1 La gobernabilidad metropolitana como tarea pendiente en la

1 La gobernabilidad metropolitana como tarea pendiente en la

Para ser presentado al 21 Congreso Internacional de Ciencia Política.
Santiago de Chile, 12 – 16 de julio de 2009.
La gobernabilidad metropolitana como tarea pendiente en la sociedad
argentina.
Pedro Pírez*
Una sociedad no puede resolver las cuestiones que no se plantea. Lo que podemos
llamar la cuestión metropolitana es un componente importante de la realidad de la
Argentina que, al parecer, solamente forma parte de la agenda académica. Es por eso
que, al no planearse la cuestión, al no ser problematizada, no es enfrentada y, por lo
mismo, queda sin resolución un asunto que supone importantes problemas sociales.
Problemas estos que, o no son percibidos o bien son definidos de manera inadecuada.
En esta ponencia analizaremos, en primer lugar las características de la cuestión
metropolitana en Argentina (I). Luego mencionaremos las condiciones de
fragmentación y consecuentes cuestiones de gobernabilidad, tanto en su dimensión
gubernamental (II) como política (III). Seguidamente analizaremos brevemente
algunas respuestas frente a la fragmentación (IV), para seguidamente analizar el caso
de un territorio metropolitano particular, la Cuenca Matanza-Riachuelo (V). Por último,
nos preguntaremos sobre las posibilidades y dificultades de modificar esas condicione
(VI).
I.
La realidad metropolitana en Argentina1
Entendemos por áreas metropolitanas a los aglomerados compuestos por áreas
urbanas que ocupan de manera total o parcial el territorio de dos o más gobiernos
locales (municipios)2. De acuerdo a ese criterio, en el año 2001 existían en Argentina
23 áreas metropolitanas, todas con más de cincuenta mil habitantes, y 20 de ellas con
más de cien mil habitantes3 (Cuadro 1).
Más de la mitad de la población nacional total y alrededor de las dos terceras partes
de la población urbana residen, desde 1980 en esas ciudades metropolitanas. Desde
esa fecha vienen perdiendo importancia relativa, ya que, en un contexto de
disminución del crecimiento demográfico, la población metropolitana, que entre 1980 y
1991 creció prácticamente en forma igual a la urbana, en el último tramo (1991-2001)
lo hizo en forma considerablemente menor que la urbana y aún que la población total
(Cuadro 1). Esto último fue resultado de un proceso de desconcentración demográfica
que se dio en la sociedad argentina en los últimos años.
Pese a las bajas tasa de crecimiento metropolitano, el volumen de población
comprometido es tal que supone cantidades muy grandes de habitantes que se suman
a ellas todos los años.
*
Investigador Principal del CONICET en CEDET-UNSAM. Profesor Titular UBA. Esta ponencia es parte
de la investigación apoyada por la UBA (UBACYT SO27) y el CONICET (PIP 1810/09)
1 En este apartado seguimos como referencia a Pírez, 2008.
2
En Argentina, esa definición presenta problemas metodológicos. Recién con el Censo de Población de
2001 la información es presentada por municipios, anteriormente se hizo por departamentos. Únicamente
en las provincias de Buenos Aires, Mendoza y La Rioja y San Juan los departamentos son el ámbito
territorial de los gobiernos municipales, coincidiendo allí la información. Los datos del censo de 1991
fueron posteriormente desagregados por municipios, aunque quedó excluida la provincia de Córdoba y
por ello la segunda aglomeración del país en tamaño. En consecuencia, no podremos aplicar esa
definición con los datos de 1980 ni para el Área Metropolitana de Córdoba en 1991 y 2001. En esos casos
trabajamos con información de las localidades incluidas en cada área.
3
En 1991 eran 19 las áreas que superaban los cien mil habitantes y en 1980 16.
1
Entre las 23 ciudades metropolitanas es posible distinguir, para el año 2001, por lo
menos cuatro categorías de acuerdo a su tamaño demográfico: tres que superan el
millón de habitantes; tres que tienen entre medio y un millón de habitantes; catorce
que superando los cien mil habitantes no llegan al medio millón; y tres que están entre
los cincuenta mil y cien mil habitantes.
Es difícil estimar la importancia económica de esas áreas por falta de información
sobre la distribución de la producción. Sin embargo, puede constatarse que la
economía está altamente urbanizada y, particularmente, concentrada. Un estudio de
hace unos años (Escolar y Pírez, 2004) permitió estimar que la Región Metropolitana
de Buenos Aires (integrada por el AMBA y el AM de la Plata) representaba la mitad del
Producto Bruto Geográfico del país4.
Si se analiza la distribución de la fuerza de trabajo (Cuadro 2) se constata en 2001 la
fuerte participación de las áreas metropolitanas, que en conjunto representaban el 58
por ciento de la ocupación nacional. Los asalariados mostraban una concentración
levemente superior a la de los patrones.
Existen importantes desigualdades dentro de las áreas metropolitanas. En un patrón
general de configuración centro-periferia, las ciudades centrales se caracterizan por
concentrar las actividades económicas, la población de mayores ingresos y la mejor
calidad urbana (viviendas, infraestructuras, servicios). El caso más evidente es el
AMBA como lo muestra el Gráfico 1: en el centro metropolitano (la CABA) es mucho
menor la proporción de población con necesidades insatisfechas y casi total la
proporción de población dentro de la red de agua. Esos dos indicadores se modifican a
hacia la periferia. Aumenta la población con NBI y disminuye la cobertura de la red de
agua.
Las desigualdades metropolitanos y la configuración centro-periferia se repiten en las
otras áreas metropolitanas. No es diferente, en términos generales, la situación en las
AM de Córdoba, Rosario, Mendoza y Tucumán. A modo de ejemplo mostramos el
caso del AM de Rosario y la distribución del indicador de cobertura de salud de la
población (Gráfico 2) donde se hace evidente el patrón centro periferia de distribución
de las desigualdades.
En suma, se observa una configuración de centro-periferia, con fuerte desigualdad
interna: tanto los bienes económicos disponibles para la población como los bienes
urbanos (infraestructuras y servicios) están concentrados, dejando fuera de ellos a
gran parte de los territorios metropolitanos y sus habitantes5.
Esa configuración está escondiendo un cúmulo de cuestiones y problemas6, ¿cómo
son atendidos? ¿Cuáles son las instituciones gubernamentales que se hacen cargo de
ellas?
II.
La cuestión metropolitana y la gobernabilidad
Hablamos de gobernabilidad en el sentido más simple del término: capacidad para
gobernar una realidad determinada. En este caso una ciudad metropolitana. Se trata
4
Desde el año 2003 los cambios económicos han dado mayor importancia a las producciones regionales
y rurales, con lo que puede haber disminuido la participación de la economía metropolitana en el total
nacional. De todas formas, las Áreas Metropolitanas de país son el lugar fundamental de la economía
nacional.
5
Para la distribución eléctrica en el AMBA puede consultarse Pírez, 2009.
6
Para una presentación de los problemas asociados a la cuestión metropolitana puede verse Pírez, 2001.
2
de la capacidad de orientar los procesos de configuración (o producción) y
funcionamiento urbanos, tanto respecto de los bienes urbanos privados y públicos
materiales (suelo, viviendas, plazas, infraestructuras, etc.) como de los servicios.
