4. JULIO Y MONTSE_1. RAFAEL PUYOL

Transcripción

Recibido: 31.05.2006
Aceptado: 09.06.2006
El codesarrollo: sinergia de migración y
desarrollo
Autores: Julio L. Martínez, S.J. Director del Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones. Profesor de Teología Moral y Filosofía Política de la Universidad Pontificia Comillas;
Montserrat Jiménez Arbelo, ha sido becaria de Investigación del Instituto Universitario de
Estudios sobre Migraciones. Es trabajadora social del Ayuntamiento de Madrid.
Resumen
El término codesarrollo nace a mediados de la década de los 80 y se hizo más
popular gracias a las políticas patrocinadas en Francia por Sami Näir, en 1997. Inicialmente llega a identificarse como una herramienta de prevención, gestión y retorno asistido de los flujos migratorios. Tras múltiples vicisitudes académicas y políticas,
parece que se ha llegado actualmente a un consenso sobre el término; así, entendemos hoy por codesarrollo la positiva vinculación entre inmigración y desarrollo. Lo
cual supone aceptar que los inmigrantes pueden convertirse en vectores de desarrollo tanto del país de origen como del país de destino. Y supone, además, entender de
manera horizontal las relaciones entre países (del Sur) emisores y países (del Norte)
receptores de inmigrantes, pues ambos reconocen y admiten las necesidades del otro
para codesarrollarse.
El hecho de hacer efectiva la colaboración fructífera entre sociedades de origen y
sociedades de destino a través del nexo de la migración transnacional, requiere la
icade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
nº 69, septiembre-diciembre 2006, ISSN: 02 12-7377
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consideración de gran número de actores en ambas orillas; entre los que se encuentran inmigrantes y asociaciones de inmigrantes, organizaciones sociales en los países
de origen, ONGD, empresas, gobiernos locales y regionales. Hoy más que nunca la
disponibilidad de medios de transferencia de conocimientos y recursos económicos
es la más amplia que se haya conocido nunca, por lo que es importante vincular a los
inmigrantes con sus países y canalizar esa relación en forma de desarrollo.
En España, las actuaciones en materia de codesarrollo se encuentran en estado
incipiente. Así se deduce del análisis que realizamos, tanto para el ámbito de las instituciones como desde el de las políticas y legislación actualmente en vigor.
Hay que advertir, con todo, que aún no existen evidencias científicas suficientes
para concluir sistemáticamente que haya una vinculación (positiva) entre los procesos migratorios y el despegue de las sociedades de origen. Este hecho pasaría por la
apuesta de desarrollar instrumentos jurídicos y políticos encaminados a promocionar
la interacción de todo ese conjunto de actores que intervienen en el tema, así como
la apuesta por investigar sobre la materia.
Palabras clave: Codesarrollo, desarrollo, migraciones, transnacionalismo, remesas.
Abstract
The term codevelopment was born in the 80 s, but it became more popular
thanks to the policies sponsored in France by Sami Näir in 1997. At the beginning, it
was considered as a tool for preventing, managing and returning of immigration
flows. After some political and academic difficulties, it seems we have reached a
consensus on the meaning of the term. Therefore, today we understand codevelopment as the positive link between immigration and development. This conception
acknowledges that immigrants can become development agents in their countries of
origin and destination; and it implies a horizontal and equalitarian understanding of
the relationships between countries of origin and countries of destination, since both
recognize the needs of codevelopment of the other.
The challenge of making effective the collaboration between societies of origin
and of destination through the link of trasnational migration, requires the consideration of a large number of social actors in both parties; among such actors we find
immigrants and their associations, social organizations in origin countries, NGO s,
private companies, and local and regional governments. Nowadays, the availability
of means for resource and knowledge transference is the widest we ever knew. Therefore, it is important to link immigrants and their countries of origin, as well as
direct such link in form of development.
In Spain, the work in the area of codevelopment is at a beginning stage. This
could be appreciated in our analysis of public institutions as well as public policies.
We must be aware that there are no sufficient scientific evidence to conclude
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that there is, in fact, a positive link between migration flows and the development of
societies of origin. This fact should encourage the development of legal and political
instruments directed to promote the interaction of all the actors involved in this
issue, as well as a bigger effort to research on this topic.
Key words: Co-development, development, migrations, transnationalism, remittances.
I. Introducción
La relación entre las migraciones y los procesos de desarrollo, tanto en los países
de origen como de destino de la inmigración, es un tema emergente en la agenda
política y en la práctica de las distintas organizaciones sociales. Hasta hace pocos
años la cuestión migratoria y la cooperación internacional eran considerados como
ámbitos de gestión política absolutamente separados y con objetivos claramente diferenciados. Desde que en 1997 fuera utilizado por Sami Naïr el término codesarrollo
para el caso francés, asistimos a un interés creciente por esta nueva perspectiva que
trata de vincular positivamente ambos campos de intervención.
En España el interés por el codesarrollo ha ido adoptando en estos últimos años
múltiples formas. La aparición de los primeros trabajos académicos, la inclusión del
codesarrollo en documentos y planes oficiales o la puesta en marcha de las primeras iniciativas por parte de las ONG y asociaciones de inmigrantes muestran que el codesarrollo es percibido, al menos a priori, como un modelo válido de vinculación entre las políticas migratorias y de desarrollo, de manera que ambas se refuercen mutuamente.
La intención principal de este artículo, dentro de este número de la Revista ICADE dedicado monográficamente a las migraciones, es clarificar a qué nos referimos
cuando hablamos de codesarrollo. Para ello analizamos, en un primer momento, el
concepto y su vinculación con los procesos migratorios y de desarrollo, apostando
por el codesarrollo como una perspectiva que va más allá tanto de las políticas de
control de flujos como de las formas tradicionales de cooperación al desarrollo. En
un segundo momento, hacemos referencia a los principales cauces de expresión del
codesarrollo: remesas, retorno, formación de agentes de codesarrollo, etc., señalando
las potencialidades de cada uno de ellos. Por ultimo, se presenta el panorama del
codesarrollo para el caso español, tomando como punto de partida la situación de la
inmigración en España y los resultados de una investigación1 realizada por el Institu1
La citada investigación, concluida en una primera fase de carácter exploratorio en diciembre de 2005 y
de reciente publicación dentro de la Red de Universidades de Madrid patrocinada por el Ayuntamiento de la
Capital, GIMÉNEZ, C., MARTÍNEZ, J. L., FERNÁNDEZ, M., y CORTES, A., El codesarrollo en España: protagonistas, disursos y experiencias, Madrid, La Catarata, 2006, 252 pp., tendrá su continuación en los próximos
meses, con estudios de campo en Ecuador, Marruecos y Senegal, en la perspectiva del transnacionalismo.
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to Universitario de Estudios sobre Migraciones de la Universidad Pontificia Comillas
de Madrid y la Universidad Autónoma de Madrid. El objetivo de este estudio ha sido
hasta ahora conocer y sistematizar la vinculación entre migración y desarrollo en
España, a partir de una revisión de las elaboraciones teóricas existentes, de la normativa vigente y los documentos institucionales, donde aparece la preocupación por
el codesarrollo como nuevo instrumento de trabajo y de las iniciativas y proyectos
concretos enmarcados bajo ese emergente rótulo.
II. Origen y alcance del codesarrollo
La idea central a la que nos remite el concepto de codesarrollo es la relación
positiva entre migraciones y desarrollo. En este sentido, es preciso señalar que la realidad ante la que nos encontramos no es nueva. La participación de los inmigrantes
en el desarrollo de sus países de origen mediante el establecimiento de vínculos
transnacionales ha sido una constante en la historia reciente de las migraciones. De
hecho, en esta línea algunos autores han acuñado el concepto de “codesarrollo
espontáneo”2 como aquel que se da de manera natural e informal por el mantenimiento de los vínculos entre los inmigrantes con sus comunidades de origen. El concepto hace referencia también al enriquecimiento y el intercambio cultural a que da
lugar la presencia de inmigrantes en los países de destino.
Tampoco es nueva la formulación de medidas dirigidas al control de las fronteras
o la canalización de los flujos migratorios a través del establecimiento de contingentes de trabajadores. Lo que sí es novedoso es la aparición de planes, políticas e iniciativas concretas enmarcadas explícitamente dentro de la perspectiva del codesarrollo.
Como se ha señalado, el término de codesarrollo aplicado a la relación entre
migraciones y desarrollo entra en el debate y la política gracias al politólogo francés
Sami Naïr en 1997, en su tiempo al cargo de la Misión Interministerial “Migración y
Codesarrollo” dependiente del Ministerio de Asuntos Exteriores francés. En aquel
momento, S. Naïr definía el codesarrollo de la siguiente manera:
“es una propuesta para integrar inmigración y desarrollo de forma que
ambos países, el de envío y el de acogida, puedan beneficiarse de los flujos
migratorios. Es decir, es una forma de relación consensuada entre dos países
de forma que el aporte de los inmigrantes al país de acogida no se traduzca en
una pérdida para el país de envío”.
2
MALGESINI, G, “El codesarrollo, su espacio entre la inmigración y la cooperación al desarrollo” en GIL
ARAUJO, S. y DAHIRI, M.: Movimientos migratorios en el Mediterráneo Occidental. ¿Un fenómeno o un problema?
Córdoba, Ayuntamiento de Córdoba, 2003, 95-116.
