“Estudio de Evaluación de Transparencia, Calidad y Cumplimiento

Transcripción

Estudio de Transparencia, Calidad y Cumplimiento de Objetivos del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de
DICONSA S.A. de C.V
INSTITUTO NACIONAL DE SALUD PÚBLICA
“Estudio de Evaluación de
Transparencia, Calidad y
Cumplimiento de Objetivos del
Programa de Apoyo Alimentario a
cargo de Diconsa S.A. DE C.V. 2007”
González de Cossío T1, González D1, Unar M1, Rodríguez S1, Villanueva MA1, Leroy
JL2
Asesores:
Dr. Emmanuel Orozco2,
Dr. Emmanuel Skoufias3
1
2
3
Centro de Investigación en Nutrición y Salud, INSP
Centro de Investigación en Sistemas de Salud, INSP
Banco Mundial
Diciembre de 2007
Convenio: C/COL/105/AGS-2007
DICONSA S.A. de C.V
Agradecimientos
Queremos expresar nuestro sincero agradecimiento a las personas que hicieron
posible este informe, además de los investigadores de esta propuesta:
Contrapartes directas y apoyo de gabinete de DICONSA
Mtro. Francisco Caballero García, Director de Desarrollo
Mtro. Víctor Chora Cárdenas, Gerente de Evaluación (Encargado)
Lic. José Antonio Cedillo, Coordinador de Evaluación
Lic. Fabiola López Farfán, Profesionista Especialista A
Lic. Edith Serrano Cervantes, Coordinadora de capacitación
Lic. Jorge Ignacio de la Garza Malo, Coordinador de programación y supervisión
Mtro. Carlo Arturo Bejar Gutiérrez, Coordinador de actualización del padrón
C.P María de la Luz Huerta Valencia, Coordinadora de control interno y normatividad
Lic. Mayra Aldáz Pablo, Coordinadora de concertación social
Ing. Javier González Medina, Líder de proyecto de base de datos y enlace en operación del
PAL
2
DICONSA S.A. de C.V
Área Estatal PAL:
Coordinador estatal
Jefes de capacitación estatal
Jefes de padrón estatal
Jefe de Padrón y Cumplimiento Alimentario
Promotores de capacitación
Jefes de Programación y Supervisión
DICONSA:
Gerentes de Unidad Operativa
Subgerentes de Unidad Operativa
Coordinador de operación de la Unidad Operativa
Técnico especialista de programas especiales
Área Local del PAL y
DICONSA
Presidentas, vocales y secretarias de comités de
Beneficiarios
Beneficiarias
Jefes de almacenes
Supervisores operativos
Mtra. Claudia Ivonne Ramírez
Mtro. Israel Martínez Ruiz
Área técnica en el INSP
Área de informática y de
supervisión en el INSP
Ing. Héctor Peralta Sarabia
Sr. Agustín Saucedo Perdomo
Srita. Fátima Monserrat Ramírez Hernández
Área administrativa en el
INSP
Lic. Annabell Flores Licea
Sra. Ma. Esther Álvarez García
Srita. Gloria Hernández Hernández
Sr. Jorge Antonio Soto Robles
Área de campo en
general
Supervisores de brigada, encuestadores y chóferes
3
DICONSA S.A. de C.V
RESUMEN EJECUTIVO
Introducción
El INSP realizó la evaluación cuantitativa de la efectividad del Programa de Apoyo
Alimentario (PAL) bajo convenios firmados con la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL) en los años 2003, 2005 y 2006. Los objetivos de dicho estudio fueron evaluar el
logro de los objetivos del PAL: mejorar las condiciones de alimentación, nutrición y calidad de
vida de los integrantes de los hogares beneficiarios.
El diseño de la evaluación consistió en un ensayo experimental aleatorizado por
conglomerados con selección, que la propia SEDESOL realizó y envió al INSP, de 8 estados
de un pool de los 18 estados más pobres del país, de los cuales se seleccionaron
aleatoriamente las comunidades de estudio y se asignaron de manera aleatoria tres
esquemas de entrega de beneficios a 208 comunidades (~6,000 familias). La recolección de
datos se realizó en los años 2003-2004 (etapa basal) y 2005 (primer seguimiento). Los
objetivos de la evaluación fueron: 1. Evaluar el impacto del PAL en su modalidad clásica:
Despensa más un programa de educación, en el estado de nutrición y la seguridad
alimentaria de los hogares beneficiarios, usando como comparación un grupo Control que no
recibió ningún beneficio. 2. Evaluar el impacto diferencial de dos estrategias alternativas de
entrega de los beneficios del programa: Despensa SIN el paquete Educativo, y Efectivo más
paquete Educativo.
En resumen, los resultados de la primera evaluación indicaron que el programa tiene
un efecto positivo en sus beneficiarios1. El tipo de efecto y su magnitud dependió de la
modalidad del Programa. El crecimiento de los niños fue mejor en aquéllos cuyas familias
recibieron el Efectivo en comparación con el grupo Control. Dado que no se detectaron
diferencias estadísticamente significativas entre los grupos que recibieron las despensas y el
que recibió el Efectivo, estrictamente hablando no se puede inferir que la modalidad de
Efectivo sea mejor que la de despensas en su impacto en el crecimiento.
Las tres modalidades mejoraron la calidad de la dieta del hogar, del niño y de sus
madres. Esta mejoría consistió en un incremento precisamente de los micronutrimentos
normalmente deficitarios en la dieta Mexicana: Hierro y Zinc biodisponibles y vitamina C. Los
dos grupos que recibieron las despensas mejoraron aún más su dieta específicamente en
relación al consumo de Hierro y Zinc. El análisis en toda la muestra de niños de 1-4 años
indicó que la leche LICONSA explicó una variabilidad importante del consumo de Zn a esta
edad. De igual manera el consumo de la leche LICONSA explica la variabilidad en el
consumo de Hierro biodisponible.. Un indicador importante de la calidad de la dieta es el
consumo de Zinc biodisponible y la evaluación del programa mostró que solamente las
despensas mejoraron el consumo de Zinc biodisponible en <5 años, y no el Efectivo.
También, el PAL en su modalidad de despensas incrementó la ingestión de grupos
deseables de alimentos en todos los grupos poblacionales estudiados (niños, mujeres y
hogar), mientras que en el grupo de Efectivo, únicamente fueron beneficiados los niños; las
madres y los hogares en general no compartieron esta ventaja. Los análisis del valor
monetario de consumo mostraron beneficios en prácticamente todos los aspectos medidos,
observables en las tres modalidades del PAL, prácticamente sin diferencias entre
tratamientos. El valor total del consumo de alimentos a nivel del hogar aumentó, y en todos
los subgrupos de alimentos se observó este beneficio relativo al grupo Control. El PAL
1
Informe de la evaluación externa del PAL.
http://www.diconsa.gob.mx/paginas/programas/pal/evaluaciones/evaluacion_externa_cuantitativa_2006
.html
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DICONSA S.A. de C.V
también tuvo un efecto significativo al reducir la pobreza en los hogares beneficiarios, medida
a través de datos de consumo monetarios total (alimentos y otros rubros)2.
La incidencia de pobreza alimentaria se redujo alrededor de 11% en el grupo de
comunidades que recibieron despensas (con y sin educación) y 9% en el grupo de Efectivo.
La incidencia de pobreza de capacidades se redujo cerca de 8.5% en los tres grupos de
tratamiento. No se encontró ningún impacto en la incidencia de pobreza patrimonial. No hubo
diferencias significativas entre tratamientos en los impactos en pobreza. La brecha y
severidad de pobreza se redujeron significativamente en los tres tratamientos y en las tres
líneas de pobreza, lo que indica que los beneficiarios más pobres redujeron más su nivel de
pobreza que los de menor grado de pobreza. El alcance que tiene el PAL para reducir la
pobreza depende del valor de la línea de pobreza: entre mayor es la línea de pobreza
usada, menor es el impacto del programa en la pobreza. En esta misma evaluación se
encontró que el PAL no tuvo impacto en la pobreza alimentaria y de capacidades de los
beneficiarios que viven en hogares indígenas lo que puede deberse a que en este grupo de
beneficiarios, el PAL aumentó su participación laboral en actividades agrícolas, contrario al
grupo de no indígenas. Siguiendo estos argumentos, si se encuentra una reasignación de
actividades del mercado agrícola al no agrícola, el efecto final de las transferencias del PAL
en el ingreso laboral será positivo y se espera que, a su vez, disminuya la pobreza de los
beneficiarios. Un aumento de las actividades agrícolas y una disminución de las no agrícolas
podrían resultar en un impacto del programa en la pobreza nulo o incluso negativo debido a
que los ingresos del hogar podrían no aumentar o disminuir.
En resumen, los datos en su conjunto muestran que el PAL tuvo un efecto positivo en
sus beneficiarios en términos de sus niveles de pobreza y en indicadores selectos del estado
de nutrición durante los dos primeros años de implementación.
Respondiendo a los acuerdos en el convenio C/COL/105/AGS-2007entre el INSP y
DICONSA, se realizó un segundo estudio de evaluación del PAL para evaluar estos mismos
componentes, más componentes de calidad, transparencia, capacitación y acciones de
sinergia.
La evaluación de un programa requiere del diseño y la aplicación de metodologías y el
uso de indicadores que midan de forma rigurosa el impacto de los apoyos brindados a los
beneficiarios, tanto en especie, en sesiones educativas o en efectivo. Se requiere de una
evaluación de cada componente del programa, en relación directa a los objetivos para los
cuales fueron implementados y no únicamente a la documentación de cambios observados a
través del tiempo. La evaluación documenta si los cambios observados en la población
beneficiaria son los esperados, tanto en magnitud como en dirección, y si pueden ser
adjudicados al programa y no a factores alternos. Es relativamente común encontrar
cambios positivos que acompañan a un programa que no están contemplados en los
objetivos del mismo. Estos cambios son deseables pero no son la medida del éxito del
programa propuesto.
La intención de evaluar es tomar en cuenta los efectos de un programa para
replantearse si su estrategias son las adecuadas. Estas estrategias consisten en la
pertinencia de sus herramientas usadas (alimentos y educación en el caso del PAL) así como
su táctica de focalización. Estas dos estrategias, aunadas a la calidad y transparencia de su
operación, y a sus acciones de sinergia, van a dar como resultado el cumplimento de los
objetivos del PAL; i.e, el mejoramiento del estado nutricio de la población atendida. Los
resultados podrían ser de utilidad para sus autoridades para identificar si su operación y sus
2
Estos resultados no se presentaron en el informe cuantitativo final de la evaluación externa del PAL
en 2006 porque no se había considerado la pobreza como una variable de desenlace.
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DICONSA S.A. de C.V
logros son los esperados o si existe espacio de modificación con el objeto de magnificar el
impacto del programa, en la salud y el bienestar de sus beneficiarios.
La evaluación se inserta en el contexto de la rendición de cuentas y es un insumo
importante para la toma de decisiones sobre la asignación de presupuesto federal en base al
cumplimento del propósito de los programas sociales.
Definición de los esquemas de tratamiento para el presente estudio
A) Despensa: El hogar beneficiario recibe cada dos meses dos dotaciones de
productos alimenticios con un valor para la Federación equivalente a $175.00. Estimaciones
del PAL indican que esta misma despensa tiene un costo de mercado al menudeo de
alrededor de 30% más. Como corresponsabilidad, la persona titular del PAL debe asistir a
platicas sobre educación en nutrición, salud, higiene y además, de organización del
programa, organizadas por el propio PAL. El ingreso de un hogar al PAL pudo haber
ocurrido en un periodo que incluye desde finales del año 2003 y hasta antes de octubre de
2005, cuando se inició la segunda ronda de recolección de datos para la 1ª evaluación de
impacto. El grupo de Despensa real contempla a todos los hogares que pudieron ingresar al
PAL hasta antes de septiembre de 2007, cuando se inició la tercera ronda de recolección de
datos para la 2ª evaluación de impacto. En este grupo también se consideran aquellos
hogares que en 2005 pertenecían al grupo Control y entre 2006 y 2007 comenzaron a recibir
despensas del PAL.
B) Grupo Control histórico: En este grupo el hogar beneficiario solo pudo haber
iniciado la recepción de beneficios del PAL desde finales del año 2005. Este grupo fue el
Control en la 1ª evaluación de impacto, y teóricamente no recibió los beneficios del PAL entre
2003-2005. A partir de enero del 2006, todas las comunidades del grupo Control fueron
susceptibles de incorporarse al PAL, aunque no todas lo hicieron.
La presente evaluación combina estrategias tanto cuantitativas como cualitativas.
Presenta resultados del impacto del programa y también sobre la operación del mismo. El
panorama del efecto de un programa es más amplio cuando se cuenta con información no
solamente del impacto sino si contiene elementos del proceso del programa de tal manera
que los mecanismos mediante los cuales se explican los resultados pueden ser elucidados
con mayor claridad.
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DICONSA S.A. de C.V
OBJETIVOS DEL ESTUDIO
OBJETIVO GENERAL
Evaluar la transparencia, calidad y cumplimiento de objetivos, identificando las
fortalezas y retos en cada área, con el fin de proponer alternativas para mejorar el
desempeño del Programa.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
a) Evaluar el cumplimiento de los siguientes objetivos del PAL: i) contribuir a la
superación de la pobreza en localidades cuyos habitantes no disponen de apoyos de
programas alimentarios del Gobierno Federal; ii) incrementar la ingesta diaria de alimentos
de los hogares beneficiados; iii) incrementar el nivel nutricional de los hogares beneficiados.
b) Describir la Transparencia, la Calidad y las Acciones de Capacitación y de Sinergia
o Complementariedad del PAL.
c) Analizar las fortalezas y retos del Programa en relación a cada uno de los
componentes de la evaluación: Transparencia, Calidad, Capacitación, Sinergias y
Cumplimiento de Objetivos, debiendo especificar cada fortaleza y reto en forma concisa,
incluyendo la evidencia empírica que la sustenta e indicando para cada reto la
recomendación para solventarlo. Las recomendaciones deben ser específicas, enfocarse al
ámbito de acción y decisión de los programas, y estar cuidadosamente analizadas, con el fin
de garantizar su viabilidad y efectividad para enfrentar la problemática.
METODOLOGÍA PARA EL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS
DISEÑO
La evaluación del PAL tiene un diseño longitudinal experimental por conglomerados.
Es un diseño cruzado (cross-over) cuya estructura se muestra en la Figura 1.
Figura 1. Diseño de la evaluación
2003 (basal)
2005 (1er Seguimiento)
2007 (2° Seguimiento)
Intervención
(Despensa 4 años)
Intervención
Cruzada
(Control 2 añosDespensa 2 años
Antropometría
Dieta (R24H)
Pobreza
Antropometría
Dieta (R24H)
Pobreza
Antropometría
Dieta (Diversidad)
Pobreza
Transparencia
Calidad
Integralidad
En esta estructura se presentan dos cohortes: la primera recibió el programa durante 4
años (Despensa), y la segunda es una cohorte que no recibió el programa por los primeros 2
años, y que después pudo haberse incorporado al PAL en su etapa de extensión de
cobertura, desde finales de 2005 a octubre de 2007.
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DICONSA S.A. de C.V
Poder estadístico de la muestra
Los cálculos de poder para todas las variables de desenlace se hicieron considerando
la variabilidad explicada por algunas variables independientes (sexo, escolaridad y edad del
jefe de familia, indigenismo, edad del individuo en el caso de datos a nivel individual, tiempo
transcurrido entre basal y seguimiento y nivel socio-económico), quedando la variabilidad
residual menor. Estos cálculos de poder reflejan el hecho que los análisis de impacto se
realizarán por medio de modelos de regresión para muestras complejas. Estos modelos
toman en cuenta que la variabilidad en cualquier variable estudiada puede ser explicada por
un conjunto de variables independientes; y que la variabilidad no explicada, se reduce. Esta
variabilidad reducida es la utilizada en los cálculos de poder mediante los ajustes para estos
casos propuestos por Levy (2004), y es una estrategia de optimización del tamaño de
muestra.
Las diferencias mínimas detectables (poder de la muestra) para las variables de
Pobreza y para las del Estado de Nutrición, respectivamente con la muestra efectiva de 70
comunidades se presentan en la siguiente Tabla 1.
Tabla 1. Poder de la muestra para detectar efectos en Estado de Nutrición: Cálculo
posterior a la recolección de datos
POBLACION
Preescolares
Hogar
Preescolares
Mujeres
adultas
Mujeres
adolescentes
Hogar/día/AE
VARIABLE DE
DESENLACE
CONTROL DESPENSA
TAMAÑO DE
MUESTRA
POR
COMUNIDAD
DIFERENCIA
MÍNIMA
DETECTABLE
HAZ (puntaje Z
talla para edad)
Numero de alimentos
Grupo de alimentos
18
52
9
0.39
18
18
52
52
9
9
2.93
0.29
IMC
18
52
9
1.35
IMC
18
52
9
0.93
Energía por AE
18
52
9
228.51
Hierro por AE
18
52
9
2.41
Hierro Heme por AE
18
52
9
0.06
Zinc por AE
18
52
9
1.21
IMC: Índice de masa corporal AE: Adulto equivalente
Los cálculos de poder originalmente calculados, y el poder efectivo –ya con las
pérdidas de comunidades por la incorporación a OPORTUNIDADES y LICONSA-, son muy
similares. Esto quiere decir que en la recolección de datos del 2007 no hubo pérdida de
poder estadístico como consecuencia de la pérdida de comunidades por incorporación a
OPORTUNIDADES. Se explica este fenómeno porque no se perdieron del grupo de
despensas, el cual es el que más peso tiene en el establecimiento del poder estadístico.
Incluso, los resultados del cálculo efectivo de la muestra indican que las diferencias
mínimas detectables de los diversos desenlaces de pobreza y Estado de Nutrición
disminuyeron un poco respecto a las que originalmente se habían calculado. Significa que se
pueden identificar diferencias más pequeñas entre grupos. Este incremento en el poder del
estudio se debe al aumento del tamaño de muestra de 2 comunidades en el grupo de
Despensa; originalmente se había calculado encuestar 50 comunidades de este grupo y
finalmente se encuestaron 52.
8
DICONSA S.A. de C.V
Por otro lado, encontramos nuevamente que el estudio tiene el poder suficiente para
detectar diferencias entre los grupos de Despensa y Control histórico en los desenlaces de
incidencia de pobreza y grupos de alimentos si estas diferencias fueran iguales o mayores a
las diferencias encontradas entre la evaluación basal (2003) y el 1er seguimiento (2005).
SELECCIÓN DE LA MUESTRA
En la etapa basal (2003) se realizó una selección aleatoria de 359 localidades rurales
de 8 estados entre los más pobres del centro y sur del país, con un número promedio de
hogares de 124 dentro de estas localidades. Esta selección fue realizada por la SEDESOL,
de quien se recibió un listado de localidades a estudiar. Estas localidades eran de menos de
2,500 habitantes, no tuvieron un centro de salud o una escuela y no estaban en el padrón del
Programa Oportunidades. Los estados de donde se recibieron padrones de la SEDESOL
fueron Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán.
En la etapa basal se recolectó información en 235 comunidades de las cuales solo se obtuvo
información en 208 de estas localidades en el 1er seguimiento pues el resto se habían
incorporado ya al programa OPORTUNIDES o al PAL en 2003. Se perdieron las localidades
de los estados de Campeche, Quintana Roo y Yucatán, y permanecieron el grupo de
comunidades de evaluación en los 5 estados restantes. En localidades con <45 hogares, se
recolectó la información en todos los hogares de la comunidad. En localidades con 45
hogares o más, se hizo una selección aleatoria sistemática de hogares, después de hacer un
croquis de la localidad con ayuda de representantes de la comunidad. En estas localidades
se eligieron 33 hogares, 13 con niños <5 años y 20 sin niños <5 años por localidad.
En el primer seguimiento (2005) se perdieron 2 comunidades de estudio por negativa
de los representantes de las comunidades, por lo que quedaron 206 comunidades para la de
evaluación de impacto en 2005. Dentro de estas localidades, se recolectó información de los
mismos hogares y los mismos miembros del hogar que se encontraron en esta segunda
etapa. Se desarrolló una estrategia de identificación de hogares y de individuos dentro de los
hogares, y se montó un sistema informático que permitió el enlace a nivel de hogar e
individual.
Este segundo seguimiento (2007) es más pequeño que el anterior. En éste, se
recolectó información longitudinal de los hogares de la evaluación previa, pero solamente de
dos grupos de estudio: el primer grupo fue de los hogares de las localidades que recibieron la
despensa del PAL3 desde 20034, y el segundo consiste de los hogares que pertenecieron al
grupo Control en las evaluaciones previas, pero que tuvieron la oportunidad de incorporarse
al PAL en la modalidad de Despensa a finales del 2005.
La selección de las unidades de observación para el estudio basal (2003-2004) fue
aleatoria y bi-etápica. En la primera etapa se seleccionaron las comunidades de estudio, por
un método aleatorio simple (el cálculo de poder indicó una necesidad de 60 por grupo de
tratamiento∴240 total, y de 33 hogares por comunidad). En la segunda etapa, se seleccionó
un número constante de hogares (n=33) dentro de la comunidad mediante un muestreo
aleatorio y sistemático.
En octubre de 2007 se encuestaron 83 comunidades que pertenecen al estudio
original de evaluación del PAL. Es un subconjunto de comunidades que fueron encuestadas
en los años 2003 (estudio basal) y luego en 2005 (1er seguimiento). En la Tabla 2 se puede
ver que al grupo de Control histórico pertenecen 18 comunidades de las cuales 10
3
Con o Sin Educación, ya que los resultados de la 1ª evaluación de impacto no mostraron diferentas
estadísticamente significativas entre grupos en la mayoría de los desenlaces estudiados.
4
La despensa es el beneficio clásico del Programa, recibido actualmente (2007) por el 95% de los
beneficiarios
9
DICONSA S.A. de C.V
empezaron a recibir el programa de Apoyo Alimentario en 2006 y 8 comunidades aún no han
sido incorporadas al PAL (se consideran como controles reales). Cincuenta y dos localidades
pertenecen al grupo de Despensa; estas localidades empezaron a recibir los beneficios del
PAL en el año 2004 y han recibido el apoyo del programa en promedio 2 años más que el
grupo de Control histórico.
Durante el levantamiento de información en campo se encontró que 11 localidades
que se consideraban del PAL, en realidad reciben el programa Oportunidades y 2 en
localidades, algunas familias reportaron recibir ambos programas; Oportunidades y PAL,
aunque no están en el padrón de OPORTUNIDADES5. Estas 13 localidades se dejarán fuera
de esta evaluación de impacto debido a que la recepción de transferencias en efectivo de
Oportunidades afecta directamente los resultados del nivel de pobreza (que se calcula
mediante el gasto del hogar en la última semana) y el consumo de alimentos del hogar así
como el consumo individual de alimentos (mujeres y niños).
Tabla 2. Número de comunidades encuestadas por tipo de tratamiento
TIPO DE TRATAMIENTO SÍ RECIBE PAL NO RECIBE PAL TOTAL
CONTROL HISTÓRICO
10
8
18
DESPENSA
52
0
52
OPORTUNIDADES
0
11
11
OPORTUNIDADES (no
oficialmente) Y PAL
26
0
2
TOTAL
64
19
83
Por este motivo, solo se harán comparaciones de las variables de desenlace de
pobreza y Estado de Nutrición entre el grupo de Control histórico (que ha podido recibir cerca
de 2 años los beneficios del PAL) y el grupo de Despensa (que ha recibido los beneficios en
promedio 4 años).
En la Tabla 3 se presenta el número de hogares que hay en cada grupo de estudio.
Debido a que se encuestaron 9 hogares por localidad, el total de hogares encuestados es de
747; pero el número de hogares que se analizarán solo es de 630 (162 del grupo Control
histórico y 468 hogares del grupo Despensa).
5
OPORTUNIDADES (Lic. Jaime Martínez) reporta que esas dos localidades nunca han estado en su padrón.
Durante nuestro trabajo de campo, se recibió información en esas localidades de que algunas familias reciben
los beneficios de OPORTUNIDADES. Es posible que lo reciban en otra localidad de donde se hayan mudado.
6
Ver nota anterior
10
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 3. Número de hogares encuestados por tipo de tratamiento
TIPO DE
SÍ RECIBE
NO RECIBE
TOTAL
TRATAMIENTO
PAL
PAL
CONTROL
90
72
162
HISTÓRICO
DESPENSA
468
0
468
OPORTUNIDADES
0
99
99
OPORTUNIDADES
(no oficialmente) 7 Y
PAL
18
0
18
TOTAL
576
171
747
METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN
Se usaron dos tipos de metodologías para evaluar los componentes de: Transparencia,
Calidad, Cumplimiento de los objetivos en Pobreza, Estado de nutrición (Alimentación y
Antropometría), Capacitación y Sinergias. Una cuantitativa y otra cualitativa. Mediante la
cuantitativa se evaluaron todos los componentes. La metodología cualitativa nos permitió
profundizar en los temas de Transparencia, Calidad, Sinergias y Capacitación.
A
continuación se presenta una descripción de las dos metodologías.
Metodología cuantitativa
La metodología cuantitativa incluye los modelos estadísticos para evaluar el
cumplimiento de los objetivos del programa. El impacto del programa desde su inicio en 2003
hasta el momento de interés actual, 2007, se evaluó de dos formas distintas que se explican
a detalle.
Estas dos formas son: a) dobles diferencias y b) ecuaciones generalizadas.
a) En el modelo de dobles diferencias el desenlace se expresa en cambios. Se compara el
cambio observado entre el 2003 y el 2007 en las comunidades que recibieron efectivamente
las despensas (con o sin educación), con el cambio observado el mismo periodo en aquéllas
que no las recibieron, o grupo Control, llamado Control real. La ventaja de este modelo es
que los efectos estimados no están diluidos ya que en el grupo Control real solamente están
aquéllas comunidades cuyos hogares nunca han recibo el PAL. La desventaja es que se
pierde el diseño original –experimental con asignación aleatoria- y las inferencias no son
estrictamente causales. Es probable que se acerquen mucho a las causales ya que se
controla por covariables potencialmente confusoras del efecto.
b) En el modelo de ecuaciones generalizadas el desenlace se expresa en cambios, como el
modelo anterior8. GEE Estima el efecto del tratamiento en grupo asignado a recibir
despensas versus en aquél asignado al grupo Control, llamado Control histórico. Como se
describe adelante, este modelo toma en cuenta la estructura del diseño en cuanto a las
diferentes ocasiones de medición y el grupo de pertenencia. En este esquema se hace uso
7
Ver nota 5
La diferencia con el modelo de dobles diferencias es que el desenlace se interpreta en términos de la
respuesta promedio de la población y no como la respuesta de un individuo promedio como en el caso del
modelo de diferencias en diferencias.
8
11
DICONSA S.A. de C.V
del diseño experimental original mediante el cual las comunidades fueron asignadas
aleatoriamente al grupo de estudio. Este análisis es el más robusto epidemiológicamente ya
que se puede inferir causalidad en los hallazgos. Sin embargo, en este caso los resultados
son subestimaciones del efecto potencial ya que el grupo asignado a ser el Control, pudo
haber iniciado, y de hecho ~50% lo hizo, a recibir las despensas desde finales de 2005.
Metodología cualitativa9
Para la generación de información primaria sobre los componentes del PAL, se
utilizaron técnicas cualitativas y Mapeo político. Las técnicas cualitativas de investigación
fueron: Observación pasiva o semi-participativa, Entrevistas, Listas de verificación y Mapeo
institucional y de actores.
Para las técnicas cualitativas se desarrollaron los siguientes instrumentos de
recolección de información:
Guías de entrevista: Para Encargados del PAL, Gerentes del PAL, Asesores del programa de
acción, Presidentes / regidores municipales, y Encargados / personal clave del Programa.
Guías de observación: Recursos e infraestructura
Diagramas para redes y mapeo: Mapa de actores de redes de servicios del PAL y Mapa de
actores de las redes comunitarias
El Mapeo político fue otra herramienta alternativa de análisis de la situación del PAL. Para
vincular ámbitos y niveles de competencia a la caracterización de los alcances logrados por
el PAL en los estados, el mapeo político permitió un análisis sistemático de la política de
atención a grupos vulnerables en entidades federativas de México. En el presente proyecto,
esta herramienta se utilizó para integrar la información recopilada al análisis de las
posiciones de los tomadores de decisiones, sus intereses y la manera en que los grados de
decisión observados influyeron en el diseño de estrategias para consolidar la política de
atención a grupos vulnerables en México. En la sección 2.5.3 se detallará esta metodología.
9
Una descripción detallada y expandida de la metodología cualitativa se encuentra en la siguiente
sección de este informe, junto con los resultados y discusión del análisis cualitativo.
12
DICONSA S.A. de C.V
Variables de estudio
La información recolectada en esta etapa del estudio fue similar a la recolectada en las
etapas anteriores en los siguientes desenlaces: Medición de la pobreza, grupos de alimentos,
antropometría, variables sociales y demográficas, beneficios de programas federales,
estatales o locales. Las variables estudiadas fueron: Información sociodemográfica de los
integrantes del hogar, Información sobre programas institucionales, Características de la
vivienda, Entrega de beneficios del Programa, Antropometría del preescolar y del niño
“panel”10, Antropometría de la mujer en edad fértil y de la mujer “panel” , Diversidad individual
de la dieta, Gasto en alimentos y en otros rubros y Mercado laboral.
Indicadores de evaluación del PAL. Dimensión cuantitativa
Transparencia
Medida a través de dos componentes: (A) El conocimiento del programa y su operación, y (B)
La percepción del manejo discrecional del programa.
Ambos componentes se describen mediante dos tipos de indicadores: En base a reglas de
operación, de porcentaje de hogares y de actores diversos del programa respondiendo
categorías de transparencia. Reactivos descritos en el anexo 1 de los términos de referencia
Calidad
Medida a través de dos componentes: (A) Capacitación, o Calidad de las pláticas, y (B)
Calidad de la despensa. Ambos componentes se describen mediante dos tipos de
indicadores: En base a reglas de operación, de porcentaje de hogares y de actores diversos
del programa respondiendo categorías de transparencia. Reactivos descritos en el anexo 1
de los términos de referencia
Cumplimiento de los objetivos:
Pobreza
Medida a través del gasto per cápita total del hogar.
Pobreza alimentaria (incidencia, brecha y severidad)
Pobreza de capacidades (incidencia, brecha y severidad)
Pobreza patrimonial (incidencia, brecha y severidad)
Estado de nutrición: Diversidad de la dieta
Diversidad de 24 grupos de alimentos en la dieta del niño y de la madre. Indicadores:
Número de alimentos
Número de grupos de alimentos
Proporción de sujetos consumidores de grupos de alimentos nutritivos (para la
muestra transversal)
Estado de nutrición: Antropometría de niños
Longitud o talla en todas las edades (preescolares <5 años)
Estado de nutrición: Antropometría de mujeres:
Índice de masa corporal en todas.
- En las adolescentes (12 a 18 años)
10
Recolectamos los valores de peso y talla del niño menor de 5 años. Cuando hubo más de 1 en el hogar
seleccionado, se midió al menor, igual que como se realizó en las evaluaciones anteriores. Se registró
además, al niño “panel” (niño del hogar en donde se evaluó el impacto del PAL en etapas anteriores, y del cual
se tienen datos longitudinales). Debido a que las primeras mediciones del PAL se hicieron en <5 años en el
año de 2003 y las últimas en 2005, este niño tendrá entre 2 y 7 años de edad.
13
DICONSA S.A. de C.V
- Adultas (19 a 53 años)
Indicadores de evaluación del PAL. Dimensión cualitativa
Transparencia: Categorías derivadas de encuestas semi-estructuradas a profundidad
detalladas en metodología cualitativa
Calidad: categorías derivadas de encuestas semi-estructuradas a profundidad detalladas en
metodología cualitativa
Acciones de capacitación: Capacitación al área de capacitación y facilitadoras
comunitarias. Capacitación a los beneficiarios.
Acciones complementarias: Concertación con otros programas. Vinculación de acciones.
Cobertura
Escenarios de sostenibilidad: Mapeo de actores. Mapeo de oportunidades. Mapeo de
obstáculos
RESUMEN DE RESULTADOS
Transparencia: conocimiento del programa
Se analizó la información sobre transparencia, discrecionalidad (como se definió
arriba) y calidad del PAL en la población que recibió la modalidad del beneficio de despensas
en este programa. En ésta, se evidenció que sólo uno de cada tres beneficiarios del
programa identificó al PAL como un programa con alto nivel de transparencia respecto al
conocimiento que tuvieron los beneficiarios sobre el programa. La calificación de la
transparencia varió de acuerdo a las características de edad, escolaridad y entidad de
referencia de la población evaluada: los grupos más jóvenes, con mayor escolaridad y los
residentes en las entidades de Oaxaca y Guerrero, se distinguieron por calificar la
transparencia del programa como alta.
Transparencia: uso del PAL para fines diferentes al desarrollo social
Algo a destacar fue el hecho de encontrar que en todas las entidades se reportó una
alta percepción del uso del PAL para fines diferentes al desarrollo social.
