Las aguas subterráneas transfronterizas México

Transcripción

ISSN: 1130-2887
DOI: http://dx.doi.org/10.14201/alh2015697593
LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS TRANSFRONTERIZAS
MÉXICO-ESTADOS UNIDOS: IMPORTANCIA E
INVISIBILIDAD DENTRO DEL CONTEXTO DEL TLCAN
Transboundary groundwater US-Mexico: invisibility and importance in
the context of NAFTA
Gonzalo HATCH KURI
Posgrado de Geografía, UNAM, México
[email protected]
Verónica IBARRA GARCÍA
Facultad de Filosofía y Letras, UNAM, México
[email protected]
BIBLID [1130-2887 (2015) 69, 75-93]
Fecha de recepción: 16 de agosto del 2014
Fecha de aceptación: 9 de enero del 2015
RESUMEN: Este artículo identifica la importancia del agua subterránea transfronteriza México-Estados Unidos, en relación con el vacío jurídico que predomina en su regulación en las
diferentes escalas que intervienen en el uso, manejo y extracción de la misma y el significado de la
escasez hídrica en la configuración del discurso hegemónico de seguridad nacional en el panorama
neoliberal de integración regional del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
Palabras clave: aguas subterráneas; frontera; escasez hídrica; TLCAN; soberanía nacional.
ABSTRACT: This paper identifies the importance of transboundary groundwater between
Mexico and United States of America, in relation to legal gaps within its regulation on the different
scales of management, handling and pumping, and the significance of water scarcity in the construction of hegemonic discourse of homeland security on a neoliberal view of regional integration
of NAFTA.
Key words: groundwater; border; water scarcity; NAFTA; national sovereignty.
© Ediciones Universidad de Salamanca
América Latina Hoy, 69, 2015, pp. 75-93
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GONZALO HATCH KURI Y VERÓNICA IBARRA GARCÍA
LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS TRANSFRONTERIZAS MÉXICO-ESTADOS UNIDOS
I. INTRODUCCIÓN1
En el caso de la frontera México-EUA el tema del agua es un asunto revisitado por el
peso de la cuenca del río Bravo/Grande compartida por ambas naciones2. Sin embargo,
el asunto de las aguas subterráneas transfronterizas no ha sido lo suficientemente examinado y ha venido posicionándose en las agendas académica y gubernamental, debido
a los problemas medioambientales fronterizos y al proceso de integración de ambas
naciones Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).
Entre México y EUA el primer intento por regular los flujos de aguas subterráneas
transfronterizas surgió con el Acta 242, emitida el 30 de agosto de 1973 por la CILA
entre México y EUA3, la cual constituye el primer antecedente en materia de regulación
y uso de los flujos subterráneos transfronterizos. El acta es explícita al decir que en lo
que México y EUA logran alcanzar un convenio general sobre aguas subterráneas fronterizas, cada país limitará el bombeo dentro de los ocho kilómetros (cinco millas) de
la línea divisoria y que, a fin de evitar problemas futuros, México y EUA se consultarán
recíprocamente antes de emprender obras de infraestructura.
A pesar de este acuerdo, la realidad es distinta. La CILA y su institución espejo en el
vecino país, la International Boundary and Water Commission United States and Mexico
(IBWC), carecen aún de atributos jurídicos para la regulación de las aguas subterráneas
transfronterizas, tal y como los posee para las aguas superficiales. Así, dicha acta es
de carácter simbólico entre ambos países y de ninguna manera representa un acuerdo
jurídico internacional y mandatorio reconocido por ambos países.
En México, es la Ley de Aguas Nacionales (LAN) la que señala que los acuíferos podrán ser alumbrados por el Ejecutivo Federal4. En EUA, los estados regulan el derecho
al uso de las aguas subterráneas mediante la aplicación de leyes, reglamentos estatales
o precedentes judiciales que están regidos bajo la doctrina del Common Law5. Evidentemente, existe una contraposición de escalas de análisis al momento de plantear dicha
problemática, pues los vacíos jurídicos existentes no solamente se limitan a una escala
1. La presente investigación ha sido financiada por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología,
la Universidad Nacional Autónoma de México y el H. Congreso de la Unión. Los autores agradecen los
comentarios y las sugerencias de dos evaluadores anónimos de América Latina Hoy, Revista de Ciencias
Sociales, a la primera versión de este artículo.
2. Es importante anotar que ambos países han tenido problemas por el reparto del agua superficial del Bravo/Grande, sin embargo, es posible afirmar que existen muchos más acuerdos que conflictos
respecto al tema, y ejemplo de ello es la creación de la Comisión Internacional de Límites y Aguas
(CILA) a partir del Tratado de aguas de 1944, institución binacional, dependiente de la cancillería en
México y de EUA.
3. El acta surgió como solución al conflicto derivado de la alta salinidad que presentaban las
aguas del río Colorado al momento de ingresar a territorio mexicano.
4. En efecto, también es muy importante anotar que es la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) quien tipifica los mantos acuíferos, diferenciando de aquellos que se encuentran entre dos entidades federativas y aquellos que son interregionales –es este el caso de los transfronterizos–, los cuales
son competencia del nivel central a diferencia de los primeros, que lo son a nivel regional.
5. Sistema basado básicamente en la jurisprudencia como fuente del derecho.
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local, sino que en el ámbito nacional, señala González (2005: 237), existen también asimetrías legales que impiden constitucionalmente a México firmar o convenir tratados
entre entidades federativas y otros estados o potencias extranjeras (artículo 117)6.
Prevalece, entonces, un vacío jurídico que no garantiza, en primera instancia, el
acceso regulado al agua subterránea transfronteriza, como se verá más adelante; y en segunda, un reconocimiento formal a la importancia que tiene el agua subterránea transfronteriza como productora de grandes espacios urbanos que poseen una actividad
económica estrechamente vinculada al TLCAN.
