La urgencia de la educación Harald Beyer Centro de Estudios

La urgencia de la educación Harald Beyer Centro de Estudios

La urgencia de la educación
Harald Beyer
Centro de Estudios Públicos
“...alguien nos tiene que decir lo que es importante
porque hace tiempo dejamos de saberlo.”
Richard Ford, A Multitude of Sins.
1. Un planteamiento inicial
El énfasis lo ponemos en estas líneas en la educación básica y media. No parece
haber ninguna razón estructural para pensar que nuestros estudiantes socialmente más
desaventajados no puedan obtener resultados similares o superiores a los alumnos más
pobres de Tailandia o Túnez1 . En la actualidad los logros académicos de nuestros alumnos
más pobres están un 20 y un 15%
por debajo de sus pares tailandeses y tunecinos,
respectivamente. Nuestros alumnos más aventajados tampoco lo hacen muy bien. No
alcanzan los promedios internacionales generales, “honor” que sólo compartimos con
Filipinas. Ni siquiera podemos hablar de que en Chile exista una buena educación para los
más ricos. No nos debe extrañar, entonces, que Chile coloque tan sólo a un 1% de sus
alumnos en el grupo del 10% superior de rendimiento. Estos resultados, así como lo de
otros estudios, sugieren que más allá de nuestra realidad económica y social los desafíos en
educación son enormes. Pero se requiere abordarlos con decisión.
Se ha hecho un esfuerzo significativo allegando recursos públicos y privados a
educación. Entre 1990 y 2002 el presupuesto de educación habrá pasado de un 2,5% a un
4,5% del Producto Interno Bruto. Si a ello se agregan los tres puntos porcentuales del PIB
que, aproximadamente, gastan los privados en educación nos encontramos con un país que
gasta aproximadamente un 7,5% de lo que produce en educación, lo que nos ubica entre los
20 países que relativamente más gastan en educación en el mundo. Lamentablemente la
productividad de estos recursos es poco satisfactoria. La productividad de los recursos
públicos por estudiante ha caído a un ritmo anual de entre un 6 y un 11% en los 90 (el
rango está dado por la estimación que hagamos respecto de lo que ha pasado con la calidad
de la educación en este período). La verdad es que nadie debería esperar aumentos en la
productividad de los recursos pero tampoco caídas de esta magnitud.
1
Aquí haremos fundamentalmente referencia a los resultados obtenidos por Chile en la prueba TIMSS de
1999 que comp rendió las disciplinas de matemáticas y ciencias.
Una buena educación puede contribuir a la competitividad y al crecimiento
económico del país a través de dos vías: elevando la productividad de nuestra fuerza de
trabajo, potenciando el desarrollo de áreas de mayor valor agregado. Pero esta dimensión
de la educación tal vez no sea la más importante. Una buena educación también ayuda a
construir una sociedad de mejores personas y puede ayudar a reducir las significativas
desigualdades económicas que afectan a nuestro país. El primero y tercero de estos temas
son los que pretendo abordar de una manera relativamente informal en las líneas que
siguen. Una aclaración previa parece imprescindible. Las demandas sobre nuestra
educación son múltiples. Es natural que ello sea así. El sistema educacional es, al fin de
cuentas, una de las instituciones que más contribuye a la cohesión social en cualquier país
del planeta. Más allá de las distintas demandas que se le planteen creo que un sistema
educacional no puede renunciar a satisfacer un estándar mínimo de calidad académica.
Alcanzar ese estándar es algo a lo que no se puede renunciar. Los estándares de las diversas
pruebas internacionales en las que Chile se encuentra participando son razonables,
exigentes para nuestros actuales niveles de rendimiento, pero no imposibles de alcanzar
para nuestros actuales niveles de desarrollo económico y social y de gasto público en
educación.
Por último, antes de comenzar, no puedo dejar de señalar que la evidencia empírica
que liga a la educación con el crecimiento económico es prácticamente inexistente. Tanto
es así que le ha llevado a expertos como Lant Pritchett preguntarse “¿Hacia dónde se ha ido
toda la educación?”. Numerosos países han experimentado significativos aumentos en sus
niveles educacionales sino que ello se haya traducido en ningún cambio apreciable en su
tasa de crecimiento económico. Aquí creo que hay dos caminos para salir de esta
encrucijada. La primera y más obvia es que como en muchos aspectos de la vida no importa
tanto la cantidad como la calidad. Aumentos en el número de años de educación, que
muchas veces se logra elevando los años de educación obligatoria, no necesariamente
significan elevar las habilidades de las personas que reciben esa educación. Como son esas
habilidades las que importan para el crecimiento económico la conclusión parece obvia:
más años de educación no necesariamente significan más crecimiento económico. Estudios
que han tratado de capturar, todavía muy imperfectamente, la calidad de la educación en
sus estimaciones parecen sugerir que aquí si hay un factor que tiene incidencia en el
crecimiento económico.