Configuración y funcionamiento urbanos que son la base de la reproducción social, de
las actividades económicas y de la población. Esa orientación implica tensionar tal
producción y funcionamiento de manera que predomine su definición como bien de
uso o, por el contrario, como bien de cambio. En el primer caso, buscando una ciudad
que intente, por lo menos, incluir al conjunto de la población más allá de sus
condiciones económicas, en el segundo que privilegie las condiciones mercantiles de
acceso a los bienes urbanos.
Las condiciones de la gobernabilidad metropolitana en Argentina dependen de dos
niveles estructurales: la organización del estado y las relaciones de acumulación
política.
a) Estructura gubernamental y fragmentación metropolitana
La organización estatal argentina no contempla la posibilidad del gobierno de la
ciudad7 como tal. Solamente distingue niveles o ámbitos territoriales: uno nacional a
cargo del gobierno federal (GF) y otros dos parciales: regional (o intermedio) a cargo
de gobiernos provinciales (GP) y local a cargo de gobiernos municipales (GM).8
La organización estatal prevé el gobierno de un territorio local en el que puede
encontrarse en forma total o parcial uno o más asentamientos urbanos9. La ciudad no
aparece como objeto específico directo de gobierno, sino como parte de las
atribuciones de los gobiernos de los territorios menores (GM) y, en muchos casos, de
los gobiernos de los territorios intermedios (GP).
Puede suponerse que el municipio se define como el gobierno de un asentamiento
humano y, por ende, para ciertos momentos y lugares, el gobierno del territorio de una
ciudad. Sin embargo, el criterio de reconocimiento del objeto de gobierno es territorial formal, en tanto que la organización estatal se configura en torno de territorios, como
ámbitos de unidades sociales, económicas, políticas, culturales (identidades,
acumulación de poder, mercado) definidos formalmente por una decisión de autoridad
(poder). La ciudad, por el contrario, es un fenómeno territorial – real10.
Como consecuencia, la “entrada” de la ciudad en la organización gubernamental es
territorial con base en una definición formal, sin tener en cuenta necesariamente la
“realidad” de lo que ocurre en ese territorio ni sus cambios en el tiempo. En la medida
que la ciudad se “independiza” de su territorio “original” (por expansión territorial, por
ejemplo), la organización estatal deja de corresponder con la nueva forma urbana y
con la unidad de los procesos que la caracterizan y determinan. En el fondo, lo que
afirmamos es una consecuencia de la rigidez de la organización federal frente a un
problema que introduce la realidad: la ciudad metropolitana.
7
Una ciudad es una totalidad de tres componentes: Un asentamiento humano, una sociedad local,
caracterizado por la aglomeración de una masa importante de población heterogénea y de las actividades
económicas y sociales en las cuales esa población basa su reproducción; la existencia, también
aglomerada, de soportes materiales privados y públicos que sustentan aquella reproducción; instituciones
de gobierno y gestión del asentamiento, sus soportes y las relaciones entre ambos.
8
Utilizamos municipal en sentido amplio como sinónimo de gobierno local que incluye a los municipios
propiamente dichos como a las comunas y otras organizaciones de gobierno local, según cada provincia.
9
Decimos uno o más ya que, en el caso de las provincias que definen municipios departamento, en el
amplio territorio que corresponde a esos gobiernos municipales pueden existir, como es el caso general
en la provincia de Buenos Aires, más de un asentamiento urbano, más de una ciudad.
10
Es evidente que por ciudad entendemos un fenómeno “real”, que se basa en la unidad de la
aglomeración población, actividades y sus soportes materiales; y la unidad de flujos de su funcionamiento.
3
No solamente no está previsto el gobierno de la ciudad real cuando ésta supera los
límites municipales, sino que tampoco es posible pensar en una forma gubernamental
diferente de las tres existentes: GF, GP y GM11.
Tampoco existe reconocimiento institucional de la realidad metropolitana. Desde el
punto de vista del gobierno urbano, las áreas metropolitanas argentinas constituyen
realidades políticamente fragmentadas: los GM en ellas comprendidos y los GP a los
cuales corresponden, tiene a su cargo –fragmentadamente- las decisiones para su
gestión.
Dado que no todos los regímenes municipales provinciales son iguales12, ofrecemos
una suerte de mención genérica de la distribución de funciones entre las
jurisdicciones.
Las principales atribuciones gubernamentales referidas a la vida urbana se distribuyen
de la siguiente manera:
Los GM se encargan de la regulación y el control del ordenamiento territorial, usos de
suelo y edificaciones, dentro de su territorio, sobre la base de definiciones generales del
gobierno provincial.
La red de agua y de saneamiento de las ciudades capitales y de algunas otras ciudades
de gran tamaño, es responsabilidad del nivel provincial. En muchos casos esas
empresas públicas provinciales fueron privatizadas en los años noventa del siglo pasado.
En esos casos, el GP mantiene la regulación y el control. En el resto de los municipios se
trata de un asunto local, y el servicio se presta, normalmente, por medio de cooperativas
o por empresas municipales.
La gestión de los residuos sólidos es un asunto municipal y cada uno de esos gobiernos
se hace cargo de su totalidad.
El transporte urbano es una atribución municipal que por lo general se ejerce por medio
de concesiones a empresas privadas. Los servicios intermunicipales son regulados y
controlados por el gobierno provincial.
El mantenimiento de las redes viales y de alumbrado urbano es atendido por los
municipios. Las redes interurbanas están a cargo del GP.
La regulación y el control ambiental son competencias concurrentes entre el GP y los
municipios.
La educación suele estar a cargo del GP en sus niveles inicial, primario, medio y terciario
no universitario. Pocas municipalidades cuentan con escuelas propias. Las universidades
son asunto federal.
Tanto los GP como las municipalidades desarrollan tareas de asistencia social, que han
adquirido enorme importancia social y política como resultado del impacto de la crisis
económica, por el incremento del desempleo y de la cantidad de población bajo la línea
de pobreza. Los recursos que se aplican son de origen federal, y en algunos casos
provinciales, y tienden a ser manejados por los gobiernos locales.
Las áreas metropolitanas, en consecuencia, son ámbitos políticamente fragmentados.
b.2) El caso del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)
La situación del AMBA es mucho más compleja que la de las otras áreas. Están
presentes cuatro ámbitos gubernamentales: la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(CABA); varias municipalidades de la provincia de Buenos Aires, cuyo número
11 En la medida que el régimen municipal ha sido dejado a la decisión de las constituciones y leyes
provinciales, es posible en consecuencia, pensar que se podría diseñar un sistema municipal de dos
niveles, uno metro y otro local.
12 Las provincias organizan el régimen municipal. La Constitución Nacional además de obligarlas a ello,
solamente les indica que deben reconocer autonomía al nivel local.
4
depende del criterio de definición metropolitana pero que incluyen entre 24 y 35
municipios; el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires; y el GF. Tiene un alto peso
relativo frente al conjunto nacional: en ella reside en torno a los 12 millones de
habitantes, lo que significa más del treinta por ciento de la población del país (Cuadro
1) y la mitad del Producto Bruto Geográfico Nacional. Es un área altamente primada,
ya que la segunda y tercera ciudad (Córdoba y Rosario) tienen una población que
representa cada una aproximadamente el 10% de la suya.
La actual trama gubernamental no es ajena a la historia de la configuración urbana y a
los distintos momentos en que se fue organizando la ciudad (Pírez, 1994 y Pírez,
1996).