Así, estando de fondo el vacío jurídico-legal regulador, se sobreponen además dos
discursos que complejizan el tema. El primero de ellos es que el crecimiento económico
registrado en las últimas cuatro décadas en la frontera es producto de diversas actividades económicas direccionadas dentro del proceso económico de integración regional.
Esto ha generado grandes flujos migratorios que han abonado a un crecimiento demográfico constante con tasas de hasta el 10% anual en promedio, lo que sugiere que la
presión sobre el acceso al agua potable en las ciudades fronterizas se incrementa día con
día. Aunado a ello, el segundo discurso apela a la localización geográfica de la frontera,
retomando fuerza la idea de que la escasez hídrica es el resultado de las mismas condiciones de aridez del espacio fronterizo.
Este trabajo ofrece una visión general de la problemática que presentan los flujos de
agua subterránea en la frontera México-EUA en relación al proceso de integración regional TLCAN, el significado de la escasez hídrica –la cual, de ser comprobada, impondría
retos inmediatos para el acceso, uso y manejo en relación a su demanda–; y, finalmente,
la necesidad de fortalecer la idea y el concepto de soberanía nacional como una forma
resolutiva que garantice para ambas naciones, en un futuro inmediato, un acceso y uso
equitativo y pacífico de las aguas subterráneas transfronterizas.
II. LA CONSTRUCCIÓN DE LA ESCASEZ EN LAS AGUAS SUBTERRÁNEAS
TRANSFRONTERIZAS
La LAN define que la CONAGUA sea la responsable de alumbrar las aguas del subsuelo y otorga además las facultades para declarar la veda de los acuíferos, en caso de
existir un problema de «sobreexplotación» de los pozos con la finalidad de evitar la
desecación de los acuíferos y el desequilibrio ecológico.
En la academia, un sector de hidrogeólogos reconoce que el conocimiento actual
sobre la dinámica física de las aguas subterráneas es insuficiente, por lo que es necesario
cuestionar críticamente el tema7. La crítica para la comprensión de la construcción de
6. Esto contrasta con las facultades que el Congreso Federal Norteamericano puede permitir
que un estado de ese país pueda celebrar acuerdos internacionales, previa autorización del Congreso,
tal y como se ha efectuado ya, en temas de agua, entre los estados colindantes con Canadá.
7. En México este debate básicamente ha sido promovido por el Dr. José Joel Carillo Rivero,
del Instituto de Geografía de la UNAM. Recientemente, por primera vez se llevó a cabo en México el
Coloquio Nacional de Agua Subterránea en México del 7 al 9 de noviembre de 2013. En dicho evento,
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la escasez del agua subterránea debe partir cuestionando los términos conceptuales. Es
por ello importante preguntar ¿a qué se refiere la palabra «acuífero» en la LAN?, ¿qué
implicación tiene dicha definición en la política hídrica nacional?
La LAN en su artículo tercero define «Acuífero» como «cualquier formación geológica o conjunto de formaciones geológicas hidráulicamente conectadas entre sí, por
las que circulan o se almacenan aguas del subsuelo que pueden ser extraídas para su
explotación, uso y aprovechamiento y cuyos límites laterales y verticales se definen convencionalmente para fines de evaluación, manejo y administración de las aguas nacionales del subsuelo».
En esta definición destaca la incertidumbre existente para establecer los límites
convencionales de los acuíferos, lo cual supone que éstos pasan a ser un acto de conveniencia para quien esté a cargo de establecerlos8. En efecto, el hecho de que los límites
laterales sean comúnmente representados por el parte-aguas de una cuenca hidrográfica superficial, y su límite hacía abajo sea determinado por la profundidad de los pozos,
no permite comprender que el mecanismo de los sistemas de flujo de las aguas subterráneas es de una hidráulica lateral continua, la cual posee una relación muy estrecha con
otras cuencas o subcuencas hidrográficas.
Esta definición es la que la CONAGUA emplea para diseñar y ejecutar las políticas
relativas a las aguas subterráneas, que para el caso de los límites fronterizos nacionales
constituye un problema grave. Si se observa la cartografía producida para caracterizar los acuíferos fronterizos al norte de México9 (Comisión Nacional del Agua, 2009),
es curioso como éstos terminan también abruptamente en la línea fronteriza, véase la
Figura I10. Es evidente que el trabajo de caracterización hidrogeológico es entonces limitado, toda vez que las aguas subterráneas fronterizas responden a la definición y operatividad del concepto oficial de «acuífero». Esta situación contradice las aportaciones de
la geología y geomorfología que señalan que México posee formaciones geológicas en
el subsuelo con extensiones regionales de cientos de kilómetros cuadrados así como de
un gran espesor que supera los 3 km de profundidad. Entonces se está hablando de un
gran sistema de flujo dinámico, donde los componentes del flujo de agua subterránea
(áreas de recarga, tránsito y descarga) se definen en tres dimensiones, estableciendo la
posición relativa de flujos (local, intermedio y regional) en el ambiente hidrogeológico
se reunieron múltiples especialistas del agua subterránea con la finalidad de responder tres preguntas:
¿hoy qué sabemos y qué no se sabe sobre la dinámica ambiental del agua subterránea en México?,
¿qué son los Sistemas de Flujo del Agua Subterránea? y, finalmente, ¿qué estrategias preliminares son
deseables de llevar a cabo para conocer más sobre el agua subterránea?
8. Es frecuente que se considere tanto de forma oficial como por un sector de especialistas que
los límites convencionales de los acuíferos corresponden a los mismos de las cuencas hidrográficas
superficiales. Ése es otro debate teórico-metodológico latente en el campo de la hidrología.
