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El procedimiento administrativo en Cuba. Análisis preliminar
MSc. Diana Mary Herrera Machado
MSc. Yeslin Justafré García
Resumen
En la actualidad los términos proceso y procedimiento son utilizados como
sinónimos, no estableciéndose distinción entre los mismos. Además no existe
una definición homogénea sobre el procedimiento administrativo, existiendo
una amplia gama de clasificación. Por lo que se pretende analizar el
procedimiento administrativo desde el punto de vista teórico, así como los
elementos que lo instituyen y realizar un análisis del mismo en Cuba.
Palabras claves: Procedimiento, proceso y procedimiento administrativo.
Introducción
La variedad de las formas de la actividad administrativa comprende funciones
de licitación de la actividad de los particulares, llamadas también función de
policía, de prestación de servicios públicos, de fomento de la actividad privada
y actividades cuasijudiciales como la sancionadora y arbitral, lleva consigo que
los cauces formales a través de los que se desarrollan unas y otras actividades
sean diferentes; por lo cual no es posible hablar de un tipo único, sino de varias
clases de procedimientos administrativos, equiparables en algunos casos en su
estructura a los procesos civiles y penales.1
Como se abordará posteriormente el procedimiento administrativo es el modo
de obrar y proceder conforme a una pretensión en un ámbito concreto
jurídicamente circunscripto y las diversas relaciones que ese procedimiento
enmarcará. Por lo que existirán tantos procedimientos como tantas situaciones
en la que esté presente la Administración o uno de sus órganos,
correspondiéndole a ese actuar una normación adecuada y consciente de
actos que se implementarán para su normal desarrollo.2 Por lo que el presente
trabajo tiene como objetivo analizar el procedimiento administrativo en Cuba.
Parada, Ramón. El procedimiento administrativo. —En su: derecho Administrativo I. Parte general,
cuarta edición. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, S. A., 1992. —p. 218.
2
Castanedo Abay, Armando. Temas de Derecho Administrativo Tomo II. –La Habana: Editorial Félix
Varela, 2004. —p. 517.
1
1.1. Generalidades acerca del procedimiento administrativo
El origen etimológico de la palabra procedimiento responde a procedere que
significa labor, pro (adelante) y cedo (marchar). Esta noción, en el contexto del
derecho adjetivo administrativo sugiere la existencia de un conjunto de actos
preparatorios o de trámites que preceden el acto administrativo decisorio, y
asimismo, los tramites y diligencias posteriores a éste, denominadas
formalidades complementarias, las cuales tienden a lograr la eficacia del acto. 3
Según el diccionario de la Real Academia, procedimiento, significa acción de
preceder, método de ejecutar algunas cosas, o actuación por trámites judiciales
o administrativos.
El término procedimiento quería significar una serie cronológica de actos o
actuaciones dirigidos a un resultado. Por lo que la actividad administrativa se
desenvuelve mediante diversos procedimientos hasta el punto de que la
actuación a través de un procedimiento es un principio del Derecho
Administrativo contemporáneo. Por ello el procedimiento administrativo
constituye la forma propia de la función administrativa, de la misma manera que
el proceso lo es de la función judicial y el procedimiento parlamentario de la
función legislativa.4
Roberto Dromi establece que "El procedimiento es en rigor respecto de la
voluntad administrativa, lo que el acueducto al agua. El conducto por el que
transita -en nuestro caso- en términos de Derecho, la actuación administrativa".
En el mismo sentido se manifiesta Gabino Fraga cuando dice "Ese conjunto de
formalidades y actos que preceden y preparan el acto administrativo es lo que
constituye el procedimiento administrativo".
En materia jurídica se pueden diferenciar los conceptos proceso y
procedimiento, en razón de su contenido, si se considera que el proceso tiende
a la satisfacción de una pretensión por vía jurisdiccional, mientras que el
procedimiento denota el aspecto formal, es decir, la forma que reviste el
ejercicio de la acción y que puede darse tanto en materia judicial como en
materia administrativa. Al procedimiento administrativo se le identifica como la
Laguna, Rubén. Actos y procedimientos administrativos. Universidad de Venezuela. —p. 80.
cuarta edición. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, S. A., 1992. —p. 213-214.
3
4
forma de realizar una serie de actuaciones dirigidas a la manifestación de un
pronunciamiento que corresponde a una autoridad administrativa.
