Revisión de Salvaguardas del Banco Mundial

Revisión de Salvaguardas del Banco Mundial

Bank on Human Rights
Una coalición para los derechos humanos en el financiamiento para el desarrollo
Revisión de Salvaguardas del Banco Mundial
Un resumen para gobiernos nacionales e instituciones de derechos humanos
El Banco Mundial está revisando su marco de políticas sobre salvaguardas sociales y ambientales. En los
próximos meses, el Banco consultará con los gobiernos miembros, la sociedad civil y otras partes interesadas.
Debido a que el Banco Mundial es un organismo normativo para la política de desarrollo a nivel mundial, el
resultado de este proceso de revisión tendrá un impacto significativo en el futuro del desarrollo y los derechos
humanos. Las instituciones y los organismos de derechos humanos nacionales tienen una oportunidad crítica para
comprometerse con las posiciones de sus gobiernos en la financiación del desarrollo y avanzar en el respeto y la
protección de los derechos humanos.
Revisión de las Salvaguardas del Banco Mundial
Desarrollo y derechos humanos
Las actividades de desarrollo pueden tener un profundo impacto sobre el ejercicio de los derechos humanos dentro
de los países prestatarios. Este impacto puede ser positivo, como la mejora del acceso y la calidad de la atención
sanitaria, el aumento de la protección de los derechos territoriales de los pueblos indígenas y una educación que
alcanza a las poblaciones más marginadas. Sin embargo, el impacto también puede ser negativo, como es el caso
del desplazamiento forzado, las soluciones impuestas que socavan los medios de vida de las comunidades que
nunca fueron consultadas y las reformas políticas que perpetúan la discriminación. Sin políticas y procesos
eficaces basados en las normas de derechos humanos internacionalmente reconocidos, se pierden oportunidades
para contribuir al ejercicio de los derechos humanos y eso, a menudo, resulta en violaciones de dichos derechos.
Las salvaguardas del Banco Mundial
El Banco Mundial es una organización internacional que ofrece préstamos y asistencia técnica a países de
medianos y bajos ingresos con respecto de una amplia gama de proyectos de desarrollo, programas e iniciativas
de reforma política. Las salvaguardas establecen normas y procedimientos con los que el Banco Mundial y los
gobiernos que piden préstamos al Banco deben cumplir.1 Por ejemplo, las salvaguardas actuales requieren que los
proyectos financiados por el Banco eviten el desplazamiento de personas en contra de su voluntad, y en caso de
ser desplazadas, que sus medios de subsistencia y su nivel de vida sean restituidos o mejorados.
Además, las salvaguardas también proporcionan puntos de entrada críticos para las comunidades y la sociedad
civil para obtener información y para dar su opinión en el diseño e implementación del proyecto. La Política de
Evaluación Ambiental, por ejemplo, exige que se elabore un estudio de impacto en consulta con las comunidades
locales que se divulgue públicamente, antes de la aprobación de un proyecto determinado. Si un gobierno no
cumple con las salvaguardas, se supone que el Banco debe retener el financiamiento del proyecto. Si el Banco no
cumple con sus salvaguardas, las comunidades y la sociedad civil pueden presentar una queja ante el Panel de
Inspección del Banco Mundial, el cual investigará la situación y recomendará acciones que el Banco debe tomar
para hacer frente a cualquier daño.
En las últimas décadas, el Banco Mundial y otras instituciones financieras de desarrollo han fortalecido
gradualmente sus protecciones sociales y ambientales y han elevado los estándares mínimos para las buenas
prácticas para el desarrollo. Al mismo tiempo, sigue habiendo importantes deficiencias. En muchas áreas, las
1El
brazo de financiación privada del Banco Mundial, la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en inglés),
y compañías a las que concede préstamos están sujetos a un conjunto de políticas diferentes llamadas Normas de Desempeño.
1
salvaguardas del Banco Mundial no son consistentes con las normas de derechos humanos y no proporcionan una
protección adecuada a las comunidades afectadas.
