Decisiones elecciones y políticas públicas. Edgard Medina
Transcripción
Decisiones elecciones y políticas públicas. Edgard Medina
Decisiones elecciones y políticas públicas. Edgard Medina Resumen El proceso de decisión en las instancias públicas parece responder a la lógica de dos procesos, uno que tiene que ver con la satisfacción directa de la situación objetivo; y otro, que tiene que ver con la construcción de la imagen del decisor ante los representados. Esta dualidad de intereses debiera llevar a la construcción de políticas que permitan satisfacer adecuadamente las exigencias de los miembros del sistema, y permitir la consecución de los objetivos individuales de los decisores, pero, lejos de permitir una sana articulación entre lo que es el proceso de construcción de una política maximizadora de beneficios y la aprobación pública de una determinada administración o gobierno, parece crear un grave conflicto entre lo que se debe conseguir y el cómo se consigue. La relación medios-fines colectivos entra en conflicto con los intereses del decisor. La cultura política imperante en las instancias de decisión se ha convertido en obstáculo para el desarrollo adecuado de políticas públicas de mayor y mejor alcance. La búsqueda de regularidad en la interacción de los agentes decisores y los problemas a los que se enfrentan, representan una dificultad cuando se presentan conflictos diferentes de mayor complejidad. Adicionalmente se observa ambigüedades en las instituciones que delinean el comportamiento de los decisores y la incongruencia en la yuxtaposición de reglas que son excluyentes, y comprometen los objetivos organizacionales. Introducción. Durante las crisis económicas reina la confusión política y el papel de la política y lo político pasa a un plano de menor relevancia para la búsqueda de salida a estas crisis. Los responsables de la toma de decisión pública se dejan llevar por la confusión y terminan tomando decisiones contraproducentes o impopulares para los ciudadanos. Lo político deja de ser el centro de atención de los esfuerzos del Estado y surgen medidas que amenazan el normal desempeño de los aparatos gubernamentales. Las crisis económicas empujan a los políticos a dirigir su mirada a temas que parecen ser más importantes y olvidan el papel de dirección que posee el poder político para restituir el orden. Las consecuencias más evidentes las encontramos en el sector económico pero tras estas consecuencias está el deterioro institucional, que se evidencia en los procesos de desafección institucional y desinstitucionalización. Los políticos ante la posibilidad de asumir las consecuencias electorales del descontento popular, comienzan a presentar fórmulas mágicas anti crisis, que vienen cargadas de medidas populistas, que en el fondo terminan por instaurar una lógica de premios individuales a costa de soluciones colectivas. Se evidencia la ruptura entre los intereses colectivos y los intereses individuales, es más común ver a los decisores públicos buscando los intereses individuales o de grupo que los intereses del colectivo en término amplio. Estas decisiones a su vez traen costos muy altos al sistema y beneficios muy limitados al decisor. Finalmente podemos ver como los gobiernos atienden las necesidades de sectores electoralmente convenientes sin que esto signifique una transformación real de sus necesidades. Las propuestas políticas de transforman en mecanismos para aferrarse al poder a través de aparentes beneficios al colectivo o en algunos casos simples medidas que intentan resolver problemas productos de una mala conducción de los asuntos públicos. Finalmente observamos avance de propuestas populistas sin referencias objetivas que solo denotan el poco interés del decisor por resolver problemas pero si una necesidad de mantenerse en los roles que definen las acciones de los estados. Pero ¿qué lleva al decisor público a abandonar la búsqueda de mejores propuestas políticas?, ¿por qué se marca una ruptura entre el interés público y el interés individual?, ¿la desafección institucional y los procesos de desinstitucionalización favorecen el comportamiento egoísta de los decisores?, ¿las reformas económicas solventan la crisis política? ¿La solución es política o es económica?. En este punto se hace necesario revisar el papel de las instituciones políticas para funcionamiento del sistema social. En los regímenes democráticos se construyen procesos integradores1 que aseguran la igualdad política de los ciudadanos. Se crean estructuras administrativas que asumirán el papel de arbitraje