Las entidades de Guerrero y Oaxaca refirieron tener un alto nivel de transparencia
(sobre el rubro de conocimiento del PAL 50 y 58%, respectivamente) pero presentaron los
más altas proporciones de población que calificó la calidad de las de las pláticas y despensa
como baja (66.7 y 59.3%; y 88.9 y 42.4%, respectivamente).
Calidad: pláticas
En cuanto a la calidad del programa se encontró, que uno de cada tres beneficiarios
clasificó las pláticas de orientación con alto nivel de calidad; los dos tercios restantes la
calificaron como media y baja. Los grupos de mayor edad y nivel socioeconómico, menor
escolaridad y residentes en Oaxaca y Guerrero fueron quienes calificaron la calidad de las
pláticas como baja. El 40% de la población clasificó la entrega de despensa de acuerdo con
las reglas de operación con baja calidad, especialmente la entidad de Guerrero.
Calidad: satisfacción del beneficiario
Respecto al nivel de satisfacción, la población del Control histórico fue la más
satisfecha con el programa (50% vs. 30% del grupo de Despensa), al igual que la población
14
DICONSA S.A. de C.V
más joven y la residente en los estados de Chiapas y Guerrero, así como las familias que
tuvieron niños en etapa preescolar.
En general por condición de indigenismo no se encontraron diferencias significativas
entre las categorías de los índices analizados (trasparencia, discrecionalidad y calidad de
pláticas y despensas, y satisfacción). No obstante, cabe mencionar que una mayor
proporción de población indígena fue la que calificó al programa con alta transparencia sobre
conocimiento del programa (40.6%), alta discrecionalidad (74.2%) y con más bajo nivel de
satisfacción (49.2%) en comparación con la población no indígena (31.7%, 64.7%, 31.1%,
respectivamente)
aunque estos resultados no fueron estadísticamente significativos
(p>0.05).
Integración de la información sobre Transparencia y Calidad obtenida en el estudio
cuantitativo y en la evaluación cualitativa de procesos
Mientras que el enfoque cuantitativo de la encuesta se centró en la percepción y
satisfacción puntual de los beneficiarios, la evaluación de procesos - enfoque cualitativo - se
centró precisamente en el estudio de procesos y en la experiencia de los beneficiarios y
prestadores de servicios con respecto a la transparencia, calidad y acciones
complementarias del Programa. Se abordan los mismos temas (transparencia y calidad) pero
los actores, la metodología y la selección de la muestra es diferente. Por esta razón, la
información es de ambas componentes es complementaria, y no se espera que los
resultados arrojen la misma información. En esta sección daremos un panorama
complementario a partir de ambos enfoques.
Transparencia
Transparencia en el conocimiento de los beneficiarios sobre el Programa
En el estudio cuantitativo se encontró una proporción muy baja de beneficiarios que
perciben una alta transparencia medida como el conocimiento del Programa. Estos datos
coinciden con el estudio cualitativo, cuya evaluación de procesos muestra una baja eficacia
de los mecanismos de transmisión de información del Programa, de los derechos y
obligaciones, así como a la ausencia de mecanismos de rendición de cuentas. De esta
forma, la inadecuada comunicación de información relevante del Programa y la falta de
mecanismos de rendición de cuentas, podrían explicar el que una alta proporción de la
población haya percibido el componente de transparencia respecto al conocimiento del
Programa dentro de los rubros de “regular” y “bajo”.
La gran variabilidad en los resultados a nivel global y por entidad pudiera explicarse
por varias razones, entre las cuales está la estadística y la forma de seleccionar las
comunidades para el estudio cualitativo.
El estudio cuantitativo es representativo de las áreas rurales potenciales de atención
del PAL para centro y sur de México. En la selección inicial de comunidades para la
evaluación (en 2003) no se estratificó por las categorías de estudio que se presentan a lo
largo de esta evaluación. Por esta razón, los resultados por categoría (por ejemplo por edad,
indigenismo y nivel socioeconómico, entre otros) no son representativos de esas categorías;
sin embargo sí muestran la tendencia o dirección del impacto del PAL en los desenlaces
estudiados si la muestra fuera representativa en este grupo de la población.
La selección de comunidades para el cualitativo consistió en la selección de aquéllas
en donde el programa funcionara especialmente bien o mal, en opinión de algunos
operadores entrevistados para este fin. Esto significa que no son representativas del todo,
sino características del objeto de estudio. En este sentido, es de esperarse una gran
variabilidad en el funcionamiento de los Comités de Beneficiarios estudiados. Los hallazgos
de evaluación de procesos indican que para asegurar la transparencia del Programa el
15
DICONSA S.A. de C.V
Comité de Beneficiarios resulta una figura central y de gran importancia. Tanto el manejo
transparente de los apoyos como la transmisión de la información sobre el Programa
(beneficios, derechos, obligaciones y sanciones) dependen de la habilidad de los miembros
del Comité para comunicarse, de su poder de convocatoria, de su liderazgo, de su capacidad
de organización y de la coordinación tanto con beneficiarios como el personal operativo del
PAL. De tal forma que si los Comités de Beneficiarios no están adecuadamente consolidados
por cualquier motivo, o no cuentan con las habilidades y capacidades mencionadas arriba,
los beneficiarios podrían percibir una falla en la transparencia del Programa o un uso del
programa para fines diferentes al desarrollo social. No así aquellos beneficiarios en cuyas
comunidades se cuente con un Comité consolidado y con las habilidades necesarias para
comunicar y manejar el Programa.
El hallazgo del estudio cuantitativo de que los grupos más jóvenes y con mayor
escolaridad se distinguieron por calificar la transparencia de acuerdo al conocimiento del
Programa como alta, puede deberse a que estos grupos cuentan con mayor capacidad de
accesar a cierta información y de obtener los elementos indispensables para valorar si el
Programa es o no transparente, aún cuando los mecanismos de transmisión de la
información, de rendición de cuentas y de atención a dudas y quejas no sean los más
efectivos. En cambio, es probable que aquellos grupos que no cuentan con cierto grado de
escolaridad o que sus capacidades cognitivas estén en deterioro con la edad (por ejemplo, la
memoria), tengan mayor dificultad para ser receptivos a la información, más aún si esta no es
transmitida de forma adecuada.
Transparencia respecto a la percepción del uso del Programa con fines
distintos al desarrollo social:
En cuanto a la percepción de los beneficiarios respecto al uso del Programa con fines
distintos al desarrollo social, es evidente el alto porcentaje de la muestra, tanto global como
por grupos, que de acuerdo a los datos cuantitativos percibe que efectivamente el Programa
es utilizado con fines distintos. Por su parte, en la evaluación de procesos se encontró que en
algunas comunidades se pide a los beneficiarios apoyar de forma voluntaria para el
saneamiento comunitario (por ejemplo faenas), las capacitaciones (por ejemplo en apoyar en
la compra de material ya que el PAL no cuenta con recursos adecuados para este
componente) y la entrega de despensas (por ejemplo en cooperar económicamente para
pagar a quien descargue las despensas). Estos acuerdos se hacen de forma voluntaria
generalmente dentro de asambleas comunitarias, y el personal operativo tiene claro que la
entrega de los apoyos no se sujeta al incumplimiento de acuerdos voluntarios fuera de las
reglas de operación. Si embargo, es probable que a nivel local exista una confusión
importante entre aquellas obligaciones dentro de las reglas de operación que es
indispensable cubrir para continuar recibiendo el apoyo, y aquellas acciones voluntarias de
las que no depende la entrega del beneficio, pero que de alguna manera implican también
una forma de reciprocidad con el Programa. En la encuesta aplicada a los beneficiarios
(datos cuantitativos) el concepto: reportar dar algo a cambio de recibir los beneficios, no
diferencia respuestas válidas (acuerdos comunitarios) de las no deseables (franco cohecho).
Por tanto, es probable que los datos cuantitativos sobreestimen el porcentaje de beneficiarios
que efectivamente han sido incorrectamente condicionados en la recepción de sus
despensas por no cumplir con un acuerdo fuera de reglas de operación.
El planteamiento de otras preguntas referentes a la percepción del uso del Programa
con fines distintos al desarrollo social, también pueden haber contribuido a una
sobreestimación de dicho índice debido a la propia formulación de las preguntas.
Específicamente nos referimos a las preguntas 4.39 y 4.41. La pregunta 4.39 (Además de ir a
las pláticas de capacitación ¿le han puesto alguna condición para entregarle el programa del
16
DICONSA S.A. de C.V
PAL?), no toma en cuenta la condición de recoger la despensa puntualmente, con
identificación y en un período establecido por el personal operativo, condiciones
determinantes de la entrega y establecidas en reglas de operación. La pregunta 4.41 (¿Le
han negado alguna vez el programa del PAL?) no distingue si la negación a recibir el
Programa responde a una sanción dentro de las reglas de operación, o si responde a la
manipulación del Programa con fines diferentes al desarrollo social.
De acuerdo a los datos encontrados en la evaluación de proceso, el blindaje electoral
– herramienta empleada para evitar que el Programa sea utilizado con fines diferentes al
desarrollo social - efectivamente se implementó para evitar manejos del beneficio con fines
partidistas. Por otro lado, no se encontró ninguna evidencia del uso del apoyo con fines
diferentes a cumplir los objetivos del Programa, y en cambio si se encontraron situaciones en
donde los mismos beneficiarios ejercen una especie de contraloría social estando al
pendiente de los malos manejos de las despensas.
Independientemente de si la cifra de la percepción del uso del Programa con fines
distintos al desarrollo social fue sobreestimada o no, es incuestionable que las deficiencias
en los mecanismos de información, atención a quejas y dudas, y el funcionamiento del
Comité de Beneficiarios son factores que coadyuvan a la confusión entre obligaciones por
reglas de operación y acuerdos voluntarios y evitan que los beneficiarios tengan los
elementos suficientes para discernir las consecuencias del incumplimiento de obligaciones, a
las de incumplir con acuerdos voluntarios, así como para controlar el manejo del Programa
para evitar que sea utilizado con fines distintos a este. Por lo tanto, es probable que el alto
porcentaje de beneficiarios que perciben que el Programa ha sido utilizado con fines
diferentes al de desarrollo social, se deba en buena medida a la falta de claridad entre
obligaciones y acciones voluntarias de las cuales no depende la recepción del apoyo.
Por su parte, será necesario considerar la afinación de las preguntas mencionadas si
se desea aplicar el mismo cuestionario en un futuro.
Calidad
Pláticas
Las variables incluidas dentro del índice cuantitativo de este componente no
coinciden con los aspectos valorados en la evaluación de procesos. Por este motivo, no es
posible comparar ambos enfoques
Despensas
En cuanto al índice cuantitativo de percepción de calidad de las despensas se
encontró en la mitad de los casos un índice bajo. Según lo hallado en la evaluación de
procesos, la percepción de calidad en la entrega de las despensas pudo haberse influido por
la entrega tardía de despensas. De acuerdo a lo encontrado en la evaluación de procesos,
en el ejercicio del año 2007 hubo un retraso importante en la entrega de las despensas en el
primer semestre. Adicionalmente, en el estudio de procesos se encontró que el armado de
despensas era adecuado y los beneficiarios recibían todos los productos incluidos en la lista
impresa en la caja. También se encontró que los miembros de Comités de Beneficiarios bien
consolidados se encontraban presentes en las entregas de las despensas. Estos datos
sugieren que es posible que el resultado de un nivel bajo en la percepción de la calidad de
las despensas pueda deberse en alguna medida, al retraso en la entrega durante el primer
semestre del 2007 y a las fallas de Comités de Beneficiarios, probablemente recién
formados, para ser testigos de la entrega de las despensas.
17
DICONSA S.A. de C.V
Satisfacción
En cuanto a la satisfacción general del Programa, los datos cuantitativos indican que
uno de cada tres sujetos identifica un nivel de satisfacción alto. En este análisis se incluyeron
las siguientes variables: 1) el trato del personal y Comité de Beneficiarios; 2) pertinencia de
horarios y entrega de beneficios; 3) calidad de pláticas; 4) calidad de los productos que
integran las despensas; 5) agrado de alimentos; y por último, 6) la evaluación del Programa
general y su contribución a la economía familiar. Las variables 1-5 se exploraron también
desde la evaluación de procesos, Se encontró que los beneficiarios, a pesar de estar
conformes con el apoyo, desearían que la despensa contara con una mayor variedad de
productos y se adecuara a la producción local. También se encontró que las pláticas, a pesar
de ser valoradas por los beneficiarios, pueden no cumplir con sus expectativas ya que las
facilitadoras no tienen el apoyo, los recursos, el poder de convocatoria y/o las habilidades y
competencias indispensables para la capacitación de los beneficiarios.
El retraso en la entrega de apoyos durante el primer semestre del 2007 explica
también el descontento de los beneficiarios respecto a la calidad del Programa. Por lo tanto,
es probable que la calificación de la calidad general del Programa se haya visto influida por
los vacíos ya mencionados sobre las capacitaciones, la necesidad de recibir una mayor
variedad de productos de acuerdo con necesidades locales y el retraso de entregas al inicio
del año administrativo.
En conclusión, la evaluación señala que hay espacio para una mayor atención a los
detalles de la operación del PAL. Específicamente, los rubros de empadronamiento,
confiabilidad del padrón, mecanismos de transmisión de la información sobre el Programa,
derechos y obligaciones y mecanismos de atención a dudas y quejas, así como desarrollar
mecanismos de rendición de cuentas, serían las áreas de oportunidad de mejoría. Se hace
evidente la necesidad de considerar en el plan de comunicación, mejorar la transmisión de
información sobre los beneficios, derechos, obligaciones y sanciones del Programa.
El alto porcentaje de percepción del uso del Programa con fines distintos al desarrollo
social podría disminuirse si la transmisión de la información fuera la adecuada, poniendo
especial atención a clarificar la diferencia entre acciones voluntarias y las obligaciones con el
Programa. Adicionalmente, es indispensable fortalecer los mecanismos de atención a dudas
y quejas.
Si se desea que el Comité de Beneficiarios siga siendo una figura central dentro del
Programa, del cual dependen en gran medida su transparencia y calidad, sugerimos crear los
mecanismos necesarios de apoyo y seguimiento a los Comités, y el fortalecimiento de
capacidades indispensables para el liderazgo, la comunicación, el manejo de grupos y
generación de confianza en la población. Adicionalmente es indispensable proporcionarle a
las facilitadoras el material y las herramientas básicas para las capacitaciones, sin que éstas
dependan de donaciones voluntarias de los beneficiarios.
El componente de capacitación necesita replantearse sus objetivos. La capacitación
es calificada como un elemento positivo tanto por operadores como por beneficiarios. Sin
embargo, la capacitación no está centrada específicamente en la adopción de conductas
saludables, sino en la transmisión de conocimientos. Además, los beneficiarios no recuerdan
siquiera los temas tratados; los datos de consumo de alimentos muestran que no hay un
incremento en el consumo de la leche Liconsa (contenida en la despensa) por los niños con
mayor potencial de beneficio entre 1 y 2 años), y finalmente no hay recursos para la
implementación en campo, abriendo la posibilidad a generar descontento por la necesidad en
algunos casos, de financiar las actividades de capacitación por parte de los beneficiarios.
El nivel de satisfacción en cuanto a los apoyos y servicios proporcionados por el
Programa podría aumentar si las entregas fueran de acuerdo a la programación, si se
mejoraran las condiciones de las capacitaciones.
18
DICONSA S.A. de C.V
Enfatizamos que el indicador de satisfacción, de acuerdo con la literatura, no
constituye totalmente un predictor de calidad en términos de estructura, procesos y
resultados (Donabedian, 1990). Por lo tanto, no se debe valorar la calidad del Programa
únicamente considerando la satisfacción del beneficiario, sino que deben incorporarse otros
indicadores para su monitoreo y evaluación.
Adicionalmente, a las recomendaciones específicas para el Programa, el presente
ejercicio de integración nos permitió confirmar la importancia de aplicar en la evaluación de
programas un enfoque cualitativo a la par del enfoque cuantitativo. Dicha combinación resulta
relevante en dos sentidos. Primero, la información cualitativa obtenida mediante la evaluación
de procesos nos permitirá diseñar instrumentos de corte cuantitativo más finos y enfocados a
puntos críticos en el manejo del programa. Segundo, la integración de la información
cualitativa y cuantitativa dará al evaluador una panorámica mucho más amplia del
funcionamiento del programa.
Acciones Complementarias
Uno de los objetivos del PAL establecido en sus Reglas de Operación para el ejercicio
fiscal 2007 es: Promover acciones que sean sinérgicas o complementarias con el objetivo
anterior, con otros programas para el desarrollo social del Gobierno Federal, con otras
dependencias de los distintos órdenes de gobierno, así como con organizaciones sociales y
privadas (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN, 2007).
Así mismo, las Reglas de Operación del PAL refieren que Diconsa promoverá apoyos
complementarios en materia de educación nutricional (pláticas de capacitación) y salud a
través de otros programas de desarrollo social. El apoyo en salud consiste en acciones de
promoción y vigilancia de la salud con participación voluntaria de los beneficiarios.
En las dos entidades estudiadas en la evaluación cualitativa se encontró
prácticamente una carencia de vinculación permanente con otros programas. Los
prestadores de servicios atribuyeron este vacío a la falta de recursos humanos para llevarlo
cabo, la carencia de una imagen corporativa que atraiga otras instancias para la creación de
sinergias, y la carencia de una figura de coordinador general del programa en algunas
entidades, así como una dirección a nivel federal, con atribuciones para concertar con otras
instancias.
Aún cuando, de acuerdo a informantes en el nivel federal, ninguna de las entidades del
presente estudio incluye el componente de integralidad, varios informantes estatales
mencionaron contar ya con “luz verde” para la concertación y rectifican que este es un
componente importante del programa.
Estos hallazgos concuerdan con lo previamente reportado por la UIA (2004-2005),
quien identifica que no se reportan condiciones favorables para la vinculación entre
instancias y tampoco se reportan avances importantes en materia de acuerdos de
colaboración y convenios con otras instituciones dirigidos a favorecer la integralidad que se
plantea el PAL.
En cuanto al ajuste de cobertura real con potencial, es a nivel federal donde se cuenta
con atribuciones para ello, y no a nivel estatal.
Se detectaron comunidades en donde algunos beneficiarios reportaron recibir el apoyo
de OPORTUNIDADES. En algunos casos hay disminución del padrón del PAL cuando las
comunidades son incluidas en OPORTUNIDADES. Esto genera además desplazamiento de
beneficiarios del PAL que se quedan sin ninguno de los dos programas por no cumplir con
los criterios de inclusión de OPORTUNIDADES, aún cuando sí cumplían con los del PAL.
Estos datos son consistentes con los hallados por la UIA (2004-2005).
Se sugiere mejorar la coordinación entre programas sociales federales para evitar
daños a grupos vulnerables que viven en condiciones de pobreza; por ejemplo, podría
19
DICONSA S.A. de C.V
comenzar a sondearse la idea de limitar el apoyo del PAL a nivel de hogar y no a nivel de
comunidad como actualmente se hace. Aún cuando sabemos la dificultad que representa
resulta una propuesta que el propio personal del PAL considera favorable para el programa.
Sinergia y complementariedad de programas en estimación cuantitativa
Se cuantificó la proporción de comunidades PAL (incluyendo las comunidades Control
que se incorporaron al PAL en 2006) y que también reciben otros programas de gobierno
(federales, estatales o municipales), programas de organizaciones sociales o privadas y
analizar las posibles acciones sinérgicas existentes o que pudieran existir con el PAL. Se
calculó la proporción de comunidades del grupo Control real (comunidades que no se han
incorporado al PAL hasta 2007) que reciben otros programas. Se excluyen los programas de
Oportunidades (en su modalidad de efectivo, becas o papilla) y el programa de Liconsa
debido a que no pueden ser complementarios del programa de Apoyo Alimentario.
Siguiendo lo establecido en la Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario
llevada a cabo por la Universidad Iberoamericana (2006) se consideró complementariedad
cuando el beneficio otorgado es distinto al ofrecido por el PAL o va dirigido a diferente tipo de
beneficiario y duplicidad cuando el beneficio es una ayuda en especie para alimentación y va
dirigido al mismo tipo de beneficiario que el PAL.
Las siguientes dos Tablas (Tablas 4 y 5) muestran los resultados.
Tabla 4. Presencia de programas de gobierno en comunidades Control y comunidades
PAL
PROGRAMAS DE GOBIERNO
Despensa del DIF
Desayunos escolares
Becas educativas (distintas a Oportunidades)
Becas de transporte
Programa de apoyo a la vivienda
PROCAMPO
Fondo para la micro, pequeña y mediana
empresa
Seguro Popular
Salud y nutrición para pueblos indígenas
Alfabetización para adultos
Otros programas municipales
Otros programas
Otros programas estatales
Control real
(8 comunidades)
Despensa
(63 comunidades)
Total
1
4
0
0
0
4
%
12.50
50.00
0.00
0.00
0.00
50.00
Total
7
30
7
2
1
14
%
11.10
47.60
11.10
3.20
6.30
22.20
0
0.00
1
1.60
3
0
0
0
5
1
37.50
0.00
0.00
0.00
62.50
12.50
37
1
2
7
14
7
58.70
1.60
3.20
11.10
22.20
11.10
20
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 5. Presencia de otros programas en comunidades Control y comunidades PAL
OTROS PROGRAMAS DE GOBIERNO
Programas municipales
Tercera edad
Beca alumno destacado
Beca municipal
Despensa
Dinero por pérdida de cosecha
Programa de mecanización
Otros Programas
Beca de educación en la escuela
Ayuda de empresa de café
Despensa del gobernador
Despensa del presidente municipal
Despensa del PRI
Útiles escolares
1 Kilo de ayuda
Tercera edad
Ayuda a madre soltera
Ayuda a discapacitados
Programas estatales
Útiles escolares
Tercera edad
Transferencia en efectivo
Control real
(8 comunidades)
Despensa
(63 comunidades)
Total
%
Total
%
0
0
0
0
0
0
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
3
1
1
1
1
1
4.80
1.60
1.60
1.60
1.60
1.60
1
1
1
1
1
1
0
0
0
0
12.50
12.50
12.50
12.50
12.50
12.50
0.00
0.00
0.00
0.00
0
0
0
0
0
0
1
11
3
1
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
1.60
17.50
4.80
1.60
1
0
0
0
12.50
0.00
0.00
0.00
1
5
2
1
1.60
7.90
3.20
1.60
Los programas que más se reciben en las comunidades de Despensa son Seguro
Popular, Desayunos escolares, PROCAMPO, otros programas, otros programas municipales
y estatales, Despensas del DIF, Becas educativas y el programa de apoyo a la vivienda. En
las comunidades Control real los programas que más se reciben son otros programas,
PROCAMPO, Desayunos escolares, Seguro Popular y Despensa del DIF. Con respecto a
otros programas estatales, municipales y sociales el que más se reporta en las comunidades
de Despensa es el apoyo a la Tercera edad (transferencias en efectivo).
Dados los objetivos del PAL, existe duplicidad con el programa de Despensas del DIF
que es un programa que también otorga transferencias en especie al hogar. Esta duplicidad
se da en el 11% de las comunidades de Despensa de este estudio. Con respecto a la
complementariedad de programas, el Seguro Popular y los Desayunos escolares son los
programas que pueden tener acciones sinérgicas o complementarias con el PAL debido a
que ya se presentan en varias comunidades del PAL (aproximadamente en 50%) y ayudan a
mejorar la salud y nutrición de los individuos, que es uno de los objetivos del programa de
Apoyo Alimentario. El programa de apoyo a la vivienda, que mejora las condiciones de la
vivienda como el piso y la letrinización, es un programa que podría tener acciones de sinergia
21
DICONSA S.A. de C.V
con el PAL y que actualmente se presenta solo en el 6% de las comunidades estudiadas del
PAL.
Estos resultados muestran que no existen acciones de complementariedad o
sinérgicas con algún programa en particular que promueva acciones de salud o nutrición en
las comunidades estudiadas. Respecto a las acciones de complementariedad los resultados
del estudio cualitativo concluyen que no hay convenios con otros programas de desarrollo
para cumplir con este objetivo del PAL y que el cambio constante de padrón de beneficiarios
dificulta las acciones de sinérgicas con otros programas.
Hay un alto porcentaje de localidades beneficiarias del PAL que tienen Seguro popular
y Desayunos escolares y esto puede aprovecharse para que dichos programas cubran otras
localidades del PAL.
Los programas que coinciden en las comunidades en donde hay beneficios del PAL
representan oportunidades de colaboración para establecer sinergias en beneficio de la salud
de sus beneficiarios. Las oportunidades de establecer vínculos con otros programas desde
luego no se ciñen a los programas concurrentes en las poblaciones del PAL; éstos son solo
oportunidades de más obvio acceso.
Pobreza
Los resultados de la Tabla 6 indican que en el segundo seguimiento, no hubo una
disminución de la incidencia de pobreza alimentaria, pero sí hubo una disminución de la
brecha y severidad de pobreza (7.3 y 5.4 puntos respectivamente). No hubo diferencias
significativas de éstos coeficientes en comparación con el primer seguimiento.
Se encontró una reducción de la incidencia, brecha y severidad de pobreza de
capacidades (10.6, 7.6 y 6.0 puntos respectivamente), y no hay diferencias significativas
comparando con el impacto del primer seguimiento.
La incidencia de pobreza patrimonial no cambió en el grupo que recibe
Despensa respecto al grupo Control real tanto en el primer seguimiento como en el segundo.
La brecha de pobreza patrimonial sólo se redujo 4.4 puntos porcentuales en el primer
seguimiento, aunque este impacto fue significativo solo al 10%. La severidad de pobreza
patrimonial se redujo en ambos periodos; 5.5 puntos en el primer seguimiento y 5.8 puntos
en el segundo seguimiento.
En general, las incidencias de pobreza alimentaria y patrimonial solo se redujeron en
las comunidades de tratamiento después de 2 años de recibir el apoyo del PAL (primer
seguimiento) pero en el segundo seguimiento la incidencia de estos dos tipos de pobreza no
cambió respecto del grupo Control real. Sólo en el caso de la pobreza de capacidades hubo
una reducción en la incidencia de pobreza similar en el primer y segundo seguimiento en los
hogares que recibieron despensas del PAL. Por otro lado, la brecha y severidad de pobreza
se redujeron en los tres tipos de pobreza en magnitudes similares en el primer y segundo
seguimiento. Esto indica que los hogares que reciben despensas y que están más alejados
de la línea de pobreza (los más pobres) son los que han reducido su brecha y severidad de
pobreza consistentemente desde que empezaron a recibir el PAL.
22
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 6. El impacto del PAL en pobrezaA (estimación de diferencias en diferencias
entre el grupo Control real y el grupo de Despensa)
Incidencia de
Severidad de
LINEA DE POBREZA
Brecha de pobreza
pobreza
pobreza
P(0)
P(1)
P(2)
Línea de pobreza alimentaria
T1xR2 (Impacto en primer
-0.116**
-0.062***
-0.039**
seguimiento)
[0.049]
[0.023]
[0.016]
T1xR3 (Impacto en segundo
seguimiento)
-0.073
[0.063]
-0.073**
[0.030]
-0.054***
[0.021]
Línea de pobreza de
capacidades
seguimiento)
P(0)
P(1)
P(2)
-0.112**
[0.048]
-0.072***
[0.024]
-0.047***
[0.018]
seguimiento)
Línea de pobreza patrimonial
seguimiento)
-0.106*
[0.063]
P(0)
-0.005
[0.035]
-0.076**
[0.031]
P(1)
-0.044*
[0.024]
-0.060***
[0.023]
P(2)
-0.055***
[0.020]
seguimiento)
0.034
[0.046]
-0.038
[0.031]
-0.058**
[0.027]
A. Líneas de pobreza expresadas en pesos de 2002. El consumo per cápita den el basal, primer seguimiento y segundo
seguimiento fueron deflactados a pesos de 2002.
*** significativo a 1%, **significativo a 5%, * significativo a 10%
Errores estándar entre corchetes. Los impactos fueron estimados usando un modelo de diferencias en diferencias con
efectos fijos. Las covariables usada fueron indigenismo, sexo del jefe de familia, numero de personas en el hogar.
T1xR2= Estimación de impacto del PAL en el primer seguimiento (Control real vs. Despensa)
T1xR3= Estimación de impacto del PAL en el segundo seguimiento (Control real vs. Despensa)
El PAL no redujo la pobreza del grupo indígena después de 4 años de recibir el PAL
(segundo seguimiento). Y la brecha y severidad de pobreza alimentaria y de capacidades en
el grupo no indígena se redujo sólo después de 4 años en promedio de recibir el programa
(segundo seguimiento).
En el segundo seguimiento, los resultados de las estimaciones de los modelos de
GEE muestran que no hubo impacto del PAL en las incidencias de ninguna de las
clasificaciones de pobreza. Sin embargo, la brecha de pobreza alimentaria disminuyó 5.9
puntos porcentuales y la severidad de pobreza alimentaria se redujo en 4.0 puntos. La
brecha y la severidad de pobreza de capacidades también se redujeron en el grupo de
Despensa (6.0 y 4.6 puntos respectivamente) y en pobreza patrimonial hubo un disminución
de la severidad de 4.6 puntos porcentuales. Como se esperaba, estas estimaciones de
impacto son menores a las encontradas al comparar el grupo de tratamiento con el grupo
Control real.
En conclusión, considerando los resultados de los cuatro modelos presentados,
después de dos años de recibir despensas del PAL (del 2003 al 2005) la incidencia de
pobreza alimentaria y de capacidades de los hogares beneficiarios se redujo, y la brecha y
23
DICONSA S.A. de C.V
severidad de pobreza se redujeron en los tres tipos de pobreza (alimentaria, capacidades y
patrimonial).
Del 2003 al 2007, la incidencia de pobreza de alimentaria no cambio entre el grupo
Control y el grupo de Despensa, pero la incidencia de pobreza de capacidades sí se redujo
en el grupo de Despensa con respecto al grupo Control, la incidencia de pobreza patrimonial
no se modificó en este periodo. La brecha y severidad de pobreza siguieron disminuyendo en
el segundo seguimiento (al igual que en el primer seguimiento) en los tres tipos de pobreza
entre 2003 y 2007.
En los indígenas, el PAL redujo sólo la brecha y severidad de los tres tipos de pobreza
después de 2 años de recibir las despensas (primer seguimiento); esto quiere decir que la
pobreza se redujo en los hogares más pobres del subgrupo indígena. La brecha y severidad
de pobreza alimentaria y de capacidades se redujo en el grupo no indígena después de 4
años en promedio de recibir el programa (segundo seguimiento).
Mercado laboral
No se encontró impacto del PAL en la participación laboral total, agrícola y no agrícola
de hombres y mujeres adultos que reciben beneficios del Programa ni en los grupos de
hombres adultos indígenas y no indígenas. Sin embargo, hay una tendencia en los hombres
adultos a disminuir las actividades agrícolas y aumentar las actividades no agrícolas tanto en
el primer seguimiento (2005) como en el segundo seguimiento (2007) en magnitudes
similares a las encontradas en la evaluación de impacto del PAL en 2006.
En el grupo de adolescentes hombres (12 a 17 años) se encontró que quienes reciben
despensas disminuyeron su participación laboral total y agrícola después de 4 años de recibir
los beneficios del PAL (segundo seguimiento). En el grupo de adolescentes mujeres también
se encontró un decremento en la participación laboral total y agrícola pero solo en el primer
seguimiento (después de 2 años en el Programa)
Focalización
Se categorizaron tanto las comunidades que reciben Oportunidades como las
localidades del padrón del PAL en muy alta, alta, media, baja y muy baja marginación según
el índice de marginación de su comunidad. Este índice se obtuvo de los datos de CONAPO
2000 y 2005.
Dadas las características de elegibilidad de las comunidades se esperaría que
ninguna comunidad con marginación muy baja y baja recibiera el PAL. En cuanto a las
localidades de marginación media, la entrega del apoyo alimentario se puede hacer siempre
y cuando éstas registren un porcentaje mayor a 40% de hogares en condición de pobreza de
capacidades para favorecer la focalización del Programa (Reglas de Operación del
Programa Apoyo Alimentario, 2007)
Si analizamos los datos presentados en la Figura 2 (con datos de marginación del año
2000), de las 4,989 localidades del padrón del PAL a finales de 200711 se encontró que
menos del 0.3% de localidades tenían bajo o muy bajo índice de marginación, 21% de las
localidades tenían un índice de marginación medio12 y un poco más de 78% de las
localidades presentaban un índice de marginación alto y muy alto.
11
El padrón completo contiene 5,578 localidades beneficiarias del Programa de Apoyo Alimentario
pero cerca del 11% (589 localidades) no tienen datos de marginalidad en el 2000 y 16% (893 localidades) no
tienen datos de marginación en el 2005 probablemente porque tienen menos de 3 viviendas y por motivos de
confidencialidad CONAPO no presenta su grado de marginación.