Es necesario tener en cuenta que no es lo mismo proceso y procedimiento, no
obstante afirmamos con Gordillo, Ballbé y Escola que todo proceso comporta
un procedimiento, pero no todo procedimiento constituye un proceso. Y esto,
porque tanto el proceso como el procedimiento tienen como denominador
común ser una secuencia de actos, pero el último carece de la finalidad, propia
e imprescindible del proceso.5
Con relación a la naturaleza del procedimiento administrativo, debe señalarse
que éste no es un fin en sí mismo, sino un instrumento para el cumplimiento de
los fines que persigue la Administración (carácter instrumental), el cual debe
estar en todo momento sujeto a la ley y no al árbitro del funcionario.6
Merkl plantea que “en el fondo, toda Administración es procedimiento
administrativo, y los actos administrativos se nos presentan como meros
productos del procedimiento administrativo. Pero, en sentido más riguroso y
técnico se habla de procedimiento jurídico solamente cuando el camino que
conduce a un acto estatal no se encuentra a la libre elección del órgano
competente para el acto, sino que está previsto jurídicamente, cuando, por
tanto, el camino que se recorre para llegar al acto constituye aplicación de una
norma jurídica que determina, en mayor o menor grado, no solamente la meta,
sino también el camino mismo y que por el objeto de su formación se nos
ofrece como norma procesal…” Por otra parte el proceso tiene como fin
esencial la averiguación de la verdad y la satisfacción de las pretensiones
ejercitadas por las partes mediante la decisión de una instancia neutral e
independiente de ellas, el Juez o Tribunal. Mientras que el procedimiento
administrativo, si bien constituye una garantía de los derechos de los
administrados, no agota en ello su función, que es, también, y muy
principalmente el de asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general
mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los órganos
de la Administración, interpretes de ese interés y, al propio tiempo, parte del
procedimiento y árbitro del mismo.” 7
Zavala Egas, Jorge. El procedimiento administrativo. —p. 90-91.
7
5
6
En este sentido el procedimiento administrativo, como contenido del proceso
administrativo, es el camino formal de la serie de actos en que se realiza la
actividad administrativa para alcanzar un fin y que viabiliza en forma rápida, ágil
y flexible que el Estado satisfaga las necesidades públicas, sin omitir el
acatamiento a las garantías del administrado.
Zavala Egas establece que el procedimiento administrativo posee los
caracteres
de
estabilidad,
obligatoriedad
y
fijeza.
El
procedimiento
administrativo es, esencialmente, jurídico en cuanto implica el sometimiento al
principio de la legalidad, obliga a la Administración a seguirlo y suministra
garantías, defensa a los particulares (Juridicidad).
Siguiendo esta línea de pensamiento el Tribunal Supremo de España definió el
procedimiento administrativo como la combinación de actos cuyos efectos
jurídicos están vinculados entre sí con la finalidad de conseguir una acertada o
válida decisión. También se establece que la regulación del procedimiento
administrativo, en efecto, en primer lugar busca proteger el interés general cuya
consecución condiciona siempre la actuación administrativa, en el sentido de
que sus reglas persiguen, en muchos casos, asegurar que las decisiones que
se adopten están tomadas en la orientación del interés general.8
En
este
sentido,
el
procedimiento
administrativo,
es
la
adjetivación
administrativa de un fenómeno genérico, que en tales circunstancias debería
entenderse como: “…La sucesión de actos encaminados a lograr legitimar el
interés de una de las partes a partir de las normas jurídicas administrativas
existentes y por el órgano del Estado con jurisdicción para ello”.9
Por lo que los procedimientos administrativos serán tantos como tantas sean
las posibilidades de relación que puede darse entre la Administración y los
administrados. Varios son los elementos que instituyen un procedimiento
administrativo: la inclusión de un órgano investido de poder, una autoridad
estatal; y un deseo, necesidad o propósito, bien sea de la propia Administración
o de un ciudadano, la ley proveerá a todos el modo de satisfacer sus
8
García de Enterría, Eduardo. Principios del procedimiento administrativo.—Madrid: Editorial
CIVITAS, 1990.—p. 525-526.
9
Castanedo Abay, Armando. El Principio de Cosa Juzgada en el Derecho Administrativo. Revista
Jurídica Nº 18, p. 134.
intenciones, el procedimiento administrativo será el medio, la vía entre unos y
otros con el fin propuesto en el marco de una situación jurídica predefinida.10
1.2. Clasificación de los procedimientos administrativos
Existen diversas clasificaciones acerca de la tipología de procedimientos.