Un segundo camino para enfrentar la evidencia que sugiere que no hay relación
entre crecimiento y educación es sostener la vieja artimaña de que una buena educación es
una condición necesaria pero no suficiente. Si es más rentable hacer lobby, si los precios
están distorsionados, si los derechos de propiedad no están bien protegidos, en fin si los
proyectos que generan riqueza no son rentables, difícilmente llegarán las tecnologías y las
inversiones necesarias para aprovechar a la población educada. Sin incentivos e
instituciones adecuadas una buena educación no rendirá los frutos esperados. En general, en
Chile los incentivos para el crecimiento están. Por eso las reformas de la educación que
eleven el rendimiento educacional de nuestros estudiantes y permitan que se expandan las
habilidades de nuestra fuerza de trabajo deberían tener, en el mediano y largo plazo, un
impacto significativo sobre la capacidad productiva del país y seguramente también sobre
la capacidad de atraer nuevas tecnologías. Una fuerza de trabajo poco hábil no resulta
atractiva para inversiones sofisticadas.
2. ¿Qué tan mala (o buena) es la educación en nuestro país?
Aquí seguramente hay opiniones diversas. La verdad es que si uno mira indicadores
tradicionales de eficiencia interna –egreso oportuno, tasas de repitencia o egreso total– los
resultados sorprenden positivamente mente. Así, por ejemplo en los últimos doce años los
tiempos de egreso de la educación básica se han reducido, en promedio, en poco más de un
año. Siguen siendo, sin embargo, 9,5 años y se discute hasta qué punto esto es resultado de
una mejor educación o de una creciente promoción social. La discusión no es menor porque
efectivamente esperaríamos que una escuela de calidad tuviese menores tasas de repitencia
pero en la medida que esas menores tasas obedeciesen a criterios formales más que
pedagógicos indudablemente que nos estaríamos engañando.
Cuando uno pone el peso de la prueba en los resultados que se obtienen a partir de
pruebas
internacionales
los
resultados
nos
comienzan
a
inquietar.
Suficientemente
conocidos son los resultados que han obtenido los adultos chilenos en la Prueba
Internacional del Adulto Lector: un 82% de nuestros compatriotas no alcanzaría los niveles
necesarios de comprensión lectora que requieren las sociedades modernas actuales para
desempeñarse adecuadamente en el mundo del trabajo. Menos destacado es el hecho de que
si uno controla por el nivel educacional a través del tiempo no ha habido ningún avance
generacional. Así el nivel de comprensión lectora de una persona de 60 años con educación
media no es inferior que el nivel de comprensión lectora de una persona de 20 años con el
mismo tipo de educación. “¡Qué 20 años no es nada
...!” dice la canción. Pues en
educación tampoco parecen serlo 40. Por lo menos en Chile. La persistencia de los
resultados (mediocres) en educación parece ser una constante en nuestro país. El gráfico
siguiente resume adecuadamente mi preocupación y la mis compañeras y compañeros de
trabajo en el CEP.
Gráfico N°1
Producto per cápita (ajustado por paridad del poder de compra) y
Rendimiento en Matemáticas en el TIMSS
650
600
Singapur
Corea
Hong Kong
Taiwan
Bélgica
Resultados TIMSS Matemáticas
550
Rep. Eslovaca
Hungría
Rusia
Malasia
Letonia
Bulgaria
500
Moldavia
450
Japón
Rumania
Rep. Macedonia
Lituania
Finlandia
Eslovenia
Rep. Checa
Holanda
Canadá
Australia
Inglaterra
Nueva Zelandia
Tailandia
Túnez
Chipre
EEUU
Italia
Israel
Turquía
Jordania
Irán
400
Chile
Indonesia
350
Marruecos
Filipinas
300
Sudáfrica
250
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
PNB per cápita (ajustado por PPP)
El gráfico N°1 muestra el rendimiento de los 38 países que rindieron la prueba
TIMSS de matemáticas comparado con el producto per cápita (en dólares ajustado por el
poder de compra) de esos países. La línea (roja en mi pantalla) que aparece en el gráfico
refleja el mejor ajuste posible entre ambas dimensiones (se corrige por el número de
alumnos en la sala de clases). La correlación entre ingreso per capita y rendimiento
educacional es evidente, pero menos robusta de lo que uno podría pensar. Se explica
fundamentalmente porque el grupo de países de altos ingresos tienen, en promedio, mejor
resultados que los países de bajos ingresos como grupo. Si nos concentramos en los países
de menos de US$10.000 de ingreso per cápita vemos que la correlación señalada
prácticamente se esfuma. Lo mismo sucede si sólo consideramos a los países de ingresos
superiores a ese nivel de ingreso per cápita. Esto sugiere que el rendimiento educacional de
los países está sólo parcialmente afectado por el nivel de ingreso per cápita y
consecuentemente por el nivel de gasto en educación.
