funeda iv jornadas internacionales de derecho administrativo "allan

funeda iv jornadas internacionales de derecho administrativo "allan

FUNEDA
IV JORNADAS INTERNACIONALES DE
DERECHO ADMINISTRATIVO
"ALLAN RANDOLPH BREWER-CARIAS"
Intervención inicial de Allan R. Brewer-Carías
El tema de estas IV Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo sobre "La Relación Jurídico-Administrativa y el Procedimiento Administrativo", este último, sin duda, el instrumento para que la primera
se materialice; es uno de los temas medulares del derecho administrativo, constituyendo su regulación o regularización, una de las armas
más efectivas del Estado de Derecho contra la arbitrariedad. El régimen
del procedimiento administrativo sobre todo una vez que se positiviza
en normas de rango legal, sin duda, hace que la balanza tradicional que
caracteriza nuestra disciplina entre Poderes del Estado y situación jurídica de los administrados, se incline hacia estos últimos en forma de
garantías.
El temario de estas Jornadas sigue la orientación que FUNEDA le
ha dado a las anteriores, destinadas a estudiar y profundizar aspectos
centrales del derecho administrativo, que si bien pueden ser muy conocidos para los especialistas, sobre ellos tenemos la obligación de insistir en estas labores de extensión. Porque estas Jornadas no son un
ejercicio para que sólo un conjunto de especialistas discutan entre sí
cuestiones de nuestra disciplina, sino básicamente un instrumento de
divulgación y, por qué no, de formación para los cada vez más numerosos profesionales del derecho que se interesan por el estudio del derecho administrativo en nuestro país.
El desarrollo de nuestra disciplina, en Venezuela como bien lo sabemos, ha sido explosivo, pues en sólo 30 años aquí se ha producido
un vuelco inusitado en el interés y desarrollo por esta rama del dere-
cho. A veces nos olvidamos que sólo a comienzos de los años sesenta el
predominio absoluto en el mundo del derecho lo tenía el derecho civil,
materia a la que, por ejemplo, se dedicaban en mayor proporción los
trabajos que publicaban las Revistas generales de derecho, que eran las
que publicaban las Facultades de Derecho. Hoy, no sólo en esas mismas Revistas generales, como la Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, de la UCV; la Revista de la Facultad de Derecho, de la
UCAB, y la Revista Tachirense de Derecho de la UCAT, por ejemplo, más
de la mitad de los trabajos corresponden al área del derecho público y
administrativo; sino que en este país nos damos el lujo de tener dos
Revistas especializadas en el campo del derecho administrativo como
la Revista de Derecho Público que editamos desde 1980 y la Revista de Derecho Administrativo que ha comenzado a editarse desde el año pasado,
además de otras Revistas destinadas casi exclusivamente a estos temas,
como la Revista de la Fundación de la Procuraduría General de la República.
A ello agreguen Udes. que la Editorial Jurídica Venezolana, que es la
más importante del país en el mundo de las Ciencias Jurídicas, tiene
una clara tendencia hacia los temas de derecho público, y así sucede
con otras como la recién establecida Editorial Sherwood y por sobre
todo, las ediciones de FUNEDA.
Hemos presenciado, por tanto, en los últimos años, una explosión
del Derecho Administrativo, y en general del Derecho Público, porque
si el Derecho Constitucional ha adquirido también importancia inusitada en los últimos años -les guste o no a los pocos constitucionalistas
puros que hay- ha sido por el aporte de los administrativistas, al punto
de que hoy es ya raro encontrar un profesor de Derecho Administrativo que no enseñe Derecho Constitucional y viceversa.
En todo este proceso, dos instituciones han jugado el papel más
importante: por una parte el Instituto de Derecho Público de la UCV, al
cual ingresé en 1960 como estudiante y donde estuve hasta 1987, después de culminar una década de dirigirlo. En esos años, y de eso me
enorgullezco, el Instituto de Derecho Público se convirtió en el centro del
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Derecho Público, y especialmente, del Derecho Administrativo en
nuestro país. Todo lo que aquí sucedió, se estudió y se elaboró en esta
disciplina, en una forma u otra pasó por el Instituto. Dicha situación
privilegiada se debió, entre otros factores -siendo el primero, trabajo,
trabajo y más trabajo- a la continuidad investigativa y por qué no, gerencial del Instituto. Desde que regresé al mismo, después de mis estudios en París en 1963, con la tácita anuencia del Profesor Antonio Moles Caubet -tácita, porque nunca fue expresa-, me ocupé del Instituto en
todos sus aspectos, lo que a partir de 1978 continué, ya como Director
del Instituto al jubilarse el Profesor Moles, durante los diez años siguientes hasta 1987. Moles promovió ideas y dejó hacer; eso permitió
que la continuidad en el trabajo me permitiera durante 25 años hacer
todo lo que en el Instituto hicimos. Allí se formaron todos los profesores de Derecho Administrativo que me sucedieron y por la labor de divulgación y extensión que desarrollamos durante lustros, en eventos
de este tipo, nuestra disciplina pudo tener el desarrollo que ha tenido.