12
Según un oficio de la SEDESOL dirigido a DICONSA con fecha de 26 de agosto de 2006 (fuente DICONSA
S.A. de C.V), en las localidades del PAL que tienen marginación media “el 95% de las localidades donde se
24
DICONSA S.A. de C.V
Figura 2. Focalización de las comunidades del padrón de PAL (2007) por Índice de
marginación 2000
41.7
% de localidades del PAL
45
36.5
40
35
30
21.5
25
20
15
10
5
0.02
0.28
MUY
BAJO
BAJO
0
MEDIO
ALTO
MUY
ALTO
Índice de marginación 2000
Con el propósito de realizar una comparación en el tiempo de la focalización del
Programa, se presenta en la Figura 3 el índice de marginación de las mismas localidades del
padrón del PAL pero con datos de CONAPO 2005. Con estos datos más recientes, más de
11% de las localidades que reciben PAL tienen un índice de marginación bajo y muy bajo,
14.1% de las localidades tienen marginación media, y más de 74% tienen marginación alta y
muy alta. Esto indica que el grado de marginación de las localidades ha mejorado en los
últimos años y la focalización del PAL ha cambiado pues con datos de marginación más
recientes (2005) encontramos un aumento de 10% en el número de localidades beneficiarias
que son de baja y muy baja marginación.
En la Figura 4 se presenta la focalización del Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades13 con datos de CONAPO 2000.
han entregado apoyos tiene al menos 70% de hogares en condición de pobreza, y el 99.7% de las localidades
tienen al menos 50% de hogares pobres, lo que refleja la alta concentración de hogares en pobreza”.
13
Solo se presentan las localidades del padrón del Programa Oportunidades (de finales del año 2007)
que tienen datos de marginación en la base de datos del CONAPO 2000 y 2005. Aproximadamente el 51% de
las comunidades del padrón de Oportunidades no tienen datos de marginación por confidencialidad pues
tienen menos de 3 viviendas (Publicaciones CONAPO, 2005: 13) pero se presume que el índice de
marginación de estas localidades debe ser alto y muy alto.
25
DICONSA S.A. de C.V
Figura 3. Focalización de las comunidades del padrón de PAL (2007) por Índice de
marginación 2005
43.8
45
40
35
30.6
30
25
20
14.1
15
9.9
10
5
1.6
0
MUY
BAJO
BAJO
MEDIO
ALTO
MUY
ALTO
% localidades de Oportinidades
Figura 4. Focalización del las comunidades del padrón del Programa Oportunidades
por Índice de marginación 2000
45.9
50
45
40
31.5
35
30
25
20
13.9
15
10
5
6.6
2.1
0
MUY
BAJO
BAJO
MEDIO
ALTO
MUY
ALTO
El 9.7% de las localidades tenían un índice de marginación bajo y muy bajo, mientras
que cerca de 14% presentaban marginación media y más de 77% marginación alta y muy
alta. En la Figura 5 se observa que las comunidades de baja y muy baja marginación que
reciben el Programa Oportunidades (datos de marginación del 2005) aumentaron a poco
más de 15%. Comparando esta información con datos del PAL, la focalización de
comunidades es mejor en el Programa de Apoyo Alimentario (sobre todo con datos de
marginación del 2000) ya que el porcentaje de localidades de muy baja y baja marginación
es mucho menor que en el Programa Oportunidades.
26
DICONSA S.A. de C.V
Figura 5. Focalización del las comunidades del padrón del Programa Oportunidades
por Índice de marginación 2005
% de localidades de
Oportunidades
50
45
45.4
40
35
30
25
20
15
10
5
0
26.1
10.3
13.1
5.1
MUY
BAJO
BAJO
MEDIO
ALTO
MUY
ALTO
La focalización del PAL con datos de CONAPO 2000 es muy eficiente pues más del
99% de las localidades beneficiarias del Programa presentan media, alta y muy alta
marginación. Sin embargo, con los nuevos datos de marginación de CONAPO 2005, 10% de
las localidades del PAL tienen marginación baja y muy baja lo que indica que la focalización
del PAL debe ser dinámica ya que las condiciones de marginación de las localidades
beneficiarias van cambiando en el tiempo
Antropometría
Los resultados de la segunda evaluación de impacto del PAL en su modalidad de
Despensa muestran que no hay efecto estadísticamente significativo del programa en el
crecimiento lineal de los niños o en el peso de las mujeres adolescentes y adultas
beneficiarias.
Niños. La Tabla 7 muestra los resultados de los modelos de Diferencias en
Diferencias. Los resultados de los modelos de GEE no cambian estas inferencias.
Aún cuando los efectos no son estadísticamente significativos, en el grupo de niños con muy
bajo peso para su talla (i.e.; <-2 DE de peso/talla), vale la pena discutir sus resultados. Las
estimaciones de efecto del PAL en este subgrupo son muy grandes (entre  y ¾ de
desviación estándar; Tablas 7.5 y 7.11 del informe). Afortunadamente las prevalencias de
emaciación son muy bajas en esta población estudiada (< de 1.5%); incluso menores que lo
que se esperaría encontrar en una población normal, en la cual por definición, se esperaría
encontrar ∼2.5% de niños sanos por debajo de 2 desviaciones estándar. Esto hace que los
tamaños de muestra de niños emaciados sean pequeñísimos, y esta falta de poder
estadístico podría impedir declarar significancia estadística efectos grandes. Con los
resultados disponibles no es posible inferir que el PAL es positivo en el subgrupo de niños
emaciados, pero las bases biológicas permiten sugerir que es posible que el PAL sea un
programa con efectos positivos en niños emaciados. Se observa cierta tendencia a la
disminución del efecto del PAL en el crecimiento de preescolares entre 1° y 2° seguimiento.
27
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 7. Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores de 5 años
(estimación de diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el grupo de
Despensa)
Talla para la edad < 5 años, N=2500
Impacto
N Despensa= 2229, n Control real= 271
T1xR2 (Impacto en primer seguimiento)
0.133 [0.091]
T1xR3 (Impacto en segundo seguimiento)
-0.047 [0.180]
Errores estándar entre corchetes
Los impactos fueron estimados usando un modelo de diferencias en diferencias con efectos fijos. Las
covariables usada fueron edad, sexo y años de escolaridad del jefe de familia, nivel socioeconómico,
indigenismo en el hogar y desmedro.
Mujeres Ninguno de los efectos, ni en 2005 ni los de esta evaluación del 2007,
fueron estadísticamente significativos. La magnitud de las diferencias entre Control y
Despensas en el 2005 estaban alrededor de 0.17 DE de IMC (datos del reporte del 2006 a
SEDESOL). Los resultados en los análisis actuales señalan que la magnitud de las
diferencias entre el grupo Control y el de Despensa, está entre 0.3 (Modelos de Diferencias
en Diferencias, Tabla 8) y 0.4 (Modelos GEE, no mostrados en este resumen pero
contenidos en el informe). Aún cuando no son análisis estrictamente comparables, estos
resultados señalan que las diferentas van en franco incremento; i.e., que las beneficiarias
del PAL parecen estar cada vez con más sobrepeso en comparación con quienes no reciben
las despensas. Aún cuando no es un aumento estadísticamente significativo, este hallazgo
es alarmante por las ya altísimas prevalencias de sobrepeso en esta población; 32 en
adolescentes y 72% en adultas.
Estos resultados muestran que es urgente el
replanteamiento del contenido de las despensas del PAL para mejorar su efectividad.
Tabla 8 Impacto del PAL en el Índice de masa corporal de mujeres de 12 a 52 años
(estimación de diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el grupo de
Despensa).
Índice de masa corporal en mujeres de 12 a 52 años
Impacto
N total= 1086
-.015 [0. 485]
0.353 [0.594]
Los impactos fueron estimados usando un modelo de diferencias en diferencias con efectos fijos.
Las covariables usada fueron edad, sexo y años de escolaridad del jefe de familia, nivel socioeconómico,
indigenismo en el hogar.
Dieta
Dieta individual
En la etapa basal, tanto los preescolares como sus madres en los grupos de
Despensa y Control, tuvieron una variedad similar en el consumo de alimentos el día anterior
a la entrevista. Esto significa que los grupos eran comparables y se puede suponer que las
diferencias en esta variable en etapas posteriores pueden ser debidas al PAL.
28
DICONSA S.A. de C.V
Al evaluar el impacto del PAL en 2007 considerando al grupo de Control histórico (en
el cual el grupo de Control histórico tiene familias que ya reciben el PAL), no se observaron
diferencias entre grupos. Sin embargo, al hacer la comparación entre quienes nunca han
recibido vs. quienes sí lo han recibido por lo menos una vez, sí se observa una mayor
diversidad (# alim y grupos) en la dieta de mujeres de hogares que sí reciben despensas con
respecto a quienes nunca las han recibido. En niños, aún cuando los coeficientes del efecto
del programa son positivos, no son estadísticamente significativos, por lo que se concluye
que el PAL no mejoró su diversidad alimentaria.
Dieta del hogar
En análisis de los datos panel, el PAL tuvo un efecto positivo en la diversidad de la
dieta del hogar, detectable solamente en el 2005. Ya para el año 2007, en la segunda
evaluación de efecto, no se detectaron diferencias entre los grupos de estudio,
independientemente del modelo evaluado (con grupo de Control histórico o con grupo de
Control real).
En análisis de las muestras independientes, el PAL tuvo un efecto positivo en la
diversidad de la dieta del hogar, detectable solamente en el 2005, tanto en número de
alimentos como en grupo de alimentos. Para el año 2007, este impacto sólo se vio en el
número de alimentos considerando al grupo de Control real.
Resumen de los resultados de la evaluación de impacto del PAL en la dieta de sus
beneficiarios
Hallazgos de la Dieta individual
En la etapa basal, tanto los preescolares como sus madres en los grupos Despensa y
Control, tuvieron una variedad similar en el consumo de alimentos el día anterior a la
entrevista. Esto significa que los grupos eran comparables y se puede suponer que las
diferencias en esta variable en etapas posteriores pueden ser debidas al PAL.
Al evaluar el impacto del PAL en 2007 considerando al grupo de Control histórico (en
el cual hay familias que ya reciben el PAL), no se observaron diferencias entre grupos. Sin
embargo, al hacer la comparación entre quienes nunca han recibido vs. quienes sí lo han
recibido por lo menos una vez, sí se observa una mayor diversidad en la dieta de mujeres
de hogares que sí reciben despensas con respecto a quienes nunca las han recibido. En
niños, aún cuando los coeficientes del efecto del programa son positivos, no son
estadísticamente significativos, por lo que se concluye que el PAL no mejoró su diversidad
alimentaria; i.e.; los hijos no se benefician del PAL en términos de mejoría de la diversidad
de su dieta, a diferencia de sus madres, quienes si se benefician.
Hallazgos de la dieta del hogar
En análisis de los datos panel, se observa que el PAL tuvo un efecto positivo en la
diversidad de la dieta del hogar, detectable solamente en el 2005. Ya para el año 2007, en la
segunda evaluación de efecto, no se detectaron diferencias entre los grupos de estudio,
independientemente del modelo evaluado (con grupo de Control histórico o con grupo de
Control real). Esto significa que las mejoráis detectadas en 2005 desaparecen para el 2007.
En análisis de las muestras independientes, el PAL tuvo un efecto positivo en la
diversidad de la dieta del hogar, detectable solamente en el 2005, tanto en número de
alimentos como en grupo de alimentos. Para el año 2007, este impacto sólo se vio en el
número de alimentos considerando al grupo de Control real. Esto significa que con una
muestra mayor, sí se detectan beneficios en la variedad de la dieta del hogar en el 2005 que
subsisten en el 2007, pero no en la diversidad alimentaria.
29
DICONSA S.A. de C.V
DISCUSIÓN GENERAL
Del 2003 al 2007, la incidencia de pobreza alimentaria no cambio entre el grupo
Control y el grupo de Despensa, pero como efecto beneficioso del PAL la incidencia de
pobreza de capacidades sí se redujo en el grupo de Despensa con respecto al grupo Control.
La incidencia de pobreza patrimonial no se modificó en este periodo. La brecha y severidad
de pobreza siguieron disminuyendo en el segundo seguimiento (al igual que en el primer
seguimiento) en los tres tipos de pobreza entre 2003 y 2007.
De acuerdo a sus reglas de operación, evaluando la focalización del PAL con datos de
marginación de CONAPO 2000, resulta ser muy eficiente pues más del 99% de las
localidades beneficiarias del Programa presentan media, alta y muy alta marginación. Sin
embargo, con los nuevos datos de marginación de CONAPO 2005, 10% de las localidades
del PAL tienen marginación baja y muy baja lo que indica que la focalización del PAL debe
ser dinámica ya que las condiciones de marginación de las localidades beneficiarias van
cambiando en el tiempo
El PAL tiene una buena focalización de acuerdo a sus reglas de operación. Sin
embargo, su efecto en el crecimiento de los niños podría ser mayor si se enfocara a
poblaciones aún más pobres que las que se indican en sus RO. En éstas se establece que
los hogares beneficiarios deben estar en pobreza, sin especificar el tipo de pobreza.
Enfocarse exclusivamente a hogares en pobreza alimentaria sería más eficiente en términos
del efecto en el crecimiento, que enfocarlos en los de pobreza de capacidades. Los efectos
de cualquier intervención en nutrición son mayores a medida que el potencial de beneficio de
quienes los reciben aumenta. En este caso, entre mayor sea el grado de pobreza, mayor es
la posibilidad de que las familias tengan dietas pobres que no favorecen el crecimiento de los
niños. Particularmente la despensa del PAL contiene leche LICONSA, rica en
micronutrimentos de probada eficiencia para mejorar el crecimiento del niño y podría
beneficiar a niños con dietas más pobres.
En esta segunda evaluación de impacto se encontraron resultados similares a la
primera evaluación del 2005 en relación al impacto del componente de despensas de PAL.
No hay efectos de la despensa en el crecimiento del preescolar en general. Los preescolares
con muy bajo peso para la talla (<-2DE) parecen beneficiarse del PAL, pero el estudio no
tiene el poder estadístico para declarar este posible efecto como estadísticamente
significativo.
El PAL mejora la calidad de la dieta de los hogares y de las mujeres aumentando el
número de alimentos y de grupos de alimentos consumidos. Sin embargo, estos efectos
positivos no son compartidos por los niños.
Se encontró que el PAL no aumenta de una manera estadísticamente significativa el
riesgo de sobrepeso en mujeres de 12 a 52 años en este seguimiento. Sin embargo, los
coeficientes que estiman las diferencias entre los grupos de Despensa y el Control son
positivos, y la magnitud de éstos para 2007 es del doble que en el seguimiento del 2005.
Esto es alarmante dada la altísima prevalencia de exceso de peso en México. Estas
evaluaciones sugieren que es cuestión de tiempo o de tamaño de muestra para que el efecto
del PAL sea declarado estadísticamente significativo. Y si así sucediera, podría darse el caso
de causar un daño a las beneficiarias, más que un beneficio.
No se esperaba encontrar en esta evaluación de 2007 efectos diferentes de impacto
del PAL a los encontrados en los desenlaces de pobreza, crecimiento y dieta encontrados en
la evaluación del 2005, dado que la herramienta del programa –sus despensas- fue la misma
que la utilizada para la primera evaluación, y la focalización no cambió sustancialmente.
Las razones posibles para impactos tan menores del PAL podrían estar tres elementos
fundamentales: 1. en la focalización, 2. en el contenido mismo del paquete, y 3. en las
características del componente educativo.
30
DICONSA S.A. de C.V
1. La focalización se discutió arriba.
2. El contenido del paquete de un programa para el México rural de hoy idealmente
debería incluir alimentos que aumenten la calidad de la dieta. Eso significa rica en alimentos
densos en los micronutrimentos que explican los problemas más graves del país. Según la
Encuesta Nacional de Nutrición y Salud 2006 (ENSANUT 2006), los mayores problemas
nutriciones en México son el desmedro en preescolares, la anemia en niños, mujeres adultas
y personas de la tercera edad, y el exceso de peso en toda la población. Cumpliendo con la
NOM-169 para Programas de Ayuda Alimentaria, la despensa del PAL es muy rica en
proteínas y en energía; aporta el 20% de éstos por día por adulto equivalente.
Lamentablemente, la NOM se contradice con la realidad mexicana, ya que son precisamente
las proteínas y la energía los dos elementos de la dieta del mexicano que están en exceso,
según datos de la Segunda Encuesta Nacional de Nutrición 1999 (ENN-II, Rivera et al.,
2000). El alimento de la despensa del PAL que podría ayudar a disminuir estos problemas
es la leche LICONSA. Esta leche es rica precisamente en zinc y hierro biodisponibles,
micronutrimentos que ayudan al crecimiento del preescolar y a abatir la anemia,
respectivamente.
3. La segunda consideración lleva a la tercera. El componente de educación pareciera
no estar enfocado, n en forma ni en fondo, a resolver el problema de mala nutrición. En
relación a la forma, no se enfoca a la adopción de comportamientos saludables sino a la
transmisión de conocimientos, como ya se comentó. El hecho de que los preescolares no
comparten los beneficios del PAL que experimenta el hogar en general y sus madres en
particular puede ser tomado como una muestra de que la comunicación no está enfocada en
maximizar los recursos del PAL para mejorar la nutrición de los niños. En términos de fondo,
los contenidos del componente se beneficiarían de una reorientación más fina a los
problemas de obesidad, de actividad física, de alimentación complementaria adecuada, entro
otros temas.
Este análisis sugiere que la vocación del PAL no coincide con la de mejorar el estado
de nutrición de sus beneficiarios intentando abatir los problemas que aquejan actualmente a
los mexicanos más pobres. Pareciera no concentrarse en mejorar el crecimiento del
preescolar, sus despensas no están compuesta por alimentos particularmente ricos en los
elementos deficientes de la dieta del mexicano, en cambio sí promueven el mayor consumo
de energía y proteínas. El Programa no promueve activamente la prevención y el Control del
sobrepeso. Lo que logra el PAL; con los recursos con los que dispone, es la distribución de
alimentos que cumplan con la NOM y que se puedan adecuar al presupuesto disponible. Al
no estar en las comunidades más pobres, se posiciona en un terreno en el cual
frecuentemente se ve amenazado con la entrada de OPORTUNIDADES. De estar focalizado
en comunidades sin escuelas y sin centros de salud, en donde OPORTUNIDADES no
pudiera entrar en el corto plazo, quizá podrían centrarse en comunidades aún más pobres,
en quienes el PAL podría tener más efectos positivos.
Derivado de los hallazgos cuantitativos y cualitativos del PAL, encontramos que la
capacitación es un elemento muy apreciado tanto por los beneficiarios como por los
operadores del PAL. Es un elemento de cohesión y organización comunitaria, brinda una
excelente oportunidad para socializar y desarrollar redes de apoyo; muy apreciadas en
comunidades afectadas por la pobreza. Sin embargo, estas actividades, tan apreciadas y
positivas, no están señaladas como objetivos del programa. Dados los objetivos del PAL, se
sugiere que la capacitación se replantee para enfocarse en promover un mejor estado de
nutrición más que en la transmisión de conocimientos. Los problemas son los ya descritos, y
éstos deben ser abordados con precisión, con conocimiento por parte del personal
capacitador, con estrategias que promuevan la adopción de conductas saludables, y sin duda
alguna, con los recursos necesarios sin depender de la buena voluntad de los beneficiarios.
31
DICONSA S.A. de C.V
Este punto es particularmente neurálgico dado que no está en las reglas de operación del
PAL que los beneficiarios deban aportar recursos para este componente y ha sido fuente de
descontento y mala percepción de la transparencia del programa.
La pregunta de qué es mejor para el estado de nutrición y la disminución de la
pobreza, si el efectivo o las despensas, no se atendió en esta evaluación; no era el objetivo.
Sin embargo, dados los resultados de la evaluación del 2005, y las inferencias sobre el
programa en su modalidad de despensas evaluados en ésta, queda claro que la pregunta
original: despensas vs. efectivo, no está satisfactoriamente contestada por estas
evaluaciones. Subsiste la pregunta. Para contestarla es necesario tener la herramienta
adecuada: una despensa con los alimentos que necesitan los niños para crecer, o que
mejoren la calidad de la dieta de la población y apoye la prevención del sobrepeso, y que
puedan conjuntarse en una despensa que no encuentre los obstáculos de la NOM-169. Esta
norma, hoy por hoy podría considerarse como una norma obesigénica por exigir una
distribución en exceso de energía y proteínas sin enfocarse en la calidad de la dieta. Sería
necesario también, implementarse un componente de comunicación orientado a la adopción
de conductas saludables, de identificación de las barreras para adoptarlas, con mensajes o
estrategias avaladas por la propia comunidad. En síntesis, un componente que no esté
enfocado a la transmisión de conocimientos. No será hasta que haya un programa que
efectivamente tenga esas herramientas precisas enfocadas a la población objetivo adecuada,
que la pregunta podrá contestarse. Por ahora, la respuesta es que aún no se ha
implementado tal programa y hasta que se implemente, la pregunta queda pendiente.
32
DICONSA S.A. de C.V
ÍNDICE
LISTA DE ACRÓNIMOS ...................................................................................................................................................39
1. INTRODUCCIÓN............................................................................................................................................................40
PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO....................................................................................................................40
RESUMEN DE EVALUACIONES PREVIAS DEL PAL ................................................................................................41
BENEFICIOS DEL PAL ...................................................................................................................................................43
DEFINICIÓN DE LOS ESQUEMAS DE TRATAMIENTO PARA EL ESTUDIO .........................................................44
2. OBJETIVOS DEL ESTUDIO .........................................................................................................................................45
OBJETIVO GENERAL.....................................................................................................................................................45
OBJETIVOS ESPECÍFICOS.............................................................................................................................................45
3. METODOLOGÍA ............................................................................................................................................................46
3.1 METODOLOGÍA PARA EL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS ...................................................................46
DISEÑO ........................................................................................................................................................................46
PODER ESTADÍSTICO DE LA MUESTRA .................................................................................................................46
Tabla 3.1.1 Poder de la muestra para detectar efectos en Pobreza: Cálculo previo a la recolección de datos ..........47
Tabla 3.1.2 Poder efectivo de la muestra para detectar efectos en Pobreza: Cálculo posterior a la recolección de
datos..............................................................................................................................................................................48
Tabla 3.1.3 Poder de la muestra para detectar efectos en Estado de Nutrición: Cálculo previo a la recolección de
datos..............................................................................................................................................................................48
Tabla 3.1.4 Poder de la muestra para detectar efectos en Estado de Nutrición: Cálculo posterior a la recolección de
datos..............................................................................................................................................................................49
SELECCIÓN DE LA MUESTRA ..................................................................................................................................49
Tabla 3.1.5 Número de comunidades encuestadas por tipo de tratamiento .................................................................51
Tabla 3.1.6 Número de hogares encuestados por tipo de tratamiento .........................................................................51
3.2 METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN .......................................................................................................................52
METODOLOGÍA CUANTITATIVA ..........................................................................................................................................52
Método de diferencias en diferencias (dobles diferencias)...........................................................................................52
Figura 3.2.1 ..................................................................................................................................................................54
Estimador de impacto primera ronda de seguimiento ..................................................................................................54
Figura 3.2.2 ..................................................................................................................................................................54
Estimador de impacto segunda ronda de seguimiento..................................................................................................54
Tabla 3.2.1 Número de comunidades en el grupo que recibe Despensa ......................................................................55
Tabla 3.2.2 Número de hogares en el grupo que recibe Despensa...............................................................................55
Método de estimación de ecuaciones generalizadas (GEE por sus siglas en inglés) ...................................................55
Tabla 3.2.3 Número de comunidades en el grupo que recibe Despensa ......................................................................57
Tabla 3.2.4 Número de hogares en el grupo que recibe Despensa...............................................................................58
METODOLOGÍA CUALITATIVA ............................................................................................................................................58
Variables de estudio......................................................................................................................................................58
Indicadores de evaluación del PAL. Dimensión cuantitativa .......................................................................................59
Indicadores de evaluación del PAL. Dimensión cualitativa .........................................................................................60
REFERENCIAS .....................................................................................................................................................................61
4. RESULTADOS DIMENSIÓN CUANTITATIVA: TRANSPARENCIA Y CALIDAD ............................................62
METODOLOGÍA ...................................................................................................................................................................62
Definición y descripción de la evaluación de los rubros ..............................................................................................62
ANÁLISIS ............................................................................................................................................................................64
RESULTADOS ......................................................................................................................................................................64
Transparencia...............................................................................................................................................................64
a) Transparencia respecto al conocimiento que tuvieron los beneficiarios sobre el programa...................................64
b) Transparencia respecto a la discrecionalidad, entendida como la percepción del beneficiario respecto al uso del
Programa con fines distintos al desarrollo social ........................................................................................................65
Tabla 4.1 Distribución de la población de acuerdo al Nivel de Transparencia5 respecto al conocimiento del
programa según tipo de tratamiento, características sociodemográficas, socioeconómicas y de residencia. .............66
33
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 4.2. Distribución de la población de acuerdo al Nivel de Transparencia sobre la percepción del uso del PAL
para fines diferentes al desarrollo social 5 según tipo de tratamiento, características sociodemográficas,
socioeconómicas y de residencia. .................................................................................................................................67
Calidad. ........................................................................................................................................................................68
a) Pláticas de orientación.............................................................................................................................................68
b) Entrega de despensas. ..............................................................................................................................................68
c) Satisfacción de los beneficiarios...............................................................................................................................69
Tabla 4.3 Distribución de la población de acuerdo al Nivel de Calidad en las Pláticas5 según tipo de tratamiento,
características sociodemográficas, socioeconómicas y de residencia..........................................................................70
Tabla 4.4. Distribución de la población de acuerdo al Nivel de Calidad del la distribución de despensas5 según tipo
de tratamiento, características sociodemográficas, socioeconómicas y de residencia ................................................71
Tabla 4.5. Distribución de la población de acuerdo al Nivel de Satisfacción5 según tipo de tratamiento,
características sociodemográficas, socioeconómicas y de residencia..........................................................................72
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE TRANSPARENCIA Y CALIDAD ........................................................................................73
SINERGIA Y COMPLEMENTARIEDAD DE PROGRAMAS ..........................................................................................................74
INTRODUCCIÓN...................................................................................................................................................................74
METODOLOGÍA ...................................................................................................................................................................74
RESULTADOS ......................................................................................................................................................................75
Tabla 4.6 Presencia de programas de gobierno en comunidades Control y comunidades PAL .................................75
Tabla 4.7 Presencia de otros programas en comunidades Control y comunidades PAL .............................................76
DISCUSIÓN .........................................................................................................................................................................77
5. RESULTADOS DEL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS: IMPACTO EN POBREZA EN LAS
COMUNIDADES QUE RECIBEN PAL............................................................................................................................78
INTRODUCCIÓN...................................................................................................................................................................78
TAMAÑO DE MUESTRA........................................................................................................................................................78
Tabla 5.1 Tamaño de muestra a partir de los 628 hogares con datos de consumo en 2007: grupo de comparación
Control real vs. Despensa.............................................................................................................................................79
Tabla 5.2 Tamaño de muestra: grupo de comparación Control histórico vs. Despensa..............................................79
METODOLOGÍA ...................................................................................................................................................................82
Tabla 5.3 Índice nacional de precios al consumidor en el sur de México1...................................................................82
Tabla 5.4 Líneas de pobreza mensual por persona en zona rural (con base en la ENIGH 2002)1 ..............................83
MODELOS ESTADÍSTICOS ....................................................................................................................................................84
Modelo estadístico de diferencias en diferencias .........................................................................................................84
Modelo estadístico de ecuaciones generalizadas .........................................................................................................85
RESULTADOS ......................................................................................................................................................................85
Resultados del modelo de diferencias en diferencias: grupo Control real vs. grupo Despensa...................................85
Tabla 5.5 El impacto del PAL en pobrezaA (estimación de diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el
grupo de Despensa) ......................................................................................................................................................86
Tabla 5.6 El impacto del PAL en pobrezaB en el grupo indígena (estimación de diferencias en diferencias entre el
grupo Control real y el grupo de Despensa) ................................................................................................................89
Resultados del modelo de ecuaciones generalizadas: grupo Control histórico vs. grupo Despensa ...........................90
Tabla 5.7 El impacto del PAL en pobrezaC (estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo Control histórico
y el grupo de Despensa)................................................................................................................................................90
Tabla 5.8 El impacto del PAL en pobrezaD en el grupo indígena (estimación de ecuaciones generalizadas entre el
grupo Control histórico y el grupo de Despensa).........................................................................................................92
Tabla 5.9 Valor mensual del consumo per cápita del hogar en pesos del 20021.........................................................93
Estimación de la incidencia de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial en el grupo Despensa y Control94
Tabla 5.10 Incidencia de pobreza de hogares en zona rural1.......................................................................................94
Tabla 5.11 Incidencia de pobreza de personas en zona rural1 .....................................................................................94
Tabla 5.12 Incidencia de pobreza en hogares del grupo Control del PAL1 .................................................................95
Tabla 5.13 Incidencia de pobreza en hogares del grupo Despensa del PAL1 ..............................................................95
DISCUSIÓN .........................................................................................................................................................................95
REFERENCIAS .....................................................................................................................................................................96
6. RESULTADOS DEL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS: CONSUMO INDIVIDUAL Y FAMILIAR DE
ALIMENTOS, DIVERSIDAD ALIMENTARIA. .............................................................................................................97
INTRODUCCIÓN...................................................................................................................................................................97
OBJETIVO ...........................................................................................................................................................................97
METODOLOGÍA ...................................................................................................................................................................97
34
DICONSA S.A. de C.V
CONSUMO INDIVIDUAL (DATOS DERIVADOS DE LA SECCIÓN DE DIVERSIDAD ALIMENTARIA INDIVIDUAL PARA NIÑOS Y
MADRES) ............................................................................................................................................................................97
Tabla 6.1. Grupos de alimentos del cuestionario de diversidad individual..................................................................98
Análisis de comparabilidad de los grupos de tratamiento al inicio de la evaluación ..................................................98
Análisis de impacto del programa en los datos a nivel individual ...............................................................................99
CONSUMO DEL HOGAR (DATOS DERIVADOS DE LA SECCIÓN DE CONSUMO PARA TODA LA FAMILIA) ................................100
Tabla 6.2. Grupos de alimentos de la sección de consumo de alimentos del hogar...................................................100
Análisis de impacto del programa en los datos a nivel del hogar ..............................................................................101
RESULTADOS ....................................................................................................................................................................102
Resultados de los análisis de la diversidad de la dieta a nivel individual. Datos de madres y niños en los últimos 7
días del cuestionario de diversidad ............................................................................................................................102
Tabla 6.3. Número de alimentos y grupos de alimentos* en niños preescolares y mujeres en la etapa basal (2003), en
la muestra total y en localidades del segundo seguimiento. .......................................................................................103
Tabla 6.4. Determinantes del número de alimentos por grupo de edad. Análisis con grupo de Control histórico
(2007)..........................................................................................................................................................................104
Tabla 6.5. Determinantes del número de grupos de alimentos por grupo de edad. Análisis con grupo de Control
histórico (2007)...........................................................................................................................................................104
Tabla 6.6. Consumo (medias) de número de alimentos y grupos de alimentosa en preescolares, por grupo de
tratamiento. Análisis con grupo de Control histórico (2007). ....................................................................................105
Tabla 6.7. Consumo (media) de número de alimentos y grupos de alimentosa en escolares y en mujeres, por grupo de
tratamiento. Análisis con grupo de Control histórico (2007). ....................................................................................105
Tabla 6.8. Determinantes del número de alimentos por grupo de edad. Análisis con grupo de Control real (2007).106
Tabla 6.9. Determinantes del número de grupos de alimentos por grupo de edad. Análisis con grupo de Control real
(2007)..........................................................................................................................................................................106
Tabla 6.10. Consumo de número grupos de alimentos a en preescolares, por grupo de tratamiento. Análisis con
grupo de Control real (2007)......................................................................................................................................107
Tabla 6.11. Consumo de número grupos de alimentos a en escolares y mujeres, por grupo de tratamiento. Análisis de
tratamiento real (2007)...............................................................................................................................................107
Tabla 6.12. Impacto del PAL en el número de alimentos y de grupos de alimentos en el hogar (estimación de
ecuaciones generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa). Datos panel...........................108
Tabla 6.13. Número de alimentos y grupos de alimentos* por etapa de seguimiento y grupo de tratamiento
(estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa). Datos panel. .109
diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa). Datos panel. .................................109
(estimación de diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa). Datos panel. .........110
ecuaciones generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa). Muestras independientes. .....111
(estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa). Muestras
independientes. ...........................................................................................................................................................112
diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa). Muestras independientes..............113
(estimación de diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa). Muestras
independientes. ...........................................................................................................................................................113
RESUMEN DE LOS RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL PAL EN LA DIETA DE SUS BENEFICIARIOS ............114
Hallazgos de la Dieta individual ................................................................................................................................114
Hallazgos de la dieta del hogar ..................................................................................................................................114
DISCUSIÓN .......................................................................................................................................................................114
REFERENCIAS. ..................................................................................................................................................................115
ESQUEMA DE DESENLACES, EDADES, COMPARACIONES Y MODELOS.........................................................116
7. RESULTADOS DEL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS: ANÁLISIS DEL EFECTO DEL PAL EN