Si analizamos los rendimientos efectivos de los alumnos chilenos podemos
comprobar que estos están alrededor de 70 puntos por debajo de lo que deberíamos
permitirnos nuestro nivel de ingreso per cápita. Por supuesto, este ejercicio supone una
meta razonable pero modesta: un rendimiento equivalente al promedio (una vez que se
ajusta por ingreso per capita) de todos los países que rinden el TIMSS. Es modesta porque
hay países que tienen rendimientos que están muy por encima de lo que le permitiría su
realidad objetiva. Una meta ambiciosa sería alcanzar un rendimiento equivalente al de esos
países.
Este insatisfactorio resultado es sólo la punta del iceberg. El rendimiento de los
estudiantes chilenos provenientes de hogares de alto nivel de recursos educacionales2 es
inferior al promedio internacional que considera la totalidad de los estudiantes que
rindieron la prueba. Malasia, en cambio y a modo de ejemplo, logra situar a los alumnos
provenientes de hogares de alto nivel educacional de recursos entre los primeros seis países
aunque su promedio general (como consecuencia de su menor nivel de ingresos) sólo lo
ubica en el lugar 14 de los 38 países que participaron en la prueba TIMSS. Todo esto
sugiere que Malasia, en igualdad de condiciones, podría estar entre los países de mejores
resultados en esta prueba TIMSS. Chile, en cambio, está lejos de aspirar a un resultado
como éste.
Por otra parte, la diferencia de rendimientos entre alumnos de hogares de altos y
bajos recursos educacionales (algo de lo que no se escapa ningún país) es la más
pronunciada entre todos los países participantes en la prueba TIMSS. Así, mientras en
Hong Kong (participante de menor diferencia relativa) el rendimiento del alumno promedio
que proviene de hogares con bajos recursos educacionales es equivalente a un 92,5% del
que proviene de hogares con alto NRE, en Chile el rendimiento proporcional es de un
74,6%. Todo esto sugiere, entonces, que tenemos un sistema educacional que está
desaprovechando en forma significativa la capacidad intelectual de nuestros niños.
Podríamos seguir entregando diversos indicadores que sugieren que la educación chilena
está lejos de satisfacer estándares de calidad aceptables3 , pero no quiero extender
innecesariamente estas líneas. Creo que sí es importante destacar que las consecuencias de
una educación poco satisfactoria se hacen sentir en el mercado. El gráfico N°2 muestra lo
que ha pasado con el salario relativo de las personas de educación media en Chile. No
quiero negar que influye en este resultado el aumento significativo de los egresados con
educación media, pero creo que parte importante de la explicación hay que buscarla en el
escaso aporte que hace la educación a las habilidades de las personas.
Gráfico N°2
Razón de salarios entre personas con educación media y educación básica
2.6
2.35
2.1
1.85
1.6
1.35
1.1
0.85
0.6
1958
2
1961
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
La prueba TIMSS permite distinguir entre alumnos que provienen de hogares de recursos educacionales
altos, medios y bajos.
Antes de seguir quisiera plantear de que es posible elevar la calidad de la educación
en plazos prudentes y con los recursos que actualmente disponemos. Para ilustrar esta
afirmación permítanme un ejemplo.
Gráfico N°3
Rendimiento de Chile y Malasia en la prueba TIMSS de matemáticas
El gráfico N°3 muestra el rendimiento comparado de Chile y Malasia en la última
prueba TIMSS de matemáticas. Los resultados de los alumnos malayos están muy encima
de los que obtienen los alumnos chilenos, algo que como nos muestra la tabla N°1 no
tendría por qué ser tan evidente. En efecto, Malasia es un país algo más pobre que el
nuestro con niveles de desigualdad significativos y cuyo gasto en educación, especialmente
el gasto por alumno, está por debajo del nuestro. Más aún las “desventajas históricas”
parecen mayores que las chilenas. No se puede dejar de señalar, sin embargo, que “fueron
testigos” de una educación de excelencia, como la educación de elite inglesa, que en líneas
generales supieron adaptar a la educación pública masiva.
3
Un excelente resumen de esos indicadores se puede encontrar en Bárbara Eyzaguirre y Carmen Le Foulon
Tabla N°1
Chile y Malasia: algunos antecedentes
Chile
a
PIB per cápita 1970 (PPP 90)
PIB per cápita 1998 (PPP 90)a
Población más de 15 sin educación 1970b
Gini
Razón 5/1
Gasto público (% PIB 98)c
Gasto total (%PIB 98)c
Población 1998ª
Matrícula primariad
Gasto público alumno primaria (US$ PPP 98)c
Gasto público alumno secundaria (US$ PPP 98)c
5.293
9.757
13,6%
0,519
13,5
4,2%
7,3%
14.790.000
96,4%
1.764
1.713
Malasia
2.079
7.100
41,4%
0,485
12,0
4,0%
4,7%
20.930.000
100%
1.123
1.460
Fuentes: a Maddison (2001); b Barro y Lee (2000); c OECD (2001); d UNESCO (2000).