Los cuatro niveles jurisdiccionales tienen la siguiente presencia.
El GF se hace cargo de:
1. Los sistemas de redes (agua y cloacas, energía eléctrica y gas natural)13;
2. Los transportes metropolitanos, desde que se completara su privatización en los años
noventa, este nivel gubernamental está a cargo de la regulación y el control del servicio
de ferrocarriles y de los trenes subterráneos de la Ciudad de Buenos Aires14. Igualmente
del servicio de autobuses que unen la ciudad de Buenos Aires con los municipios
metropolitanos y que está concedido a empresas privadas15;
3. La regulación y el control de las comunicaciones, los teléfonos fijos han sido
privatizados y están a cargo de dos empresas privadas y los celulares de varias;
4. La red vial nacional, como son los ingresos metropolitanos a la ciudad de Buenos
Aires;
5. La enseñanza universitaria;
6. Tiene funciones ambientales en el área metropolitana;
7. La planificación y el financiamiento de programas de asistencia social;
8. La seguridad en la ciudad de Buenos Aires (a cargo de la Policía Federal) y
9. La justicia, por medio de lo que se llaman los tribunales nacionales ordinarios.
El Gobierno de la CABA tiene bajo su responsabilidad, dentro de su territorio:
1. Red vial y señalización;
2. Regulación y control del uso del suelo y la edificación;
3. Alumbrado público y mantenimiento urbano (espacios públicos y verdes, edificios
públicos, etc.);
4. Regulación y control del tránsito de la ciudad;
5. Regulación y control ambiental;
6. Recolección de residuos sólidos;
7. Mantenimiento de desagües pluviales;
8. Educación primaria y secundaria;
9. Atención de la salud;
10. Vivienda social.
El Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, en el territorio metropolitano que le
corresponde (fuera de la ciudad de Buenos Aires), se hace cargo de:
1. La red vial intermunicipal;
2. La regulación del uso del suelo;
3. La regulación del transporte automotor intermunicipal;
4. La regulación y control de la distribución de energía eléctrica (fuera de la zona cubierta
bajo responsabilidad federal) y que ha sido privatizada;
13 Esos servicios fueron privatizados pero continúan dentro de la órbita, de regulación y control, del
gobierno federal. En los primeros meses de 2006 la empresa de agua y saneamiento fue vuelta a
estatizar.
14
Si bien los trenes subterráneos son de propiedad del Gobierno de la Ciudad, el GF los ha privatizado,
estando a cargo de su regulación y control.
15
Se trata de un caso interjurisdiccional (entre dos o más provincias) que corresponde al gobierno federal.
5
5. Lo mismo en parte de la red de agua y saneamiento16;
6. La educación primaria y secundaria y la salud;
7. La seguridad por medio de la policía provincial;
8. La vivienda de interés social.
Las municipalidades que forman parte del área metropolitana tienen, en sus territorios,
atribuciones respecto de:
Recolección de residuos sólidos domiciliarios; mantenimiento vial, de espacios públicos y
alumbrado público en sus áreas urbanas; aplican la normativa provincial de regulación
ambiental, así como de usos del suelo y edificación; se encargan de la atención primaria
de la salud; distribuyen los recursos de asistencia social que provienen del gobierno
federal y del provincial.
Existen, además, tres organizaciones metropolitanas: La Coordinación Ecológica del
Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) que es propiedad del gobierno de
la Provincia de Buenos Aires y del de la Ciudad de Buenos Aires y se encarga de la
disposición final (enterramiento sanitario) de los residuos sólidos del área; el Mercado
Central, propiedad de esos dos gobiernos más el Gobierno Federal, que controla el
ingreso de alimentos perecederos vegetales; y la Comisión de la Cuenta de los Ríos
Matanza-Riachuelo17 que debe planificar y realizar obras en ese ámbito metropolitano.
Ninguno es propiamente un organismo gubernamental metropolitano. Los dos
primeros son empresas públicas interjurisdiccionales y el tercero es un aparato del
gobierno federal en el que tiene cierta participación el GP y el GCABA. Tanto el
CEAMSE como el Mercado Central fueron creados a fines de los años setenta del
siglo pasado, durante la dictadura militar. Cuando el régimen político era autoritario y
el gobierno estaba unitariamente organizado.
III.
La relaciones políticas en las áreas metropolitanas
Al estudiar el AMBA hemos encontrado la presencia de una red de relaciones de
acumulación política que configuran un nivel estructural. Estas relaciones se
estructuran de manera vertical y horizontal. Son verticales las relaciones que se dan,
por un lado entre GM, GP y GF, así como las que se establecen entre GCABA y GF.
Son horizontales las relaciones que se dan entre el GP y el GCABA y las que vinculan
a los GM entre sí.
Las relaciones verticales integran sistemas de acumulación de poder. Así, en la
relación entre GM-GP-GF, puede observarse que se articulan tres circuitos de
acumulación política.
El primero se resuelve dentro de cada uno de los GM, de manera independiente y
autónoma respecto de los demás. En la medida que esos gobiernos tienen no
solamente baja autonomía política sino que dependen de los recursos financieros que
reciben del GP, se articula un segundo circuito.
En el segundo circuito, los GM compiten entre sí por recursos provinciales necesarios
para gobernar y acumular electoralmente, estableciendo vínculos radiales con el GP.
Por sumarte, el GP en los territorios municipales realizando actos propios de
acumulación política. En la medida que esos dos gobiernos se diferencian
políticamente (por ser de distintos partidos o aún de distintas fracciones dentro de un
mismo partido) el GP puede competir con el municipal en su mismo territorio y con
recursos mayores.
16
17
En parte ha sido nuevamente estatizada.
Ver Sección V
6
En tercer término, y en la medida que el GF tiene una presencia clave en el área y que
del mismo provee gran cantidad de recursos, tanto financieros como políticos, se
articulan también las tres jurisdicciones. Los gobiernos federal y provincial intervienen
en los territorios locales introduciendo, en competencia o colaboración, sus estrategias
de acumulación política (Pírez, 2005).
El resultado de esa estructura de acumulación política es la consolidación de la
fragmentación institucional metropolitana. Más aún, puede afirmarse que políticamente
el área metropolitana no tiene existencia. En ese territorio existen solamente las
unidades individuales de los gobiernos municipales que compiten entre sí y establecen
relaciones radiales con el GP y con el GF.
Esa estructura de relaciones se configura por el intercambio de recursos de gobierno y
acumulación electoral y apoyo político, y marca las condiciones de la intervención de
las jurisdicciones superiores en las inferiores: la provincial respecto de los municipios y
la federal respecto de la PBA y la CABA. Se consolidan así esos núcleos de
centralización metropolitana de base jurisdiccional.
Esas relaciones se sustentan, también, en la distribución de los recursos públicos
entre las tres jurisdicciones. Desde los años noventa se han producido dos tipos de
procesos: una descentralización relativa del gasto y una centralización de los ingresos.
Según la información del Gráfico 3 vemos que los recursos públicos eran gastados en
su mayoría por el GF y que a comienzos de los años noventa se produce su
descentralización a favor de los GP. Descentralización relativa ya que solamente
favoreció a los GP, dado que los GM siguieron gastando menos del diez por ciento, y
el GF siguió controlando en torno a la mitad del gasto público de manera directa. Si
observamos el Gráfico 4 vemos que la concentración de los ingresos en el GF se
correlaciona con la creciente dependencia tanto de los GP como de los GM que, para
los años noventa, comienzan a integrar sus presupuestos con recursos provenientes
de transferencias jurisdiccionales que tienden a duplicar a los ingresos propios.