Según Rubén Laguna, una primera clasificación atiende al efecto perseguido
por la decisión y se alude a los procedimientos constitutivos, que son aquellos
a través de los cuales se crea, modifica o extingue una situación jurídica,
también se encuentran los de notificación, que son aquellos que tienden a
garantizar la eficacia del acto, y los de ejecución, tendientes a hacer valer en la
práctica el contenido del acto.
Otra clasificación atiende al contenido del acto. En este sentido, se hace
referencia a los procedimientos sancionatorios que tienden a multar a aquellos
funcionarios que retarden, distorsionen o dificulten la tramitación de una
determinada solicitud. Los relativos al derecho de petición, cuando al particular
no le son garantizados su derecho constitucional a obtener una oportuna
respuesta, permitiéndole en tal situación ejercer los recursos de queja o
reclamo. Dentro de este tipo de procedimientos se encuentran los relativos a la
prescripción de las acciones provenientes de los actos administrativos
creadores de obligaciones a cargo de los administrados, y los procedimientos
de inhibición de aquellos funcionarios que conozcan de un determinado asunto
y se encuentren dentro de las causales de inhibición.11
Zavala Egas plantea que los procedimientos administrativos se clasifican en
declarativo, ejecutivos y de gestión. El primero va orientado a una decisión que
puede ser sancionatoria, disciplinaria o también a revisar de oficio o a instancia
de parte, vía impugnación recursiva, para ratificar, revocar o anular un acto
administrativo expedido por la misma Administración. El ejecutivo que
encamina la realización fáctica de una decisión administrativa anterior que se
encuentra
firme
como,
por
ejemplo,
un
procedimiento
coactivo.
El
procedimiento de gestión que tiene eficacia interna, generalmente de
naturaleza técnica, que se orienta a coadyuvar a la toma de una decisión
posterior. También se diferencian los procedimientos administrativos en
Varela, 2004. —p. 477.
11
10
constitutivos y los procedimientos impugnativos. Los primeros atienden a la
conformación de los actos administrativos, mientras que los segundos, tienden
a la reforma, revocación o anulación de los actos administrativos previamente
constituidos; sin embargo, no son dos categorías independientes y tampoco
puede decirse que una de las dos constituye un solo procedimiento acabado,
esto es, el procedimiento constitutivo de un acto jurídicamente eficaz debe
prever su eventual impugnación, pues el acto administrativo carecerá de
ejecutoriedad y no será ejecutivo mientras no transcurra el plazo necesario
para la impugnación.12
Ramón Parada ofrece otra clasificación de procedimientos administrativos entre
los que se encuentran el procedimiento general y especial, el lineal y triangular;
división que guarda relación con la distinción entre los procesos inquisitivos y
los procesos civiles. Por su parte Giannini, formula la siguiente tipología de
procedimientos administrativos: procedimientos declarativos y constitutivos, los
cuales se dividen, a su vez, según la finalidad a la que sirven, en
procedimientos ablatorios o expropiatorios, concesionales y autoritativos.
Así mismo, los procedimientos constitutivos en función de los intereses
públicos que se gestionan, pueden ser simples y complejos. Existen también
procedimientos organizativos, sancionadores que son aquellos a través de los
cuales la Administración ejercita la potestad sancionadora, y los procedimientos
ejecutivos, a través de los cuales se materializan los contenidos de los actos
administrativos.13
En este sentido, la doctrina ha recogido diferentes clases de procedimientos
atendiendo a diversos criterios de ordenación, donde se plantean los disímiles
procedimientos que en materia administrativa existen, a partir de sus
diferencias y analogías. Teniendo en cuenta lo establecido con anterioridad se
consideran procedimientos administrativos desde el trámite de obtención de la
licencia de conducción hasta el procedimiento en materia de vivienda.
Por lo que se consideran procedimientos administrativos los que generan litis,
suscitando polémicas solucionables en virtud de los mecanismos que se
establecen, estos procedimientos son conocidos como contradictorios, dentro
cuarta edición. Madrid: Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, S. A., 1992. —p. 220-221.
12
13
del cual se pueden encontrar: los procedimientos gubernativo y contencioso
administrativo.