Por supuesto, no quiero sostener que tengamos que adoptar un sistema educacional
como el malayo. Sólo plantear de que es posible en un lapso razonable construir un buen
sistema educacional. ¿Cómo avanzamos en esa dirección? Antes de hacer algunos
planteamientos muy generales permítanme plantear algunas de las causas que están detrás
de este mal desempeño.
3. ¿Qué explica este mal desempeño?
Las diferencias en los sistemas educacionales de los países que les va bien (o mal)
en el TIMSS son significativas, por lo que tratar de resumir las causas de los buenos (o
malos) resultados en unas pocas variables no es una tarea fácil. Pero, si rescatamos los
elementos comunes en los diversos países seguramente habremos avanzado en definir esas.
Uno de esos me llama la atención, especialmente porque no aparece con fuerza en los
países de bajo desempeño, este es la presión que tienen las escuelas para hacerlo bien. De
los países con mejor rendimiento todos, con la excepción de Bélgica Flamenca4 , tienen
exámenes externos de evaluación. Estos no son inofensivos sino que tienen efectos sobre el
desarrollo escolar futuro de los alumnos. Los exámenes importan y son ampliamente
difundidos y discutidos en las comunidades escolares. Las consecuencias para las escuelas
de resultados poco satisfactorios tampoco se dejan esperar. Hay desde amonestaciones
“La Educación Chilena en Cifras”, Estudios Públicos 84 (Primavera 2001).
4
En el TIMSS participó sólo la parte flamenca del país.
hasta cambio de directores y profesores. Esos países cuentan, entonces, con una
institucionalidad que garantiza que los resultados educacionales deficientes se corregirán
con una probabilidad alta. En otras palabras hay rendición de cuentas y acciones asociadas
a esta rendición. Sin estos elementos es muy difícil conseguir buenos resultados.
Me parece que nuestras escuelas no cuentan con esta dinámica. Muchos recuerdan
lo bueno que eran los antiguos liceos chilenos. Pocos recuerdan, sin embargo, que esos
liceos eran medidos por exámenes externos y el prestigio, y en gran medida el futuro de los
profesores de esos liceos, estaba determinado por el rendimiento de sus alumnos. Por
supuesto, también ayudaba la baja cobertura de la enseñanza secundaria que, por ejemplo,
en 1950 no alcanzaba un 10%. Ello permitía una concentración de buenos profesores en
pocas instituciones de enseñanza secundaria. Pero, claro esos profesores por muy notables
que fuesen no habrían creado esos liceos de calidad si no hubiesen tenido los incentivos
para hacerlo. Curiosamente nadie recuerda una buena escuela de educación primaria. Tal
vez, porque los estándares a las que estaban sujetas eran bastante más bajos.
Creo que a Chile le vendría muy bien retomar esa antigua tradición en la que las
escuelas rinden cuentas por los rendimientos académicos de sus alumnos. Me atrevería a
decir que las escuelas, sus directivos y sus profesores viven en la actualidad en un clima de
semi – impunidad en lo que se refiere al desempeño escolar de los alumnos. No están
haciendo la pega y sin una rendición de cuentas más acabada difícilmente la harán. La
tabla N° 2 creo que nos entrega una aproximación al descuido con el que se realiza la
enseñanza en nuestras escuelas. Ella sugiere que en Chile el clima educacional es bastante
poco exigente. Los alumnos parece que trabajan poco. Las clases se interrumpen
frecuentemente y los profesores abordan materias en octavo básico que revelan un atraso
significativo en la enseñanza de las matemáticas. Este último aspecto no puede dejar de
recalcarse. Un 72% de los estudiantes tienen profesores que afirman que en sus clases
enfatizan principalmente los números. Esta proporción se compara con un promedio
internacional de 14% y que llega a cifras inferiores a 10% en países de alto rendimiento en
la prueba de matemáticas. Mientras tanto, un promedio internacional del 74% de los
alumnos concentra sus esfuerzos en la enseñanza combinada del álgebra, la geometría y los
números. Un 19% de los chilenos hace lo mismo. Recuérdese que todos son alumnos de
octavo básico, lo que hace difícil comprender porque los alumnos chilenos están en
términos relativos tan atrasados en sus materias. Esta situación puede mantenerse
indefinidamente en el tiempo si las escuelas no sienten la presión de entregar a sus alumnos
la mejor educación posible. No deja de llamar la atención, por otra parte, que un 99% de los
profesores chilenos adopte el discurso oficial, que ni siquiera es tan marcado, de la
importancia del pensamiento creativo en la enseñanza de las matemáticas. A mi juicio se
revela aquí que no han reflexionado adecuadamente sobre su trabajo, algo que es propio de
personas que laboran en un ambiente relajado y poco exigente.
