1 Manuel Andrés Pereira Universidad Nacional de Córdoba e

Transcripción

Seminario de Investigación #8: 21 de febrero de 2014
Andrés Pereira
¿COSTOS O BENEFICIOS? EL ANTAGONISMO DETRÁS DEL DISCURSO JURÍDICO SOBRE LAS MIGRACIONES INTERNACIONALES EN
ARGENTINA
Manuel Andrés Pereira 
Universidad Nacional de Córdoba e Instituto de Iberoamérica, Universidad de Salamanca
 [email protected]
Abstract
El objetivo de este artículo es mostrar cómo, a través del discurso jurídico del Estado argentino, se han ido
construyendo diferentes significados sobre los inmigrantes provenientes de Europa y desde países
limítrofes. Según el argumento, las nociones o ideas sobre cada uno de estos tipos de inmigración han sido
constituidas desde una perspectiva instrumental según la que los inmigrantes son definidos de acuerdo a
un enfoque que evalúa sus costos y beneficios.
Para cumplir con el objetivo, utilizaremos como herramienta teórica el denominado Análisis Político
del Discurso, desarrollada principalmente por Ernesto Laclau y Chantal Mouffe. Asimismo retomaremos los
desarrollos teóricos de John Torpey y Abdelmalek Saday en tanto aportan importantísimas reflexiones
sobre la relevancia del Estado para la comprensión de las migraciones internacionales. El material de
análisis estará conformado por leyes, decretos y resoluciones en un período de tiempo que va desde
mediados del siglo XIX hasta la actualidad.
Key Words: Estado, inmigración europea, inmigración limítrofe, perspectiva instrumental, análisis del
discurso.

Manuel Andrés Pereira: Licenciado en Ciencia Política por la Universidad Nacional de Río Cuarto,
(Argentina). Actualmente es doctorando en Ciencia Política en el Centro de Estudios Avanzados de la Universidad
Nacional de Córdoba (Argentina) y becario doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.
Actualmente se encuentra realizando una estancia de investigación en el Doctorado en Ciencias Sociales del Instituto
de Iberoamérica de la Universidad de Salamanca gracias a la beca del programa Erasmus ARTESS.
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¿Qué cuestan y qué aportan los inmigrados? Como si estuviera contenida en la definición implícita de la inmigración, esta cuestión
parece atravesar todos los discursos posibles sobre la presencia de los inmigrados. La inmigración no tiene sentido, y no es inteligible
para el entendimiento político, más que a condición de que sea fuente de <<beneficios>> o, por lo menos, que los <<costes>> que
se le imputan no excedan los <<beneficios>> que puede procurar.
Abdelmalek Sayad, La doble ausencia. De las ilusiones del emigrado a los padecimientos del inmigrado.
1. Introducción
La definición de la palabra inmigrante o inmigración -así como la definición de cualquier otro
significante- no responde a un contenido esencial e inmutable. Esto se debe a que el lenguaje no es un
mero reflejo del “mundo” o de la “realidad”, sino una forma de construirla, por ello la existencia de
cualquier objeto (objeto social en este caso) no es anterior a su definición, podría decirse, al proceso de su
construcción. Al mismo tiempo, todo significado se construye como el resultado de “luchas” en las que
diferentes sujetos buscan imponer su propia comprensión de los términos.
Dado que no existe una sola y verdadera noción de inmigración, el objetivo de este trabajo es
mostrar cómo, a través del discurso jurídico del Estado argentino, se han ido construyendo diferentes
significados sobre esta. En particular, haremos hincapié en la distinción entre la denominada “inmigración
europea” y la “inmigración limítrofe”, debido a que han sido las corrientes migratorias más importantes y
las que ocuparon mayor espacio en el discurso jurídico. Así, distinguiremos cómo estas fueron articuladas
en diferentes juegos de lenguaje que hacían hincapié en asuntos económicos, ideológicos, raciales, étnicos
o culturales, entre otros. El período de análisis, comprenderá desde la segunda mitad del siglo XIX hasta la
actualidad, incorporando de esta forma la etapa de construcción del Estado-nación.
La perspectiva teórica seleccionada, estará centrada en el análisis político del discurso o teoría de la
hegemonía desarrollada principalmente por Ernesto Laclau y Chantal Mouffe. También retomará las
investigaciones de dos sociólogos, Abdelmalek Sayad y John Torpey, que han hecho hincapié en la
relevancia del Estado para la comprensión de diversos aspectos sobre las migraciones internacionales.
Utilizaremos para completar nuestro análisis una revisión bibliográfica que incorpora los trabajos más
relevantes que han tratado, desde diferentes puntos de vista, la normativa migratoria argentina, y un
corpus documental constituido por leyes, decretos y resoluciones que a lo largo del aludido período han
construido las nociones en cuestión.
Con el fin de cumplir este objetivo, hemos organizado el presente texto en tres partes
fundamentales: a) un apartado con algunas consideraciones teórico-metodológicas; b) una sección más
larga donde se describen las distintas imágenes que fueron construyéndose sobre la inmigración entre
mediados del siglo XIX y la actualidad; c) un apartado con reflexiones interpretativas de la descripción que
le precede. Por último, es importante aclarar que este trabajo debe ser considerado un mapa o una hoja de
ruta sobre la temática elegida que aún se debe profundizar.
2. Breves consideraciones teórico-metodológicas: lenguaje, inmigración y Estado
En este texto, intentaremos desarrollar las nociones o ideas de inmigración expresadas en el
discurso jurídico, entendiendo que las mismas “son creencias principios y actitudes que adquieren su
sentido en las redes simbólicas –en los juegos de lenguaje- en las cuales están articuladas” (Panizza, 2002:
61). De este modo, veremos la forma en que los diferentes instrumentos normativos se han referido a los
inmigrantes, teniendo en cuenta que las redes simbólicas o juegos de lenguaje se encuentran
constitutivamente urdidos por luchas hegemónicas (Laclau y Mouffe, 2004). En particular, mostraremos
cómo la definición de lo que se entiende por inmigración no responde a un significado esencial e inmutable,
sino a una institución originaria de los sentidos, donde se expresa la disputa entre diferentes
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interpretaciones (Laclau, 2000). Dicho de otro forma, a través del análisis político del discurso, trataremos
de explicar que las definiciones de la inmigración, no son de carácter natural, neutral ni técnico. Por el
contrario, intentaremos mostrar que la inexistencia de una definición esencial, produce significados
provisorios como resultado de una disputa política en torno a un antagonismo.
A la vez, incorporaremos al análisis la dimensión pragmática del lenguaje, en tanto sostenemos que
las formas de definir o categorizar a los migrantes, implican una particular forma de actuar sobre ellos.
Pues, como ha señalado Quentin Skinner, cada vez somos más conscientes de que utilizamos el lenguaje
“no solamente para comunicar, sino, al mismo tiempo, para reclamar autoridad para nuestras expresiones,
para provocar emociones en nuestros interlocutores, para crear límites de inclusión o exclusión, y para
involucrarnos en muchas otras prácticas de control social” (Skinner, 2007: 29). Así, por ejemplo, no tendrán
las mismas condiciones de admisión y permanencia quienes son definidos como “mano de obra temporal”
o “inmigración europea”, pues esos nombres o categorías pueden interpretarse como “una forma de
control diseñada para confinar a las personas dentro de límites rígidos y para limitar las posibilidades de
movimiento que ellas puedan tener” (Crosby, 2006: 4).
Con todo, a cada discurso o juego de lenguaje donde se definen estos nombres o categorías, es
necesario ubicarlo en su contexto particular de producción (Panizza, 2002). Así, por ejemplo, el discurso
jurídico generalmente está conformado por normas que pueden tener su origen en el Poder Ejecutivo
(decretos o disposiciones) o en el Legislativo (leyes o proyectos). Sin embargo, este, no debe ser
comprendido aisladamente de otros discursos que también definen las nociones de inmigración, como las
declaraciones de funcionarios o los documentos producidos por la administración pública. Lo que sí debe
quedar claro, es la importancia que tiene el Estado en la producción de dicho discurso, cuestión que
explicaremos en los párrafos siguientes.
2.1 La importancia del Estado en la definición de las migraciones
La relevancia del Estado-nación, para comprender los discursos sobre las migraciones, no debe
interpretarse como si todas las formas de hablar sobre la inmigración se desprendiesen de las instituciones
estatales. Estos discursos provienen también de organismos internacionales, medios de comunicación, del
ámbito académico y de diversas organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, como han advertido
algunos sociólogos, el Estado juega un papel central en tanto es en el discurso jurídico donde se construyen
diversos mecanismos que en definitiva, regulan quién puede ingresar, cuánto tiempo puede permanecer en
el territorio y que derechos puede adquirir.
John Torpey, ha puesto de manifiesto cómo los Estados modernos han monopolizado los legítimos
medios de movimiento, anteriormente dispersos en manos de instituciones privadas, mostrando que este
fenómeno ha respondido a diferentes intereses estatales como el cobro de impuestos, la construcción de
ejércitos regulares y la vigilancia, expulsión y contención de individuos considerados como no deseables.
