Desempeño. Algunas fallas y áreas de oportunidad La actualización Permanente se considera como parte de la estructura curricular del Programa de Formación, lo que limitaba su flexibilidad y plan de carrera profesional de las y los ISPDH. Tendría por objeto la construcción y fortalecimiento de Capacitación respecto de habilidades y aptitudes en aspectos técnicos del trabajo (Liderazgo, Negociación, Resolución de Conflictos, Equipos de Alto Rendimiento). Se concatena y cierra la brecha con los resultados de la Evaluación del Desempeño. No está previsto un Plan de actualización Permanente. Las y los ISPDH deberán participar y acreditar anualmente la Actualización Permanente que determine el Servicio Profesional, de lo contrario no podrán ser elegibles para el otorgamiento de Promociones en Rango y/o Incentivos en el ejercicio que corresponda. Capacitación externa que ofrezcan instituciones gubernamentales y organizaciones civiles de defensa de los derechos humanos, así como con instituciones académicas, nacionales e internacionales, podrían ser reconocidas por el SPDH. INGRESO Y ASCENSO Estatuto de 2012 Algunas fallas y áreas de oportunidad Se contemplan dos fases Reclutamiento y Selección. Ésta última fase de dividía en tres etapas (exámenes, entrevistas y periodo de pruebe de 6 meses, se denominan ganadores preliminares). Se podría simplificar el proceso quedando en dos etapas Reclutamiento y Selección, denominando a las y los Ganadores Definitivos, se deberá eliminar el periodo de prueba de 6 meses¨, el cual se debe concatenar con la Evaluación del Desempeño, en un año si no existe evidencia de un óptimo desempeño, puede ser destitución del SPDH. Los Comités de Selección lo conforman Se puede adicionar la participación de Comités solamente Titulares de las áreas y Órganos Externos especialistas en entrevistas por Habilidades, de Apoyo de la CDHDF. que se deberá concatenar con la capacitación de 99 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN habilidades y aptitudes en aspectos técnicos del trabajo (Liderazgo, Negociación, Resolución de Conflictos, Equipos de Alto Rendimiento), derivado de la Evaluación del Desempeño. El Estatuto establece solamente el modelo de 60/40 (examen/entrevista). Se puede especificar en las Convocatorias el modelo requerido de reclutamiento, dependiendo del tipo de convocatoria (abierta o cerrada). 3.4 Reforma a la Evaluación del Desempeño de la CDHDF como fortalecimiento institucional. La evaluación del desempeño constituye una fuente indispensable para evaluar el éxito de las políticas y prácticas institucionales y proporciona información sobre el grado de acierto o acercamiento de éstas con la realidad institucional. La evaluación se convierte en un referente obligado para conocer la eficacia de procesos específicos como son: el diseño de puestos y perfiles, los procesos de reclutamiento y selección de candidatos(as), o las actividades de formación y capacitación de su personal, por mencionar algunos. Según el Informe Anual de Actividades de la CDHDF, en 2011 la Coordinación del Servicio Profesional realizó un proceso para la incorporación de un Sistema de Evaluación que incluyera la participación de las y los “pares jerárquicos” de la persona que se evalúan, únicamente en lo que corresponde a sus comportamientos (habilidades) observables a través de la aplicación de la Evaluación de 180°, proporcionando a su personal una herramienta de auto-desarrollo pues, según la Coordinación del Servicio de la CDHDF el proceso de evaluación no concluye con la presentación de los resultados ni después de su lectura y observación, sino que es esencial realizar un trabajo personal de análisis y reflexión, pues de lo contrario, la 100 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN evaluación del Desempeño no garantiza ningún logro si no se acompaña de un plan de carrera concreto para el desarrollo de las competencias de las personas.35 En este sentido, (según el Informe de la CDHDF 2012) se realizó una reingeniería de la Evaluación del Desempeño, no solamente conceptual, transformándola en la “Gestión del Desempeño del Servicio Profesional en Derechos Humanos”, ésta transformación conceptual de la Gestión del Desempeño, surgen de dos retos: primero, el de encontrar mecanismos más adecuados para medir el desempeño36 y, segundo, el de diversificar las fuentes o dimensiones de la valoración del desempeño; por ejemplo, el reconocimiento de que en el desempeño profesional no sólo deben participar los superiores jerárquicos de la o el evaluado. Por ejemplo, el análisis de desempeño o Evaluación de 360° (como se utiliza en el Servicio Profesional Electoral del IFE) es un sistema o modelo que trata de resolver las limitaciones del modelo tradicional de evaluación del desempeño – en donde el superior jerárquico tiene el papel protagónico en la valoración- y busca incluir otras fuentes importantes que ayuden a determinar de manera más amplia las fortalezas y debilidades del desempeño de sus Integrante, partiendo de la premisa de que existen otros elementos que pueden ofrecer juicios válidos sobre su desempeño: el usuario de sus servicios; los pares jerárquicos, y quienes reciben indicaciones de la persona que se evalúa. [Alles, 2008] Según se establece en la “Metodología para la Gestión del Desempeño” de la CDHDF, la Evaluación del Desempeño se orienta a resultados verificables que se puedan medir y registrar, con el objetivo de mejorar el desempeño institucional a 35 Informe Anual de Actividades 2011, de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, abril 2012. 36 Que ha originado el diseño y aplicación de diversos instrumentos y sistemas de medición, en donde se busca analizar, principalmente, dos dimensiones del desempeño: los resultados en el trabajo (aquello que consigue, alcanza o produce el “hacer” de las personas) y, el quehacer mismo de las personas (la forma o modo de actuar en el trabajo). 101 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN través del trabajo individual y colectivo de las y los integrantes del Servicio Profesional, mediante el diálogo y la retroalimentación entre evaluador(a) y evaluado(a). Por lo tanto, la nueva Gestión del Desempeño de la CDHDF, se basa en: Un proceso de corresponsabilidad Una metodología flexible. Un proceso continuo durante todo el periodo a evaluar Un instrumento que permite generar un plan de carrera Entre los objetivos que se persiguen se encuentran los siguientes: Alinear las metas individuales al PIT (POA) y a los objetivos y líneas estratégicas de la Comisión, para asegurar la contribución de las y los Integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Aportar información para mejorar el desempeño general de la Comisión en el cumplimiento de cada uno de los programas institucionales; Constituir un elemento para el reconocimiento de la Titularidad de un Integrante del Servicio; Servir como instrumento para detectar necesidades de capacitación y formación; Identificar medidas institucionales correctivas, de conformidad con las necesidades del Servicio. (Metodología de la Gestión del Desempeño del Personal Profesional de la CDHDF.) Esta Metodología da origen a un modelo híbrido que combina la parte de productividad (medición) con la parte humana (compatibilidad persona-puestodesempeño) cuya mezcla explica el concepto de competitividad y mejora continua. Para poder lograr estos objetivos o funciones, el proceso se rige por los siguientes principios: claridad, certeza, transparencia, objetividad, alineación con los objetivos estratégicos de la CDHDF, corresponsabilidad entre evaluados (as) y evaluadores (as), retroalimentación y mejora continua del desempeño. La Gestión de Desempeño comprenderá tres etapas: a) Planeación b) Seguimiento c) Evaluación 102 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Cada una de estas fases comprende varias tareas a realizar con el objetivo de asegurar el cumplimiento de los objetivos definidos buscando el mejor desempeño de las y los integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos y de la institución. A continuación se explica cada una de las etapas: a) Planeación del Desempeño: En esta fase se elabora el Acuerdo de Desempeño de cada integrante del Servicio Profesional, con el propósito de dar certeza jurídica al proceso general de la Gestión del Desempeño. El Acuerdo del Desempeño es la base de la evaluación y en éste se establecerán anualmente las metas y las competencias y/o habilidades requeridos para el cumplimiento del desempeño de la o el Integrante del Servicio en función de su puesto. Se definen los indicadores de Eficiencia para cada meta, bajo los siguientes atributos: Calidad: Son los requisitos (de forma y fondo) que se establecen dentro del acuerdo de desempeño y se determinan para cada meta. Oportunidad: Es el tiempo propuesto para el logro de la meta. Si la o el integrante del Servicio logra la meta en un tiempo menor que el establecido obtendrá un porcentaje más alto que si lo logra en el tiempo esperado. Si lo logra invirtiendo mayor tiempo de lo acordado, ya no obtiene un porcentaje extra en este rubro, y por el contrario tiene una penalización. Uso de Recursos: Se refiere al aprovechamiento de los recursos asignados para el logro de la meta. Los recursos pueden ser de diferentes tipos, entre los sugeridos están: recursos materiales, económicos y humanos. Algunos ejemplos de recursos son: presupuesto asignado, papelería, personas, equipo. Cualquier insumo que puede ser optimizado o desperdiciado si no se utiliza oportunamente. 