Tabla N°2
Algunos indicadores preocupantes
Interrupción clases
(a menudo)
Enfatizan principalmente números
Chile
Bélgica
Rep. Checa
Corea
Holanda
Japón
Malasia
Túnez
33%
14%
8%
5%
6%
5%
9%
14%
72%
10%
0%
6%
4%
7%
24%
8%
Pensar creativamente
muy importante para
matemáticas
99%
40%
66%
66%
43%
79%
80%
38%
Promedio
17%
14%
61%
4. ¿Hacia dónde debemos ir?
Es indispensable generar un ambiente educacional en la que las escuelas se sientan
presionadas a hacerlo bien me parece que es de una urgencia innegable. En esta dimensión
creo que en los últimos 20 años se ha avanzado poco y se ha retrocedido mucho. El
gobierno autoritario avanzó en la descentralización del sistema educacional traspasando las
escuelas fiscales a las municipalidades y desregulando la oferta educacional. Se cambió,
además, la forma de financiamiento de la educación desde un sistema de asignación
presupuestaria por escuela a uno de subvención por alumno. Se pensaba que los padres
preocupados porque sus hijos recibieran una educación de calidad iban a ir eligiendo las
escuelas de mejor rendimiento, desplazando a aquellas que de mal rendimiento. Sin
embargo, no se creó un sistema que informara a los padres del desempeño de las escuelas.
Los padres nunca tuvieron a su disposición un instrumento efectivo para realizar
comparaciones entre escuelas. Recién en 1995 se implementó un sistema de información a
partir de los resultados de la prueba SIMCE. Este instrumento llega, sin embargo, a los
padres en forma muy difusa. No cabe duda que se debe perfeccionar. La información debe
ser mucho más precisa, clara y llegar ojalá directamente a los padres. Los informes que
muchos estados norteamericanos están haciendo llegar a las familias parece un modelo a
seguir.
Por otra parte, la muunicipalización de la educación no ha dado los frutos esperados.
En parte, por la misma carencia de información. Pero también deben agregarse factores
adicionales. En primer lugar, en muchas municipalidades se repitieron, e incluso se
agudizaron, los niveles de centralización que se observaban cuando las escuelas eran
fiscales. Muchas de las escuelas fiscales carecen de una autonomía mínima para llevar
adelante la gestión educacional. La legitimidad que les ha otorgado a los alcaldes su
elección democrática ha acentuado, en algunos casos, esta centralización comunal. En
segundo lugar, los alumnos muchas veces se cambian entre escuelas municipales y, por lo
tanto, las finanzas municipales no se resienten. Ello diluye los incentivos a mejorar la
gestión de las escuelas municipales. Además, casi un 20% de las comunas del país no tiene
ningún tipo de competencia de escuelas privadas. Otro 40% enfrenta una competencia
privada muy limitada. De ahí que no deba extrañar que las matrículas de las escuelas
municipales y particulares subvencionadas se hayan mantenido relativamente estables en
torno al 57 y 34%, respectivamente, en los últimos 15 años. Las comunas con menor
presencia de opciones educacionales son precisamente las comunas más pobres. Así no es
de extrañar que mientras el 75% de los alumnos del primer quintil de ingreso asisten a una
escuela municipal sólo un 48 y un 39% del tercer y cuarto quintil asisten a ese tipo de
establecimiento educacional. Si la educación municipal no lo hace bien estaremos,
entonces, perjudicando con más fuerza a los más pobres. A estas alturas, entonces, los
resultados que anteriormente presentaba y que sugerían que los más pobres lo hacen
proporcionalmente peor en Chile que en otros países no nos deben extrañar tanto.
En tercer lugar y, tal vez, mucho más importante que los elementos anteriores es
que hemos creado un estatuto para los profesores municipales que los protege
exageradamente en el desempeño de sus funciones. Tanto que un rendimiento académico
sistemáticamente negativo de los alumnos de las escuelas municipales no puede esgrimirse
como causal de despido, reducción salarial o amonestación de los directivos o profesores de
esas escuelas. Algo que en cualquier sistema educacional con estándares mínimos de
excelencia sería impensable. Y ya sabemos que estas rigideces afectan principalmente a los
alumnos de menos ingresos. La tarea para un alcalde que se quiere imponer como tarea
mejorar la educación de las escuelas municipales se vuelve en este escenario enormemente
compleja. No es que tampoco sientan la presión de hacerlo. En una revisión aleatoria de los
Planes Anuales de Desarrollo Educativo (PADEM) comprobamos que no existen objetivos
de logros concretos y posibles de evaluar. Nuevamente, este es un indicador adicional de
las escasas exigencias en las que se mueven los actores educacionales. (Ya quisieran este
ambiente los entrenadores de fútbol.)