NAÏR, S., Informe de balance y orientación de la política de codesarrollo en relación a los flujos migratorios,
Misión Interministerial sobre migración y codesarrollo, Ministerio de Asuntos Exteriores de Francia. 1997.
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Esta concepción del codesarrollo contiene dos rasgos que merece la pena resaltar.
Además de la integración entre migración y desarrollo, se pone de manifiesto la finalidad del codesarrollo: El beneficio tanto del país de origen como de destino, o tal y
como ha sido expresado posteriormente por otros autores para el contexto español,
el beneficio mutuo3. Junto con la finalidad, Naïr habla del medio: Una forma de relación consensuada entre dos países (el de origen y el de destino, aunque se podría
ampliar también a los países de tránsito). Este segundo rasgo nos remite a la idea de
corresponsabilidad y de trabajo consensuado en un plano de igualdad que permitirá
alcanzar el deseado beneficio mutuo.
Estos dos elementos suponen una innovación en la visión mantenida hasta el
momento en torno a la inmigración y los mecanismos de cooperación al desarrollo.
En primer lugar, supone un cambio de mirada sobre la inmigración y los inmigrantes.
La inmigración deja de ser percibida exclusivamente desde el autointerés del país
receptor, ya sea en la forma de necesidad de trabajadores, ya sea como un problema
o un motivo de conflicto, para ser considerada también, desde sus aspectos positivos,
como una oportunidad de enriquecimiento mutuo. Por su parte, los inmigrantes
adquieren un nuevo papel convirtiéndose, desde su posición de personas que viven
entre dos mundos, en los principales agentes de desarrollo.
La perspectiva del codesarrollo supone también una ruptura con la concepción
tradicional de la cooperación al desarrollo muy marcada por una lógica de relaciones
asimétricas en la que un país juega el papel activo del donante y otro asume el de
mero receptor de la ayuda al desarrollo.
A partir de la propuesta de Naïr, el codesarrollo ha ido tomando fuerza también
en el contexto español y diversos autores han ido aportando matices y ampliando la
definición de partida. Tomamos como referencia la importante aportación del Profesor Carlos Giménez, que define las experiencias de codesarrollo vinculadas a las
migraciones como “aquellas iniciativas impulsadas y llevadas a cabo, para beneficio
mutuo y mediante ayuda mutua, por dos o más entidades ubicadas en dos o más países vinculados por flujos migratorios, las cuales ponen en marcha conjuntamente
determinadas acciones tanto en el país receptor como en el país emisor de migración, y en las cuales juega un papel protagonista, entre otros actores, un grupo de
migrantes del país receptor”.4
En esta perspectiva, el beneficio mutuo como fin último del codesarrollo se hace
mucho más explícito. Se aportan además algunos matices:
En primer lugar, y tomando como punto de partida la lógica del beneficio mutuo,
se señala la necesidad de que se desarrollen acciones concretas tanto en el país de
3
Nos referimos a Carlos Giménez.
GIMÉNEZ, C., “Dinamización comunitaria en el ámbito de la inmigración. Apuntes y propuestas sobre
participación, mediación y codesarrollo” en RUBIO, M. J. y MONTEROS, S. (coord.), La exclusión social. Teoría y práctica de la intervención, Madrid: Editorial CCS 2002, 124.
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origen como de destino de los inmigrantes. Otros autores son más flexibles en este
punto, al considerar que estás pueden desarrollarse en ambos países o sólo en uno de
ellos5. Si pasamos al terreno de la práctica, podremos observar como la mayor parte
de las acciones de codesarrollo emprendidas tienen como objetivo el desarrollo de
las zonas de origen, aunque eso suponga la realización de algunas actividades con los
inmigrantes durante su estancia en el país de destino. Quizá esto sea consecuencia
de una concepción del codesarrollo deudora de los esquemas propios de la cooperación al desarrollo tradicional, en la que el desarrollo de los países receptores de inmigración no se contempla.
Otro de los rasgos señalados por Giménez es la participación de varias entidades
en la implementación de las acciones de codesarrollo. En los proyectos desarrollados
bajo esta nueva perspectiva no sólo van a intervenir los actores tradicionalmente
vinculados al trabajo en favor de la integración de los inmigrantes o las ONG de
cooperación al desarrollo. Este tipo de iniciativas requiere de la participación de
todos los actores involucrados en el desarrollo en origen y destino: ONG, autoridades locales, sindicatos, asociaciones de inmigrantes, universidades, etc. La ampliación de la red de actores implicados supone un mayor enriquecimiento, pero también genera una mayor complejidad en la interacción entre ellos y en la puesta en
marcha de los proyectos. Se hace así necesario articular los mecanismos que permitan el acercamiento y el trabajo conjunto desde una relación de horizontalidad. De
las posibilidades de establecimiento y consolidación de esta red de acores en plano
de igualdad dependerá, en buena medida, el éxito de los proyectos.
Dentro de esta red amplia de actores, Giménez otorga un papel privilegiado a los
inmigrantes asentados en la sociedad receptora. Aunque este aspecto no es tan relevante para otros autores, es evidente que la participación de personas que conozcan
en profundidad ambos contextos resulta de gran utilidad. Para ello será necesario
que los inmigrantes hayan alcanzado un mínimo nivel de integración en la sociedad
de acogida y que al mismo tiempo mantengan vínculos fuertes con sus países o zonas
de origen.
Por lo que se refiere al resto de actores, podemos analizar brevemente el papel asumido y el beneficio obtenido por cada uno de ellos en las acciones de codesarrollo:
• Las familias y las comunidades de origen de los inmigrantes se constituyen en
beneficiarios principales del codesarrollo. A ellos, especialmente a las asociaciones y organizaciones sociales, corresponde asumir el papel de contrapartes
de manera que las transferencias de recursos recibidas del exterior reviertan en
el desarrollo local.
5
MALGESINI, G. (2001), “Reflexiones sobre migraciones, cooperación y codesarrollo”, Arxius de Ciencies
Socials, 5: 123 -146.
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• Las autoridades locales en los países de origen juegan un papel fundamental en
el codesarrollo a la hora de permitir, apoyar o destinar recursos propios para el
desarrollo de los distintos proyectos. La implicación de los gobiernos locales
dependerá en gran medida la capacidad de presión de los inmigrantes sobre
ellas6.
• Los gobiernos de los países receptores de inmigrantes, por su parte, podrán
colaborar en los proyectos de codesarrollo mediante el apoyo en la financiación
de los mismos. Tienen también un papel importante que jugar en lo referente a
la sensibilización y la integración de los inmigrantes en las comunidades de destino. Como veremos al analizar la forma que está tomando el codesarrollo en
España, el espacio más idóneo para este tipo de acciones se sitúa en el ámbito
local.
• Las ONGD y las entidades que trabajan en favor de la integración de los inmigrantes pueden asumir la tarea de impulsar los distintos proyectos de codesarrollo junto con el resto de actores, tanto en origen (actuando como contrapartes) como en destino (favoreciendo la integración y el enriquecimiento
mutuo).
• Las universidades y los centros de investigación están jugando un papel importante en la definición conceptual y el conocimiento de la realidad del codesarrollo, así como en la oferta de formación específica al respecto.
• Para completar la enumeración, no conviene olvidar la aportación de distintas
empresas (entidades financieras, agencias de viaje,...) a la hora de facilitar la
canalización de los distintos flujos transnacionales que generan los procesos
migratorios
III. El codesarrollo, más allá del control de flujos migratorios y de la
cooperación al desarrollo
El codesarrollo surge en un contexto marcado por la necesidad de dar respuesta a
las transformaciones que suponen los flujos migratorios tanto en los países de destino
como en los de origen. Esto ha dado lugar a que desde diversas instancias se haya considerado al codesarrollo bien como una forma de control o bien como una forma de
cooperación al desarrollo. Veamos las implicaciones de cada una de estas posiciones.
III.1. El codesarrollo como una forma de control de los flujos migratorios
La expresión “control de los flujos migratorios” hace referencia a la necesidad
percibida por los estados de evitar la inmigración ilegal. En el contexto europeo
6
Resulta clarificador al respecto la experiencia desarrollada en algunas zonas de México, en las que las
remesas enviadas por los mexicanos residentes en EEUU se triplican gracias al compromiso del gobierno estatal, federal y local de aportar un dólar respectivamente por cada dólar enviado por ellos para proyectos que
favorezcan el desarrollo local de sus pueblos de origen.
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esto es especialmente relevante y de ahí deriva la tentación de los estados de utilizar el codesarrollo principalmente como un instrumento de control. Esta manera de
entender el codesarrollo está presente de forma más o menos implícita en diversos
documentos oficiales, siendo un ejemplo de ello el Programa Global de Regulación
y Coordinación de la Extranjería y la Inmigración en España (GRECO) del año
2000.
En los últimos años se ha producido una evolución desde el concepto de control
al de gestión de los flujos migratorios. Se considera que no es suficiente impedir la
entrada de más inmigrantes, sino que el reto es gestionar de manera eficaz y coherente esos flujos, contando también con la colaboración de los países de origen y
aprovechándolos de manera positiva. Esta perspectiva de la gestión de los flujos
coincide mucho más con los planteamientos del codesarrollo.