103 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN b) Seguimiento al desempeño Esta fase tiene lugar durante todo el periodo de gestión y busca establecer un acompañamiento al desempeño. El objetivo principal es revisar el avance en el cumplimiento de cada una de las metas, dar seguimiento y corregir posibles desviaciones a través de los diálogos de desarrollo y planes de acción para asegurar el logro de las metas definidas. c) Evaluación del desempeño Esta etapa se lleva a cabo preferentemente durante el primer trimestre de cada año siguiente al de la evaluación. En esta última fase se realiza como tal la evaluación final del desempeño, en la cual se verifica el cumplimiento de las metas acordadas con base en los factores y ponderaciones establecidos para cada rubro teniendo como base el instrumento de verificación, en este caso, la bitácora de seguimiento que deberá incluir las evidencias. El proceso de evaluación del Servicio Profesional en Derechos Humanos, desde el 2011 se centra en la valoración de habilidades y competencias requeridas para el adecuado desempeño del puesto que ocupa la o el integrante del Servicio Profesional y que se lleva a cabo con base en un sistema de 180º como se detalla a continuación: Logro Individual: La evaluación de este factor se centra en el cumplimiento de las metas y sus indicadores de eficacia y eficiencia. Califica el desempeño de la o el evaluado en el cumplimiento de las metas individuales asignadas. La calificación final del factor “Logro Individual” representa el 70% de la calificación total y se obtiene a partir del promedio simple de las calificaciones obtenidas en cada una de las metas individuales asignadas. 104 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Competencias y/o Habilidades: El factor Competencias representa el aspecto cualitativo del desempeño de la o él evaluado. Los comportamientos asociados a cada competencia y/o habilidad requerida por el puesto son valorados por la o el superior jerárquico, los pares y mediante la autoevaluación. Las valoraciones de los “pares” y la “autoevaluación” son obligatorias y se aplican previo a la evaluación del superior inmediato, debido a que éste considerará estos elementos a fin de emitir su juicio sobre los comportamientos de la o él evaluado. La calificación del factor Competencias representa el 30% de la calificación total, por consiguiente la ponderación de la precalificación obtenida. Aportaciones Extraordinarias: Se refiere a otras aportaciones que la o el Integrante del Servicio Profesional lleve a cabo además de lograr las metas que se le asignaron. Esta circunstancia es valorada y decidida en definitiva por la Coordinación del SPDH. El factor de aportaciones extraordinarias representa un 10% adicional a la calificación final. Acreditación y permanencia: Como se establece en el Estatuto del Servicio Profesional de la CDHDF, la acreditación de la Gestión del Desempeño es un elemento indispensable para la permanencia del Personal Profesional. El Personal Profesional deberá aprobar la Evaluación del Desempeño con un mínimo de 60 puntos, en una escala de 0 a 100. La o el Integrante del Servicio que no logre obtener la calificación mínima aprobatoria será sujeto del procedimiento disciplinario. 105 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Como se puede observar la CDHDF, a partir del 2011 y mediante Acuerdo 23/2012 realizó una reforma importante en su modelo de Evaluación del Desempeño, los esfuerzos realizados para elaborar esta propuesta tuvieron como una de sus principales directrices la búsqueda de modelos más sencillos y flexibles que permitieran evolucionar con el tiempo, corregir problemas surgidos durante su implementación y avanzar en el desarrollo institucional al incorporar nuevas rutinas de trabajo, apegadas a los más altos estándares en derechos humanos para lograr plenamente el cumplimiento del objeto de la CDHDF. En este sentido, los resultados de la Evaluación del Desempeño de las y los integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal (CDHDF), que según con los datos consignados en la siguiente tabla (tabla 4) se observa que han tenido un promedio de 87.27 en los últimos seis años: Tabla 24: Promedio de Evaluación del Desempeño del Servicio Profesional de la CDHDF en los últimos siete años. Promedio de Año evaluación 2007 83.40 2008 84.46 2009 86.02 2010 87.22 2011 89.17 2012 93.39 Promedio 87.27 Fuente: elaboración propia con información disponible del autor/ Subdirección de Formación y Evaluación del Servicio Profesional. Nótese que el año 2012, se observa un incremento en el promedio, lo que se desprende que con la incorporación de un nuevo modelo de Evaluación del Desempeño, menos vertical y subjetivo, se ha logrado incrementar el promedio, sin embargo el Personal Profesional continúa sin tener acceso a un mejor salario (Rango). 106 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN 3.5 Conformación actual del Servicio Profesional en Derechos Humanos. El marco jurídico que rige al Servicio Profesional de la CDHDF es el Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos (Estatuto), en este sentido mediante Acuerdo 14/2011 el Consejo de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal abrogó el Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos y el Manual de Procedimientos Específicos del Servicio Profesional. Asimismo, mediante Acuerdo 23/2012 se aprobó un nuevo Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos, el cual fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. Actualmente en la conformación Servicio Profesional de la CDHDF participan activamente 214 integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos, en donde el 80% de los mismos se ubican en el área de Defensa, mientras que el 20% restante se localizan en las áreas de Promoción y Estudio por los Derechos Humanos: Tabla 25: Estructura ocupacional del Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF. Área de especialidad Número de ISPDH Defensa 171 80% Promoción 35 17% Estudio 8 3% 214 100% Total Fuente: elaboración propia con información disponible del autor, con fecha de corte junio 2013 Ahora bien, 38% del personal del Servicio Profesional en Derechos Humanos cuentan con un Nombramiento Provisional, que según el artículo 33° de dicho Estatuto son aquellos que se entregan a las y los Integrantes del Servicio Profesional que se incorporen al mismo una vez concluidas todas las etapas establecidas dentro del proceso general de Ingreso y Ascenso (Concursos), en tanto no cumplan con los 107 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN requisitos establecidos en el Estatuto y demás normatividad aplicable para obtener la titularidad. Tabla 26: Distribución de ISPDH con Nombramiento de Titularidad y Provisional. Número de Número de Área de ISPDH con % ISPDH % especialidad Titularidad Provisionales 50% 30% Defensa 107 64 Total 171 Promoción 22 10% 13 6% 35 Estudio 5 2% 3 2% 8 134 62% 80 38% 214 Total Fuente: elaboración propia con información disponible del autor, con fecha de corte junio 2013 En contraste el 62% del total del personal profesional de la CDHDF cuenta con un nombramiento de Titularidad del cargo, que según el Estatuto dicho nombramientos serán provisionales hasta en tanto la o el Integrante del Servicio no apruebe tres evaluaciones anuales del desempeño con un resultado mínimo de 70 puntos, en una escala de 0 a 100 y haya concluido la Fase de Formación Profesional del Programa de Formación Profesional. Una vez satisfechos esos requisitos, se otorgará la Titularidad por única vez, expidiendo el nombramiento respectivo. Con la obtención de la Titularidad, las y los Integrantes del Servicio adquieren la Permanencia dentro del Servicio Profesional, la cual estará siempre sujeta, entre otras cosas, a la acreditación de las evaluaciones de conocimientos del Programa de Formación y Capacitación, así como a los resultados derivados del proceso de Gestión del Desempeño (Evaluación del Desempeño) de acuerdo con las disposiciones del Estatuto. En este sentido, para llegar a obtener la titularidad el personal Profesional de la CDHDF tiene que estar en promedio 4 años en la institución, por lo que actualmente el 65% de del personal Profesional tiene más de cuatro años de antigüedad en el 108 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Servicio Profesional de la CDHDF, es decir ya concluyó su fase Profesional del Programa de Formación y ha sido evaluado en su desempeño tres años con un resultado mínimo de 70 puntos (véase la siguiente tabla). Tabla 27: Rango de Antigüedad de los integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Antigüedad Número de ISPDH De 1 a 3 años 76 35% De 4 a 6 años 37 18% Más de 6 años 101 47% 214 100% Total Fuente: elaboración propia con información disponible del autor, con fecha de corte junio 2013 Ahora bien, casi la mitad del Personal Profesional de la CDHDF (47%) tiene más de 6 años laborando en la institución, y cuenta con un nombramiento de Titularidad, cumpliendo satisfactoriamente los requisitos estatutarios para su obtención. Sin embargo, en el actual Estatuto, no se observa ni se distingue que exista algún beneficio adicional entre el personal profesional que cuenta con nombramiento de Titularidad de aquellos que son Provisionales. En comparación con el modelo del Servicio Profesional Electoral (IFE), el personal profesional que tiene la Titularidad tiene como beneficios (conforme al Estatuto del Servicio Profesional Electoral) los siguientes: Cuando existe más de una solicitud de Readscripción sobre el mismo cargo o puesto, se da preferencia a la solicitud del miembro del Servicio que tiene Titularidad (artículo 106). Con la obtención de la titularidad, el personal de carrera adquiere la permanencia, la cual estará sujeta a los términos del Código y del Estatuto, así como la posibilidad de obtener promociones en rango (artículo 203). 