Asimismo, afirma que para lograr este objetivo, fue necesaria la construcción de una burocracia, el diseño e
implementación de un cuerpo normativo para juzgar las peticiones de distintos individuos para moverse en
ciertos espacios, como así también el desarrollo de tecnologías de registro que permitieron identificar a
cada persona a través de diferentes documentos (Torpey, 2006).
Estas transformaciones, fueron llevadas adelante por cada estado por separado para luego
convertirse en una “atribución del sistema internacional como un todo, es decir, de los Estados—nación
obrando de común acuerdo para hacer cumplir su interés en controlar quién viene y quién va” (Torpey,
2006: 67). En este sentido, podría decirse que se formó a nivel internacional un sistema relativamente
coordinado de autorización para los movimientos entre Estados, cuya contracara fue la categorización de
los movimientos que van por fuera como “ilegales”: así “la cuestión aquí no es obviamente que haya
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migración desautorizada (internacional), sino que este desplazamiento sea denominado específicamente
“ilegal”; es decir, hablamos de migración “ilegal” (o “indocumentada”) como resultado de la
monopolización por parte de los Estados de los legítimos medios de desplazamiento” (Torpey, 2006: 67).
Por otro lado, Abdelmalek Sayad, también ha reconocido la centralidad del Estado-nación para
comprender las migraciones internacionales. Según este sociólogo, “la inmigración es la presencia en el
seno del orden nacional (i.e. en la nación, en lo “nacional”) de los “no-nacionales” (i.e. extranjeros,
“nacionales” de otra nación y de otra nacionalidad, de otro orden nacional)” (Sayad, 2008: 101). Así, la
nacionalidad juega un papel importante como principio para definir a los inmigrantes, no obstante, Sayad
distingue entre extranjero e inmigrante, puesto que la extranjería se vincula a una dimensión estrictamente
jurídica, mientras que la noción de inmigrante corresponde a una condición social: así, si “todos los
extranjeros no son (socialmente hablando) inmigrantes, todos los inmigrantes no son necesariamente
extranjeros (jurídicamente hablando)” (Sayad, 2008: 103).
El inmigrante, definido como no nacional, ajeno al orden nacional o excluido políticamente, se
construye como una presencia ilegítima que sólo puede ser aceptada, de modo provisorio, a través de una
legitimación instrumental1. De esta forma, la presencia del inmigrante no es una que se acepte por sí
misma, por el contrario requiere siempre una justificación, un para qué, por qué o a cambio de qué. Al
explicar cómo se legitima esa presencia “naturalmente ilegítima”, Sayad expone cómo es utilizada la figura
del balance contable, entendida como un cálculo de los costes y beneficios (ya sean económicos o
culturales) que trae aparejada la inmigración. Forma de legitimar que, según este sociólogo, constituye una
forma de racionalizar detrás de una máscara técnica, de una guerra de cifras, argumentos de origen ético y
político (Sayad, 2010).
3. De la inmigración europea a la inmigración limítrofe: visiones instrumentales
3.1 Inmigración, civilización y fuerza de trabajo
En su libro, “La historia de la inmigración en la Argentina”, Fernando Devoto explica que durante la
primera mitad del siglo XIX la noción de inmigrante era todavía ambigua e imprecisa. No obstante, afirma
que hacia mediados del mencionado siglo fue adquiriendo una formulación más sistemática, expresada por
el pensamiento de intelectuales como Juan Bautista Alberdi, en la Constitución de 1853 o en la ley de
inmigración y colonización de 1876. Tanto en el discurso intelectual, como en el jurídico, el inmigrante fue
definido por la élite gobernante, como europeo, agente de civilización y proveedor de fuerza de trabajo
rural (Devoto, 2009). Asimismo, se veía en la inmigración la oportunidad de terminar con la escasez de
población, ocupar la frontera y crear una comunidad política moderna2 (Halperin Donghi, 1978).
Una de las expresiones más sistemáticas y completas de la noción de inmigrante se podía encontrar
en la ley de inmigración de 817, sancionada durante la presidencia de Nicolás Avellaneda en el año 1876. Su
artículo 12 consistía en la siguiente definición:
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“La exclusión política del inmigrante funda las demás características constitutivas de su condición (o de su
definición): es porque el inmigrante es un no-nacional que sólo es a título provisorio y que sólo tiene como razón de
ser la razón que le da el trabajo que cumple y en tanto que lo cumple; al mismo tiempo, esta misma exclusión emana
de las mismas características: el inmigrante, que únicamente ha de ser a título provisorio y solamente por razones de
trabajo, no puede más que estar excluido de lo político. Es del trabajo y no de lo político, es de la fábrica y de la obra
en construcción y no de la ciudad (de la economía estricta y no de la demografía) que el inmigrante (y también, en una
medida apenas menor, el emigrante que él es, siempre) extrae no solamente su existencia sino la apariencia de
legitimidad indispensable a toda presencia extranjera, “no nacional” (Sayad, 2008: 104).
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La otra cara de estas ideas, muchas veces obviada, fue la consideración del indio como la negación misma de la
civilización (Penchaszadeh, 2008).
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Artículo. 12 - Repútase inmigrante para los efectos de esta ley, a todo extranjero jornalero, artesano,
industrial, agricultor o profesor, que siendo menor de sesenta años y acreditando su moralidad y sus
aptitudes, llegase a la República para establecerse en ella, en buques a vapor o a vela, pagando pasaje de
segunda o tercera clase, o teniendo el viaje pagado por cuenta de la Nación, de las Provincias o de las
empresas particulares protectoras de la inmigración y la colonización.
Esta, que puede ser considerada una de las primeras definiciones jurídicas de la inmigración, ya
presentaba una visión instrumental de la misma, en tanto se pensaba a los sujetos migrantes
exclusivamente como individuos trabajadores. El artículo 3, ratificaba este enfoque, otorgando al
Departamento General de Inmigración la función de “proteger la inmigración que fuese honorable y
laboriosa, y aconsejar medidas para contener la corriente de la que fuese viciosa o inútil”. Asimismo, el
artículo 32 prohibía el traslado hacia el país en calidad de inmigrantes a “enfermos de un mal contagioso o
de cualquier vicio orgánico que los haga inútiles para el trabajo, ni dementes, ni mendigos, presidiarios o
criminales (…) ni mayores de sesenta años, a no ser jefes de familia”.
Tal y como se desprendía de estas definiciones, el desarrollo de políticas concretas para atraer la
fuerza de trabajo, que incluían planes de colonización agrícola y ciertos derechos o beneficios ofrecidos a
los denominados “inmigrantes”, quedaban reservados para aquellos individuos que cumplieran con las
expectativas de un país que comenzaba a insertarse en el mercado mundial y solicitaba población en edad
de trabajar. Inmigrante, se transformó así en sinónimo de europeo civilizador y capaz de brindar su fuerza
de trabajo, excluyéndose al mismo tiempo, al menos de la noción de inmigración, a individuos de otras
regiones o a los que fuesen mayores o considerados viciosos o inútiles
3.2 Inmigrante o anarquista
Con el transcurso de los años, las rápidas transformaciones políticas, económicas y demográficas,
iniciadas en la segunda mitad del siglo XIX, comenzaron a generar un aumento de la conflictividad social. A
principios del siglo XX, la malas condiciones de trabajo, salud, alimentación y vivienda que padecían
numerosos sectores de la población, muchos de ellos extranjeros, alimentaban el descontento social junto
con la protesta (Pacecca, 2003). Buena parte de estas demandas o reclamos, fueron articulados a través del
movimiento anarquista que llevó adelante importantes huelgas, generando miedo y rechazo en la de la
élite gobernante, cuya respuesta consistió en reprimir estas acciones (Constanzo, 2009).
Dentro de un repertorio represivo que fue más amplió, se incluyó también la Ley de Residencia de
Extranjeros N° 4144 de 1902 y la Ley de Defensa Social N° 7902 de 1910, inspiradas en antecedentes de
leyes francesas, estadounidenses o italianas (Constanzo, 2009). Por un lado, la ley de 1902, permitía la
expulsión y prohibía el ingreso de todo extranjero, condenado o requerido por crímenes o delitos comunes
por tribunales de otros países, y de aquellos que comprometiesen la “seguridad nacional” o perturbasen el
“orden público”. Por otra parte, la ley de 1910, prohibía el ingreso a quienes “hayan sufrido condenas o
estén condenados por delitos comunes que según las leyes argentinas merezcan pena corporal”, a los
“anarquistas” y a los que hayan sido expulsados del país.