ANTROPOMETRÍA DE NIÑOS MENORES DE 5 AÑOS Y MUJERES DE 12 A 52 AÑOS...................................117
INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................................................117
METODOLOGÍA .................................................................................................................................................................117
Figura 7.1 Muestras independientes de niños menores de 5 años..............................................................................119
Figura 7.2 Muestra panel en mujeres de 12 a 52 años...............................................................................................121
RESULTADOS....................................................................................................................................................................122
35
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 7.1 Medias ajustadas§ de Talla para la edad según grupo de tratamiento en las etapas de evaluación..........123
Tabla 7.2 Medias ajustadas§ del Índice de masa corporal en mujeres de 12 a 52 años, según grupo de tratamiento en
las etapas de evaluación. ............................................................................................................................................123
Niños...........................................................................................................................................................................123
Tabla 7.3 Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores de 5 años (estimación de diferencias en
diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa)...............................................................................124
Interacciones...............................................................................................................................................................124
Tabla 7.4 Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores de 5 años en niños con desmedroA
(estimación de diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa). ..............................125
Tabla 7.5 Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores de 5 años en hogares con emaciaciónB
Tabla 7.6 Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores de 5 años en hogares con NSE bajo
Tabla 7.7 Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores de 5 años en niños indígenas (estimación
de diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa)...................................................127
Mujeres .......................................................................................................................................................................127
Tabla 7.8 Impacto del PAL en el Índice de masa corporal de mujeres de 12 a 52 años (estimación de diferencias en
Tabla 7.9 Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores de 5 años (estimación de ecuaciones
generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa). .................................................................128
Tabla 7.10 Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores de 5 años en niños con desmedroA
(estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa)........................129
Tabla 7.11 Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores de 5 años en niños con emaciaciónB
Tabla 7.12 Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores de 5 años en niños con NSE bajo
Tabla 7.13 Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores de 5 años en niños indígenas (estimación
de ecuaciones generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa). ..........................................131
Tabla 7.14 Impacto del PAL en el Índice de masa corporal de mujeres de 12 a 52 años (estimación de ecuaciones
generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa). .................................................................131
DISCUSIÓN .......................................................................................................................................................................132
REFERENCIAS ...................................................................................................................................................................132
8. FOCALIZACIÓN DE LAS LOCALIDADES BENEFICIARIAS DEL PAL EN 2007 ...........................................134
INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................................................134
METODOLOGÍA .................................................................................................................................................................134
RESULTADOS ....................................................................................................................................................................134
Figura 8.1 Focalización de las comunidades del padrón de PAL (2007) por Índice de marginación 2000 ..............135
Figura 8.2 Focalización de las comunidades del padrón de PAL (2007) por Índice de marginación 2005 ..............135
Figura 8.3 Focalización del las comunidades del padrón del Programa Oportunidades por Índice de marginación
2000 ............................................................................................................................................................................136
Figura 8.4 Focalización del las comunidades del padrón del Programa Oportunidades por Índice de marginación
2005 ............................................................................................................................................................................137
DISCUSIÓN .......................................................................................................................................................................137
REFERENCIAS ...................................................................................................................................................................137
9. ANÁLISIS DEL MERCADO LABORAL EN LAS COMUNIDADES QUE RECIBEN PAL ...............................138
INTRODUCCIÓN.................................................................................................................................................................138
METODOLOGÍA .................................................................................................................................................................138
TAMAÑO DE MUESTRA Y PARTICIPACIÓN LABORAL EN COMUNIDADES BENEFICIARIAS DEL PAL.....................................139
MODELOS ESTADÍSTICOS ..................................................................................................................................................140
Modelo estadístico de diferencias en diferencias .......................................................................................................140
Modelo estadístico de ecuaciones generalizadas .......................................................................................................140
RESULTADOS ....................................................................................................................................................................141
Resultados del modelo de diferencias en diferencias: grupo Control real vs. grupo Despensa.................................141
Tabla 9.1 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en el mercado laboralA (estimación de diferencias en
Tabla 9.2 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en actividades agrícolasB (estimación de diferencias en
36
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 9.3 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en actividades no agrícolasC (estimación de diferencias en
Tabla 9.4 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en el mercado laboral en el grupo indígenaD (estimación
de diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa)...................................................144
Resultados del modelo de ecuaciones generalizadas: grupo Control histórico vs. grupo Despensa .........................144
Tabla 9.5 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en el mercado laboralA (estimación de ecuaciones
generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa) ..................................................................145
Tabla 9.6 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en actividades agrícolasB (estimación de ecuaciones
Tabla 9.7 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en actividades no agrícolasC (estimación de ecuaciones
Tabla 9.8 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en el mercado laboral en el grupo indígenaD (estimación
de ecuaciones generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa) ...........................................147
DISCUSIÓN .......................................................................................................................................................................148
REFERENCIAS ...................................................................................................................................................................148
10. RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN CUALITATIVA DE PROCESOS DEL PROGRAMA DE APOYO
ALIMENTARIO ................................................................................................................................................................149
RESUMEN EJECUTIVO................................................................................................................................................149
MATERIAL Y MÉTODOS ....................................................................................................................................................149
RESULTADOS ....................................................................................................................................................................149
1. TRANSPARENCIA ..........................................................................................................................................................149
1.1 CONCLUSIONES DEL COMPONENTE DE TRANSPARENCIA .............................................................................................149
1.2 RECOMENDACIONES PARA EL COMPONENTE DE TRANSPARENCIA...............................................................................150
2. CALIDAD ......................................................................................................................................................................150
2.1 CONCLUSIONES DEL COMPONENTE DE CALIDAD .........................................................................................................150
2.2 RECOMENDACIONES PARA EL COMPONENTE DE CALIDAD...........................................................................................151
3. CAPACITACIÓN .............................................................................................................................................................151
3.1 CONCLUSIONES DEL COMPONENTE DE CAPACITACIÓN................................................................................................151
3.2 RECOMENDACIONES PARA EL COMPONENTE DE CAPACITACIÓN .................................................................................152
4. ACCIONES COMPLEMENTARIAS.....................................................................................................................................152
4.1 CONCLUSIONES DEL COMPONENTE DE ACCIONES COMPLEMENTARIAS .......................................................................152
4.2 RECOMENDACIONES PARA EL COMPONENTE DE ACCIONES COMPLEMENTARIAS .........................................................152
ESCENARIOS DE SOSTENIBILIDAD .........................................................................................................................153
1. FACTORES QUE FAVORECIERON UN DESEMPEÑO ADECUADO DEL PAL.........................................................................153
2. FACTORES QUE LIMITARON UN DESEMPEÑO ADECUADO DEL PAL................................................................................153
10.1 EVALUACIÓN CUALITATIVA DE PROCESOS DEL INSP...............................................................................154
10.2. ANÁLISIS DE EVALUACIONES EXTERNAS DEL PAL DURANTE EL PERÍODO 2004-2006 .....................154
10.2.1 DIMENSIONES GENERALES DE LA EVALUACIÓN 2004-2005 ...................................................................................155
B) CALIDAD .....................................................................................................................................................................156
10.2.2 DIMENSIONES GENERALES DE LA EVALUACIÓN 2005 DEL CIESAS .......................................................................158
10.2.3 DIMENSIONES GENERALES DE LA EVALUACIÓN 2003-2005 DEL INSP...................................................................162
10.2.4 DIMENSIONES GENERALES DE LA EVALUACIÓN 2006 DEL CIDE ...........................................................................163
10.2.5 DISCUSIÓN SOBRE EVALUACIONES EXTERNAS .......................................................................................................166
EVALUACIÓN CUALITATIVA DE PROCESOS INSP 2008 ......................................................................................167
Tabla 1. Componentes y temas de la evaluación de procesos ....................................................................................168
10.3 METODOLOGÍA....................................................................................................................................................169
Tabla 2. Número de observaciones y entrevistas por estado y localidad ...................................................................170
10.4 EVALUACIÓN INSP 2007: TRANSPARENCIA ..................................................................................................172
Tabla 3. Evaluación de procesos del componente de transparencia de acuerdo a la percepción de los prestadores de
servicios ......................................................................................................................................................................172
Tabla 4. Evaluación de procesos del componente de transparencia de acuerdo a la percepción de los beneficiarios
....................................................................................................................................................................................173
10.4.1 SELECCIÓN DE COMUNIDADES BENEFICIARIAS ......................................................................................................173
10.4.2 EMPADRONAMIENTO DE BENEFICIARIOS ................................................................................................................174
10.4.3 CONFIABILIDAD DEL PADRÓN ................................................................................................................................176
10.4.4 INFORMACIÓN SOBRE EL PROGRAMA .....................................................................................................................177
10.4.5 INFORMACIÓN SOBRE DERECHOS Y OBLIGACIONES ................................................................................................178
10.4.6 ATENCIÓN A DUDAS Y QUEJAS ...............................................................................................................................180
10.4.7 MECANISMOS DE RENDICIÓN DE CUENTAS.............................................................................................................182
37
DICONSA S.A. de C.V
10.4.8 NORMATIVIDAD Y ENTREGA TRANSPARENTES .......................................................................................................183
10.4.9 DISCUSIÓN SOBRE EL COMPONENTE DE TRANSPARENCIA ......................................................................................184
10.5 EVALUACIÓN CUALITATIVA DE PROCESOS DEL INSP 2007: CALIDAD ..................................................187
Tabla 5. Evaluación de procesos del componente de calidad de acuerdo a la percepción de los prestadores de
servicios ......................................................................................................................................................................187
Tabla 6. Evaluación de procesos del componente de calidad de acuerdo a la percepción de los beneficiarios ........188
10.5.1 PROGRAMACIÓN DE LA ENTREGA DE APOYOS ........................................................................................................188
10.5.2 ORGANIZACIÓN DE LA ENTREGA DE APOYOS .........................................................................................................190
10.5.3 GESTIÓN DE RECURSOS ..........................................................................................................................................192
10.5.4 ALMACENES Y ARMADO DE DESPENSAS.................................................................................................................193
10.5.5 A PARTIR DE LA OBSERVACIÓN Y LISTA DE COTEJO ...............................................................................................195
Tabla 7. Resumen de observación de condiciones relevantes de almacenes centrales y rurales de DICONSA para el
armado, almacén y distribución de despensas del PAL..............................................................................................196
Tabla 8. Contenido de despensas en los almacenes del Estado A y B, de acuerdo a la lista impresa en caja ...........197
Ilustración 1. Lista impresa en las cajas de despensa del PAL ..................................................................................198
Ilustración 2. Revisión aleatoria de contenido de despensa en almacén rural (izquierda) y central (derecha).........199
Ilustración 3. Imágenes sobre bandas de armado en almacén rural (izquierda) y en almacén central (derecha).....199
10.5.7 FUNCIONAMIENTO DEL COMITÉ DE BENEFICIARIOS ..............................................................................................200
10.5.8 DISCUSIÓN SOBRE EL COMPONENTE DE CALIDAD ..................................................................................................203
10.6 EVALUACIÓN CUALITATIVA DE PROCESOS DEL INSP 2007: ACCIONES DE CAPACITACIÓN ...........204
Tabla 9. Evaluación de procesos de capacitaciones de acuerdo a la percepción de los prestadores de servicios ....204
Tabla 10. Evaluación de procesos de capacitaciones de acuerdo a la percepción de los beneficiarios ....................205
10.6.1 CAPACITACIÓN INTERNA Y DE FACILITADORAS COMUNITARIAS ............................................................................205
Tabla 11. Temas específicos identificados por las facilitadoras dentro de las capacitaciones impartidas por el PAL,
de acuerdo a cada ronda y tema general, por localidad ............................................................................................208
Tabla 12. Resumen de observación no participativa llevada a cabo durante la capacitación de facilitadoras en la
sucursal operativa de DICONSA ................................................................................................................................211
Figura 1. Acomodo de participantes dentro de la capacitación para facilitadores comunitarios observada............215
10.6.2 CAPACITACIONES A LOS BENEFICIARIOS/AS EN COMUNIDAD .................................................................................215
Tabla 13. Temas específicos identificados por las beneficiarias dentro de las capacitaciones comunitarias, de
acuerdo a cada ronda y tema general, por localidad .................................................................................................219
10.6.3 DISCUSIÓN SOBRE EL COMPONENTE DE ACCIONES DE CAPACITACIÓN ...................................................................220
10.7 EVALUACIÓN CUALITATIVA DE PROCESOS DEL INSP 2007: ACCIONES COMPLEMENTARIAS ........222
Tabla 14. Evaluación de procesos del componente de acciones complementarias de acuerdo a la percepción de los
prestadores de servicios..............................................................................................................................................222
Tabla 15. Evaluación procesos del componente de acciones complementarias de acuerdo a la percepción de los
beneficiarios ...............................................................................................................................................................223
10.7.1 CONCERTACIÓN CON OTROS PROGRAMAS..............................................................................................................223
10.7.2 VINCULACIÓN DE ACCIONES CON OTROS PROGRAMAS O INSTANCIAS ....................................................................224
10.7.3 COBERTURA ..........................................................................................................................................................225
10.7.4 DISCUSIÓN SOBRE EL COMPONENTE DE ACCIONES COMPLEMENTARIAS .................................................................226
10.8 EVALUACIÓN CUALITATIVA DE PROCESOS DEL INSP 2007: ESCENARIOS DE SOSTENIBILIDAD ....227
10.8.1 MAPEO DE ACTORES ..............................................................................................................................................228
Tabla 16. Actores incluidos en el estudio, en orden descendente de acuerdo al poder de influencia sobre el diseño y
ejecución del PAL .......................................................................................................................................................230
10.8.2 MAPEO DE OPORTUNIDADES .................................................................................................................................231
Tabla 17. Reporte de oportunidades para el PAL, clasificadas por fuente de oportunidad y la posibilidad de
influencia ....................................................................................................................................................................232
10.8.3 MAPEO DE OBSTÁCULOS .......................................................................................................................................233
Tabla 18. Reporte de obstáculos encontrados dentro del PAL, en orden ascendente de acuerdo al nivel de dificultad
para superarse ............................................................................................................................................................234
10.9 EVALUACIÓN CUALITATIVA DE PROCESOS DEL INSP 2007: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
.........................................................................................................................................................................................237
10.9.1 TRANSPARENCIA ...................................................................................................................................................237
10.9.2 CALIDAD ...............................................................................................................................................................238
10.9.3 CAPACITACIONES ..................................................................................................................................................239
10.9.4 ACCIONES COMPLEMENTARIAS .............................................................................................................................240
10.9.5 RECOMENDACIONES FINALES ................................................................................................................................241
REFERENCIAS ..............................................................................................................................................................248
38
DICONSA S.A. de C.V
LISTA DE ACRÓNIMOS
CIDE
Centro de Investigación y Docencia Económicas
CIESAS
Centro de Investigación y Estudios Superiores en
Antropología Social
CIS
Cédula de Información Socioeconómica
CONAPO
Consejo Nacional de Población
DIF
Desarrollo Integral de la Familia
FAO
Food and Agriculture Organization
FI
Facilitadora Institucional
INEA
Instituto Nacional para la Educación de los Adultos
INEGI
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática
INNCMSZ
Instituto Nacional de Nutrición y Ciencias Médicas Salvador
Zubirán
INSP
Instituto Nacional de Salud Pública
PAL
Programa de Apoyo Alimentario
PROFECO
Procuraduría Federal del Consumidor
RAP
Procedimientos de Asesoría Rápida (Rapid Assessment
Procedures)
RO
Reglas de Operación
SAGARPA
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación
SEDESOL
Secretaría de Desarrollo Social
SIAC
Sistema Integral de Almacenes Comunitarios
SSA
Secretaría de Salud
UIA
Universidad Iberoamericana
39
DICONSA S.A. de C.V
1. INTRODUCCIÓN
La pobreza se transmite de una forma intergeneracional. Los niños que crecen en la
pobreza tienen una mayor probabilidad de seguir siendo pobres y la evidencia empírica nos
señala que las familias pobres invierten menos en la salud y la educación infantil, por lo que
los niños hijos de pobres en general llegan a la edad adulta sin lo que el premio Nóbel de
Economía Amartya Sen ha llamado “capacidades básicas”, es decir, aquéllas necesarias
para incorporarse a la vida productiva en condiciones similares a las de los niños de familias
no pobres (Sen, 1999).
La pobreza está íntimamente relacionada con la malnutrición (Pinstrup-Andersen P,
Cheng F. 2007; Engel PL et al., 2007), e incluso es el criterio más importante de focalización
de programas como el PAL, OPORTUNIDADES y otros. Es esencial para el desarrollo de
un país atender y prevenir la desnutrición ya que sus consecuencias son baja productividad,
dificultad en el aprendizaje, retardo del crecimiento (Martorell et al., 1996), mayor incidencia
y prevalencia de morbilidad común (Rivera et al.,1995; Sepúlveda, 1990), y aumento en la
mortalidad (Pelletier et al., 1995). Estas consecuencias se traducen en un menor desarrollo
del capital humano de las poblaciones, lo que se constituye en el círculo vicioso de la
pobreza y el subdesarrollo. Paradójicamente, en sociedades en transición nutricional, es
cada vez más común observar sobrepeso y obesidad en familias en pobreza (Rivera et al.,
2001, Rivera et al., 2002; Gulliford et al., 2003). Información muy reciente recalca que en
México, el sobrepeso y la obesidad persiste tanto en niveles socioeconómicos altos como en
los bajos (ENSANUT 2006; Rivera et al., 2001).
Generalmente el sobrepeso y obesidad se ven asociados con la ingestión excesiva de
alimentos, mientras que el hambre con un insuficiente suministro de los mismos. Hasta
hace poco se consideraba poco probable que el sobrepeso, la obesidad y el hambre
coincidieran en un mismo hogar. La primera hipótesis que sugiere la relación entre hambre y
obesidad en los Estados Unidos fue propuesta por Dietz (Dietz, 1995). Aún cuando se
podría esperar que los individuos en pobreza tuvieran una ingestión reducida de alimentos
asociada a menor grasa corporal y riesgo de exceso de peso, esto no es lo comúnmente
observado actualmente en sociedades en transición nutricia o en comunidades pobres en
países (ENSANUT 2006). Incluso otros autores mencionan que la inseguridad alimentaria
promueve la ganancia de peso, y solo cuando es severa promueve la pérdida de peso
(Frongillo, 1997).
Está ampliamente documentado que la inversión en programas de apoyo alimentario
está acompañada de ahorros significativo en salud (Rossi, 1997). En Los Estados Unidos de
América, se ha reportado que por cada dólar invertido en el programa WIC (por sus siglas en
Inglés: Women, Infants and Children Food Aid) se ahorran tres dólares en el programa
Medicaid (un programa destinado a la atención en salud de los grupos más vulnerables de
ese país) (Rossi, 1997).
PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
En México, el Programa de Apoyo Alimentario (PAL) es la respuesta federal para
mejorar el estado de nutrición de los más pobres y marginados del país. Opera en
comunidades rurales que no han tenido o no tienen presencia de los programas de
Desarrollo Humano Oportunidades y de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa S. A. de
C. V. Dentro de las comunidades en las que opera y mediante un proceso de microfocalización, el PAL identifica a los hogares en pobreza alimentaria (definidos como aquellos
que no cuentan con ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades de alimentación, y
que abarca a cerca de 20% de los hogares en México) para incluirlos en su padrón de
beneficiarios.
40
DICONSA S.A. de C.V
Concretamente, el objetivo del PAL es mejorar las condiciones de alimentación y
nutrición de los integrantes de los hogares que viven en situación de pobreza, además de
promover acciones que sean sinérgicas o complementarias con el objetivo anterior, con
otros programas para el desarrollo social del Gobierno Federal, con otras dependencias de
los distintos ordenes de gobierno, así como con organizaciones sociales y privadas. Los
objetivos específicos del PAL son: 1) contribuir a la superación de la pobreza en localidades
cuyos habitantes no disponen de apoyos de otros programas alimentarios del Gobierno
Federal; 2) incrementar la ingesta diaria de alimentos de los hogares beneficiados; 3)
incrementar el nivel nutricional de los hogares beneficiados; 4) mejorar los hábitos de
alimentación e higiene de los hogares beneficiados, a través de capacitación. El supuesto
implícito detrás de los objetivos es que los alimentos de las despensas mejoran el estado de
nutrición de quienes las consumen.
Estos objetivos son particularmente importantes en México, un país en donde cerca
de la mitad de su población está en pobreza (CONEVAL, 2006), el 12% de sus niños sufre
de desnutrición crónica y casi las dos terceras partes de sus adultos tienen exceso de peso
(ENSANUT 2006).
Ya que las familias de comunidades en pobreza se encuentran en alto riesgo de tener
problemas de salud y nutrición, tanto por deficiencias (baja talla, desnutrición aguda, anemia
o deficiencia de vitamina A, por ejemplo.) como por excesos (sobrepeso y obesidad y sus
enfermedades crónicas asociadas), la pertinencia teórica del PAL en las comunidades
atendidas es muy alta. Una alimentación adecuada tiene un efecto positivo en el estado de
nutrición y salud de quien la observa. Esto se verá reflejado en una mayor productividad y
por tanto en un impulso en el incremento a la economía de la población. De esta forma, una
nutrición adecuada puede ser considerada no únicamente como un bien en sí mismo, sino
también como un medio para incrementar la productividad de los hogares en particular y de
un país en general, convirtiéndose así en un proceso auto-sustentable (Haas et al., 1996;
Martorell, 1996).
RESUMEN DE EVALUACIONES PREVIAS DEL PAL
El INSP realizó la evaluación cuantitativa de la efectividad del Programa de Apoyo
Alimentario (PAL) bajo convenios firmados con la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL) en los años 2003, 2005 y 2006. Los objetivos de dicho estudio fueron evaluar
el logro de los objetivos del PAL: mejorar las condiciones de alimentación, nutrición y calidad
de vida de los integrantes de los hogares beneficiarios.
El diseño de la evaluación consistió en un ensayo experimental aleatorizado por
conglomerados con selección aleatoria de comunidades de los 18 estados más pobres del
país, y asignación aleatoria de tres esquemas de entrega de beneficios a 208 comunidades
(~6,000 familias). Los objetivos de la evaluación fueron: 1. Evaluar el impacto del PAL en su
modalidad clásica: despensa más un programa de educación, en el estado de nutrición y la
seguridad alimentaria de los hogares beneficiarios, usando como comparación un grupo
Control que no recibió ningún beneficio. 2. Evaluar el impacto diferencial de dos estrategias
alternativas de entregar los beneficios del programa: Despensa SIN el paquete Educativo, y
Efectivo más paquete Educativo.
En resumen, los resultados de la evaluación indicaron que el programa tiene un
efecto positivo en sus beneficiarios14. El tipo de efecto y su magnitud dependió de la
modalidad del Programa. El crecimiento de los niños fue mejor en aquéllos cuyas familias
recibieron el Efectivo en comparación con el grupo Control. Sin embargo, dado que no se
14
Informe de la evaluación externa del PAL.
http://www.diconsa.gob.mx/paginas/programas/pal/evaluaciones/evaluacion_externa_cuantitativa_2006.html
41
DICONSA S.A. de C.V
detectaron diferencias estadísticamente significativas entre los grupos que recibieron las
Despensas y el que recibió el Efectivo, no se puede inferir que la modalidad de Efectivo sea
mejor que la de despensas en su impacto en el crecimiento.
Las tres modalidades mejoraron la calidad de la dieta del hogar, del niño y de sus
madres. Esta mejoría consistió en un incremento precisamente de los micronutrimentos
normalmente deficitarios en la dieta Mexicana: Hierro y Zinc biodisponibles y vitamina C.
Los dos grupos que recibieron las Despensas mejoraron aún más su dieta específicamente
en relación al consumo de Hierro y Zinc. El análisis en toda la muestra de niños de 1-4 años
indicó que la leche LICONSA explicó una variabilidad importante del consumo de Zn a esta
edad. De igual manera el consumo de la leche LICONSA explica la variabilidad en el
consumo de Hierro biodisponible.. Un indicador importante de la calidad de la dieta es el
consumo de Zinc biodisponible y la evaluación del programa mostró que solamente las
Despensas mejoraron el consumo de Zinc biodisponible en <5 años, y no el Efectivo.
También, el PAL en su modalidad de Despensas incrementó la ingestión de grupos
deseables de alimentos en todos los grupos poblacionales estudiados (niños, mujeres y
hogar), mientras que en el grupo de Efectivo, únicamente fueron beneficiados los niños; las
madres y los hogares en general no compartieron esta ventaja. Los análisis del valor
monetario de consumo mostraron beneficios en prácticamente todos los aspectos medidos,
observables en las tres modalidades del PAL, prácticamente sin diferencias entre
tratamientos. El valor total del consumo de alimentos a nivel del hogar aumentó, y en todos
los subgrupos de alimentos se observó este beneficio relativo al grupo Control. El PAL
también tuvo un efecto significativo al reducir la pobreza en los hogares beneficiarios,
medida a través de datos de consumo monetarios total (alimentos y otros rubros).
La incidencia de pobreza alimentaria se redujo alrededor de 11% en el grupo de
comunidades que recibieron Despensas (con y sin educación) y 9% en el grupo de Efectivo.
La incidencia de pobreza de capacidades se redujo cerca de 8.5% en los tres grupos de
tratamiento. No se encontró ningún impacto en la incidencia de pobreza patrimonial. No
hubo diferencias significativas entre tratamientos en los impactos en pobreza. La brecha y
severidad de pobreza se redujeron significativamente en los tres tratamientos y en las tres
líneas de pobreza, lo que indica que los beneficiarios más pobres redujeron más su nivel de
pobreza que los de menor grado de pobreza. El alcance que tiene el PAL para reducir la
pobreza depende del valor de la línea de pobreza: entre mayor es la línea de pobreza
usada, menor es el impacto del programa en la pobreza. En esta misma evaluación se
encontró que el PAL no tuvo impacto en la pobreza alimentaria y de capacidades de los
beneficiarios que viven en hogares indígenas lo que puede deberse a que en este grupo de
beneficiarios, el PAL aumentó su participación laboral en actividades agrícolas, contrario al
grupo de no indígenas. Siguiendo estos argumentos, si se encuentra una reasignación de
actividades del mercado agrícola al no agrícola, el efecto final de las transferencias del PAL
en el ingreso laboral será positivo y se espera que, a su vez, disminuya la pobreza de los
beneficiarios. Un aumento de las actividades agrícolas y una disminución de las no agrícolas
podrían resultar en un impacto del programa en la pobreza nulo o incluso negativo debido a
que los ingresos del hogar podrían no aumentar o disminuir.
En resumen, los datos en su conjunto muestran que el PAL tuvo un efecto positivo en
sus beneficiarios en términos de sus niveles de pobreza y en indicadores selectos del estado
de nutrición durante los dos primeros años de implementación.
Respondiendo a los acuerdos en el convenio C/COL/105/AGS-2007entre el INSP y
DICONSA, se realizó un estudio de evaluación del PAL para evaluar en una segunda
ocasión, estos mismos componentes, más componentes de calidad, transparencia,
capacitación y acciones de sinergia.
42
DICONSA S.A. de C.V
La evaluación de un programa requiere del diseño y la aplicación de metodologías y
el uso de indicadores que midan de forma rigurosa el impacto de los apoyos brindados a los
beneficiarios, tanto en especie, en sesiones educativas o en efectivo. Se requiere de una
evaluación de cada componente del programa, en relación directa a los objetivos para los
cuales fueron implementados y no únicamente a la documentación de cambios observados
a través del tiempo. La evaluación documenta si los cambios observados en la población
beneficiaria son los esperados, tanto en magnitud como en dirección, y si pueden ser
adjudicados al programa y no a factores alternos. Es relativamente común encontrar
cambios positivos que acompañan a un programa que no están contemplados en los
objetivos del mismo. Estos cambios son deseables pero no son la medida del éxito del
programa propuesto.
La intención de evaluar es tomar en cuenta los efectos de un programa para
replantearse si su estrategias son las adecuadas. Estas estrategias consisten en la
pertinencia de sus herramientas usadas (alimentos y educación en el caso del PAL) así
como su táctica de focalización. Estas dos estrategias, aunadas a la calidad y transparencia
de su operación, y a sus acciones de sinergia, van a dar como resultado el cumplimento de
los objetivos del PAL; i.e, le mejoramiento del estado nutricio de la población atendida. Los
resultados podrían ser de utilidad para sus autoridades para identificar si su operación y sus
logros son los esperados o si existe espacio de modificación con el objeto de magnificar el
impacto del programa, en la salud y el bienestar de sus beneficiarios.
La evaluación se inserta en el contexto de la rendición de cuentas y es un insumo
importante para la toma de decisiones sobre la asignación de presupuesto federal en base al
cumplimento del propósito de los programas sociales.
BENEFICIOS DEL PAL
La transferencia consiste en un paquete alimentario con un valor para el gobierno
federal en 2007, de $175pesos/mes. Estas entregas se condicionan al cumplimiento de la
corresponsabilidad por parte de los beneficiarios que consiste en la asistencia a pláticas
operativas (derechos y obligaciones que adquieren al ser beneficiarios del programa) y
técnica (alimentación, nutrición y salud). Ya en la comunidad, los beneficiarios organizan
comités, los cuales funcionan como contraloría social. El valor de los alimentos contenidos
en las despensas obtenidos al menudeo en las localidades de evaluación es alrededor de
30% mayor para el consumidor que para el gobierno federal, dependiendo del tipo de
despensa. Las pláticas tienen como objetivo maximizar el efecto de las despensas mediante
la adopción de prácticas deseables de salud y de alimentación, y la participación en los
eventos que se realicen en busca del desarrollo comunitario que el Programa impulse.
De acuerdo con las Reglas de Operación 2004 y vigentes en 2005, el Programa está
focalizado en las comunidades más marginadas del país de medio rural y de alta y muy alta
marginación de acuerdo a los criterios de CONAPO, y que no reciban apoyos de otros
programas alimentarios del Gobierno Federal (OPORTUNIDADES o LICONSA). Sus reglas
de operación indican que se podrán atender hogares de familias pobres que resulten
elegibles en localidades rurales de marginación media en los casos que así lo determine
Sedesol15. Posterior a la focalización geográfica, hay una segunda focalización de hogares,
para seleccionar a las familias en pobreza dentro de la misma comunidad. No obstante, esta
focalización no se realizó en las comunidades en donde se realizó la evaluación cuantitativa
del PAL en 2004-2006; i.e., operativamente se planeó que todos los hogares de las
comunidades de estudio recibieran el PAL en esos años para facilitar el proceso de
15
Reglas del Operación
http://www.sedesol.gob.mx/archivos/801501/File/fxv/16_Apoyo_Alimentario.pdf. 260607
43
DICONSA S.A. de C.V
evaluación evitando errores de mala clasificación de familias dentro de comunidades de
evaluación.
DEFINICIÓN DE LOS ESQUEMAS DE TRATAMIENTO PARA EL ESTUDIO
A) Despensa: El hogar beneficiario recibe cada dos meses dos dotaciones de
productos alimenticios con un valor para la Federación equivalente a $175.00. Estimaciones
del PAL indican que esta misma despensa tiene un costo de mercado al menudeo de
alrededor de 30% más. Como corresponsabilidad, la persona titular del PAL debe asistir a
platicas sobre educación en nutrición, salud, higiene y además, de organización del
programa, organizadas por el propio PAL. El ingreso de un hogar al PAL pudo haber
ocurrido en un periodo que incluye desde finales del año 2003 y hasta antes de octubre de
2005, cuando se inició la segunda ronda de recolección de datos para la 1ª evaluación de
impacto.
B) Grupo Control histórico: En este grupo el hogar beneficiario solo pudo haber
iniciado la recepción de beneficios del PAL desde finales del año 2005. Este grupo fue el
Control en la 1ª evaluación de impacto, y teóricamente no recibió los beneficios del PAL
entre 2003-2005. A partir de enero del 2006, todas las comunidades del grupo Control
fueron susceptibles de incorporarse al PAL, aunque no todas lo hicieron, como se muestra
en las Tablas 6.1 y 6.2.
La presente evaluación combina estrategias tanto cuantitativas como cualitativas.
Presenta resultados del impacto del programa y también sobre la operación del mismo. El
panorama del efecto de un programa es más amplio cuando se cuenta con información no
solamente del impacto sino si contiene elementos del proceso del programa de tal manera
que los mecanismos mediante los cuales se explican los resultados pueden ser elucidados
con mayor claridad.
44
DICONSA S.A. de C.V
2. OBJETIVOS DEL ESTUDIO
OBJETIVO GENERAL
Evaluar la transparencia, calidad y cumplimiento de objetivos, identificando las
fortalezas y retos en cada área, con el fin de proponer alternativas para mejorar el
desempeño del Programa.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
a) Evaluar el cumplimiento de los siguientes objetivos del PAL: i) contribuir a la
superación de la pobreza en localidades cuyos habitantes no disponen de apoyos de
programas alimentarios del Gobierno Federal; ii) incrementar la ingesta diaria de alimentos
de los hogares beneficiados; iii) incrementar el nivel nutricional de los hogares beneficiados.
b) Describir la Transparencia, la Calidad y las Acciones de Capacitación y de Sinergia
o Complementariedad del PAL.
c) Analizar las fortalezas y retos del Programa en relación a cada uno de los
componentes de la evaluación: Transparencia, Calidad, Capacitación, Sinergias y
Cumplimiento de Objetivos, debiendo especificar cada fortaleza y reto en forma concisa,
incluyendo la evidencia empírica que la sustenta e indicando para cada reto la
recomendación para solventarlo. Las recomendaciones deben ser específicas, enfocarse al
ámbito de acción y decisión de los programas, y estar cuidadosamente analizadas, con el fin
de garantizar su viabilidad y efectividad para enfrentar la problemática.