Una cosa es cierta, aquella realidad del Instituto de Derecho Público
de las décadas de los sesenta, setenta y ochenta concluyó; terminó un
ciclo de su existencia, y ese, como las golondrinas del poema de Becker,
no volverá. El reto del Instituto desde hace unos años, es el poder encontrar una nueva identidad como centro de investigación al servicio
de los post grados. Estos no existían hace 20 años; el post grado en cierta forma era el Instituto y fue el Instituto el que tuvo a su cargo
coordinar la creación de la especialización en Derecho Administrativo.
Pero ya desarrollado el post grado, la más importante y permanente
fuente de investigación jurídica, al menos en Derecho Administrativo,
deriva de los trabajos de los profesores y profesionales que siguen los
cursos de especialización y maestría. El Instituto de Derecho Público, por
tanto, y así lo he dicho y escrito, en mi criterio tiene que encontrar esa
nueva identidad, que no puede ser la gloria del pasado, y en la situación actual de la Universidad, no veo otra que su vinculación a los estudios de post grado para servir de soporte y canal de la investigación
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que allí se hace; es decir, convertirse en un centro para ayudar y dirigir
investigaciones, más que hacerlas directamente. En cierta forma, es
volver a los orígenes al Instituto de Derecho Público, es decir, al seminario de Derecho Público de las décadas de los 40 y 50, que se creó para
orientar las tesis de grado, cuando estas se hacían como condición para
recibir el título universitario, en los temas de Derecho Administrativo y
Derecho Constitucional.
Pero mientras el Instituto de Derecho Público se debate en encontrar
su nueva identidad y una continuidad investigativa que no ha logrado
encontrar en los últimos años, ha aparecido FUNEDA, con todo lo que
le había hecho falta al Instituto: dedicación, trabajo y sobre todo continuidad en su dirección, que la han convertido en el principal instrumento de la actualidad para la promoción y divulgación de los estudios de Derecho Administrativo en Venezuela.
Para mis amigos extranjeros siempre es bueno señalarles que no
soy parte de la Fundación y ni siquiera participé en su establecimiento.
Esta es una iniciativa de los Magistrados de la Corte Primera de lo
Contencioso-Administrativo que la crearon, entre otros motivos para
llenar el vacío que había en nuestra disciplina en el campo de la divulgación y formación que la sola Universidad no podía llenar. Por eso, en
la Fundación, al creársela, estaban y están quienes habían sido mis sucesores en el Instituto de Derecho Público, entre ellos Gustavo Urdaneta
Troconis y Jesús Caballero Ortiz, y dirigiéndola, insuflándola, inventándola estaba y está Belén Ramírez Landaeta, quien ha sido y es su
Presidenta y todos los que nos dedicamos a esas materias aspiramos
que siga siempre siéndolo.
Creo que todos debemos agradecerle a Belén Ramírez Landaeta,
Magistrado de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, toda su dedicación y todas las horas trabajo dadas desinteresadamente a
la Fundación, tanto para la realización de estas Jornadas Internacionales,
como para la serie de eventos que organiza a todo lo largo del año.
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Quiero, por tanto, pedirles un aplauso para testimoniarle nuestro afecto y agradecimiento, es lo que menos podemos hacer.
Continuidad, eso es lo que más nos ha hecho falta en las instituciones en Venezuela, de manera que si tenemos lagunas de excelencia
como esta, de FUNEDA, tenemos que preservarla.