Se consolida una suerte de pirámide política en cuya cúspide se encuentra el GF,
tanto por el ejercicio de sus atribuciones como por el mayor peso financiero,
Las relaciones horizontales son afectadas por las relaciones verticales en las que se
encuentran sus componentes. Entre los municipios metropolitanos encontramos
menos vínculos de cooperación para enfrentar problemas comunes que de
competencia por los recursos provenientes del GP o del GF. De allí la limitación de
experiencias en tal sentido18. Por otra parte, las relaciones entre el GP y el GCABA,
que podrían atender una buena cantidad de las principales cuestiones metropolitanas
(hídricas, seguridad, transporte, vialidad, contaminación, residuos sólidos,
desigualdades financieras, etc.), parece depender de sus vínculos con el GF. La
dependencia política del GP respecto del GF, tanto por la relación partidaria como por
la necesidad de apoyo financiero, parece condicionar la posibilidad de avanzar
horizontalmente hacia acuerdos metropolitanos.
En consecuencia, el sistema de relaciones interjurisdiccionales dentro del AMBA
favorece el predominio de las relaciones verticales. Como consecuencia, el GF, más
allá de su papel formal en el territorio metropolitano, que como vimos es relevante,
18
Nos referimos a las dos asociaciones, con, por ahora, un papel relativamente limitado, y que incluyen
únicamente a 11 municipios de un total de 23 si se considera el AM, o de 32 si se piensa en la RM.
Abarcan en total a una tercera parte de la población metropolitana.
7
tiene un peso muy particular. Esa jurisdicción es, tanto de manera directa como
indirecta, el núcleo fundamental para la toma de decisiones metropolitanas. Una
consecuencia es la configuración de capacidades de veto desde la cúpula (GF) hacia
“abajo” (GP y GCABA, y hacia los GM), como también desde el nivel intermedio (GP)
hacia los municipios.
IV. Las respuestas frente a la fragmentación metropolitana
Aunque no existen formas gubernamentales, la fragmentación ha sido enfrentada con
dos modalidades diferentes. Mencionamos esas experiencias a nivel general y dentro
del AMBA19.
a) La centralización jurisdiccional
En la generalidad de los casos, algunos componentes problemáticos de la
fragmentación metropolitana ha sido atendidos por medio de lo que llamamos
procesos de “centralización jurisdiccional”. Es “centralización” ya que conforma un
nivel central en lo que es una situación de descentralización sin centro (la
fragmentación metropolitana). Es “jurisdiccional” pues se concreta en la intervención
de un nivel gubernamental superior. Estos casos se sustentan en normas
constitucionales o legales, en su particular distribución de atribuciones entre las
jurisdicciones. Así, los gobiernos provinciales se hacen cargo de la atención de
cuestiones que, por comprender el territorio de más de un GM, superan las
atribuciones municipales. Estos procesos se basan en un principio muy simple: los
asuntos intermunicipales corresponden al GP, así como los interprovinciales al GF.
Esto sucede, por ejemplo, en la regulación y control del transporte de pasajeros, en la
prestación de servicios de infraestructura y otros.
Esta centralización suele presentar cierto grado de imposición y de “sometimiento” de
los gobiernos locales, de carácter predominantemente técnico-burocrático, en tanto
que permite que se tomen decisiones, se realicen obras o se presten servicios en el
conjunto del área, aprovechando economías de escala y garantizando cierta
homogeneidad de prestaciones para la población en los diferentes territorios
metropolitanos, con cierta legitimidad funcional. Al mismo tiempo parece introducir
cierta contradicción política. Implica la intervención de gobiernos cuyo ámbito territorial
de reproducción (representación y acumulación políticas) es diferente (en tanto que es
mayor) que el metropolitano. La centralización jurisdiccional puede significar, además,
una intervención (“desde arriba”) en los ámbitos territoriales de acumulación electoral
de otras jurisdicciones con posibilidad de incidir en ellos sustituyendo, de alguna
manera, las dinámicas locales, orientando sus resoluciones con base en intereses o
necesidades diferentes y aún contradictorios con los metropolitanos. Esto también
implica una problemática de legitimidad política democrática.
El en AMBA, los procesos de acumulación política fortalecen la “centralización
jurisdiccional”. Como consecuencia de lo cual, las decisiones políticas del GF respecto
del AM o del GP en relación al segmento metropolitano provincial, se orientarán por
ese conjunto diferente (mayor) del metropolitano, con las contradicciones que ello
suponga por la atención de dos electorados distintos.
b) Asociaciones municipales
19
Más allá de las tres instituciones presentes en el AMBA.
8
Las constituciones y leyes provinciales autorizan, en la mayor parte de los casos, a los
gobiernos municipales a formar asociaciones que, con diferentes nombres, se destinan
para atender asuntos comunes.
Existe en el país gran cantidad de experiencias regionales no metropolitanas de
consorcios municipales. A nivel metropolitano se han establecido dos asociaciones de
municipios en el Área Metropolitana de Buenos Aires. En el año 2000 se estableció la
llamada Región Metropolitana Norte, integrada por cuatro municipios20 y en julio de
2004 el COMCOSUR del que forman parte siete municipios21.
c) Planificación metropolitana
Existe una experiencia interesante de planificación en la Región22 Metropolitana de
Rosario, a partir de la iniciativa del Plan Estratégico de la ciudad de Rosario de 1998.
En febrero de 2004 se iniciaron los trabajos del Plan Estratégico Metropolitano para
elaborar de manera conjunta lineamientos “para facilitar la gestión estratégica del
desarrollo territorial a escala regional”, que fueron concretados en un documento
producido hacia fines de ese año con la participación de diez municipalidades y ocho
comunas, el Gobierno Provincial, más unas sesenta organizaciones públicas y
privadas. Se trata de una elaboración metropolitana, en la medida que participa más
de un gobierno local, en la que ha sido de primera importancia la decisión y las
acciones del gobierno local de su ciudad central (Rosario)23
Los casos identificados, como podemos ver, no constituyen situaciones de gobierno
metropolitano (ya mencionamos su dificultad constitucional). Tampoco han significado
una superación plena de la fragmentación y sus problemas. De todos ellos, los más
comunes son los casos de centralización jurisdiccional, que ofrecen respuestas
técnicas pero abren problemas políticos: de representación y en los procesos de
acumulación. Esto se debe a que se trata de la intervención en territorios diferentes de
los formalmente asignados.
IV.
La Cuenca Matanza-Riachuelo
En el AMBA existe una experiencia de gestión en una cuenca hídrica caracterizada por
la enorme contaminación del agua superficial y subterránea, del aire y del suelo: la
Cuenca del Matanza Riachuelo.
En ese territorio, como en casi todo el resto del AMBA, el GF se hizo cargo de las
infraestructuras (agua y saneamiento, electricidad, gas natural y teléfonos), es
responsable de las cuestiones interprovinciales (Provincia de Buenos Aires-Ciudad de
Buenos Aires) (CN, Art. 127) y del río, dada su navegabilidad (CN, Art. 75-10 y Art.
12).
