Los Mecanismos Israelíes para Examinar e Investigar las

Los Mecanismos Israelíes para Examinar e Investigar las

La Comisión Pública para Examinar el Incidente Marítimo del 31 de mayo de
2010
La Comisión Turkel
RESUMEN DEL SEGUNDO INFORME
Los Mecanismos Israelíes para Examinar e Investigar las
Demandas y Denuncias sobre Violaciones de las Leyes de
Conflicto Armado en Virtud del Derecho Internacional
Febrero de 2013
1.
El Gobierno de Israel encargó a la Comisión examinar - además de las
cuestiones tratadas en el primer informe de la Comisión – “si el mecanismo para
examinar e investigar las demandas y denuncias relativas a violaciones de las leyes de
conflicto armado cumple con las obligaciones del Estado de Israel bajo las normas del
derecho internacional ".
2.
El Informe de la Comisión ha revisado las normas del derecho internacional y
las tendencias predominantes en este contexto en otros países y, de acuerdo a ello, ha
formulado recomendaciones encaminadas a mejorar los mecanismos en Israel y a
garantizar que los mismos respeten el derecho internacional. Naturalmente, el informe
se centra especialmente en los mecanismos militares de inspección e investigación,
pero también evalúa los mecanismos de otras ramas de la seguridad y de los
responsables de alto rango de la toma de decisiones en las autoridades militares y
civiles.
3.
Los siguientes miembros fueron designados para la Comisión: Jacob Turkel de
la Corte Suprema de Justicia (ret.), presidente, el General (ret.) Amos Horev, el
Embajador Reuven Merhav, y el Prof. Miguel Deutch.
Además, los siguientes peritos extranjeros fueron designados para actuar como
observadores: Lord David Trimble de Irlanda, ganador del Premio Nobel de la Paz y
1
ex Primer Ministro de Irlanda del Norte, y el General de Brigada (ret.) Kenneth
Watkin, ex Abogado Militar General de las Fuerzas Canadienses. El Brigadier
General Watkin renunció a su cargo como observador extranjero a la Comisión en
abril de 2011 debido a un compromiso anterior. Timothy McCormack, Profesor de
Derecho en la Facultad de Derecho de Melbourne, y el Asesor Especial sobre Derecho
Internacional Humanitario de la Fiscalía de la Corte Penal Internacional de La Haya,
fue nombrado en su lugar.
4.
Varios expertos de renombre mundial han colaborado en la redacción de este
informe, incluyendo al Prof. Claus Kress, director del Instituto Internacional para la
Ley de la Paz y la Seguridad de la Universidad de Colonia, la Profesora Gabriella
Blum,, Rita E. Hauser de Derechos Humanos y Derecho Humanitario en la
Universidad de Harvard, quienes estuvieron de acuerdo con el análisis jurídico del
presente informe y asesoraron a la Comisión en la formulación de sus
recomendaciones. Prof. Michael Schmitt ayudó a la Comisión hasta septiembre de
2011, cuando fue nombrado Director del Departamento de Derecho Internacional en
el Colegio de Guerra Naval de los Estados Unidos.
5.
Junto a los expertos asesores, el trabajo de la Comisión fue asistido por un
personal jurídico de Israel y del extranjero, del cual muchos miembros poseen títulos
superiores en derecho internacional. El Coordinador de la Comisión, el Abogado
Hoshea Gottlieb, administró experta y eficientemente la elaboración de este informe,
así como la coordinación de los contactos con los asesores, peritos y personal
profesional y administrativo.
LA METODOLOGÍA DE LA COMISIÓN
6.
La Comisión reunió la información pertinente y los materiales que necesitaba
de varias maneras, entre otras , mediante la recopilación de testimonios orales y
escritos de varias fuentes: figuras del gobierno, representantes de organizaciones de
derechos humanos y expertos en el campo del derecho internacional. Con el fin de
obtener conocimientos más directos acerca de la forma en que los procesos de
inspección e investigación son en realidad seguidos en la práctica, la Comisión
también examinó una muestra de expedientes de inspecciones e investigaciones
llevadas a cabo por las Fuerzas de Defensa de Israel.