9. Un ejemplo interesante es la caracterización hidrogeológica que realizó la CONAGUA para los
acuíferos fronterizos que localizados en Ciudad Juárez, Chihuahua.
10. Véase COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA (2009: 3).
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particular (Tóth 1970, Carrillo, Cardona y Margain 1997, Rivera 2008, Carrillo y Cardona 2009, 2012)11.
Si entonces las aguas subterráneas constituyen un sistema de flujo local y regional,
cuando se hace una transposición de escalas físicas y sociales, la frontera política queda
rebasada y por lo tanto los sistemas de flujo son transfronterizos por su comportamiento hidráulico lateral. El estudio y cartografía producida por el Estado no refleja entonces la verdadera naturaleza del agua subterránea ni la dimensión del problema, sino que
pone en duda la supuesta eficacia de la gobernabilidad del agua fronteriza.
FIGURA I
ACUÍFEROS MEXICANOS FRONTERIZOS «SOBREEXPLOTADOS»
Fuente: Elaboración propia a partir de CONAGUA (2009).
11. Las investigaciones a este respecto incluyen el movimiento vertical (descendente y ascendente) así como el horizontal del flujo del agua subterránea. El entendimiento de los sistemas flujo
requieren además de información sobre otros componentes del ambiente (suelo, vegetación y evolución
química e isotópica del agua) en el marco geológico particular.
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El otro problema a señalar es el mecanismo que utiliza el Estado para concesionar
las aguas subterráneas o en su caso establecer o imponer vedas y normas prohibitivas.
Esta situación está prevista en la LAN en el párrafo quinto del artículo 2712, y es común
que el criterio de la CONAGUA para establecer las vedas esté relacionado con la «sobreexplotacion» de los pozos. ¿Cuál es el significado de «sobreexplotación» y cómo se
define en la LAN? Tal definición no existe en la Ley, pero sí constituye un mecanismo
de facto que opera la CONAGUA para decretar las vedas. En el Diccionario de la Lengua de
la Real Academia Española se define este concepto como la acción de «utilizar en exceso los recursos naturales», lo cual conduce a dos cuestiones en concreto.
La primera es que el exceso representa el «peligro inmediato», lo que indica que
la extracción del acuífero no es sustentable y por tanto afecta su recarga media anual13.
Esto no está necesariamente comprobado con rigurosidad, pues aparte del cálculo del
Balance Hídrico, opera comúnmente un criterio empírico en el que de comprobarse
que los pozos dejan de proveer agua de calidad, entonces de facto se declara su sobreexplotación. Lo curioso es que se carece de mayor información al respecto que permita
aclarar por qué el número de «acuíferos sobreexplotados» en México está aumentando
de 1970 a la fecha (32 en 1975 a 105 en el 2010), ¿por qué los principales polos de desarrollo se localizan en los acuíferos vedados, como las grandes ciudades de la frontera
norte con velocidades de crecimiento del 20% anual?, ¿por qué el gobierno mexicano
favorece el TLCAN apuntalando aquellos espacios del país en los que existen «acuíferos
sobreexplotados»?14. Es evidente que, al carecer de una definición rigurosa de «sobreexplotación» en la LAN, no hay la garantía de un cálculo correcto de dicho fenómeno.
Lo segundo es preguntarse si es correcto entender el agua subterránea como un «recurso hídrico» en términos de lo previsto en la LAN. Precisamente en 1992 cuando dicha
Ley sufrió una modificación por la entrada en vigor del TLCAN, la palabra «recurso» como
forma alusiva al agua se repetía dos veces y como forma administrativa, 25 veces. La tendencia continuó y para 2004 cuando la Ley se volvió a modificar, esta palabra se repite
ahora en 149 veces y en 71 de ellas significa «recurso hídrico»; el resto de las veces se usa
en su sentido administrativo. Es evidente que el agua subterránea se entiende ahora como
una mercancía, porque «recurso» es un concepto que proviene de la economía clásica y
que se concibe como un bien sujeto a las fuerzas del mercado, a las leyes de la oferta y la
demanda. De esta forma, el Estado es quien precariza el acceso al agua subterránea posicionando la «escasez» del agua subterránea como una especie de elemento fabril ligado
12. «Las aguas de subsuelo pueden ser libremente alumbradas mediante obras artificiales, y
apropiarse por el dueño del terreno; pero, cuando lo exija el interés público, o se afecten otros aprovechamientos el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización, y aún establecer zonas
vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional».
13. Ciertamente, aquí se dibujan varias interrogantes, ¿cómo se define el uso sustentable de
agua subterránea?, ¿cuáles fueron los parámetros que se utilizan para medir tanto la recarga como la
extracción de los acuíferos?, y ¿a qué flujo de agua subterránea se hace referencia en concreto cuando
se establece que hay sobreexplotación?
14. La CONAGUA reporta que más del 50% de agua potable que usa el país proviene de los
«acuíferos sobreexplotados» (J. CARRILLO, A. CARDONA y R. MARGAIN 1997).
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a la producción económica en el que de no satisfacerse la demanda de agua subterránea
entonces habrá escasez y luego entonces, veda prohibitiva.
A esta retórica del Estado se ha sumado el discurso esencialista de la naturaleza, en
donde el agua ha sido analizada tradicionalmente desde las ingenierías y las ciencias experimentales, sin embargo, dadas las problemáticas que se han suscitado en los últimos
años por la posesión, uso, contaminación y manejo del agua, las ciencias sociales y las
humanidades se han incorporado a estos estudios en donde se han analizado en tanto
que constructo social enfrentándose a la visión dominante en tanto que alejada de las
relaciones de poder político, económico e incluso simbólico que contiene.