De este modo, la definición de inmigrante se fue haciendo cada vez más estrecha a través de un
conjunto de exclusiones crecientes. Así, no sólo quedaban fuera de ella los denominados como “viciosos” o
“inútiles”, sino también los que pudiesen afectar el orden público o la seguridad nacional, identificados de
modo predominante con los militantes anarquistas. Visto así, a las consideraciones de tipo instrumentaleconómico se agregaban otras de carácter ideológico-político que deslegitimaban, de modo activo, la
presencia de algunos individuos, ya sea a través del lenguaje higienista, propio de la ciencia positivista de la
época, o el de la criminología lombrosiana (Constanzo, 2009).
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Años después, la primera guerra mundial, provocó importantes perjuicios a la economía argentina
que tuvieron como resultado la agudización de los conflictos sociales. La consecuencia política fue el
dictado de dos decretos, durante la primera presidencia de Yrigoyen, que incrementaban los
requerimientos de documentación para ingresar al país3 (Devoto, 2001). Posteriormente, la llegada de
Alvear a la presidencia no supuso cambios importantes en la política migratoria, la idea de la necesidad de
mano de obra sobrevivía junto con la preocupación por los reclamos políticos y las tensiones sociales,
cuestión que se vio reflejada en el reglamento migratorio de 1923 (Quinteros, 2008). Este decreto, que
reglamentó por primera vez la ley 817 de 1876, sistematizó con claridad y detalle los motivos de
impedimento para ingresar al país delineados en su artículo 10:
Artículo 10. Son condiciones que impiden la entrada de pasajeros a la República:
a) Presentar síntomas de hallarse afectado de tuberculosis, lepra, tracoma, o cualquier enfermedad
crónica que disminuya su capacidad para el trabajo.
b) Padecer de demencia o enajenación mental, en cualquiera de sus formas de manifestación, idiotez,
imbecilidad, epilepsia, etc.
c) Tener un vicio orgánico, congénito o adquirido, total o parcial, que los haga inútiles o disminuya en
cualquier forma su capacidad para el trabajo, como ser ciegos, sordos, mudos, paralíticos, raquíticos,
enanos, mancos o inválidos de una pierna o cualquier otro vicio o defecto que impida ser considerado
del todo apto para el trabajo.
d) Estar comprendido en el concepto de migración viciosa o inútil.
e) Ser persona que se presuma que puede caer a cargo de la beneficencia pública.
h) Tener más de 60 años, aunque haya sido residente anterior en el país, a no ser que posea un permiso
especial de desembarco expedido por la Dirección general de inmigración.
k) Ser clandestino
A finales de la década del 20, el debate intelectual sobre la necesidad de la inmigración se presentaba con
una postura mayoritaria en favor de la misma, pues la llegada de nuevos individuos ayudaría a incrementar
la población y proveer la mano de obra necesaria para el desarrollo del país. No obstante, estas visiones no
implicaban una apertura absoluta, ya que se presuponía un mínimo de selección fundamentada en las
nuevas concepciones de la salud vinculadas al “vigor racial”, en la creencia sobre la necesidad de reforzar
una identidad nacional que se corroía en el cosmopolitismo, en la capacidad de trabajo y en las ideas
vinculadas a la peligrosidad ideológica (Biernat, 2007).
3.3 Inmigrantes, jornaleros de países limítrofes y refugiados
La crisis económica mundial, a principios de los años treinta, impactó de modo negativo sobre la
economía y el empleo. La respuesta de los gobiernos, durante la denominada década Infame, fue la
aplicación de medidas restrictivas, instrumentadas a través de la vía administrativa, que no se diferenciaron
a las de los años precedentes (Quinteros, 2008; Devoto, 2001). A finales de 1930, se sancionó un decreto4
que elevaba los montos de la visación consular de los certificados habitualmente requeridos, lo cual
representaba un obstáculo económico para llegar hasta el país. Sin embargo, la “persistencia del mito
civilizador agrario original (Devoto, 2001: 286) quedó demostrada cuando, al año siguiente, se eximió de
este pago a los inmigrantes que demostraran ser colonos agrícolas. En el año 1932, se estableció un
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En 1916 el gobierno de Yrigoyen dictó dos decretos en los que se “establecía que para poder inmigrar, además de la
posesión de un pasaporte con foto, era preciso contar con tres certificados: de falta de antecedentes penales (librado
por autoridad judicial, policial o comunal del país de origen), no mendicidad y de salud mental” (Devoto, 2001: 282).
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Decreto del 16/12/1930
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decreto que extendía los requisitos habituales para comprobar el estado de salud y otro que exigía un
contrato de trabajo que garantizara la subsistencia de los inmigrantes; avanzada la década, se siguieron
aplicando restricciones de tipo burocráticas, a través de los decretos del 19 de enero de 19345, del 17 de
octubre de 19366 y del 25 y 28 de julio de 19387 (Domenech, 2011).
Una característica de los años treinta, fue el dictado de algunas medidas que facilitaron el ingreso
temporario de jornaleros de países vecinos contratados por latifundistas del norte del país, estableciendo
una tendencia que se profundizaría durante las presidencias siguientes (Quinteros, 2008). No obstante, a
finales de la década, a medida que se permitía el ingreso temporario de estos migrantes, se buscaba
controlar las fronteras terrestres para asegurar que no ingresaran refugiados, a través de países limítrofes,
entre los que se encontraban principalmente republicanos españoles, judíos alemanes y centro orientales
(Devoto, 2009).
De la lectura de este decenio, se pueden inferir importantes continuidades con la década anterior,
en tanto la noción instrumental del migrante como fuerza de trabajo agrícola persiste, del mismo modo
que las restricciones sobre extranjeros que son considerados como peligrosos para el orden público o la
seguridad nacional. En cuanto al debate sobre la necesidad de la inmigración para el desarrollo del país, la
década de 1930 representa una un quiebre, ya que si bien la inmigración sigue siendo considerada un
factor importante para el crecimiento de la población, la disminución de los flujos por causa de la guerra y
de las mismas restricciones impuestas por el Estado hace que el optimismo puesto en este factor decaiga
(Biernat, 2007).
Con el inicio de la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos incrementaron su temor por la llegada
masiva de refugiados europeos, por lo que se intentó crear un “cordón sanitario” con diversas estrategias:
a) ampliando las medidas administrativas para impedir el ingreso, b) estableciendo mayores puestos de
control en las fronteras; c) a través de resoluciones secretas que impedían el ingreso de ciertos grupos
específicos, y; d) mediante la firma de tratados con países limítrofes para intercambiar información sobre el
tránsito de migrantes (Quinteros, 2008). Sin embargo estas restricciones, no fueron pensadas para los
trabajadores agrícolas europeos, ni para los jornaleros de países vecinos a los cuales se les siguió facilitando
su ingreso y retorno una vez finalizadas las tareas agrícolas (Quinteros, 2008).
3.4 La inmigración durante el peronismo
En general, distintos autores, con mayores o menores discrepancias entre sí, han definido la política
migratoria del peronismo (Novick, 1997; Devoto, 2001; Biernat, 2007; Galante, 2008a;), como una de
selección y encauzamiento. Así, han remarcado la permanencia del tema del inmigrante europeo, junto con
la mayor influencia de las ideas industrialistas y la consecuente apertura de las fronteras para científicos y
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El decreto del 19 de enero de 1934, exigía los certificados de conducta, de no mendicidad y de buena salud,
debidamente legalizados por los consulados argentinos, a los pasajeros que viajaran hacia él país en segunda y tercera
clase. No obstante, se eximía del pago de visación, más no de la presentación de dichos comprobantes, a distintos
grupos sociales o individuos dentro de los cuales se incluían a los “nacionales de países limítrofes y antiguos
residentes en esos países” y a “trabajadores rurales” junto con sus familias.
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El decreto del 17 de octubre de 1936 (n° 92.621), establecía un control más riguroso de los individuos que viajen al
país, aún después de haber ingresado en el mismo. Su objetivo era prevenir “la entrada de toda persona -cualquiera
sea el medio usado para llegar a la República y la clase o categoría del pasaje utilizado que constituya un peligro para
la salud física o moral de la población o conspire contra la estabilidad de las instituciones creadas por la Constitución
Nacional”.
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Imponía a todos los aspirantes a inmigrar la presentación de un permiso de libre desembarco. En principio este tipo
de medida había sido utilizada desde 1923 para ciertos casos como los viajes de mujeres solas con niño, y ahora se
extendía a todos los potenciales inmigrantes (Devoto, 2001).
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técnicos especializados. También, han puesto de manifiesto las opiniones heterogéneas de los distintos
sectores que conformaban las alianzas tejidas por el peronismo, desde los que definían las migraciones
desde una visión racial y eugenésica, vinculados al nacionalismo, hasta los que lo hacían desde una
perspectiva más economicista.