2
Además, la Comisión llevó a cabo un estudio comparativo de los mecanismos
de examen e investigación de seis países - Estados Unidos, Canadá, Australia, el
Reino Unido, Alemania y los Países Bajos. Estos países cuentan con sistemas
sofisticados de investigación de violaciones de las leyes de los conflictos armados y
de sus proseguimientos en procesos penales o disciplinarios. A los efectos de llevar a
cabo las investigaciones, fueron seleccionados peritos de cada uno de los seis países,
algunos de los cuales tienen experiencia práctica en puestos de responsabilidad de los
sistemas de justicia militar que investigaron. Los expertos elaboraron informes
exhaustivos sobre la base de un cuestionario elaborado por la Comisión.
LA ESTRUCTURA DEL INFORME
7. El presente informe contiene cinco capítulos. El capítulo A describe el marco
normativo que rige la inspección y la investigación de denuncias y demandas con
respecto a violaciones de las leyes de los conflictos armados. La Comisión constató
que, según las normas del derecho internacional humanitario, el derecho internacional
de los derechos humanos y el derecho penal internacional, existe el deber de realizar
una investigación siempre que exista una sospecha razonable de que se haya cometido
un crimen de guerra. Tal investigación es por lo general una investigación penal, pero
puede tomar otras formas (por ejemplo, una comisión de investigación). La Comisión
concluyó que, cuando la información sobre un incidente es sólo parcial o
circunstancial, y particularmente cuando se ha producido un incidente excepcional,
como bajas civiles impremeditadas, existe el deber de llevar a cabo una "evaluación
de los hechos". Una evaluación de los hechos es una evaluación preliminar para
determinar las circunstancias de un caso y para recopilar información suficiente que
pueda ayudar a las autoridades competentes a decidir si es necesario llevar a cabo una
investigación. Obviamente, si la evaluación de los hechos revelara circunstancias que
dieran lugar a una sospecha razonable de un crimen de guerra, entonces sería
necesario llevar una investigación acto seguido.
Las disposiciones del derecho internacional humanitario aplicables a los
conflictos armados indican que la muerte o lesión de un individuo no es suficiente,
por sí misma, para elevar una sospecha razonable de que se hubiera cometido un
crimen de guerra. En cambio, cuando las fuerzas no están involucradas en operaciones
de combate en sí, sino en actividades concernientes al cumplimiento de la ley, tales
3
como el mantenimiento del orden público, la muerte o lesiones graves de una persona
causadas por las fuerzas de seguridad darían lugar, por sí mismas, a la obligación de
iniciar inmediatamente una investigación.
Independientemente del tipo de investigación, ésta debe llevarse a cabo de
conformidad con los principios generales de una "investigación efectiva":
independencia, imparcialidad; eficacia y rigurosidad; prontitud y transparencia. La
implementación de dichos principios generales puede variar de acuerdo con el
contexto específico.
La Comisión consideró además que, con el fin de garantizar el cumplimiento y
la aplicación de las leyes del conflicto armado, existe la obligación legal de llevar a
cabo un examen de todas las presuntas violaciones de las leyes de los conflictos
armados que no alcancen el umbral de un crimen de guerra.
8.
El Capítulo B es un resumen del estudio comparativo de los mecanismos de
inspección e investigación de los seis países realizado por la Comisión. En el mismo,
la Comisión abordó, entre otras cosas, las prácticas de los países investigados acerca
del deber de los soldados y comandantes de presentar informes, los requisitos
mínimos para llevar a cabo las investigaciones, las condiciones necesarias para
realizar una evaluación de los hechos, y los métodos empleados en las inspecciones e
investigaciones. La Comisión comprobó que en los últimos años, la mayoría de los
países investigados han iniciado reformas institucionales en sus sistemas de análisis e
investigación. Una de las principales tendencias que pueden ser identificadas es el
énfasis en la independencia de los órganos de investigación, como lo demuestra su
separación de la cadena de comando o la transición hacia la supervisión y revisión
externas.
9.
El Capítulo C describe los mecanismos de inspección e investigación en Israel.