La Geografía entre otras ciencias ha abonado a este debate, Smith (2006), Santos
(1992) y Swyngedouw (1999) son ejemplo de ello, los dos primeros trabajaron en el sentido, uso y manejo de la naturaleza, mientras que el último ha indagado en el tema de la
escasez del agua o exceso de ella, su uso y los procesos de apropiación, sin obviar las relaciones económicas y políticas que la definen, ello conduce a problematizar y cuestionar,
por ejemplo, ¿quién define la escasez?, si existe ésta, ¿por qué los Estados permiten usos
de gran demanda asociados a capitales de importancia trascendental en detrimento de los
usos de la población? Y en el plano de la reflexión, las consecuencias sociales, políticas
y económicas de estos discursos de escasez, que abonan una visión bélica de guerras por
el agua, de seguridad nacional, de violencia cuasi justificada en oposición a un planteamiento comunarista de cooperación, sobre una base de respeto, soberanía, tolerancia,
acuerdos, entre otros principios básicos. Así se observa que al colocar a la naturaleza y en
este caso al agua subterránea en tanto que producción social, se abre una línea de problematización y discusión de la mayor importancia, como se reflejará más adelante.
Al elegir quiénes o qué sector social puede o no acceder al agua, se perjudica el
derecho inalienable de los habitantes y de la misma naturaleza al agua. Incluso esto perfila una grave contradicción con el derecho humano al agua ratificado por México en
la Constitución el 8 de febrero de 2012 (García 2008). Entonces, frente a esta serie de
problemáticas emerge la siguiente interrogante: ¿cómo se está garantizando la gobernabilidad de los flujos de aguas subterráneos transfronterizos y cuáles son las acciones
que México está tomando para ello?
III. EL AGUA SUBTERRÁNEA TRANSFRONTERIZA DENTRO DEL PROCESO DE
INTEGRACIÓN REGIONAL DE AMÉRICA DEL NORTE
El espacio fronterizo entre México-EUA es producto del proceso de integración
regional que está en consonancia con los lineamientos de los grandes organismos supranacionales, los que a su vez forman una nueva autoridad que activamente presiona
a que los Estados miembros transformen sus políticas e instituciones a los retos que
impone la globalización.
La propuesta de Robinson sobre la formación incipiente de un Estado Transnacional (ETN) permite entender como, gracias a la imposición de las políticas neoliberales,
una nueva fracción tecnócrata logró controlar el aparato estatal de las principales naciones del mundo; en México este cambio se pudo apreciar de 1982 a la fecha y una de
82
sus manifestaciones más evidentes fue la apertura al mercado global. En esa tesitura, el
TLCAN ha sido uno de los principales mecanismos para lograrlo, así la burguesía
nacional se vio de repente inmersa en la competencia internacional, obligándose a formar nuevas alianzas de clase y obligada a sobrevivir –bajo el auspicio de un Estado neodarwinista–, redirigiendo su producción a los grandes circuitos de producción globales
o de lo contrario estaría condenada a su desaparición (Harvey 2008, 2011, 2012; Petras
2009; Robinson 2013).
En ese sentido, el neoliberalismo puso a competir también a la naturaleza y al agua
en todas sus formas posibles para que ésta se incorpore al mercado (García 2008). Estas formas de privatizarla han recorrido gran parte del mundo, producto de iniciativas
promovidas por gobiernos conservadores. En la periferia, este proceso avanza bajo la
dirección de órganos supranacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI)
y el Banco Mundial (BM). En América Latina, los programas de ajuste estructural han
demostrado que la entrega de la gestión total o parcial del agua potable ha fracasado
casi siempre (Sanz 2006, García 2008).
La transformación de los Estados nacionales consiste en reorientar los mercados
internos para poder responder al imperativo de los flujos del comercio mundial. Solo
es de esta forma que una clase capitalista transnacional, como señala W. Robinson,
puede operar a través del control de dichas organizaciones supranacionales a las cuales
podría agregarse tales como la Organización Mundial del Comercio (OMC), el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), el Grupo de los 8 (G-8), la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo (OCDE), la Unión Europea (UE), el TLCAN, entre otros. Con
el ejercicio del poder, peso e influencia de dichas instancias, el Estado-nación se transforma al aplicar las recomendaciones o exigencias en la escala nacional, lo cual hace que
éstos se perfilen como parte del ETN, no como un ente externo.
De esta forma, la gestión del agua se explica por la capacidad de intervención que
tienen las diez grandes empresas transnacionales del agua en el proceso de decisión de
los gobiernos para privatizarla, destacando Ondeo, Vivendi, Bechtel-United Utilities y
Enron-Azurix, entre otras. A su vez, el Consejo Mundial del Agua, organismo creado
por el BM en 1996, se ha dedicado a promover la gestión del agua con un enfoque
mercantilista bajo la idea de que el agua es un bien finito y económico con un valor
específico, siendo las grandes compañías las más competentes para solucionar la gestión
integral del agua15.
En lo referente a las aguas subterráneas transfronterizas existe una enorme necesidad de producir conocimiento científico riguroso, pues el actual es insuficiente. Hasta
el momento, los esfuerzos se han dirigido a emitir una serie de recomendaciones por
parte de organismos como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO),
la Organización de los Estados Americanos (OEA) y el Programa Hidrológico Internacional (PHI), siendo este último el que más esfuerzos ha emprendido por entender
15.
Véase M. CAMDESSUS et al. (2006).
83
la dinámica física y social de los flujos de aguas subterráneas transfronterizas en una
dimensión continental.