Esta dualidad viene condicionada, a sí el conocimiento de la controversia que
pudiera resultar de la relación Administración-administrado, pudiera ser
atendida por órganos establecidos en la estructura administrativa, previo a su
traslado a un órgano jurisdiccional común, una vez agotado por la parte actora
los trámites previstos en la vía gubernativa para reclamar ante estas
autoridades por las resoluciones que hayan dictado que afecten o lesión un
derecho subjetivo, transfiriéndose las actuaciones a la sala de lo civil y
administrativo del órgano jurisdiccional correspondiente que conocerá del
asunto, constituyéndose un procedimiento contencioso administrativo. 14 Es
necesario plantear que en muchas ocasiones los procedimientos gubernativos
derivan en contenciosos administrativos, una vez que el destinatario de los
efectos jurídicos del acto desfavorable pone en conocimiento del órgano
jurisdiccional el asunto, por lo que sin resolución administrativa no hay
procedimiento administrativo, es decir, se requiere de un pronunciamiento
previo de la Administración.
Se plantea que el procedimiento administrativo se caracteriza por un conjunto
de actos que se encuentran coordinados entre sí, y se rige por una serie de
requisitos. En este sentido Roberto Dromi plantea que los principios jurídicos
fundamentales del procedimiento administrativo son pautas directrices que
definen su esencia y justifican su existencia, permitiendo explicar, más allá de
las regulaciones procesales dogmáticas, el porqué y el para qué del mismo y
los divide en principios sustanciales y principios formales. Entre los primeros se
encuentran: los de legalidad, defensa y gratuidad, por considerar que son de
jerarquía constitucional, que justifican la finalidad primaria del procedimiento
administrativo. Por su parte, los principios formales: oficialidad, informalidad y
eficacia, son de jerarquía normativa secundaria, legal y reglamentaria, que
coadyuvan al cumplimiento de los principios sustanciales.
Por su parte García de Enterría y Fernández Rodríguez se refieren a los
principios del contradictorio, economía procesal, in dubio pro actione,
oficialidad, exigencia de motivación, imparcialidad, tensión entre publicidad y
Varela, 2004. —p. 479-480.
14
secreto
y gratuidad. Entrena
reduce
los principios informadores del
procedimiento a los de tendencia a la unidad y al de preocupación por la
garantía, Cosculluela alude a los máximos principios de economía, celeridad y
eficacia, antiformalismo, oficialidad, máxima garantía de los administrados
afectados e igualdad. 15
Los principios del Derecho son la base, el “espíritu”, la esencia de un sistema
jurídico, son los criterios informacionales de un ordenamiento legal. Un principio
jurídico es la idea que marca y define una norma de derecho, de la que aquella
es el reflejo y puede tener una expresión más o menos concreta, llegando
incluso a ser recogido literalmente en un texto, con lo que se convierte amén de
un criterio informador de la norma, en una garantía infranqueable. Los
principios generales del Derecho aplicables a los procedimientos de
trascendencia interna se encuentran los principios técnico – administrativos y
los principios jurídico – procesales. En la primera clasificación se encuentran el
principio de autotutela, el de ejecutividad material y el de las relaciones
jerárquicas y de control administrativo. En la segunda clasificación se hallan los
principios de celeridad, inmediatez y gratuidad del proceso, el de investigación
de oficio y el de aportación de partes.16
Mientras que en el procedimiento externo o contencioso administrativo rigen los
principios de igualdad de las partes, el In dubio pro accione, el principio de
economía procesal y el de gratuidad.17
1.3 El procedimiento administrativo en Cuba
En Cuba el procedimiento administrativo se podrá reclamar en la vía
jurisdiccional, que se encuentra recogido en la Ley de Procedimiento Civil
Administrativo, Laboral y Económico. En el artículo 655 se establecen los
órganos que se entenderán por Administración. Mientras que en el artículo 656
se instituye la jurisdicción administrativa, que conocerá de todas las
pretensiones que se deduzcan contra las disposiciones de carácter general y
resolución que emane de la Administración y que vulneren derechos
legalmente establecidos a favor del reclamante. Además están legitimados
15
Parada, Ramón. El procedimiento administrativo.—En su: Derecho Administrativo I Parte general,
cuarta edición.—Madrid: Marcial PONS, Ediciones Jurídicas S.A., 1992.—p. 227.