Este estatuto docente indudablemente tiene que flexibilizarse, pero antes creo que es
importante dos digresiones. La primera la resume la tabla N°3 que muestra lo que ha sido
la evolución salarial de los profesores y del resto de los profesionales de la economía
chilena en los últimos 20 años. El ajuste provocado por la crisis económica de 1982-3 y las
posteriores transformaciones recayeron de manera desproporcionada sobre los profesores.
Sus remuneraciones reales cayeron en casi un 38% en el período comprendido entre 1981 y
1990. La de los profesionales en su conjunto no sólo no cayó sino que se expandió
marginalmente. Creo que es inevitable que este tipo de ajustes “dispare de vuelta”. Fue un
error aprobar el estatuto docente en la forma que se aprobó, pero su origen se comenzó a
sembrar en los 80.
1981
1990
1993
1996
2000
2002
Tabla N°3
Índice de Remuneraciones Reales
Profesores
Profesionales
100,0
100,0
62,4
101,7
84,5
114,1
115,1
149,2
165,5
132,0
143,2
147,3
Una segunda digresión tiene que ver con el hecho de que, una vez que se corrige por
nivel socioeconómico de los alumnos, las escuelas particulares subvencionadas lo hacen
marginalmente mejor que las escuelas municipales (aparentemente en la PAA las
diferencias serían más importantes). Cabe preguntarse, entonces, cómo es que las escuelas
municipales con las enormes rigideces que supone el estatuto docente tienen resultados
apenas inferiores a las escuelas particulares subvencionadas. Me atrevería a sostener que
esta evidencia es compatible con mi hipótesis central de que, en general, el sistema
educacional chileno opera con estándares bajos. Así, no es necesario que las escuelas
particulares
subvencionadas
tengan
rendimientos
mucho
mejores
que
las
escuelas
municipales. Por lo demás cuentan con una marcada preferencia entre los padres. Un 60%
de los chilenos prefiere este tipo de establecimientos educacionales por sobre los
municipales (no deja de ser interesante que en esta materia no hay divergencia entre las
distintas posturas políticas). Por supuesto, esta marcada preferencia sugiere que se le
atribuye un mayor potencial a este tipo de establecimiento que a los municipales. Aquí
resulta interesante comprobar que las escuelas con financiamiento compartido, aun después
de corregir por nivel socioeconómico de los alumnos, tienen alumnos con rendimientos
significativamente superiores a sus pares en escuelas sin financiamiento compartido.
Quizás, una vez que hay un pago por medio, las escuelas están sujetas a un mayor
escrutinio que aquellas que no reciben ese pago. Pero, también puede estar ocurriendo que
los mejores alumnos se estén auto - seleccionando en esas escuelas. Probablemente son los
padres de esos alumnos los que más dispuestos estén a pagar por su educación.
Pero, más allá de estas digresiones, creo que un sistema educacional en el cual las
escuelas y sus directivos y profesores son finalmente los responsables del rendimiento de
los alumnos no puede mantener un estatuto docente tan anacrónico como el que Chile
mantiene. Por supuesto, toda modificación de este estatuto en la dirección de lo que aquí se
ha manifestado supone enfrentar al gremio de los profesores. Ello no es una tarea fácil. Es
un grupo social significativo que goza de una alta credibilidad. Una encuesta reciente del
Departamento de Sociología de la Universidad Católica los ubicaba entre los profesionales
que más confianza despiertan en la población (hasta aquí me parece que queda la
afirmación
de
que
han
perdido
status). Por lo mismo sus
movilizaciones son
tremendamente efectivas. Está bien que sea así. No queremos acabar con ello, sí con la
enorme capacidad que tienen para identificar sus propios intereses con los intereses del
país. No queremos que pierdan las conquistas laborales que tanto les ha costado conseguir
sino que a cambio de ellas le entreguen a sus alumnos lo mejor de sí. Para sopesar la
dedicación de los profesores a su labor es indispensable que se desarrollen instituciones,
políticas o mecanismos que aseguren que frente a un mal desempeño de las escuelas se hará
todo lo posible para asegurar un mejoramiento en ese desempeño.