El Banco Mundial aún no se ha comprometido a garantizar el respeto de los derechos humanos dentro de las
actividades financiadas por el organismo. Existen, además, importantes problemas relacionados con la aplicación
de las salvaguardas. Si bien es el país prestatario el que lleva a cabo la ejecución del proyecto, el Banco tiene la
responsabilidad de la supervisión, que consiste en garantizar que el diseño e implementación del proyecto
cumplan con las salvaguardas y que el país prestatario tenga la capacidad y los recursos necesarios para lograr un
desarrollo exitoso y garantizar que las personas y el medio ambiente no se vean perjudicados.
La revisión de las salvaguardas del Banco Mundial
Anteriormente, el Banco Mundial desarrollaba y revisaba sus políticas de salvaguarda una por una, según fuera
necesario. Ahora, sin embargo, el Banco Mundial está inmerso en una revisión sin precedentes de su marco
completo de salvaguardas, concentrando todas sus políticas de salvaguarda en un conjunto de normas. Las
políticas que están siendo revisadas son: OP/BP 4.01 Evaluación Ambiental, OP/BP 4.04 Hábitats Naturales,
OP/BP 4.09 Manejo de Plagas, OP/BP 4.10 Pueblos Indígenas, OP/BP 4.11 Recursos Culturales Físicos, OP/BP
4.12 Desalojos Forzosos, OP/BP 4.36 Bosques y OP/BP 4.37 Seguridad de Presas. La política de uso
experimental de los sistemas de los prestatarios para abordar las cuestiones relativas a las salvaguardas
ambientales y sociales en los proyectos financiados por el Banco (OP/BP 4.00) también está siendo examinada. El
Banco también está evaluando si y cómo abordar una serie de “áreas emergentes”, entre ellas: los derechos
humanos; trabajo, salud ocupacional y seguridad; género; discapacidad; el consentimiento libre, previo e
informado de los pueblos indígenas; la posesión de tierras y recursos naturales, y el cambio climático.
La revisión de las salvaguardas se inició en 2012 y se divide en tres fases de consulta. Después de una primera
consulta sobre el enfoque general del examen, se publicó un primer borrador del nuevo marco en julio de 2014, lo
que dio inicio a la segunda fase de consultas. A principios de 2015, el Banco llevará a cabo consultas con los
gobiernos y otras partes interesadas, incluida la sociedad civil, con la intención de publicar un segundo borrador
entre principios y mediados de 2015. A continuación, tendrá lugar una tercera consulta antes de que se presente el
proyecto definitivo de salvaguarda ante el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial para su aprobación. Se planea
llevar a cabo consultas nacionales para la segunda fase de la revisión en unos cuantos países de cada región. El
carácter limitado de las consultas, que a menudo no son publicitadas adecuadamente y que carecen de un
intercambio de información auténtico, es una crítica central de la sociedad civil y otra razón por la cual la
participación de la sociedad civil y el compromiso del gobierno deben ser proactivos.
Prevenir una carrera “hacia mínimos” de los derechos humanos
Salvaguardas más fuertes y más eficaces pueden ayudar a prevenir violaciones de los derechos humanos dentro de
los proyectos de desarrollo financiados por el Banco Mundial. Sin embargo, el impacto de las salvaguardas va
mucho más allá de los límites del financiamiento del Banco. Cuando el Banco cofinancia proyectos con otros
prestamistas, las salvaguardas a menudo proporcionan una base mínima de protección para el proyecto mayor.
Además, debido a que el Banco Mundial es un organismo que fija normas para la financiación del desarrollo, las
salvaguardas tienen un impacto global. Las salvaguardas del Banco Mundial han servido como base para las
políticas de salvaguarda en varias instituciones multinacionales, entre ellas instituciones de desarrollo regionales y
nacionales y organismos de financiamiento climático.