Este capítulo expone el marco normativo en Israel, que da origen a la obligación de
investigar las violaciones y las disposiciones que definen las violaciones relevantes, es
decir, cuáles son los delitos que implican violaciones de las leyes de los conflictos
armados que son reconocidos por el derecho interno de Israel. El enfoque principal del
capítulo son los mecanismos israelíes para abordar las quejas formuladas contra
miembros de las fuerzas armadas, la Policía, interrogadores de la Agencia de
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Seguridad de Israel (ISA según su sigla en inglés), guardias de prisiones y el alto
mando civil. Asimismo discute las instituciones que supervisan y estudian el
comportamiento de dichos mecanismos. En el marco de este contexto, este Capítulo
expone los procedimientos para informar de incidentes sospechosos, los fundamentos
para el inicio de una investigación, así como los métodos utilizados para llevar a cabo
dichos exámenes e investigaciones.
10.
El Capítulo D analiza si los mecanismos que examinan e investigan las
denuncias y demandas de violaciones de las leyes de los conflictos armados en Israel,
(Capítulo C) son consecuentes con las obligaciones de Israel en virtud del derecho
internacional (Capítulo A), en comparación con las tendencias que se observan en las
prácticas de los países investigados (Capítulo B). Al formular sus recomendaciones, la
Comisión tomó en cuenta el hecho de que estos países usan amplia discreción al
seleccionar los instrumentos y mecanismos para cumplir con sus obligaciones en
virtud del derecho internacional, lo que les permite tener en cuenta sus propias
instituciones constitucionales y legales. Por lo tanto, cuando la opinión de la
Comisión es de que hay lugar para cambiar las prácticas de los mecanismos de
inspección e investigación, ello no indica necesariamente que haya habido fallos en el
pasado, sino que más bien evidencia la aspiración de la Comisión de preparar el
camino hacia mejores prácticas en este campo en el futuro. La Comisión ha formulado
dieciocho recomendaciones cuyo síntesis se trae a continuación.
11.
El Capítulo E se refiere a la cuestión específica de la medida en la que los
mecanismos de inspección e investigación hayan cumplido con las normas del
derecho internacional en el incidente marítimo del 31 de mayo de 2010. Este capítulo
examina las actividades de inspección e investigación llevadas a cabo por los diversos
mecanismos israelíes sobre dicho incidente marítimo, y analiza algunas de las
cuestiones relativas a los mecanismos y su investigación de los hechos, a la luz de las
normas del derecho internacional objeto de estudio en este Informe. A pesar de la
naturaleza particular del incidente marítimo, la mayoría de los problemas
identificados en el análisis de los procesos de inspección e investigación realizados en
el incidente marítimo no resultaron ser únicos a este incidente. Este Capítulo es, pues,
un ejemplo de la aplicación de los principios establecidos en el presente informe a un
incidente específico.
5
RESUMEN DE LAS CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
12.
Por último, la Comisión concluyó que los mecanismos de inspección e
investigación en Israel para las reclamaciones y demandas acerca de violaciones de las
leyes de los conflictos armados en general, cumplen con las obligaciones de Israel en
virtud del derecho internacional. No obstante, la Comisión opina que en varias de las
áreas examinadas hay motivos para mejorar los mecanismos de inspección e
investigación y para cambiar las políticas aceptadas. La Comisión opina además que
ciertas prácticas aceptadas, que son de por sí apropiadas, deben ser consagradas por
escrito en directrices expresas puestas a disposición del público. La posición de la
Comisión es que la implementación de las recomendaciones fomentarán la eficacia de
los mecanismos de inspección e investigación a fin de que reflejen las mejores
prácticas.
Lo que sigue es un breve resumen de las recomendaciones y conclusiones alcanzadas
por la Comisión:
Recomendación No. 1: Legislación sobre "Crímenes de Guerra"
El Ministerio de Justicia debe iniciar la legislación adecuada para todos los
delitos en materia penal internacional que no tengan previsto un delito
correspondiente en el derecho penal israelí.
Además, la Comisión considera importante que se incluya específicamente en la
legislación interna israelí las normas internacionales sobre "crímenes de guerra".