Como resultado de un primer acercamiento a lo largo de cinco años (2003-2007)
para conocer y caracterizar los flujos de agua subterráneos transfronterizos del continente americano, el Programa UNESCO/OEA-ISARM Américas (Sistemas Acuíferos
Transfronterizos de las Américas) identificó en la frontera México-EUA 10 acuíferos:
Tijuana-San Diego, Cuenca Baja del Río Colorado, Sonoyta-Pápagos, Nogales, Santa Cruz, San Pedro, Conejos Médanos, Bolsón del Hueco, Edwards-Trinity-El Burro
y Cuenca Baja del Río Bravo/Grande (Unesco, 2008)16. Este documento describe los
marcos regulatorios involucrados en todas las escalas geográficas de dichos acuíferos.
Coincide este trabajo con lo que se planteó en un inicio, en la frontera México-EUA el
régimen de los acuíferos se yuxtapone con las normas domésticas existentes, a pesar de
que el TLCAN impulsó la creación en 1993 de la Comisión de Cooperación Ecológica
Transfronteriza (COCEF) que trabaja de forma muy estrecha con el Banco de América
del Norte (BANDAM) para investigar y financiar proyectos públicos y privados para la
mejora del medio ambiente fronterizo; en EUA la Environmental Protection Agency
(EPA)17 hace lo mismo. Dichas instituciones trabajan de forma coordinada, pero carecen de atributos legales al igual que la CILA, para regular los flujos de agua subterránea
transfronterizos.
El trabajo de identificación que realizó en el 2008 el Programa UNESCO/OEA-ISARM
Américas permitió que la Comisión de Derecho Internacional emitiera una serie de
recomendaciones en forma de proyecto de artículos sobre el derecho de los acuíferos
transfronterizos. Posteriormente, la ONU en 2009 emitió la resolución 63/124, El derecho de los acuíferos transfronterizos, donde recomienda y alienta a que los Estados
concierten los arreglos correspondientes para la adecuada «gestión de sus acuíferos
transfronterizos» por medio de la creación de marcos regulatorios armonizados con
las legislaciones locales y regionales (Asamblea General de las Naciones Unidas 2009).
Este documento busca regular el acceso equitativo, ordenado y razonable a los
acuíferos transfronterizos en 19 artículos. No es objeto de este trabajo analizar a
16. Sería deseable mostrar una panorámica completa de la cantidad de agua extraída anualmente
de cada uno de los acuíferos aquí señalados, así como evidenciar a los grupos de usuarios más importantes por la demanda y consumo que hacen de la misma. Sin embargo, no existe en su conjunto dicha
información, solo información disgregada y publicada por las agencias municipales de agua, sobre todo
las de las ciudades estadounidenses, veánse los sitios de El Paso Water Utilities http://www.epwu.org
o el Departamento de Aguas de Arizona http://www.azwater.gov/azdwr/default.aspx por lo que es
menester hacer una investigación más profunda que tenga por objetivo producir dichos datos, lo cual
evidentemente no alcanza a cubrir la presente investigación.
17. La EPA en su sitio web oficial http://www.epa.gov/espanol/ define como una de las siete
principales prioridades «el proteger las aguas estadounidenses», y aclara ese punto textualmente: «Los
cuerpos de agua de Estados Unidos están en peligro como nunca antes. Los programas de calidad de
agua y acatamiento enfrentan desafíos complejos desde las cargas de nutrientes como escorrentías
de aguas residuales, hasta especies invasoras y contaminantes de agua potable. Estos retos exigen tanto
estrategias tradicionales como innovadoras».
84
profundidad dicho documento, empero es factible hacer mención de los siguientes artículos. El artículo 3.°, «Soberanía de los Estados del Acuífero», alude a que cada Estado
tiene soberanía sobre la parte de un acuífero situada en su territorio nacional, por lo
que dicha soberanía se deberá ejercer en términos de lo que dicta el derecho internacional y lo acorde con la misma resolución. Sin embargo, no hace mención alguna a la
implicación que esto conlleva dentro de un proceso de integración como el TLCAN; el
artículo 7.°, «Obligación General del Cooperar», señala que cada nación involucrada
deberá cooperar de forma conjunta sobre la base de la igualdad soberana, con el fin
de lograr una utilización equitativa y razonable y protectora de las aguas subterráneas
en cuestión; el artículo 8.°, «Intercambio regular de Datos e Información», ordena el
intercambio regular de datos relativos a los acuíferos transfronterizos entre las naciones
involucradas, y precisa también que, en aquellos casos en los que no exista la información necesaria o suficiente sobre los sistemas acuíferos, se deberán producir los conocimientos suficientes para ello.
Esta medida podrá ser emprendida de manera individual o conjunta, pero obliga a
que las naciones siempre compartan la información; el artículo 9.º, «Acuerdos y Arreglos Bilaterales y Regionales», ordena que los Estados procuren concertar acuerdos o
arreglos bilaterales o regionales sobre todos los acuíferos transnacionales o parte de
ellos; y finalmente el artículo 19, «Datos en Información vitales para la defensa o la
seguridad nacionales», establece que ningún Estado está obligado a proporcionar datos
o información que sean vitales para su defensa o seguridad nacional. Resta preguntarse
entonces ¿qué medidas ha emprendido México relativas a esta serie de sugerencias y
normativas? En la Tabla I, Recomendaciones sugeridas por el PHI de la UNESCO/OEAISARM para legislar en materia de acuíferos transfronterizos, se esboza una respuesta a
dicha interrogante.
Si bien el Estado mexicano incorporó algunas de las sugerencias, es evidente que
aún se carece de los conocimientos científicos suficientes para una caracterización hidrogeológica correcta, pues, únicamente a partir de ello, será posible proponer acuerdos jurídicos internacionales que regulen el acceso equitativo, ordenado y razonable a
los flujos de agua subterránea en la frontera México-EUA.