El hecho de que estas Jornadas Internacionales lleven mi nombre es
debido a una decisión de extrema generosidad de la directiva de FUNEDA, tomada en 1994, que he agradecido y agradezco profundamente, y que me compromete aún más con el desarrollo de los estudios de
nuestra disciplina en Venezuela. Estos honores normalmente se le rinden a los muertos y, a veces, cuando están bien muertos; o se le rinden
a las personas destacadísimas cuando están en el fin de sus actividades
intelectuales. Gracias a Dios ni estoy muerto ni estoy aún al final de mi
actividad intelectual y profesional; y sin dejar de tener conciencia que
la muerte está siempre a la vuelta de la esquina, la verdad es que sigo
sintiendo que tengo la vida por delante; y que ahora es cuando tengo
que seguir, pues la meta de la vida nunca termina, es decir, nunca llega
uno a ser totalmente, nunca, ni siquiera cuando se es viejo. Por supuesto menos aún se puede llegar en vida al final y pretender estar de regreso. Por eso decía Antonio Machado que "los hombres que están
siempre de vuelta en todas las cosas, son los que no han ido nunca a
ninguna parte. Porque ya es mucho ir -concluía-; volver, ¡nadie ha
vuelto!”. Yo, por mi parte, continúo yendo!
En la vida, sin embargo, lo que tenemos es que percibir las señales,
sin prisa y sin ansiedad, pero atenta a ellas, para siempre buscar llegar
a nuestra meta, que por supuesto nunca se alcanza ni se puede alcanzar. Por eso lo que siempre se nos ha enseñado de que nunca uno debe
decir que está satisfecho de la vida, puede ser de algunas cosas, pero
no de la vida; pues siempre queda algo por hacer y lograr. Si en la vida
entera pudiera estarse de regreso, carecería de sentido. Por ello, en El
Alquimista Paolo Coelho, nos cuenta que al preguntarle el muchacho al
Mercader, que por qué no iba a la Meca, ahora, le respondió diciéndole:
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Porque la Meca es lo que me mantiene vivo. Es lo que me hace aguantar todos estos días iguales, estos jarros callados en los estantes, el desayuno y la comida en aquel restaurante horrible. Tengo miedo de realizar mi sueño y después no tener ya motivos para continuar vivo".
Lo que uno tiene que tratar de saber siempre es lo que quiere, seguir tras los sueños, trabajar con amor en busca de lo que cree y desea.
Pero para todo ello es necesario, en algún momento, tomar la decisión
de iniciar esa larga carrera de la vida. Lo que no se puede es estar en el
río de la vida sin saber para qué y con qué objetivo.
Por ello, definitivamente, las cosas esenciales de la vida no llegan
por "suerte" o por "coincidencia". Con frecuencia oímos decir, ¡que
suerte tiene fulano! por ganar un juicio, por obtener un contrato, por
tener éxito en una inversión, por ganar un ascenso, por tener en fin éxito en la vida. ¿Suerte?. La vida no se hace a golpe de suerte, sino de
trabajo en pos de una meta, que va construyendo una cadena misteriosa de cosas, hechos, actos y acaecimientos que va formando la vida
misma.
Y en ese proceso, no hay que precipitarse ni desesperarse. Hay que
saber esperar, actuando; hay que seguir caminado sin querer estar ya al
final; llegará su momento y entonces se podrá volver la vista al pasado
y a los recuerdos. Nada de impacientarse; hay que comer a la hora de
comer; caminar a la hora de caminar; y dormir a la hora de dormir. Si
todo lo queremos hacer a la vez, nos perdemos. Es como el andino en
las montañas: cuando baja la niebla en un páramo donde no hay caminos trazados, no hay más remedio que esperar a que suba, así se demore varios días y noches. Hay que saber esperar, pues las cosas que se
buscan, llegan. Impacientarse porque hay que llegar y pretender andar
en la niebla, lo que conduce es a correr el riesgo de perderse y nunca
llegar.
En todo caso, en las andanzas de la vida y la consecución de las
metas por sobre todo, uno no está sólo. Tiene la familia y tiene los amigos. Ustedes siempre me han oído hablar de los amigos, pero entre
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ellos hay unos que, como lo dijo el conocido actor Fausto Verdial, son
una "Loca Pasión"; así tituló un artículo de prensa que me voy a permitir leerles hoy, Hay amistades -decía"a las cuales no se permite que toquen ni con el pétalo de una rosa, nada de nada, ni lo más mínimo malo de ellos. Uno no es loco, ni ciego, ni
sordo, pero hay gentes en la vida que uno eligió y que permanecen en
tu sentimiento, a las que asumiste con todo, y con ese todo permanecen
y permanecerán por siempre en tu afecto, en tu "loca pasión". Las debilidades o los defectos de ellos, para quienes se los vean, siempre serán
menores a la gratificación que te aportan como amigos, como familia
elegida, .... consentida, mimada, halagada y cuidada, porque no hay
nada que se deba cuidar más que un sentimiento que se te da de gratis,
donde no hay papel ni documento que lo testifique. Mis amigos son los
mejores, por eso los verdaderos son tan pocos, como pocos son los Santos. Quien no tenga una "loca pasión" en la vida, debe sentirse muy solo, muy triste y abandonado del mundo y sus placeres. La amistad a
medias no es amistad; yo creo en la amistad a plenitud, con exigencias
y obligaciones, con apoyo constante y sin preguntas, con devociones y
lealtades infinitas. Así tengo yo unas pocas "locas pasiones", así me
comporto con ellos y ellos se comportan conmigo. Nada de "como te
quiero, te aporreo". Los amigos no están para eso, no te eligen y los eliges, para que te canten las horrendas "verdades" de cada día a toda hora. Las malas verdades te las dice el espejo o la gente que te quiere peor.