III.2. El codesarrollo como una forma de cooperación al desarrollo
Algunos autores han considerado el codesarrollo como una modalidad de la cooperación al desarrollo. Así, el codesarrollo no supondría una nueva forma de trabajo,
sino simplemente una forma de cooperación en la que se prioriza la intervención en
los países de origen de inmigración. Ya se han comentado, sin embargo, los aspectos
innovadores de esta perspectiva respecto a formas tradicionales de cooperación: Una
nueva lógica en la relación entre los distintos actores, la incorporación de los inmigrantes como actores principales, el beneficio mutuo. Se podría decir, por tanto, que
el codesarrollo es una perspectiva complementaria y enriquecedora de la cooperación internacional y no puede ser subsumida en ella, porque tiene su propia y original “idiosincrasia” uncida a los flujos migratorios.
Una dificultad añadida que surge de la consideración del codesarrollo como una
modalidad de la cooperación se refiere al tipo de países en los que se desarrollan los
proyectos. La cooperación ha ido dirigida normalmente a países considerados en vías
de desarrollo y esto cerraría las puertas al trabajo en países que no entran en esta
categoría, a pesar de ser un foco importante de inmigración. En el caso español, estaríamos hablando de países como Polonia.
En ambas posiciones, la del control de flujos y la de la cooperación tradicional al
desarrollo, está presente la misma idea de fondo: las migraciones están generadas por
el subdesarrollo de los países de origen. La consecuencia de esta apreciación es lógica: Si combatimos las causas de la pobreza (principal objetivo de las políticas de cooperación) lograremos reducir las migraciones internacionales. Esta concepción es
errónea pues implica un excesivo economicismo. Si bien es cierto que las condiciones económicas del país de origen constituyen una de las causas de la emigración, se
ha demostrado también la influencia de otros factores de índole no económica, tales
como son la creación de redes sociales o el mayor conocimiento de los países de destino facilitado por las nuevas tecnologías de la comunicación.
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IV. Ámbitos de actuación en materia de codesarrollo
Venimos haciendo referencia constante a la vinculación positiva entre migración
y desarrollo. Sin embargo, este carácter positivo de la relación no es evidente ni se
da de forma espontánea. Las migraciones pueden ser consideradas desde sus aspectos
positivos, pero esto no puede llevarnos a obviar los posibles efectos negativos o problemáticos de las mismas. La llamada “fuga de cerebros” (pérdida que supone el
hecho de que la gente que emigra sea la más cualificada) en el país de origen o el
impacto de las políticas de integración sobre el gasto público en las sociedades receptoras son un ejemplo de ello. Como hemos visto, ya en la definición de Naïr se planteaba la necesidad de garantizar que “el aporte de los inmigrantes al país de acogida
no se traduzca en una pérdida para el país de envío”.
Para que esa vinculación produzca efectos positivos es necesario articular mecanismos o instrumentos concretos en los que se pueda llevar a la práctica la perspectiva del codesarrollo. A continuación se señalan algunos de los principales ámbitos
concretos de actuación recogidos en la literatura sobre codesarrollo y en los que se
sitúan algunas de las iniciativas emprendidas por distintas entidades.
IV.1. Las remesas
Por remesas entendemos el conjunto de transferencias que se producen entre los
inmigrantes y sus países de origen. Estas transferencias pueden ser tanto materiales
como inmateriales: dinero, productos propios de los países de origen, ideas y valores,
etc. Las remesas financieras han sido las más estudiadas por la relevancia que han
alcanzado en la economía de algunos países7, pero no agotan, ciertamente, las posibilidades de transferencia y mutuo enriquecimiento que contiene el codesarrollo.
Las remesas económicas
La importancia de estos flujos económicos es creciente8 y actualmente supera con
creces los fondos internacionales destinados a la ayuda al desarrollo. Las remesas
provienen de países receptores de emigrantes y fluyen hacia países emisores. Entre
América Latina (30%) y el Sur de Asia (20%) se reparte la mitad del monto total en
concepto de remesas. La indiscutible (aunque solo sea en términos de volumen)
importancia de estos flujos ha llevado a organismos internacionales y a estudiosos
7
Para muchos países las remesas suponen la principal vía de ingresos del exterior. En 2003 las remesas significaron en torno al 14% de su PIB para República Dominicana o El Salvador, el 4% para Colombia o el 8,2 %
para Marruecos.
8
197.295,7 millones de dólares en 2005, según el último informe del Banco Mundial, Perspectivas económicas globales 2006; 117.373 millones de dólares, por cauces oficiales, en 2001, según UNCTAD. En España,
según datos de la Balanza de Pagos de 2004, los flujos registrados por este concepto pasaron de 312 a 3436
millones de euros entre 1994 y 2004. Cifra coherente con la tendencia creciente del flujo inmigratorio en nuestro país: del 1% en 1994 al 7% en 2004 y 8,4% en 2005.
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del tema a debatir sobre los beneficios o perjuicios que los mismos originan en los
países de emigración; debate cuyo balance puede sintetizarse en el siguiente cuadro:
Efectos positivos de las remesas
Efectos negativos de las remesas
✔ Fuente de financiación internacional para
países de bajo ingreso
✔ Contribuyen al equilibrio de la balanza de
pagos
✔ Pueden utilizarse como garantía para acceder a los mercados de capital internacionales
✔ Son una ayuda a las microunidades de
consumo, sobre todo a las cercanas al
umbral de pobreza
✔ No son estables, pues disminuyen cuando
el proyecto migratorio deviene definitivo
✔ No tienen por qué contribuir a la inversión; pueden crear mentalidad consumista
✔ Pueden contribuir a fomentar desigualdades en el país receptor, generando más
emigración
El destino principal de las remesas económicas suele ser tanto el consumo como
las inversiones productivas. En este sentido, se suele distinguir entre un uso productivo y un uso improductivo de las remesas. El uso productivo es aquel que va destinado a la generación de riqueza a través de la puesta en marcha de proyectos empresariales. El uso improductivo hace referencia a las remesas que se dedican al consumo dentro de los hogares: compra de vivienda, gastos de educación o sanidad, bienes
diversos,... En torno al uso de las remesas financieras se ha generado un amplio
debate, ya que desde algunas instancias se ha planteado la necesidad de canalizarlas
hacia un uso productivo (en forma de microempresas, por ejemplo), considerando el
consumo directo como una forma de desaprovechar su potencial. Desde otros puntos de vista, por el contrario, se considera que la frontera entre inversiones productivas e improductivas no es tan nítida.
Se argumenta, en este sentido, que el gasto en determinados servicios como educación o salud o la compra de determinados bienes puede contribuir también a la
creación de empleo, la reducción del gasto público y en definitiva, la reactivación de
la economía local. Asimismo, conviene señalar que existen una serie de factores que
contribuyen en la utilización de las remesas para fines productivos: La migración de
larga duración y la integración laboral exitosa en el país de destino como condiciones para el mantenimiento de un flujo constante y a largo plazo de remesas, la existencia de oportunidades en la localidad de origen (posibilidad de inversión inicial,
acceso a préstamos,...) y la tradición productiva, las negociaciones dentro de la familia para decidir el destino de las remesas, etc.
Por otra parte, se apuntan posibles efectos negativos de las remesas como el efecto inflacionario que pueden tener sobre las economías de los países receptores de las
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mismas o el incremento de las desigualdades sociales en las comunidades entre aquellas familias que reciben remesas y las que no. Este tipo de elementos han llevado a
afirmar la necesidad de orientar y reconducir las remesas hacia determinado tipo de
proyectos. Esto da lugar a un nuevo debate, ya que desde otros planteamientos se
cuestiona la posibilidad y la legitimidad para interferir en las decisiones personales de
los inmigrantes acerca de la utilización de las remesas.
A pesar de los argumentos negativos, diferentes instancias internacionales (BID,
FOMIN, OIM) están actualmente realizando esfuerzos para potenciar los efectos
beneficiosos de las remesas: Tales esfuerzos pasan por ligar estos flujos financieros a
la inversión productiva en los países emisores de emigrantes; de tal manera que puedan contribuir al desarrollo y, por ende, al despegue económico de los mismos. En
este sentido, se ha detectado la necesidad de profundizar en el estudio de las siguientes cuestiones:
– Conocer los patrones de gasto de las remesas a corto y medio plazo y su relación
con la mejora de la calidad de vida (compra de servicios sanitarios, de educación) o
la adquisición de bienes duraderos y/o de inversión.
– Conocer la conducta de los receptores de remesas.
– Estudiar las vías por las que estos flujos de fondos podrían canalizarse hacia la
inversión y el desarrollo sostenible.
– Elaborar buenas prácticas que ilustren la colaboración de los gobiernos (de origendestino) con los emigrantes/emigrados/retornados.
– Estudiar vías que permitan disminuir los costes de transferencia.
– Estudiar vías por las que los flujos financieros puedan discurrir de manera más
libre: productos financieros ad hoc en origen y destino.
– Profundizar en mayor medida en los aspectos metodológicos de la contabilización
oficial de las remesas, para poder conocer la verdadera magnitud de su importe.
Remesas sociales
Después de hablar sobre las remesas económicas, tenemos que referirnos, aunque
sea brevemente, a la noción -más difusa pero no menos relevante- de las remesas
sociales: El intercambio de elementos culturales y sociales también puede constituirse como un factor de progreso en forma de un aprendizaje sobre modos distintos de
organización y cambio social, afianzamiento en el reconocimiento de los derechos de
determinados colectivos. El envío de remesas sirve también como un mecanismo
para el mantenimiento de los vínculos, para hacerse presente desde la distancia en
las comunidades de origen.