A la par de que el Programa UNESCO/OEA-ISARM Américas concluyera en 2007 su
investigación, el Congreso Federal estadounidense activó un programa de exploración
y caracterización de los acuíferos transfronterizos a través de la Ley Federal United States-Mexico Transboundary Aquifer Assessment Act, ley pública número 109-44818, que
entró en vigor el 22 de diciembre de 2006 y señala que son cuatro acuíferos prioritarios
para su evaluación y caracterización: el del río Santa Cruz, el del río San Pedro, el del
Bolsón del Hueco y el del Bolsón de la Mesilla, para lo cual se asignó un presupuesto de
50 millones de dólares para que, en un período de 10 años, se exploren y se caractericen
las condiciones hidrogeológicas de estos acuíferos, al mando del Servicio Geológico
Estadounidense, el Departamento de Estado y los estados fronterizos involucrados.
18.
US.
CONGRESS 109th (2006).
85
TABLA I
RECOMENDACIONES SUGERIDAS POR EL PHI DE LA UNESCO/OEA-ISARM
PARA LEGISLAR EN MATERIA DE ACUÍFEROS TRANSFRONTERIZOS
RECOMENDACIÓN
¿SE APLICÓ
MÉXICO?
En proceso
¿DE QUÉ FORMA? ¿EN DÓNDE?
INSTITUCIÓN
COMPETENTE
Coordinar o desarrollar los estudios hidrológicos para el abastecimiento de agua de la población
fronteriza con base en las fuentes
disponibles, incluyendo las aguas
superficiales internacionales y las
aguas subterráneas transfronterizas.
Artículo 18, LAN.
CILA
EN
Avanzar en el
inventario y evaluación
de los acuíferos
que se encuentran
en el territorio de
cada país, sean o no
transfronterizos.
Adoptar y aplicar
normas sobre usos del
agua subterránea.
En proceso
CONAGUA
Conforme a las disposiciones de
dicho artículo y Ley, se expedirán el reglamento para la extracción y para la explotación, uso
o aprovechamiento de las aguas
nacionales de los acuíferos, incluyendo el establecimiento de
zonas reglamentadas.
Datos, registros
e información
actualizada de los
acuíferos.
En proceso
Artículo 75, Reglamento de la
LAN.
Artículo 32, LAN
Aumentar el
conocimiento que se
tiene sobre los recursos
hídricos subterráneos,
sus zonas de recarga
y de descarga y su
participación en el
ciclo hidrológico.
En proceso
Se efectuará un registro nacional permanente por cuencas,
regiones hidrológicas, estados y
municipios de las obras de alumbramiento de agua del subsuelo,
para conocer el comportamiento
de los acuíferos y, en su caso, regular su uso.
Artículo 15, Fracción VI LAN.
CONAGUA
CONAGUA
La clasificación de los cuerpos
de agua de acuerdo con los usos
a que se destinen, y la elaboración de los balances hídricos en
cantidad y calidad y por cuencas,
regiones hidrológicas y acuíferos,
de acuerdo con la capacidad de
carga de los mismos.
86
RECOMENDACIÓN
¿SE APLICÓ
MÉXICO?
Sin avances
¿DE QUÉ FORMA? ¿EN DÓNDE?
EN
Establecer registros de
usos para la protección
del recurso, tanto en su
cantidad como en su
calidad.
INSTITUCIÓN
COMPETENTE
Coordinar, desarrollar y mantener los programas de monitoreo
necesarios para observar la calidad de las aguas superficiales
internacionales y las aguas subterráneas transfronterizas a fin de
asegurar que no se afecte su uso
benéfico ni la salud y bienestar de
los habitantes de ambos lados
de la frontera.
CILA/
CONAGUA
Artículo 86, LAN.
Creación de
mecanismos de
coordinación
interinstitucional para
favorecer el proceso
de intercambio y de
adopción de medidas
beneficiosas para una
mejor gestión del
recurso.
Adopción de
acuerdos binacionales
o regionales que
considere la unidad
de los acuíferos
transfronterizos.
Incierto
No
Formular programas integrales
de protección de los recursos hídricos en cuencas hidrológicas y
acuíferos.
Intercambiar información y efectuar las consultas técnicas necesarias respecto a los nuevos desarrollos de aguas subterráneas
en un país que puedan afectar al
otro país, así como coordinar o
desarrollar los estudios de aguas
subterráneas transfronterizas necesarios para ello.
Pendiente
CILA
Posiblemente
la CILA y la
IBWC
Fuente: Elaboración propia.
Es quizás el hecho de que el Departamento de Estado se encuentre implicado dentro de este mandato legislativo, que obliga a repensar los alcances que a nivel bilateral
podría tener la cantidad de información que está produciendo EUA al respecto. Esto
porque después de los atentados del 11 de septiembre del 2001 una de las zonas más
afectadas dentro de la relación binacional fue la frontera México-EUA. Es evidente que
antes de que la resolución de la ONU fuera emitida, EUA ya se había adelantado. En
efecto, como pronostican algunos autores (Chávez 2005) este podría constituir uno de
los mecanismos legales que EUA podría usar, en vías de asegurar el agua subterránea
87
transfronteriza, para garantizar la demanda de abasto que existe en su frontera sur y por
qué no, declararlo como un asunto de seguridad nacional19.
Aunque el problema de las aguas subterráneas transfronterizas no se perfile abiertamente como un proceso de privatización tal y como sucede con las aguas superficiales, es la propia condición de invisibilidad que guarda el agua subterránea como un
elemento que no es fácil de verse a simple vista, si no es a través de las obras de infraestructura y de los volúmenes que se demandan para la producción, así es el Estado
quien precariza su acceso o quien debe además emprender las medidas necesarias para
su aseguramiento y en ese sentido, EUA hace lo propio desde 2006 con un fuerte matiz
de seguridad nacional, concepto que apela a principios autoritarios e incluso de corte
militar y en consecuencia geopolíticos20.