En particular, Galante (2008a) ha remarcado que la visión racialista, vinculada a Santiago Peralta, en
la Dirección General de Migraciones durante 1945 y 1946, fue progresivamente reemplazada por una
perspectiva más economicista que relegaba a los sesgos propios del nacionalismo. De acuerdo con este
autor, “más allá de algunas contradicciones, se buscó atraer mano de obra calificada y no calificada,
técnicos, profesionales para la industria –requerimientos del modelo de desarrollo- y, en menor medida,
para diversos planes de colonización proyectados (y poco concretados)” (Galante, 2008a: 5). Según
Galante, esta perspectiva fue encarnada institucionalmente con la creación de la Delegación Argentina de
Inmigración en Europa (DAIE), con sede en Roma, y la Comisión de Recepción y Encauzamiento de
Inmigrantes (CREI) en Buenos Aires, bajo la dependencia del Instituto Argentino de Promoción del
Intercambio (IAPI).
Otra de las características del período, en continuidad con la década del treinta, fue la
implementación de medidas de tipo administrativo tendientes a facilitar la llegada de mano de obra
estacional desde los países limítrofes8. Por un lado, estos individuos denominados como braceros, no
estaban incluidos en las definiciones de inmigración de la época y, por otro lado, no eran considerados
estrictamente como trabajadores, ya que por ejemplo a diferencia de la migración europea, para estos no
se firmaron acuerdos bilaterales que brindaran, al menos formalmente, apoyo por parte de sus estados de
origen (Domenech, 2011).
Durante el peronismo, se siguió consolidando una visión instrumentalista sobre las migraciones
internacionales, asociadas a la idea del inmigrante europeo con destino rural, al mismo tiempo que se
comenzaba a tener en cuenta a nuevos sujetos migrantes orientados a insertarse en las actividades
industriales. Asimismo, el criterio instrumental, también podía observarse con respecto a la mano de obra
de países limítrofes, pues su ingreso era permitido de acuerdo a las necesidades laborales en distintas
regiones del país. Con todo, el discurso racialista y aquel que excluía a elementos contrarios al orden
público o la seguridad nacional funcionaba de modo deslegitimador de la presencia de ciertos grupos de
inmigrantes que ya habían sido definidos como indeseables durante la década del treinta, especialmente
refugiados y también individuos provenientes de la órbita comunista.
3.5 Del bracero como “mano de obra temporal” a la “inmigración limítrofe” como “problema”
La llegada de la década de 1960, supuso algunos cambios importantes en la formas de concebir a
las migraciones internacionales. Por un lado, la normativa que durante largos años se utilizó para controlar
la permanencia y el ingreso de los europeos indeseables, inspirará las medidas y acciones destinadas a
controlar a los trabajadores provenientes de países limítrofes, que serán concebidos como “problema”
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Según Galante (2008b) las políticas tendientes a promocionar y favorecer el ingreso de la mano de obra temporal,
conformada por los nativos de países limítrofes, se comenzaron a aplicar desde los años 1949 y 1950. Por ejemplo, el
Decreto 24104 de septiembre de 1949 eliminó algunas prohibiciones para realizar actividades remuneradas para el
tránsito fronterizo; hacia principios de 1950, la resolución 206 de la Dirección Nacional de Migraciones creó la Cédula
de Bracero que remplazó la tarjeta de contralor como documento de ingreso y permanencia. Estas medidas, tuvieron
lugar en el contexto de reiterados pedidos por parte de empresarios vinculados a las economías regionales del
noroeste, noreste y también el sur del país. En este camino de flexibilización para el ingreso de la mano de obra, se
llegó a autorizar, en el año 1951, a través de la resolución DNM N° 618 del 17/5/1951, el ingreso directo de
ciudadanos bolivianos a ingenios azucareros. Una vez ingresados, Gendarmería realizaría el control migratorio en los
lugares de trabajo y otorgaría la Cédula de Bracero.
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(Domenech, 2011). Por otro lado, estos instrumentos legales se orientaron hacia el control de la
permanencia, a medida que el ingreso a través de las fronteras terrestres se fue afianzando (Domenech,
2011; Pacecca, 2000).
Una de las normas emblemáticas, en el sentido restrictivo, fue el Decreto-Ley 4.805 del año 1962
durante la presidencia de José María Guido. Este, en sus artículos 6 y 7 instrumentaba las medidas que
permitían al Estado declarar la ilegalidad en el ingreso y la permanencia a los extranjeros para
posteriormente expulsarlos. Años después, en 1965, el gobierno de Arturo Illia creó un nuevo reglamento
de migración9 que, además de ratificar las medidas de control establecidas por su predecesor, incorporaba
un conjunto de inhabilidades para la admisión de los extranjeros y su residencia permanente, distinguiendo
entre los “absolutamente inhabilitados” y los “relativamente inhabilitados”. Así, los artículos 25 y 26
establecían las respectivas restricciones:
Art. 25 – Están absolutamente inhabilitados para ingresar y permanecer en el país con residencia
permanente los extranjeros que se encuentren comprendidos en algunos de los siguientes supuestos:
a) Estar afectado por enfermedad infecto-contagiosa o transmisible, de modo que pueda presumirse un
riesgo para la salud pública:
b) Estar afectado de alienación mental o de semi-alienación mental, sean dementes, psicóticos,
oligofrénicos, insuficientes mentales, neuróticos y personalidades psicopáticas, en grado tal de alteración
de sus estados de conciencia y conducta como para provocar graves dificultades familiares y sociales:
c) Cuando pueda presumirse que se trata de elementos viciosos o inútiles, por carecer de profesión,
industria, arte, oficio u otro medio de vida lícito, o por cualquier otra circunstancia
d) Ejercer la prostitución; haber lucrado o sea presumible el propósito de venir a lucrar con la
prostitución de personas
e) Ser adicto a los estupefacientes o traficar o haber traficado con ellos;
f) Registrar condenas o estar procesado por delitos comunes que merezcan por las Leyes Argentinas
penas privativas de libertad. La inhabilitación absoluta en estos caso se convertirá en relativa después de
estar extinguida la pena o la acción penal, según la ley argentina o cuando la pena máxima que merezca
por la ley penal argentina no exceda de dos años;
g) Registrar antecedentes que hagan presumir comprometerán la seguridad nacional o el orden público.
Art. 26 – Están relativamente inhabilitados para ingresar con residencia permanente, los extranjeros que
se encuentren comprendidos en alguno de los supuestos siguientes:
a) Ser mayores de sesenta años;
b) Tener defecto físico congénito o adquirido, o una enfermedad crónica que disminuya su capacidad
general para el trabajo o para el ejercicio del arte, profesión, industria u oficio que posean;
c) Estar comprendido en la última parte del inciso f) del artículo 25;
d) Haber sido objeto de la mediad prevista por el artículo 7 del Decreto-Ley N° 4.805/63
Las nuevas restricciones para la admisión de extranjeros, no difirieron demasiado con las que
fueron estableciéndose a lo largo de las primeras décadas del siglo XX en la normativa migratoria. Se veían
claramente las restricciones sanitarias, por edad, y se repetían los conceptos de inmigración viciosa o inútil
desde una perspectiva economicista, a la vez que la seguridad nacional y el orden público seguían siendo
importantes criterios de admisión. No obstante, las inhabilidades relativas podían ser dispensadas siempre
9
Decreto 4418/65
9
Andrés Pereira
y cuando se cumplieran una serie de características que también eran de tipo instrumental10. En la misma
línea, el decreto creaba una comisión asesora sobre migraciones, integrada por representantes de
múltiples ministerios, que tenía entre otras funciones, la de determinar “las necesidades de mano de obra
en el país, en lo que se refiere a especialidad, localización y número”, como así también la de coordinar y
encauzar “la inmigración desde los puntos de vista, rural, industrial y minero”.
El mismo año, mediante el decreto 5144/65, se creó una comisión en el Ministerio del Interior
destinada a “estudiar los problemas emergentes –definidos en los considerandos como ‘complejos’- de la
afluencia al país y permanencia en él de personas provenientes de países limítrofes” (Domenech, 2011: 50).
Al parecer, esta fue la primera expresión jurídica donde podía verse que, la ahora denominada “inmigración
limítrofe”, comenzaba a ser considerada como un problema vinculado a múltiples aristas. Según Pacceca
(2000) en la cantidad de ministerios que conformaban dicha comisión11, podía verse que se trataba de un
problema complejo. Esto constituyó un quiebre importante y se diferenció de las políticas de los años 30 y
40 que buscaban facilitar la llegada de los en aquella época denominados “braceros”.
Durante la dictadura de Onganía se estableció normativa migratoria de carácter restrictivo, como
por ejemplo el Decreto-Ley 17294, destinado a impedir la denominada inmigración “clandestina” y prohibir
el trabajo para los “residentes clandestinos”. La norma, afirmaba que se buscaba “la inmediata salida del
país de los extranjeros indeseables ingresados o establecidos ilegalmente”. Sobre todo, el decreto-ley
prohibía contratar trabajadores “extranjeros que se encuentren ilegalmente” o “residentes temporarios”,
sin autorización para desarrollar tareas remuneradas. Por otro lado, obligaba a los contratantes, y a quienes
daban alojamiento, a exigir a los extranjeros los papeles que comprobasen su residencia legal y su
posibilidad de trabajar de acuerdo a la normativa vigente. Dichas medidas, evidentemente, estaban
dirigidas a la inmigración limítrofe, que si bien no estaba mencionada explícitamente constituía la que iba
adquiriendo poco a poco terreno numérico frente a la europea.