El GF tiene allí una importante presencia sectorial. De acuerdo a su lugar en la
estructura gubernamental y de acumulación política, podemos suponer que las
políticas públicas para ese territorio, como para todo el AMBA, son consecuencia de la
conformación de una coalición nacional, y su referencia a los componentes
metropolitanos de esa coalición.
20
Vicente López, San Isidro, San Fernando y Tigre.
Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Florencio Varela, Lanús, Lomas de Zamora y Quilmes.
22 La experiencia que referimos abarca a un gran número de municipios que exceden la noción de área
metropolitana.
23
Este caso lleva a plantearse dos perspectivas: la posibilidad de elaborar una estrategia metropolitana, o
por el contrario, el desarrollo de una perspectiva metropolitana desde la ciudad central.
21
9
El papel del GF, en la CMR fue ejercido durante el modelo de ISI en el sentido de la
construcción de un territorio para la localización de las industrias y de la población que
se vinculaba con las mismas.
Podemos suponer que esa orientación habría significado: a) La “subordinación” del
territorio a los lineamientos de la política económica nacional de ISI, en tanto “sede” de
un proyecto nacional; b) la aplicación de políticas de inclusión social basadas en el
empleo y el salario, que fortalecieron el mercado nacional y las posibilidades de la
población metropolitana en general, y de la que se asienta en la CMR en particular, de
lograr una inserción urbana formal aunque precaria; y c) la regulación jurídica del suelo
de base sectorial, como normas de derecho civil.
Con esas políticas se lograron las condiciones para la localización industrial y el
desarrollo dentro del modelo de ISI.
La población, mayoritariamente migrantes internos, se insertó en condiciones urbanas
precarias24, en un territorio de creciente deterioro ambiental debido, tanto a la
contaminación generada por las industrias como por la población. Las primeras
porque, en general, no pusieron en operación procedimientos para evitar la
contaminación y la población porque no contó con servicios sanitarios ni adecuada
recolección de RSU.
Con la aplicación de políticas propias de la reestructuración económica, y con el
impacto local de la globalización, desde 1976, y especialmente durante los años
noventa, se modificó la orientación de las políticas del GF. Ello se concretó
principalmente en: a) desregulación de la economía que fortalece la autonomía de las
actividades industriales para localizarse y operar en el territorio, sin más requisitos que
la autorización provincial-municipal; b) privatización de los servicios urbanos; c) crisis
económica e incremento de la población desempleada y su empobrecimiento y d)
atención de esa población por medio de políticas sociales focalizadas (“planes
sociales”).
En síntesis, la política del GF en la CMR se orientó principalmente a garantizar
condiciones de localización de las actividades económicas “dejando hacer”, con nula
atención de las condiciones de la población25. Por eso parece válido decir que ese
comportamiento estatal para con la CMR se definió dentro de las relaciones entre GF y
grupos económicos en razón de una orientación global (nacional) aplicada localmente
(metropolitanamente), y que esa relación sustentante de la política no incluía a los
grupos sociales perjudicados con las condiciones de localización industrial, ni tenía en
cuenta criterios generales vinculados con la cuestión ambiental.
Hay una relativa modificación en los años noventa. Entre 1993 y 1995 funcionó el
Comité Ejecutivo Matanza Riachuelo, creado por medio del Decreto 1093/93 del Poder
Ejecutivo Nacional, presidido por el Secretario General de la Presidencia e integrado
por la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNyAH), la Secretaría
de Obras Públicas de la Nación, CEAMSE y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires (MCBA)26. EL Decreto invitaba a participar al Gobierno de la Provincia de
Buenos Aires. La SRNyAH tenía el poder de policía en materia de contaminación
24
Si bien, tendió a asentarse en lotes adquiridos legalmente, ese suelo era de baja calidad, sin
urbanización, y fue ocupado con base en procesos de autoconstrucción de la vivienda y la urbanización.
25 “... los ´inmigrantes` más pobres (están en)... los bajos inundados y contaminados a gran escala por la
industrias radicadas.... (y que )... las autoridades nada hagan para evitarlo o para cambiar las condiciones
medio ambientales más que paupérrimas de la zona” (Defensor del Pueblo de la Nación, 2003:271)
26
Recordemos que en esos años la MCBA era un organismo dependiente del GF, quien elegía a su
ejecutivo
10
hídrica en el ámbito territorial de la empresa estatal Obras Sanitarias de la Nación, que
abarcaba a la ciudad de Buenos Aires y 17 municipios metropolitanos, parte de los
cuales integran el área de la CM-R) (Auditoría General de la Nación, 2006:4y5). En
1995 se estableció el Plan de Gestión Ambiental y, por el Decreto 482/95, se creó el
Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hídrica
Matanza Riachuelo en el ámbito de la SRNyAH de la Presidencia de la Nación. La
Secretaría coordinaba el Comité que se integraba, además, por el Ministerio de Obras
y Servicios Públicos del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y por la Secretaría
de Producción y Servicios de la Ciudad de Buenos Aires. El Decreto 1094/96 disolvió
el Comité y las partidas presupuestarias se reasignaron a la SRNyAH (Auditoría
General de la Nación, 2006:6).
Entre 1998 y 1999, la Secretaría de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la
Presidencia de la Nación (sucesora de la SRNyAH) tuvo las funciones de política
hídrica, poder de policía y obra hidráulica que competen al GF en el ámbito de la
Cuenca. Ello sólo requería la coordinación con el Gobierno de la Provincia de Buenos
Aires, responsable de la parte de la Cuenca que está fuera del ámbito de aplicación de
la ex Obras Sanitarias de la Nación. En el año 2000 esa Secretaría perdió las
funciones de política y obra hidráulica en favor de la Secretaría de Obras Públicas del
Ministerio de Infraestructura y Vivienda. (Auditoría General de la Nación, 2006:9).
Ningunos de los dos comités fue una autoridad de Cuenca. Como se menciona
respecto del segundo, nunca adquirió “funciones diferenciadas de las partes o
jurisdicciones que lo crearon, no se le delegaron funciones de ningún tipo (no habilita, no
sanciona, no certifica),· no tiene poder de policía en materia de contaminación industrial o
cloacal o residuos sólidos urbanos,· no es autoridad de aplicación en materia de radicación
industrial ni ordenamiento del territorio,· no tiene ninguna injerencia en la regulación del curso
de agua,· y además, los recursos humanos con que cuenta revisten en la categoría de
contratados sin estabilidad y con alta rotación, (a noviembre de 2004 la nómina de personal es
de 13 profesionales y 5 no profesionales)” (Auditoría General de la Nación, 2006:11).
No era más que un aparato del GF, con cierta participación de organismos
gubernamentales de otras jurisdicciones en evidente situación de subordinación. Su
función fue la coordinación que, según la Auditoría General de la Nación “no desarrolló
acabadamente”. Tampoco logró establecer un efecto de autoridad por medio de la
suscripción de convenios interjurisdiccionales entre las partes.