de los conflictos internos en las distintas sociedades, y que garantizaran los procesos agregativos de los intereses de los actores políticos en democracia. También se estructuran procesos que permiten a los individuos imponer su manera de comprender los fenómenos políticos, sociales y económicos, desarrollando un cuerpo de acciones gubernamentales que ayudan a mantener o mejorar las condiciones de los ciudadanos. Los actores políticos asumen la conducción de los asuntos públicos responsabilizándose por la toma de decisiones y las políticas públicas. Todo ello enmarcado en un entramado institucional que regula la toma de decisión. Nuestro punto de partida será la definición de instituciones, que en siguiendo a North se presentan como “limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana” (North, 1990, pág. 13), definen normas, procedimientos, convenciones que permiten atender los problemas de forma eficiente, aunque no necesariamente de forma eficaz. Las instituciones políticas acompañan los procesos decisorios en el ámbito de lo público, procurando un marco de incentivos para los decisores que canaliza la acción política de los mismos. Así los decisores dan una mirada a las instituciones para iniciar su proceso de selección de alternativas. Como sostienen Buchanan y Brennan, “las elecciones políticas emergen de la interacción de agentes individuales en un conjunto de reglas institucionales en virtud de las cuales cada actor está limitado 1 Rodolfo Vergara sostiene, siguiendo el trabajo de March y Olsen, que: “un proceso agregativo consiste en una negociación o regateo en el cual los grupos o individuos involucrados aceptan sacrificar algunas de sus preferencias a cambio de satisfacer otras. Un proceso integrativo es aquel ene l que los ciudadanos participan en una dinámica de creación de preferencias compartidas”. por las acciones de los demás” (Brennan & Buchanan, 1987, pág. 53), cada decisor da una mirada al contexto institucional y termina decidiendo sobre el abanico de posibilidades que permiten dichas instituciones. Las instituciones también establecen mecanismos reguladores y controles asignando a otros actores políticos la posibilidad de vetar las decisiones públicas. Decidir asumir la conducción de un Estado puede llevar a un actor político a justificar cualquier medio disponible por éste para asumir el poder, pero el resultado de utilizar medios no compartidos por otros actores aspirantes al mismo rol llevan irremediablemente a conflictos de mayor envergadura. Un aspirante a la conducción del Estado preferirá optar por la vía institucional, no porque el logro del objetivo sea más sencillo, sino porque los otros aspirantes competidores respetaran el resultado de los procedimientos que llevaron a ese actor al poder, el conflicto agonal asegura la estabilidad resultante del juego político. El procedimiento institucional legitima el resultado. De no existir los procedimientos descritos anteriormente, el resultado de cualquier acción emprendida para obtener el poder recibirá una respuesta igual de contundente, haciendo inestable el orden surgido del resultado el procedimiento. Tsebelis da una mirada al establecimiento institucional de actores con veto y define argumentos que describen la forma de interacción de los decisores con posibilidad de vetar. A esta interacción de individuos la denomina teoría de los jugadores con veto. Sostiene Tsebelis que cuando se intentan tomar decisiones que afectan la estabilidad política, un número de actores individuales o colectivos deben estar de acuerdo (Tsebelis, 2002, pág. 2). La posibilidad de veto obliga a los jugadores a la búsqueda de consenso para decisiones que afecten el normal funcionamiento del sistema. Estos jugadores pueden estar definidos por la constitución y las leyes o pueden ser el producto de la condensación de núcleos de poder dentro de las sociedades, de aquí se desprenden los conceptos de jugadores con veto institucionales y los jugadores con veto partidario, siendo los primeros los definidos por la constitución y las leyes y los segundos, cualquier actor político con fuerza suficiente para bloquear la accione de otros actores. De esta interacción surgen las decisiones que mantienen la estabilidad política. Las decisiones públicas tomadas en contextos institucionalizados logran por un lado satisfacer las demandas sociales y por otro lado construir una imagen positiva del decisor frente a la ciudadanía, que automáticamente se traduce en apoyo a la gestión y en apoyo al decisor. Los actores políticos en rol de decisor tienen