Las remesas sociales, entendidas como la transmisión de valores, ideas, conocimientos, habilidades, etc. constituyen el otro gran ámbito de transferencias entre
origen y destino. Mediante ellas se hacen explícitos los vínculos de solidaridad y reciicade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
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procidad que unen a los migrantes con sus amigos y familiares a través de las fronteras de los estados. Constituyen interacciones de doble dirección entre origen y destino y también una vez que los inmigrantes han retornado por lo que constituyen un
elemento ejemplificador de la circularidad del codesarrollo.
Las remesas sociales pueden adoptar la forma de capital humano: Conocimientos, experiencia y habilidades adquiridos durante el proceso migratorio que convierten al inmigrante en agente de cambio y desarrollo de su localidad de origen. Un
ejemplo de ello es la transmisión de valores democráticos en torno a formas de
gobierno, igualdad de género, defensa de los derechos de las minorías, participación
ciudadanía, etc. También las remesas sociales pueden adoptar la forma de capital
social, es decir, de participación en las redes de relaciones y reconocimiento mutuo,
en la que juega un papel fundamental el grado de desarrollo de la identidad nacional
del grupo de inmigrantes de referencia. Las nuevas tecnologías se han configurado
como un elemento clave en este tipo de interacciones, ya que han facilitado enormemente el contacto a través de las fronteras mediante el correo electrónico, la videoconferencia o la telefonía móvil.
IV.2. Retorno
La preocupación por el retorno de los inmigrantes ha sido una constante en la
política migratoria de la Unión Europea. De la misma manera, son múltiples las iniciativas que contemplan el retorno de los inmigrantes a sus países de origen como
elemento favorecedor del desarrollo. En algunas de ellas subyace la idea del retorno
como objetivo final del proceso migratorio, como requisito imprescindible para la
generación de desarrollo en los países de origen; en otras, el retorno es visto como
una fase más dentro del proceso, que puede ser o no definitiva9.
En cualquier caso, es evidente que el retorno por sí mismo no garantiza el desarrollo. Es necesario que se den una serie de elementos para que el retorno revierta de
forma efectiva en el desarrollo de la zona de origen, por ejemplo, la existencia de
ahorros y capacidades o habilidades adquiridas durante el proceso migratorio y su
canalización en forma de inversiones productivas, la posición social del inmigrante a
su vuelta al país de origen de la que deriva su capacidad de influencia real en los procesos de desarrollo.
El retorno como elemento de codesarrollo suele vincularse con las remesas sociales en forma de capital humano, de manera que se considera que los conocimientos
o la experiencia laboral adquiridos en el país de destino sitúan al inmigrante en el
9
Un ejemplo de ello es la iniciativa desarrollada por la Fundación Pagesos Solidaris en Cataluña, denominada por ellos mismos como “codesarrollo circular”. Consiste en el desarrollo de un proyecto de intervención
con temporeros que trabajan durante unos meses en la agricultura catalana para luego volver a sus países de
origen y, probablemente, repetir la experiencia al año siguiente. Durante su estancia en Cataluña se les ofrece
capacitación para que puedan constituirse como líderes y agentes de desarrollo en sus países de origen.
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papel protagonista en el desarrollo de su comunidad. Sin embargo, una de las principales críticas que se ha hecho a los proyectos de retorno asistido reside en señalar
que muy pocos inmigrantes logran adquisición de conocimientos nuevos, ya que la
mayoría de ellos ocupan trabajos no cualificados o incluso descualificadores.
IV.3. Integración en sociedades de inmigración
Aunque en la literatura sobre codesarrollo no adquiere tanto protagonismo como
los elementos señalados anteriormente, uno de los grandes ámbitos de actuación en
materia de codesarrollo debería ser el de la consecución de unos niveles de integración aceptable en los países de destino. Como hemos comentado más arriba, al plantear acciones de codesarrollo se suele pensar preferentemente en proyectos realizables en los países de origen. Sin embargo, es evidente que la integración y el empoderamiento de los inmigrantes se constituyen en requisitos imprescindibles para la
aportación eficaz de los mismos al desarrollo de sus países. Además, la integración no
es sólo una condición previa para el desarrollo en origen, sino que se configura como
la base para la construcción de una sociedad de acogida en la que sea posible el
intercambio cultural y el enriquecimiento mutuo.
Desde las concepciones de la integración que se manejan en el seno de la Unión
Europea10 deberíamos renunciar a verla como un proceso unilateral en el que los que
tienen que hacer el trabajo integratorio son los que llegan. En efecto, el discurso oficial europeo habla de ella como un proceso de doble sentido basado en los derechos
recíprocos y las obligaciones correspondientes de los nacionales de terceros países
con residencia legal y la sociedad de acogida. Tomando la definición en serio, el sujeto de la integración ha de ser el conjunto de la sociedad y no sólo los inmigrantes;
aunque es cierto que en la definición citada únicamente se habla de los inmigrantes
en situación regularizada.
IV.4. Formación y sensibilización
Dentro de este epígrafe encontramos dos tipos diferenciados de actividades. Por
un lado, estamos hablando de la capacitación de los inmigrantes para su configuración como agentes de codesarrollo en sus países. Se trata de facilitar una formación
que permita a los inmigrantes ocupar realmente el papel protagonista que se les ha
otorgado en el desarrollo de sus comunidades. Nos encontramos, por tanto, ante iniciativas muy vinculadas con el retorno y la canalización de remesas sociales en forma
de capital humano.
10
Cf. la parte final de la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico
y Social Europeo y al Comité de las Regiones sobre inmigración, integración y empleo, COM (2003) 336.
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Por otro lado, asistimos a la proliferación de todo tipo de actividades de formación, ampliamente demandadas tanto desde la administración como por parte de la
sociedad civil, en torno a la perspectiva del codesarrollo y sus líneas de actuación.
Son múltiples los trabajos de investigación, la presentación de ponencias y comunicaciones sobre codesarrollo en congresos sobre inmigración, las jornadas de debate organizadas desde distintas instancias o la dedicación a la materia por parte de determinados equipos universitarios y centros de investigación. Dentro del ámbito académico
destaca la formación de postgrado sobre codesarrollo, siendo pionera en este campo la
Universidad Autónoma de Madrid que desde 1999 ofrece la especialidad “Migración
y Codesarrollo”, dentro de la Acción Formativa de Postgrado en Migración, Refugio y
Relaciones Intercomunitarias. Más recientemente (en al año 2004) y también en esta
línea se ha ampliado la oferta formativa con la puesta en marcha de un curso de postgrado en Movimientos Migratorios y Codesarrollo gestionado por el Centro de Estudios para la Integración Social y Formación de Inmigrantes (CEIM) en colaboración
con la Universidad de Valencia. Asimismo, dentro del Máster de Cooperación al
Desarrollo que se imparte la Universidad P. Comillas desde hace diez años en las últimas ediciones se le está prestando una atención especial al codesarrollo.
V. ¿Puede ser el momento del codesarrollo en nuestro país?
En páginas precedentes hemos hecho referencia a los elementos conceptuales y
normativos del codesarrollo, a continuación presentamos11 sus principales expresiones y realizaciones en nuestro país, teniendo en cuenta las vertientes de políticas
públicas, así como de proyectos y acciones específicas sobre la materia en cuestión.
Pero antes de eso parece obligado presentar, aunque sea en pinceladas gruesas, el
cuadro inmigratorio de nuestra nación, pues difícilmente podríamos hablar de
momento del codesarrollo sin la contundencia de las cifras de la inmigración.
V.1. La magnitud que ha tomado la inmigración en España
Ya hemos explicado que codesarrollo no es simplemente cooperación al desarrollo encauzada hacia los países de los cuales recibimos inmigrantes, sino el conjunto
de estrategias y el despliegue de las posibilidades de conexión entre sociedades de
origen y de destino que abren las migraciones. Para averiguar el porqué hoy todo
apunta a que, entre nosotros, se le esté dando tanta relevancia al codesarrollo, no
hay nada más convincente que darle algunos datos sobre la magnitud de la inmigración en nuestro país.
11
Tomamos como fuente de información la investigación de la Universidad Comillas y la Universidad
Autónoma aludida al principio: El codesarrollo en España: protagonistas, discursos, experiencias.
102-119
Al referirnos a la inmigración, dejamos ya la repetida frase de estos últimos años
de que España ha dejado de ser un país de emigración para convertirse en uno de
inmigración: ya existe la España inmigrante. En los últimos cinco años, tras la consolidación de una inmigración de asentamiento y de raíz fundamentalmente económica,
el número de inmigrantes ha alcanzado cifras antes insospechadas, se produce una
ampliación y diversificación mayor y se inicia la construcción social de la España
inmigrante. Esta etapa se inscribe dentro del ciclo de desarrollo de la globalización
de la sociedad y de la economía12.
Tracemos algunas pinceladas sobre la situación sociodemográfica de la inmigración en España antes de abordar el análisis de las formas adoptadas por el codesarrollo en nuestro país:
Lo primero que se constata es un incremento muy rápido del número de inmigrantes en un lapso temporal muy corto. Hemos pasado de 286.947 extranjeros en
1996 a los 3.730.610, que figuraban en el Padrón Municipal a 1 de enero de 200513.
A estas alturas del 2006 sabemos que rondamos la cifra de 4 millones de individuos
de los 44 de población total. Esto significa que el número de extranjeros se acerca al
9%14.