El Plan de Gestión Ambiental “no resultó un plan concreto, con definición de metas,
objetivos, plazos e indicadores de cumplimiento. Sólo se constituyó como un amplio
compendio de información ambiental sobre la Cuenca y de evaluación de alternativas
de obras y medidas de saneamiento” (Auditoría General de la Nación, 2006:16). No
atendía las obras de saneamiento, que quedaban a cargo de la concesionaria del
servicio de agua y cloacas (Aguas Argentinas SA). El programa de obras se orientó a
la regulación hidráulica, ordenamiento urbano y educación ambiental, y en materia de
contaminación sólo se proyectaron obras relacionadas con contaminación industrial,
que no se completaron (Auditoría General de la Nación, 2006:17). Según el Defensor
del Pueblo, no se hizo realmente nada (Defensor del Pueblo et al, 2003: 69, 271). Sin
embargo, para su ejecución recibió un préstamo del BID por 250 millones de dólares,
con igual contraparte nacional, que tuvo muy limitada ejecución27.
Unos diez años después el GF debió volver sobre la CMR. Esta vez obligado, junto
con el GP y el GCABA, por la intervención de la Corte Suprema de Justicia de la
27 Vale la pena tener en cuenta que se utilizaron solamente 7.762.790 de dólares, y se reconocieron
31.833.345,67 como contraparte. En el año 2002 de acuerdo con el BID, se destinaron 150 millones para
planes sociales (Auditoría General de la Nación, 2006:16).
11
Nación (CSJN). En junio de 2004 un conjunto de vecinos y profesionales de la salud
de la Cuenca se presentaron ante la CSJN demandando al GF, al G de la Provincia de
Buenos Aire, al GCABA y a empresas allí instaladas por daños a la salud
supuestamente sufridos por los reclamantes, el daño ambiental colectivo provocado en
la CMR y daño moral colectivo. La Corte admitió parcialmente la demanda,
declarándose competente en lo relativo al daño colectivo “por tratarse de la
contaminación de recursos ambientales interjurisdiccionales y ser partes el Estado
Nacional y la Provincia de Buenos Aires”, por “la defensa del bien de incidencia
colectiva — de uso común e indivisible— configurado por el ambiente”. Entre otras
resoluciones, ordenó “al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y al CoFeMa para que presenten un plan integrado que
contemple un ordenamiento ambiental del territorio, el control sobre las actividades
antrópicas, el estudio sobre el impacto ambiental de las empresas demandadas, un
programa de educación ambiental y un programa de información ambiental” (CSJ,
2008)28.
Como consecuencia, el GF creó por medio de la Ley Nacional 26.168 de julio de 2007
a la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR), que fue aceptada por las
demás jurisdicciones. Está integrada por 8 miembros: tres representantes del
Gobierno Nacional, dos representantes de la provincia de Buenos Aires y 2
pertenecientes a la CABA. La presidencia corresponde a la Secretaría Ambiente y
Desarrollo Sustentable del PEN. Una vez más, los municipios son dejados de lado. El
haber sido creada por ley nacional, aun con la posterior adhesión de la provincia y la
ciudad, caracteriza a la ACUMAR como un aparato federal. Su presidencia a cargo del
ejecutivo federal consolida esa definición formal.
Más allá de la forma institucional, que consolida la centralización jurisdiccional,
significa una intervención en el área de la Cuenca, que debe modificar la orientación
que el GF le venía dando (en gran medida por omisión).
Ese cambio fue resultado de la intervención de la CSJN que habría producido una
modificación en la coalición que sustenta la política federal para la CM-R. La CSJN
habría operado como vehículo de los intereses y necesidades de la población
residente, que hasta entonces no había sido tenida en cuenta. Esas necesidades e
intereses son introducidos en las relaciones de esa coalición con un peso relevante
otorgado por el impulso de la CSJN. Como consecuencia, la que era una relación
Estado - grupos económicos incluye a partir de esa intervención a un tercer actor: los
sectores populares residentes en la CM-R.
La intervención de la CSJN implicó una clara innovación y tuvo como antecedentes,
por una parte la inclusión en la reforma de la Constitución Nacional de 1994 del
derecho a un ambienta sano y la obligación de su protección y recomposición (CN Art.
41). En segundo lugar, las actuaciones del Defensor del Pueblo (informe de 2003), así
como algunas actuaciones judiciales, en general por denuncias o demandas de la
población que solicitaron la investigación del Defensor (Defensor del Pueblo, 2005:83).
Pero en particular, una modificación del papel de la Corte, que toma un rol activo en la
defensa de intereses, como fue también en el caso de las deudas del Estado con
jubilados.
El resultado parece ser la relativa inclusión de los intereses que habían sido excluidos
y la elaboración de un programa de saneamiento que, con dificultades se estaría
28 La CSJ, se declaró incompetente para conocer con respecto al reclamo por el resarcimiento de daños
y perjuicios, indicando que éstos debía canalizarse ante los tribunales ordinarios de primera instancia.
12
poniendo en marcha. Sin embargo, y pese al control judicial sobre su cumplimiento,
son muchas las dificultades que aparecen y es muy lento el avance.
V.
Las posibilidades y las dificultades
Podemos preguntarnos por qué, dado el desarrollo de los procesos metropolitanos en
la Argentina, y la relevancia de esas áreas, no se han enfrentado de manera directa.
Por qué ni siquiera parece reconocerse su existencia como partes de la agenda social
y gubernamental. Deberíamos preguntarnos también si existen posibles soluciones
institucionales que permitan configurar alguna forma de centralización en la toma de
decisiones metropolitana dentro de los actuales parámetros de la organización
gubernamental argentina.
Debemos reconocer que “lo metropolitano” es una abstracción. La experiencia
cotidiana, por lo general, no produce una percepción de las diferencias dentro de la
ciudad vivida que depende de los territorios formales. Es por ello que su percepción
requiere de cierta “sensibilización”. Podemos suponer que la población difícilmente
producirá una propuesta de centralización metropolitana en forma espontánea. La
fragmentación metropolitana tampoco ha atraído a los medios de comunicación y,
menos aún, apareció vinculada con intereses o necesidades sociales relevantes
(empresarios, sindicales, etc.).
Como hemos visto, políticamente, las áreas metropolitanas no existen. La realidad se
compone por GM independientes (no importa su localización territorial), GP y GF. Las
relaciones políticas que allí se dan vuelven a lo metropolitano menos perceptible aún
de lo que resulta de la experiencia de vida cotidiana. Esto supone la enorme dificultad
de justificar la existencia de problemas metropolitanos. Por ejemplo, la posible
expansión ilimitada de la urbanización no se percibe como tal sino como el derecho de
los municipios periféricos de continuar sus procesos de ocupación urbana. La desigual
localización de los bienes urbanos (vivienda, infraestructuras, etc.) sería
responsabilidad de cada gobierno local y no el resultado de una lógica más amplia de
localización de actividades y población son sus desigualdades en el territorio
metropolitano.
Planteadas así las cosas, podemos pensar que las posibilidades de cambios hacia una
centralización institucional están relacionas, en primer lugar con la estructura
gubernamental. Esto es, con la inexistencia de una respuesta formal para el gobierno
de un área metropolitana y, particularmente, con la falta de adecuación de la respuesta
institucional (GF, GP y GM) a la realidad de la expansión territorial urbanometropolitana. Esto segundo término, sería resultado de la particular estructura de
acumulación política de cada área metropolitana que, a su vez, depende de las
relaciones de acumulación propias tanto de las relaciones interjurisdiccionales como
de los vínculos, en de cada jurisdicción, entre los partidos y la sociedad civil.
En suma, la tarea debería proponerse operar sobre la estructura gubernamental
(proponer una forma institucional de gobierno metropolitano) y sobre la estructura de
acumulación (superar las relaciones que vuelven invisible a esa realidad).
