¿Los derechos declarados en un acto administrativo son más

¿Los derechos declarados en un acto administrativo son más

¿Los derechos declarados en un acto administrativo son más importantes que los consagrados en la
Constitución?
Por Juan Bautista Justo1
Como ha sido ampliamente desarrollado por la doctrina, el acto administrativo, como expresión de una decisión
tendiente a la ejecución de los cometidos prácticos, continuos y permanentes del Estado, tiene una serie de rasgos que
conforman un régimen jurídico peculiar. Ese régimen se caracteriza por la posición de sujeción en que se ubica al
ciudadano respecto de la declaración estatal, quien debe cumplirla obligatoriamente o –en su caso- verse sometido a la
ejecución dispuesta y efectivizada por la propia Administración, condiciones que se mantienen hasta tanto la propia
autoridad administrativa o, eventualmente, la judicial priven de efectos a la resolución.2
De esa manera, el acto administrativo produce una innovación en la esfera subjetiva del ciudadano que puede
discurrir en la imposición de una variada gama de restricciones a sus derechos fundamentales, y -sin ir más lejos- a su
libertad, mediante la creación de obligaciones de dar, hacer o no hacer que vienen desde su propia esencia a limitar la
premisa de autonomía de la persona. Ante tal circunstancia, el administrado únicamente puede liberarse de la carga
que unilateralmente se le ha impuesto si forja primero ante la propia Administración emisora del acto y luego ante los
jueces el control de legitimidad de la obligación. Sólo en el caso en que se arribe a la declaración de invalidez del acto
que ha restringido algún derecho, el afectado queda relevado de su cumplimiento y restituido –eventualmente- a su
situación previa de libertad.
Esa es la composición que arroja el privilegio posicional de la autotutela, encarnado en los caracteres del acto
administrativo –presunción de legitimidad, ejecutividad y ejecutoriedad-. En el orden federal argentino, ello se
encuentra plasmado en el art. 12 de la LNPA.3
En paralelo a esta construcción, se ha considerado –con diversos alcances y fundamentos- que una vez que la
Administración ha reconocido algún derecho al particular mediante la emisión de un acto administrativo, ella se
encuentra impedida de privar de efectos a la declaración, aún cuando invoque que ha sido dictada en contradicción
con el ordenamiento jurídico, debiendo en tal supuesto someter su pretensión anulatoria a un tercero ajeno al
conflicto: el juez.
En ese marco conceptual, la figura de la estabilidad o irrevocabilidad del acto administrativo –con su correlato en la
acción de lesividad- posee un enorme valor dentro del sistema de prerrogativas propio del régimen administrativo, por
cuanto se presenta como el único supuesto normativamente reconocido en los ordenamientos positivos en que se
erige a la intervención de un tercero como paso previo para la dilucidación de un conflicto del cual es parte la
Administración.
Así, la estabilidad denota el excepcional supuesto en que la Administración no puede actuar por si misma sus propios
intereses con efectos imperativos para el particular (en el caso, privar de efectos a un acto que se considera contrario
al ordenamiento), sino que debe someter su pretensión al examen de un sujeto ajeno al conflicto y arbitrar las
argumentaciones que hagan a su derecho para obtener un pronunciamiento favorable, enfrentándose en tal situación
a otra parte -el beneficiario del acto- que, en igualdad de condiciones, podrá contradecir esas alegaciones.
Las razones de esa solución son –básicamente- el debido proceso, la inviolabilidad de la propiedad y, sobre todo, la
imparcialidad. Para resguardar esas garantías, se veda a la Administración la posibilidad de arrogarse la verificación
unilateral de la legitimidad de un acto que ella misma ha dictado y que beneficia al administrado.4
Como resultado de lo anterior, en la LNPA la revocación del acto administrativo ha quedado atravesada por dos
elementos que juegan en forma paralela. Por una parte, la potestad revocatoria se postula como regla general para los
actos que presentan vicios graves, a los cuales denomina irregulares, mientras que resulta excepcional para los actos
cuyos defectos no alcanzan a afectar algún elemento esencial, llamados regulares (arts. 14, 15 y 18). El primer
elemento a dilucidar para verificar si nos encontramos ante la posibilidad de revocar un acto en sede administrativa
reside –entonces- en determinar su grado de invalidez. Sin embargo, a tales premisas debe sumarse un elemento
capital, consistente en la existencia o no de derechos subjetivos derivados del acto administrativo cuya validez es
puesta en cuestión. En tal caso, la autotutela se repliega y sólo le es dado a la Administración instar la pertinente
acción de lesividad propugnando la declaración judicial de nulidad del acto (art. 17).5
1 Docente de Derecho Administrativo de la Universidad Nacional del Comahue
2 Weil, Prosper, Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1994, p. 85.
3 Decreto-Ley 19.549.
4 Bianchi, Alberto, “¿Tiene fundamento constitucional la acción de lesividad?”, en Bianchi, Alberto - Tawil, Guido, Proceso
Administrativo y Constitucional, Ciencias de la Administración, Buenos Aires, p. 130.