Si miramos a los datos aportados por EUROSTAT, referidos a los últimos ejercicios, encontramos también que España es el Estado europeo de mayor saldo neto
inmigratorio, con casi un 23% del total. Por encima de Italia (21%), Alemania
(16%) y el Reino Unido (11%)15.
Sin duda, esta rapidez en el aumento del número de inmigrantes ha contribuido a
aumentar la percepción social de ser un país con una presión migratoria difícil de
asimilar, a pesar de que los datos muestran que el peso relativo de los inmigrantes en
nuestro país se sitúa por debajo que el de otros países de nuestro ámbito geográfico.
En cuanto a las características sociodemográficas de los inmigrantes residentes en
nuestro país podemos decir que nos encontramos ante una población joven y masculinizada. De los extranjeros residentes en España a 1 de enero de 2005, según datos
del INE, sólo el 46,6% eran mujeres, mientras que entre la población española el
porcentaje de mujeres asciende al 51%. Por lo que se refiere a la edad, nos encontramos con una población mucho más joven que la española, en la que el 64,6% se
encuentra entre los 16 y los 44 años de edad. En ese mismo tramo de edad se sitúa
únicamente el 43% de la población española.
12
L. CACHÓN, Los inmigrantes jóvenes en España. Sistema educativo y mercado de trabajo, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales-INJUVE, Madrid 2003.
13
INE: Padrón municipal de habitantes a 1 de enero de 2005, en www.ine.es.
14
La sitúa a la cabeza de Europa en números absolutos: detrás de Alemania (7,3 millones de inmigrantes),
pero delante de otros países tradicionalmente receptores como Francia (3,2 millones) o el Reino Unido (2,7
millones).
15
Cf. EUROSTAT (2004) First demographic estimates for 2003. Statistics in focus, Popùlation and social
conditions.
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Aunque podemos encontrar diferencias importantes en función de los colectivos
de origen, estos datos generales nos permiten afirmar que se trata fundamentalmente
de una inmigración de tipo económico. En este sentido resulta relevante el dato de
que el 80% de los extranjeros están en edad de trabajar y que mientras el peso de los
menores de 16 años es similar al de los españoles, sólo el 4,8% de los extranjeros tiene más de 65 años.
Otro aspecto interesante y que va a tener gran relevancia en la configuración del
codesarrollo es la distribución geográfica de los extranjeros en nuestro país. En 2005
casi el 60% de los inmigrantes residían en tres comunidades autónomas: Cataluña
(21,4%), Madrid (20,9%) y Comunidad Valenciana (15,6%). Si el dato lo ponemos
en relación a su población, las comunidades autónomas con un mayor peso porcentual de ciudadanos extranjeros son Baleares (con casi un 16%), Madrid (más del
13%), Comunidad Valenciana y Murcia (entre el 12% y el 13%) y Cataluña y Canarias (que superan el 11%)16.
Además, al observar la concentración de los extranjeros por país de origen,
encontramos que, en 2005, más de la mitad de los empadronados en España formaban parte de una de estas cuatro nacionalidades: Marruecos (17,3%), Ecuador
(16,8%), Rumania (10,7%) y Colombia (9,2%)17. Estos datos responden a múltiples
factores que pueden alterar los porcentajes en un corto período de tiempo. Un ejemplo de ello es el incremento de la inmigración boliviana en nuestro país en los últimos dos años provocada por la situación económica y política de dicho país.
Un elemento especialmente relevante en el panorama de la inmigración en
España es el alto grado de irregularidad existente. Si comparamos los datos del
Ministerio del Interior sobre extranjeros con permiso de residencia con los del INE
sobre extranjeros empadronados, vemos que en los últimos años el desfase entre
ambos cifras se ha incrementado a pesar de las sucesivas regularizaciones extraordinarias18. Estos datos resultan interesantes en su aplicación al estudio del codesarrollo, pues la irregularidad se va a constituir en el principal escollo para la integración
toda vez que la integración en las sociedades europeas de inmigración se plantea
claramente pensando en inmigrantes en situación de residencia legal. No son
menores las consecuencias que el alto índice de inmigrantes en situación de irregu16
El dato de Baleares es elocuente para delimitar una cuestión de gran relevancia al analizar el fenómeno
de la inmigración en nuestro país: la diferencia entre extranjero e inmigrante económico.
17
Únicamente el 20,8% de los extranjeros pertenecía a algún país de la Unión Europea.
18
Seis han sido los procesos de regularización extraordinaria tenidos en España: 1986, 1991, 1996, 2000,
2001 y 2005. Debe indicarse que las más importantes en cuanto al número de individuos han sido las dos últimas, con 153.465 y 184.016 permisos de trabajo concedidos respectivamente. Con respecto al último proceso
de normalización de trabajadores extranjeros (basado, como su nombre indica, en el mercado laboral), los datos
más recientes aportados por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a 1 de marzo de 2006 hacen referencia
a 556.000 altas en la Seguridad Social.
Es el caso de la convocatoria del Ayuntamiento de Madrid para la subvención de proyectos específicos de
Codesarrollo, el Documento de Consenso sobre Codesarrollo del Ministerio de Exteriores o la proposición de
Ley de CIU en el Congreso (ver el punto de Documentación para las referencias completas de los documentos).
104-119
laridad administrativa tienen para la participación de los inmigrantes como agentes
de desarrollo.
V.2. El codesarrollo en el ámbito de la política
Ya nos hemos referido anteriormente a algunas de las aportaciones que desde el
ámbito académico se han hecho desde el contexto español, veamos ahora cómo se
ha desarrollado este sujeto en el terreno de las políticas públicas, para lo cual, obvio
es decirlo, haremos someras referencias a la política en los tres niveles de la administración en nuestro país, a saber, el nacional, autonómico y local.
Entre la documentación relativa a los planes oficiales de los actores públicos
encontramos escasos ejemplos de aquellas que, directamente, se dedican al codesarrollo . Es más habitual, por el contrario, hallar referencias a él al recurrir a la lectura
de los planes de cooperación al desarrollo y de integracón entre la población inmigrante y autóctona. Este hecho ya, por sí mismo, nos dice muchas cosas sobre el
estado de la cuestión, por ejemplo, que no existe un ámbito propio para el codesarrollo, o que la tendencia es tratar por separado las dos grandes áreas entre las que éste
se mueve, sin dar cuenta de las interconexiones múltiples que existen de hecho
entre la cooperación al desarrollo y la gestión migratoria.
En los diferentes niveles públicos nacionales (local, autonómico y central) vemos
cómo proliferan las referencias al concepto y a las prácticas a que da lugar, según los
intereses y competencias de la administración de que se trate y consecuentemente
con la visión y el enfoque que maneje cada actor en concreto. De este modo, las
administraciones locales planificarán acciones dentro de sus áreas de competencia
(vivienda, educación, salud, etc) y más enfocadas a asegurar la convivencia entre sus
ciudadanos y residentes; las autonómicas buscarán mecanismos a través de los cuales
ampliar sus competencias y capacidades frente a la administración central; y esta
última marcará las líneas generales de actuación a nivel nacional, aunando las exigencias internacionales y las necesidades y demandas de los actores, así como las
prioridades establecidas en el territorio nacional.
Nivel de la administración central
• Por lo que se refiere al ámbito de la gestión política de ámbito estatal, el codesarrollo aparece recogido por primera vez de forma oficial en el Programa GRECO19 del
año 2000 contiene las directrices de la política española en materia de inmigración
para el período 2001-2004 y dentro del apartado denominado “Codesarrollo de los
países de origen y tránsito de los inmigrantes” propone una serie de actuaciones:
19
Plan conocido como GRECO, es decir, Programa Global de Regulación y Coordinación de la Extranjería
y la Inmigración en España aprobado en el 2000 para el período 2001-2004.
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– Formación de inmigrantes que puedan ser agentes de desarrollo a su vuelta al
país de origen.
– Ayuda a su reinserción en los países de origen.
– Orientación de su ahorro hacia inversiones productivas en los países de origen.
– Promoción de un Fondo de concesión de microcréditos para proyectos de desarrollo social básico en países de origen.
– Asistencia técnica a los países de procedencia de los inmigrantes.
– Como se puede apreciar a partir de esas medidas, el Plan GRECO contiene una
concepción del mismo muy restringida, orientada al control de los flujos y al
retorno asistido hacia los países de origen.
• En la justificación de la reforma de la Ley 4/2000 (en la que no se hacía ninguna
mención a la cooperación o el codesarrollo) por la Ley Orgánica 8/2000 se introduce el concepto de codesarrollo dentro de la Exposición de motivos: se hace alusión
a los diferentes aspectos vinculados al fenómeno migratorio, que serían “el control
de flujos, la integración de los residentes extranjeros, o el codesarrollo de los países
de origen”. Ni el codesarrollo ni la cooperación o ayuda al desarrollo vuelven a ser
mencionados en la ley actualmente vigente, reformada en noviembre de 2003.