Este desarrollo institucional debe recoger el hecho de que al final los cambios tienen
que venir de las escuelas y de las salas de clases. Una mejor educación se logrará con
mayor probabilidad si se deja a las comunidades locales ensayar con mayor libertad. Pero
esos “ensayos” tienen que ser evaluados. De ahí que las escuelas deban rendir cuentas
frente a la comunidad escolar. Esa rendición debe, en primer lugar, dar cuenta de los
resultados académicos. Para ello deben mantenerse evaluaciones externas exigentes tipo
SIMCE. Sería extremadamente importante, como sucede en casi todos los países que tienen
buenos rendimientos educacionales, que estos exámenes externos afectarán de alguna
manera el paso del alumno al nivel educacional siguiente de educación o que entregaran
algún tipo de certificación de habilidades. Una medida modesta pero poderosa sería que
esta prueba se tradujese en una nota, por ejemplo, equivalente al 25% de la nota final en la
disciplina en la que se rinde el examen. Esto, además, ayudaría a las escuelas a definir más
precisamente sus estándares internos. En lo que constituye una evidencia adicional de la
laxitud con la que opera el sistema educacional chileno no deja de llamar la atención que la
nota de presentación de los alumnos que la rinden ha subido en los últimos 30 años de un
4,7 a un 5,6 sin que ello se haya traducido en aumentos en el rendimiento de los alumnos
que rinden la prueba (medida por proporción de respuestas correctas). Sólo en la medida
que las escuelas se sientan presionadas a hacerlo bien se irán adoptando prácticas
“positivas” en dichas escuelas. Qué esas prácticas existen lo demuestra la gran diversidad
de resultados que se aprecian en las escuelas chilenas que, incluso, existe más allá del nivel
socioeconómico de los alumnos.
Lo que debe evitarse a toda costa es la persistencia de los malos resultados. Así, por
ejemplo, no deja de llamar la atención que la mitad de los establecimientos del programa de
las 900 escuelas tiene más de 70 años de vida. No me extrañaría que durante todo ese
período sus resultados hayan sido tan deficientes como lo son actualmente. Un buen
sistema educacional no puede permitir esta persistencia en malos resultados. Esto evidencia
que se requiere un desarrollo institucional con la fuerza suficiente para generar una
rendición de cuentas efectiva. Lo que no se puede permitir es una falta de respuesta de estas
escuelas a las exigencias de la comunidad escolar. El estatuto docente, tal como está
concebido en la actualidad, nos parece que permite esa falta de respuesta. Es aquí, entonces,
que hay que intervenir con decisión en el proceso educacional chileno. Una propuesta
concreta sería permitirle a los padres “intervenir” las escuelas con rendimientos deficientes.
Esa intervención podría producirse, por ejemplo, cuando la escuela municipal obtiene
resultados inferiores al promedio nacional o en el tercio inferior de rendimiento5 . Para
materializarla la mayoría (o dos tercios de los padres) deben apoyar esta decisión.
Operativamente la gestión de la escuela quedaría en manos de los padres. Ellos pueden
nombrar un nuevo director. El personal directivo y los profesores perderían algunos de los
privilegios que les confiere el estatuto docente: especialmente aquellos que se refieren a la
inamovilidad. En este esquema el estatuto docente es un “beneficio” que se mantiene sólo
si los resultados de las escuelas son positivos. En caso contrario se pierden a favor de los
padres de las niñas y los niños que asisten a esas escuelas.
Esta intervención de los padres en las escuelas de sus hijos se puede combinar con
diversos aspectos específicos que habría que ensayar más cuidadosamente. Por ejemplo, se
podría permitir a los padres delegar la administración de las escuelas en instituciones
especializadas como podrían ser fundaciones, universidades o escuelas privadas. Lo
importante es que esas instituciones se comprometan con metas específicas y se sometan al
escrutinio público que los padres demanden. También esta propuesta general se puede
compatibilizar con medidas más conservadoras. Entre éstas se puede mencionar que los
padres puedan reemplazar a los directores de las escuelas intervenidas sólo con nombres
que provengan, por ejemplo, de un registro de directores previamente certificados por un
organismo autónomo dependiente del Ministerio de Educación. Ese registro estaría
integrado por personas que cumplen ciertos requisitos estimados indispensables para ejercer
como director de un establecimiento educacional. Estas propuestas si bien están pensadas
fundamentalmente para la educación municipal, tendrían efectos positivos sobre el resto del
sistema educacional que deberían dejarse de sentir con fuerza. Desde luego, las escuelas
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El criterio específico puede ser otro. Lo importante es que exista, sea transparente y se aplique sin
particulares subvencionadas deberán mejorar sus resultados si no quieren perder sus
alumnos a manos de las “nuevas” escuelas. La rendición de cuentas se extiende, entonces, a
todo el sistema educacional a pesar de que se enfatice la de las escuelas municipales. Si a
esto unimos la mayor y mejor información que se hará llegar a los padres el sistema
educacional nos encontraremos en un escenario diametralmente distinto al actual.