45
DICONSA S.A. de C.V
3. METODOLOGÍA
3.1 METODOLOGÍA PARA EL CUMPLIMIENTO DE LOS OBJETIVOS
DISEÑO
La evaluación del PAL tiene un diseño longitudinal experimental por conglomerados.
Es un diseño cruzado (Cross-over) cuya estructura se muestra en la siguiente figura.
2003 (basal)
2005 (1er Seguimiento)
2007 (2° Seguimiento)
Intervención
(Despensa 4 años)
Intervención
Cruzada
(Control 2 añosDespensa 2 años
Antropometría
Dieta (R24H)
Pobreza
Antropometría
Dieta (R24H)
Pobreza
Antropometría
Dieta (Diversidad)
Pobreza
Transparencia
Calidad
Integralidad
En esta estructura se presentan dos cohortes: la primera recibió el programa durante
4 años (Despensa), y la segunda es una cohorte que no recibió el programa por los primeros
2 años, y que después pudo haberse incorporado al PAL en su etapa de extensión de
cobertura, desde finales de 2005 a octubre de 2007.
PODER ESTADÍSTICO DE LA MUESTRA
Antes del levantamiento de datos, se realizó el cálculo del tamaño de muestra de
localidades y de hogares dentro de localidades de evaluación del PAL con el propósito de
identificar diferencias estadísticamente significativas entre los grupos de estudio en las
variables del estado de nutrición y del nivel de pobreza. El universo del cual se obtiene la
muestra lo constituyen las comunidades que originalmente se habían encuestado en 2003 y
2005. Los resultados del cálculo de poder indicaron que se debían encuestar 78
comunidades en total; 28 comunidades del grupo Control y 50 comunidades de Despensa.
Sin embargo, durante el levantamiento de información de este estudio solo se pudo obtener
información de 18 comunidades del grupo Control ya que de las 50 comunidades que
originalmente eran controles en los levantamientos de 2003 y 2005, 30 comunidades
actualmente reciben el programa Oportunidades y 2 reciben el programa Liconsa, lo que las
excluye de esta evaluación. Como resultado, en esta ronda de estudio, se cuenta con
información para el grupo de Despensa de 52 comunidades (se encuestaron 53
comunidades pero 1 comunidad ya no recibe PAL pues fue incorporada al programa
Oportunidades).
En esta sección de poder estadístico del estudio, se presentan las diferencias
mínimas detectables en las variables de interés, contando con las 70 comunidades de
estudio (18 comunidades para el grupo Control-histórico y 52 para el grupo de Despensa).
Los cálculos de poder indicaron que era necesario recolectar información de 9 hogares en
46
DICONSA S.A. de C.V
cada localidad para identificar diferencias estadísticamente significativas entre las siguientes
variables: la incidencia, brecha y severidad de los tres tipos de pobreza (alimentaria, de
capacidades y patrimonial), las variables de alimentación: diversidad de la dieta a nivel
hogar (número de alimentos, energía por adulto equivalente AE, hierro/AE, hierro heme/AE y
zinc/AE) y a nivel individual (diversidad de alimentos y grupos de alimentos) y en las
variables antropométricas de los niños (talla para la edad) y sus madres (kg/m2). Este es el
tamaño de muestra efectivo después del levantamiento de información.
Los cálculos de poder para todas las variables de desenlace se hicieron considerando
la variabilidad explicada por algunas variables independientes (sexo, escolaridad y edad del
jefe de familia, indigenismo, edad del individuo en el caso de datos a nivel individual, tiempo
transcurrido entre basal y seguimiento y nivel socio-económico), quedando la variabilidad
residual menor. Estos cálculos de poder reflejan el hecho de que los análisis de impacto se
realizarán por medio de modelos de regresión para muestras complejas. Estos modelos
toman en cuenta que la variabilidad en cualquier variable estudiada puede ser explicada por
un conjunto de variables independientes; y que la variabilidad no explicada, se reduce. Esta
variabilidad reducida es la utilizada en los cálculos de poder mediante los ajustes para estos
casos propuestos por Levy (2004), y es una estrategia de optimización del tamaño de
muestra.
Las diferencias mínimas detectables (poder de la muestra) calculadas antes del
levantamiento de datos, se presentan en la Tabla 3.1.1 y 3.1.2 para las variables de Pobreza
y para las del Estado de Nutrición, respectivamente. Las diferencias mínimas detectables, ya
con la muestra efectiva de 70 comunidades se presentan en las tablas 3.1.3 y 3.1.4.
Tabla 3.1.1 Poder de la muestra para detectar efectos en Pobreza: Cálculo previo a la
recolección de datos
LÍNEA DE
POBREZA
Pobreza
alimentaria
Pobreza de
capacidades
Pobreza
patrimonial
VARIABLE DE
DESENLACE
Incidencia de
pobreza
Brecha de
pobreza
Severidad de
pobreza
Incidencia de
pobreza
Brecha de
pobreza
Severidad de
pobreza
Incidencia de
pobreza
Brecha de
pobreza
Severidad de
pobreza
CONTROL
DESPENSA
28
50
28
50
28
50
28
50
28
50
28
50
28
50
28
50
28
50
TAMAÑO DE
MUESTRA POR
COMUNIDAD
DIFERENCIA
MÍNIMA
DETECTABLE %
9
5.97
9
7.27
9
4.85
9
4.71
9
7.60
9
5.54
9
0.95
9
6.69
9
6.62
47
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 3.1.2 Poder efectivo de la muestra para detectar efectos en Pobreza: Cálculo
LÍNEA DE
POBREZA
Pobreza
alimentaria
Pobreza de
capacidades
Pobreza
patrimonial
VARIABLE DE
DESENLACE
CONTROL
DESPENSA
18
52
18
52
18
52
18
52
18
52
18
52
18
52
18
52
18
52
Incidencia de
pobreza
Brecha de
pobreza
Severidad de
pobreza
Incidencia de
pobreza
Brecha de
pobreza
Severidad de
pobreza
Incidencia de
pobreza
Brecha de
pobreza
Severidad de
pobreza
TAMAÑO DE
MUESTRA POR
COMUNIDAD
DIFERENCIA
MÍNIMA
DETECTABLE %
5.85
9
7.13
9
4.75
9
4.62
9
7.45
9
5.43
9
0.93
9
6.56
9
6.49
9
Tabla 3.1.3 Poder de la muestra para detectar efectos en Estado de Nutrición: Cálculo
previo a la recolección de datos
TAMAÑO DE
DIFERENCIA
MUESTRA
CONTROL DESPENSA
MÍNIMA
POR
DETECTABLE
COMUNIDAD
POBLACIÓN
VARIABLE DE DESENLACE
Preescolares
HAZ (puntaje Z talla para edad)
28
50
9
0.39
Numero de alimentos
28
50
9
2.99
Grupo de alimentos
28
50
9
0.30
IMC
28
50
9
1.38
Mujeres adolescentes IMC
Hogar
Preescolares
Mujeres adultas
Hogar/día/AE
28
50
9
0.94
Energía por AE
28
50
9
233
Hierro por AE
28
50
9
2.45
Hierro Heme por AE
28
50
9
0.06
Zinc por AE
28
50
9
1.24
48
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 3.1.4 Poder de la muestra para detectar efectos en Estado de Nutrición: Cálculo
TAMAÑO DE
DIFERENCIA
MUESTRA
CONTROL DESPENSA
MÍNIMA
POR
DETECTABLE
COMUNIDAD
POBLACIÓN
VARIABLE DE DESENLACE
Preescolares
HAZ (puntaje Z talla para edad)
18
52
9
0.39
Numero de alimentos
18
52
9
2.93
Grupo de alimentos
18
52
9
0.29
IMC
18
52
9
1.35
Mujeres adolescentes IMC
18
52
9
0.93
Energía por AE
18
52
9
228.51
Hierro por AE
18
52
9
2.41
Hierro Heme por AE
18
52
9
0.06
Zinc por AE
18
52
9
1.21
Hogar
Preescolares
Mujeres adultas
Hogar/día/AE
Los cálculos de poder originalmente calculados, y el poder efectivo –ya con las
pérdidas de comunidades por la incorporación a OPORTUNIDADES y LICONSA-, son muy
similares. Esto quiere decir que no hubo pérdida de poder estadístico al perder comunidades
de estudio. Se explica este fenómeno porque no se perdieron del grupo de Despensas, el
cual es el que más peso tiene en el establecimiento del poder estadístico.
Incluso, los resultados del cálculo efectivo de la muestra indican que las diferencias
mínimas detectables de los diversos desenlaces de pobreza y Estado de Nutrición
disminuyeron un poco respecto a las que originalmente se habían calculado. Significa que
se pueden identificar diferencias más pequeñas entre grupos. Este incremento en el poder
del estudio se debe al aumento del tamaño de muestra de 2 comunidades en el grupo de
Despensa; originalmente se había calculado encuestar 50 comunidades de este grupo y
finalmente se encuestaron 52.
Por otro lado, encontramos nuevamente que el estudio tiene el poder suficiente para
detectar diferencias entre los grupos de Despensa y Control histórico en los desenlaces de
incidencia de pobreza y grupos de alimentos si estas diferencias fueran iguales o mayores a
las diferencias encontradas entre la evaluación basal (2003) y el 1er seguimiento (2005).
SELECCIÓN DE LA MUESTRA
Este reporte documenta el análisis transversal del programa PAL, y representa la
tercera ronda de recolección de datos de evaluación de impacto del programa, llevada a
cabo en octubre de 2007. En la etapa basal (2003) se realizó una selección aleatoria de 359
localidades rurales de 8 estados entre los más pobres del centro y sur del país, con un
número promedio de hogares de 124 dentro de estas localidades. Esta selección fue
realizada por la SEDESOL, de quien se recibió un listado de localidades a estudiar. Estas
localidades eran de menos de 2,500 habitantes, no tuvieron un centro de salud o una
escuela y no estaban en el padrón del Programa Oportunidades. Los estados de donde se
recibieron padrones de la SEDESOL fueron Campeche, Chiapas, Guerrero, Oaxaca,
Quintana Roo Tabasco, Veracruz y Yucatán. En la etapa basal se recolectó información en
49
DICONSA S.A. de C.V
235 comunidades de las cuales solo en 208: el resto se habían incorporado ya al programa
OPORTUNIDADES o al PAL en 2003. Se perdieron las localidades de los estados de
Campeche, Quintana Roo y Yucatán, y permanecieron en grupo de comunidades de
evaluación en los 5 estados restantes. En localidades con <45 hogares, se recolectó la
información en todos los hogares de la comunidad. En localidades con 45 hogares o más, se
hizo una selección aleatoria sistemática de hogares, después de hacer un croquis de la
localidad con ayuda de representantes de la comunidad. En estas localidades se eligieron
33 hogares, 13 con niños <5 años y 20 sin niños <5 años por localidad.
En el primer seguimiento (2005) se perdieron 2 comunidades de estudio por negativa
de los representantes de las comunidades, por lo que quedaron 206 comunidades para la de
evaluación de impacto en 2005. Dentro de estas localidades, se recolectó información de
los mismos hogares y los mismos miembros del hogar que se encontraron en esta segunda
etapa. Se desarrolló una estrategia de identificación de hogares y de individuos dentro de los
hogares, y se montó un sistema informático que permitió el enlace a nivel de hogar e
individual.
Este segundo seguimiento (2007) es más pequeño que el anterior. En éste, se
recolectó información longitudinal de los hogares de la evaluación previa, pero solamente de
dos grupos de estudio: el primer grupo fue de los hogares de las localidades que recibieron
la Despensa del PAL16 desde 200317, y el segundo consiste de los hogares que
pertenecieron al grupo Control en las evaluaciones previas, pero que tuvieron la oportunidad
de incorporarse al PAL en la modalidad de Despensa a partir del 2005.
La selección de las unidades de observación para el estudio basal (2003-2004) fue
aleatoria y bi-etápica. En la primera etapa se seleccionaron las comunidades de estudio, por
un método aleatorio simple (el cálculo de poder indicó una necesidad de 60 por grupo∴240
total, y de 33 hogares por comunidad). En la segunda etapa, se seleccionó un número
constante de hogares (n=33) dentro de la comunidad mediante un muestreo aleatorio y
sistemático.
En octubre de 2007 se encuestaron 83 comunidades que pertenecen al estudio
original de evaluación del PAL. Es un subconjunto de comunidades que fueron encuestadas
en los años 2003 (estudio basal) y luego en 2005 (1er seguimiento). En la Tabla 3.1.5 se
puede ver que al grupo de Control histórico pertenecen 18 comunidades de las cuales 10
empezaron a recibir el programa de Apoyo Alimentario en 2006 y 8 comunidades aún no han
sido incorporadas al PAL (se consideran como controles reales). 52 localidades pertenecen
al grupo de Despensa; estas localidades empezaron a recibir los beneficios del PAL en el
año 2004 y han recibido el apoyo del programa en promedio 2 años más que el grupo de
Control histórico.
16
Con o Sin Educación, ya que los resultados de la 1ª evaluación de impacto no mostraron diferentas
estadísticamente significativas entre grupos en la mayoría de los desenlaces estudiados.
17
La Despensa es el beneficio clásico del Programa, recibido actualmente (2007) por el 95% de los
beneficiarios
50
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 3.1.5 Número de comunidades encuestadas por tipo de tratamiento
TIPO DE TRATAMIENTO
SÍ RECIBE PAL NO RECIBE PAL TOTAL
CONTROL HISTÓRICO
10
8
18
DESPENSA
OPORTUNIDADES
OPORTUNIDADES (no oficialmente) Y PAL
TOTAL
52
0
2
64
0
11
0
19
52
11
2
83
Durante el levantamiento de información en campo se encontró que 11 localidades
que se consideraban del PAL, reciben el programa Oportunidades y 2 localidades reportaron
recibir ambos programas; Oportunidades y PAL18. Estas 13 localidades se dejarán fuera de
esta evaluación de impacto debido a que la recepción de transferencias en efectivo de
Oportunidades afecta directamente los resultados del nivel de pobreza (que se calcula
mediante el gasto del hogar en la última semana) y el consumo de alimentos del hogar así
como el consumo individual de alimentos (mujeres y niños).
Por este motivo, solo se harán comparaciones de las variables de desenlace de
pobreza y Estado de Nutrición entre el grupo de Control histórico (que ha podido recibir
cerca de 2 años los beneficios del PAL) y el grupo de Despensa (que ha recibido los
beneficios en promedio 4 años).
En la Tabla 3.1.6 se presenta el número de hogares que hay en cada grupo de
estudio. Debido a que se encuestaron 9 hogares por localidad, el total de hogares
encuestados es de 747; pero el número de hogares que se analizarán solo es de 630 (162
del grupo Control histórico y 468 hogares del grupo Despensa).
Tabla 3.1.6 Número de hogares encuestados por tipo de tratamiento
TIPO DE TRATAMIENTO
SÍ RECIBE
PAL
NO RECIBE
PAL
TOTAL
CONTROL HISTÓRICO
90
72
162
DESPENSA
468
0
468
OPORTUNIDADES
0
99
99
OPORTUNIDADES (no oficialmente) Y PAL
18
0
18
TOTAL
576
171
747
18
El PAL indica que OPORTUNIDAES informó oficialmente (por medio del Sr. Jaime Martínez) que en
diciembre del 2007 esas dos comunidades no recibían OPORTUNIDADES. Sin embargo, OPORTUNIDADES
informa que de la localidad 0112 Cuatro Caminos, Municipio 011 Bella Vista, la mayoría de las familias de esta
Localidad son beneficiarias del Programa pero con clave de otra Localidad que es la 0014 El Progreso del
mismo Municipio.
51
DICONSA S.A. de C.V
3.2 METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN
Se usaron dos tipos de metodologías para evaluar los componentes de: Transparencia,
Calidad, Cumplimiento de los objetivos en Pobreza, Estado de nutrición (Alimentación y
Antropometría), Capacitación y Sinergias. Una cuantitativa y otra cualitativa. Mediante la
cuantitativa se evaluaron todos los componentes. La metodología cualitativa nos permitió
profundizar en los temas de Transparencia, Calidad, Sinergias y Capacitación.
A continuación se presenta una descripción de las dos metodologías.
Metodología cuantitativa
En esta sección se presentan los modelos estadísticos para evaluar el cumplimiento
de los objetivos del programa. El impacto del programa desde su inicio en 2003 hasta el
momento de interés actual, 2007, se evaluó de dos formas distintas que se explican a
detalle.
Estas dos formas son: a) dobles diferencias y b) ecuaciones generalizadas.
a) En el modelo de dobles diferencias el desenlace se expresa en cambios. Se compara el
cambio observado entre el 2003 y el 2007 en las comunidades que recibieron efectivamente
las despensas (con o sin educación), con el cambio observado el mismo periodo en aquéllas
que no las recibieron, o grupo Control, llamado Control real. La ventaja de este modelo es
que los efectos estimados no están diluidos ya que en el grupo Control real solamente están
aquéllas comunidades cuyos hogares nunca han recibo el PAL. La desventaja es que se
pierde el diseño original –experimental con asignación aleatoria- y las inferencias no son
estrictamente causales. Es probable que se acerquen mucho a las causales ya que se
controla por covariables potencialmente confusoras del efecto.
b) En el modelo de ecuaciones generalizadas el desenlace se expresa en cambios, como el
modelo anterior19. GEE Estima el efecto del tratamiento en grupo asignado a recibir
despensas versus en aquél asignado al grupo Control, llamado Control histórico. Como se
describe adelante, este modelo toma en cuenta la estructura del diseño en cuanto a las
diferentes ocasiones de medición y el grupo de pertenencia. En este esquema se hace uso
del diseño experimental original mediante el cual las comunidades fueron asignadas
aleatoriamente al grupo de estudio. Este análisis es el más robusto epidemiológicamente ya
se puede inferir causalidad en los hallazgos. Sin embargo, en este caso los resultados son
subestimaciones del efecto potencial ya que el grupo asignado a ser el Control, pudo haber
iniciado, y de hecho ~50% lo hizo, a recibir las despensas desde 2005.
Método de diferencias en diferencias (dobles diferencias)
Las estimaciones de diferencias en diferencias comparan el cambio en la variable de
desenlace (en los análisis de pobreza, dieta y antropometría) en las comunidades que
reciben despensa del PAL (tanto las que recibieron despensa en primer seguimiento como
aquéllas que recibieron despensa en segundo seguimiento) con ese cambio en las
comunidades de Control real (comunidades que desde la etapa basal y hasta el segundo
seguimiento no han recibido despensa del PAL). Bajo el supuesto de que cualquier
heterogeneidad no observada entre el grupo de tratamiento y el grupo Control es fija en el
tiempo, el estimador de doble diferencia elimina esta heterogeneidad. Además, el modelo se
ajusta usando variables de control para reducir cualquier sesgo estadístico remanente
(Skoufias y di Maro, 2007).
19
La diferencia con el modelo de dobles diferencias es que el desenlace se interpreta en términos de la
respuesta promedio de la población y no como la respuesta de un individuo promedio como en el caso de el
modelo de diferencias en diferencias (Bellocco, 2001).
52
DICONSA S.A. de C.V
La ecuación de dobles diferencias se estimó usando efectos fijos ya que el término de
error podría tener una correlación con las variables independientes que no cambian en el
tiempo; por ejemplo características de los sujetos relativamente constantes (desarrollo
cognoscitivo, educación, motivación, antecedentes familiares). La siguiente ecuación de
regresión define un modelo que tiene dos estimadores de impacto y que permite controlar
por características individuales, del hogar y de la localidad:
J
Y (i, t ) = β0 + β1T1 + β2 (R2) + β3 (R3) + βT1R2 (T1 * R2) + βT1R3 (T1 * R3) + ∑θ j X j (i, t ) +η(i, t )
(1)
j =1
En donde:
Y(i,t) Indica la variable de desenlace para el hogar ( i ) en el periodo/ronda ( t ).
β 0 Parámetro a estimar que indica la media condicional del grupo Control real en la etapa
basal.
T1
Variable binaria que toma el valor de 1 si el hogar reside en una comunidad de
tratamiento y 0 si es una comunidad Control real.
β1
Parámetro a estimar que indica la diferencia entre el grupo Control real y el grupo de
tratamiento en la etapa basal.
R2
Variable binaria que toma el valor de 1 para indicar la primera ronda de seguimiento en
2005 y 0 para las demás rondas.
β2
Parámetro a estimar que muestra la diferencia en el grupo Control real entre la etapa
basal y la primera ronda de seguimiento en 2005.
R3 Variable binaria que toma el valor de 1 para indicar la segunda ronda de seguimiento
en 2007 y 0 para las demás rondas.
β3
Parámetro a estimar que muestra la diferencia en el grupo Control entre la etapa basal
y la segunda ronda de seguimiento en 2007.
β T 1R 2
Estimador de impacto de doble diferencia que indica la diferencia entre el grupo
Control real y el grupo de Despensa en la primera ronda de seguimiento 2005.
β T 1R 3
Estimador de impacto de doble diferencia que indica la diferencia entre el grupo
Control real y el tratamiento en la segunda ronda de seguimiento 2007.
θ j Parámetro a estimar que indica el cambio en la variable de desenlace al cambiar una
unidad de las covariables X j (i, t )
X j (i, t ) Covariables o variables de control individual, del hogar y de la localidad en la etapa
basal y en la primera y segunda ronda de seguimiento. Incluye términos de interacción20.
η(i, t ) Término de error que agrega la variabilidad no explicada por el modelo.
En general se usaron las siguientes covariables:
• Nivel socioeconómico del hogar
• Indigenismo del hogar; por lo menos una persona en el hogar mayor de 18 años que
haya reportado hablar una lengua indígena.
• Escolaridad en años (ya sea del jefe de familia o del sujeto estudiado, según aplique).
• Sexo del jefe de familia
20
Estas variables deben cambiar en el tiempo si se estima el modelo con efectos fijos.
53
DICONSA S.A. de C.V
•
•
•
Edad del individuo o del jefe de familia
Talla de la madre (en el caso de antropometría de los niños)
Número de personas
Potencialmente hay subgrupos que se benefician más que otros, por ello deben
realizarse interacciones en los modelos de regresión para encontrar si hay impacto del PAL
en estos subgrupos. Éstos incluyen los más jóvenes (en el caso de crecimiento lineal), los
más pobres (hogares de menor nivel socioeconómico u hogares indígenas para el caso de
antropometría y pobreza) o los que consumen una dieta más pobre (en el caso de diversidad
de la dieta). Es importante señalar que al seleccionar la muestra no se estratificó por las
características de los subgrupos antes mencionados, por lo tanto los resultados no son
representativos de los subgrupos con los cuales se realizaron las interacciones pero
muestran la tendencia o dirección del impacto del PAL si la muestra fuera representativa en
este grupo de la población. Además, al evaluar interacciones los grupos de comparación son
cada vez más pequeños por lo que se pierde poder estadístico. Esto significa que impactos
de magnitudes relativamente importantes pueden ser no estadísticamente significativos. Los
términos de interacción y las covariables específicas con las cuales se ajustó cada modelo
se detallan en la sección de pobreza, dieta y antropometría.
Los modelos de regresión se expresaron de tal manera de que los resultados se
refieren a la estimación de las diferencias entre valores basales (2003) y de primer (2005) y
segundo (2007) seguimiento del grupo de Despensa, en comparación con las mismas
diferencias del grupo Control. El desenlace de interés en este caso es el cambio entre 2003
y 2007. De la ecuación (1) se desprenden los siguientes coeficientes de impacto:
Figura 3.2.1
Estimador de impacto primera ronda de seguimiento
D
β T 1 R 2 = Y(i,t)1
-
Y(i,t)0
D
-
desenlace 1seguimiento
desenlace basal
grupo Despensa
Y(i,t)1
C
-
Y(i,t)0
C
desenlace basal
grupo Control real
Figura 3.2.2
Estimador de impacto segunda ronda de seguimiento
β T 1 R 3 = Y(i,t)1D
-
Y(i,t)0
D
desenlace basal
grupo Despensa
-
Y(i,t)1
C
-
Y(i,t)0
C
desenlace basal
grupo Control real
En la Tabla 3.2.1 y 3.2.2 se presentan el número de comunidades y el de hogares de
cada grupo (Despensa y Control real) que se comparan usando el método de diferencias
en diferencias (con efectos fijos). El grupo que efectivamente recibe las despensas del
54
DICONSA S.A. de C.V
PAL tiene 62 comunidades (10 comunidades que eran Control original empezaron a recibir
despensa en 2006 y 52 comunidades reciben despensa originalmente desde 2004-2005) y
se compara con el grupo Control real que aún no recibe beneficios (8 comunidades).
Tabla 3.2.1 Número de comunidades en el grupo que recibe Despensa
COMUNIDADES
ENCUESTADAS
TIPO DE TRATAMIENTO
SI RECIBE PAL
NO RECIBE
PAL
TOTAL
CONTROL
10
8
18
DESPENSA
52
0
52
OPORTUNIDADES
0
11
11
OPORTUNIDADES (no
oficialmente) Y PAL
2
0
2
TOTAL
64
19
83
Tabla 3.2.2 Número de hogares en el grupo que recibe Despensa
HOGARES ENCUESTADOS
(INTENCIÓN AL
TRATAMIENTO)
TIPO DE TRATAMIENTO
SI RECIBE PAL
NO RECIBE
PAL
TOTAL
CONTROL
90
72
162
DESPENSA
468
0
468
OPORTUNIDADES
0
99
99
OPORTUNIDADES Y PAL (no
oficialmente)
18
0
18
TOTAL
576
171
747
Las comunidades que en el momento de la encuesta reportaron recibir Oportunidades
u Oportunidades/PAL no se incluyeron en el análisis. Los hogares incluidos en los análisis
se asignaron al grupo de Despensa o al grupo Control real según el tipo de tratamiento de la
comunidad que habitan; es decir, si un hogar no recibe despensa pero vive en una localidad
que recibe PAL entonces se analiza dicho hogar como si fuera del grupo de Despensa
(intención al tratamiento).
Método de estimación de ecuaciones generalizadas (GEE por sus siglas en inglés)
La Estimación de Ecuaciones Generalizadas (GEE por sus siglas en inglés) es un
método de estimación paramétrica para datos correlacionados. Cuando los datos son
55
DICONSA S.A. de C.V
recolectados para la misma unidad (hogar, individuo) a través del tiempo, estas
observaciones repetidas están correlacionadas en el tiempo. Si dicha correlación no es
tomada en cuenta entonces los errores estándar de las estimaciones no serán válidos y los
resultados de las pruebas de hipótesis no se podrán replicar21. Este tipo de ecuaciones se
han usado para medir el impacto de programas como Oportunidades cuando el grupo
Control se encuentra en transición y empieza a recibir los beneficios del programa
convirtiéndose en grupo de intervención (se le conoce también como diseño crossover)
(Rivera, 2004). Mediante esta ecuación se puede estimar el impacto del PAL en el grupo de
Despensa que ha estado expuesto durante más tiempo al tratamiento (grupo de
intervención) en comparación con el grupo Control histórico que empezó a recibir el
tratamiento en el año 2006 (grupo de intervención en transición o crossover).
La ecuación de regresión del método GEE ajusta modelos lineales generales y
permite especificar la estructura de la correlación entre grupo para los datos panel. Este
método de estimación considera el valor esperado marginal de la variable de desenlace.
Entonces, el valor esperado marginal es la respuesta promedio de las observaciones que
comparten las mismas covariables (a través de todos los paneles). Por esta razón el método
de GEE se conoce como promedio de población (PA population averaged) y el coeficiente
de regresión β se interpreta en términos de la respuesta promedio de la población
(Hardin, 2003). La regresión con ecuaciones generalizadas de las estimaciones de impacto
en pobreza del PAL es la siguiente:
PA
μ PA = E[ E ( y | v )]
it
it i
N
PA
PA
g (μ
) = β 0 + β PAT + β PA R 2 + β PA R3 + β PA (T * R 2) + β PA (T * R3) + ∑ β JPA X J (i, t )
T 1R 2 1
T 1R 3 1
it
1
1
2
3
J =1
PA
V ( y ) = V (μ
) a (φ )
it
it
(2)
E Es el valor esperado marginal de la variable de desenlace
μ itPA Es la media del promedio poblacional (PA) de la variable de desenlace que se va a
estimar.
y it Indica la medida de pobreza para el hogar ( i ) en el periodo/ronda ( t ).
vi Distribución de los errores.
g Es la función de enlace (link function).
β TPA1 R 2 Parámetro a estimar que indica la
diferencia entre el grupo de intervención en
transición (grupo Control histórico) y el grupo de intervención con más tiempo de exposición
(grupo de Despensa) en el primer seguimiento.
β TPA1 R 3
Parámetro a estimar que indica la diferencia entre el grupo de intervención en
transición (grupo Control histórico) y el grupo de intervención con más tiempo de exposición
(grupo de Despensa) en el segundo seguimiento.
T1 Variable binaria que toma el valor de 1 si el hogar reside en una comunidad de
intervención y 0 si es una comunidad de intervención en transición (grupo Control histórico).
21
El modelo de ecuaciones generalizadas (GEE) es una extensión del modelo linear general (GLM por
sus siglas en inglés), no requiere observaciones independientes y por lo tanto puede ser usado para analizar
datos en conglomerados y longitudinales (Stillman, 2003)
56
DICONSA S.A. de C.V
β jPA
Parámetro a estimar que indica la respuesta promedio de la población (cambio en la
variable de desenlace) ante un cambio promedio en las variables de control xit .
xit
Variables del individuo, del hogar y de la localidad en la etapa basal y en la primera y
segunda ronda de seguimiento. Incluye términos de interacción.
V ( y it ) Es la matriz de varianza–covarianza de yit que es la variable de desenlace.
a(φ ) Parámetro de sobre dispersión
Las covariables y los términos de interacción que se incluyen en este modelo GEE
son los mismos que se describieron en los modelos de doble diferencia.
El desenlace de interés también se expresa como el cambio entre 2003 y 2007. Los
coeficientes de impacto también se expresan como en la figura 3.1 y 3.2.
En la Tabla 3.2.3 y 3.2.4 se presentan el número de comunidades y el de hogares de
cada grupo (Despensa y Control histórico) que se comparan usando el método de
ecuaciones generalizadas. El grupo que recibe Despensa tiene 52 comunidades (reciben
Despensa originalmente desde 2004-2005) y se compara con el grupo Control histórico que
tiene 18 comunidades (10 comunidades empezaron a recibir despensas del PAL en 2006).
Tabla 3.2.3 Número de comunidades en el grupo que recibe Despensa
COMUNIDADES
ENCUESTADAS
TIPO DE TRATAMIENTO
SI RECIBE PAL NO RECIBE PAL
TOTAL
CONTROL
10
8
DESPENSA
52
0
52
OPORTUNIDADES
0
11
11
OPORTUNIDADES (no
oficialmente) Y PAL
2
0
2
TOTAL
64
19
83
18
57
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 3.2.4 Número de hogares en el grupo que recibe Despensa
HOGARES ENCUESTADAS
(INTENCIÓN AL
TRATAMIENTO)
TIPO DE TRATAMIENTO
SI RECIBE PAL NO RECIBE PAL
TOTAL
CONTROL
90
72
162
DESPENSA O
468
0
468
OPORTUNIDADES
0
99
99
OPORTUNIDADES (no
oficialmente) Y PAL
18
0
18
TOTAL
576
171
747
Metodología cualitativa22
Para la generación de información primaria sobre los componentes del PAL, se
utilizaron técnicas cualitativas y Mapeo político. Las técnicas cualitativas de investigación
fueron: Observación pasiva o semi-participativa, Entrevistas, Listas de verificación y Mapeo
institucional y de actores.
Para las técnicas cualitativas se desarrollaron los siguientes instrumentos de
recolección de información:
Guías de entrevista: para Encargados del PAL, Gerentes del PAL, Asesores del programa
de acción, Presidentes / regidores municipales, y Encargados / personal clave del Programa.
Guías de observación: Recursos e infraestructura
Diagramas para redes y mapeo: Mapa de actores de redes de servicios del PAL y Mapa de
actores de las redes comunitarias
El Mapeo político fue otra herramienta alternativa de análisis de la situación del PAL. Para
vincular ámbitos y niveles de competencia a la caracterización de los alcances logrados por
el PAL en los estados, el mapeo político permitió un análisis sistemático de la política de
atención a grupos vulnerables en entidades federativas de México. En el presente proyecto,
esta herramienta se utilizó para integrar la información recopilada al análisis de las
posiciones de los tomadores de decisiones, sus intereses y la manera en que los grados de
decisión observados influyeron en el diseño de estrategias para consolidar la política de
atención a grupos vulnerables en México. En la sección 2.5.3 se detallará esta metodología.
Variables de estudio
La información recolectada en esta etapa del estudio fue similar a la recolectada en
las etapas anteriores en los siguientes desenlaces: Medición de la pobreza, grupos de
alimentos, antropometría, variables sociales y demográficas, beneficios de programas
federales, estatales o locales. Las variables estudiadas fueron: Información
sociodemográfica de los integrantes del hogar, Información sobre programas institucionales,
22
Una descripción detallada y expandida de la metodología cualitativa se encuentra en la siguiente
sección de este informe, junto con los resultados y discusión del análisis cualitativo.