Detesto a esos seres nefastos que para decirte una verdad (la suya), te
escupen en la cara cualquier sordidez, y que para ayudarte. Al diablo
con esa gente. Yo de mis amigos y amigas veo lo hermosos que son, lo
inteligentes que son, lo bueno que son. Bastante malas personas hay
sueltas por ahí dispuestas a decirte, sin que se los preguntes, lo feo y
bruto que tú puedes ser. Esa gente nunca será tu amiga. Tus amigos son
los que sienten por ti lo que tú sientes por ellos".
Y mucho nos hace falta esa amistad solidaria, leal, que no es de
complicidades, pues cuando el amigo creemos que hace mal, hay que
advertirle nuestra apreciación. Pero esa "Loca Pasión", por supuesto,
también se tiene con las instituciones; yo la tengo con FUNEDA; no sólo porque veo en lo que hace la continuidad de lo me correspondió
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hacer durante tantos años en el Instituto de Derecho Público, sino porque
así lo elegí y mucho antes de que decidieran honrarme con darle mi
nombre a estas Jornadas Internacionales. Lo que uno si tiene que saber en
la vida es cuando debemos pasar la bandera a otras manos, sin que ello
signifique el fin de la carrera; o cuando una bandera que aparece en
otras manos, hay que alentarla para que continúe en la pista.
En el caso de FUNEDA y sus directivos, por supuesto, todos nosotros tenemos que agradecerle su amistad, reflejada en todo lo que
hacen por todos nosotros, amplificarla con actividades como estas Jornadas. Es un encuentro anual que como me imagino todos saben, cuesta
mucho trabajo y dedicación, para quienes dirigen y trabajan en la Fundación. Lo hacen gustosamente, con entrega y sacrificio, sin otro interés
que la amistad por el derecho administrativo, en beneficio de todos.
Eso quiero destacarlo porque quizás, inconscientemente, algunos
no lo valoran. Piensan como si FUNEDA estuviera obligada a organizarnos eventos como este y que nosotros tendríamos derecho a ello,
incluso algunos exigiendo y pidiendo injustamente hasta que se les
exonere del pago de la inscripción, como si esto fuera gratis o dependiera de algún ente Oficial. Y es que la cultura paternalista tan arraigada que tenemos todavía en nuestro país, que ha producido habitantes que no son ciudadanos -pues no tienen obligaciones- ni son contribuyentes; aun no la hemos logrado superar; e, inconscientemente, a veces, la reflejamos respecto de otras actividades no estatales.
Yo les propongo que pensemos en FUNEDA como una institución
de amigos del Derecho Administrativo, y que, con toda amistad, contribuyamos a que pueda realizar estas actividades en beneficio de todos.
En todo caso, ahora y como siempre, quiero agradecer a la Fundación habernos permitido estar de nuevo juntos este año, en lo que en
otra ocasión he calificado como esta fiesta anual de nuestra disciplina;
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y agradecerle también a todos nuestros invitados extranjeros que hayan atendido a la convocatoria de FUNEDA.
En esta oportunidad contamos con nuevos amigos que nos vienen
a enseñar a todos, como el Profesor Christian Pielow de la Universidad
de Bonn; el Profesor Jaime Rodríguez Arana de la Universidad de Santiago de Compostela, actual Sub Secretario de Administración Pública
del Ministerio de Administraciones Públicas de España; el Profesor Enrique Argullol, Rector de la Universidad Pompeu Fabra, de Barcelona;
el Profesor Pierre Delvolvé, de la Universidad de París II; el Profesor
Luciano Vandelli, de la Universidad de Bologna; el Profesor Jaime Orlando Santofimio, de la Universidad Externado de Colombia; y el Profesor Miguel Casino, de la Universidad Carlos III de Madrid. Además,
contamos con viejos amigos que ya han participado en estas Jornadas,
como el Profesor Juan Carlos Esguerra, ya aliviado de sus tareas oficiales, de la Universidad Externado de Colombia; y con dos profesores
que ya son parte esencial de estas Jornadas, el Profesor Luciano Parejo
Alfonso, de la Universidad Carlos III de Madrid y la Profesora Sandra
Morelli de la Universidad Externado de Colombia. A todos ellos, nuestro agradecimiento por su participación.