En los últimos años, las nuevas fuentes de financiamiento para el desarrollo de las economías emergentes han
aumentado la disponibilidad de financiamiento rápido con pocos requerimientos sociales o ambientales. El Banco
Mundial ahora argumenta que necesita flexibilizar las salvaguardas con el fin de continuar su relevancia. Si el
Banco debilita sus políticas de salvaguarda, eso tendría un gran impacto en las finanzas globales y pondría bajo
presión a otras instituciones y gobiernos para que debilitasen sus normas, y haría que fuera aún más difícil
fortalecer las normas dentro de otros bancos, desde el Banco de Desarrollo de Brasil al Banco de Desarrollo de
África del Sur.
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Principales preocupaciones de derechos humanos en el borrador de salvaguardas
Las nuevas salvaguardas propuestas no garantizan la protección de los derechos humanos dentro de las
actividades financiadas por el Banco. Por otra parte, mediante la transformación del marco general de las
salvaguardas desde uno basado en el cumplimiento, con estándares y procesos con un plazo específico, a un
marco más abierto y negociable, las nuevas salvaguardas propuestas podrían aumentar significativamente la
posibilidad de que se cometan violaciones a los derechos humanos relacionadas con el desarrollo.
Eliminación de los requisitos esenciales de procedimiento. El nuevo marco propone eliminar gran parte de los
requisitos procesales de las salvaguardas actuales. Bajo el nuevo marco, por ejemplo, la divulgación de las
evaluaciones ambientales y de los planes detallados de desalojo ya no sería un requisito antes de la aprobación del
proyecto. Esta divulgación es esencial para que las comunidades potencialmente afectadas tengan la oportunidad
de acceder a la información y participar en la planificación e implementación del desarrollo. En lugar de ello, las
salvaguardas deberían garantizar la participación plena y efectiva de las comunidades potencialmente afectadas
y los grupos marginados, en consonancia con el derecho internacional, y asegurar que la información del
proyecto se da a conocer antes de la aprobación del proyecto y puesta a disposición de las comunidades
potencialmente afectadas en formatos y lenguajes accesibles.
Transferencia de la responsabilidad del banco al prestatario. El nuevo borrador permitiría que el Banco y sus
prestatarios dependieran de las leyes y regulaciones locales en lugar de las salvaguardas, sin ninguna indicación
de cuándo eso resultaría adecuado y cómo se podría garantizar un nivel mínimo de protección en países donde el
imperio de la ley es débil o los gobiernos no han implementado sus obligaciones de derechos humanos mediante
leyes nacionales. Por ejemplo, la nueva norma de desalojos debilitaría sustancialmente las responsabilidades del
Banco relacionadas al examen y supervisión de la planificación y ejecución de los reasentamientos, dependiendo
de la autoevaluación y los autoinformes del prestatario sin la suficiente diligencia debida. En cambio, las
salvaguardas deberían servir como una base mínima de protección, manteniendo la responsabilidad del Banco
para la supervisión y evaluación. En los casos en los que las leyes y las normas de un país difieren de las
salvaguardas, debería aplicarse la norma más protectora.
Pueblos indígenas. Una nueva disposición increíblemente problemática permitiría que los países optaran por no
aplicar las salvaguardas a los pueblos indígenas si el prestatario está preocupado por que el proceso de identificar
a los grupos o a las personas como indígenas para el propósito de aplicar la salvaguarda de los pueblos indígenas
“generaría un grave riesgo de exacerbar tensiones étnicas o conflictos civiles, o en los que la identificación de
grupos culturalmente distintos no es coherente con la constitución del país”. Esta nueva estipulación socava
recientes avances en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas y los dejaría sin ningún tipo de
protección en situaciones en las que serían más vulnerables. En su lugar, las salvaguardas deberían velar por la
protección de los derechos sobre las tierras y los recursos colectivos y sistemas de gestión de los pueblos
indígenas y exigir respeto a la autodeterminación y el consentimiento libre, previo e informado en todas las
etapas del proyecto, de acuerdo con la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas.