IV. DEL SENTIDO DE LA SOBERANÍA NACIONAL HÍDRICA A LA SEGURIDAD
NACIONAL
Después de los atentados del 11 de septiembre del 2001 la agenda bilateral MéxicoEUA sufrió un cambio sustancial, pues tomó un nuevo rumbo en el que se manifestaron
importantes cambios en materia de seguridad, como producto de «nuevas» amenazas.
Aunque este tema siempre ha existido en dicha agenda de forma implícita, no fue sino
hasta después de los atentados que EUA lo hizo explícito y formal.
Los cambios que en materia de seguridad que EUA impulsó, en el caso de la relación
con México éstos se expresaron con la militarización de la frontera compartida. Esto, a
pesar de que México nunca ha representado ser una amenaza para EUA, pues no posee
una capacidad militar igual o superior a la de EUA, así como tampoco tiene demandas
territoriales, disputas fronterizas o una competencia «intensa» por recursos con EUA
(Maciel 2003).
EUA reforzó sus esquemas de seguridad a través de un discurso hegemónico basado
en el miedo permanente en el que se buscó identificar amenazas inmediatas, permitiendo establecer, además, un régimen de seguridad global basado en sus percepciones e
intereses nacionales, para luego asumir un papel de encargado de la seguridad mundial.
En oposición México ha mantenido el principio de soberanía nacional como el eje
principal de su política exterior, pero a partir de la firma del TLCAN esta política exterior
se transformó para asumir una posición más próxima a la de EUA, es decir, recuperó el
concepto seguridad nacional ampliado, en el que se incorporan nuevas amenazas, como
el terrorismo, narcotráfico, migración ilegal, entre otros. Con la suscripción del TLCAN
19. La sección 4 «Establishment of Program» de la Ley US. Congress 109th (2006) ordena que
exista una cooperación con el gobierno federal mexicano y con todas las agencias relacionadas con el
agua de dicho país, el gobierno mexicano no ha hecho mención pública al respecto.
20. Caber agregar que como producto de la iniciativa estadounidense mencionada, ya existe un
avance documentado sobre el proceso de caracterización de los acuíferos transfronterizos. Es el caso
del acuífero Santa Cruz-San Pedro, localizado en la colindancia de los estados de Sonora y Arizona,
veáse C. SCOTT et al. (2008).
88
han aumentado las presiones para que México muestre una mayor compatibilidad con
los discursos de seguridad nacional de Washington no sólo con respecto al combate al
narcotráfico, sino también de seguridad hemisférica e internacional (León 2004)21. De
esta manera el concepto de seguridad nacional ampliado se incorpora en detrimento al
de soberanía nacional con una serie de principios éticos y políticos distintos a los tradicionalmente sustentados por el Estado mexicano.
Si el TLCAN representa un pacto comercial de integración de América del Norte
(Malamud 2011), también es una estrategia de seguridad estadunidense, pues ese país
requiere de insumos básicos como los energéticos y el agua (Harvey 2008), así ha visto
la necesidad de desplegar mecanismos paralelos a los comerciales con la finalidad de
asegurar las materias primas necesarias. Un ejemplo es la Alianza para la Seguridad y
la Prosperidad de América del Norte (ASPAN), acuerdo trilateral que entró en vigor en
2005 donde EUA asume el papel defensor de esa área del continente, a través del despliegue de programas militares y de defensa en los tres países, bajo el pretexto de efectuar
una lucha efectiva contra el terrorismo y cualquier amenaza transnacional (Secretaría
de Relaciones Exteriores 2005). Con el ASPAN, EUA busca asegurar el suministro barato de
energéticos y otras materias primas claves, sin embargo, este acento en materia de seguridad ha provocado que México se subordine más a sus políticas de seguridad, lo que
supone reafirmar el ejercicio de la hegemonía estadounidense en todo el continente,
consolidando el Comand North y el Perímetro de Seguridad de América del Norte.
La idea de seguridad nacional impulsada por EUA después del 9/11, ampliada o no,
implica una perspectiva de corte autoritario en la práctica, lo cual en el plano de la relación México-EUA fortalece el desmantelamiento en la política mexicana de conceptos
como el de «soberanía nacional» (Sandoval 1998). Por ello, es importante recordar que
la soberanía es una cualidad constitutiva del Estado y que consiste en la independencia
del Estado frente a cualquier otra voluntad decisoria, no importa si éste es otro Estado,
corporaciones transnacionales o instituciones financieras mundiales.
Frente a la perspectiva hegemónica que enmascara la seguridad nacional ampliada
o multidimensional, se debe posicionar el tema de las aguas transfronterizas como un
asunto en el que debe privar el sentido de la soberanía nacional y de la seguridad hídrica, como base fundamental de un proceso más amplio de cooperación internacional
que involucra a los Estados interesados y que poseen aguas compartidas. De esta forma,
se podría decir que hablar de una soberanía hídrica, o lo que otros autores identifican
como seguridad hídrica, no tiene relación ninguna con los medios tradicionales de seguridad, como el ejército o la fuerza física (Oswald Spring 2011: 442). La seguridad
hídrica con base en un ejercicio de soberanía deberá ser entendida como un elemento
de relación entre las partes en la perspectiva de garantizar el acceso y uso de los recursos
21. En efecto, después del 9/11, en México se creó el Consejo de Seguridad Nacional, un órgano
de asesoría presidencial en el que se intentó crear una nueva agenda de seguridad interna y externa,
compatible con las exigencias de Estados Unidos, en la que se detectaban nuevas amenazas y fenómenos
como el deterioro ecológico, el tráfico de personas, armas y narcóticos y la escasez del agua, entre otros
problemas. Sin embargo, este Consejo no tuvo mucho éxito y dejó de operar a principios de 2002.