Por supuesto, también va nuestro profundo agradecimiento a todos los profesores y colegas venezolanos que con su aporte en cada
uno de los temas de las Jornadas contribuyen a su enriquecimiento, lo
que queda en el magnífico libro con el que siempre nos sorprende FUNEDA.
Y todo esto, como dije, bajo la dirección de Belén Ramírez Landaeta, con la colaboración incondicional de sus colaboradores, Sandra Corrales; Petti Torres, Yamile Guzmán, Ninoska Bortone, Jesús Duque,
Tomás Sosias, María Gabriela Mata, Rafael Andrés Pérez Octavio, Juan
Martín Echeverría, Amalia Octavio, Ricardo Henríquez y Luis Enrique
Bello Parra. A todos, en nombre de todos, nuestro profundo agradecimiento.
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Este año he preparado un texto que está publicado en el libro de
las Jornadas, sobre el principio de la legalidad y de eficacia en las leyes
de procedimientos administrativos en América Latina. Vengo trabajando desde hace varios años el tema de los principios del procedimiento administrativo en dichas leyes, pues si algo caracteriza al Derecho Administrativo en América Latina durante los últimos treinta
años, ha sido su codificación, particularmente plasmada en la codificación del procedimiento administrativo. Este proceso se inició en Argentina donde, después de algunas regulaciones provinciales, se sancionó
la primera de las leyes sobre procedimientos administrativos que se
han dictado en América Latina, la Ley de Procedimientos Administrativos,
Nº 19.549 de 1972.
Luego siguió un Decreto con fuerza de ley, dictado en Uruguay en
1973, el Decreto 640/973 sobre procedimientos administrativos, sustituido por el Decreto 500/991 de 1991, sobre Normas Generales de actuación administrativa y regulación del Procedimiento en la Administración Central, actualmente en vigencia.
Un lustro después se sancionó la Ley General de la Administración
Pública de Costa Rica, de 1978, la cual no sólo regula el procedimiento
administrativo, sino que materialmente constituye un Manual de Derecho Administrativo redactado en forma de artículos. En ellos se encuentra regulado todo el Derecho Administrativo como si se tratara del
desarrollo de un programa de un curso de esta disciplina, expuesto en
un muy hermoso y rico texto. Esta Ley fue elaborada, entre otros, por
mi recordado amigo el Profesor Eduardo Ortiz Ortiz, quien dejó en ella
una obra importante. Es un ejemplo claro de la codificación, no ya del
procedimiento administrativo, sino de todo el Derecho Administrativo.
Posteriormente siguió nuestra Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos de Venezuela, de 1981; y unos años más tarde, en 1984, se
produjo la reforma del Código Contencioso Administrativo de Colombia,
en la cual se incorporó a dicho instrumento, un nuevo Libro sobre
“Procedimientos Administrativos”. A este Código lo siguió la Ley de
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Procedimiento Administrativo de Honduras de 1987 y luego de varios
años se dictó la última de las leyes nacionales sobre procedimientos
administrativos, la Ley Federal de Procedimientos Administrativos de
México, de 1994.
Este proceso de codificación del procedimiento administrativo en
América Latina, puede decirse que concluye con el Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina,
de 1997, en el cual se recogen todos los principios generales desarrollados por las legislaciones nacionales.
Todos estos textos legales tienen como rasgo común, la influencia
de la legislación española a través de las ya derogadas Ley de Régimen
Jurídico de la Administración del Estado de 1957 y Ley de Procedimientos
Administrativos de 1958. Estos textos, sustituidos en España a partir de
la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y
del Procedimiento Administrativo Común, en una forma u otra influyeron toda la legislación de América Latina, en algunos casos más directamente como, por ejemplo, en el caso de nuestra Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos venezolana de 1981.
Otro rasgo común de este conjunto normativo es el de abarcar todo el proceso de producción de las decisiones administrativas, lo que
origina una carga muy importante de regulación en relación con el acto
administrativo. Así, puede considerarse que casi todas estas leyes constituyen, básicamente, leyes sobre el régimen jurídico del acto administrativo.