Recomendación No. 2: La Responsabilidad de los Jefes Militares y las Altas
Autoridades Civiles
Es necesario decretar leyes para imponer responsabilidad criminal directa sobre
los jefes militares y las autoridades civiles por delitos cometidos por sus
subordinados, cuando no hayan tomado todas las medidas razonables para prevenir la
comisión de delitos o no hayan actuado para elevar el tema a la atención de las
autoridades competentes cuando se haya tenido conocimiento de los delitos tras el
evento.
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Recomendación No. 3: El Deber de Presentar Informes
El Procedimiento de Presentación de Informes del año 2005 para incidentes en
los que civiles palestinos resultaran heridos, determinado por el Jefe de Estado Mayor,
tras una petición a la Alta Corte de Justicia, no ha sido aplicado. El procedimiento de
Presentación de Informes debería ser incorporado a las Órdenes del Mando Supremo y
aplicado a todo incidente en el que estén implicadas las Fuerzas de Defensa de Israel u
otras fuerzas que estén bajo la responsabilidad de las Fuerzas. El Procedimiento de
Presentación de Informes debe ser implementado y deben imponerse sanciones a los
jefes militares que no cumplan con él.
El Procedimiento de Presentación de Informes debe requerir documentación de
la escena de un incidente. Esta obligación incluye la colección de todas las pruebas
instrumentales y documentos que puedan ayudar en la inspección e investigación, y la
retención de las pruebas en condiciones que permitan preservarlas para su examen
propicio en una fecha posterior.
Recomendación No. 4: Motivos que Dan Lugar a la Obligación de Inspeccionar e
Investigar
La Comisión comprobó que la política de investigación de las Fuerzas de
Defensa de Israel (FDI) tras la muerte de una persona durante las operaciones de
combate es consecuente con las obligaciones de Israel en virtud del derecho
internacional. Esta política debe ser debidamente consagrada en las disposiciones
pertinentes.
Con el fin de expeditar la evaluación de las demandas, tras la recepción de los
informes iniciales, la Fiscalía Militar debe clasificarlos de acuerdo con el marco legal
de cada incidente, es decir, si se trata de un incidente producido durante las
operaciones de combate y por lo tanto sujeto a las normas que regulan las
hostilidades, o si se trata de cualquier otro incidente que esté sujeto a las normas de
imposición de las leyes.
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Recomendación No. 5: Evaluación de los Hechos
Una pesquisa operativa no está destinada a decidir si se debe o no iniciar una
investigación. Debe existir un mecanismo establecido para llevar a cabo una misión
de evaluación de los hechos, la cual deberá fundamentar la decisión del Abogado
Militar General (MAG, según sus siglas en inglés) acerca de si es necesario realizar
una investigación. Para tal fin, debe formarse un equipo especial de las FDI, con
experiencia en los escenarios de las operaciones militares, el derecho internacional y
las investigaciones. La función de tal equipo será proporcionar al MAG con tanta
información como sea posible, dentro de un período de tiempo estipulado en los
procedimientos, a fin de permitir que el MAG decida si es necesario iniciar una
investigación.
La evaluación de los hechos debe incluir, en la medida de lo posible, el
interrogatorio de los denunciantes y testigos adicionales que no formen parte del
personal militar.
Recomendación No. 6: La Decisión de Abrir o no una Investigación
Los procedimientos deben establecer un plazo de unas pocas semanas durante el
cual el MAG decidirá si se debe iniciar una investigación sobre la base de la
documentación que tenga en su poder.
La autoridad del MAG para ordenar una investigación no debe estar sujeta a
consulta con el General responsable de la unidad implicada en el incidente, pero debe
estar permitido que el MAG consulte a cualquier comandante que le parezca.
Toda decisión tomada por el MAG de no iniciar una investigación debe indicar
las razones para tomar tal decisión.
Al final del proceso de inspección y una vez completada una investigación
penal, independientemente de su resultado, el MAG debe considerar remitir el
material pertinente a los oficiales de mando.
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Recomendación No. 7: Independencia del MAG
El hecho de que el MAG esté subordinado a la autoridad del Fiscal General es
consecuente con el principio de la independencia establecido en el derecho
internacional. No obstante, es necesario que existan leyes y disposiciones
institucionales con el fin de salvaguardar esta subordinación:
El MAG debe ser nombrado por el Ministro de Defensa, con la recomendación
de un comité público profesional. Con el fin de institucionalizar la subordinación
profesional del MAG al Fiscal General, este último debe ser el presidente o un
miembro de la comisión pública.