que actuar de forma tal que sus decisiones sirvan para mantener el poder y satisfacer las necesidades públicas. Sin embargo, los debilitamientos institucionales y la desafección institucional2 permiten a los actores políticos interpretar las normas a su favor debilitando el delicado equilibrio entre lo colectivo y lo individual. No siempre es 2 Seguimos el concepto de desafección institucional propuesto por Marinao Torcal, quien sugiere que a pesar de creer en las instituciones, los individuos tenderán a desconocer los procedimientos propuestos por estas. posible que las instituciones impongan una manera efectiva de hacer las cosas, y esto es más visible en las sociedades donde hay menor apego institucional, donde la desafección institucional reduce la inspección y contraloría social y los decisores responden a una lógica egoísta ante la inexistencia de otros actores con veto. La perspectiva de los actores políticos que se encargan de manejar los asuntos públicos se traduce en estrategias de decisiones públicas que refleja sus intereses y el de sus representados, teniendo siempre presente la posibilidad de ser sustituidos por otros actores con intereses distintos cuando se alejen de lo esperado por los ciudadanos. La competencia asegura cierto interés de los actores políticos por tomar decisiones que garanticen su continuidad (o la de su grupo) en el poder. La satisfacción de las necesidades públicas conlleva el apoyo de los representados, quienes en un eventual proceso electoral darán su apoyo al grupo que detenta el poder político en ese momento. Diremos que el comportamiento de los ciudadanos está orientado a mantener el status quo. Por el contrario, la no satisfacción de las necesidades públicas hará que los ciudadanos quieran sustituir a los actores políticos por otros que representen un cambio político, económico y social. El cambio de actores puede marcar la sustitución y aparición nuevas instituciones. Lógica de las decisiones públicas Las decisiones públicas son tomadas por actores individuales para la satisfacción de necesidades colectivas, respondiendo así a una doble lógica que permite obtener dos resultados. El primer resultado es el que vincula la acción política individual con los fines colectivos, y el segundo resultado está vinculado a aquellos privilegios asociados al ejercicio de la toma de decisiones públicas. Esto es verificable cuando los electores favorecen o castigan con el voto a los representantes de las administraciones. El esquema parece ser sencillo, buenas decisiones públicas se convierten en apoyo electoral a determinadas administraciones. El elector decidirá quién representa mejor sus intereses en la política ya sea para mantener el status quo o para transformarlo. Así vemos como en el mundo hay cada vez mayor cantidad de cambios de modelos políticos. Cuando se toman decisiones en el ámbito público es necesario resaltar que ciertas acciones pueden afectar los intereses de otros individuos o grupos ya que estamos hablando de distribución de recursos. Es por eso que las decisiones se toman en contextos altamente institucionalizados. Siguiendo el concepto de instituciones de D. North, existen restricciones que estructuran la interacción del decisor con los asuntos públicos. Las instituciones son referencias, ya sean formales o informales, que estructuran las posibles respuestas que puede tener el decisor frente a distintos estímulos, que por supuesto al hablar de lo público, existe una creencia colectiva sobre lo que se debe buscar, preferencias políticas, preferencias económicas, preferencias culturales, etc. Las decisiones se toman para mantener o transformar el contexto donde se desempeña el colectivo. Es por este motivo que en el decisor recaerá la responsabilidad de elegir las estrategias que aseguren el éxito del gobierno en la satisfacción de necesidades públicas. La presencia de instituciones inadecuadas afectará las estrategias de los decisores por eso es importante el proceso que lleva a la construcción de esas instituciones. Mecanismos democráticos asegurarán la aceptación de las instituciones y las estrategias de los decisores. Pero no necesariamente el éxito de las políticas públicas propuestas por los decisores con mayor apoyo político. Sin embargo, hemos visto como se aleja cada vez más el interés de los decisores del interés público, poniendo en evidencia la desafección institucional de la mayoría de los decisores. Los intereses colectivos tienden a ser reflejo de los intereses individuales ya que cuando alguien participa en los asuntos públicos lo hace