5 El mismo esquema sigue la mayoría de la legislación provincial comparada.
Este modelo genera el siguiente interrogante para comprender el alcance del dispositivo de la estabilidad y su
inserción en el modelo tradicional del derecho administrativo: ¿Por qué sólo se exige recurrir al juez cuando el derecho
proviene de un acto administrativo y no en los demás casos?
Como vimos, cuando existe un derecho subjetivo derivado de un acto administrativo, el sistema parece inclinarse por la
heterotutela. Esa la razón en la que se basa expresamente el art. 17 de la LNPA para fundar la irrevocabilidad, sin
importar la gravedad de la nulidad. Por el contrario, cuando rige el sistema general de autotutela (art. 12) la
Administración no necesita recurrir al juez para efectivizar su decisión.
Debemos preguntarnos sobre la coherencia que finalmente arroja el sistema. Si de conformidad con los principios del
debido proceso, propiedad e imparcialidad no es posible que la Administración se arrogue la verificación unilateral de
un acto que ella misma ha dictado y del que derivan derechos, exigiéndose por ello la previa intervención de los
jueces, ¿Por qué no se demanda la presencia de iguales garantías cuando es la Administración quien intenta
oficiosamente limitar un derecho preexistente del ciudadano e imponerle una carga que antes no tenía?
En otras palabras, ¿Por qué se exige respetar la imparcialidad cuando el derecho proviene de un acto administrativo
cuya revisión se pretende y no cuando el derecho antecede a toda actuación estatal?
La única diferencia que se percibe pareciera ser la contradicción con un obrar previo en que queda incursa la
Administración al pretender extinguir un acto dictado por ella, pero eso no supone un distingo que permita limitar a
ese supuesto la necesidad del debido proceso previo ante un órgano imparcial.
La inconsistencia de exigir la intervención de terceros imparciales para privar de efectos a un acto invalido, pero no
hacerlo cuando es la Administración la que restringe un derecho constitucional reside en que no se advierte cual es la
diferencia de sustancia entre el derecho preexistente que es limitado por un acto y el que deriva de un acto que se
pretende anular. Sería equivocado aducir como posible causa del distingo una mayor jerarquía del derecho reconocido
por un acto administrativo, pues ello importaría degradar los derechos constitucionales -al someterlos al previo
reconocimiento administrativo- y afirmar que ellos quedan en suspenso a la espera de una limitación, y que por ende
en tal caso no se requiere de la intervención de los jueces para ejecutoriar esa restricción.
Si el legislador optó por establecer que cualquier clase de derecho subjetivo nacido de un acto inválido queda
amparado por la necesaria intervención previa del Poder Judicial, esa misma salvaguarda protectora de la
imparcialidad debería regir cuando lo que se afecta es un derecho preexistente a un acto administrativo determinado.
No es congruente limitar la autotutela y exigir imparcialidad cuando la Administración quiere revisar un acto que ella
dictó, pero no hacerlo cuando lo que aquella pretende es restringir unilateralmente el círculo vital del individuo,
reconocido ya no por un acto, sino por el orden constitucional. La autotutela anulatoria debe tener las mismas reglas
que la autotutela general, si no se produce una inconsistencia.
Esa inconsistencia puede resolverse de dos formas:
a) Sustrayendo del análisis a los derechos subjetivos como obstáculo para la anulación del acto ilegítimo, 6 con lo que
éste podrá ser revocado en sede administrativa de acuerdo a su nivel de invalidez y sin que importe la eventual
presencia de derechos.
b) Manteniendo los fundamentos constitucionales que respaldan la estabilidad del acto y la acción de lesividad, pero
extendiéndolos a todos aquellos supuestos en que el derecho subjetivo afectado no sólo provenga de un acto previo,
sino de la situación de libertad del ciudadano.
La primera solución refuerza el privilegio de autotutela, haciendo que rija en todos los casos. La segunda lo elimina.
Por lo tanto, el camino que se adopte dependerá de la opinión que se tenga sobre la legitimidad y utilidad de ese
privilegio posicional de la Administración frente a los jueces, que atraviesa de modo transversal todo el bagaje teórico
del derecho administrativo de filiación europea continental.
6 Comadira,
Julio, La anulación de oficio del acto administrativo, Ciencias de la Administración, Buenos Aires, 1998, p. 230.