ENCUENTRO POST-BUSAN: LA IMPLICANCIA DE SUS

ENCUENTRO POST-BUSAN: LA IMPLICANCIA DE SUS

ENCUENTRO POST-BUSAN: LA IMPLICANCIA DE SUS RESULTADOS
Montevideo, 11 y 12 de Abril, 2012
“Post-Busan: Las implicaciones para la arquitectura de la
cooperación internacional y los nuevos actores”
Gabriela Sánchez Gutiérrez
Instituto Mora
Busan significó un paso más en el ya largo trayecto de la agenda de la eficacia de la
ayuda. Este paso parece anunciar algunos avances, también algunos giros hacia
nuevas direcciones y posibilidades y, en otros casos, cierto pasmo o ambigüedad ante
temas particulares.
Lo cierto es que las asignaturas pendientes que nos deja Busan, más allá de la
incertidumbre, sobre todo en cuanto a los mecanismos concretos para monitorear los
avances en el cumplimiento de los compromisos ahí adquiridos, pueden significar una
oportunidad, especialmente para esta plataforma regional.
Dos asuntos son claves en esta reflexión, porque sugieren un cambio de enfoque y
constituyen las premisas desde las que me gustaría plantear algunas implicaciones del
post-Busan:
a) El tránsito de la idea de “eficacia de la ayuda” a la idea de “eficacia del
desarrollo”. Esto significa, tal y como se dice en Declaración de Busan que: “La
ayuda es solo una parte de la solución a los problemas del desarrollo. Ha
llegado la hora de ampliar nuestro enfoque desde la eficacia de la ayuda a los
retos de un desarrollo eficaz.” (28).
Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora
Plaza Valentín Gómez Farías 12, San Juan Mixcoac 03730, México, D. F. Tel. 5598 53 40 Fax. 5598 50 81
b) El tránsito de la idea de “ayuda” a la idea de “cooperación”, como el propio
nombre de la Declaración de Busan lo indica.
¿Qué implicaciones tienen estos cambios?
1.
Centralidad del Desarrollo. Este cambio de enfoque nos ubica en los asuntos
sustantivos, es decir, en la reflexión sobre el desarrollo, y no sólo en las cuestiones
técnicas o procedimentales de la cooperación internacional y sus muy diversas
modalidades y herramientas. Ello obliga a los diversos actores a reflexionar y
posicionarse con respecto al desarrollo. Si bien en la Declaración de Busan se
afirma que un desarrollo eficaz debe ser coherente con los compromisos
internacionales en materia de derechos humanos, trabajo decente, igualdad de
género, sostenibilidad ambiental y discapacidad, lo cierto es que estos
componentes, universalmente aceptados, adquieren formas y estrategias muy
distintas y, a veces, hasta contradictorias, en cada país y según la lectura de los
distintos actores. Por ello es muy necesaria la articulación de una agenda sobre el
concepto de desarrollo con objetivos y adjetivos desde la perspectiva de América
Latina que permita identificar, en particular, las especificidades de los Países de
Renta Media y sus potencialidades.
2.
Coherencia de las políticas públicas de desarrollo, tanto a nivel nacional como
internacional. Ello implica, por ejemplo, analizar la contradicción frecuente entre
la prioridades macroeconómicas y la promoción del bienestar social. O analizar la
relación entre las acciones y estrategias de cooperación al desarrollo, y las actuales
estructuras comerciales y las políticas financieras a escala internacional, y sus
impactos, frecuentemente negativos para los países en desarrollo.
3.
Diversidad de actores. El cambio conceptual implícito en el tránsito de “la ayuda” a
“la cooperación”, implica la diversificación del Sistema de la Cooperación
Internacional por la inclusión de más actores. Los actores tradicionales, del selecto
grupo del CAD, dejan de ser los únicos protagonistas de la “ayuda” para dar lugar a
otros actores (que no nuevos, porque siempre han estado ahí), pero ahora son
reconocidos como actores de la “cooperación” (en su sentido amplio, es decir, que
operan junto con el otro), tales como: los gobiernos sub-nacionales; los órganos
parlamentarios; las organizaciones de la sociedad civil y la academia, y el sector
privado. Cada uno de los actores tiene agendas diferentes, concepciones, intereses
y lógicas de funcionamiento, también distintas. Esto, si bien enriquece la
arquitectura de la cooperación, también la complejiza.
4.
Nueva gobernanza de la cooperación. La inclusión de más actores en el Sistema de
la Cooperación Internacional parece significar un paso hacia la democratización de
la gestión de la cooperación. Sin embargo eso no es un proceso automático ni
exento de riesgos y desafíos. La diversidad de condiciones y contextos de los
países tanto desarrollados como en desarrollo, exigirá una gran flexibilidad y
creatividad para dar lugar, en la Alianza Global para la Cooperación Eficaz al
Desarrollo, a la realidad de múltiples países que se mueven a velocidades muy
distintas y que plantean necesidades y dinámicas diferentes en el marco de la
coexistencia de formas de cooperación diversificadas, como la Norte-Sur, la SurSur, la Triangular y la Sur-Sur-Sur. ¿Cómo se integrará la nueva Alianza Global para
la Cooperación Eficaz al Desarrollo? ¿Quiénes participarán, bajo qué mecanismos
de inclusión, representatividad y de toma de decisiones?