89
hídricos sin conflicto. Se trabaja, por lo tanto, en dirección a la precaución del conflicto
y la búsqueda de la estabilidad entre los países vecinos (Costa Ribeiro, Villar y Mello
Sant’Anna 2013: 78).
A la luz entonces de las anteriores definiciones operativas tanto de soberanía nacional y Seguridad Hídrica, así como de los mandatos que establecieron las Naciones
Unidas (Resoluciones 1803 y 3821 de los años 1962 y 1974, respectivamente), y de La
Haya del año 2000, el tema de las aguas subterráneas transfronterizas deberá ser tratado
bajo un enfoque de una verdadera política de soberanía nacional desde México, lo cual
supondría un nuevo capítulo en el marco de la historia de las relaciones bilaterales de
ambos países y de la gobernabilidad del agua en México.
V. CONCLUSIONES
Si bien es cierto que existe un debate en torno a la forma de establecer acuerdos
regionales o binacionales para formalizar el acceso y uso de los flujos de aguas subterráneos transfronterizos (Chávez 2000, Chávez 2000, Humme 2000, Mumme 2000,
Chávez Márquez 2005), la mayoría de ellos no reconoce la dimensión o el peso que ello
implica dentro de un proceso de integración regional o, incluso, dentro de la formación
de un ETN como sostiene Robinson (2013). En esa tesitura la aportación valiosa de los
profesores estadounidenses Robert. D. Hayton y Albert E. Utton, con su propuesta (inconclusa) de un modelo de acuerdo para acceder de forma equitativa y razonada a los
acuíferos transfronterizos del mundo (Hayton y Utton, 1992), representa un esfuerzo
totalmente aplaudible, a pesar de que ese modelo estaba inspirado precisamente en la
dinámica fronteriza México-estadounidense, no obstante, ese esfuerzo no fue posible
llevarlo a buen puerto. De esta forma, la ONU formuló las reglas para el acceso a los
acuíferos transnacionales, pero el asunto lo ha perfilado desde un horizonte mucho más
técnico que político, por lo que en un análisis de escala regional o local, la reglamentación deberá ser ajustada a las necesidades del caso a tratar.
Sin embargo, no hay que olvidar que desde la lógica de la hegemonía neoliberal en
la escala nacional, la conformación de bloques económicos regionales como el TLCAN,
el libre tránsito de recursos financieros, naturales y de mercancías en la escala global y
en armonía con el ETN, el agua en general ha sido desplazada de su valor de uso a un
valor de cambio, es decir, la han catalogado como un recurso, para posterior o simultáneamente convertirla en mercancía, de lo que no se ha visto exenta el agua subterránea.
En ese sentido, son muy pocos los estudios en la actualidad que visibilizan esta problemática de los flujos hídricos subterráneos muy a pesar de sostener más del 75% del total
de consumo de agua en México.
Al localizarse los flujos de agua subterránea en las zonas fronterizas donde predominan las condiciones de aridez, el discurso de la escasez cobra una mayor relevancia,
lo que no necesariamente implica una verdad científica, pero se potencializa por las
instituciones que apuntalan al ETN, siendo replicado este discurso en la escala nacional,
porque resulta altamente funcional a las lecturas catastrofistas que propone el discurso
90
neoliberal privatizador de la naturaleza en general y en particular del agua en todas sus
formas, superficial y subterránea e incluso de lluvia como pretendían en Bolivia.
El caso del agua subterránea transfronteriza México-EUA ha permitido observar
cómo se margina y casi se olvida la tradicional política de soberanía nacional que había
sostenido el Estado mexicano, ante la hegemonía de la política de seguridad nacional de
los EUA sustentada en un discurso científico, de corte catastrofista como suele hacerlo
la geopolítica y que es concomitante con el poder autoritario, el uso de la violencia y la
consecuente militarización, así como las lecturas biologicistas y esencialistas de la naturaleza en donde peligrosamente se ha posicionado y proyectado el tema del agua. En ese
sentido, es como se puede interpretar con profundidad la postura de EUA al promover y
activar Ley Federal United States-Mexico Transboundary Aquifer Assessment Act.
Habría que reconocer dos situaciones derivadas de este hecho. La primera es que
deberá de ser investigado con rigurosidad el avance que tiene la Ley estadounidense
con referencia al tiempo límite que la propia Ley establece –10 años– y que están por
cumplirse en el año 2016, así como el trabajo de caracterización hidrogeológica de los
flujos de agua subterránea compartidos que se tiene hasta el momento y con ello poder
analizar y revisar los alcances políticos a corto y mediano plazo que podría generar el
impacto de la información producida a mandato expreso de dicha Ley, en términos de
la relación bilateral México-EUA. Finalmente, lo segundo es revisar el papel que jugarán
o jugarán las aguas subterráneas en términos de la próxima modificación constitucional
que sufrirá la LAN a finales del año en curso, en un plano doméstico. Ambos análisis
permitirán entender si la transformación del marco jurídico nacional del agua, en el sentido de la consolidación del TLCAN y la formación de un ETN, empata con los intereses
estadounidenses o con la tradicional soberanía nacional de los recursos promovida por
el Estado mexicano.
En suma, los tres ejes que vertebraron este trabajo: el primero, el agua subterránea
poco analizada, pero discursivamente «escasa»; segundo, en un mundo neoliberal con
un ETN que pretende la mercantilización de la naturaleza y toda el agua incluyendo ahora la subterránea, y tercero, la funcionalidad de estos discursos desde los organismos
internacionales hasta la academia reforzando una lectura catastrofista que fortalece la
política de seguridad nacional basada en una mirada militar, bélica, de guerra «por el
agua», conducen a las ciencias sociales en particular y a las ciencias experimentales a
reexaminar sus planteamientos científicos y éticos que tendrán importantes consecuencias sociales ante un mundo cada vez más complejo, interconectado y multiescalar.
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