Por ello, estas regulaciones legales han tenido una importancia
enorme en toda América Latina, pues han contribuido al desarrollo definitivo del Derecho Administrativo formal, al punto de que podría decirse que el Derecho Administrativo en nuestros países se divide en
dos etapas: antes y después de la Ley de Procedimientos Administrativos. Así ocurrió también en España, donde el Derecho Administrativo
también puede dividirse en esas mismas dos etapas: antes y después
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de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración y de la Ley de Procedimientos Administrativos. No hay duda que ha sido mediante la
positivización de los principios generales del Derecho Administrativo,
que se ha contribuido al desarrollo de nuestra disciplina y, sin duda, al
afianzamiento del Principio de la Legalidad.
En todos nuestros países de América Latina, la motivación de estos cuerpos normativos del procedimiento administrativo y de los actos administrativos, ha sido, por una parte, el establecimiento de un
régimen de la acción de la Administración para la producción de sus
actos administrativos y, por la otra la previsión de un régimen de garantía de los particulares frente a la Administración. Estas leyes reflejan, por ello, la mencionada lucha permanente del propio derecho administrativo, dirigida a la búsqueda de un balance o desbalance entre
los privilegios de la Administración y los derechos de los particulares.
Estas leyes constituyen, por supuesto, una suerte de equilibrio, normando la actividad de la Administración y buscando la garantía de los
particulares; buscando la satisfacción objetiva de los intereses generales
y a la vez tutelando.
Pero hay otra motivación general de las leyes de procedimientos
administrativos, y es asegurar la realización de la actuación de la Administración en sus relaciones con los particulares, con el menor formalismo posible. Por ello, en los Considerandos del Decreto uruguayo se
señala, por ejemplo, como motivo del mismo, el:
"Agilizar y dar flexibilidad al procedimiento evitando la realización o
exigencias de trámites, formulismos o recaudos innecesarios o arbitrarios que compliquen o dificulten su desenvolvimiento”.
Este, que es un principio fundamental que muchas leyes tienden a
garantizar, bien sabemos que en la práctica no se ha logrado concretar
siempre, surgiendo en general entre el funcionario o la Administración,
que tiene el poder y que lo usa, y el particular que se enfrenta al poder,
una tensión que en general, no se resuelve a favor del administrado,
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quien no siempre tiene los mecanismos para poder exigir realmente
que se apliquen estos elementos de flexibilidad, de reducción del formalismo y de eliminación de trámites innecesarios. Al no existir un
efectivo instrumento de protección, como sucede en muchos países,
con frecuencia el funcionario utiliza estos mecanismos para imponerle
al particular, en definitiva, la voluntad de la Administración.
Otra característica del procedimiento administrativo en América
Latina es la de la enumeración, en la propia legislación, de los principios que deben guiar el procedimiento administrativo. Por ello, el tema
de los principios del procedimiento no es un tema teórico, de sola elaboración doctrinal, sino que deriva de su enumeración y desarrollo expreso en los textos normativos.
Salvo el caso de Costa Rica, en cuyo texto normativo no hay un artículo específico destinado a enumerar los principios, en el resto de la
legislación latinoamericana las leyes destinan expresamente normas
relativas a la materia de los principios. Como ejemplo se destaca la Ley
argentina, cuyo artículo 1,b expresamente señala que los principios por
los cuales se debe regir el procedimiento administrativo son los de la
“celeridad, economía, sencillez y eficacia en los trámites"; enumeración que
se va repitiendo en todas las leyes.
En el caso de Venezuela, por ejemplo, la Ley Orgánica, además de
los principios de celeridad, economía, sencillez y eficacia, agrega el
principio de imparcialidad (art. 30).
En el Código de Colombia, además de todos estos principios, se
agregan otros como los de: publicidad, contradicción y conformidad con el
propio Código (art. 3), es decir, el principio de legalidad objetiva; y en la
Ley Federal de México, se agrega a la enumeración el principio de la
buena fe (art. 13).
Hay otros textos, como el Decreto del Uruguay, donde la enunciación de los principios es muy extensa y comprensiva, como resulta del
texto siguiente:
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"Artículo 2.- La Administración debe servir con objetividad los intereses generales, con sometimiento pleno al derecho, y debe actuar de
acuerdo a los siguientes principios generales:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)
i)
j)
k)
imparcialidad,
legalidad objetiva,
impulsión de oficio,
verdad material,
economía, celeridad y eficacia,
informalismo en favor del administrado,
flexibilidad, materialidad y ausencia de ritualismos,
delegación material,
debido procedimiento,
contradicción,
buena fe, lealtad y presunción de verdad salvo prueba en
contrario,
l)
motivación de la decisión; y
m) gratuidad."