109 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Al otorgarse la titularidad se asignará el primer rango al miembro del Servicio; a partir de ese momento podrá iniciar su promoción (artículo 204). Se otorgará medalla y diploma al mérito, al personal de carrera que obtenga la titularidad, y el rango máximo en el Cuerpo que corresponda. En el caso de que existan los recursos presupuestales suficientes, se podrá otorgar un estímulo económico, cuyo monto será determinado por la Junta (artículo 211). La promoción en rango es el movimiento horizontal por medio del cual un miembro titular accede a un nivel más alto en la estructura de rangos del Servicio, con base en los lineamientos que al efecto apruebe el Consejo General a propuesta de la Junta (artículo 212). En el otorgamiento de promociones en la estructura de rangos del Servicio se considerarán al menos los resultados de la evaluación del desempeño, los resultados del Programa de Formación y/o Actualización Permanente, los méritos obtenidos y, en su caso, las sanciones de conformidad con los lineamientos respectivos (artículo 214). 3.6 Aproximación de un modelo de Promoción en Rango en la estructura del Servicio Profesional para la CDHDF. A casi una década de su existencia el Servicio Profesional en Derechos Humanos ha reformado su marco normativo (Estatuto del SPDH) cuando menos en cuatro ocasiones, cambios que han surgido conforme a las necesidades institucionales. 110 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN I. Aprobación del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos publicado en Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 31 de enero de 2005; II. Aprobación de la modificación del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos publicada en Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 31 de diciembre de 2008; III. Aprobación del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 28 de julio de 2011, el cual abrogó el Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos, publicado en la misma Gaceta el 31 de enero de 2005. IV. Aprobación de la modificación del Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 16 de noviembre de 2012. Dichas reformas constituyeron una serie de acciones que han tenido como propósito la consolidación del Servicio Profesional, que desarrolle procesos eficientes, transparentes, imparciales, pero que sobre todo garanticen a sus integrantes que el Servicio Profesional es una auténtica herramienta de apoyo para las personas que laboran en la CDHDF, así como una garantía para las personas que acuden a ésta, recibirán un Servicio adecuado y especializado. Sin embargo, el modelo del Servicio Profesional en Derechos Humanos no contempla en su Estatuto37 la obligación de diseñar un sistema de ascensos horizontales en la estructura del Servicio Profesional, con el objeto de auspiciar mejores condiciones y mayor estabilidad laboral aun cuando un funcionario se mantenga en el mismo puesto. 37 Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos, Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 28 de Julio De 2011. 111 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN En este sentido, cambiar de rango significaría un estímulo y un reconocimiento para los integrantes del servicio que, luego de obtener la Titularidad, logran desempeños satisfactorios. La implementación del SPDH en la CDHDF, desde un inicio, apostó por ser un modelo de vanguardia en servicios civiles de carrera, que diera estabilidad al personal profesional de la CDHDF, a través de mecanismos transparentes y sobre todo ofrecer una carrera profesional y administrativa de sus integrantes al interior de la Comisión, “garantizando” con ello un alto desempeño en los servicios constitucionales que tiene encomendados. Sin embargo, son las y los integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos, con Titularidad quienes señalan diversas problemáticas y deficiencias del modelo. (Véase anexo, sobre la información recabada en los grupos de enfoque). Debido a las reingenierías institucionales y al avance que se ha logrado en la implantación del Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF y considerando las mejores prácticas de otros modelos de Servicio civiles de Carrea a nivel nacional e internacional, para brindar mayor transparencia e imparcialidad a los reconocimientos de sus integrantes, durante el año 2013 se iniciaron los trabajos para incorporar al propio modelo un nuevo modelo de “desarrollo de carrera” basado en la correcta valoración del Mérito de los integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Este sistema tiene la intención de fortalecer y contribuir a un trabajo institucional altamente profesional, así como a un servicio de mayor calidad que se le ofrece a la ciudadanía en materia de derechos humanos. Así durante el mes de junio de 2013 se iniciaron los trabajos y estudios tendientes a detectar las necesidades para implementar el nuevo modelo de desarrollo de carrera, y que integrara el sistema de Promoción en Rango. Dicha iniciativa obedece a la necesidad de contar con un modelo transparente y eficaz, el cual provea a las y 112 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN los diversos actores de la CDHDF información veraz y oportuna para analizar el Mérito del Personal Profesional. En este sentido se implementaron los mecanismos para recabar las impresiones de las y los integrantes del Servicio Profesional. Se remitió vía electrónica un Cuestionario a efecto de recabar sus impresiones y experiencias con relación a diferentes ítems del Servicio Profesional, asimismo, se realizaron dos sesiones de entrevista a grupos focales en el mes de julio año de 2013. En general se contó con la participación de 40 integrantes del Servicio Profesional de las áreas de Defensa, Promoción y Estudio de los Derechos Humanos, como a continuación se muestra: Tabla 28: Participación de las y los integrantes del Servicio Profesional de la CDHDF. No. Personas Adscripción Coordinación de Servicios Médicos y Psicológicos 1 Primera Visitaduría General 4 Segunda Visitaduría General 3 Tercera Visitaduría General 7 Cuarta Visitaduría General 6 Quinta Visitaduría General 2 Dirección Ejecutiva de Seguimiento 1 Dirección General de Quejas y Orientación 5 Centro de Investigación Aplicada en Derechos Humanos 1 Dirección General de Educación por los Derechos Humanos 10 Total 40 área de especialidad Defensa Promoción y Estudio Fuente: elaboración propia con información disponible del autor. En el presente proyecto se anexa la información recabada en las sesiones de las entrevistas a los grupos focales antes mencionadas. (Véase anexo) El objetivo de las entrevistas en grupos focales fue obtener información cualitativa sobre el sistema de valoración del Mérito y desarrollo de carrera. 113 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Los objetivos particulares fueron: Determinar la pertinencia del proceso. Analizar la pertinencia de los indicadores utilizados para evaluar el Mérito. Establecer la utilidad para las y los integrantes del servicio. Proponer mecanismos de trasparencia y objetividad de dicho instrumento. El sistema de valoración del mérito tiene como objetivo reconocer las acciones que las y los servidores profesionales en derechos humanos llevan a cabo además de las funciones propias del puesto y que contribuyan a: fortalecer el logros de los objetivos de la institución, profesionalizar a las y los integrantes del Servicio en derechos humanos, para aumentar su eficacia y eficiencia, y aportar un mejor servicio en materia de derechos humanos a la ciudadanía. Como ya se mencionó, también se remitió vía electrónica a los y las integrantes del Servicio Profesional un cuestionario, que formó parte de los trabajos de investigación que realizó la Coordinación del Servicio Profesional en Derechos Humanos, referente a las mejores prácticas utilizadas en modelos de Servicios Profesionales de carrera a nivel nacional e internacional, con el fin de obtener insumos que permitieran proponer, modificar y valorar el diseño y operación de los procesos que conforman el Servicio Profesional, específicamente la valoración de Méritos de las y los integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Con este instrumento se buscó conocer la percepción sobre varios aspectos de los procesos del Servicio Profesional, entre otros la evaluación del desempeño, el otorgamiento de incentivos, la promoción en rango y la profesionalización, entre otros. 114 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Fue un instrumento sencillo de aplicación para los integrantes del Servicio Profesional, consistió en 20 preguntas cerradas y 4 abiertas, se utilizó la escala de tipo Likert38 con 4 declaraciones para medir las respuestas 1. Totalmente en desacuerdo, 2. En desacuerdo, 3. De acuerdo, 4. Totalmente de acuerdo y NC. No contestó. Para cada enunciado se solicitó marcar el número de respuesta que describiera su opinión sobre el tema, con base en una escala del 1 al 4. 