58
DICONSA S.A. de C.V
Características de la vivienda, Entrega de beneficios del Programa, Antropometría del
preescolar y del niño “panel”23, Antropometría de la mujer en edad fértil y de la mujer “panel”
, Diversidad individual de la dieta, Gasto en alimentos y en otros rubros y Mercado laboral.
Indicadores de evaluación del PAL. Dimensión cuantitativa
Transparencia
Medida a través de dos componentes: (A) El conocimiento del programa y su operación, y
(B) La percepción del manejo discrecional del programa.
Ambos componentes se describen mediante dos tipos de indicadores:
En base a reglas de operación, de porcentaje de hogares y de actores diversos
del programa respondiendo categorías de transparencia. Reactivos descritos
en el anexo 1 de los términos de referencia
Calidad
Medida a través de dos componentes: (A) Capacitación, o Calidad de las pláticas, y (B)
Calidad de la Despensa. Ambos componentes se describen mediante dos tipos de
indicadores:
En base a reglas de operación, de porcentaje de hogares y de actores diversos
del programa respondiendo categorías de transparencia. Reactivos descritos
en el anexo 1 de los términos de referencia
Cumplimiento de los objetivos:
Pobreza
Medida a través del gasto per cápita total del hogar.
Pobreza alimentaria (incidencia, brecha y severidad)
Pobreza de capacidades (incidencia, brecha y severidad)
Pobreza patrimonial (incidencia, brecha y severidad)
Estado de nutrición: Diversidad de la dieta
Diversidad de 24 grupos de alimentos en la dieta del niño y de la madre. Indicadores:
Número de grupos de alimentos
Proporción de sujetos consumidores de grupos de alimentos nutritivos
Estado de nutrición: Antropometría de niños
Longitud o talla en todas las edades (preescolares <5 años)
Estado de nutrición: Antropometría de mujeres:
Índice de masa corporal en todas.
- En las adolescentes (12 a 18 años)
- Adultas (19 a 53 años)
23
Recolectamos los valores de peso y talla del niño menor de 5 años. Cuando hubo más de 1 en el hogar
seleccionado, se midió al menor, igual que como se realizó en las evaluaciones anteriores. Se registró
además, al niño “panel” (niño del hogar en donde se evaluó el impacto del PAL en etapas anteriores, y del cual
se tienen datos longitudinales). Debido a que las primeras mediciones del PAL se hicieron en <5 años en el
año de 2003 y las últimas en 2005, este niño tendrá entre 2 y 7 años de edad.
59
DICONSA S.A. de C.V
Indicadores de evaluación del PAL. Dimensión cualitativa
Transparencia: Categorías derivadas de encuestas semiestructuradas a profundidad detalladas en metodología cualitativa
Calidad: categorías derivadas de encuestas semi-estructuradas a
profundidad detalladas en metodología cualitativa
Acciones de capacitación:
Capacitación al área de capacitación y facilitadoras comunitarias.
Capacitación a los beneficiarios.
Acciones complementarias:
Concertación con otros programas
Vinculación de acciones
Cobertura
Escenarios de sostenibilidad:
Mapeo de actores
Mapeo de oportunidades
Mapeo de obstáculos
60
DICONSA S.A. de C.V
Referencias
Bellocco, Rino. Analysis of Longitudinal Data in Stata, Splus and SAS. March 2001. Disponible en:
http://www.stata.com/meeting/1nasug/bellocco.pdf
Hardin J, Hilbe J. Generalized Estimating Equations. Chapman and Hall/CRC. 2003. pp 56.
Rivera JA, Sotres-Alvarez D, Habitch JP, Shamah T, Villalpando S. Impact of the Mexican Program for
Education, Health, and Nutrition (Progresa) on Rates of Growth and Anemia in Infants and Young Children. J.
American Medical Association, June 2, vol. 291, no. 21. 2004
Skoufias E, di Maro V. Conditional Cash Transfers, Adult work Incentives and Poverty. World Bank Policy
Research Working Paper No. 3560. Washington DC: World Bank. 2007
Stillman, Steven. Review of Generalized Estimating Equations by Hardin and Hilbe The Stata Journal (2003) 3,
Number 2, pp. 208–210. Disponible en:
http://www.stata-press.com/journals/sjabstracts/gn0008.pdf
61
DICONSA S.A. de C.V
4. RESULTADOS DIMENSIÓN CUANTITATIVA: TRANSPARENCIA
Y CALIDAD
Metodología
Para la evaluación de los rubros de transparencia, uso del PAL para otros fines
diferentes al desarrollo social, calidad de la implementación del programa y satisfacción de
los beneficiarios del PAL, se analizó la información cuantitativa obtenida a través de un
cuestionario que fue aplicado a la población de estudio, diseñado con preguntas derivadas
de los términos de referencia (Diconsa, 2007) emitidos por programa para evaluar los rubros
de interés y por preguntas propuestas por el grupo de evaluación24 a fin de complementar
los indicadores con el propósito de realizar una evaluación más completa y confiable.
Definición y descripción de la evaluación de los rubros
Transparencia. La evaluación de este rubro se desprende de los lineamientos de la
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG),
la cual establece que las instituciones gubernamentales deben garantizar el acceso de la
población a la información respecto a los programas que administran y reducir la
discrecionalidad en su operación. Con base en el presente marco, la Transparencia evaluó
dos aspectos:
a) La transparencia en el conocimiento que tuvieron los beneficiarios sobre el
programa; caracterizando particularmente si el usuario tenía conocimientos respecto a los
requisitos para recibirlo o dejar de recibirlo, fechas y lugares de entrega de los apoyos,
personas, grupos o instancias a las que debe recurrir en caso de tener dudas sobre el
funcionamiento del programa o quejas, y los derechos y obligaciones que implican el ser
beneficiario del programa.
b) La transparencia respecto a la discrecionalidad entendida en esta evaluación como
al uso del Programa para fines diferentes al desarrollo social., Este rubro evaluó
básicamente aspectos relacionados con la transparencia sobre el no uso del programa para
fines de promoción o patrocinio para manipular las preferencias de los beneficiarios a favor
personal o de ciertos grupos o instancias. Dado que como es sabido el PAL es un programa
de carácter Público. Así en este rubro se evaluó la percepción de los beneficiarios sobre la
claridad (no corrupción) de las acciones PAL y entrega de las despensas.
La transparencia en conocimiento se evaluó con base en los aspectos: a) Requisitos
necesarios para recibir o dejar de recibir el PAL (Cuestionario del estudio de transparencia,
Calidad y Cumplimiento de los objetivos del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de
Diconsa, preguntas 4.22 a 4.24); b) Recibe información previa sobre horarios, fechas y
lugares establecidos para recoger los beneficios del PAL (preg. 4.25 y 4.26); c) Opinión
respecto a la manera de la entrega de las despensas (organización) y sin corrupción (preg.
4.27); d) Requisitos para recepción de los beneficios del PAL (preg. 4.28 y 4.29); e)
Conocimiento respecto al personal, o instancias a recurrir en caso de dudas o quejas sobre
el PAL (preg. 4.29 a 4.31); f) Conocimiento de las personas o grupos que coadyuvan en la
coordinación del programa y sus funciones (preg 4.32 y 4.34); g) Si la población fue
24
Algunos de las preguntas propuestas derivan de la evaluación de indicadores contemplados en otras
evaluaciones, como el propuesto por: Morales R. S. Meneses R. M. Alonso F. S, Construcción de un Índice de
Transparencia para Programas Sociales, Alianza Cívica, A.C, México. 2006; pag. 261.
62
DICONSA S.A. de C.V
informada sobre los derechos y obligaciones que implica el ser beneficiario del PAL (preg
4.35 a 4.38).
La evaluación de la transparencia respecto al uso del PAL para otros fines se realizó
con base en los siguientes aspectos: a) Reporte respecto a entregas de beneficio del PAL
condicionadas (preg. 4.39); b) requerimientos respecto a favores o remuneraciones para
realizar la entrega de las despensas (preg. 4.40 a 4.40b); c) reporte de entrega ilícita de
despensas a personas no beneficiarias del PAL o de no entrega (preg. 4.41 y 4.42); d)
identificación del uso de programa con fines partidistas o personales (preg. 4.43 a 4.44) y
e) Opinión respecto a la entrega de las despensas sin corrupción (preg. 4.27b).
Calidad. La evaluación de la calidad se realizó a través de la valoración de tres
principales aspectos:
a) Pláticas de orientación impartidas a los beneficiarios con base a las reglas de
operación del PAL.
b) Entrega de las despensas con base a las reglas de operación del PAL.
c) Grado de satisfacción del usuario respecto al funcionamiento del programa y
beneficios (despensas y pláticas de orientación).
La evaluación de la Calidad se realizó con base en las siguientes áreas y aspectos:
Para Pláticas: a) la asistencia a estas (preg. 4.11), b) número de pláticas impartidas
(preg. 4.13 a 4.15), c) reporte de entrega de beneficios supeditas a la asistencia a pláticas
(preg. 4.16). Para las Despensa: a) entrega de despensas según fechas estipuladas (preg.
4.17), retraso de entrega de despensas (preg. 4.8b, 4.8), b) reporte sobre requisitos
necesarios para entrega de beneficio (preg. 4.17 a 4.18), c) presencia de los miembros del
comité de beneficiarios (preg. 4.19), d) reporte sobre despensas incompletas (preg. 4.20 y
4.21). Para la Satisfacción: a) Trato del personal y de los miembros del comité de
beneficiarios con los usuarios del PAL (beneficiarios) (preg. 4.46, 4.48, 4.49), b) reporte
sobre la pertinencia de los horarios de atención y de entrega de beneficios (preg. 4.47), c)
evaluación de los beneficiarios respecto a calidad de las pláticas de orientación otorgadas y
su utilidad (preg. 4.50 a 4.51), d) evaluación de los beneficiarios sobre la calidad de los
productos que integran las despensas y e) agrado de los alimentos (preg. 4.52 a 4.54).
Evaluación del programa en general y su contribución en la mejora de la economía familiar
(preg. 4.60 y 4.62).
La información recabada para la evaluación se analizó a través de índices, creados
para obtener estimadores más robusto que los obtenidos con las variables individuales,
permitiendo resumir y valorar de manera más integral la información. Para este propósito se
construyeron 5 índices, identificados como: 1) Transparencia, 2) Percepción de los
beneficiarios del uso del PAL para otros fines, 3) Calidad respecto a entrega de despensas,
4) Calidad sobre pláticas de orientación y 5) Satisfacción de los usuarios del PAL. Los
índices se generaron a partir del análisis de componentes principales, realizado por el
método policórico25; una vez estimados, fueron clasificados en terciles denominados como
niveles de cumplimiento o de satisfacción respecto a los rubros, en bajo (cuando se
clasificaron en el 1° tercil), regular (2° tercil) y alto (tercil 3°). Con excepción del índice de
discrecionalidad (como definimos arriba) el cual sólo permitió ser categorizado en dos
clasificaciones (bajo y alto).
25
Procedimiento empleado usualmente para construcción de índices socioeconómicos a través de variables
categóricas, el cual se emplea para la construcción de índices en general, (Kolenikov Stanislav, 2004).
63
DICONSA S.A. de C.V
Análisis
Se estimó la proporción de población con bajo, regular o alto nivel de transparencia,
uso del PAL para otros fines y calidad propuestos; para los grupos de estudio y de
acuerdo a las características sociodemográficas, económicas y de lugar de residencia, a
través de frecuencias simples. Las diferencias entre las categorías de las variables de
interés, se estimaron a través de modelos de regresión divariados ordinales para las
variables con más de 2 categorías (para evaluar las diferencias respecto a nivel de
transparencia y calidad) y logísticos para las variables con 2 categorías (para evaluar la otra
categoría). Se consideró como diferencias significativas cuando se obtuvo un valor p<0.05.
Resultados
Los resultados reportados en esta sección del informe, solo atañen a la población que
recibió los beneficios del PAL (grupos de Despensa y Control histórico). Los análisis de la
información, además de considerar los resultados por grupos de estudio, también
consideraron las características sociodemográficas como edad, sexo y escolaridad; así
como por condición socioeconómica y de lugar de residencia.
Se analizó la información de un total de 524 sujetos que fueron los que reportaron
recibir los beneficios del PAL al momento de la evaluación. Cabe mencionar que éstos
representaron al 47% de la población del grupo de Control histórico y 93.9% del grupo de
Despensa. Debido a que hubo casos con información incompleta, los índices hacen
referencias a distinto número de población. El índice de transparencia incluyó un total de
508 individuos, el de percepción de uso del PAL para otros fines a 487 sujetos, el de pláticas
a 500, despensas a 513 y el de satisfacción a 503 sujetos. El porcentaje de pérdidas fluctuó
de entre 2 al 5%.
En la Tabla 2.1 se presentan los resultados respecto a la transparencia, en la Tabla
2.2 los resultados sobre discrecionalidad (definida arriba), la Tabla 2.3 muestran los
hallazgos de calidad sobre las pláticas que se imparte, la Tabla 2.4. presenta la calidad
respecto a la entrega de despensas respecto a las reglas de operación, la Tabla 2.5 se
muestra los resultados sobre satisfacción de los usuarios del PAL.
Transparencia
a) Transparencia respecto al conocimiento que tuvieron los beneficiarios sobre el
programa
A nivel global, uno de cada 3 beneficiarios calificó la transparencia del programa
como alta o adecuada, y uno de cada 3 como baja; encontrando el mismo patrón por grupo
de estudio (Control histórico 34.3% y Despensa 32.6%). No observando diferencias
estadísticamente significativas entre estos (p=0.71) (Tabla 4.1). Se encontró, evidencia de
discrepancias respecto a la calificación de éste rubro, según la edad que tuvo la población,
observando que el grupo de 60 y más años de edad fue el que presentó la menor proporción
de sujetos que calificaron la transparencia del programa como alta, en comparación con los
grupos de edad menores. En especial con los grupos de 15 a 29 y de 30 a 39 años, los
cuales tuvieron la mayor proporción de población que calificó el programa con alta
transparencia (35.5 y 44.0%, respectivamente), en comparación con los otros grupos de
mayor edad (p<0.05) (Tabla 4.1).
Un aspecto a destacar, fue que la mayor porción de población que calificó al
programa con baja transparencia, fueron los identificados como sin escolaridad (por no
reportar años de estudio en educación formal) (44%) y en contra parte, el grupo con mayor
proporción de sujetos que calificaron al programa con alta transparencia fueron los de
64
DICONSA S.A. de C.V
mayor grado de escolaridad (de nivel profesional, con 83%; p<0.05). Los resultados de
transparencia por entidad federativa, también difirieron. Encontrando que Chiapas fue una
de las entidades que presentó una mayor proporción de población que calificó al PAL con
baja transparencia (47.5%), en comparación con las otras entidades como Guerrero (12.5%)
y Oaxaca (13.3%) (p<0.05) (Tabla 4.1).
En general no se encontraron diferencias estadísticamente significativas en la
percepción de la transparencia entre diferentes categorías de condición de indigenismo, tipo
de familia según presencia de niños y según número de adultos equivalentes. Las familias
con escolares tendieron a percibir más transparente el programa (p= 0.09) con respecto a
familias con preescolares. (Tabla 4.1).
b) Transparencia respecto a la discrecionalidad, entendida como la percepción del
beneficiario respecto al uso del Programa con fines distintos al desarrollo social
Por grupo de estudio, no se identificó diferencias sustantivas en la percepción de los
beneficiarios respecto al uso del Programa con fines distintos al desarrollo social (p=0.71). A
nivel global ~66% de la población de los grupos de estudio (Control histórico y Despensa)
percibió que le PAL se usa para fines diferentes al desarrollo social (Tabla 4.2). Por entidad
se encontró que Guerrero fue el estado que calificó peor este rubro (87.5%) en comparación
con el resto de las entidades entre las que fluctuaron porcentajes de 62.7 a 77.2% con alto
nivel de uso del PAL para otros fines (p<0.05). Respecto al resto de variables de estudio
como, edad, sexo, nivel socioeconómico y escolaridad no se encontraron diferencias
significativas en este elemento (Tabla 4.2). De acuerdo a condición de indigenismo, tipo de
familia según presencia de niños y por número de adultos equivalentes; tampoco se
encontraron diferencias significativas en la apreciación de los beneficiarios en cuanto al uso
del PAL para otros fines. No obstante la población indígena (74.2%) sí reportó un mayor uso
del PAL para otros fines, en comparación con la población no indígena (64.7%).
65
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 4.1 Distribución de la población de acuerdo al Nivel de Transparencia5 respecto
al conocimiento del programa según tipo de tratamiento, características
sociodemográficas, socioeconómicas y de residencia.
Características de
estudio
Grupos de estudio
Edad en años
Sexo
Nivel
socioeconómico3
Escolaridad
Entidad
Indígena
Tipo de Familia
según presencia
de:
Tipo de Familia
según número de
adultos
equivalente:
Global
Categorías
Control
Histórico1
Despensa2
15 - 29
30 - 39
40 - 49
50 - 59
60 y más
Hombres
Mujer
Tercil 1
Tercil 2
Tercil 3
Sin
escolaridad
Primaria
Secundaria
Bachillerato
Profesional
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Tabasco
Veracruz
No
Si
Preescolares
Escolares
Preescolares
y escolares
Sin niños
<3
6a8
>9
N
Niveles
Baja
Alta
Transparencia
Regular
transparencia
(no deseable) Transparencia (Deseable)
%
%
%
p4
73
435
138
166
89
60
53
152
354
30.1
34.0
35.5
23.5a
33.7b
40.0bc
50.9c
34.9
32.8
35.6
33.3
29.0
32.5
40.5
35.0
35.9
35.5
32.8
34.3
32.6
35.5
44.0
25.8
25.0
13.2
29.6
34.5
Referencia
0.71
Referencia
0.03
0.48
0.23
0.01
Referencia
0.43
157
191
158
36.9
32.5
31.0
36.3
28.8
36.7
26.8
38.7
32.3
0.33
0.60
Referencia
75
277
118
30
6
59
8
60
223
158
444
64
43
204
44.0
34.3b
28.8
23.3b
0.0a
47.5
12.5
13.3
36.8
32.3
35.14
21.8
46.5
31.4
36.0
35.0
29.7
33.3
16.7
33.9
37.5
28.3
35.9
32.3
33.1
37.5
25.6
32.8
20.0
30.7
41.5
43.3
83.3
18.6
50.0
58.3
27.4
35.4
31.7
40.6
27.9
35.8
Referencia
0.08
0.01
0.02
0.00
Referencia
0.00
0.00
0.33
0.14
Referencia
0.16
Referencia
0.09
194
67
219
238
30.4
40.3
33.8
34.0
35.6
35.8
32.9
33.2
34.0
23.7
33.3
32.8
0.13
0.84
Referencia
0.91
51
508
29.4
33.5
39.2
33.7
31.4
32.9
0.86
1. El grupo de Control histórico incluye las comunidades que eran del grupo Control en 2005. 2. El grupo de Despensa incluye comunidades que recibían
Despensa sin y con educación en 2005. 3. Nivel socioeconómico desarrollado para este estudio a través de componentes principales y usando las
características del hogar (Ver metodología general de la evaluación). 4. Los valores p son el resultado de las diferencias entre proporciones entre la
categorías de las características, la identificada como Referencia es la que se compara con el resto de las categorías. a,b,c. Proporciones con distintas
letras son diferentemente significativas entre estas. 5. La transparencia en el conocimiento que tuvieron los beneficiarios sobre el programa se evaluó con
las preguntas: 4.22, 4.23, 4.24, 4.25, 4.26, 4.27, 4.31, 4.32, 4.33,4.34, 4.35, 4.36, 4.37 y 4.38, propuestas en los términos de referencia y las preguntas 4.28,
4.29, 4.30 propuestas por los evaluadores.
66
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 4.2. Distribución de la población de acuerdo al Nivel de Transparencia sobre la
percepción del uso del PAL para fines diferentes al desarrollo social 5 según tipo de
tratamiento, características sociodemográficas, socioeconómicas y de residencia.
Característica
Tipo de tratamiento
Edad en años
Sexo
Nivel socioeconómico3
Escolaridad
Entidad
Indígena
Tipo de Familia según
presencia de:
número de adulto
equivalente:
Global
Categoría
Control Histórico1
Despensa2
15 - 29
30 - 39
40 - 49
50 - 59
60 y más
Hombres
Mujer
Tercil 1
Tercil 2
Tercil 3
Sin escolaridad
Primaria
Secundaria
Bachillerato
Profesional
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Tabasco
Veracruz
No
Si
Preescolares
Escolares
Preescolares y
escolares
Sin niños
<3
6a8
>9
N
69
418
136
157
86
56
50
144
341
151
180
154
73
267
112
28
5
59
8
57
212
151
452
62
43
191
Niveles
Alta percepción
Baja
del uso del PAL
percepción del uso del
para otros fines
PAL para otros fines
(No deseable)
(Deseable)
%
%
66.7
33.3
65.8
34.2
64.0
36.0
67.5
32.5
64.0
36.1
73.2
26.8
62.0
38.0
64.6
35.4
66.6
33.4
62.9
37.1
68.3
31.7
66.2
33.8
65.8
34.3
64.4
35.6
66.1
33.9
78.6
21.4
80.0
20.0
61.0
39.0
87.5ª
12.5
b
77.2
22.8
62.7b
37.3
66.9
33.1
64.7
35.3
74.2
25.8
62.8
37.2
66.0
34.0
191
62
204
233
50
66.5
66.1
63.7
67.4
68.0
33.5
33.9
36.3
32.6
32.0
487
65.9
34.1
p4
Referencia
0.92
Referencia
0.49
0.29
0.46
0.81
Referencia
0.72
0.61
0.71
Referencia
Referencia
0.82
0.96
0.24
0.43
Referencia
0.00
0.26
0.83
0.51
Referencia
0.37
Referencia
0.69
0.66
0.74
Referencia
0.42
0.61
1. El grupo de Control histórico incluye las comunidades que eran del grupo Control en 2005.
2. El grupo de Despensa incluye comunidades que recibían Despensa sin y con educación en 2005.
3. Nivel socioeconómico desarrollado para este estudio a través de componentes principales y usando las características
del hogar (Ver metodología general de la evaluación).
4. Los valores p son el resultado de las proporciones entre la categorías de las características, la identifica como Referencia
es la que se compara con el resto de las categorías.
A,b,c. Proporciones con distintas letras son diferentemente significativas entre estas
5. La transparencia respecto a este punto se evaluó con las preguntas: 4.39, 4.40, 4.40b, 4.41, 4.42, 4.43, 4.44, propuestas
en los términos de referencias y la pregunta 4.27 propuesta por los evaluadores.
67
DICONSA S.A. de C.V
Calidad.
Los resultados de la calidad se presentan para cada uno de los aspectos evaluados:
Despensa, Pláticas y Satisfacción.
a) Pláticas de orientación.
En el aspecto evaluado como calidad de las pláticas, se encontró que a nivel general,
~ 40% de la población calificó el nivel de calidad de las platicas de orientación como bajo y
~30% clasificó el nivel de calidad como alto.
De acuerdo al grupo de estudio, el Control histórico fue el que reportó la mayor
proporción de individuos que calificó la calidad de las pláticas de orientación como baja
(59.4%), en comparación con la población del grupo de despensas (41.1%) (p<0.05). Este
mismo patrón se observa pero de acuerdo a los grupos de edad, identificando que la
población de 50 a 59 años reportó la mayor proporción de sujetos que calificaron las pláticas
con baja calidad (57.9%) en comparación con los de 15 a 29 años (41.8%) (p<0.05),
identificando que básicamente que entre más joven fue la población, más alta fue la
proporción de sujetos que calificaron las platicas como de alta la calidad (Tabla 4.3).
Un aspecto interesante, fue el encontrar que la población con mayor nivel
socioeconómico (tercil 3) fue en la que se encontró la mayor proporción de población que
calificó las pláticas como de baja calidad (47.8%) en comparación con la población
clasificada en el nivel socioeconómico bajo (tercil 1) (35.1%) (p<0.05).
Según nivel de escolaridad, la población en la que se encontró la mayor proporción
de platicas con bajo nivel de calidad fue la que llegó hasta nivel primaria (43.8%) en
comparación con los de mayor nivel de escolaridad (profesional con 0.0%; p<0.05). Por
entidad, la población que en mayor proporción refirió platicas con calidad alta, fue la
residente en la entidad de Chiapas (50.9%), en comparación con la residente en otras
entidades (13.6% Oaxaca, 24.7% tabasco, 32.9% Veracruz y 0.0% en Guerrero; p<0.05)
(Tabla 4.3).
Para condición de indigenismo y tipo de
familia, no
hubo diferencias
estadísticamente significativas entre las categorías de estas variables y la calidad de las
pláticas.
b) Entrega de despensas.
Por grupo de estudio no se encontraron diferencias significativas respecto a la
entrega de despensas de acuerdo a las reglas de operación. Se encontró que ~40 % de la
población de ambos grupos de estudio clasificaron la entrega de despensas en baja calidad
(Tabla 4.4).
Por entidad, Chiapas fue la que tuvo la menor proporción de reportes que
distinguieron a éste estado por tener el menor porcentaje de entrega de despensas en baja
calidad, en comparación con Guerrero (88.9%; p<0.001) y en menor proporción con otras
entidades como Oaxaca (42.4%; p=0.29) y Veracruz (51.6% p=0.16).
Respecto a las otras variables de estudio como fueron edad, sexo, escolaridad y nivel
socioeconómico no se encontraron diferencias, estadísticamente significativas (Tabla 4.4).
Por tipo de familia, sólo se observa una leve tendencia que entre las familias con
niños en etapa escolar y en las que hay tanto niños en la etapa escolar como en la
preescolar tuvieron mayor proporción de familias que calificaron la entrega de despensas
con baja calidad (45.1% y 46.5, respectivamente) en comparación con las familias que
tienen niños en etapa preescolar (34.1).
68
DICONSA S.A. de C.V
También, las familias en los que no hubo niños (escolares y preescolares) fueron las
que calificaron en mayor proporción la entrega de despensas de baja calidad en
comparación con las familias que tuvieron niños en etapa preescolar.
Por tipo de familia de acuerdo a número de adultos equivalentes en el hogar, se
identificó que los hogares donde hubo 9 ó más adultos, hubo una menor proporción de
familias que calificaron de baja calidad la entrega de despensas (32%) en comparación con
las familias de 3 o menos miembros de familia (50.9%; p= 0.04).
Respecto a las variables de condición de indigenismo y tipo de familia según número
de adultos equivalentes, no se encontró ninguna diferencia estadística significativa entre
las categorías de estudio (Tabla 4.4).
c) Satisfacción de los beneficiarios.
No se encontraron diferencias significativas por grupos de estudio (Control histórico
vs. Despensa), a nivel general una tercera parte (~30 %) de la población de ambos grupos
de estudio reportó un nivel satisfacción bajo, sin embargo, el Control histórico fue el grupo
que reportó el mayor porcentaje de población con alto nivel de satisfacción (50.0%), en
comparación con el grupo de Despensa (30.4%), aún que estas diferencias no resultaron
significativas (Tabla 4.5).
Según grupos de edad, el grupo de 50 a 59 años fue en el que se identificó la mayor
tendencia de reportar la menor proporción de sujetos satisfechos en comparación con el
grupo de 15 a 29 quien fue el que reportó la mayor satisfacción (40.4%) (p<0.08). Por
entidad federativa se identificó que las entidades de Tabasco y Guerrero fueron las que
tuvieron el mayor porcentaje de alta satisfacción (47.8 y 88.9%); en comparación con las
entidades de Oaxaca y Veracruz que fueron las de mayor proporción de población que
reportó baja satisfacción (72.4% y 38.7%, respectivamente) (Tabla 4.5).
Por tipo de familia de acuerdo a presencia de niños, se observó una leve tendencia
respecto a las diferencias encontradas. Una menor proporción de familias que no tuvieron
niños estuvieron altamente satisfecho con el programa (25.4%) en comparación con las
familia en las cuales había niños en etapa preescolar (37.2%; p= 0.09).
Respecto a condición de indigenismo y tipo de familia según número de adultos
equivalentes no se encontraron diferencias significativas respecto a los grados de
satisfacción con respecto al programa. Sin embargo, hubo una mayor proporción de
población indígena con bajo nivel de satisfacción con respecto al programa (49.2%) en
comparación con la población no indígena (31.1%) (Tabla 4.5).
69
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 4.3 Distribución de la población de acuerdo al Nivel de Calidad en las Pláticas5
según tipo de tratamiento, características sociodemográficas, socioeconómicas y de
residencia
Niveles
Características de
estudio
Tipo de tratamiento
Edad en años
Sexo
Nivel socioeconómico
Escolaridad
Entidad
Indígena
presencia de:
número de adulto
equivalente:
Global
Categorías
Control
Histórico1
Despensa2
15 - 29
30 - 39
40 - 49
50 - 59
60 y más
Hombres
Mujer
Tercil 1
Tercil 2
Tercil 3
Sin escolaridad
Primaria
Secundaria
Bachillerato
Profesional
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Tabasco
Veracruz
No
Si
Preescolares
Escolares
Preescolares y
escolares
Sin niños
<3
6a8
>9
N
Bajo
Calidad
(No
deseable)
%
Regular
Calidad
%
Alta
Calidad
(Deseable)
%
p4
64
436
134
166
88
57
53
143
355
154
185
159
75
274
114
29
6
59
9
59
215
158
437
63
43
201
59.4
41.1
41.8
42.8a
44.3c
57.9b
30.2c
42.0
43.7
35.1a
46.0b
47.8
38.7
43.8a
48.3
37.9
0.0b
6.8
66.7a
59.3
46.5b
45.6b
43.2
44.4
41.9
45.8
34.4
27.1
27.6
27.1
30.7
24.6
32.1
33.6
25.9
27.9
28.1
28.3
29.3
28.1
27.2
20.7
66.7
42.4
33.3
27.1
28.8
21.5
26.8
36.5
25.6
27.9
6.3
31.9
30.6
30.1
25.0
17.5
37.7
24.5
30.4
37.0
26.0
23.9
32.0
28.1
24.6
41.4
33.3
50.9
0.0
13.6
24.7
32.9
30.0
19.1
32.6
26.4
Referencia
0.03
Referencia
0.88
0.51
0.02
0.19
Referencia
0.79
0.04
0.67
Referencia
Referencia
0.38
0.17
0.70
0.10
Referencia
0.00
0.00
0.00
0.00
Referencia
0.53
Referencia
0.49
191
65
212
237
51
42.9
38.6
41.9
27.4
30.6
28.8
27.7
43.5
27.8
28.7
28.3
33.8
49.0
31.4
19.6
0.72
0.77
Referencia
0.64
0.21
500
43.4
28.0
28.6
A,b,c. Proporciones con distintas letras son diferentemente significativas entre estas.
3. Nivel socioeconómico desarrollado para este estudio a través de componentes principales y usando las
características del hogar (Ver metodología general de la evaluación).
5. La calidad de las pláticas de acuerdo a cumplimiento con las reglas de operación de PAL se evaluó con las
preguntas: 4.11, 4.13, 4.14, 4.15, 4.16, propuestas en los términos de referencias.
70
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 4.4. Distribución de la población de acuerdo al Nivel de Calidad del la
distribución de despensas5 según tipo de tratamiento, características
sociodemográficas, socioeconómicas y de residencia
Características de
estudio
Tipo de tratamiento
Edad en años
Sexo
Nivel socioeconómico3
Escolaridad
Entidad
Indígena
presencia de:
Tipo de Familias según
número de adulto
equivalente:
Global
Categorías
Control
Histórico1
Despensa2
15 - 29
30 - 39
40 - 49
50 - 59
60 y más
Hombres
Mujer
Tercil 1
Tercil 2
Tercil 3
Sin escolaridad
Primaria
Secundaria
Bachillerato
Profesional
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Tabasco
Veracruz
No
Si
Preescolares
Escolares
Preescolares y
escolares
Sin niños
<3
6a8
>9
N
Niveles
Baja
Regular
Alto
Calidad Calidad Calidad
%
%
%
p4
74
439
142
169
87
59
54
152
359
160
192
159
77
281
118
29
6
59
9
59
227
159
450
63
44
202
41.9
46.5
43.0
45.0
48.3
44.1
51.9
42.1
47.1
48.1
47.4
40.9
46.8
45.6
48.3
37.9
16.7
30.5
88.9a
42.4b
44.9b
51.6b
46.9
38.1
34.1
45.1
43.2
39.9
40.9
43.2
39.1
40.7
33.3
44.7
38.7
40.6
39.1
42.1
39.0
40.2
40.7
41.4
66.7
55.9
11.1
52.5
34.8
39.6
38.2
55.6
43.2
41.6
14.9
13.7
16.2
11.8
12.6
15.3
14.8
13.2
14.2
11.3
13.5
17.0
14.3
14.2
11.0
20.7
16.7
13.6
0.0
5.1
20.3
8.8
14.9
6.3
22.7
13.3
Referencia
0.64
Referencia
0.47
0.32
0.83
0.87
Referencia
0.60
0.28
0.25
Referencia
Referencia
0.87
0.69
0.34
0.13
Referencia
0.00
0.29
0.57
0.16
Referencia
0.72
Referencia
0.09
202
65
216
244
53
46.5
53.8
50.9
44.3
32.1
40.1
35.4
37.5
40.2
52.8
13.4
10.8
11.6
15.6
15.1
0.07
0.02
Referencia
0.08
0.04
513
50.1
41.9
8.0
A,b,c. Proporciones con distintas letras son diferentemente significativas entre estas.
características del hogar (Ver metodología general de la evaluación)
5. La calidad de la entrega de las despensas de acuerdo a cumplimiento con las reglas de operación de PAL se
evaluó con las preguntas: 4.8, 4.8b, 4.17, 4.18, 4.19, 4.20, 4.21propuestas en los términos de referencia.