Con el tercer gobierno peronista, la cuestión de las migraciones internacionales siguió siendo un
tema importante que conformaba parte del denominado Plan Tirenal para la Reconstrucción y la Liberación
Nacional. A través del mismo, se buscaba: “1) aumentar y orientar la inmigración; 2) reducir la emigración;
3) promover migraciones externas hacia las provincias del Noroeste, Noreste, Centro, Cuyo y las del sur de
la República; 4) utilizar a la inmigración -organizando y encauzando las corrientes- como un factor más
rápido de crecimiento poblacional” (Novick, 1997: 106). El plan, estaba orientado a generar un incremento
en la población activa y de la fecundidad, ya que se consideraba a la misma como un factor indispensable
para el desarrollo del país a través del aprovechamiento del espacio y los recursos naturales. En este
sentido, el gobierno admitía tanto a la ya clásica inmigración europea como a la de origen latinoamericano
(Novick, 1997).
10
El artículo 27 del mismo decreto expresaba que, “la Dirección Nacional de Migraciones podrá autorizar el ingreso
con residencia permanente en el territorio de la República, mediante resolución fundada para cada caso individual o
familiar, a los extranjeros comprendidos en el artículo 26, considerando alguna de las siguientes circunstancias: a)
Grado de interés que tenga para la República las actividades que habrán de desarrollar; b) Las posibilidades de
trabajo, o subsistencia o de amparo cuando se trate de incapaces; c) Las condiciones físicas, morales y económicas y la
capacidad laborativa apreciada en conjunto, del núcleo familiar del que forma parte; Tener cónyuge argentino, o hijo
argentino o ser hijo de argentino; e) Toda otra consideración que en forma objetiva pueda servir de elemento de juicio
para funda la excepción.
11
Ministerio del Interior, Relaciones Exteriores, Defensa, Trabajo, Acción Social, Salud, Educación y Justicia, la
Secretaría de Inteligencia del Estado, la Dirección Nacional de Migraciones, Gendarmería, Prefectura y el Registro
Nacional de las Personas.
10
Andrés Pereira
La última dictadura militar, iniciada con el golpe de estado del 24 marzo de 197612, tuvo como
consecuencia el dictado de diferentes normas de carácter restrictivo, que además de estar dirigidas hacia la
“inmigración limítrofe”, incluía a los individuos que el mismo gobierno calificaba como “subversivos”
(Domenech, 2011). La más destacada fue la ley 22.43913 del año 1981, que, concebida en el marco de la
Doctrina de Seguridad Nacional (Novick, 1997), recogía una serie de decretos anteriores y los organizaba en
un solo cuerpo normativo con forma de ley. Entre otras características, establecía una diferenciación entre
“ilegales” por “ingreso” o “permanencia” y categorizaba las residencias de tres modos: permanentes,
temporarias y transitorias. Además, instauraba un fuerte recorte de los derechos civiles de los inmigrantes
que residían de modo “ilegal”, al mismo tiempo que obligaba a los centros médicos y de educación de
denunciar a los inmigrantes “ilegales” (Pacecca, 2000).
Se desprendía de la lectura del cuerpo normativo un enfoque selectivo-instrumental conformado
tanto por criterios culturales como económicos. El mensaje que encabezaba la ley, publicada en el Boletín
Oficial el día 27 de marzo de 1981, decía explícitamente que se buscaba el fomento “de la inmigración útil y
beneficiosa para el país”. Por otro lado, se expresaba que existía una necesidad de incorporar extranjeros
como método para “consolidar o acrecentar” el “patrimonio poblacional”. Así, la ley establecía ciertas
preferencias: a) se buscaban “extranjeros cuyas características culturales permitan su adecuada integración
en la sociedad argentina”; b) el Estado determinaba las áreas en el interior del país “que se consideren
prioritarias para el poblamiento”; c) el Estado promovería acciones para “fomentar el asentamiento de
poblaciones que desarrollen actividades productivas en esas áreas”; d) se procuraba asegurar que las
actividades desarrolladas por los migrantes en los planes de colonización “se desarrollen de manera
beneficiosa para el país y los migrantes” . Como sugiere Novick, la posibilidad de crear planes de
colonización, entre otras prerrogativas que establecía la ley, implicaba que aún el gobierno militar seguía
pensando en la inmigración europea.
No hay dudas, de que esta segunda ley de migraciones, pensada como una ley de fomento, aunque
en la práctica no resultó de ese modo, se construyó a partir de una visión instrumental, no sólo en términos
económicos sino también de forma cultural. El migrante no era construido como un fin en sí mismo sino
como un instrumento para alcanzar ciertos beneficios o metas, poblacionales, productivas y culturales. A la
vez, quedaban excluidos los “inmigrantes limítrofes” y todos aquellos que fueran considerados como una
amenaza para la “seguridad nacional”, en particular los “subversivos”.
La finalización de la dictadura militar, junto con la apertura a un nuevo contexto político
democrático, implicó cambios en algunos aspectos de las políticas migratorias. Tal vez, la transformación
más destacada fue la disolución de la Doctrina de Seguridad Nacional, lo que en la práctica se reflejó en la
12
Un indicio importante, sobre las dimensiones que adquirieron las políticas de control para la junta militar, es que el
mismo día del golpe se aprobó la “ley” 21.259. Esta, tenía como como “objetivos prioritarios la paz social y la
seguridad nacional”, al mismo tiempo que se levantaba contra “la acción disociadora o criminal de algunos
extranjeros, que burlándose de la tradicional generosidad argentina, atentan de diversa manera contra el pueblo y las
instituciones del país, que les brindaron hospitalidad”.
13
Esta ley cuyo nombre es “Ley general de migraciones y fomento de la inmigración” fue formulada mientras persistía
la clausura del Congreso de la Nación, por ello es que no hay registros de un debate parlamentario ni otro tipo de
información sobre su gestación. Al respecto es muy interesante lo que cuenta Susana Novick: “ante este deplorable
vacío [de información sobre el tema], decidimos entrevistar a un informante clave, el por entonces Jefe de Asuntos
Jurídicos10 de la Dirección Nacional de Migraciones (DNM), quien participó activamente en la comisión que discutió el
texto. Tratado en la Secretaría de Asuntos Institucionales del Ministerio del Interior, siendo el subsecretario el
comodoro González Albarracín, fue redactado por el abogado Miguel Sánchez Maríncolo, quien “había sido asesor
jurídico de Migraciones muchos años, se había jubilado y cuando el gobierno militar asume lo llaman como asesor”. La
pequeña comisión encargada de revisarlo (cuatro personas) se reunió casi un año para examinar el texto de la ley.”
(Novick, 2008: 138).
11
Andrés Pereira
finalización a las persecuciones a la denominada “subversión” y los planes de cooperación con otras
dictaduras del Cono Sur como el Operativo Condor (Halpern, 2009). Empero, otras dimensiones de las
políticas migratorias sedimentadas en mecanismos institucionales, no sólo durante la dictadura militar, sino
a lo largo del siglo XX, siguieron sin encontrar demasiadas modificaciones.
El gobierno de Raúl Alfonsín, siguiendo con la “tradición” de los gobiernos democráticos a partir de
1949, dispuso en el año 1984 una “amnistía” que permitía obtener una radicación definitiva a los
extranjeros de países limítrofes que acreditaran residencia con anterioridad al 30 de noviembre de 1983.
De acuerdo con el decreto que lo implementaba, esta disposición se dirigía a “sanear la situación de
irregularidad” del conjunto de extranjeros que “durante años ha aportado su trabajo fecundo en beneficio
de la comunidad argentina”. Luego, añadía que “las medidas a adoptar tienden asimismo a frustrar los
espúreos intereses de aquéllos empleadores que, aprovechándose de la situación de ilegalidad de estos
extranjeros, los contratan proporcionándoles indignas condiciones de trabajo” y que “por otra parte, esta
mano de obra clandestina compite con la local”14.
Surge del mismo decreto, que la decisión del gobierno se fundamentó en una perspectiva
utilitarista similar a la expresada por la normativa anterior. Esta acción de regularizar, o documentar a los
inmigrantes considerados “irregulares”, disminuyendo los requisitos que son exigidos usualmente por el
Estado para permanecer de modo “legal”, se justificaba en que esos migrantes producen algún tipo de
aporte para la comunidad. Por otro lado, se presentaba al “ilegal” como competencia para la mano de obra
local, y en ese sentido como un costo, algo negativo que el Estado pensaba subsanar a través de una
“amnistía”. Aquí se podía ver, por un lado, cómo la “ilegalidad” se planteaba en los términos de un
“problema” que el Estado debía “sanear” y, por otro, la solución a través de un argumento instrumental
que permitía la legitimación de los “irregulares”.