3.7 Análisis de los resultados del estudio. Lo anterior, a efecto de recabar sus impresiones y experiencias con relación a diferentes ítems del Servicio Profesional. En este sentido, y para saber si existe apoyo, o voluntad para la implementación del sistema de rangos valorado por el mérito en la CDHDF, a continuación se presentan los siguientes resultados generales: Respecto del Mérito, más de la mitad del personal profesional encuestado (52.5%) reconoce que dentro del modelo del Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF su desempeño no es reconocido a través de un sistema de valoración del mérito. Asimismo, cuando se les preguntó respecto de que si la forma en la que se reconoce el desempeño de las y los servidores públicos que pertenecen al Servicio Profesional en Derechos Humanos era justa, el 55% señaló que no estaba de acuerdo, es decir que consideran que no es justa. 38 Las puntuaciones que arroja la escala es de un nivel de medición de intervalo. El método de escala sumativa de Likert resulta de la suma algebraica de las respuestas de los individuos. Si bien la escala es aditiva, no se trata de encontrar reactivos que se distribuyan uniformemente sobre un continuo favorable o desfavorable, sino que el método de construcción y selección de la escala apunta a la utilización de reactivos que son definitivamente favorables o desfavorables para el objeto de estudio. 115 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN El desempeño del Personal Profesional se reconoce en un sistema de valoración del mérito a través de puntos. Totalmente en desacuerdo 30% En desacuerdo 22.5% De acuerdo 30% Totalmente de acuerdo 17.5% NC 0% La forma en la que se reconoce el desempeño de las y los servidores públicos que pertenecen al Servicio Profesional en Derechos Humanos es justa. Totalmente en desacuerdo 25% En desacuerdo 30% De acuerdo 35% Totalmente de acuerdo 10% NC 0% En este mismo sentido, el 72.5% del personal profesional considera que un sistema de este tipo, conllevaría beneficios para las y los Integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF, y a nivel institucional (70%): Un sistema de valoración del mérito a través de puntos conlleva beneficios para la Institución. Totalmente en desacuerdo 17.5% En desacuerdo 10% De acuerdo 50% Totalmente de acuerdo 20% NC 2.5% 116 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Un sistema de valoración del mérito a través de puntos conlleva beneficios para las y los Integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Totalmente en desacuerdo 15% En desacuerdo 10% De acuerdo 55% Totalmente de acuerdo 17.5% NC 2.5% Respecto de los posibles beneficios para el personal Profesional de la CDHDF y que conllevaría un sistema meritocrático, en una de las preguntas abiertas señalaron lo siguiente: Incentiva a las y los visitadores a esforzarnos más debido a que sabremos que nuestro trabajo y esfuerzo extraordinario será reconocido por la institución mediante ascensos e incentivos monetarios. (sic) Beneficios para incentivos ... Incluso sería buen momento para considerar implementar criterios para el ascenso horizontal, es decir de "categoría" en el mismo nivel jerárquica , pues en algunos casos eso también se ha otorgado de manera discrecional. (sic) El reconocimiento de los esfuerzos de cada persona para tener un mayor compromiso institucional y eso motivaría a la superación profesional individual. (sic) El reconocimiento del esfuerzo adicional que realizan las y los integrantes del servicio profesional, lo cual redundaría en incentivar las actividades extraordinarias. (sic) Pues mas que un beneficio, se reconoce la labor del personal, su esfuerzo, su disposición, su sacrificio y su disponibilidad. Considero que eso genera ambiente laboral adecuado y transparencia sobre muchos otros aspecto. (sic) La eficaz profesionalización de los miembros, la acertada distribución de los puestos claves de dirección en esta CDHDF que redundaria en una eficaz prestación del servicio público, siempre y cuando los puntos que se otorguen sean para todos, es decir que sin exepciones todos puedan acceder a cursos y obtener los puntos. (sic) En este mismo sentido el 80% de las y los integrantes del Servicio Profesional de la CDHDF, consideran que sus actividades extraordinarias a sus funciones de deben ser 117 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN reconocidas a través de un sistema de valoración del Mérito. Asimismo, sus estudios que aporten herramientas prácticas para el desarrollo del trabajo institucional deben ser reconocidos como Méritos (75%). Finalmente las y los encuestados coinciden que también un sistema meritocrático debe de reconocer y tomar en cuenta los trabajos extraordinarios que llevan a cabo las y los Integrantes del Servicio Profesional de la CDHDF (80%), así lo confirman los resultados de las siguiente preguntas: Considero que las actividades extraordinarias a mis funciones deben ser reconocidas en un sistema de valoración del mérito a través de puntos. Totalmente en desacuerdo 17.5% En desacuerdo 2.5% De acuerdo 40% Totalmente de acuerdo 40% NC 0% El sistema de valoración del mérito a través de puntos debe reconocer estudios que aporten herramientas prácticas para el desarrollo del trabajo institucional. Totalmente en desacuerdo 15% En desacuerdo 5% De acuerdo 25% Totalmente de acuerdo 50% NC 5% El sistema de valoración del mérito a través de puntos debe reconocer los trabajos extraordinarios que llevan a cabo las y los Integrantes del Servicio. Totalmente en desacuerdo 15% En desacuerdo 5% De acuerdo 37.5% Totalmente de acuerdo 42.5% NC 0% 118 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Respecto de los criterios y requisitos que deben ser considerados para la valoración del Mérito en la CDHDF, el 82.5% de los encuestados señala deben ser las calificaciones obtenidas en las fases del Programa de Formación y Capacitación Profesional; en este mismo sentido, 80% de las y los integrantes del Servicio Profesional de la CDHDF, señala que se deben tomar en cuenta las calificaciones obtenidas en la Evaluación Anual del Desempeño. Lo anterior, conforme los resultados que se muestran en las siguientes preguntas: El sistema de valoración del mérito a través de puntos deberá tomar en cuenta las calificaciones obtenidas en la Evaluación del Desempeño Totalmente en desacuerdo 10% En desacuerdo 10% De acuerdo 35% Totalmente de acuerdo 45% NC 0% El sistema de valoración del mérito a través de puntos deberá tomar en cuenta las calificaciones obtenidas en las fases del Programa de Formación y Capacitación Profesional Totalmente en desacuerdo 15% En desacuerdo 2.5% De acuerdo 40% Totalmente de acuerdo 42.5% NC 0% Respecto de los procesos del Servicio Profesional en Derechos Humanos, se le preguntó al personal Profesional, que si se implementara un sistema de valoración por Méritos en la CDHDF, para que proceso podría funcionar, en este sentido, el 80% opinó que para la entrega de Becas académicas, el 90% que para otorgar Encargadurías de Despacho y Readscripciones; asimismo para la entrega de Incentivos el 87.5% señaló que los méritos deben contabilizarse para la entrega de 119 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN éstos, y finalmente el 77.5% del personal encuestado aseveró que el sistema de méritos debe de ser utilizado para concursos de oposición para el ingreso al SPDH y ascenso en el mismo. Considero que el sistema de valoración del mérito a través de puntos debe ser utilizado en las convocatorias internas para el otorgamiento de becas académicas. Totalmente en desacuerdo 15% En desacuerdo 5% De acuerdo 35% Totalmente de acuerdo 45% NC 0% Los puntos se podrán tomar en cuenta para Encargadurías de Despacho y/o Readscripciones. Totalmente en desacuerdo 10% En desacuerdo 0% De acuerdo 55% Totalmente de acuerdo 35% NC 0% El sistema de valoración del mérito debe contabilizar para la obtención de incentivos. Totalmente en desacuerdo 10% En desacuerdo 2.5% De acuerdo 47.5% Totalmente de acuerdo 40% NC 0% Los puntos se computarán en los concursos de oposición para el ingreso al SPDH y ascenso en el mismo. Totalmente en desacuerdo 12.5% En desacuerdo 10% De acuerdo 35% Totalmente de acuerdo 42.5% NC 0% 120 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Finalmente, para conocer si existe disposición o no de las y los Integrantes del Servicio Profesional, para realizar acciones adicionales para el fortalecimiento de su profesionalización y que pudieran ser reconocidas y valoradas por medio de un sistema meritocrático el 90% señaló estar de acuerdo. Tengo disposición para realizar esfuerzos adicionales en mi profesionalización que podrán ser reconocidos a través de la valoración del mérito. Totalmente en desacuerdo 7.5% En desacuerdo 2.5% De acuerdo 32.5% Totalmente de acuerdo 57.5% NC 0% En este trabajo se construyeron indicadores de desempeño a partir de las propias percepciones de los integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos acerca de su rendimiento, de sus posibilidades de desarrollo profesional y de tener un efecto sobre su desempeño. Estos indicadores no miden el desempeño propiamente dicho, sino más bien intentan medir determinadas actitudes que usualmente se asocian con un mejor desempeño en la institución. Sin embargo, son un primer paso para intentar medir las diferencias entre integrantes del Servicio Profesional con nombramiento de Titularidad y Provisionales. Los resultados del ejercicio mostraron que hay una diferencia estadísticamente significativa entre titulares y provisionales. Por las características de éstos, se constata que los titulares y con mayor antigüedad tienen una mala percepción de su propio desempeño. Asimismo, entre los provisionales, al no contar con la permanencia y estabilidad laboral, que otorga la Titularidad, tiene un sorprendente efecto positivo sobre la percepción de su propio desempeño. 