El período de mando del MAG debe ser determinado como el del Fiscal
General, en un plazo de seis años sin posibilidad de extensión. Además, debe
otorgarse al MAG un rango fijo.
Recomendación No. 8: La dualidad de Cargo del Abogado General Militar
Con el fin de evitar la apariencia de cualquier parcialidad debido a la dualidad
de cargo del MAG - como jefe de la Fiscalía Militar y asesor legal en jefe de las
fuerzas armadas - el estatus y la independencia del Fiscal General Militar (CMP según
sus siglas en inglés) deben ser fortalecidos.
El CMP debe ser nombrado por el Ministro de Defensa, con la recomendación
de un comité presidido por el MAG. El término del mandato del CMP y su rango
deben ser determinados de antemano.
Recomendación No. 9: Las investigaciones de la División de Investigación Penal de la
Policía Militar
Debe establecerse un Departamento de Asuntos Operacionales de la División de
Investigación Penal de la Policía Militar que trabaje con el Cuerpo para Asuntos
Operacionales del MAG, con base en las zonas donde se producen los hechos a
investigar. El equipo de investigadores debe incluir personas que hablan el árabe con
fluidez.
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Recomendación No. 10: El Establecimiento del Cronograma para la Investigación
El MAG, en coordinación con el Fiscal General, debe establecer un período
máximo de tiempo entre la decisión de iniciar una investigación y la decisión de
adoptar las medidas legales o disciplinarias, o de cerrar el caso.
El MAG debe publicar, al menos una vez al año, los datos estadísticos sobre el
período de tiempo necesario para manejar los casos.
Recomendación No. 11: Transparencia de los Procedimientos
Deben aplicarse también las disposiciones provistas en La ley sobre derechos de
las víctimas de crímenes , 5761-2001, en relación con la recepción de información
sobre acciones judiciales , con los cambios debidos, a las personas perjudicadas por
las operaciones de represión de las fuerzas de seguridad que son investigadas por la
División de Investigación Penal de la Policía Militar.
El Cuerpo del MAG debe implementar un riguroso procedimiento de
documentación en un archivo de todas las acciones de inspección e investigación
llevadas a cabo, y para todas las decisiones tomadas, especialmente en los casos de
investigaciones de presuntas violaciones de las leyes de los conflictos armados.
Recomendación No. 12: La supervisión de la Asesoría Jurídica otorgada por el Cuerpo
del MAG
Con el fin de fortalecer al Fiscal General en el ejercicio de sus facultades de
supervisión sobre el asesoramiento jurídico prestado por el MAG, debe formarse una
unidad especializada en el derecho de los conflictos armados en el Departamento de
Asesoría y Legislación del Ministerio de Justicia.
Recomendación No. 13: Revisión Individual y Sistémica del Sistema de
Procesamiento Judicial Militar
La legislación debe proporcionar un procedimiento para apelar las decisiones
del MAG ante el Fiscal General. Dicha legislación debe determinar el período de
tiempo permitido para presentar una apelación y para que el Fiscal General tome una
decisión.
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Cuando la Comisión de Reclamaciones del Ministerio Público se haya
establecido, se le debe autorizar para examinar todas las ramas de la Fiscalía Militar,
incluyendo la supervisión de los cuerpos de las FDI que llevan a cabo inspecciones e
investigaciones, con el fin de garantizar que los reglamentos y la política del MAG
sean aplicados de facto.
Recomendación No. 14: La Tramitación de las Denuncias contra Agentes de Policía
La inspección e investigación de las denuncias contra agentes de policía que
operan bajo el mando de las FDI deben llevarse a cabo por las FDI en lugar de por la
Policía de Israel o por el Departamento de Investigaciones Internas de la Policía
Interna en el Ministerio de Justicia.
Recomendación No. 15: La tramitación de denuncias contra los Interrogadores de
Seguridad de Israel
El papel de Controlador de Quejas de Interrogados de la ISA debe ser
transferido de esta última al Departamento de Investigaciones Internas de la Policía
en el Ministerio de Justicia.