71
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 4.5. Distribución de la población de acuerdo al Nivel de Satisfacción5 según tipo
de tratamiento, características sociodemográficas, socioeconómicas y de residencia
Características de
estudio
Tipo de tratamiento
Edad en años
Sexo
Nivel socioeconómico
Escolaridad
Entidad
Indígena
presencia de:
número de adulto
equivalente:
Global
Categorías
Control
Histórico1
Despensa2
15 - 29
30 - 39
40 - 49
50 - 59
60 y más
Hombres
Mujer
Tercil 1
Tercil 2
Tercil 3
Sin escolaridad
Primaria
Secundaria
Bachillerato
Profesional
Chiapas
Guerrero
Oaxaca
Tabasco
Veracruz
No
Si
Preescolares
Escolares
Preescolares y
escolares
Sin niños
<3
6a8
>9
N
Niveles
Baja
Regular
Alta
Satisfacción Satisfacción Satisfacción
%
%
%
p4
72
431
136
165
88
58
54
149
352
155
191
155
76
276
113
30
6
59
9
58
222
155
440
63
43
201
27.8
34.3
29.4
35.2
31.8
37.9
37.0
32.2
34.1
38.7
27.8
35.5
32.9
35.5a
32.7
20.0
33.33b
17.0
11.1a
72.4b
24.8c
38.7d
31.1
49.2
25.6
34.8
22.2
35.3
30.2
31.5
39.8
37.9
31.5
33.6
33.2
30.3
34.0
35.5
32.9
33.3
37.2
23.3
16.7
47.5
0.0
20.7
27.5
43.2
34.8
23.8
37.2
33.8
50.0
30.4
40.4
33.3
28.4
24.1
31.5
34.2
32.7
31.0
38.2
29.0
34.2
31.2
30.1
56.7
50.0
35.6
88.9
6.9
47.8
18.1
34.1
27.0
37.2
31.3
Referencia
0.29
Referencia
0.14
0.19
0.08
0.31
Referencia
0.77
0.90
0.08
Referencia
Referencia
0.63
0.78
0.10
0.74
Referencia
0.00
0.00
0.71
0.02
Referencia
0.22
Referencia
0.21
192
67
214
236
53
31.8
38.8
29.9
36.0
35.8
31.2
35.8
37.4
30.1
32.1
36.9
25.4
32.7
33.9
32.1
0.62
0.09
Referencia
0.52
0.65
503
33.4
33.4
33.2
características del hogar (Ver metodología general de la evaluación
4. Los valores p son el resultado de las proporciones entre la categorías de las características, la identifica
5. La satisfacción del beneficiario con respecto al PAL se evaluó con las preguntas: 4.46, 4.47,4.48, 4.49, 4.50,
4.51, 4.52, 4.53,4.54, 4.60 y 4.62 propuestas en los términos de referencia.
72
DICONSA S.A. de C.V
Resumen de la evaluación de Transparencia y Calidad
En cuanto a la percepción de los beneficiarios respecto al uso del Programa con fines
distintos al desarrollo social, los datos cuantitativos señalan que un alto porcentaje percibe
que el Programa es utilizado con fines distintos. La evaluación de procesos postula posibles
explicaciones a estos hallazgos. En algunas comunidades estudiadas (desconocemos si
esto es generalizado) se les pide a los beneficiarios apoyar económicamente de forma
voluntaria para varias tareas comunitarias. Entre estas reportaron el saneamiento
comunitario (por ejemplo faenas), las capacitaciones (por ejemplo en apoyar en la compra
de material ya que el PAL no cuenta con recursos adecuados para este componente) y la
entrega de despensas (por ejemplo en cooperar económicamente para pagar a quien
descargue las despensas). Estos acuerdos se hacen de forma voluntaria generalmente
dentro de asambleas comunitarias, y el personal operativo tiene claro que la entrega de los
apoyos no se sujeta al incumplimiento de acuerdos voluntarios fuera de las reglas de
operación. Sin embargo, es probable que a nivel local exista una confusión importante entre
aquellas obligaciones dentro de las reglas de operación que es indispensable cubrir para
continuar recibiendo el apoyo, y aquellas acciones voluntarias de las que no depende la
entrega del beneficio, pero que de alguna manera implican también una forma de
reciprocidad con el Programa.
Respecto a la percepción de los beneficiarios sobre el uso del PAL para otros fines
(discrecionalidad en corto), alrededor del 66% de la población identificó al PAL como un
programa con alta discrecionalidad, destacando la entidad de Guerrero como el que peor
calificó (aunque estos resultados son inestables por el pequeño tamaño de muestra en esta
entidad). Algo a destacar fue el hecho de encontrar que en todas las entidades se reportó
una alta percepción del uso del PAL para fines diferentes al desarrollo social.
Las entidades de Guerrero y Oaxaca refirieron tener un alto nivel de transparencia
(sobre el rubro de conocimiento del PAL, 50 y 58%, respectivamente) pero presentaron las
más altas proporciones de población que calificó la calidad de las pláticas y despensa como
baja (66.7 y 59.3%; y 88.9 y 42.4%, respectivamente). Los estados que tuvieron una menor
proporción en nivel de baja transparencia, mostraron tener mayores proporciones de
población que calificó la calidad de las pláticas y despensas en el rango de alta calidad.
En cuanto a la calidad del programa se encontró, que uno de cada tres sujetos
clasificó las pláticas de orientación con alto nivel de calidad. Los grupos poblacionales de
mayor edad, nivel socioeconómico, menor escolaridad y que residieron en entidades como
Oaxaca y Guerrero fueron quienes calificaron la calidad de las pláticas como baja. El 40%
de la población clasificó la entrega de despensa de acuerdo con las reglas de operación con
baja calidad, especialmente la entidad de Guerrero.
Respecto al nivel de satisfacción, la población que recibe el programa desde hace
menos tiempo (las familias en el grupo de Control histórico) fue la más satisfecha con el
programa (50% vs. 30% del grupo de Despensa), la población más joven y la residente en
los estados de Chiapas y Guerrero, así como las familias que tuvieron niños en etapa
preescolar.
En general por condición de indigenismo no se encontraron diferencias significativas
entre las categorías de los índices analizados (trasparencia, uso del PAL para otros fines y
calidad de pláticas y despensas, y satisfacción). Algo a destacar fue el hecho de encontrar
que en todas las entidades se reportó una alta percepción del uso del PAL para fines
diferentes al desarrollo social.
73
DICONSA S.A. de C.V
Sinergia y complementariedad de programas
Introducción
Las Reglas de Operación del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa,
S.A. de C.V. para el ejercicio fiscal 2007 establecen que uno de los objetivos generales del
programa son:
Mejorar las condiciones de alimentación y nutrición de los integrantes de los hogares
que viven en situación de pobreza.
Promover acciones que sean sinérgicas o complementarias con el objetivo anterior,
con otros programas para el desarrollo social del Gobierno Federal, con otras
dependencias de los distintos órdenes de gobierno, así como con organizaciones
sociales y privadas (DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN, 2007).
Así mismo, las Reglas de Operación del PAL refieren que Diconsa promoverá apoyos
complementarios en materia de educación nutricional (pláticas de capacitación) y salud a
través de otros programas de desarrollo social. El apoyo en salud consiste en acciones de
promoción y vigilancia de la salud con participación voluntaria de los beneficiarios.
En la Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario llevada a cabo por la
Universidad Iberoamericana (2006) se menciona que en los objetivos del PAL se enfatiza la
relación con el Programa de Apoyo en Salud, Apoyo para la Educación Nutricional y para la
Salud y las acciones para Obras de Piso Firme y Letrinización. En esta sección se evalúan
los niveles de complementariedad con estos programas y se presentan solo los indicadores
cuantitativos para determinar si el PAL logra promover acciones sinérgicas o
complementarias a sus objetivos, con éstos u otros programas o dependencias del
Gobierno, u organizaciones sociales y privadas en las comunidades evaluadas en este
estudio. Específicamente se responde a la pregunta ¿con qué otros programas federales
podría existir complementariedad y/o sinergia?
Otros indicadores sobre acciones sinérgicas y de complementariedad se presentan
en el análisis cualitativo de este estudio.
Metodología
Consiste en cuantificar la proporción de comunidades estudiadas en esta evaluación
que reciben PAL (incluyendo las comunidades Control que se incorporaron al PAL en 2006)
y que también reciben otros programas de gobierno (federales, estatales o municipales),
programas de organizaciones sociales o privadas y analizar las posibles acciones sinérgicas
existentes o que pudieran existir con el PAL. También se presenta la proporción de
comunidades del grupo Control real (comunidades que no se han incorporado al PAL hasta
2007) que reciben otros programas. Se excluyen los programas de Oportunidades (en su
modalidad de efectivo, becas o papilla) y el programa de Liconsa debido a que no pueden
ser complementarios del programa de Apoyo Alimentario.
De acuerdo a la Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario llevada a
cabo por la Universidad Iberoamericana (2006) se considera complementariedad cuando el
beneficio otorgado es distinto al ofrecido por el PAL o va dirigido a diferente tipo de
beneficiario. Se considera duplicidad cuando el beneficio otorgado es una ayuda en especie
para alimentación y va dirigido al mismo tipo de beneficiario que el PAL. Un ejemplo de
complementariedad son los desayunos escolares del DIF pues aunque son un subsidio
alimentario en especie, sólo se otorga a los niños de los hogares pobres en las escuelas y
no beneficia a los otros integrantes del hogar.
74
DICONSA S.A. de C.V
Resultados
En la Tabla 4.6 se presenta el porcentaje de comunidades del grupo Control real y del
grupo de Despensa que reciben cada uno de los programas federales, estatales,
municipales y otros (privados o de organizaciones sociales).
Los programas que más se reciben en las comunidades de Despensa son Seguro
Popular, Desayunos escolares, PROCAMPO, otros programas, otros programas municipales
y estatales, Despensas del DIF, Becas educativas y el programa de apoyo a la vivienda. En
las comunidades Control real los programas que más se reciben son otros programas,
PROCAMPO, Desayunos escolares, Seguro Popular y Despensa del DIF.
Tabla 4.6 Presencia de programas de gobierno en comunidades Control y
comunidades PAL
PROGRAMAS DE GOBIERNO
Tortilla gratuita
Despensa del DIF
Desayunos escolares
Becas educativas (distintas a Oportunidades)
Becas de transporte
Apoyos del INI
PROBECAT (becas de capacitación)
Alianza para el campo
Programa de apoyo a la vivienda
PROCAMPO
Crédito a la palabra
Programa de empleo temporal (PET)
FONAES (empresas sociales)
Fondo para la micro, pequeña y mediana
empresa
Seguro Popular
Salud y nutrición para pueblos indígenas
Alfabetización para adultos
Otros programas municipales
Otros programas
Otros programas estatales
Control real
(8 comunidades)
Despensa
(63 comunidades)
Total
0
1
4
0
0
0
0
0
0
4
0
0
0
%
0.00
12.50
50.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
50.00
0.00
0.00
0.00
Total
0
7
30
7
2
0
0
0
1
14
0
0
0
%
0.00
11.10
47.60
11.10
3.20
0.00
0.00
0.00
6.30
22.20
0.00
0.00
0.00
0
0.00
1
1.60
3
0
0
0
5
1
37.50
0.00
0.00
0.00
62.50
12.50
37
1
2
7
14
7
58.70
1.60
3.20
11.10
22.20
11.10
75
DICONSA S.A. de C.V
Con respecto a otros programas estatales, municipales y sociales (Tabla 4.7) el que
más se reporta en las comunidades de Despensa es el apoyo a la Tercera edad
(transferencias en efectivo).
Dados los objetivos del PAL, existe duplicidad con el programa de Despensas del DIF
que es un programa que también otorga transferencias en especie al hogar. Esta duplicidad
se da en el 11% de las comunidades de Despensa de este estudio. Con respecto a la
complementariedad de programas, el Seguro Popular y los Desayunos escolares son los
programas que pueden tener acciones sinérgicas o complementarias con el PAL debido a
que ya se presentan en varias comunidades del PAL (aproximadamente en 50%) y ayudan a
mejorar la salud y nutrición de los individuos, que es uno de los objetivos del programa de
Apoyo Alimentario. El programa de apoyo a la vivienda, que mejora las condiciones de la
vivienda como el piso y la letrinización, es un programa que podría tener acciones de
sinergia con el PAL y que actualmente se presenta solo en el 6% de las comunidades
estudiadas del PAL.
Tabla 4.7 Presencia de otros programas en comunidades Control y comunidades PAL
OTROS PROGRAMAS DE GOBIERNO
Programas municipales
Tercera edad
Beca alumno destacado
Beca municipal
Despensa
Dinero por pérdida de cosecha
Programa de mecanización
Otros Programas
Beca de educación en la escuela
Ayuda de empresa de café
Despensa del gobernador
Despensa del presidente municipal
Despensa del PRI
Útiles escolares
1 Kilo de ayuda
Tercera edad
Ayuda a discapacitados
Programas estatales
Útiles escolares
Tercera edad
Transferencia en efectivo
Control real
(8 comunidades)
Despensa
(63 comunidades)
Total
%
Total
%
0
0
0
0
0
0
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
3
1
1
1
1
1
4.80
1.60
1.60
1.60
1.60
1.60
1
1
1
1
1
1
0
0
0
0
12.50
12.50
12.50
12.50
12.50
12.50
0.00
0.00
0.00
0.00
0
0
0
0
0
0
1
11
3
1
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
0.00
1.60
17.50
4.80
1.60
1
0
0
0
12.50
0.00
0.00
0.00
1
5
2
1
1.60
7.90
3.20
1.60
76
DICONSA S.A. de C.V
Discusión
Los resultados muestran que no existen acciones de complementariedad o sinergias
con algún programa en particular, que promuevan acciones de salud o nutrición en las
comunidades estudiadas. Respecto a las acciones de complementariedad los resultados del
estudio cualitativo concluyen que no hay convenios con otros programas de desarrollo para
cumplir con este objetivo del PAL y que el cambio constante de padrón de beneficiarios
dificulta las acciones de sinergias con otros programas.
Hay un alto porcentaje de localidades beneficiarias del PAL que tienen Seguro popular y
Desayunos escolares y esto puede aprovecharse para que dichos programas cubran otras
localidades del PAL.
Los programas que coinciden en las comunidades en donde hay beneficios del PAL
representan oportunidades de colaboración para establecer sinergias en beneficio de la
salud de sus beneficiarios. Las oportunidades de establecer vínculos con otros programas
desde luego no se ciñen a los programas concurrentes en las poblaciones del PAL; éstos
son solo oportunidades de más obvio acceso.
77
DICONSA S.A. de C.V
5. Resultados del cumplimiento de los objetivos: Impacto en
pobreza en las comunidades que reciben PAL
Introducción
Esta sección presenta los principales resultados de impacto del Programa Apoyo
Alimentario “PAL” en las tres medidas de pobreza que son la incidencia, la brecha y la
severidad en cada una de las tres líneas de pobreza; alimentaria, de capacidades y
patrimonial.
El Programa de Apoyo Alimentario (PAL) tiene como objetivo general “mejorar las
condiciones de alimentación y nutrición de los integrantes de los hogares que viven en
situación de pobreza“ y como objetivo específico “contribuir a la superación de la pobreza en
localidades cuyos habitantes no disponen de apoyos de programas alimentarios del
Gobierno Federal” (Reglas de operación). Por esta razón, es indispensable evaluar si el
Programa contribuye a la disminución de alguno de los tres tipos de pobreza existentes en
los hogares que reciben las despensas del PAL y conocer si existe algún subgrupo en el
cual el beneficio sea mayor, por ejemplo los hogares con mayor severidad de pobreza.
Tamaño de muestra
La muestra analizada es de 628 hogares (figura 5.1 y 5.2) con información basal
(2003-2004) y del primer (2005) y segundo seguimiento (2007). Aunque en ese segundo
seguimiento se obtuvo información del consumo de 747 hogares, 99 hogares no se
incluyeron en el análisis porque ya no reciben el Programa Apoyo Alimentario sino el
programa Oportunidades, 18 hogares reciben ambos programas, aunque OPORTUNIDAES
no oficialmente), 1 hogar no tiene datos de consumo en la etapa basal y 1 hogar no tiene
datos de consumo en la etapa de primer seguimiento. En total 119 hogares encuestados en
2007 no se incluyeron en el análisis de pobreza.
En la Tabla 5.1 se muestra la conformación de los grupos de tratamiento y Control a
partir los 628 hogares con información panel en basal, primer y segundo seguimiento. La
primera comparación se da entre el grupo de Despensa y el grupo Control real. En el
periodo basal y el primer seguimiento el grupo Control real está conformado por 18
localidades y el grupo Despensa por 52 localidades; todas las localidades fueron
aleatoriamente asignadas a cada grupo. En el segundo seguimiento el grupo Control real
solo está conformado por 8 localidades (72 hogares con datos de consumo) que desde la
etapa basal fueron aleatoriamente asignadas al grupo Control y hasta octubre 2007 no
habían sido incorporadas al PAL (ni a otro programa como Oportunidades). El grupo de
tratamiento (despensas) comprende 62 localidades (556 hogares con datos de consumo) de
las cuales 52 comunidades comenzaron a recibir el apoyo del PAL entre 2003-2004 y 10
comunidades (89 hogares) fueron incorporadas al PAL hasta principios de 2006 (antes eran
localidades del grupo Control).
78
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 5.1 Tamaño de muestra a partir de los 628 hogares con datos de consumo en
2007: grupo de comparación Control real vs. Despensa
PERIODO DE
EVALUACIÓN
CONTROL REAL
DESPENSA
TOTAL
BASAL
18 localidades
(161 hogares)
52 localidades
(467 hogares)
70 localidades
(628 hogares)
PRIMER
SEGUIMIENTO
18 localidades
(161 hogares)
52 localidades
(467 hogares)
70 localidades
(628 hogares)
SEGUNDO
SEGUIMIENTO
8 localidades
(72 hogares)
62 localidades
(556 hogares)
70 localidades
(628 hogares)
En la Tabla 5.2 se presentan los tamaños de muestra de otro grupo de comparación
conformado por el Control histórico y el grupo de tratamiento. En el periodo basal y el primer
seguimiento el tamaño de muestra es igual al grupo anterior de comparación debido a que
hasta el primer seguimiento las comunidades originales del grupo Control no habían sido
incorporadas al PAL. En el segundo seguimiento, el grupo Control histórico está conformado
por 18 localidades (161 hogares con datos de consumo) que desde la etapa basal fueron
aleatoriamente asignadas al grupo Control. Las 10 localidades que a partir de 2006
(después del primer seguimiento) fueron incorporadas al PAL permanecen en el grupo
Control histórico con el objetivo de evaluar si hay diferencias de impacto en pobreza debido
al tiempo de exposición al programa (4 años promedio para el grupo de Despensa y 2 años
promedio para el grupo Control histórico)
Tabla 5.2 Tamaño de muestra: grupo de comparación Control histórico vs. Despensa
PERIODO DE
EVALUACIÓN
CONTROL REAL
DESPENSA
TOTAL
BASAL
18 localidades
(161 hogares)
52 localidades
(467 hogares)
70 localidades
(628 hogares)
PRIMER
SEGUIMIENTO
18 localidades
(161 hogares)
52 localidades
(467 hogares)
70 localidades
(628 hogares)
SEGUNDO
SEGUIMIENTO
18 localidades
(161 hogares)
52 localidades
(467 hogares)
70 localidades
(628 hogares)
79
DICONSA S.A. de C.V
FIGURA 5.1
Total de hogares con datos de consumo total
Evaluación de impacto del “PAL” etapa basal y primer seguimiento
TOTAL DE REGISTROS CON DATOS DE CONSUMO TOTAL
(GASTO EN ALIMENTOS Y OTROS RUBROS EN LOS HOGARES)
Etapa basal y/o etapa primer seguimiento
13585
Hogares que
tenían
Oportunidades
y/o PAL
859
Hogares sin
consumo basal
15
Hogares de
validación
175
Hogares con datos de consumo en
etapa basal (2003)
7730
Hogares con
datos en
etapa basal
que no se
consideraron
en etapa
seguimiento
1049
Hogares sin
información en
seguimiento
11
Hogares
con datos
en etapa
basal que
se buscaron
en etapa
seguimiento
y no se
levantó
información
850
Hogares en
localidades
que
rechazaron
encuesta en
seguimiento
66
Resultado de
entrevista 3 al
9
770
Problemas de
logística
2
Los integrantes
se repetían
1
Hogares con datos de consumo
en etapa seguimiento (2005)
5855
Hogares sin
información en
seguimiento
20
Hogares sin
información en
basal
4
Hogares con
datos de
consumo en
etapa basal y
seguimiento
5831
80
DICONSA S.A. de C.V
FIGURA 5.2
Total de hogares con datos de consumo total
Evaluación de impacto del “PAL” etapa basal y el primer y segundo seguimiento
TOTAL DE REGISTROS CON DATOS DE CONSUMO TOTAL
(GASTO EN ALIMENTOS Y OTROS RUBROS EN LOS HOGARES)
Etapa basal y/o etapa primer y segundo seguimiento
Hogares con datos de consumo en etapa basal y primer seguimiento
5831
Hogares del
grupo de
efectivo
1498
Hogares
control que se
incorporaron a
Oportunidades
1186
Hogares que no se encuestaron en
segundo seguimiento
5084
Hogares del
grupo despensa
que se
incorporaron a
Oportunidades
1195
Hogares de
despensa que
no se
encuestaron
pues se
calculó un
tamaño de
muestra menor
1205
Hogares que sí se encuestaron en segundo
seguimiento
747
Hogares encuestados que no serán
analizados
119
Hogares sin
datos de
consumo en
basal y/o
seguimiento
2
Hogares en
localidades que
tienen
Oportunidades
99
Hogares en
localidades
que tienen
Oportunidades
y PAL
18
Hogares de análisis
con datos de
consumo en etapa
basal y el primer y
segundo
seguimiento
628
81
DICONSA S.A. de C.V
Metodología
La medida de bienestar usada en este análisis para estimar la pobreza de
los hogares es el valor mensual del consumo per cápita del hogar. Esta medida se
deriva de dividir el valor del consumo de alimentos y otros bienes entre el número
de personas en el hogar. El valor total del consumo del hogar (mensual) se define
como la suma del valor de los alimentos consumidos (incluyendo la cantidad
consumida de auto producción y donaciones de otros hogares y programas), el
valor de los alimentos preparados consumidos fuera del hogar y el gasto total en
bienes y servicios distintos a los alimentos. En la encuesta se recolectó
información de la cantidad consumida en los últimos siete días de más de sesenta
alimentos. El valor de los alimentos que fueron reportados como auto producción
o donación se obtiene de multiplicar la cantidad del alimento consumido por la
mediana del valor (precio) de dicho alimento en cada localidad.
El valor mensual del consumo per cápita se convirtió a pesos de Junio de
2002 dividiendo el consumo total mensual entre el Índice Nacional de Precios al
Consumidor (INPC) reportado mensualmente para el sur de México26. El mes
seleccionado para deflactar el consumo corresponde al mes en que se realizó la
entrevista a cada hogar27. En la Tabla 5.3 se muestra el INPC del sur de México
para las fechas de entrevista del basal, primer y segundo seguimiento.
Tabla 5.3 Índice nacional de precios al consumidor en el sur de México1
PERIODO DE
INPC
MES/AÑO
ENCUESTA
SUR1
OCTUBRE 2003
107.40
NOVIEMBRE 2003
107.69
DICIEMBRE 2003
108.13
BASAL
ENERO 2004
108.37
FEBRERO 2004
108.53
MARZO 2004
108.99
ABRIL 2004
108.25
PRIMER
OCTUBRE 2005
117.13
SEGUIMIENTO
NOVIEMBRE 2005
117.13
DICIEMBRE 2005
117.82
SEGUNDO
SEPTIEMBRE 2007
125.42
SEGUIMIENTO
OCTUBRE 2007
127.02
1.http://www.banxico.com.mx/polmoneinflacion/estadisticas/indicesPrecios/indicesPreciosConsumi
dor.html
Una vez deflactado el valor mensual del consumo per cápita se estima el
nivel de pobreza de cada hogar usando tres diferentes líneas de pobreza para el
26
El valor mensual del consumo per capita se deflactó a pesos de 2002 porque el Banco de
México decidió llevar a cabo la actualización de la base del INPC, fijándola en la segunda
quincena de junio de 2002.
27
El Índice Nacional de Precios al Consumidor se obtuvo del Banco de México.
http://www.banxico.com.mx/polmoneinflacion/estadisticas/indicesPrecios/indicesPreciosConsumid
or.html
82
DICONSA S.A. de C.V
área rural de México; la línea de pobreza alimentaria, la línea de pobreza de
capacidades y la línea de pobreza patrimonial. La pobreza alimentaria se
define como la proporción de hogares cuyo ingreso por persona es menor al
necesario para cubrir las necesidades de alimentación, correspondientes a los
requerimientos establecidos en la canasta alimentaria de INEGI-CEPAL. La
pobreza de capacidades es la proporción de hogares cuyo ingreso por persona
es menor al necesario para cubrir el patrón de consumo básico de alimentación,
salud y educación. Y la pobreza patrimonial es la proporción de hogares cuyo
ingreso por persona es menor al necesario para cubrir el patrón de consumo
básico de alimentación, vestido, calzado, vivienda, salud, transporte público y
educación (INDESOL,2002). La Tabla 5.4 muestra las tres líneas de pobreza
para el área rural en pesos del 2002.
Tabla 5.4 Líneas de pobreza mensual por persona en zona rural (con base en
la ENIGH 2002)1
INGRESO MENSUAL Y PERCÁPITA EN
TIPO DE POBREZA
ZONA RURAL 20021
ALIMENTARIA
$494.77
CAPACIDADES
$587.29
PATRIMONIAL
$946.49
1. Expresado en pesos de Junio 2002
http://www.indesol.gob.mx/docs/3_genero/niv_Nota_tecnica_pobreza_2002.swf
Las medidas de pobreza se midieron a través de la fórmula sugerida por
Foster, Greer y Thorbecke (1984), de aquí en adelante lo llamaremos FGT. Las
medidas de pobreza FGT se resumen en la siguiente fórmula:
( )
⎛ z − yi ⎞
P(α ) = 1 ∑ ⎜
N i =1 ⎝ z ⎟⎠
q
α
(1)
Donde N es el número total de individuos, y i es el gasto per cápita del iésimo
individuo, z es la línea de pobreza, q es el número de individuos pobres (los que
están debajo de la línea de pobreza), y α es el peso asignado a la severidad de la
pobreza del individuo (o la distancia que hay de la línea de pobreza) y toma el
valor de 0, 1 ó 2. Cuando α =0, la medida FGT muestra la incidencia de pobreza
(P0), o el porcentaje de individuos que están debajo de la línea de pobreza.
Cuando α =1 la fórmula FGT muestra la brecha de pobreza (P1) que indica, en
promedio, qué tan alejados están los individuos de la línea de pobreza. Cuando α
=2, FGT se convierte en el índice de severidad de pobreza (P2) que asigna más
peso a los individuos que están más alejados de la línea de pobreza.
Ajustando la formula FGT a los datos de pobreza del PAL tenemos que las
medidas de pobreza se definen como:
83
DICONSA S.A. de C.V
⎛ z − VCP(i, t ) ⎞
P(i, t ,α ) = ⎜
⎟ * Pobreza(i, t )
z
⎝
⎠
α
(2)
Donde
VCP(i, t ) es el valor mensual del consumo per capita del hogar i en el
periodo t, z es alguna de las tres líneas de pobreza (alimentaria, capacidades y
patrimonial), α toma el valor de 0, 1 y 2 (para medir la incidencia, brecha y
severidad de pobreza respectivamente),
( )
Pobreza i, t es una variable binaria que toma el valor de 1 si es menor o igual a z
(la línea de pobreza) y 0 si es mayor a z.
Para facilitar la interpretación de los resultados se calcularon las medias del
consumo total per cápita del hogar para los 12 grupos estudiados: seis son los de
Control histórico y Despensa en las 3 ocasiones, y los otros 6 son los de Control
real y Despensa real, en las mismas tres ocasiones. Todas las cifras se
presentarán en pesos deflactados al 2002.
Modelos estadísticos
Modelo estadístico de diferencias en diferencias
El valor mensual del consumo per capita del hogar nos permite obtener
estimaciones de diferencias en diferencias del impacto del programa en la
pobreza. Estas estimaciones comparan el cambio en una medida de pobreza en
las comunidades que reciben despensa del PAL (tanto las que recibieron
despensa en primer seguimiento como aquéllas que recibieron despensa en
segundo seguimiento) con el cambio en pobreza en las comunidades de Control
real (comunidades que desde la etapa basal y hasta el segundo seguimiento no
han recibido despensa del PAL). Además de que estas estimaciones controlan los
shocks macroeconómicos comunes a las localidades de Control y de Despensa,
también permiten considerar cualquier diferencia que hubiera en los niveles de
pobreza en la etapa basal entre localidades de tratamiento y Control (Skoufias y
di Maro, 2007). La ecuación de regresión de dobles diferencias detrás de las
estimaciones de impacto en pobreza del PAL se puede consultar en la sección de
metodología de este documento. Las covariables X j (i, t ) con las cuales se ajustó
el modelo son:
a) Sexo del jefe de familia.
b) Número de personas en el hogar.
Las variables de pobreza analizadas se expresaron como datos
longitudinales o panel porque fueron observados en las tres etapas de
observación (basal, primer y segundo seguimiento), en una estructura vertical de
datos. Los modelos de regresión se expresaron de tal manera de que los
resultados se refieren a la estimación de las diferencias entre valores basales y de
primer y segundo seguimiento del grupo de Despensa, en comparación con las
mismas diferencias del grupo Control.
Además de estimar el impacto en pobreza con el método de diferencias en
diferencias para la población en general, se presenta una interacción entre la
variable de tipo de tratamiento (si recibe o no despensa) con la variable de
84
DICONSA S.A. de C.V
indigenismo del hogar para estimar el impacto en pobreza tanto en el grupo
indígena como en el grupo no indígena que recibe el programa. Es importante
señalar que al seleccionar la muestra no se estratificó por la característica de
indigenismo en el hogar, por lo tanto los resultados no son representativos de los
grupos indígenas pero muestran la tendencia o dirección del impacto del PAL en
pobreza si la muestra fuera representativa en este grupo de la población.
Modelo estadístico de ecuaciones generalizadas
Mediante la Estimación de Ecuaciones Generalizadas (GEE por sus siglas
en inglés) se puede estimar el impacto del PAL en el grupo de Despensa que ha
estado expuesto durante más tiempo al tratamiento (grupo de intervención) en
comparación con el grupo Control histórico que empezó a recibir el tratamiento en
el año 2006 (grupo de intervención en transición o crossover) (Rivera, 2004). La
ecuación de regresión GEE usada para estimar el impacto del PAL en la pobreza
se presenta en la sección de metodología de este informe.
Las covariables y los términos de interacción que se incluyen en este modelo
GEE son los mismos que se describieron en los modelos de doble diferencia.
En ambos modelos de regresión, para el grupo Control la incidencia de
pobreza en el periodo basal es la constante β 0 , la incidencia de pobreza en el
primer seguimiento es β 0 + R2 y la incidencia de pobreza en el segundo
seguimiento es
β 0 + R3. Para el grupo de Despensa la incidencia de pobreza en
el grupo de tratamiento en el periodo basal es
en el primer seguimiento es
β 0 + T1 , la incidencia de pobreza
β 0 + R2+ T1 + β T 1 R 2
y la incidencia de pobreza en el
segundo seguimiento es β 0 + R3+ T1 + β T 1 R 3 .
Resultados
Resultados del modelo de diferencias en diferencias: grupo Control real vs.
grupo Despensa
En la Tabla 5.5 y Tabla 5.6 se presentan las estimaciones de impacto en
pobreza del PAL usando el modelo de regresión de diferencias en diferencias y
comparando el grupo Control real contra el grupo de Despensa.
En la primera columna de la Tabla 5.5 se muestran las tres líneas de
pobreza; alimentaria, de capacidades y patrimonial. Para cada una de estas
líneas de pobreza en los renglones se presentan las tres medidas de pobreza que
fueron estimadas con la fórmula de FGT; incidencia (P0), brecha (P1) y severidad
(P2) de pobreza. La variable T1XR2 muestra la estimación de impacto del PAL
en primer seguimiento; compara el cambio en pobreza del grupo Despensa (el
cambio entre basal y primer seguimiento) con el cambio en pobreza del grupo
Control real (el cambio entre basal y primer seguimiento). La variable T1XR3
muestra la estimación de impacto del PAL en el segundo seguimiento;
compara el cambio en pobreza del grupo Despensa (el cambio entre basal (2003)
y segundo seguimiento (2007)) con el cambio en pobreza del grupo Control real
(el cambio entre basal y segundo seguimiento).