La siguiente medida de relevancia, tomada por el gobierno de Alfonsín, fue la reglamentación de la
ley 22.439 a través del decreto 1434, publicado en el Boletín Oficial el 17 de setiembre de 1987. Entre sus
considerandos, mencionaba las “graves dificultades económicas” por las que atraviesa el país y las
“circunstancias socio-económicas, con su secuela de desocupación, insuficiencia de infraestructura
sanitaria, educativa y social en general”. Como consecuencia de las mismas, se expresaba que se ha
“reducido a un nivel casi sin precedentes nuestra capacidad de recepción de migrantes”. Luego, se
afirmaba que las medidas implicadas en el decreto serían aplicadas en tanto permanezca la situación que
las originó, pero “que sin embargo es decisión irrevocable del gobierno, poner inmediato fin a tales
medidas una vez superadas las causas que las motivan”, para luego retomar “el carácter de país de
esperanza para todos los migrantes del mundo, acorde con la irrenunciable vocación de libertad que anima
al pueblo argentino”.
Como destaca Novick (1997), quizá, lo más importante del mencionado decreto, sea su artículo 15
donde se establecen las distintas categorías que permiten acceder a los extranjeros a una residencia
temporaria o permanente. Este punto, delimita de acuerdo a diversos criterios cuáles extranjeros podrán
obtener residencia y cuáles no. De este modo, sólo los extranjeros que se encentraban en alguna de las
siguientes categorías podían obtener su residencia:
a) Profesionales, o técnicos o personal especializado requeridos por empresas o personas establecidas en
el país; b) Empresarios, hombres de negocios, artistas, deportistas contratados por personas de
reconocida solvencia para ejecutar trabajos de su especialidad; c) Científicos, profesores, escritores o en
general personas de especial relevancia en el orden cultural, social, político etcétera; d) Migrantes con
14
Decreto 780/1984
12
Andrés Pereira
capital propio suficiente para el desarrollo de su actividad comercial, industrial, agropecuaria, minera o
pesquera, circunstancia que se deberá acreditar debidamente a juicio de la autoridad de aplicación; e)
Religiosos, pertenecientes a cultos oficialmente reconocidos; f) Extranjeros que, por sus especiales
condiciones o circunstancias personales, revistan un especial interés para el país; g) Padres, hijos o
cónyuges de argentinos o de residentes permanentes o temporarios o de las personas mencionadas en los
incisos precedentes.
Por otro lado, al igual que el decreto 4418/65 del presidente Illia, el reglamento hacía una
distinción entre aquellos extranjeros que se encontraban “absolutamente inhabilitados” o “relativamente
inhabilitados” para ser admitidos y/o permanecer en el país. Los extranjeros absolutamente inhabilitados,
eran aquellos que cumplían con alguno de los requisitos enumerados en los incisos del artículo 22, como
por ejemplo la presunción de “que se trata de una persona inútil por carecer de arte, industria, oficio,
profesión u otro medio de vida lícito”. Los criterios expresados en el artículo 23, que determinaban cuáles
son los extranjeros relativamente inhabilitados, coincidían con los del artículo 22, siendo aquí también la
utilidad un criterio relevante. Por ejemplo, el inciso a) transformaba en relativamente inhabilitados a
aquellas personas que tenían “defecto físico o psíquico, congénito o adquirido, o una enfermedad crónica
que disminuya su capacidad para el trabajo o el ejercicio del arte, profesión, industria u oficio que posea”, o
los individuos de “sesenta y cinco (65) años de edad o más”.
3.6 La década de 1990. La balanza hacia el lado de los “problemas”
Durante el período 1989-1999, el gobierno de Carlos Menem, a través de sus discursos cada vez
más hostiles con los “inmigrantes limítrofes”, contribuyó de manera decisiva en la significación de los
mismos como “problema” e inclusive como “amenaza”. Este grupo de inmigrantes, fue culpabilizado por un
conjunto amplio de situaciones por las que atravesaba el país como resultado de las políticas neoliberales
de privatización, flexibilización laboral y ajuste del gato público (Bonnet, 2008). Así, se los asoció con la
proliferación de enfermedades como el cólera, la toma de viviendas, el aumento del desempleo, los bajos
salarios, y con los problemas de inseguridad (Benencia y Karasik, 1995; Caggiano, 2005; Grimson, 2006;
Novick, 1997). Esta perspectiva promovida por el gobierno nacional, también encontró eco en gobiernos
provinciales, organizaciones sindicales y en el tratamiento que algunos medios de comunicación hicieron
del tema.
Los criterios utilitaristas siguieron siendo una constante durante la década de 1990 y ello se vio
reflejado en distintas decisiones que tomó el gobierno con respecto a las migraciones internacionales.
Durante el mes de junio del 1992, dictó el decreto 1033/92 que tuvo como objetivo abrir un nuevo proceso
de regularización, fundamentado en “la situación migratoria irregular en la que se hallan gran cantidad de
extranjeros nativos de países limítrofes residentes en el territorio nacional”. Dicha medida, se sustentaba
en “que tales personas, aún sin la documentación legal necesaria en su mayoría desarrollan actividades
útiles para el país”. Por otro lado, al referirse a la irregularidad se afirmaba que esa circunstancia llevaba a
la necesidad de buscar una solución “al innegable perjuicio que ocasionan al fisco nacional, el hecho de
que, tanto los empleadores como los extranjeros, puedan evadir todo tipo de contribución y aporte
obligatorio que deba efectuarse en razón de su relación de empleo en el país”.
El 29 de junio de 1994, a través del decreto 1023/94 se reglamentó por segunda vez la ley 22.439.
Entre los considerandos, se afirmaba que en un contexto de integración, el gobierno “se encuentra en una
etapa de reformulación de objetivos de la política de población y en particular de la migratoria”. Además,
agregaba que la medida resultaba “propia de una etapa de transición”, para luego “retornar al carácter de
país de esperanza para todos los inmigrantes del mundo acorde con la irrenunciable vocación de libertad
13
Andrés Pereira
que anima al pueblo argentino”. Por otro lado, expresaba que una “correcta política migratoria” implicaba
fortalecer acciones que tiendan a terminar con las “situaciones de ilegalidad” y reconocía la necesidad “de
efectuar un estudio previo de las corrientes migratorias que inciden en nuestro país, a fin de resguardar los
intereses nacionales”. El texto mantiene las categorías de ingreso y permanencia muy similares a las del
anterior decreto reglamentario, no obstante agrega una nueva para trabajadores contratados siempre que
el contrato se celebre por escrito. Como puede verse, las modificaciones no son trascendentes y siguen
orientadas a la migración calificada o útil, lo que se ve reflejado en la continuidad con la norma anterior.
El gobierno de Menem, también dicto importantes normas con una visión restrictiva de las
migraciones, como por ejemplo: el decreto 1013/92 que estableció la presentación de los “antecedentes
internacionales policiales y judiciales del peticionante” para el otorgamiento de una residencia
permanente; el decreto 2771/93 que lanzó un operativo de control para detectar y expulsar a los
denominados “ilegales” que eran responsabilizados por el “grave problema provocado por las ocupaciones
ilegales de viviendas y otros delitos que alteren la paz social”; hacia finales de 1997 el gobierno presentó un
proyecto de ley (expediente 6490-D-1996), más conocido como “ley de delación”, que proponía la
retribución de un 15% de la multa que se aplicaba a los empleadores o dadores de alojamiento de
migrantes “ilegales” para los funcionarios públicos que participaban de dicha operación y para quien
denunciara esas situaciones15.
3.7 La perspectiva instrumental a principios del siglo XXI
El retorno a la democracia no implicó un cuestionamiento importante al discurso jurídico las
migraciones internacionales, sino más bien su ratificación a través de diversos decretos y resoluciones. Sin
embargo, a mediados de la década de 1990, a través de las comisiones legislativas de Población y Recursos
Humanos, se presentaron distintos proyectos de ley que buscaron modificar total o parcialmente la
legislación heredada de la dictadura militar. Estos intentos se intensificaron hacia finales de la década del
noventa y sólo se concretaron en el año 2003 con la sanción de una nueva ley migratoria.
La ley de migraciones 25.871, fue sancionada el 17 de diciembre de 2003 y promulgada el 20 de
enero de 2004, durante el gobierno de Néstor Kirchner. Sus orígenes responden a un proyecto de ley, cuyo
autor fue el diputado por el socialismo Rubén Giustiniani, ingresado por primera vez en el año 2001 como
expediente 7344-D-01. Debido a la pérdida de estado parlamentario volvió a ser presentado nuevamente
en el año 2003 como expediente 796-D-03, ocasión en la que fue aprobado con modificaciones. Si bien este
proyecto constituye el antecedente inmediato de la ley, no puede ser escindido del contexto más amplio de
la segunda mitad de los años noventa, donde existieron otros intentos por modificar total o parcialmente la
legislación migratoria (Courtis, 2006; Cozzani de Palmada, 2000).