Independientemente de las obvias relaciones entre ambas, podemos pensar que la
primera tarea puede ser relativamente fácil para algunos casos. En áreas
metropolitanas dentro de los límites territoriales de una provincia (en torno a las
ciudades de Córdoba, Rosario, Mendoza, por ejemplo), podría diseñarse un sistema
municipal de dos niveles. Un nivel metropolitano con atribuciones “globales” respecto
del territorio (suelo, transportes, otras infraestructuras, etc.), con los recursos
adecuados y la autonomía que constitucionalmente le corresponde. Un nivel que
13
podría llamarse, como en el caso de Lima, distrital (municipios distritales) con
atribuciones, recursos y autonomía para gobernar los aspectos locales de la ciudad
metropolitana. Mecanismos de equilibrio financiero entre los municipios distritales por
medio de la intervención del municipio metropolitano y elecciones populares para los
dos niveles. Para eso “sólo” es necesario reformar la constitución provincial y la ley
orgánica municipal. Sin embargo, como sabemos no se trata de un asunto meramente
técnico-jurídico, sino que es parte de un mecanismo de distribución de poder muy
complejo.
La creación de un municipio metropolitano significaría introducir en las relaciones
metropolitanas de acumulación política un nivel intermedio (entre el GP y los GM). En
tal sentido, podría ser percibido como un competidor de ambos, y en los hechos podría
operar como tal. Si lograse “consolidar” las cuestiones metropolitanas globales,
constituiría un mejor interlocutor frente a las jurisdicciones superiores. De tal manera
podría estar en mejores condiciones de introducir los problemas metropolitanos de la
población dentro de las redes de decisión.
En otro tipo de áreas metropolitanas la situación sería mucho más difícil.
Particularmente en el AMBA donde debe articularse la presencia de cuatro niveles
gubernamentales (GF, GP, GM y GCABA), en una realidad urbana altamente
concentrada. La centralización institucional de esa enorme área no parece algo posible
y tal vez ni siquiera deseable. Probablemente nos retrotraería a la situación de
desequilibrio nacional que se resolvió con la federalización de la ciudad de Buenos
Aires en 1880 (Pírez, 1996).
Tampoco sería aplicable en las áreas metropolitanas interprovincial (las del Alto Valle
del Río Negro o Santa Fe-Paraná, por ejemplo).
Un caso particular es el que plantea la Cuenca Matanza Riachuelo.
Lo primero a tener en cuenta es la radical importancia de los gobiernos municipales,
dado que ellos son los que tienen a su cargo las cuestiones fundamentales de la
reproducción urbana de la población. De manera particular, de la población de bajos
recursos. Podría decirse que los municipios podrían resolver en gran medida buena
parte de esos problemas. Ello, siempre y cuando mejorasen su situación financiera, ya
que dada la estructura financiera interjurisdiccional (Gráficos 3 y 4) no tienen
capacidad propia.
Ese papel local se convierte en un asunto interjurisdiccional que, rápidamente, es
incorporado en la relaciones de acumulación política metropolitana. Digamos que
suelo, vivienda y RSU podrían se atendidos municipalmente si se diera la capacidad
financiera y, si esa ella se complementara con capacidad técnica que está muy
asociada a la primera.
Esa característica de los GM permitiría que, con su integración, el sistema de toma de
decisiones fuese más permeable a las necesidades e intereses de los residentes del
área.
Pero los municipios no podrían enfrentar los procesos de contaminación,
particularmente de agua y aire. La localización industrial no puede regularse
eficazmente dentro de los territorios locales, sino teniendo en cuenta, por lo menos,
toda la cuenca, para efectivamente producir modificaciones y no meros movimientos
dentro de ese territorio. Por lo demás, las relaciones con las actividades económicas, y
en especial con las empresas más importantes, exceden las redes municipales dado
que se integran a nivel provincial y federal.
14
Pensando sobre el área, surge una pregunta muy simple: ¿por qué los municipios que
la integran no han generado alguna forma de cooperación (coordinación o lo que
fuere) para enfrentar en forma conjunta esa situación, para poder relacionarse en
condiciones más ventajosas con las empresas y también con el GF y el GP?29 Las
posibles respuestas, según las hipótesis que hemos expresado, nos conducen a las
relaciones de acumulación estructuradas a nivel metropolitano.
En todos los casos, sea para intentar soluciones institucionales de gobierno
metropolitano o para buscar procedimientos de centralización de decisiones y
gestiones, deberá operarse sobre la estructura de acumulación política. Esto implica
transformación comportamientos político-electorales arraigados en la sociedad y en el
Estado. Su enfrentamiento excede los límites de esta ponencia.
Bibliografía
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Difusión, Buenos Aires.
Corte Suprema de Justicia (2008) Sentencia del 8 de julio de 2008 en la Causa
Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños
derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo).
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Riachuelo, Buenos Aires.
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(Cuenca Matanza Riachuelo) (2003-2005), Buenos Aires.
Escolar M. y P. Pírez, 2004, “¿La Cabeza de Goliat? Región metropolitana y
organización federal en la Argentina” (31-114) en Badía, G. y E. Pereyra (organizadores)
Aportes a la cuestión del gobierno en la Región Metropolitana del Gran Buenos Aires,
Ediciones Al Margen – Universidad Nacional de General Sarmiento, Buenos Aires.
Pírez, P (1994) Buenos Aires Metropolitana. Política y gestión de la ciudad, Centro
Editor de América Latina, Buenos Aires.
Pírez, P (1996) "La ciudad de Buenos Aires: una cuestión federal", en Revista Mexicana
de Sociología, Vol. 58, no. 3, julio-setiembre, Instituto de Investigaciones Sociales de la
UNAM, México.
Pírez, P. (2001) “Cuestión metropolitana y gobernabilidad urbana en la Argentina” en
Vázquez Barquero, Antonio y Oscar Madoery (Comp.), 2001, Transformaciones
globales, instituciones y políticas de desarrollo local, HomoSapiens Ediciones, Rosario.
Pedro Pírez, 2005, “Lo público metropolitano y la gobernabilidad. Reflexiones
inacabadas sobre Buenos Aires” (323-341) en de Mattos, C., O. Figueroa, R. Giménez,
A. Orellana y G. Yañez (Editores), Gobernanza, Competitividad y Redes: La gestión en
las ciudades del siglo XXI, Colección Rideal EURE Libros, Santiago de Chile
Pírez, P., 2008, "Gobernabilidad metropolitana en la Argentina", en Badía, G. y
Carmona, R. (Comp.) La Gestión Local en Argentina: situación y perspectivas,
Universidad Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines.
29
Más aún teniendo en cuenta que la mitad de los municipios del COMCOSUR forma parte de la CMR.
15
CUADROS Y GRAFICOS
16
Cuadro 1. Argentina: Población total, urbana y metropolitana por zonas metropolitanas, distribución absoluta y relativa, y tasas de crecimiento, 1980, 1991 y 2001.