Estos principios, además, señala el mismo artículo, deben servir
como criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan
suscitarse en la aplicación de las reglas de procedimiento. Una enumeración extensísima de principios de esta naturaleza, sin duda, tiene la
ventaja de permitir al Juez contencioso-administrativo ejercer un control más efectivo de la acción administrativa.
Pero mucho más importante que la enumeración de los principios,
por ejemplo, el Código colombiano, va más lejos pues no sólo enumera
sino que define el contenido de estos principios orientadores del procedimiento; orientación que sigue el Reglamento sobre procedimientos
administrativos de la Secretaría General de la Comunidad Andina.
Por ejemplo, en el caso del Principio de Economía, el Código colombiano, en su artículo 3, señala:
"En virtud del principio de economía, se tendrá en cuenta que las normas de procedimiento se utilicen para agilizar las decisiones; que los
procedimientos se adelanten en el menor tiempo, y con la menor canti-
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dad de gastos de quienes intervengan en ellos; que no se exijan más documentos y copias que los estrictamente necesarios, ni autenticaciones,
ni notas de presentación personal sino cuando la ley lo ordene en forma
expresa."
Al referirse al Principio de Celeridad, el mismo artículo del Código
colombiano señala que:
"....en virtud del principio de celeridad las autoridades tendrán el impulso oficioso de los procedimientos, suprimirán los trámites innecesarios,
utilizarán formularios para actuaciones en serie cuando la naturaleza
de ellas lo haga posible y sin que ello releve a las autoridades de la
obligación de considerar todos los argumentos y pruebas de los interesados. "
Por último, cuando se refiere al principio de la eficacia, la norma
del Código colombiano señala que en virtud del mismo
“...se tendrá en cuenta que los procedimientos deben lograr su finalidad, removiendo de oficio los obstáculos puramente formales y evitando decisiones inhibitorias.”
En estos casos, sin duda, al precisarse el contenido de los principios, existe una mayor riqueza de elementos que permiten ejercer al
Juez contencioso-administrativo un mayor control sobre la actuación
de la Administración.
Todo este conjunto de normas nacionales relativas a la enumeración de los principios del procedimiento administrativo y de desarrollo
de su contenido, son precisamente los que influyeron en la sanción del
Reglamento de procedimientos administrativos que ahora rige para la
Secretaría General de la Comunidad Andina, en el cual se expresa que:
"Artículo 5.- En los procedimientos que se sigan ante la Secretaría General, ésta se regirá por los principios de legalidad, economía procesal, celeridad, eficacia, igualdad de trato a las partes, transparencia, uso de procedimientos y formalidades para lograr el cumplimiento de los objetivos de la norma y racionalización de la actividad administrativa".
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Ahora bien, este conjunto de principios, a través de los cuales
puede realizarse un análisis comparativo de todas las leyes de procedimientos administrativos existentes en América Latina, los he venido
agrupando en siete grandes temas así:
En primer lugar, el Principio de la Legalidad, en el cual se incorporan
el principio del sometimiento al derecho y el paralelismo de las formas,
el principio de la jerarquía y el régimen de la discrecionalidad.
En segundo lugar, el Principio de la Eficacia, el cual, a su vez, agrupa un conjunto de principios como el de la instrumentalidad, el principio de la economía procesal, el principio del informalismo, el principio
favor acti, el principio conservatio acti o de la finalidad, el principio de la
presunción de legalidad, el principio pro actione y el principio de la caducidad.
En tercer lugar, el Principio de la Participación, que informa todo lo
relativo al derecho de petición, al principio de la legitimación, al principio de igualdad y al principio de la publicidad.
En cuarto lugar, el Principio de la Oficialidad, donde se incluyen el
principio inquisitivo, el principio de la objetividad, el principio de la
imparcialidad y de la transparencia, el principio de celeridad y el principio ejecutivo.
En quinto lugar, los Principios sobre el Acto Administrativo, relativos
al régimen de los requisitos de legalidad y de las nulidades.
En sexto lugar el Principio del Debido Proceso, que comprende el
principio del contradictorio, el derecho a la defensa, el principio de gratuidad, el principio de motivación, y los principios de confianza legítima, de la buena fe, de la lealtad y de verdad material.
Y por último, en séptimo lugar los Principios relativos a los Recursos
Administrativos, tema que tiene carga importante en el régimen de los
procedimientos administrativos, al punto de que puede decirse que las
primeras leyes que regularon estos temas en América Latina, fueron las
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referidas a los recursos administrativos, tanto en las leyes especiales
como en forma general.