Trabajo. Si bien la incorporación de una norma laboral en las nuevas salvaguardas es un paso positivo, la
formulación de dicha norma desafortunadamente presenta varias fallas, lo que socava las buenas prácticas entre
otras instituciones de desarrollo. El nuevo estándar de trabajo no incluye ninguna referencia a las normas
laborales esenciales de la Organización Internacional del Trabajo y tampoco protege los derechos a la libertad de
asociación ni negociación colectiva. Además, al excluir a los contratistas y restringir la cobertura para los
funcionarios públicos, esta norma dejaría a la mayoría de trabajadores involucrados en proyectos de desarrollo sin
ningún tipo de protección. En su lugar, las salvaguardas deberían proporcionar una completa cobertura y
garantizar el cumplimiento de las cuatro normas laborales fundamentales, tal como las define la Organización
Mundial del Trabajo.
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Discriminación. Mientras que las nuevas salvaguardas incluyen disposiciones alentadoras sobre la inclusión y la
no discriminación, no incluyen la discriminación sobre la base de la lengua y la opinión política o de otro tipo, así
como tampoco mencionan explícitamente la raza, el color y el origen, incluyendo la casta. El Banco debería
comprometerse con la no discriminación y la promoción de la igualdad sustantiva dentro de las actividades del
Banco, incluidas todas las formas de discriminación identificadas en el derecho internacional. Las salvaguardas
deben asegurar que las mujeres, las personas con discapacidad, las minorías sexuales y de género y todas las
demás poblaciones marginadas o discriminadas tengan la oportunidad de participar en la elaboración de las
iniciativas de desarrollo, sobre todo cuando los proyectos de desarrollo propuestos les afecten directa o
indirectamente. El impacto de las actividades del Banco sobre los grupos marginados debería medirse a través
de datos desagregados.
Desalojos y reasentamiento. La nueva norma sobre el reasentamiento involuntario diluiría significativamente la
política actual del Banco, al eliminar los requisitos esenciales en relación con los instrumentos de planificación de
reasentamiento, incluyendo los datos de referencia y debilitando los requisitos para evaluar alternativas que eviten
o minimicen los desplazamientos. Las salvaguardas propuestas diluyen los requisitos existentes en materia de
divulgación de información, consulta y participación de las personas desplazadas en la planificación, la
implementación y el seguimiento del reasentamiento. La nueva política, además, no puede garantizar que los
proyectos que resulten en desplazamiento físico o económico tengan un propósito legítimo de interés público y
que no haya alternativas viables a los desplazamientos, en consonancia con el derecho internacional. Por otra
parte, en virtud de la nueva política, los proyectos de titulación de tierras ya no tendrían que cumplir con la
salvaguarda de reasentamiento, a pesar del hecho de que estos proyectos a menudo resultan en desplazamientos.
Las salvaguardas deberían prohibir las actividades que contribuyen directa o indirectamente a los desalojos
forzosos. El desplazamiento debería ser usado solo como último recurso, y solo cuando se haya alcanzado un
umbral de “ interés público”. Las actividades de reasentamiento deberían seguir las Directrices de la ONU sobre
Desalojos basados en el Desarrollo.
Género. El nuevo marco de salvaguardas contiene escasa mención a las consideraciones de género y no incorpora
la temática de género ampliamente. En lugar de ello, las salvaguardas deberían exigir respeto por los derechos
de la mujer, esbozar medidas obligatorias para garantizar la participación de la mujer y la evaluación de los
impactos sobre las mujeres, así como asegurar que el desarrollo de iniciativas promueven los derechos de las
mujeres, en consonancia con la Convención de la ONU sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer.
Personas con discapacidad. El borrador de salvaguardas incluye prometedoras referencias a la inclusión y el
acceso universal. Es fundamental que las salvaguardas finales promuevan un desarrollo que avance los derechos
de las personas con discapacidad, en consonancia con la Convención de la ONU sobre los Derechos de las
Personas con Discapacidad.