desde una perspectiva interesada. No nos preguntamos cuáles son esas razones, pero si nos preguntamos hasta que punto esas razones pueden desviar la búsqueda de beneficio colectivo o transformarlo de manera tal que no se pueda diferenciar lo individual de lo colectivo. Esto conduce a la determinación de instituciones que son ineficientes o que solo garantizaran el beneficio de pocos. Intereses individuales, intereses colectivos y su articulación Guiándonos por el trabajo de Brennan y Buchanan es necesario abordar el tema de los intereses del decisor. Es difícil comprender que motiva a un individuo a buscar el bien colectivo, sin embargo se parte del supuesto que toda persona que se postula a cargos de elección pública está motivada por la búsquedas de mejoras en la calidad de vida de sus representados. El poder es simplemente un beneficio que acompaña la investidura que se asume. Pero resulta importante destacar que nadie está seguro de cuál será la verdadera motivación para asumir cargos de representación política. El egoísmo que propugnan los enfoques económicos sugieren que el Hombre económico sólo se ve motivado por sus interese personales y por asumir los beneficios asociados al poder. Pero en esta búsqueda estas personas quedan atadas a ciertas exigencias institucionales que dirigen su acción hacia el interés colectivo. Como sostiene Barragán, el carácter restrictivo característico de las decisiones en materia pública imprime un alto nivel de complejidad por lo que el conflicto siempre estará presente en esa en toda decisión pública ya sea un choque de intereses entre lo colectivo, choque de intereses entre lo colectivo y lo individual o choque entre dos intereses individuales. “como resultado de ese origen conflictivo, y de la índole restrictiva que la decisión exhibe, ésta, si tiene pretenciones de ser realmente aceptada por otras partes, deberá estar en condiciones de mostrar una estructura de justificación sólida y consistente” (Barragán, 2010) Las decisiones de los actores políticos a pesar de buscar el interés público, siguen siendo una aproximación subjetiva a los intereses del colectivo, Brennan y Buchanan sugieren que a pesar que un decisor A pudiera tener clara una relación social con B, y buscar el bienestar de B, solo lo hace bajo una valoración subjetiva de los intereses de B. La búsqueda del bien público o interés colectivo se limita entonces a una proyección de los decisores sobre las preferencias de los representados, que no es distinta a sus intereses particulares elevados a la colectividad (Brennan & Buchanan, 1987, pág. 73). Brennan y Buchanan hacen una interesante observación al respecto cuando sugieren que a pesar de que las intenciones del actor político puedan ser muy buenas, no deben darse por supuestas. Ocurre que “las posiciones de poder político tenderán a atraer a aquellas personas que asignan un alto valor a la posesión de esta clase de poder. Estas personas tenderán a pujar fuerte por la asignación de los cargos políticos.” (Brennan & Buchanan, 1987, pág. 102). Brennan y Buchanan sostienen que “la vocación genuina por el interés público puede existir e incluso estar altamente difundida, pero ¿son estás motivaciones lo suficientemente fuertes para estimular a las gentes en la lucha por un cargo público, compitiendo con aquellos cuyas pasiones incluyen el deseo de ejercer el poder sobre otros?” (Brennan & Buchanan, 1987, pág. 102). Se concluye en este apartado que tal vez la competencia por el poder incluya a muchos individuos con motivaciones altruistas, pero ante la posibilidad de que un individuo sin estas características obtenga el poder, los ciudadanos deberán construir entramados institucionales fuertes que protejan al colectivo de intereses en conflicto. No importa cuál sea el interés del decisor, las instituciones lo obligarán a actuar en pro de los intereses colectivos. En este escenario todas estas exigencias serán taxativas, estableciendo un repertorio limitado de opciones para el decisor; que pudieran permitir beneficio personal, pero solo será posible si ese interés es compatible con el interés colectivo. El problema se presenta cuando las instituciones dejan de cumplir su papel rector de las decisiones públicas y permiten una disociación de los intereses colectivos y los intereses individuales. Los intereses individuales son una amenaza constante al interés público cuando la satisfacción uno de ellos es exclusiva y excluyente de las otras. Esta condición suma cero es lo que normalmente ocurre en contextos sociales altamente polarizados, dado que