• Por lo que toca a la AECI, dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores, cabe decir
que el vínculo entre la cooperación al desarrollo y los flujos migratorios no aparece
reflejado en la Ley sobre Cooperación al Desarrollo (1998) ni en su reglamento; el
Plan Director de la Cooperación Española 2001-2004, que se refiere a la inmigración
en única ocasión20, tampoco menciona el codesarrollo. La AECI encargó en el año
2003 un estudio al IUDC (Instituto Complutense de desarrollo y cooperación,
UCM), sobre la posibilidad de implementación concreta del codesarrollo como
línea de cooperación. Las conclusiones del estudio señalan el potencial de las
migraciones la adquisición por parte de los emigrantes de conocimientos y habilidades que sean viables en sus países de origen; y la creación de un partenariado
entre los países origen y destino. También se hace referencia a la necesaria reinversión de remesas hacia las inversiones productivas en países de destino.
• Algún paso más ha dado la AECI en fechas más reciente a través del Documento
de Consenso sobre codesarrollo en el seno del Consejo de Cooperación al Desarrollo, que salió a la luz en octubre de 2005. La tarea encomendada al Grupo de Trabajo sobre Codesarrollo, encargado de la elaboración del documento, fue la de
alcanzar, mediante la participación y el debate, un consenso en torno al objeto y
las características del codesarrollo que permita proponer medidas y líneas de
actuación a los órganos competentes. El documento sitúa explícitamente el code-
20
Y de manera no precisamente afortunada: “Asimismo en las estrategias de cooperación se incluirán posibles soluciones al fenómeno de la inmigración”
106-119
sarrollo como una forma de cooperación al desarrollo21. Aunque se considera prematuro ofrecer una definición del codesarrollo sí adelanta su objeto: “potenciar el
desarrollo y la integración en un contexto de bienestar”, así como sus características principales: a) Su escenario es el espacio transnacional definido por la relación
entre zonas significativas de emisión y asentamiento de migrantes; b) situarse en el
espacio compartido entre la política de cooperación y la de migración; c) movilizar
una multiplicidad de actores puestos en relación en el espacio transnacional, entre
los cuales los migrantes ocupan una posición fundamental; d) la multiplicidad de
actores que intervienen impone el trabajo en redes y la coordinación eficiente de
los mismos; e) el conjunto de acciones integradas y simultáneas sobre el espacio
transnacional se articula mediante la retroalimentación de los procesos incidiendo
el colectivo de origen sobre el de destino en sus objetivos y acciones y, viceversa; f)
el flujo de intercambios en el espacio transnacional es bidireccional y contempla
personas, capitales, bienes, servicios e intangibles.
Tomando como punto de partida esta conceptualización del codesarrollo, se
avanzan también algunas recomendaciones de actuación en cuatro áreas:
– Desarrollo en origen: mecanismos de participación de la sociedad civil, apoyar
la creación de redes de intercambio, fomentar el desarrollo local y el comercio
justo.
– Migraciones: realización de estudios sobre los flujos, garantizar el cumplimiento
de los derechos humanos durante el proceso migratorio, favorecer la migración
responsable.
– Flujos de intercambio: proyectos de retorno voluntario viables, facilitar la vinculación entre las remesas y otras vías de financiación como microcréditos,
mejorar los sitemas de transferencia de remesas,...
– Integración en destino: fomento del autoempleo, aumentar las posibilidades de
homologación de títulos, garantizar la prticipación de los inmigrantes en las iniciativas de codesarrollo, etc.
• También se ha hablado de codesarrollo en el Congreso de los Diputados a raíz de
una proposición de ley presentada por el Grupo Parlamentario de CIU en la que se
pedía que el codesarrollo pasase a ser considerado como nuevo instrumento de la
cooperación española22. Esta propuesta, encabezada y redactada por el diputado
21
Así se puede leer: “Este Grupo de Trabajo, por razones obvias del contexto en que se ubica, aborda el
codesarrollo contemplándolo como una modalidad de la cooperación al desarrollo. Aplica por tanto un criterio
de primacía a los valores que informan la cooperación, especialmente la Declaración Universal de los derechos
Humanos de 1948 y los recogidos como prioridades horizontales en el actual Plan Director de la Cooperación
Española 2005-2008. Por tanto, se subraya que los vínculos entre migración y desarrollo ofrecen un considerable potencial para servir a los objetivos del desarrollo”.
22
Vinculación de la política de cooperación internacional para el desarrollo con la política de inmigración. Boletín
Oficial de las Cortes Generales de 24 de abril de 2004. Proposición de Ley 122/000018
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Carles Campuzano, pretende incorporar al panorama de la ayuda al desarrollo en
España un mayor esfuerzo en relación con los países de origen de los nuevos ciudadanos del Estado español, así como la participación de los propios migrantes como
actores del desarrollo en sus países de origen. Las líneas de actuación propuestas
para lograr la vinculación entre las comunidades de inmigrados residentes en
España y el desarrollo económico y social de sus países de origen van en la línea de
la canalización de remesas hacia proyectos productivos, la formación para el retorno, los programas de contratación de temporada y las acciones de sensibilización
para el mutuo conocimiento de las sociedades de acogida y origen.
Nivel autonómico
Con una perspectiva más amplia, el codesarrollo se ha ido haciendo presente en
las leyes y planes de cooperación e inmigración de distintas Comunidades Autónomas: Madrid, País Vasco, Comunidad Valenciana, Cataluña. Algunas de ellas sitúan
el codesarrollo como una de sus líneas de actuación prioritaria en sus convocatorias
de subvenciones para proyectos de cooperación al desarrollo.
Citamos en este punto los casos de las comunidades autónomas con mayor
número de inmigrantes: Cataluña, Madrid y Valencia. En estas comunidades se
detectan, hasta la fecha, algunos esfuerzos de incorporación de la vía del codesarrollo en sus planes autónomicos tanto de cooperación al desarrollo como de inmigración:
• En el caso catalán con el Plan de Ciudadanía e Inmigración 2005-2008 y el Plan
Anual de Cooperación al Desarrollo 2005 se pide el estudio de un modelo de actuación sobre codesarrollo para Cataluña. La elaboración de este modelo, que forma
parte de las líneas de actuación de ambos planes, se plantea en dos fases: La primera de ellas consiste en la preparación de un Libro Verde sobre codesarrollo para
lograr un avance cualitativo en la definición de codesarrollo que mejor se adapte a
Cataluña; la segunda, en la elaboración de un Libro Blanco o plan general de
actuación y de planes específicos para Marruecos, Senegal y Ecuador, entre otros.
Estos planes se diseñarán de forma coordinada con las administraciones locales, el
Fons Catalá de Cooperació al Desenvolupament23 y las administraciones de los distintos países y con ellos se pretende apoyar las iniciativas más interesantes desarrolladas hasta el momento, al tiempo que se fomenta el fortalecimiento de la sociedad civil inmigrada y de las entidades que trabajan en codesarrollo.
23
Se trata de una entidad formada por ayuntamientos catalanes y otras organizaciones municipales (diputaciones, consejos comarcales y mancomunidades), que destinan una parte de su presupuesto a financiar acciones de cooperación al desarrollo y de solidaridad en países más desfavorecidos.
24
Hasta doce veces aparece el término en las 98 páginas que abarca el texto. En dicho texto se reconocen,
además, “las migraciones como un factor clave de los procesos de desarrollo” y se prevén actuaciones –aún por
definir- en este ámbito.
108-119
• En el Plan General de Cooperación 2005-2008 para la Comunidad de Madrid se le da
al codesarrollo una gran importancia. Se detecta un uso constante24 del término,
desde su introducción (“la alta concentración de inmigrantes procedentes de países en desarrollo (...) ofrece el reto de trabajar con sus asociaciones y con su participación directa en la puesta en marcha de actividades en el ámbito de las migraciones y el desarrollo -o codesarrollo-. Es esta una materia presente en el Plan
General en todos sus ámbitos de actuación”). Se contempla, además, en esta introducción, la coordinación de este plan con los de inmigración y voluntariado25.
Y, dentro de su apartado referido a los ámbitos de actuación de la cooperación
de la Comunidad, al abordar el desarrollo de los países del Sur, incluye al codesarrollo entre sus cinco prioridades sectoriales. Las principales líneas que el Plan
Regional de Cooperación (siempre en sintonía con el Plan de Inmigración) pretende promover son las siguientes:
– Apoyo a la información, formación y capacitación en origen para paliar el tráfico de seres humanos.
– Apoyo a acciones de desarrollo vinculadas a la realidad migratoria
– Mejora de los sistemas de envío de remesas y estímulo del ahorro y la producción.
• En la Comunidad Valenciana, las actuaciones sobre codesarrollo se sitúan fundamentalmente, al igual que ocurre en otras comunidades, en el ámbito de actuación
de la Dirección General de Cooperación al Desarrollo y Relaciones Externas. Así,
aunque en el Plan Valenciano de Inmigración 2004-2007 se hace referencia al codesarrollo en su modalidad de orientación de los flujos hacia el retorno, es en el Plan
Director de la Cooperación Valenciana 2004-2007 donde se aborda la materia con
mayor amplitud. Se establecen en él cinco líneas de actuación:
– Sensibilización para el codesarrollo
– Capacitación para el codesarrollo (orientado al retorno)
– Participación en la implementación de proyectos integrales fomentando la
incorporación de los inmigrantes en la identificación, implementación y evaluación en sus países de origen.
– Promover agencias de codesarrollo en aquellos municipios con mayor incidencia de inmigración.
– Potenciar intercambios de experiencias, conocimientos y comunicación entre
los países.
25
No en vano hasta la creación de la Agencia de la Inmigración de la Comunidad de Madrid, realizada a
finales del 2005, la Dirección General en la que se ubicaban las competencias específicas en materia migratoria
era la Dirección General de Cooperación, Migraciones y Voluntariado.