Antes de los años setenta, todos estos principios fueron construyéndose por obra del Juez contencioso-administrativo, sin texto normativo expreso. Por ello es que el derecho administrativo en América Latina lo podemos dividir en esas dos etapas mencionadas: antes y después de las leyes que regularon todos esos principios que había ido
creando la jurisprudencia, y que han encontrado ahora consagración
expresa, como sucede por ejemplo, con el principio de la buena fe.
En particular este principio tiene que ser el instrumento que pueda
permitir al particular confiar en la Administración y en el funcionario,
y viceversa, sustituyendo la tradicional posición del funcionario que
busca obstaculizar al particular y del administrado que busca engañar
a la Administración. En consecuencia, encontrar este principio expresamente consagrado en el derecho positivo, como es el caso de Uruguay, le permite al Juez poder controlar más la actuación de la Administración.
No hay que olvidar que en Europa y particularmente en España,
derivado del principio de la confianza legítima, que es uno de los principios contemporáneos desarrollados por el derecho alemán y el derecho
de la Comunidad Europea, se han venido desarrollando nuevos mecanismos para regular la actividad de la Administración en relación con
los particulares y respecto de la relación jurídica que surge siempre entre ambos. Encontrar este principio, no ya derivado de la jurisprudencia, sino en el derecho positivo, sin duda, puede permitir un avance y
un enriquecimiento posterior de gran importancia en nuestra disciplina.
Ahora bien, a los efectos de estas IV Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo hemos preparado un estudio que esta ya publicado
sobre los dos primeros principios del procedimiento administrativo en
las leyes de los países latinoamericanos mencionados, los principios de
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legalidad y eficacia. El tratamiento de los otros, comparativamente, es
tarea que tengo por delante como tantas otras.
En todo caso, el reto fundamental que tiene nuestra administración en estos tiempos de apertura, es eliminar la maraña que ha originado esa ciencia paralela de los permisos y de la complicación burocrática, para poder descifrar el sentido de actuar de la Administración Pública, que en estas tierras denominamos la permisología.
Esta "permisería", al configurarse como instrumento de control por
el control mismo, se ha convertido en uno de los principales problemas
de la Administración Pública contemporánea, y además, en uno de los
más grandes obstáculos al ejercicio de los derechos de los ciudadanos,
que las leyes de procedimientos administrativos, por si solas, no logran
superar. Además, es una de las fuentes más agudas de molestias al
ciudadano, que en lugar de encontrar funcionarios a su servicio, lo llevo a encararse con auténticos verdugos. Eso lo describía Hermann
Hesse hace ya 70 años en esta visión patética pero que parece actual, decía"No hace falta ser condenado para conocer ese extraño e infernal mundo de las oficinas, de las documentaciones y de las actas. De todos los
infiernos que el hombre ha tenido el capricho de crearse, éste ha sido
siempre el más refinado. Pretender simplemente trasladarte de domicilio, contraer matrimonio o gestionar un pasaporte o un certificado de
ciudadanía y ya estás metido en ese infierno, ya tienes que pasar horas
y horas amargas en las salas de aire irrespirable de ese mundo papelero, y sufrir interrogatorios de gente molesta o insoportable que aúlla, en
la que sólo encuentras incredulidad para tus más sencillas y verídicas
declaraciones y que te trata también como a un niño o a un criminal"
Como consecuencia de todo ello, hemos desarrollado un Estado y
su Administración que no logra hacer todo lo que se propone, pero que
tampoco deja hacer a los individuos lo que tienen derecho y se proponen. Por ello, en la práctica, la actividad estatal de fomento a las iniciativas particulares no siempre logra realizarse, pues en lugar de estimu18
lar o promover, la complejidad creada en la Administración lo que
hace es entrabar, frenar y limitar las iniciativas y actividades de los
particulares, y lamentablemente, la búsqueda de desentrabamiento es
la que constituye, en muchos casos, la principal fuente de corrupción
administrativa. Todo ello plantea la necesidad de descongestionar el
aparato administrativo del Estado, y confiar un poco más en las capacidades de los grupos y sectores de la Sociedad, racionalizando el múltiple intervencionismo estatal.
El régimen legal del procedimiento administrativo, ciertamente,
puede contribuir a ello; pero requiere de aplicación por los funcionarios con fundamento en los principios mencionados y que vamos a
analizar estos días, a través de las exposiciones de los invitados nacionales y extranjeros.
Estas Jornadas, como las anteriores, las ha organizado FUNEDA
para Udes.; disfrútenlas y aprovéchenlas.
Muchas Gracias,
Caracas, 9 de noviembre de 1998
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