toda acción gubernamental estará dirigida al desarrollo de los privilegios de un grupo político o una élite determinada. Estas políticas lejos de beneficiar al colectivo generan fracturas en los procedimientos democráticos y debilitamiento institucional. ¿Cómo creer en instituciones que, en términos de óptimos de Pareto3, significan que el beneficio de 3 Pareto ofrecía un esquema de clasificación en el que todas las “situaciones”, “posiciones”, o “estados” sociales posibles pertenecen a uno de dos conjuntos mutuamente excluyentes. El primer conjunto incluye todas las posiciones subóptimas o ineficientes, el segundo las dominadas, donde el dominio está definido por todas las personas de la comunidad. No puede hacerse ningún cambio desde una posición Pareto‐ Óptima a otra posición sin que una persona al menos resulte perjudicada. Una posición subóptima, por unos se logra sólo perjudicando a otros?. Con instituciones débiles y ambiguas los decisores tenderán a beneficiarse a sí mismos. Las instituciones juegan un papel determinante en el desempeño económico. Las normas y procedimientos que se desprenden de las instituciones definen el éxito o fracaso de los sistemas económicos. Discriminar en la elección de instituciones entre unas u otras será el elemento que determinará los condicionamientos formales e informales que inciden en el éxito de las economías. Debilidad institucional, cambio institucional y desempeño económico Las instituciones no son bloques monolíticos que se mantienen inmutables en el tiempo, contrario a esto, se encuentran en una constante interacción con los individuos que forman parte de su espacio de acción (North, 1990, pág. 17). Las normas y procedimientos establecidos por las instituciones tienden a ser interpretados por los ciudadanos que pujarán por aquel cuerpo de normas institucionales (formales o informales) que les permitan desarrollar sus estrategias políticas de la mejor manera. Sin embargo estos procesos de intercambio no llevan necesariamente a un desarrollo y evolución institucional, dejando en algunos casos vacios normativos y procedimentales que permiten a los decisores imponer algunas decisiones conflictivas o subóptimas para el desarrollo social. En el caso de que las transformaciones sean necesarias, estás tendrán carácter procedimental, a menos que se trate del producto de una revolución u otra forma de cambio violento. Sin embargo, la selección de nuevas instituciones hace referencia obligada a las instituciones viejas y a los patrones culturales de la sociedad. Algunos dirigentes políticos se atreven a ofrecer cambios políticos cuando sospechan que hay debilidad institucional o es necesario cambios que permitan transformar las realidades sociales. En algunos casos, esta situación favorece las propuestas populistas que figuran escenarios optimistas pero poco reales para el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos. Estas debilidades institucionales permiten que puedan ser iniciadas transformaciones de carácter económico que coadyuvan a imponer un proyecto político en particular. El cambio institucional puede ser una decisión deliberada de ciertos grupos de poder económico para crear un escenario que favorezca el desarrollo de sus actividades, sin embargo estas decisiones tienden a ser conflictivas y de difícil internalización por parte de los ciudadano. Las condiciones que rodean al cambio institucional pueden facilitarlo, ya que un escenario caracterizado por crisis debilita resistencia natural al cambio y favorece cualquier transformación propuesta por los actores políticos más notables. tanto, es aquella en la que se puede realizar un cambio en el que una persona por lo menos se beneficia sin que las demás resulten perjudicadas. De un cambio de esta clase se dice que es Pareto‐Superior. (Brennan & Buchanan, 1987, pág. 177) Las transformación de las instituciones ya sea para adaptarse a la realidad o como producto de una decisión deliberada dentro de los sistemas políticos roza fibras sensibles para los grupos con mayores privilegios, que intentará a toda costa mantener el estatus institucional existente, y de poder ejercer veto a las posibles transformaciones, no dudarán en hacerlo. “El proceso político que se entabla entre los agentes económicos (incluido el sector público) para el diseño y creación de las instituciones es un factor decisivo en la explicación de la persistencia de instituciones ineficientes, a pesar de los esfuerzos de innovación institucional. Las malas instituciones y políticas públicas afectaran sensiblemente el desempeño