109-119
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Es en los planes anuales de cooperación al desarrollo donde se concreta el papel
del codesarrollo como una de las prioridades sectoriales de la cooperación valenciana.
Nivel local
Sin embargo, es en el ámbito local donde se constata una mayor voluntad política a la hora de poner en marcha iniciativas de codesarrollo. En este sentido, merece
una especial atención el Ayuntamiento de Madrid26, que con su tercera convocatoria
de subvenciones específica para proyectos de codesarrollo en el año 2006 se ha convertido en una referencia dentro de la administración pública27. Conviene señalar
que el Ayuntamiento de Madrid es la única administración que plantea una convocatoria específica para proyectos de codesarrollo. En la convocatoria de 2006 se hace
referencia constante a actuaciones tanto en origen como en destino, siendo las áreas
de actuación prioritarias las siguientes:
– Proyectos de procesos de formación y acompañamiento para promoción de liderazgo social, de agentes de codesarrollo o de grupos de emprendedores. Se pretende
con ello la apropiación por parte de los inmigrantes de los procesos de desarrollo
en origen y destino.
– Proyectos productivos y de capacitación laboral, especialmente lo relativo al
impulso de actividades comunitarias de producción, comercialización, distribución
y consumo de bienes aprovechando los vínculos que las migraciones crean entre
origen y destino. La capacitación laboral podrá tener como objetivo la potenciación de los proyectos productivos mencionados y la integración laboral en otros
nichos de empleo, tanto en origen como en destino.
26
En los últimos años, el Ayuntamiento de Madrid, relacionado con el Programa Migración y Multiculturalidad de la Universidad Autónoma de Madrid, ha desarrollado varios proyectos considerados “piloto”, que se
elaboraron previamente por parte de los inmigrantes en la especialidad de “Codesarrollo” del Master en inmigración de esa universidad. Posteriormente, a través de un proyecto de “laboratorio de proyectos”, también con
orientación universitaria. Por último, el mismo equipo elaboró una convocatoria de proyectos de codesarrollo,
que se aplicó en 2004, por el que fueron seleccionadas varias iniciativas.
27
Esta convocatoria recoge los aspectos que considera más relevante en los proyectos de codesarrollo, contribuyendo así a la conceptualización del codesarrollo. Estos rasgos definitorios de los proyectos de codesarrollo
son los siguientes:
– Se potencia el desarrollo humano en los países de origen y destino de los migrantes favoreciéndose relaciones transnacionales/translocales de cooperación y solidaridad internacional entre ambas sociedades.
– Se promueve la colaboración entre entidades públicas y sociales en origen y destino, estableciendo una
relación de ayuda mutua, de reciprocidad e interculturalidad.
– Se impulsa la participación activa de las personas migradas como agentes de desarrollo a través de organizaciones sociales, en el diseño y ejecución de las acciones de codesarrollo.
– Se formulan objetivos en origen y destino, orientados a potenciar las oportunidades que la migración
puede suponer para el desarrollo de ambas sociedades.
– Se contemplan y generan beneficios e impactos positivos del proyecto en ambos polos, siendo relevante
la categoría del beneficio mutuo.
110-119
– Proyectos de mejora de las dinámicas migratorias (prevención de la emigración
irregular/ retorno voluntario y reasentamiento).
– Canalización social y productiva de las remesas hacia la inversión, tanto en lo referente a su organización colectiva, a su capitalización, a su reorientación hacia la
sanidad y la educación, como en lo relativo a proyectos económicos en los cuales
las remesas de los migrantes sean uno de los recursos, junto a otros como microfinanzas, para promover el desarrollo local.
V.3. Actores y conexiones específicas del codesarrollo con la inmigración
Probablemente resulta más interesante conocer cuál es la realidad del codesarrollo en España a partir de los proyectos concretos puestos en marcha por los distintos
actores.
En primer lugar, es preciso señalar que la puesta en práctica de este tipo de proyectos en nuestro país es muy reciente. Frente a algunos posicionamientos teóricos
que en otros escenarios consideran factible un modelo de codesarrollo al margen de
las migraciones, se constata que en el panorama español esta perspectiva surge muy
vinculada al hecho migratorio. De hecho, el principal factor que ha propiciado el
interés por el codesarrollo como nueva forma de trabajo es la creciente percepción
de España como un país de inmigración.
Esta vinculación entre el codesarrollo y la inmigración se refleja en también en la
concentración de las iniciativas en aquellas zonas con una mayor presencia de inmigrantes. Como hemos visto anteriormente a 1 de enero de 2005 alrededor del 60%
de los inmigrantes empadronados en España residían en tres comunidades autónomas: Madrid, Cataluña y Comunidad Valenciana. Es también en estás comunidades
donde se ha detectado un mayor número de proyectos iniciados.
Junto con la presión migratoria, la voluntad política constituye otro de los elementos centrales en el impulso del codesarrollo. Incluso en regiones donde la presencia de la inmigración no es especialmente significativa, el interés de la administración puede favorecer la puesta en marcha de algunos proyectos. Es el caso del país
Vasco.
La importancia del hecho migratorio se refleja una vez más en el hecho de que la
inmensa mayoría de los proyectos tienen como destino los principales países de origen. En 2005 las tres nacionalidades cuantitativamente más significativas eran ecuatorianos, marroquíes y rumanos. Llama la atención la inexistencia de proyectos de
codesarrollo en Rumania, aunque este hecho puede ser explicado por otra de las
características del codesarrollo en nuestro país. A pesar de la importancia otorgada a
la inmigración, los proyectos de codesarrollo tienen a ubicarse institucionalmente
dentro de los departamentos de cooperación de las distintas entidades. La falta de
experiencia en cooperación al desarrollo en países como Rumania dificulta la puesta
en marcha de otro tipo de proyectos, cosa que no ocurre en países como Ecuador o
111-119
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Marruecos. Por otra parte, también desde las convocatorias públicas de subvenciones
se favorece la orientación hacia determinados países. Recordemos que estas convocatorias, salvo en el caso del Ayuntamiento de Madrid, se ubican dentro del ámbito
de actuación de la cooperación al desarrollo.
Esta primacía de los departamentos de cooperación es palpable tanto en la
administración pública como en otro tipo de entidades. En la administración, salvo
excepciones, el codesarrollo aparece -tal como indicábamos en el apartado anterior-fundamentalmente en los planes de cooperación en los distintos niveles territoriales. Se ha constatado que una mayor coordinación entre los organismos gestores de la inmigración y la cooperación es imprescindible para lograr un mayor
impulso del codesarrollo en España. El Ayuntamiento de Madrid, en que la gestión
de ambos campos depende de una misma Dirección General es un buen ejemplo
de ello.
En las ONG, la preocupación por el codesarrollo surge en primer lugar, y de una
forma casi natural o refleja, en aquellas entidades con experiencia previa tanto en
cooperación al desarrollo como en el trabajo en favor de la integración de los inmigrantes. A pesar de ello, se percibe también en este caso un mayor peso de los departamentos de cooperación en la gestión de las iniciativas de codesarrollo. Sólo aquellas entidades que tiene una trayectoria algo más larga, dentro de lo reciente de
todas las iniciativas desarrolladas hasta el momento, cuentan con un departamento
o una línea de trabajo específica de codesarrollo, relacionado pero independiente de
los departamentos de cooperación.
Por lo que se refiere a los protagonistas del codesarrollo en nuestro país, se constata la presencia de dos tipos de actores. Por un lado, encontramos a la administración asumiendo un papel de promotor y financiador último de los proyectos. Por otra
parte, las ONG y las asociaciones de inmigrantes asumen la responsabilidad principal
en la ejecución de los proyectos.
Encontramos también algunos ejemplos interesantes de colaboración entre entidades públicas y privadas. Uno de ellos es el caso del Centro de Estudios para la
Integración Social y Formación de Inmigrantes (CEIM) de Valencia, que surge como
fruto de la iniciativa conjunta entre la Generalitat Valenciana y la Compañía de
Jesús. Constituido como Fundación de la Comunidad Valenciana el 4 de julio de
2001, pretende configurarse como un espacio de formación y encuentro entre inmigrantes y entre estos y la sociedad valenciana. De la misma manera, quiere ser una
referencia para la cultura y la práctica del codesarrollo, contribuyendo a la ampliación de las capacidades de los inmigrantes para el desarrollo de sus países de origen
y favoreciendo su proyección social en la comunidad valenciana. Todo ello con el
objetivo de lograr una sociedad plural y multicultural y a través de una metodología
de trabajo en red y de interacción entre investigación, acción y participación. También aparecen de forma más discreta otro tipo de actores como sindicatos, universidades y centro de investigación.
112-119
Una cuestión que merece ser señalada es la de la relación asimétrica que se da
entre los distintos actores. Frente a la supuesta horizontalidad defendida desde planteamientos teóricos y normativos, hemos podido constatar que ésta no se da en la
práctica. El carácter de la administración como financiador último o la debilidad institucional de las asociaciones de inmigrantes en la mayoría de los casos son factores
que contribuyen a generar esta asimetría. En el caso de las asociaciones de inmigrantes, el grado de integración y profesionalización que se pueda alcanzar en un futuro
determinarán su capacidad de influencia en igualdad de condiciones con las ONG.