Esta ley, además de contar con la participación de organizaciones de migrantes (Correa, 2004),
marcó importantes modificaciones con respecto a su antecesora, en particular, a través del reconocimiento
de algunos derechos para los migrantes, y también garantías frente a las decisiones de la autoridad
migratoria. Asimismo, el discurso del nuevo gobierno se alejó del producido en la década menemista,
pasando de una retórica de la exclusión a otra de la inclusión (Domenech, 2009). Entre los cambios que más
han sido destacados se anotan los siguientes: a) el reconocimiento de la migración como un derecho
esencial e inalienable de todo individuo; b) el reconocimiento del derecho a la salud y educación sin
perjuicio de la condición migratoria; c) la igualdad de derechos entre nacionales y extranjeros; d) derecho al
debido proceso en situaciones de detención y expulsión; e) la ampliación y flexibilización en los criterios de
15
El expediente fue retirado ante la protesta de múltiples organizaciones de migrantes, de derechos humanos, e
intelectuales que se expresaron en contra.
14
Andrés Pereira
radicación; f) el reconocimiento de los trabajadores migrantes como sujetos de derecho. (Ceriani, 2004;
Pérez Vichich, 2004).
Después de aprobada la ley 25.871, el segundo paso de relevancia en torno a la política migratoria
fue la creación del Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria, más conocido como
“Patria Grande”. Dicha acción, creada mediante el decreto 836/04 del 7 de julio de 2004, también declaro
la emergencia administrativa en la Dirección Nacional de Migraciones, debido, según consignaba el decreto,
a la detección de una red delictual dentro del organismo y a un conjunto de deficiencias en las actuaciones
que debía administrar y resolver. De acuerdo con el decreto, la resolución de estas situaciones debía ir
acompañada de una simplificación de los sistemas administrativos y de los trámites realizados por el
organismo, para de este modo poder “asegurar los derechos que las normas conceden a los inmigrantes”.
En el decreto, se daba cuenta de la Dirección Nacional de Migraciones como un organismo lento,
con “actuaciones inconclusas y la imposibilidad de atención eficiente de los nuevos trámites”, algo que
según puede inferirse estaba impidiendo la regularización de los migrantes, un objetivo que buscaba el
gobierno a través de la creación del ya mencionado programa. Por otro lado, se describía la política
migratoria del gobierno vinculada a los derechos humanos, diciendo: “que a la fecha se ejecutaron
diferentes acciones para remediar la situación encontrada, como participar activamente en la modificación
de la legislación cambiando un régimen expulsivo por un sistema de integración e inserción basado en los
Derechos Humano”.
En el marco de esta medida, el decreto 1169 del 10 de Septiembre de 2004 creó un mecanismos de
regularización para los “ciudadanos nativos de países fuera de la órbita del MERCOSUR”, que al 30 de junio
de 2004 hubieran residido de hecho en el territorio nacional. Para justificar la medida, se decía en
referencia a los extranjeros, que “desarrollan, en su mayoría, actividades útiles para el país” y “que muchos
de esos extranjeros han demostrado su vocación de arraigo mediante un largo tiempo de permanencia en
el territorio nacional”, casándose con argentinos o “teniendo hijos” en el país. También, como ya lo habían
hecho otros decretos, se fundamentaba en el “imperativo ético” de regularizar a estos individuos para
protegerlos de ciertas situaciones económicas y sociales. Al igual que en el decreto de regularización de los
noventa, se hablaba del perjuicio que provocaba al fisco la evasión por parte de los empleadores y los
migrantes. Finalmente, entre los considerandos, se decía “que la actual gestión gubernamental aspira a una
política migratoria realista que evite la generación de bolsones de irregularidad migratoria, encontrando el
equilibrio entre control y facilitación en los controles fronterizos”.
Al año siguiente, a través del decreto 578/05 del dos de junio, se instruyó a la Dirección Nacional de
Migraciones a implementar, en el marco del Programa Nacional de Normalización documentaria
Migratoria, “la regularización de los extranjeros nativos de los Estados Parte del Mercado Común del Sur
(MERCOSUR) y sus Estados Asociados”. No obstante, como cuenta Domenech (2009), la medida no tendría
un efectivo desarrollo hasta el año 2006, originado en la reacción de las autoridades nacionales frente a un
accidente ocurrido en un taller de Buenos Aires en el cual fallecieron 6 ciudadanos bolivianos que se
encontraban en situación “irregular”.
Según Domenech (2010), la política migratoria aplicada a partir de la ley de migraciones 25.871 y el
Programa de Normalización Documentaria, tendría como característica esencial la asunción del enfoque de
gobernabilidad migratoria como visión de Estado. De acuerdo con este mismo autor, una de las ideas
centrales que rige esta perspectiva, es la de migración ordenada16, que se podría interpretar como una
16
“Asumidos los resultados conseguidos para controlar de manera eficaz las fronteras y la inmigración mediante
políticas restrictivas como fracaso, desde la perspectiva de la gobernabilidad migratoria no se propone un esquema de
control basado en el aumento de las restricciones (al menos no como principio). En cambio, se promueve encontrar
15
Andrés Pereira
nueva forma de control sobre los movimientos migratorios a partir de una perspectiva de costos y
beneficios. Según muestra exhaustivamente de acuerdo con los presupuestos del mencionado enfoque, la
actual política migratoria argentina, más allá de las declaraciones de los funcionarios, tendría como objetivo
el “control con rostro humano” de los movimientos migratorios y su visualización desde una perspectiva de
costos y beneficios. En sus propias palabras, la inmigración provenientes desde países vecinos “persiste
concebida como problema a partir de la ilegalidad o irregularidad que se le adscribe y la solución que se le
antepone, la regularización postulada como instrumento de integración, dirimiéndose la legitimidad de la
presencia del inmigrante entre los costos y los beneficios de una inmigración ordenada” (Domenech, 2010).
3.8 Otros migrantes, el mismo enfoque
Luego de algunos años, la Dirección Nacional De Migraciones volvió a dictar disposiciones17 para la
regularización de migrantes pertenecientes a países fuera de la órbita del Mercosur. Lo particular de estas
medidas es que están dirigidas de modo exclusivo a los extranjeros de dos países particulares, República
Dominicana y Senegal, cuando en general las acciones de este tipo han incluido a varios estados.
La disposición 1 del 4 de enero de 2013 estaba dirigida a extranjeros de nacionalidad dominicana
que: a) se encuentren residiendo en el país y que hayan ingresado al Territorio Nacional con anterioridad al
1° de agosto de 2012; b) “acrediten medios de vida lícitos y útiles”. A través del procedimiento, los
extranjeros podían obtener una residencia temporaria de un año renovable. Los requerimientos específicos
eran: acreditar identidad; constancia de ingreso legal; certificado de antecedentes penales extranjeros;
certificados de antecedentes penales argentinos; certificado de domicilio; comprobante tasa de radicación.
Una vez recibida la documentación, la DNM otorgaba un certificado de residencia precaria e intimaba al
interesado a presentar su inscripción ante la AFIP (Administración Federal de Ingresos Públicos), siempre y
cuando fuese mayor de 18 años. El trámite seguía su camino, pero para que la residencia sea otorgada, el
interesado debía presentar la constancia de la AFIP ya que de lo contrario la solicitud de denegaba,
“intimando al causante a regularizar su situación migratoria bajo apercibimiento de disponer su expulsión”.
Por último, la disposición establecía una serie de regulaciones para permitir prorrogas y cambios de
categoría. Para ello se les solicitaba “acreditar el cumplimiento de la totalidad de las obligaciones
impositivas y previsionales que se correspondan con la actividad económica declarada ante la AFIP”;
“certificado de carencia de antecedentes penales en la República Argentina; certificado de domicilio; abono
de la tasa retributiva de servicios correspondiente al trámite. Finalmente el artículo 8 afirmaba que “en
caso que el peticionario tenga en trámite una solicitud de reconocimiento de la condición de refugiado ante
la Conare (Comisión Nacional para los Refugiados), deberá acreditar el desistimiento de la referida solicitud
para poder acogerse a los beneficios de la presente medida".
Los fundamentos de la medida, explicaban que estos migrantes ingresaban como turistas, “con
aparentes motivos de descanso o esparcimiento, para luego ser detectados en lugares de trabajo,
ejerciendo tareas remuneradas o de alojamiento habiendo excedido el plazo de permanencia autorizado”.
Además, se afirmaba que “los miembros de dicha comunidad han demostrado su voluntad de arraigo en el
Territorio Nacional desarrollando actividades en los ámbitos económicos y sociales de los que forma parte”.