121 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Las diferencias positivas a favor de los titulares pueden estar reflejando diferencias organizacionales en ambos en la estructura de estímulos y de incentivos. La interpretación de estos indicadores, sin embargo, debe de ser hecha con cuidado, ya que puede estar reflejando también otras características no observables de los Provisionales relacionados a una mejor situación de estabilidad de los Titulares. Es posible que las diferencias encontradas en términos de percepción de desempeño estén relacionadas a las diferencias en los esquemas y estructuras de incentivos y promociones. Dado esto, se puede concluir que si los Titulares tuvieran la percepción de una diferencia entre los Provisionales, habría la posibilidad de generar un entorno que genere un efecto positivo sobre el desempeño de los integrantes del Servicio. Asimismo, esto requeriría de un replanteamiento de la escala salarial del Servicio Profesional en Derechos Humanos, de modo que se generen los incentivos correctos, las Promociones en Rango para integrantes Titulares premiándose adecuadamente la experiencia, la capacitación y el desempeño. Avanzar en este proceso tiene como condición asegurar que el Personal Profesional de la CDHDF tenga la capacidad de liderar y administrar esquemas nuevos y que cuenten también con los incentivos correctos para hacerlo. 122 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Conclusiones En esta investigación se realizó un análisis cualitativo y cuantitativo del diseño (arquitectura) de dos Servicio Profesionales de carrera considerando que éste juega un papel fundamental para comprender la manera como se realiza la práctica de servidores públicos en organismo públicos autónomos. A manera de conclusión general se puede afirmar que el desarrollo profesional de las y los integrantes en los Servicios Profesionales de Carrera, valorado a través de esquemas claros y transparentes (Mérito) puede aumentar el desempeño del servidor público. En este sentido, se beneficia a la organización porque el Personal Profesional se adapta rápidamente y mejor a las necesidades de cambio e innovación institucional. En su caso, desde su creación, el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF ha sido uno de los pilares institucionales pues es depositario del capital humano especializado de la Comisión, sus conocimientos y experiencia, lo que a su vez ha contribuido a consolidar la confianza de la ciudadanía y demás actores de la sociedad civil hacia la institución. La revisión de los procesos que rigen el Servicio Profesional, así como la necesidad de replantear el diseño y la actualización de los criterios y los contenidos para su implementación, derivan de las demandas de sus integrantes profesionales. Desde su creación el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF ha vivido un proceso de redefinición y cambios normativos transitando por dos etapas: la primera, su fundacional con la promulgación del primer Estatuto (2005)39; la 39 El Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos y Manual de Procedimientos Específicos del Servicio Profesional en Derechos Humanos, fue aprobado por el Consejo de la CDHDF en su sesión ordinaria del 23 de noviembre de 2004 número 12/2004, y fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, número 13-bis, el 31 de enero de 2005. 123 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN segunda, con la reforma de adecuación institucional con el Estatuto de 2011-2012. 40 Entre las razones que motivan la necesidad de reformar su marco normativo (Estatuto) destacan la necesidad de rediseñar los criterios para la operación de sus procedimientos, el aprendizaje obtenido a partir de la implementación de los distintos procesos, las reuniones de trabajo con Integrantes del Servicio Profesional, que enriquecieron con sus aportaciones, así como el diagnóstico realizado por parte de la Coordinación del SPDH desde finales de 2012, cuyos resultados apuntalan al fortalecimiento del propio servicio profesional. De tal suerte, la propuesta de Reforma de Tercera Generación al Estatuto son producto de un cuidadoso proceso en el que participaron diversos actores, principalmente las y los integrantes del Servicio Profesional de la CDHDF a través de grupos de enfoque y la aplicación de cuestionarios electrónicos; así como personas expertas en el tema. A casi una década de vigencia, el Estatuto del SPDH requiere reformarse una vez más, (reingeniería de procesos) para fortalecer los procesos del Servicio que deben contemplarse desde una perspectiva integral. Como resultado del análisis institucional respecto del funcionamiento del Servicio Profesional, se concluye que los diferentes elementos del sistema que componen el Servicio presentan oportunidades de mejora en cuanto a sus condiciones de coordinación e implementación. En su sesión del 23 de junio de 2011, el Consejo de la CDHDF mediante Acuerdo 14/2011, abrogó el Estatuto de 2005, así como el Manual de Procedimientos Específicos. El 29 de julio de 2011, entró en vigor el Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF, con la publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. 40 124 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN A partir de un rediseño del Estatuto que conserva la estructura en la que opera el Servicio, se plantea que los diferentes procesos involucrados en cada uno de los elementos que lo componen deben operar de manera congruente como parte de una secuencia lógica, pues actualmente dichos componentes funcionan de manera fragmentada, es decir, no como un verdadero sistema de desarrollo de carrera, sino como un conjunto de eslabones susceptibles de mejorar sus condiciones de integración, vinculación y congruencia. Desde este punto vista, el Servicio Profesional en Derechos Humanos debe operar bajo un sistema estrictamente meritocrático y por medio de mecanismos más transparentes que reconozcan y recompensen el desempeño adecuado de sus integrantes. En este sentido, la experiencia internacional muestra que los servicios civiles y los sistemas de administración de personal son dinámicos, de manera que existe una necesidad constante de revisar y reorientar su funcionamiento, con el interés de procurar su adaptación a las nuevas circunstancias institucionales, considerando la incorporación de estándares internacionales en la materia. A partir de estas consideraciones, se propone la necesidad de establecer nuevos objetivos, los que se resumen de la siguiente forma: Construir la carrera profesional de sus integrantes, en el entendido de que el Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF es predominantemente un servicio civil de empleo o de tipo abierto. Agilizar y reforzar los mecanismos que brindan certeza jurídica a las y los Integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos. Precisar y simplificar los procesos sustantivos del SPDH. 125 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Fortalecer los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, tanto en los procesos sustantivos del SPDH como entre sus integrantes. Garantizar la imparcialidad en la resolución de los recursos de inconformidad que se presentan por parte de las y los integrantes del Servicio. La propuesta del nuevo Estatuto tiene un impacto significativo en la reconfiguración del modelo de servicio profesional, pues pretende una transformación mayúscula consistente en transitar de un modelo rígido en algunos de sus procedimientos a uno flexible, de un modelo sustentado en datos/números a otro pensado en las personas, y de un modelo pasivo a otro promotor de valores éticos. La propuesta de reforma implica un mayor énfasis en el Mérito, para ello se pretende el diseño de una carrera que agrupe un conjunto de categorías internas por puestos, de modo que las y los integrantes del SPDH tengan la percepción real de que ascienden en función de sus propios méritos, o bien, que posibilite el ascenso horizontal del personal a través de criterios sólidos y transparentes. En este sentido, la propuesta de desarrollo de carrea del modelo de Servicio Profesional pretende, en el mediano y largo plazo, lo siguiente: Consolidar un modelo de Profesionalización a nivel institucional para el Personal Profesional. Realizar evaluaciones periódicas al modelo de servicio profesional, lo que permitirá mejorar su funcionamiento en todos los procesos sustantivos a fin de fortalecer su credibilidad y legitimidad. Se trata de un cambio congruente con los alcances laborales de la globalidad al anteponer el capital humano, el principio pro persona y garantizar la equidad e igualdad de oportunidades para el personal de la CDHDF, y otorgarle mayor certeza 126 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN respecto de las expectativas laborales y de su propio desarrollo