Todos los interrogatorios de la ISA deben ser grabados en vídeo en su totalidad,
de acuerdo a las reglas que sean determinadas por el Fiscal General, en coordinación
con el jefe de la ISA.
Recomendación No. 16: La Tramitación de las Denuncias contra Guardas de Prisiones
El Jefe de Investigaciones de la Policía y el Departamento de Inteligencia deben
cerciorarse de que durante la formación de los investigadores policiales que se
encargan de investigar a los guardias de la prisión, se ponga el debido énfasis en el
aprendizaje de las normas pertinentes del derecho internacional.
Recomendación No. 17: La Tramitación de las Denuncias contra el Alto Mando Civil
La Comisión comprobó que el sistema de investigación de los funcionarios del
alto mando civil por las comisiones de investigación e inspección establecido en
Israel, satisface las obligaciones de Israel bajo el derecho internacional para investigar
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los actos, decisiones u omisiones que dan lugar a la sospecha de violaciones graves de
las leyes de conflicto armado.
Recomendación No. 18: La Implementación de las Recomendaciones de la Comisión
El MAG debe publicar un manual completo y actualizado de los mecanismos de
inspección e investigación de las FDI. Dicho manual debe establecer directrices para
los mecanismos de inspección e investigación relacionados con el manejo de las
reclamaciones y demandas sobre violaciones de las leyes de los conflictos armados.
Las directrices del MAG deben incorporar las directrices y los procedimientos que
serán formulados de acuerdo a las recomendaciones del presente Informe. Dicho
manual debe estar disponible para el público.
La Comisión recomienda que el Primer Ministro designe un equipo de
implementación
independiente
que
supervise
la
implementación
de
las
recomendaciones del presente Informe e informe periódicamente al Primer Ministro.
Las Conclusiones de la Comisión con respecto a la Investigación sobre el
Incidente Marítimo del 31 de mayo del 2010.
Si bien todos los aspectos del incidente fueron finalmente investigados, la
Comisión tiene a bien señalar varios problemas estructurales que han sido observados
durante la investigación y que demuestran la importancia de las recomendaciones de
este informe:
La Comisión señaló el hecho de que no existe un organismo civil que coordina
todos los aspectos de las actividades de las fuerzas de seguridad desde la perspectiva
del derecho internacional y reforzó su recomendación de crear una unidad
especializada en las leyes del conflicto armado en el Departamento de Asesoramiento
y Legislación del Ministerio de Justicia (véase más arriba, la Recomendación Nº 12).
La Comisión determinó que la decisión del MAG de no abrir una investigación
criminal inmediatamente después del incidente marítimo era compatible con las leyes
de los conflictos armados (véase más arriba, la Recomendación Nº 4). No obstante,
debe considerarse la adopción de una política que requiera investigaciones de
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incidentes importantes e inusuales, a pesar de que no existe una obligación legal de
investigar tales incidentes.
Es preciso que haya un sistema organizado de documentación de la escena de un
incidente por medio del establecimiento, implementación y aplicación de
procedimientos escritos (véase también más arriba, la Recomendación Nº 3).
La Comisión encontró apoyo para su recomendación acerca de la dificultad de
depender de una pesquisa operativa para tomar una decisión de si se debe o no iniciar
una investigación, y de que en los casos en que sólo se dispone de información parcial
o circunstancial acerca de las circunstancias de un incidente, debe formarse un equipo
para la evaluación de los hechos que se centre en los aspectos jurídicos del incidente
(véase más arriba, la Recomendación Nº 5).
OBSERVACIONES FINALES
13. Este segundo informe concluye el trabajo de la Comisión de considerar los
mecanismos y métodos de inspección e investigación de las reclamaciones y
demandas sobre violaciones de las leyes de los conflictos armados. La Comisión ha
concluido la tarea que le había sido encomendada por el Gobierno de Israel. La
Comisión espera que ambos informes contribuyan no sólo a la legislación y la
sociedad israelíes, sino a toda la comunidad de naciones que abogan por r los derechos
humanos.
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