5.
Responsabilidad y prioridades públicas en un marco plural de actores. Este es el
desafío mayor para la arquitectura de la cooperación internacional. Sin suplir ni
menoscabar la responsabilidad de los Estados, ¿cuál es el papel del Estado y, en
general, de cada uno de los actores, en la definición de las prioridades del
desarrollo y de la cooperación? Ello implica la necesidad de configurar una Política
de Estado que establezca con claridad las prioridades de la Cooperación
Internacional para el desarrollo a nivel nacional. Sólo desde ahí es posible
formular una agenda pública de la cooperación internacional de manera
participativa, con visión estratégica y susceptible de ser evaluada.
6.
Papel clave del sector privado en el desarrollo: contribuciones y desafíos. Es claro
que Busan enfatiza la inclusión del sector privado como actor del desarrollo y ello
implica supone comprender con precisión cuál es su valor agregado, así como sus
distintas expresiones: ¿estamos hablando de las empresas socialmente
responsables? ¿de las fundaciones vinculadas a empresas? La pregunta es también
¿hasta qué punto las fuerzas financieras transnacionales estarán dispuestas a que
los Estados definan, de manera soberana, las prioridades de la cooperación para el
desarrollo? o, dicho de otra manera, ¿Cómo ponerle dinero a las prioridades y no
ponerle prioridades al dinero?
7.
Papel de las organizaciones de la sociedad civil: convergencia y tensión. En el
trayecto de París-Accra-Busan, se ha avanzado claramente en el reconocimiento de
las OSC como actoras de pleno de derecho en la cooperación y el desarrollo. Esta
inclusión tiene múltiples implicaciones. Señalo al menos tres. La primera de ellas,
es necesariamente conocer, analizar y posicionarse con respecto a los
planteamientos centrales de las OSC en cuanto a la agenda de la Cooperación, y
específicamente en cuanto a Busan, tanto a nivel nacional como internacional. Uno
de ellos es entender el desarrollo desde el enfoque de derechos, en su sentido
amplio. La segunda implicación es identificar los puntos de convergencia, así como
los de tensión y establecer estrategias y mecanismos de diálogo y concertación que
favorezcan su participación activa y propositiva. La tercera implicación es
esclarecer con precisión qué significa, en cada país, la “creación de un entorno
favorable” para que las OSC ejerzan sus funciones como actores independientes
del desarrollo, es decir, qué políticas de fomento a sus actividades y de
participación ciudadana se están implementando en los países.
8.
Alianzas con la academia: contribuciones desde la autonomía. Por el lado de la
academia, aunque en ritmos diferentes, estamos avanzando, al menos en el espacio
iberoamericano, hacia el mutuo reconocimiento y la creación de redes de
intercambio de conocimiento, de formación de cuadros y de proyectos
investigación en la materia. La RIACI es un claro ejemplo de ello, cuyos aportes, en
los procesos post-Busan pueden ser enriquecedores. Es necesario continuar
fortaleciendo los vínculos con la academia, a nivel nacional e internacional.
Identificar sus posibilidades reales; generar espacios de análisis; propiciar la
sistematización de experiencias; documentar casos; generar estudios… Pero sobre
todo… producir conocimiento. Estamos por organizar en México el Primer
Congreso Académico de Cooperación Internacional, en septiembre próximo.
9.
Rediseño de la institucionalidad de la cooperación internacional desde la lógica del
desarrollo y la pluralidad de actores. En términos generales, puede afirmarse que
la institucionalidad de la cooperación internacional fue diseñada para la
interacción entre entidades de la Administración Pública a nivel nacional. Ahora
será necesaria la creación o el fortalecimiento de instancias formales, plurales, de
deliberación y acuerdos entre los distintos actores del desarrollo, con reglas del
juego
claramente
establecidas,
para
garantizar
las
responsabilidades
diferenciadas, así como los procesos de participación, consulta y toma de
decisiones. Es necesario ponderar la utilidad de figuras como los
Consejos
Consultivos, o incluso la de los Consejos Económicos y Sociales.
10.
Construcción de nuevas habilidades. Es necesario desarrollar capacidades de
diálogo y deliberación en un marco plural de actores, así como actitudes de
apertura, confianza, respeto y aprendizaje mutuo. Estas capacidades y habilidades
no necesariamente están dadas, ni en los servidores públicos, ni en las
organizaciones sociales, ni en la academia… es necesario desarrollarlas. No basta
una nueva arquitectura. Hace falta una nueva cultura de la cooperación para el
desarrollo.
11.