dentro de la institución. Al mismo tiempo, ofrece garantías de que este servicio profesional permitirá superar lo que, en muchos casos, han sido los mayores problemas de los servicios de carrera: el anquilosamiento, la excesiva rigidez en los procedimientos, la falta de una real transparencia y rendición de cuentas en las decisiones sobre sus integrantes, la configuración de cotos cerrados, o por el contrario, la discrecionalidad en la toma de decisiones, así como la desarticulación entre sus distintos procesos. Ante estos riesgos y retos, se propone reformar su Estatuto a partir de un diseño que fomenta el profesionalismo, permita el desarrollo real de sus integrantes, promueva efectivamente el desempeño imparcial y eficiente a través de mecanismos de evaluación permanente, y conduzca a que el ingreso y la promoción estén siempre determinados gracias a los méritos demostrados a través de procedimientos transparentes, vigilados y justos. Las organizaciones deben fortalecer la formación profesional que proporcione a sus servidores públicos; habilidades que les permitan realizar una diversidad de tareas y posibiliten la rotación entre los diferentes puestos existentes y los nuevos que se puedan crear, así como un crecimiento horizontal. El desarrollo profesional de las personas puede conseguir que los empleados se involucren en la organización y generen ventajas competitivas que ayuden mejorar los servicios que proporcionan a la ciudadanía. Un buen sistema de planificación profesional basado en un modelo de desarrollo correcto, implantado adecuadamente y en el que tanto sus integrantes como la 127 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN institución desempeñen correcta y activamente sus papeles, permitirá superar cualquier desafío personal o profesional, haciendo frente a los problemas laborales que acechan a las instituciones y a sus intrigantes de hoy en día: falta de un verdadero desarrollo de carrera, y un buen desempeño laboral. Propuesta de diseño de Promociones en rango: La propuesta, en concreto y a reserva de ser perfectible, deberá tener presente los siguientes objetivos: I. Ofrecer una opción de carrera a los integrantes que gocen de titularidad dentro del Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF, planeada con base a la valoración al mérito. II. Integrar la estructura de rangos tanto en el Cuerpo de la Función Directiva como en el Cuerpo de Técnicos. III. Señalar los requisitos que debe reunir el personal de carrera para aspirar a obtener una promoción en rango en los Cuerpos que integren al Servicio Profesional en Derechos Humanos. IV. Regular el procedimiento para otorgar promociones en rango a los integrantes Titulares del Servicio Profesional, que derive de la aplicación del Estatuto. V. No se le otorgará la promoción en rango al integrante titular del Servicio que, durante el ejercicio valorado, haya sido sancionado con una suspensión de diez días o más. En este sentido, se puede considerar lo siguiente: Impulsar una nueva reforma al Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos (tercera generación). En dicha reforma, se deberá contemplar diseñar los “cuerpos” que integrarán la estructura del Servicio Profesional en 128 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Derechos Humanos, asimismo se deberá incorporar dicha clasificación al Catálogo General de Cargos y Puestos de la CDHDF. Cuerpos Cuerpo de la función Directiva Cuerpo de la función Técnica Cargos Director, Subdirector y Visitadores Adjuntos de: Investigación, Seguimiento y Orientación. Jefes de Departamento, Personal de Enlace, Visitadores Adjuntos de Apoyo y Visitadores Adjuntos Auxiliares de: Investigación, Seguimiento y Orientación. Una vez establecidos los cuerpos, se deberán: Diseñar al menos cinco Rangos (dependiendo del tiempo de vida o duración que se necesite implementar) en los cuales los integrantes del Servicio Profesional con nombramiento de Titularidad inicien su carrera horizontal: Cuerpos Cuerpo de la función Directiva Cuerpo de la función Técnica Cargos Director, Subdirector y Visitadores Adjuntos de Investigación, Seguimiento y Orientación. Jefes de Departamento, Personal de Enlace, Visitadores Adjuntos de Apoyo y Auxiliares de Investigación, Seguimiento y Orientación. Rangos I, II, III, IV y V I, II, III, IV y V En este sentido, se deberán considerar los siguientes requisitos para su otorgamiento: La antigüedad, Titularidad, los resultados de la Evaluación Anual del Desempeño, las calificaciones del Programa de Formación y Capacitación, así 129 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN como las posibles sanciones que tengan los servidores de carrera de la CDHDF. El estímulo económico (monto), pudiera ser un porcentaje fijo del sueldo. Para valorar los méritos con los que cuentan el personal Profesional, la Coordinación del Servicio podrá aplicar tablas de valoración de méritos, una vez realizada la valoración, la Coordinación del Servicio identificará quienes estén en posibilidad de recibir una promoción en rango. Por cada interesado, la Coordinación del Servicio elaborará una hoja de control en la que se asentará la puntuación obtenida como resultado de la valoración de los méritos exigidos en el Estatuto. Con objeto de identificar a los integrantes del Servicio que aspiren a obtener una promoción en los rangos de los Cuerpos del Servicio, la Coordinación del Servicio ordenará de mayor a menor a los interesados con base en la puntuación que hayan obtenido en la valoración de los méritos, hasta agotar el número de promociones autorizadas por la o el Presidente para ese ejercicio, siempre y cuando los interesados cumplan con los requisitos estipulados. La Coordinación del Servicio considerará empate en la puntuación o en cualquier aspecto del procedimiento para el otorgamiento de promociones, cuando en el límite inferior de la organización referida en el punto anterior se ubiquen dos o más integrantes titulares del Servicio. En ese caso, y con el propósito de respetar el número máximo de promociones a otorgar, la 130 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Coordinación del Servicio aplicará los siguientes criterios de desempate en estricto orden de prelación: I. El mayor promedio de las dos últimas evaluaciones del desempeño inmediatas anteriores a la postulación para obtener una promoción; II. El mayor promedio general en el Programa de Formación y Capacitación; III. La mayor antigüedad en el Servicio como integrante titular; IV. El mayor grado académico obtenido (Licenciatura, Especialidad, Maestría o Doctorado); V. El mayor número de incentivos alcanzados como integrante titular del Servicio, y VI. El menor número de sanciones impuestas desde la obtención de la titularidad en el Servicio. Por cada integrante titular del Servicio que se encuentre en la lista de interesados a obtener una promoción en rango, ya sea del Cuerpo de la Función Directiva o del Cuerpo de Técnicos, la Coordinación del Servicio elaborará un dictamen preliminar basado en la hoja de control citada. En su caso, señalará el criterio que haya permitido dirimir el empate. Con objeto de hacer más transparente el procedimiento de promociones, la Coordinación del Servicio comunicará a todos los integrantes titulares del Servicio, sobre el dictamen preliminar que recaiga a su solicitud para la promoción en la estructura de rangos. Lo anterior con el propósito de que cuenten con la posibilidad, en su caso, de promover ante la Coordinación del Servicio en un plazo que no exceda de tres días hábiles, las correcciones que consideren pertinentes. Para garantizar certeza y transparencia del procedimiento se deberá diseñar y construir una base de datos en la que se consignen los Méritos obtenidos por las y 131 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN los integrantes del Servicio Profesional de la CDHDF. El otorgamiento de Promociones en Rango a los integrantes del Servicio se deberá apegará a los siguientes principios: I. Igualdad de oportunidades; II. Reconocimiento al mérito; III. No discriminación y equidad de género; IV. Conocimientos necesarios; V. Desempeño adecuado; VI. Evaluación permanente; VII. Transparencia de los procedimientos, y VIII. Rendición de cuentas. El otorgamiento de promociones en rango estará supeditado a la disponibilidad presupuestal con la que anualmente cuente la CDHDF. Con base en ella el Consejo, a propuesta de la o el Presidente y previo conocimiento de la Coordinación del Servicio Profesional, determinará cada año el número de promociones que se otorgarán en cada uno de los rangos de los Cuerpos del Servicio. Con este modelo de Promoción en Rango, los servidores Profesionales de la CDHDF se integrarán a un programa de desarrollo de carrera que se desdoble en cinco niveles, con una permanencia, por ejemplo, de tres años en cada uno de ellos y con diferentes requisitos de complejidad a cumplir. Algunos de los requisitos para aspirar a obtener una promoción en rango, podría ser: Contar, al menos, con siete años de permanencia en el Servicio, al momento de la emisión del Estatuto, en el cual se contemplen las promociones en rango, valorados por el Mérito; 132 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Contar, al menos, con título y/o cédula profesional de nivel licenciatura; Haber concluido la fase de Formación Especializada del Programa de Formación y Capacitación con un promedio igual o superior a ochenta y cinco (85.0), en una escala de cero a cien, y Tener un promedio general igual o superior a ochenta y cinco (85.0), en una escala de cero a cien, en las Evaluaciones Del Desempeño realizadas en el período comprendido del ejercicio posterior a la obtención de la Titularidad y hasta la postulación para obtener una promoción. Para concluir, el mérito como condición de acceso y permanencia en los sistemas de empleo público ha sido el mejor de los sistemas para dotar de eficiencia y permanencia a las instituciones. El sistema meritocrático, con rendición de cuentas de sus integrantes, es una de las condiciones indispensables para el ejercicio de la democracia plena. En efecto, el modelo de gestión pública en los modelos de Servicios Profesionales de Carrera en los Organismo Públicos Autónomos en México deben proveer de eficiencia, eficacia y satisfacción en la prestación de servicios públicos hacia la población, ya que está orientado hacia los resultados, siempre y cuando sea incluyente y participativo con todos los niveles del Personal Profesional que lo integran (servidores públicos) y proporcione un verdadero desarrollo de carrera al interior de las instituciones. El desarrollo profesional de las personas puede conseguir que los integrantes de Servicios Profesionales fortalezcan con eficacia y eficiencia sus procesos, ayudando a fortalecer la visión y objetivos de la institución y la gobernabilidad democrática. 133 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Finalmente, la propuesta de Promociones en Rango que se sugiere incorporar al Estatuto del Servicio Profesional de la CDHDF, deberá tener como una de sus principales directrices la búsqueda de modelos más sencillos y flexibles que permitan evolucionar con el tiempo, corregir problemas surgidos durante su implementación y avanzar en el desarrollo institucional al incorporar nuevas rutinas de trabajo, apegadas a los más altos estándares en derechos humanos para lograr plenamente el cumplimiento del objeto de la CDHDF. 134 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Bibliografía AGUILAR Villanueva, Luis F. 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Acuerdo JGE153/2012 de La Junta General Ejecutiva Del Instituto Federal Electoral por el que se otorga, al Personal de Carrera, Promociones en Rango que corresponden al Ejercicio 2011 y derivan del Estatuto de 1999. Acuerdo JGE115/2008 de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral por el que se actualizan los lineamientos y procedimiento para otorgar Promociones a los miembros del Servicio Profesional Electoral, aprobados mediante acuerdo de la Junta General Ejecutiva el 30 de noviembre de 2000 y modificados el 28 de septiembre de 2005. Acuerdo 23/2012 Del Consejo de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, por el cual se modifican, derogan y adicionan diversos artículos del 138 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Estatuto del Servicio Profesional en Derecho Humanos y se aprueba la modificación de la “Metodología de la Gestión del Desempeño” del Personal Profesional/25 de octubre de 2012. Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos de la CDHDF, última reforma 16 de noviembre de 2012, Gaceta Oficial del Distrito Federal. Evaluación Número 230 “Servicios de Carrera en el Estado Federal” Auditoría Superior de la Federación (ASF) Cámara de Diputados, Cuenta Pública 2012. INFORME de la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral sobre los resultados de la Evaluación del Desempeño de los miembros del Servicio Profesional Electoral correspondiente al ejercicio 2012, Instituto Federal Electoral, sesión ordinaria de la Comisión del Servicio Profesional Electoral, 22 de julio de 2013. INFORME Anual de Actividades 2006, volumen I, de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, abril 2007. INFORME Anual de Actividades 2010, de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, abril 2011. INFORME Anual de Actividades 2011, de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, abril 2012. 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Reglamento Interno de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, (últimas reformas, adiciones y derogaciones publicadas en la Gaceta oficial del distrito federal el día 28 de febrero de 2014) http://directorio.cdhdf.org.mx/transparencia/2014/art_14/fr_I/reglamento_int erno_cdhdf_280214.pdf Ponencias Documentos de trabajo de Consejo Científico del CLAD, Una nueva gestión pública para América Latina. CLAD. 1998. http://www.bresserpereira.org.br/Documents%5CMARE%5CCLAD%5Cngpesp.pdf Primer Congreso Nacional de Organismos Públicos Autónomos “Autonomía, Gestión y Rendición de Cuentas” y que se celebró los días 14 y 15 de julio de 2006, en la 139 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN ciudad de León, Guanajuato. México, julio 2006. Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. http://www.opam.org.mx/ Segundo Congreso Nacional de Organismos Públicos Autónomos “Autonomía, Profesionalización, Control y Transparencia” y que se celebró los días 4 y 5 de mayo de 2006, en la ciudad de Culiacán, Sinaloa. México, julio 2007. Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal. http://www.opam.org.mx/ Páginas web Asamblea Legislativa del Distrito Federal http://www.aldf.gob.mx/ Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal http://cdhdfbeta.cdhdf.org.mx/ Instituto Federal Electoral (IFE) www.ife.org.mx Instituto Nacional Electoral (INE) http://www.ine.mx/ Secretaría de la Función Pública http://www.funcionpublica.gob.mx/ 140 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Anexos Servicio/ente público SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL (IFE-INE) SERVICIO PROFESIONAL EN DERECHOS HUMANOS (CDHDF) SERVICIO PROFESIONAL EN EL INSTITUTO FEDERAL DE ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS. (IFAI) Tanto el Servicio Profesional Electoral (IFE) como el Servicio Profesional en Derechos Humanos (CDHDF) Organismos Públicos Autónomos, integran procesos que regulan desde el ingreso del servidor público, su desarrollo dentro de la institución, hasta la separación del servicio, como se muestra a continuación: Órganos Autónomos Estatuto Estatuto del Servicio Profesional Electoral (DOF_ 15 ENERO 2010) Estatuto del Servicio Profesional en Derechos Humanos (GODF_ 28 JULIO 2011) Estatuto del Servicio Profesional en el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de datos (Última reforma DOF_ 02 JULIO 2013) Ingreso y Ascenso -Reclutamiento -Selección Concursos abiertos -Cursos y prácticas. (concurso cerrado) Nombramientos -Adscripción -Reclutamiento -Selección - Concursos abiertos -Concursos cerrado Nombramientos -Adscripción Tipo de modelo Modelo abierto o puestos Modelo abierto o de puestos Formación -Programa de formación. Disponibilidad - Titularidad -Programa de formación y capacitación. - Titularidad Actualización Permanente Evaluación -Aprovechamiento del programa de formación. -Se considera una fase separada de su Programa de Formación Actualización Permanente Evaluación del desempeño 360° -Programa de formación. La fase de Actualización Permanente es parte de su Programa de Formación y capacitación. Evaluación del desempeño 180° Promoción Estímulos Sanciones Separación Promoción en Rangos (crecimiento horizontal) Incentivos -Sanciones -Separación -NA- Incentivos -Es un subproceso no fortalecido -Es un subproceso no fortalecido 12 años construyéndose sin lograr su plena puesta en funcionamiento. Fuente: elaboración propia con información disponible del autor. 141 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Estructura Ocupacional del Servicio Profesional Electoral Estructura Desconcentrada ENTIDAD PLAZAS OCUPADAS PLAZAS VACANTES TOTAL AGUASCALIENTES 25 1 26 BAJA CALIFORNIA 53 3 56 BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE 20 19 0 1 20 20 CHIAPAS 76 4 80 CHIHUAHUA 59 3 62 COAHUILA 44 6 50 COLIMA 20 0 20 DISTRITO FEDERAL 172 0 172 DURANGO 28 4 32 GUANAJUATO 92 0 92 GUERRERO 56 6 62 HIDALGO 50 0 50 JALISCO 122 1 123 MEXICO 247 3 250 MICHOACAN 80 0 80 MORELOS 36 2 38 NAYARIT 25 1 26 NUEVO LEON 78 2 80 OAXACA 69 5 74 PUEBLA 102 2 104 QUERETARO 32 0 32 QUINTANA ROO 26 0 26 SAN LUIS POTOSI 50 0 50 SINALOA 53 3 56 SONORA 43 7 50 TABASCO 43 1 44 TAMAULIPAS 54 2 56 TLAXCALA 26 0 26 VERACRUZ 129 6 135 YUCATAN 38 0 38 TOTAL 32 1999 0 63 32 2062 DIRECCION EJECUTIVA PLAZAS OCUPADAS PLAZAS VACANTES TOTAL 18 10 28 57 8 54 137 14 18 5 47 71 26 59 184 2136 110 2246 ZACATECAS Oficinas Centrales CAPACITACION ELECTORAL Y EDUCACION CIVICA ORGANIZACION ELECTORAL PRERROGATIVAS Y PARTIDOS POLITICOS REGISTRO FEDERAL DE ELECTORES TOTAL TOTAL GENERAL Datos proporcionados en la Resolución número CI399/2013 del “Comité de Información del IFE” para dar respuesta a la Solicitud de Información Pública UE/13/02165 de fecha 02 de septiembre de 2013 del Sistema INFOMEX 142 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Cuestionario electrónico utilizado para la encuesta. 