Compromiso con los derechos humanos. A diferencia del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo o el
Banco Europeo de Inversiones, el borrador de salvaguardas del Banco Mundial no contiene un compromiso de
respetar los derechos humanos o de asegurar que los proyectos financiados por el Banco no contravengan las
obligaciones jurídicas internacionales de los prestatarios. Si bien existe una nueva referencia a los derechos
humanos, se encuentra dentro de la descripción de la visión como una aspiración. También tiene un alcance
limitado, afirmando simplemente que “las operaciones del Banco Mundial respaldan los derechos humanos y
fomentarán el respeto por ellos de una manera consistente con el Convenio de Constitución del Banco Mundial”.
Debida diligencia en materia de derechos humanos. Las nuevas salvaguardas pretenden fortalecer la
evaluación y gestión de los riesgos sociales. Las normas de salvaguarda, sin embargo, carecen de fuertes
requisitos de debida diligencia para el Banco y el prestatario en términos de identificación de posibles impactos
negativos sobre los derechos humanos y la evaluación y categorización de los proyectos sobre la base de estos y
otros riesgos sociales y ambientales. La evaluación del impacto social debería llevarse a cabo para todos los
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proyectos. La evaluación social debería definirse para utilizar el marco de los derechos humanos como un punto
de referencia e incluir todos los temas e indicadores pertinentes relacionados con los derechos humanos.
Oportunidades para el compromiso
Mientras que la revisión de las salvaguardas del Banco Mundial debería presentar una oportunidad crítica para
avanzar posiciones de desarrollo basadas en los derechos humanos y políticas tanto a nivel internacional como
nacional, en lugar de ello el nuevo borrador presenta serias amenazas para el respeto y la protección de los
derechos humanos. Los gobiernos de los países miembros del Banco Mundial serán consultados sobre las
salvaguardas y tendrán la oportunidad de aportar sus opiniones a la Dirección del Banco Mundial y al equipo de
redacción de las salvaguardas. Aunque algunos países han instaurado procesos interinstitucionales para desarrollar
las posiciones financieras nacionales de desarrollo y proporcionar orientación a su respectivo director del Banco
Mundial, a menudo estas decisiones están en gran medida en manos de los ministerios nacionales de economía o
de asuntos exteriores, con poca transparencia o debate. Incorporar la voz de las instituciones nacionales de
derechos humanos y de los ministerios y órganos parlamentarios pertinentes debería ayudar a informar mejor a los
gobiernos, lograr una mayor coherencia política de las posiciones nacionales sobre la financiación del desarrollo,
y asegurar que se toman en consideración las obligaciones de derechos humanos. También es fundamental abrir
estos procesos de políticas a las aportaciones de la sociedad civil a través de diálogos públicos o consultas.
Información adicional y recursos
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La página web de las Salvaguardas del Banco Mundial (www.worldbank.org/safeguardsconsultations)
contiene información sobre la revisión, el borrador de la política, la fecha y lugar de las consultas (hacer
clic en la barra “meetings”), así como contribuciones públicas de la sociedad civil y los gobiernos.
Para participar en una consulta formal, contacte con su ministerio nacional de economía, la oficina del
Banco Mundial (http://www.bancomundial.org/) en su país o mande un correo electrónico al equipo de
salvaguardas del Banco Mundial a [email protected] para registrarse.
Los representantes nacionales en el Directorio Ejecutivo del Banco Mundial pueden ser encontrados en
http://www.bancomundial.org/es/about/leadership/directors. Puede encontrar a los representantes del
Directorio de Gobernadores en http://www.bancomundial.org/es/about/leadership/governors.
Las actuales políticas de salvaguarda están disponibles en: http://go.worldbank.org/3GLI3EECP0.
Puede encontrar más análisis sobre el tema en www.BankonHumanRights.org
Bank on Human Rights es una coalición global de movimientos sociales, organizaciones de la sociedad civil,
y grupos populares trabajando para asegurar que todas las instituciones de financiamiento del desarrollo
respeten, protejan y cumplan con los derechos humanos.
www.BankonHumanRights.org
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