Suficiencia e insuficiencia del enfoque por resultados. Es necesario profundizar la
reflexión sobre la eficacia. La cooperación internacional se ha vuelto cada vez más
burocratizada, más cargada de jerga “especializada” y más dispersa en demasiadas
áreas de potencial progreso y valor desigual; en suma, con menor visión
estratégica y política. La eficacia es un medio, no un fin.
Y en materia de
desarrollo, son importantes tanto los resultados como los procesos. El desarrollo
implica cambio social, no sólo modificación de indicadores, y por lo tanto supone la
construcción de sujetos sociales, de nuevas formas de relación, de cohesión social.
(Ejemplo del Programa de Mejoramiento Barrial en la Ciudad de México. Una obra
pública, puede ser construida mediante la intervención de las autoridades locales,
o mediante un proceso participativo de la comunidad. El resultado puede ser el
mismo en términos de la obra construida, pero nunca en términos del impacto
social detonado a partir de la participación y apropiación de la obra por parte de la
comunidad). Por eso, los resultados no sólo deben evaluarse con criterios
eficientistas. Es necesaria la construcción de enfoques metodológicos apropiados,
que no se reducen a la formulación de indicadores y que deben incluir, por
ejemplo, señales de avance cualitativo1 y valoración de procesos, para evaluar el
1
Los planteamientos de Laura Pautassi (Experta independiente para el diseño de indicadores de progreso y
señales de avance cualitativos en la implementación del Protocolo de San Salvador para la medición del
alcance, pertinencia, resultados e impacto de las prácticas y políticas de
cooperación internacional para el desarrollo. Y también para evaluar la
participación de los diversos actores en la política de cooperación internacional
para el desarrollo. En este sentido, parece necesario relativizar el valor supremo
de la eficacia, del detalle técnico, basado sólo en los resultados, para enriquecerla
también con el valor de los procesos y de una mayor claridad política y estratégica.
Una verdadera apropiación sólo es posible desde esta perspectiva.
12.
Transparencia y la responsabilidad compartida. La nueva arquitectura, así como
las exigencias en materia de transparencia y rendición de cuentas, imponen la
superación de los actuales déficits (graves) de información. El hecho de que en
Busan se haya adoptado un estándar común y abierto para la publicación
electrónica de la información sobre la cooperación internacional de manera
completa y oportuna (IATI, International Aid Transparency Initiative), constituye,
sin duda, uno avance significativo. Ello tendrá implicaciones ineludibles en los
sistemas de información nacionales, que deberán adoptar estándares compatibles,
aunque no necesariamente idénticos. Ello implica flexibilidad y apoyo externo para
desarrollar capacidades para ajustarse a lo que establece la IATI.
13.
Articulación de agendas regionales. La participación de América Latina en la
Alianza Global para la Cooperación Eficaz al Desarrollo implica el fortalecimiento
de las posiciones regionales comunes, a fin de colocar sólidamente a América
Latina en temas estratégicos y en donde tiene un claro liderazgo. En este sentido,
es de suma importancia avanzar hacia una visión que articule los múltiples
esfuerzos y espacios regionales en donde se están discutiendo los grandes temas
globales (G-20, Río+20, SEGIB).
avance de los derechos económicos, sociales y culturales.) con respecto a la construcción de indicadores
pueden ser de mucha utilidad en este proceso. Ella y su grupo de trabajo plantea la importancia de
diferenciar entre indicadores (de medición cuantitativa) y las señales de avance cualitativo que permiten
valorar, en una perspectiva de proceso, el avance hacia el logro de los objetivos planteados y que incluyen
siempre la percepción y opinión de los propios sujetos sociales. Las señales de avance cualitativo que se
caracterizan porque no parten de una categoría preestablecida, como tampoco de una escala de medición
ya dada (estadística) sino que captan la definición de la situación que efectúa el propio actor social y el
significado que éste le da al fenómeno evaluado, lo que resulta clave para poder interpretar los hechos.”
Adaptación del concepto de señales de progreso desarrollado por Earl, Carden y Smutylo (2002) y que fue
adoptado por la CIDH (2008). Ver Víctor Abramovich y Laura Pautassi, La medición de Derechos en las
Políticas sociales. Editores del Puerto, Buenos Aires, 2010.
Finalmente Busan representará una transformación de enfoque en la medida en que lo
que hoy aparece como un cambio de lenguaje o de terminología (de la “eficacia de la
ayuda” al “desarrollo eficaz”, o de la idea de “ayuda” a la idea de “cooperación”), se
convierta en un verdadero cambio en la concepción y en la práctica de la cooperación
internacional.
El balance final de Busan, en términos de sus alcances y limitaciones está todavía por
hacerse. Más allá de las visiones optimistas o pesimistas, la ambigüedad o la laxitud de
muchos de los términos y conceptos presentes en la Declaración de Busan, constituye,
sin duda, una oportunidad para darles contenido desde las realidades complejas y
diversas de nuestra América Latina. Estamos ante una disputa de significados en la
que es necesario que este espacio Iberoamericano participe activamente.