143 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN 144 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN 145 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN 146 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN Información de los grupos de enfoque. En el mes de junio de 2013 se iniciaron los trabajos y estudios tendientes a detectar las necesidades para implementar el nuevo modelo de desarrollo de carrera, y que integrara la Promoción en Rango. Dicha iniciativa, obedece a la necesidad de contar con un modelo transparente y eficaz, el cual provea a las y los diversos actores de la CDHDF información veraz y oportuna para analizar el Mérito del Personal Profesional. En este sentido, se realizaron dos sesiones (mañana y tarde) de entrevista a grupos focales en el mes de julio año de 2013 en donde se contó con la participación de aproximadamente 30 integrantes del Servicio Profesional. Se anexa la información recabada en las sesiones de las entrevistas a los grupos focales antes mencionadas. El objetivo de las entrevistas en grupos focales fue obtener información cualitativa sobre el sistema de valoración del Mérito y desarrollo de carrera. Los objetivos particulares fueron: Determinar la pertinencia del proceso. Analizar la pertinencia de los indicadores utilizados para evaluar el Mérito. Establecer la utilidad para las y los integrantes del servicio. Proponer mecanismos de trasparencia y objetividad de dicho instrumento. El sistema de valoración del mérito tiene como objetivo reconocer las acciones que las y los servidores profesionales en derechos humanos llevan a cabo además de las funciones propias del puesto y que contribuyen a: fortalecer el logros de los objetivos de la institución, profesionalizar a las y los integrantes del Servicio en derechos humanos, para aumentar su eficacia y eficiencia, y aportar un mejor servicio en materia de derechos humanos a la ciudadanía. En este sentido, a continuación se transcriben (textual) algunas expresiones de las y los integrantes del Servicio Profesional en Derechos Humanos que asistieron a los “grupos de enfoque” organizados el 5 de julio de 2013 en las instalaciones de la CDHDF: 147 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • Debería haber un programa que permita ascender sin necesidad del concurso, es decir crecer de nivel en el mismo cargo, eso sería un buen reconocimiento. El mérito es el reconocimiento al desempeño Realizar actividades adicionales es muy difícil por la carga de trabajo. Debería partirse de un adecuado análisis del perfil del puesto, actividades o funciones y nivel académico requerido. El mérito debería ser individualizado ya que no se puede valorar de la misma forma a dos personas en situación completamente diferente, No debe prestarse a discriminación por ejemplo: madres solteras, madres, etc. El objetivo debería ser mantener el estándar cuando ya tienes la Titularidad. Diferentes reglas a cuando se tiene titularidad Analizar desmotivación vs. Mérito. “No se considera al Mérito como el aspecto de mayor importancia para evaluar la capacidad de los integrantes del Servicio Profesional de la Comisión como servidores públicos, esto probablemente tiene como consecuencia que no estemos comprometidos al cien por ciento con la gestión, provocando con ello insatisfacción e ineficiencia en el trabajo” Los puntos de valoración del mérito debería establecerse a partir de la titularidad. El mérito debería reconocerse mediante: Beneficio económico, becas académicas, niveles dentro del mismo cargo. El comité debería estar conformado por personas del Servicio Profesional y algunos ajenos. No es conveniente quitar y castigar con puntos, eso es punitivo y en detrimento del Personal Profesional, se sugiere solo aumentar. El mérito debería contemplar: compromiso, buen manejo de los recursos, resultados, impacto, calidad (debe pesar más la calidad que la cantidad). Se debería fomentar el alto grado de iniciativa con la proposición de ideas o acciones innovadoras. Se propone implementar para el proyecto de valoración del mérito, votar por alguien o por sí mismo por algún logro realizado. El sistema de puntos debería ser utilizado para otorgar encargadurías de despacho ya que actualmente existe mucha desconfianza en este proceso debido a que se otorgan a amigos o gente de confianza del Titular. Generar actividades para dar puntos a los que no tengan muchos. Causa mucha desmotivación el hecho de que no se reconozca a todos, solo a algunos. Es muy importante trabajar ´más con los titulares ya que al no pertenecer al Servicio Profesional no hay empatía en los procesos y obstaculizan el mérito y el desarrollo porque toman decisiones a discreción y desmotivan al personal, como por ejemplo ocupando plazas y encargadurías con personas externas cuando se podrían cubrir internamente. Se debe analizar el hecho de que hay personas muy buenas en su trabajo pero nunca ganan en los concursos. Que pasa? Programa de reasignación de área para los que no son bien evaluados, buscar donde aplique mejor sus habilidades. Movimientos laterales, es decir crecer en el mismo puesto, pero con otro sueldo. 148 MAESTRÍA EN POLÍTICAS PÚBLICAS COMPARADAS/FLACSO MÉXICO / V PROMOCIÓN ¿Qué beneficios consideras que un sistema de valoración del mérito aportaría al Personal Profesional? Si la metodología es adecuada podría constituir un estímulo importante para el personal. Permitiría valorar el esfuerzo en realizar un buen trabajo a favor de las personas. El reconocimiento de los esfuerzos de cada persona para tener un mayor compromiso institucional y eso motivaría a la superación profesional individual. tal vez más transparencia El reconocimiento del esfuerzo adicional que realizan las y los integrantes del servicio profesional, lo cual redundaría en incentivar las actividades extraordinarias Certeza. Deseo de realizar más actividades para ser valorado por mérito Tal vez mayor igualdad e imparcialidad. Retos personales readscripciones, incentivos y encargadurías, crecimiento horizontal, mayor desempeño que se motive a la profesionalización y se tomen en cuenta su experiencia Un aliciente para poder seguir escalando el proceso Se reconocería en mayor grado la labor de las y los servidores públicos. Puede traer beneficios individuales Ningún sistema meritorio es bueno para una institución, pone a las y los integrantes en una competencia desleal por puntaje que no es acorde a los derechos humanos ni aporta a la cultura de paz que se quiere promover desde la CDHDF. Trabajar para obtener mayor puntaje permite que luches por mejorar tu profesionalización. No lo tengo claro. Principalmente transparencia, ya que es lo que nos hace mucha falta. Tendríamos que verificar en qué consisten la valoración de mérito a través, para poder dar los puntos de vista, ya que en el derecho todo es sujeto de interpretación y lo que yo entiendo por valoración de puntos puede ser muy diferente a lo que la institución tiene en mente para implementar y el dar mi voto a favor o señalar sus beneficios, sería muy aventurado. El reconocimiento a nivel CDHDF, incluso económico. Incentivos que permitan que el personal profesional, siempre este en pro de obtener nuevos conocimientos que permitan mejorar la profesionalización del servidor. Retos para cumplir, sabiendo que llegando a ellos se pueden lograr otras expectativas profesionales. Considero que no hay beneficios por se pierden todas la evaluaciones anteriores que desde luego nunca implementaron Sería una motivación para las personas que tienen interés de crecer laboralmente y cuentan con méritos fuera de la Comisión y dentro de ella (desempeño cualitativo) que no son del todo reconocidos adentro. Esto, siempre y cuando haya criterios claros y seguros de la puntuación, y sean consensados con los interesados. Las evaluaciones del SPDH no son determinantes para los fines de trabajo de la Comisión ni para determinar el perfil de sus trabajadores. Solo pueden mostrar un buen desempeño académico mas no garantizan que le visitador o trabajador desempeñe adecuadamente sus labores y tenga la vocación o la facilidad para realizar las tareas de defensa ... Pues más que un beneficio, se reconoce la labor del personal, su esfuerzo, su disposición, su sacrificio y su disponibilidad. Considero que eso genera ambiente laboral adecuado y transparencia sobre muchos otros aspectos. Sería una motivación para ser mejor y tener posibilidades de ascenso Se establecería un sistema que objetivamente podría servir de base para el crecimiento profesional. Objetividad y competitividad. Incentiva a las y los visitadores a esforzarnos más debido a que sabremos que nuestro trabajo y esfuerzo extraordinario será reconocido por la institución mediante ascensos e incentivos monetarios. Daria incentivos al personal para seguirse preparando profesionalmente. Se reconoce el esfuerzo extra que se realiza fuera de las actividades de la Comisión Beneficios para incentivos... Incluso sería buen momento para considerar implementar criterios para el ascenso horizontal, es decir de " categoría " en el mismo nivel jerárquico, pues en algunos casos eso también se ha otorgado de manera discrecional. Aportaría una trayectoria para la selección de personal sin la necesidad un concurso de oposición Se evitaría la discrecionalidad en los nombramientos. todo sería más transparente y crearía convicción para la profesionalización y actualización permanente de los integrantes del servicio La eficaz profesionalización de los miembros, la acertada distribución de los puestos claves de dirección en esta CDHDF que redundaría en una eficaz prestación del servicio público, siempre y cuando los puntos que se otorguen sean para todos, es decir que sin excepciones todos puedan acceder a cursos y obtener los puntos. el reconocimiento del desarrollo y formación profesional del integrante del servicio profesional dentro y fuera de la CDHDF 149