V.4. El tipo de proyectos concretos
Tras el recorrido por los actores nos queda ver, por último, el tipo de actividades
e iniciativas concretas que se están desarrollando en torno a la perspectiva del codesarroll.
El principal aspecto destacable reside en el hecho de que los proyectos relacionados con las remesas y el retorno tienen un peso menor del que cabría presumir en el
panorama de conjunto del codesarrollo. A pesar de que el interés despertado por las
remesas y la inversión en proyectos productivos en origen ha sido recogido ampliamente en la literatura sobre codesarrollo, pocas de las entidades cuentan todavía con
la experiencia y los medios técnicos necesarios para adentrarse en este campo. Resulta significativo que las únicas iniciativas en este sentido se estén desarrollando por
fundaciones vinculadas a instituciones financieras, con trayectoria de trabajo en
materia de microfinanzas. En este sentido se observa que las entidades tienden a
orientar su trabajo de codesarrollo hacia aquellos campos que constituyen su razón
de ser o en los que cuentan con experiencia previa.
Por lo que se refiere a las remesas, es de esperar que en un futuro la consolidación
de los proyectos y la implicación de otro tipo de actores (como las entidades financieras) favorezcan el incremento de este tipo de acciones.
En cuanto al retorno, se trata de proyectos vinculados a la capacitación de los
inmigrantes como agentes de desarrollo y a las remesas sociales, quedando relegada a
un segundo plano la perspectiva del control de flujos. Se percibe cierta reticencia por
parte de los distintos actores a la utilización de los proyectos de retorno asistido
como un mecanismo de control de la inmigración y quizá esto se refleja en la escasez
de proyectos de este tipo. En general, los proyectos relacionados con el retorno y el
asesoramiento en origen para una migración responsable se justifican desde el punto
de vista de la prevención de la emigración irregular y la violación de los derechos
humanos. De la misma manera, se trata de garantizar el derecho a no emigrar o el
derecho al retorno en condiciones de sostenibilidad.
Existen también algunas iniciativas interesantes en las que se vincula la estancia
de los inmigrantes en nuestro país durante un período de formación determinado
con la participación de los mismos en actividades interculturales y con la incorporaicade. Revista cuatrimestral de las Facultades de Derecho y Ciencias Económicas y Empresariales,
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ción laboral, pactada previamente con empresas e instituciones, a la vuelta al país de
origen. De este modo se consigue por un lado aprovechar el potencial de la inmigración para el enriquecimiento cultural de la sociedad de destino y, por otro, evitar o
paliar la fuga de cerebros. Algunos de los programas de formación de estudiantes llevados a cabo desde hace años por el CEIM que hemos recordado van en esta línea.
Al contrario que en el caso de las remesas y el retorno, se constata un gran desarrollo de las iniciativas relacionadas con la formación sobre el codesarrollo. Son
representativas de ello las múltiples jornadas, mesas redondas, programas de formación de postgrado, que se han celebrado en los últimos años La gran demanda existente en este sentido se puede atribuir a lo incipiente de esta perspectiva, siendo previsible (y nos atrevemos a decir que incluso deseable) un descenso de la proliferación
en la misma a medida que el codesarrollo se vaya asentando. Algo parecido ocurre
con la sensibilización de la sociedad de acogida y la integración de inmigrantes, que
se perfila como una de las actuaciones emergentes y prioritarias del codesarrollo.
Por último, es preciso destacar la emergencia de nuevos ámbitos de intervención
tales como la creación de espacios de comunicación transnacional o la participación
en proyectos de desarrollo comunitario que empiezan a estar presentes en las distintas iniciativas.
V.5. Lo que cabe razonablemente esperar
A la hora de aventurarnos a hablar sobre el futuro del codesarrollo en España, la
escasa experiencia no permite extraer conclusiones muy probables y, mucho menos,
seguras. Aun así, podemos avanzar algunos elementos especialmente relevantes para
el éxito del codesarrollo como estrategia. Todos ellos son elementos aportados por
los distintos actores en el marco de la investigación realizada:
– El grado de madurez y solidez de las organizaciones que están implicadas en la
puesta en marcha de los proyectos y acciones, especialmente relevante y necesario en el caso de las asociaciones de inmigrantes.
– La participación de los actores en un nivel de igualdad, esto es, la corresponsabilidad y horizontalidad en las acciones.
– La necesidad de sistematizar de forma constante el proceso, así como evaluarlo
de manera continuada, debido a la complejidad de las acciones.
– El conocimiento en profundidad de la realidad en origen.
– La mayor coordinación entre las políticas migratorias y de cooperación.
– La incorporación activa de nuevos actores: las autoridades locales en origen, la
sociedad civil en origen y destino.
– De cómo se vayan incorporando estos factores en las prácticas concretas dependerá en un próximo futuro la configuración del codesarrollo como un instrumento
válido en la gestión de las migraciones y sus efectos sobre el desarrollo humano.
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VI. Balance para seguir trabajando
1. El codesarrollo surge como un nuevo instrumento o estrategia que permite vincular positivamente el desarrollo humano con las migraciones. Son rasgos de esta
estrategia el objetivo del beneficio mutuo, el papel central de los migrantes en el
desarrollo de origen y destino, así como la corresponsabilidad y bidireccionalidad
en las acciones emprendidas.
2. Teniendo en cuenta estos elementos definitorios, podemos afirmar que el codesarrollo como estrategia va más allá del mero control de los flujos migratorios y de
la cooperación al desarrollo. Se trata de aprovechar los flujos y de favorecer el
desarrollo de manera complementaria a los modos de actuación de la cooperación tradicional.
3. La vinculación positiva entre migraciones y desarrollo no se produce de manera
espontánea. Es necesario, por tanto, articular mecanismos que hagan posible
dicha vinculación. Algunos de los instrumentos que se proponen desde la perspectiva del codesarrollo para lograr este objetivo son, entre otros, la canalización
de remesas, los proyectos de retorno asistido, la formación y capacitación de
inmigrantes, las acciones que favorezcan la integración de los inmigrantes en el
país de destino.
4. En nuestro país el codesarrollo surge claramente vinculado al fenómeno migratorio, a partir de la percepción creciente de España como país de inmigración: el
hecho de la realidad de una España inmigrante. En esta línea, se constata la fuerte relación existente en los proyectos de codesarrollo entre los países de origen
de los principales colectivos de inmigrantes y las comunidades autónomas en las
que residen.
5. El ámbito local se constituye en espacio privilegiado a la hora de poner en marcha proyectos de codesarrollo que favorezcan el desarrollo translocal, lo cual no
significa que los otros ámbitos de la administración no tengan un papel importante que desempeñar.
6. Se ha puesto de manifiesto la implicación de una gran diversidad de actores en
las prácticas de codesarrollo: instituciones públicas, asociaciones de inmigrantes,
ONGD, entidades que trabajan en la integración de los inmigrantes, fundaciones
vinculadas a instituciones financieras, universidades y centros de investigación.
7. Uno de los grandes retos pendientes del codesarrollo en nuestro país estriba en
hacer realidad la horizontalidad, la sinergia y la corresponsabilidad en la relación
de los distintos actores, así como el protagonismo de los inmigrantes. Hasta el
momento se constata una situación de subordinación de los inmigrantes y sus
asociaciones respecto a las ONG y la administración (principal financiador de las
acciones de codesarrollo), debido a la menor preparación técnica (en materia de
elaboración de proyectos, por ejemplo) y, probablemente, a su mayor debilidad
institucional. Esto se pone de manifiesto con mayor fuerza en aquellos colectivos
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con una trayectoria migratoria más corta en nuestro país, como es el caso de la
comunidad ecuatoriana, si la comparamos con la marroquíes o con el colectivo
subsahariano en Cataluña.
8. La integración de los inmigrantes en nuestra sociedad (que no es sólo esfuerzo de
los que llegan sino de todo el conjunto social), así como el fortalecimiento de sus
asociaciones, constituyen una condición inicial imprescindible para su participación real y en igualdad de condiciones en los proyectos de codesarrollo.
9. En el panorama del codesarrollo español el peso de los proyectos relacionados
con las remesas, las inversiones productivas o el retorno es todavía muy pequeño.
Por el contrario, encontramos una gran demanda y un amplio abanico de acciones en todo lo que se refiere a la realización de acciones formativas y de sensibilización sobre el codesarrollo.
10. Las prácticas de codesarrollo se encuentran en un estado embrionario y experimental en nuestro país. El éxito y el desarrollo de las mismas en un futuro dependerá de la capacidad de las distintas entidades para incorporar algunos elementos
que se intuyen como factores de éxito, entre las cuales juzgamos pertinente destacar el incremento del grado de madurez institucional de los distintos actores
implicados, el conocimiento de la realidad de origen, la horizontalidad y corresponsabilidad en las acciones.
Como apostilla final queremos decir que hay por delante toda una apasionante
tarea de investigación social en el asunto que aquí hemos abordado. Se trata de una
tarea que estamos obligados moralmente a realizar, porque no debemos permitirnos
el lujo de dejar de explorar todos los resquicios y las posibilidades eficaces para ganar
cotas reales de respeto a la dignidad humana y a la justicia social, es decir, para
alcanzar condiciones de participación de todas las personas en la vida de sus respectivas comunidades sociales. Y el codesarrollo abre razonables esperanzas en esa
dirección.
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4. JULIO Y MONTSE_1. RAFAEL PUYOL

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