1991- 20011980
1991
2001
1980
1991
Población total del País
27949480 100,0
32615528 100,0
36260130 100,0
16,7
11,2
Población urbana total
23142169 82,8 100,0
28436110 87,2 100,0
32431950 89,4 100,0
22,9
14,1
Población metropolitana
Total
15610079 55,9
67,5 100,0 19025934 58,3
66,9 100,0 20786689 57,3
64,1 100,0
21,9
9,3
1
AM BA
9766030
34,9
42,2
62,6 10918027 33,5
38,4
57,4 11460575 31,6
35,3
55,1
11,8
5,0
2
AM Córdoba
983257
3,5
4,2
6,3
1229464
3,8
4,3
6,5
1368301
3,8
4,2
6,6
25,0
11,3
3
AM Rosario
957181
3,4
4,1
6,1
1121705
3,4
3,9
5,9
1165749
3,2
3,6
5,6
17,2
3,9
4
AM Mendoza
605623
2,2
2,6
3,9
884940
2,7
3,1
4,7
986341
2,7
3,0
4,7
46,1
11,5
5
AM Tucumán - Tafí Viejo
525239
1,9
2,3
3,4
628358
1,9
2,2
3,3
729844
2,0
2,3
3,5
19,6
16,2
6
AM La Plata
566455
2,0
2,4
3,6
664903
2,0
2,3
3,5
705909
1,9
2,2
3,4
17,4
6,2
7
AM Salta
260744
0,9
1,1
1,7
384088
1,2
1,4
2,0
484573
1,3
1,5
2,3
47,3
26,2
8
AM San Juan
291707
1,0
1,3
1,9
393501
1,2
1,4
2,1
462683
1,3
1,4
2,2
34,9
17,6
9
AM Santa Fe
328005
1,2
1,4
2,1
392748
1,2
1,4
2,1
456787
1,3
1,4
2,2
19,7
16,3
10 AM Resistencia
220104
0,8
1,0
1,4
296633
0,9
1,0
1,6
361985
1,0
1,1
1,7
34,8
22,0
11 AM Santiago - La Banda
195595
0,7
0,8
1,3
260638
0,8
0,9
1,4
325792
0,9
1,0
1,6
33,3
25,0
12 AM Corrientes
180612
0,6
0,8
1,2
270174
0,8
1,0
1,4
325570
0,9
1,0
1,6
49,6
20,5
AM Neuquén - Plottier 13 Cipolletti
90089
0,3
0,4
0,6
256165
0,8
0,9
1,3
303454
0,8
0,9
1,5
184,3
18,5
14 AM S. S. De Jujuy
152798
0,5
0,7
1,0
226250
0,7
0,8
1,2
286211
0,8
0,9
1,4
48,1
26,5
15 AM Posadas
143889
0,5
0,6
0,9
218289
0,7
0,8
1,1
283866
0,8
0,9
1,4
51,7
30,0
16 AM Paraná
161638
0,6
0,7
1,0
213903
0,7
0,8
1,1
249477
0,7
0,8
1,2
32,3
16,6
AM S F del Valle de
17 Catamarca
58436
0,2
0,3
0,4
135655
0,4
0,5
0,7
175625
0,5
0,5
0,8
132,1
29,5
18 AM San Luis - El Chorrillo
70999
0,3
0,3
0,5
114322
0,4
0,4
0,6
162011
0,4
0,5
0,8
61,0
41,7
19 AM Río Cuarto
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
138853
0,4
0,5
0,7
149303
0,4
0,5
0,7
sd
7,5
20 AM Santa Rosa - Toay
51678
0,2
0,2
0,3
82209
0,3
0,3
0,4
103605
0,3
0,3
0,5
59,1
26,0
AM Reconquista –
21 Avellaneda
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
73580
0,2
0,3
0,4
89220
0,2
0,3
0,4
sd
21,3
AM Villa María - Villa
22 Nueva
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
78520
0,2
0,3
0,4
88643
0,2
0,3
0,4
sd
12,9
AM Villa C. Paz - S
23 Antonio – I. Cruz (12)
s.d.
s.d.
s.d.
s.d.
43009
0,1
0,2
0,2
61165
0,2
0,2
0,3
sd
42,2
Fuente: Elaborado con datos del INDEC: Censos Nacionales de Población 1980, 1991 y 2001.
17
20011980
29,7
40,1
33,2
17,4
39,2
21,8
62,9
39,0
24,6
85,8
58,6
39,3
64,5
66,6
80,3
236,8
87,3
97,3
54,3
200,5
128,2
s.d.
100,5
s.d.
s.d.
s.d.
Cuadro 2. Argentina: Participación metropolitana en la fuerza de trabajo nacional y por
categorías ocupacionales, 2001
Ocupados
Asalariados
Patrones
Total Nacional
100,00
100,00
100,00
Total Metropolitano
57,92
100,00
58,73 100,00
53,79
100,00
AM BA
32,75
56,54
34,22
58,27
32,30
60,04
AM Córdoba
4,14
7,15
3,82
6,50
3,52
6,55
AM Rosario
3,06
5,28
2,98
5,07
3,56
6,61
De 700.000 a 1.000.000 (3)
6,88
11,88
6,88
11,72
5,76
10,70
De 300.000 a 700.000 (7)
6,71
11,58
6,55
11,14
5,00
9,29
De 60.000 300.000 (10)
6,74
7,57
4,29
7,30
3,66
6,80
Fuente: INDEC, Censo Nacional de Población, 2001
Gráfico 1. AMBA: Distribución de la población fuera de la red de agua
y con necesidades básicas insatisfechas 2001
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
C de Buenos Aires
Primera Corona
Fuente: Dartos del Censo de 2001.
Segunda Corona
Agua
NBI
Gráfico 2. AM de Rosario: Distribución de la población con cobertura de salud.
1991 y 2001
Roldán
Funes
Capitan
Bermúdez
-1,00
-1,50
-2,00
San
Lorenzo
1,50
1,00
0,50
0,00
-0,50
Rosario
3,00
2,50
2,00
Fuente: Elaborado con datos de los Censos de 1991 y 2001.
18
Gráfico 1. Distribución del Gasto Público en jurisdicciones (federal, provincial y municipal), 1980-2006 (%)
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
80
81
82
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
0
1
2
3
4
5
6
Federal
65,9
69,5
76,0
71,5
66,9
67,2
63,1
64,5
65,0
67,8
62,6
59,2
55,4
51,6
52,0
52,8
53,1
52,7
51,3
51,5
51,8
51,0
51,2
53,2
50,2
50,6
49,6
Provincial
28,7
25,6
20,6
24,4
29,3
27,8
31,4
29,9
29,8
27,2
30,8
33,0
36,4
39,4
39,1
39,1
38,9
38,9
39,9
39,9
39,9
40,8
40,5
39,0
41,3
41,9
42,7
Municipal
5,5
4,9
3,5
4,1
3,8
5,0
5,5
5,6
5,2
5,0
6,6
7,9
8,2
8,9
8,9
8,1
8,1
8,4
8,8
8,6
8,3
8,2
8,3
7,8
8,4
7,5
7,8
Fuente: Dirección de Gastos Sociales Consolidados - Secretaría de Política Económica
Por ciento
Gráfico 2. Diferencia de participación en gasto y recaudación
totales por jurisdicción 1961-2004
160,0
140,0
120,0
100,0
80,0
60,0
40,0
20,0
0,0
-20,0
-40,0
-60,0
138,5
125,8
101,9
101,1
101,1
70,9
13,3
4,0
1961-15,0
28,9
-1,2
-1,8
1970
11,6
4,7
-5,1
1984
Fuente: Elaborado con datos de Anlló y Cetrángolo, 2008.
1993
-31,9
2000
-30,3
2004
-35,6
GFederal
GProvinciales
G Municipales
19