de una economía. Ciertamente se trata de un problema complejo, porque el análisis puede sesgarse hacia las consecuencias económicas e ignorar las políticas” (Ayala Espino, 1999, pág. 363). En Venezuela inicia, en el año 1989, el segundo gobierno del Presidente Carlos Andrés Pérez donde su oferta electoral consistió en establecer correctivos económicos necesarios y solventar los problemas producto de las decisiones que tomo en su primer periodo de gobierno. Como consecuencia, el período de Gobierno de Pérez significó para Venezuela el inicio de reformas de carácter económico de corte neoliberal que solo profundizaron las crisis política que terminó con su enjuiciamiento por malversación de fondos públicos, y que llevó al poder al presidente Hugo Chávez 10 años más tarde. Es importante indicar que la propuesta del Presidente Chávez sólo ofrecía mayor participación política de los sectores políticos marginados, propuesta suficiente para permitirle dirigir el cambio institucional iniciado en Venezuela en el año 1999. Conclusión Las crisis son el resultado de la pérdida de eficiencia de las instituciones para dirimir los conflictos de interés resultantes de la búsqueda de bienestar individual al margen del bienestar colectivo. Mecanismos inadecuados para canalizar las demandas sociales dejan espacios vacios que serán aprovechados por los actores políticos individuales para tratar de desarrollar sus proyectos personales y permitiendo que estos intereses definan finalmente las interacciones sociales a favor ellos o sus grupo. Sin embargo es necesario darle un peso específico a la aparición de mecanismos democráticos que permitan resolver los problemas institucionales de forma consensuada. Los actores políticos actuarán enmarcados en el entramado constitucional, de manera que sus intereses se verán limitados por los intereses colectivos, de forma tal que se hará necesario compatibilizar las motivaciones individuales con los fines colectivos. De no tener esa presión institucional, los actores dejarán de buscar el beneficio colectivo o lo interpretarán de forma tal que estos serán la proyección de los fines individuales del decisor. Los debilitamientos institucionales y la desafección institucional sirven de elementos catalizadores de crisis políticas y económicas. Ante instituciones débiles o ambiguas, los incentivos para actuar de acuerdo a los intereses del sistema se reducen a tal punto que cada actor político buscará imponer su proyecto individual a costa de cualquier posibilidad de beneficio colectivo. El desempeño económico dentro de los contextos nacionales es el resultado de la selección de instituciones específicas, las crisis económicas reflejan el debilitamiento institucional o en algunos casos procesos de desinstitucionalización. Bibliografía Ayala Espino, J. (1999). Instituciones y Economía. Una introducción al neoinstitucionalismo económico. DF, México: FCE. Barragán, J. (2010). Las reglas de la cooperación. Modelos de desición en el ámbito público. Relea, 16(32), 25‐93. Brennan, G., & Buchanan, J. (1987). La razón de las normas. Economía política constitucional. Madrid, España: Unión Editorial. Cheresky, I., & Inés, P. (2001). Política e instituciones en las nuevas democracias latinoamericanas. Buenos Aires, Argentina: Paidós. Colomer, J. M. (2001). Instituciones políticas. Barcelona, España: Ariel. Colomer, J. M. (2009). Ciencia de la Política. Barcelona, España: Ariel. Goodin, R. E. (2003). Teoría del diseño institucional. Barcelona, España: Gedisa. Guy Peters, B. (2003). El nuevo institucionalismo. Barcelona, España: Gedisa. Heclo, H. (2010). Pensar institucionalmente. Madrid, España: Paidós. Hernández Carmona, J. J. (2009). Política y políticas públicas. Complejidad y decisiones. Caracas, Venezuela: Cendes. March, J. G., & P, O. J. (1997). El redescubrimiento de las instituciones. La base organizativa de la política. D.F., México: FCE. North, D. C. (1990). Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. D.F., México: FCE. Resnik, M. (1998). Elecciones. Una introducción a la teoría de la decisión. Barcelona, España: Gedisa. Schick, F. (1999). Hacer elecciones. Una reconstrucción de la teoría de la decisión. Barcelona, España: Gedisa. Tsebelis, G. (2002). Jugadores con veto. Cómo funcionan las instituciones políticas. D.F., México: FCE. Vergara, R. (1997). El redescubrimiento de las instituciones: de la teoría organizacional a la ciencia política. En J. March, & J. Olsen, El redescubrimiento de las instituciones. La base organizativa de la política (págs. 9‐40). D.F., México: FCE.