En tono similar, se expresaba que aunque no tienen toda la documentación necesaria para obtener su
residencia legal si poseen una “efectiva vinculación” con Argentina. Luego se afirmaba que la irregularidad
estrategias de regulación más sutiles que permitan conducir, direccionar, canalizar los flujos migratorios. De ahí las
recomendaciones a los Estados para implementar programas gubernamentales, que eviten las migraciones irregulares
y busquen modos alternativos a las medidas restrictivas para enfrentarlas, entre ellas la promoción de programas de
regularización migratoria” (Domenech, 2010)
17
Disposiciones 1 y 2 de la Dirección Nacional de Migraciones del 4 de enero de 2013.
16
Andrés Pereira
causa “dificultades para su inserción en el mercado laboral formal impidiendo el correcto goce de sus
derechos laborales y de seguridad social”, y que esa situación puede “llegar a ser utilizada por personas u
organizaciones que, con la finalidad de evadir sus obligaciones impositivas y previsionales como dadores de
empleo, se encuentran en la posición de explotar el estado de mayor vulnerabilidad en que se encuentran
los sujetos mencionados”. Por último se habla de estos migrantes como posibles víctimas de la trata de
personas y se dice que la disposición está en correspondencia “con distintas medidas adoptadas desde el
Poder Ejecutivo Nacional, a partir de la sanción de la ley n° 26.364”.
La disposición 2 del 4 de enero de 2013 estaba dirigida a extranjeros de nacionalidad senegalesa
que: a) se encuentren residiendo en el país con anterioridad a la entrada en vigencia de la norma; b)
“acrediten medios de vida lícitos y útiles”. Los extranjeros podían obtener una residencia temporaria de un
año renovable. Los requerimientos específicos a acreditar eran: identidad; constancia de ingreso legal o
declaración jurada de ingreso; residencia de hecho; certificados de antecedentes penales argentinos;
declaración jurada de carencia de antecedentes penales; certificado de domicilio; comprobante tasa de
radicación. Una vez recibida la documentación, el trámite seguía el mismo camino que la disposición
anterior, aplicándose las mismas regulaciones para las prórrogas y cambios de categoría.
La manera de justificar el proceso de regularización, presentaba algunas diferencias puntales con
respecto a la esgrimida para los individuos de nacionalidad dominicana. Se hablaba de “un importante
número de residentes de nacionalidad senegalesa” frente a lo cual se proponen medidas tendientes a la
regularización migratoria. Como en el caso anterior, se afirma que “los miembros de dicha comunidad han
demostrado su voluntad de arraigo en el Territorio Nacional desarrollando actividades en los ámbitos
económicos y sociales de los que forma parte”. Se afirma también que no cuentan con la documentación
legal exigible y que la mayoría encuadra en el artículo 29 inciso i) de la ley 25.871. Se repite el argumento
de las dificultades para su inserción en el mercado laboral formal y de los posibles abusos que pueden sufrir
por dicha situación. Por último se sugiere que estos migrantes pueden ser víctimas del tráfico de personas,
y que la mediad de regularización fue solicitada por el gobierno de Senegal.
Estos dos últimos casos, que no se encontraban en las preocupaciones iniciales de este escrito, nos
permiten visualizar que la política migratoria argentina sigue siendo una de regularización donde los
argumentos para legitimar la presencia de los migrantes siguen obedeciendo, al menos en parte, a la lógica
de costo y beneficio, más cuando la residencia se concede como el resultado de una actividad económica
en el mercado formal. En este sentido pareciera ser, que el enfoque de gobernabilidad migratoria no se
estaría restringiendo sólo a la inmigración de países limítrofes, sino a todos los tipos de migrantes.
4. Conclusiones
Este trabajo, ha sido un intento de pensar, al interior de discurso jurídico sobre las migraciones
internacionales, la pregunta enunciada por Abdelmalek Sayad: qué cuestan y qué aportan los inmigrados. El
objetivo no ha sido contestarla, asumiendo sin más que las migraciones presuponen costos y beneficios,
sino por el contrario mostrar cómo ha sido respondida, desde mediados del siglo XIX hasta principios del
siglo XXI, y el modo en que esas respuestas fueron creando diferentes nociones de inmigración a las cuales
le correspondieron acciones estatales más o menos restrictivas. De igual modo, tratamos de ver cómo estas
ideas fueron sobredeterminadas (Laclau, 2004) por discursos disponibles en cada época, así por ejemplo a
principios del siglo XX los modos de comprender la inmigración se articularon en torno a discursos
eugenésicos y racialistas, y durante la última década alrededor del enfoque de gobernabilidad migratoria.
La búsqueda, que incluyó un trabajo de revisión bibliográfica junto con la consulta directa de un
corpus documental, conformado centralmente por leyes, decretos y disposiciones, nos ha permitido ver
cómo en distintos períodos históricos se ha intentado legitimar o deslegitimar activamente la presencia de
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Andrés Pereira
distintos tipos de inmigrantes. Al mismo tiempo, comprendimos que estas ideas sobre la inmigración,
creadas a partir de los discursos disponibles en cada época, son sobre todo intentos por “interpretar” el
antagonismo, entre nacionales y no nacionales, que se construyó a partir de la formación del Estadonación. De este modo, la definición de las políticas migratorias en cada uno de los períodos no respondería
causalmente a los modelos de desarrollo económicos o sociales, pensados o instrumentados por cada uno
de los gobiernos, por el contrario cada modelo debería ser visto como una forma disponible de responder a
este antagonismo abierto con la construcción del Estado y la delimitación de las fronteras.
Así, las ideas industrialistas o agropecuarias, definen perfiles de sujetos diferentes y se disputan por
ellos, sin embargo son al mismo tiempo discursos que intentan legitimar o deslegitimar la presencia de los
no nacionales. En otras palabras, más allá de sus diferencias, lo que comparten todos estos modelos de
desarrollo, al menos los conocidos en Argentina, es la presuposición de la existencia de alguna diferencia
entre los nacionales y los no nacionales. Visto así, detrás de toda política migratoria hay siempre un
antagonismo y luego lo que sigue, el modelo de desarrollo, es una forma de procesarlo.
Durante algunos períodos han primado los argumentos de tipo ideológico y en otros los de tipo
económico. A veces, se imaginaba un migrante de perfil agrícola y otras veces de tipo más industrial, no
obstante, todos estos discursos buscaban resolver la cuestión de la legitimidad de los no nacionales.
También pudimos ver, cómo las diferentes formas de pensar o enfocar las migraciones se vincularon a lo
que sucedía en otros países, dando cuenta de que la construcción de las políticas migratorias no sólo
respondía a los discursos disponibles en el ámbito nacional, sino también en el internacional.
Puesto de este modo, no quiere decir que todas las políticas migratorias, expresadas en el discurso
jurídico, hayan otorgado las mismas condiciones y derechos a los inmigrantes. Por ejemplo, no podría
compararse los derechos y prerrogativas con que contaban los inmigrantes europeos a finales del siglo XIX
con las políticas represivas instrumentadas en las primeras décadas del siglo XX. Tampoco podría decirse
que la normativa implementada durante los últimos años no plantea relevantes diferencias a la establecida
durante los 30 o 40 años anteriores.
Con respecto a las reflexiones sobre los casos puntuales, el de la “inmigración europea” y el de la
“inmigración limítrofe”, nos parece importante remarcar algunas particularidades que se desprenden de la
descripción precedente: a) en primer lugar, la continuidad y el arraigo que tuvo la imagen del inmigrante
europeo como fuerza de trabajo y oportunidad de civilización, que ha trascendido y que permanece hasta
la actualidad; b) en segundo lugar el cambio de la concepción sobre los braceros de países limítrofes como
una mano de obra útil, hacia la “inmigración limítrofe” como problema ocurrida a partir de los años
sesenta, y un nuevo giro durante los últimos años; c) en tercer lugar, la consideración de la inmigración
limítrofe desde una perspectiva puramente economicista y la inmigración europea desde otra que también
incluye beneficios culturales.
De lo anterior podemos ver el mayor consenso sobre la visión de la inmigración europea, mientras
que demuestra un terreno de mayor disenso y pluralidad con respecto a las visiones sobre la “inmigración
limítrofe”. Sin embargo, esta conclusión no debe ocultar por ejemplo, que le consenso sobre la inmigración
europea supuso la exclusión y expulsión efectiva de muchos extranjeros identificados como anarquistas.
Una última observación, es que buena parte de estas visiones ha trascendido la visión de los
diferentes partidos políticos, aunque por supuesto no pueda decirse que hayan sido calcadas. Por ejemplo,
la ya mencionada idea de la inmigración europea, ha trascendido a todos los partidos que efectivamente
han alcanzado el gobierno nacional y han producido diversas normativas. Otro ejemplo, sería la visión sobre
la inmigración limítrofe en los años noventa donde hubo partidos que estuvieron en contra de la
criminalización promovida por el menemismo, lo mismo en la actualidad hay partidos que no coincidirían
con las retórica de la inclusión.
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Andrés Pereira
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Andrés Pereira
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1 Manuel Andrés Pereira Universidad Nacional de Córdoba e

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ENTREVISTA A UNA PERSONA EMIGRANTE o INMIGRANTE