Un último comentario sobre los profesores creo que es necesario. Si queremos
atraer mejores profesores posiblemente es imprescindible seguir haciendo un esfuerzo por
elevar sus remuneraciones. Las diferencias salariales entre algunos profesionales y los
profesores son enormes, de modo que es muy difícil que los jóvenes que estén
considerando esas profesiones opten por ser profesores. Pero esto no es lo mismo que
sostener que los profesores ganan poco. Considerando sus estudios y sus capacidades sus
remuneraciones actuales son razonables. Más bien lo que llama la atención es su escasa
variabilidad, de nuevo algo que es compatible con un sistema educacional que no siente la
presión por hacerlo bien. Los actuales niveles salariales ubican a los profesores en el 15%
superior de ingresos en
Chile. Claro que como en el 15% superior de ingresos la
variabilidad de los mismos es tan alta como en el resto de la distribución los profesores se
sienten mal pagados. Pero están equivocados. Tampoco es cierto que para alcanzar este
nivel de ingresos tengan que laborar hasta tres jornadas. Sólo un 12% de los profesores
trabaja más de una jornada. El mundo político debiera tomar nota de esta realidad y en
representación de ese 85% de chilenos que gana menos que los profesores asegurarse que
los aumentos salariales futuros vayan acompañados de políticas que aseguren que los
profesores cumplirán su trabajo.
Finalmente, quiero señalar que he pretendido abordar aquí un elemento central del
desarrollo educacional chileno, pero está lejos de ser el único. Los temas educacionales no
se agotan aquí, pero creo que si no damos este paso fundamental muchos de esos temas no
darán los frutos esperados. Escuelas más responsables de los resultados académicos de sus
alumnos son imprescindibles si se quiere generar una dinámica educacional virtuosa. Por
supuesto, también involucra riesgos. Desde luego las escuelas para mostrar rápidamente
resultados pueden desplazar a los alumnos de menor rendimiento. Pero hay maneras de
minimizar este riesgo. Por último, los beneficios potenciales de un sistema educacional más
excepciones.
responsable y transparente son tan significativos que, tal vez, vale la pena correr este
riesgo.
5. A modo de conclusión
Pero qué tiene que ver todo esto con competitividad y crecimiento económico (y
desigualdad). Para avanzar en una respuesta permítanme usar el Gráfico N° 4 que es una
adaptación de la investigación que ha estado desarrollando Ed Leamer sobre patrones de
comercio y desigualdad. La interpretación de la figura es algo compleja pero aquí quiero
transmitir los elementos escenciales. Las áreas geométricas definidas por las letras A ... F
representan conos productivos.
Gráfico N°4
Simulación de posibles estructuras productivas de la economía
Recursos
Naturales
E
D
F
B
C
A
Trabajo
Capital Físico y
Capital Humano
El cono productivo en el que se encuentre un país estará determinada por su
dotación de factores, esto es trabajo, recursos naturales y capital (definido ampliamente
como capital físico y humano aprovechando la creciente literatura que evidencia
complementariedad entre ambos). Así si me encuentro en un país que es abundante en
trabajo y recursos naturales naturalmente estará produciendo más hacia la izquierda del
Gráfico N°4 (digamos en el punto que une a las áreas geométricas A, B y D). A esto
permítanme agregar que mientras más me acerco a los vértices de la figura menor es el
precio del factor productivo que aparece en el vértice. Así en A, el salario que obtiene el
trabajo es menor que aquel que obtendría en D. En cualquiera de esos conos el premio al
capital es elevado (estamos muy alejados del vértice que representa al capital). Si nos
mantenemos por mucho tiempo en los conos A y D indudablemente que la capacidad de
crecimiento de la economía puede resentirse. ¿Qué tanto puede resistir una economía que
basa su economía fundamentalmente en la extracción de recursos naturales? Mientras tanto,
además, mantenemos una alta desigualdad de ingresos con elevados premios al capital. Una
posición más expectante sería ubicarnos en un cono como C. Esa es, sin embargo, una
economía muy distinta que ocupa mucho capital y prácticamente no utiliza recursos
naturales en la producción de sus bienes. Ahí, además, los premios al capital han caído y
los del trabajo han subido haciendo más igualitaria la distribución del ingreso. Se potencia,
además, el crecimiento económico al crear productos de mayor valor agregado.
Lo que se requiere para alcanzar ese cono productivo es mucho capital humano. Sin
un buen sistema educacional no podremos lograrlo. Una fuerza de trabajo calificada atraerá
nuevas tecnologías y más capital. No es casualidad que países como Suecia y Finlandia,
que hasta bien avanzado el siglo 20 eran principalmente exportadores de materias primas,
exhiban desarrollos tecnológicos significativos y al mismo tiempo obtengan excelentes
resultados en diversas pruebas internacionales de educación. Pudieron ubicarse en un cono
como C porque hicieron bien su trabajo en educación haciendo a las escuelas responsables
del rendimiento de sus alumnos y manteniendo altos estándares académicos. Por supuesto,
que les ayudó su cercanía con los grandes países europeos. Como nosotros estamos tan
lejos la responsabilidad de hacer bien las cosas es enorme. Ello supone no dejarse vencer
por consideraciones políticas de corto plazo. Sólo así construiremos un gran país.