16
Varela, 2004. —p. 534-538
17
Ibídem, p. 562-563.
para el ejercicio de la acción administrativa únicamente al titular de un derecho
derivado de una disposición legal que se considere vulnerada por la resolución
impugnada y la Administración contra su propia resolución firme que haya
creado un derecho de carácter subjetivo, siempre que el órgano supremo de la
jerárquica administrativa o el Comité Ejecutivo del órgano provincial o municipal
del poder Popular de donde emanase aquella haya declarado, en resolución
que la misma es lesiva a los intereses públicos al objeto de impugnación en la
vía jurisdiccional. El derecho de acción se concede contra disposiciones o
resoluciones administrativas que vulneren derechos legalmente establecidos a
favor del reclamante.
En este sentido, el artículo 659 plantea que la jurisdicción en materia
administrativa se ejerce por la Sala de lo Civil y de lo Administrativo de los
Tribunales Populares y se consideran por parte demandada, según lo
establecido en el artículo 667, el órgano de la Administración del que emanare
la disposición o resolución impugnada y la persona que resulte directamente
beneficiada por la resolución declarada lesiva.
En el procedimiento administrativo puede intervenir el coadyuvante, que son
terceras personas que acude al proceso para defender un interés que tiene
para el mantenimiento de un acto, es decir, alguien que es favorecido por la
resolución demandada y que procura resistir o prevenir una posible decisión
judicial anulatoria del acto y acude como coadyuvante de la Administración.
También interviene en el procedimiento la figura del fiscal que encuentra
respaldo legal en el artículo 127 de la Constitución de la República, donde
establece que es el órgano del Estado al que corresponde, como objetivos
fundamentales, el control y preservación de la legalidad, sobre la vigilancia del
estricto cumplimiento de la Constitución, las leyes y demás disposiciones
legales. En este sentido el fiscal interviene en el proceso en defensa de la
legalidad objetiva, regulado en el artículo 669.
Los principios fundamentales que informan el régimen administrativo impiden la
admisión de las pretensiones ante los tribunales frente a la Administración
Pública, sin la existencia de una manifestación de voluntad de la Administración
en relación a la cual la pretensión se fundamenta, para que sea admisible la
pretensión ante la jurisdicción administrativa es necesaria la existencia previa
del acto administrativo y que la pretensión se deduzca precisamente en
relación a un acto administrativo, bien para pedir la declaración de no ser
conforme a derecho, y en su caso su anulación, bien para solicitar además, el
reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las
medidas adecuadas para el restablecimiento de las mismas.18
Conclusiones
1. En materia jurídica se pueden diferenciar los conceptos proceso y
procedimiento. Al procedimiento administrativo se le identifica como la
forma de realizar una serie de actuaciones dirigidas a la manifestación
de un pronunciamiento que corresponde a una autoridad administrativa.
2. Los elementos que instituyen un procedimiento administrativo son: la
inclusión en él de un órgano investido de poder, una autoridad estatal; y
un deseo, necesidad o propósito. El procedimiento administrativo será el
medio, la vía entre unos y otros con el fin propuesto en el marco de una
situación jurídica predefinida.
3. El procedimiento administrativo puede clasificarse en: Procedimiento
administrativo interno, procedimiento gubernativo y procedimiento
contencioso administrativo.
Bibliografía
1. Castanedo Abay, Armando. Temas de Derecho Administrativo Tomo
II/Armando Castanedo Abay. –La Habana: Editorial Félix Varela, 2004.
— 595 p.
2. Castanedo Abay, Armando. El Principio de Cosa Juzgada en el Derecho
Administrativo. Revista Jurídica Nº 18, p. 134.
3. Laguna, Rubén. Actos y procedimientos administrativos/ Rubén Laguna.
Universidad de Venezuela. — 96 p.
4. Parada, Ramón. El procedimiento administrativo. —En su: derecho
Administrativo I. Parte general, cuarta edición/ Ramón Parada. Madrid:
Marcial Pons, Ediciones Jurídicas, S. A., 1992. — 725 p.
5. Zavala Egas, Jorge. El procedimiento administrativo/ Jorge Zavala Egas.
—111 p.
18
Ibídem, p. 545.
6. Cuba. Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral, modificada
por el Decreto- Ley 241 de 26 de septiembre de 2006 emitido por la
Asamblea Nacional del Poder Popular.
7. García
de
Enterría,
Eduardo.
Principios
del
procedimiento
administrativo.—Madrid: Editorial CIVITAS, 1990.—p. 525-526.

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