85
DICONSA S.A. de C.V
Los resultados de la Tabla 5.5 indican que la incidencia de pobreza
alimentaria disminuyó 11.6 puntos porcentuales más en el grupo de Despensa en
comparación con el grupo Control después de 2 años en promedio de recibir el
apoyo del PAL (primer seguimiento). La brecha de pobreza alimentaria disminuyó
6.2 puntos y la severidad de la pobreza se redujo 3.9 puntos más en el grupo de
Despensa que en el grupo Control real (estas estimaciones fueron
estadísticamente significativas). En el segundo seguimiento, aunque no hubo una
disminución de la incidencia de pobreza alimentaria estadísticamente significativa,
sí hubo una disminución de la brecha y severidad de pobreza (7.3 y 5.4 puntos
respectivamente). No hubo diferencias significativas de éstos coeficientes en
comparación con el primer seguimiento.
El impacto del PAL en la incidencia de pobreza de capacidades (Tabla 5.5)
fue una reducción de 11.2 puntos porcentuales después del primer seguimiento,
la brecha de pobreza se redujo en 7.3 puntos y la severidad de pobreza de
capacidades se redujo en 4.7 puntos porcentuales. En cuanto al impacto del PAL
en segundo seguimiento, se encontró una reducción de la incidencia de pobreza
de capacidades de 10.6 puntos (no hay diferencias significativas comparando con
el impacto del primer seguimiento). La brecha y severidad de pobreza de
capacidades también se redujeron en el segundo seguimiento (7.6 puntos y 6.0
puntos respectivamente).
Tabla 5.5 El impacto del PAL en pobrezaA (estimación de diferencias en
diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa)
Incidencia de
Brecha de
Severidad de
LÍNEA DE POBREZA
pobreza
pobreza
pobreza
Línea de pobreza
P(0)
P(1)
P(2)
alimentaria
T1xR2 (Impacto en
-0.116**
-0.062***
-0.039**
primer seguimiento)
[0.049]
[0.023]
[0.016]
T1xR3 (Impacto en
segundo seguimiento)
-0.073
[0.063]
-0.073**
[0.030]
-0.054***
[0.021]
capacidades
T1xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
P(0)
P(1)
P(2)
-0.112**
[0.048]
-0.072***
[0.024]
-0.047***
[0.018]
T1xR3 (Impacto en
-0.106*
[0.063]
-0.076**
[0.031]
-0.060***
[0.023]
86
DICONSA S.A. de C.V
Continuación Tabla 5.5 El impacto del PAL en pobrezaA (estimación de
diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el grupo de
Despensa)
Incidencia de
Brecha de
Severidad de
LÍNEA DE POBREZA
pobreza
pobreza
pobreza
Línea de pobreza
P(0)
P(1)
P(2)
patrimonial
T1xR2 (Impacto en
-0.005
-0.044*
-0.055***
primer seguimiento)
[0.035]
[0.024]
[0.020]
T1xR3 (Impacto en
0.034
[0.046]
-0.038
[0.031]
-0.058**
[0.027]
A
. Líneas de pobreza expresadas en pesos de 2002. El consumo per cápita en el basal,
primer seguimiento y segundo seguimiento fueron deflactados a pesos de 2002.
Errores estándar entre corchetes. Los impactos fueron estimados usando un modelo de
diferencias en diferencias con efectos fijos. Las covariables usadas fueron indigenismo,
sexo del jefe de familia, numero de personas en el hogar.
T1xR2= Estimación de impacto del PAL en el primer seguimiento (Control real vs.
Despensa)
T1xR3= Estimación de impacto del PAL en el segundo seguimiento (Control real vs.
Despensa)
La incidencia de pobreza patrimonial (Tabla 5.5) no cambió en el grupo que
recibe Despensa respecto al grupo Control real tanto en el primer seguimiento
como en el segundo. La brecha de pobreza patrimonial sólo se redujo 4.4 puntos
porcentuales en el primer seguimiento, aunque este impacto fue significativo solo
al 10%. La severidad de pobreza patrimonial se redujo en ambos periodos; 5.5
puntos en el primer seguimiento y 5.8 puntos en el segundo seguimiento.
En general, la incidencia de pobreza alimentaria y patrimonial solo se
redujo en las comunidades de tratamiento después de 2 años de recibir el apoyo
del PAL (primer seguimiento) pero en el segundo seguimiento la incidencia de
estos dos tipos de pobreza no cambió respecto del grupo Control real. Sólo en el
caso de la pobreza de capacidades hubo una reducción en la incidencia de
pobreza similar en el primer y segundo seguimiento en los hogares que recibieron
despensas del PAL. Por otro lado, la brecha y severidad de pobreza se redujeron
en los tres tipos de pobreza en magnitudes similares en el primer y segundo
seguimiento. Esto indica que los hogares que reciben despensas y que están más
alejados de la línea de pobreza (los más pobres) son los que han reducido su
brecha y severidad de pobreza consistentemente desde que empezaron a recibir
el PAL.
En la Tabla 5.6 se presentan los impactos del PAL en los niveles de
pobreza del grupo indígena (65 hogares) y no indígena (491 hogares) que
recibieron despensas del PAL en comparación con el grupo Control real (72
hogares). En el grupo indígena que recibió despensas del PAL no hubo
reducciones en la incidencia de pobreza en ninguna de los tres tipos de pobreza
(alimentaria, capacidades y patrimonial) tanto en primer como en segundo
seguimiento. El PAL tampoco tuvo impacto en la incidencia de pobreza del grupo
87
DICONSA S.A. de C.V
no indígena. Aunque en la Tabla 5.5 encontramos reducciones en la incidencia de
pobreza alimentaria y de capacidades en el primer seguimiento, el hecho de no
encontrar impactos del PAL en las incidencias de pobreza al separar por grupo
étnico podría deberse a un tamaño de muestra pequeño del grupo indígena.
La brecha y severidad de pobreza alimentaria, de capacidades y
patrimonial se redujo en el grupo indígena que recibió Despensa solo en el primer
seguimiento. En el segundo seguimiento no se encontraron impactos del PAL en
este grupo.
Respecto al grupo no indígena, se encontró que el PAL redujo la brecha y
severidad de pobreza alimentaria y de capacidades pero no la pobreza
patrimonial. Estos resultados se encontraron sólo en la etapa de segundo
seguimiento.
En resumen, el PAL redujo la brecha y severidad de los tres tipos de
pobreza del grupo indígena después de 2 años de recibir las despensas (primer
seguimiento) pero no redujo su pobreza después de 4 años de recibir el PAL
(segundo seguimiento). Y la brecha y severidad de pobreza alimentaria y de
capacidades en el grupo no indígena se redujo sólo después de 4 años en
promedio de recibir el programa (segundo seguimiento).
88
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 5.6 El impacto del PAL en pobrezaB en el grupo indígena (estimación
de diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el grupo de
Despensa)
Incidencia de
pobreza
P(0)
P(1)
Severidad de
pobreza
P(2)
-0.08
[0.053]
-0.039
[0.025]
-0.025
[0.017]
T1xR2_indig (Impacto en primer
seguimiento en el grupo indígena)
-0.213
[0.143]
-0.169**
[0.067]
-0.115**
[0.047]
seguimiento en el grupo no
indígena)
-0.039
[0.066]
-0.055*
[0.031]
-0.045**
[0.022]
T1xR3_indig (Impacto en segundo
-0.435
[0.271]
-0.169
[0.127]
-0.054
[0.089]
LÍNEA DE POBREZA
indígena)
Brecha de pobreza
capacidades
indígena)
P(0)
P(1)
P(2)
-0.086
[0.052]
-0.047*
[0.026]
-0.03
[0.019]
-0.144
[0.142]
-0.171**
[0.070]
-0.131**
[0.051]
indígena)
-0.088
[0.065]
-0.058*
[0.032]
-0.048**
[0.024]
-0.256
[0.270]
-0.195
[0.132]
-0.092
[0.098]
P(0)
P(1)
P(2)
indígena)
0.015
[0.038]
-0.02
[0.026]
-0.034
[0.022]
-0.103
[0.104]
-0.155**
[0.070]
-0.148**
[0.060]
indígena)
0.045
[0.048]
-0.02
[0.032]
-0.042
[0.028]
-0.103
[0.198]
-0.188
[0.132]
-0.153
[0.114]
B. Líneas de pobreza expresadas en pesos de 2002. El consumo per cápita en el basal,
Errores estándar entre corchetes. Los impactos fueron estimados usando un modelo de
diferencias en diferencias con efectos fijos. Las covariables usadas fueron sexo del jefe
de familia, número de personas en el hogar.
89
DICONSA S.A. de C.V
Resultados del modelo de ecuaciones generalizadas: grupo Control
histórico vs. grupo Despensa
En las tablas 5.7 y 5.8 se muestran las estimaciones de impacto en
pobreza usando el modelo de regresión de ecuaciones generalizadas. Se
compara el grupo Control histórico contra el grupo de Despensa, el cual se apega
al diseño experimental. En total se analizaron 70 localidades en la regresión (628
hogares), los mismos hogares y comunidades que se analizaron con el modelo de
diferencias en diferencias.
La estimación del impacto del PAL en el primer seguimiento usando
ecuaciones generalizadas (Tablas 5.7 y 5.8) es muy similar al impacto estimado
para el primer seguimiento usando diferencias en diferencias (tablas 5.5 y 5.6)
pues en ese momento de comparación, ninguna localidad del grupo Control había
sido incorporada al PAL. En otras palabras, el grupo Control histórico es igual al
grupo Control real sólo en primer seguimiento. En el segundo seguimiento se
espera que las estimaciones de impacto sean mayores al comparar al grupo de
tratamiento contra el grupo Control real (modelo de dobles diferencias) que nunca
ha recibido despensas.
En el segundo seguimiento, los resultados de las estimaciones de los
modelos de GEE (Tabla 5.7) muestran que no hubo impacto del PAL en las
incidencias de ninguna de las clasificaciones de pobreza. Pero la brecha de
pobreza alimentaria disminuyó 5.9 puntos porcentuales y su severidad de pobreza
alimentaria se redujo en 4.0 puntos. La brecha y severidad de pobreza de
capacidades también se redujeron en el grupo de Despensa (6.0 y 4.6 puntos
respectivamente) y en pobreza patrimonial hubo un disminución de la severidad
de pobreza de 4.6 puntos porcentuales. Como se esperaba, estas estimaciones
de impacto son menores a las encontradas al comparar el grupo de tratamiento
con el grupo Control real (Tabla 5.5).
Tabla 5.7 El impacto del PAL en pobrezaC (estimación de ecuaciones
generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa)
Incidencia de
Brecha de
Severidad de
LÍNEA DE POBREZA
pobreza
pobreza
pobreza
Línea de pobreza
P(0)
P(1)
P(2)
alimentaria
T2xR2 (Impacto en
-0.120**
-0.063***
-0.040**
[0.049]
[0.023]
[0.016]
primer seguimiento)
T2xR3 (Impacto en
-0.064
[0.049]
-0.059***
[0.023]
-0.040**
[0.016]
90
DICONSA S.A. de C.V
Continuación Tabla 5.7 El impacto del PAL en pobrezaC (estimación de
ecuaciones generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de
Despensa)
Incidencia de
Brecha de
Severidad de
LÍNEA DE POBREZA
pobreza
pobreza
pobreza
P(0)
P(1)
P(2)
capacidades
T2xR2 (Impacto en
-0.114**
-0.073***
-0.048***
[0.048]
[0.024]
[0.018]
primer seguimiento)
T2xR3 (Impacto en
-0.067
[0.048]
-0.060**
[0.024]
-0.046***
[0.018]
Línea de pobreza
patrimonial
T2xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
P(0)
P(1)
P(2)
-0.007
[0.035]
-0.045*
[0.024]
-0.056***
[0.020]
T2xR3 (Impacto en
-0.014
[0.035]
-0.035
[0.024]
-0.046**
[0.020]
C. Líneas de pobreza expresadas en pesos de 2002. El consumo per cápita en el basal,
Errores estándar entre corchetes. Las covariables usadas fueron indigenismo, sexo del
jefe de familia, numero de personas en el hogar.
T2xR2= Estimación de impacto del PAL en el primer seguimiento (Control histórico vs.
Despensa)
T2xR3= Estimación de impacto del PAL en el segundo seguimiento (Control histórico vs.
Despensa)
Las estimaciones de impacto en pobreza de los grupos indígena y no
indígena (Tabla 5.6), en el primer seguimiento también son similares a aquéllas
de diferencias en diferencias (Tabla 5.8) pues los grupos de comparación son los
mismos; las pequeñas diferencias en la estimación del coeficiente se deben al
modelo estadístico utilizado para comparar grupo Control real y Control histórico.
En el segundo seguimiento la brecha y severidad de pobreza alimentaria
en el grupo no indígena que recibió despensas se redujo en 4.3 y 3.3 puntos
porcentuales respectivamente. En el grupo indígena que recibe despensas la
incidencia de pobreza alimentaria disminuyó en 29.6 puntos, la brecha se redujo
13.5 puntos y la severidad cayó 8.3 puntos. En la Tabla 5.6 no se encontraron
impactos en el grupo indígena en segundo seguimiento probablemente porque el
tamaño de muestra de indígenas es menor que en el grupo Control real (4
hogares) que en el grupo Control histórico (29 hogares).
La severidad de pobreza de capacidades se redujo en el grupo no indígena
3.5 puntos en el segundo seguimiento. En ese mismo periodo la brecha y
severidad de pobreza de capacidades se redujeron el grupo indígena 13.5 puntos
y 9.9 puntos porcentuales.
El impacto del PAL en pobreza patrimonial solo se observa en la brecha y
severidad de pobreza del grupo indígena (Reducciones de 11.4 y 11.0 puntos).
91
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 5.8 El impacto del PAL en pobrezaD en el grupo indígena (estimación
de ecuaciones generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de
Despensa)
Incidencia de
pobreza
P(0)
P(1)
Severidad de
pobreza
P(2)
seguimiento en el grupo no indígena)
-0.082
[0.052]
-0.039
[0.024]
-0.025
[0.017]
-0.224
[0.142]
-0.173***
[0.066]
-0.117**
[0.047]
-0.013
[0.053]
-0.043*
[0.025]
-0.033*
[0.017]
-0.296**
[0.141]
-0.135**
[0.066]
-0.083*
[0.046]
LÍNEA DE POBREZA
Brecha de pobreza
Línea de pobreza de capacidades
P(0)
P(1)
P(2)
-0.086
[0.052]
-0.048*
[0.026]
-0.03
[0.019]
-0.162
[0.142]
-0.176**
[0.069]
-0.134***
[0.051]
-0.049
[0.053]
-0.041
[0.026]
-0.035*
[0.019]
-0.041
[0.141]
-0.135*
[0.069]
-0.099*
[0.051]
P(0)
P(1)
P(2)
0.014
[0.038]
-0.02
[0.026]
-0.034
[0.022]
-0.106
[0.104]
-0.160**
[0.069]
-0.153**
[0.060]
0.000
[0.038]
-0.016
[0.026]
-0.031
[0.022]
-0.049
-0.114*
-0.110*
[0.103]
[0.069]
[0.059]
D. Líneas de pobreza expresadas en pesos de 2002. El consumo per cápita en el basal,
*** significativo a 1%, **significativo a 5%, * significativo a 10%.
Error estándar entre corchetes. Las covariables usadas fueron sexo del jefe de familia y
numero de personas en el hogar.
Para poner en contexto estos resultados, se presentan en la tabla 5.9 los
valores absolutos del consumo mensual total por persona (valor del consumo en
alimentos + gasto en otros rubros) a pesos constantes (deflactados a 2002). Los
resultados muestran que todos los grupos incrementaron su gasto a través del
92
DICONSA S.A. de C.V
tiempo. Quienes recibieron despensas aceleraron su crecimiento durante el
primer periodo (2003-2005) en mayor magnitud que el grupo Control, como era de
esperarse. Sin embargo esto se revierte para el siguiente periodo (2005-2007).
Aunque el grupo que recibió despensas siguió aumentando su gasto total, el
grupo Control lo aumentó más rápidamente. Esto no podría explicarse por
posibles diferencias en las inflaciones de las localidades estudiadas ya que se
presentan datos en pesos deflactados todos al mismo año.
Tabla 5.9 Valor mensual del consumo per cápita del hogar en pesos del
20021
Valor mensual del consumo per cápita
Primer
Segundo
Basal
1
del hogar
seguimiento seguimiento
$499.68
$543.40
$656.69
Control real
(229.06)
(292.01)
(366.31)
$426.04
$547.29
$613.08
despensa2
(277.2)
(353.2)
(386.03)
$463.25
$537.85
$617.40
Control histórico
(246.4)
(329.52)
(369.80)
$424.56
$ 549.95
$618.31
Despensa real
(281.10)
(352.49)
(388.88)
1. Deflactado a pesos de Junio 2002. 2. Incluye al grupo de Despensa original y a las
localidades del grupo Control que reciben PAL a partir de 2006. Desviación estándar
entre paréntesis.
La pobreza a nivel nacional en la zona rural disminuyó marcadamente entre
2005 y 2006 (ver tablas 5.10 y 5.11) entre el primer y el segundo seguimiento. Por
esta razón podríamos explicar que el grupo Control haya mejorado tanto entre el
basal y el segundo seguimiento. Sin embargo, el grupo de Despensa también
debió mejorar sus niveles de consumo derivados de la disminución de pobreza en
la zona rural. En total, del año 2003 al 2006 los hogares del grupo de Despensa
aumentaron en promedio 30 pesos más con respecto al grupo Control real (lo que
equivale al 20% de las transferencias de $150 y 17% de las transferencias de
$175 pesos) y el grupo de Despensa real aumentó en promedio 40 pesos más
con respecto al grupo Control histórico (26% de las transferencias de 150 pesos y
22.8% de las transferencias de 175 pesos)28. Estos datos ayudan a explicar
porqué en el segundo seguimiento los hogares del grupo de Despensa
(comparado con el grupo Control real así como con el grupo Control histórico) no
tuvieron impacto en la incidencia de pobreza de ninguna de los tres tipos de
pobreza.
28
El impacto del PAL en el valor del consumo total mensual del hogar (entre basal y
primer seguimiento) fue de 16.3% para las despensas sin educación, 14.8% para las despensas
con educación. Informe Final de la Evaluación del Estado de Nutrición de niños menores de 5
años y sus madres, y gasto en alimentos de familias de localidades marginales en México. Análisis
comparativo de la entrega de despensas y transferencias en efectivo 2003-2005
93
DICONSA S.A. de C.V
Estimación de la incidencia de pobreza alimentaria, de capacidades y
patrimonial en el grupo Despensa y Control
Según estimaciones de la Comisión Nacional de Evaluación de la Política
Social (CONEVAL), entre los años 2004 y 2006 la incidencia de pobreza
alimentaria, de capacidades y patrimonial, considerando hogares o personas,
disminuyó en la zona rural de México (tablas 5.10 y 5.11). Estos años están entre
la evaluación basal (2003) y el segundo seguimiento (2007) para la evaluación del
Programa de Apoyo Alimentario en localidades del centro-sur del país.
Tabla 5.10 Incidencia de pobreza de hogares en zona rural1
AÑO
2004
2005
2006
POBREZA
ALIMENTARIA
22.9
26.1
19.5
POBREZA
CAPACIDADES
29.9
32.9
26.5
POBREZA
PATRIMONIAL
49.3
53.9
47.2
1. Evolución de la pobreza en México.
http://www.coneval.gob.mx/coneval/Programas.html
AÑO
2004
2005
2006
Tabla 5.11 Incidencia de pobreza de personas en zona rural1
POBREZA
POBREZA
POBREZA
ALIMENTARIA
CAPACIDADES
PATRIMONIAL
28.0
36.2
57.4
32.3
39.8
61.8
24.5
32.7
54.7
1. Evolución de la pobreza en México.
Los datos de las tablas 5.12 y 5.13 muestran los porcentajes ajustados de
incidencia de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial (obtenido de las
estimaciones de diferencias en diferencias) en los hogares pertenecientes al
grupo Control y al grupo de Despensa. La tendencia de reducción de pobreza en
zonas rurales de México también se observa en las comunidades Control en los
periodos en que se levantaron las encuestas de evaluación del PAL. La incidencia
de pobreza alimentaria y de capacidades es menor en el grupo de Despensa
comparado con el grupo Control.
94
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 5.12 Incidencia de pobreza en hogares del grupo Control del PAL1
AÑO
Basal 2003-2004
Primer seguimiento 2005
Segundo seguimiento
20072
POBREZA
ALIMENTARIA
26.9
(10.8, 43.1)
18.6
(2.0, 35.1)
10.1
(8.4, 28.74)
POBREZA
CAPACIDADES
50.4
(34.3, 66.4)
43.7
(27.2, 60.1)
36.8
(18.3, 55.3)
POBREZA
PATRIMONIAL
68.1
(56.3, 79.8)
60.3
(48.2, 72.3)
53.4
(39.9, 66.9)
1. Intervalo de confianza entre paréntesis. Datos obtenidos del basal, primer y segundo
levantamiento del PAL.
Los porcentajes presentados están ajustados por tipo de tratamiento, número de personas,
indigenismo y sexo del jefe del hogar.
2. En el segundo seguimiento el grupo Control se redujo por la incorporación de localidades al
PAL y al programa Oportunidades. Los datos presentados en segundo seguimiento pertenecen al
grupo Control real.
Tabla 5.13 Incidencia de pobreza en hogares del grupo Despensa del PAL1
POBREZA
POBREZA
POBREZA
AÑO
ALIMENTARI CAPACIDADE PATRIMONIA
A
S
L
26.9
50.4
68.1
Basal 2003-2004
(10.8, 43.1)
(34.3, 66.4)
(56.3, 79.8)
6.9**
32.5**
60.3
Primer seguimiento 2005
(10.2, 24.1)
(15.4, 49.6)
(48.2, 72.3)
10.2
26.2*
53.4
Segundo seguimiento
(-8.4, 28.7)
(9.0, 43.4)
(39.9, 66.9)
20072
1. Intervalo de confianza entre paréntesis. Datos obtenidos del basal, primer y segundo
levantamiento del PAL. 2. En el segundo seguimiento al grupo Despensa se incorporaron
localidades Control. Los datos presentados en segundo seguimiento pertenecen a todas las
localidades que recibieron despensas en 2007.
** Diferencia estadística al 5% comparado contra el grupo Control en el mismo periodo de tiempo.
** Diferencia estadística al 10% comparado contra el grupo Control en el mismo periodo de tiempo.
Discusión
En conclusión, considerando los resultados de los cuatro modelos
presentados, después de dos años de recibir despensas del PAL (del 2003 al
2005) la incidencia de pobreza alimentaria y de capacidades de los hogares
beneficiarios se redujo alrededor de 11%, y a brecha y severidad de pobreza se
redujeron en los tres tipos de pobreza (alimentaria, capacidades y patrimonial)
(Ver Tabla 5.5). Estas reducciones de pobreza se dieron principalmente en los
hogares indígenas que recibieron las despensas. En el análisis que considera
todo el periodo desde 2003 al 2007, i.e.; después de 4 años en promedio de
recibir las despensas, la incidencia de pobreza alimentaria fue similar entre los
grupos de Despensa y Control. Al analizar las medias ajustadas de consumo se
aprecia que el grupo Control real aumentó más el valor del consumo total del
hogar respecto al grupo que recibe Despensa, lo que podría explicar esta falta de
95
DICONSA S.A. de C.V
diferencias entre grupos ya en el 2007. La incidencia de pobreza de capacidades
se redujo 10.6% del 2003 al 2007 en el grupo de Despensa con respecto al grupo
Control y la incidencia de pobreza patrimonial no se modificó entre 2003 y 2007
en el grupo de Despensa en comparación con el grupo Control (ver Tabla 5.5). La
brecha y severidad de pobreza siguieron disminuyendo al igual que en el primer
seguimiento en los tres tipos de pobreza entre 2003 y 2007.
El caso de los indígenas es diferente. Dado el tamaño de muestra tan
pequeño de hogares indígenas las estimaciones del efecto del PAL en la pobreza
no son estadísticamente significativas en el segundo seguimiento. Sin embargo,
las magnitudes son mucho mayores que para los mestizos, aunque muy
inestables. En este subgrupo de indígenas, el PAL redujo sólo la brecha y
severidad de los tres tipos de pobreza después de 2 años de recibir las
despensas (primer seguimiento); esto quiere decir que la pobreza se redujo en los
hogares más pobres del subgrupo indígena. Y la brecha y severidad de pobreza
alimentaria y de capacidades se redujo en el grupo no indígena sólo después de 4
años en promedio de recibir el programa (segundo seguimiento).
Referencias
Comisión Nacional de Evaluación de la Política
Social
(CONEVAL)
disponible
en:
Foster J, J. Greer and E. Thorbecke, 1984 “A class of decomposable poverty measures”,
Econometrica 52, 761-65
INDESOL, 2002. Líneas de pobreza mensual por persona en zona rural disponible en:
http://www.indesol.gob.mx/docs/3_genero/niv_Nota_tecnica_pobreza_2002.swf
Índice Nacional de Precios al Consumidor disponible en el Banco de México:
http://www.banxico.com.mx/polmoneinflacion/estadisticas/indicesPrecios/indicesPreciosConsumid
or.html
Informe Final de la Evaluación del Estado de Nutrición de niños menores de 5 años y sus madres,
y gasto en alimentos de familias de localidades marginales en México. Análisis comparativo de la
entrega de despensas y transferencias en efectivo 2003-2005 disponible en:
http://www.diconsa.gob.mx/paginas/programas/paayar/pal/evaluaciones/evaluacion_externa_cuant
itativa_2003-2005.html
Rivera JA, Sotres-Alvarez D, Habitch JP, Shamah T, Villalpando S. Impact of the Mexican Program
for Education, Health, and Nutrition (Progresa) on Rates of Growth and Anemia in Infants and
Young Children. J. American Medical Association, June 2, vol. 291, no. 21. 2004
Skoufias E and di Maro V. Conditional Cash Transfers, Adult work Incentives and Poverty. World
Bank Policy Research Working Paper No. 3560. Washington DC: World Bank. 2007
96
DICONSA S.A. de C.V
6. Resultados del cumplimiento de los objetivos:
Consumo individual y familiar de alimentos, diversidad
alimentaria.
Introducción
La variedad alimentaria se define como el número de alimentos diferentes,
consumidos en un periodo determinado; la diversidad alimentaria se define como
el número de grupos de alimentos diferentes consumidos en un tiempo
determinado (Ruel, 2002). La falta de diversidad en la dieta es un problema
común entre la población que vive en condiciones de pobreza, donde la dieta
suele estar predominantemente integrada por cereales básicos y un escaso
consumo de alimentos de origen animal, de frutas y de verduras (Arimond et al,
2004; Ruel, 2003). La falta de diversidad alimentaria se relaciona con
consecuencias negativas sobre la salud, el bienestar y el desarrollo de los
individuos (Kant, 2004).
Se ha reconocido a la diversidad y a la variedad alimentaria como parte de
las recomendaciones en las guías de la alimentación complementaria del niño
entre 6 y 12 meses, debido a su importancia en el incremento del consumo de
alimentos densos en nutrimentos necesarios especialmente en las etapas de
rápido crecimiento como la infancia (PAHO-OMS, 2003; NOM-043,2002).
Objetivo
El Programa Apoyo Alimentario (PAL) distribuye un paquete de alimentos.
Entre los objetivos de esta distribución está incrementar la ingesta diaria de
alimentos en los hogares beneficiarios. En esta sección se presenta el análisis de
la diversidad y se evalúa si es mayor en el grupo de Despensa (grupo que recibió
el PAL desde 2004), comparado con el grupo de Control histórico (hogares que
pertenecían al grupo Control y que, entre 2006 y 2007, comenzaron a recibir
despensas del PAL), así como en comparación con el grupo de Control que en
2007 continuaron sin recibir el apoyo del PAL (Control real).
Metodología
Consumo individual (datos derivados de la sección de diversidad
alimentaria individual para niños y madres)
Para evaluar el cumplimiento de los objetivos del PAL en 2007 en cuanto a
la alimentación de los beneficiarios, se recolectó información sobre el consumo de
83 alimentos (datos dicotómicos: lo consumieron: SI ó NO) de los últimos 7 días
anteriores a la entrevista. Este es el cuestionario de diversidad alimentaria en la
última semana, y se recolectó esta información a nivel individual de los niños de 6
meses a menores de 5 años (preescolares), niños de 5 a 8 años de edad
(escolares) y en las madres de los niños (o, de no ser su madre, de las mujeres a
cargo de la alimentación de los niños del hogar).
Los alimentos se clasificaron en 24 grupos de acuerdo a su contenido de
nutrimentos. Estos grupos de alimentos y ejemplos de los alimentos que los
97
DICONSA S.A. de C.V
conforman se presentan en la Tabla 6.1. Posteriormente se realizaron dos
conteos: 1) número de alimentos como indicador de la variedad alimentaria y 2)
número de grupos de alimentos como indicador de la diversidad alimentaria. Las
variables de número de alimentos y grupos de alimentos se obtuvieron en una
escala lineal.
Tabla 6.1. Grupos de alimentos del cuestionario de diversidad individual
Grupo de alimento
Vegetales
Frutas
Cereales (excepto maíz)
Tubérculos
Preparaciones de maíz fritas
Preparaciones de maíz sin grasa
Leguminosas
Leche
Ejemplos de alimentos
Jitomate, cebolla, chile
Naranja, plátano, papaya
Arroz, avena, trigo
Papa, camote
Quesadillas, tlacoyos, tacos
Quesadillas, tlacoyos, tacos
Fríjol, lenteja, garbanzo
Todos tipos de leche excepto leche
fortificada de Liconsa,
Leche fortificada de Liconsa
solamente
Otros lácteos
Quesos, yogurt
Postres y dulces
Paletas, chocolate, bombón,
Danonino
Grasas
Aceite vegetal y manteca
Refrescos y bebidas con azúcar Jugos enlatados, Frutsi, refrescos de
adicionada
sabor y cola
Bebidas sin azúcar
Café, té
Carnes
Res, cerdo, pollo
Embutidos
Salchicha, jamón
Comida rápida
Pizza, hamburguesas
Frituras
Papas fritas, frituras de maíz
industrializadas
Cereales de caja azucarados
Zucaritas, arroz inflado azucarado
Cereales de caja bajos en fibra
Corn flakes
Cereales de caja altos en fibra
All bran
Pan y pastelillos
Gansito, pan dulce
Complemento de Oportunidades
Nutrisano, Nutrivida
Bebidas alcohólicas
Cerveza, vino
Análisis de comparabilidad de los grupos de tratamiento al inicio de la evaluación
Para comparar el efecto del PAL en la dieta de los beneficiarios, es
necesario contar con información de la misma variable en las tres ocasiones de
medición: 2003, 2005 y 2007. Esto no sucedió así. En 2003 y 2005 se contó con
la información dietética proveniente del recordatorio de 24 horas, el cual es una
historia detallada de todos y cada uno de los alimentos consumidos el día previo a
la entrevista. En el seguimiento del 2007 se obtuvo información dietética por
medio de un cuestionario de diversidad alimentaria de los últimos 7 días, sin
detallar cantidades consumidas. Por lo tanto, la información dietética de las tres
98
DICONSA S.A. de C.V
etapas no es comparable: ni en el método (24 hr vs. diversidad) ni en el marco
temporal (1 vs. 7 días). Por esta razón la evaluación de impacto del PAL se
puede hacer solamente mediante la comparación de la diversidad alimentaria
entre los grupos de estudio con los datos del 2007 (análisis transversal).
Esta comparación solo sería valida si se ofrece evidencia de que los
grupos basales son comparables en su dieta. Por este motivo, es necesario
descartar diferencias iniciales.
Siguiendo esta lógica y para evaluar el impacto del PAL se llevaron al cabo
análisis en:
a)
Los individuos de todas las localidades que en la etapa basal (2003)
fueron asignados al grupo Control y al grupo de Despensa29.
b)
El subconjunto de individuos del 2003 que siguieron en el estudio en
2007
Este análisis se realizó utilizando el módulo de SVY del paquete estadístico
Stata tomando como unidad primaria de muestreo a la localidad.
Análisis de impacto del programa en los datos a nivel individual
Para evaluar el impacto del PAL en la dieta de los beneficiarios, se usaron
los datos del 2007 (i.e.; análisis transversal) mediante modelos de regresión lineal
ajustados por variables asociadas al consumo de alimentos. Para aislar el efecto
del PAL, las variables por las cuales se ajustaron los modelos fueron nivel
socioeconómico, indigenismo, sexo, edad y años de escolaridad del jefe de
familia.
De acuerdo a lo convenido, los datos se analizaron de dos formas:
a) Con grupo de Control histórico y grupo de Despensa.- Esta comparación
considera el grupo de tratamiento al cual pertenecía el hogar en la etapa basal
(Control o Despensa), sin importar que haya cambiado de grupo en el tiempo
(análisis con Control histórico). En este caso, comunidades que eran del grupo
Control en el periodo 2004-5, pudieron haber recibido el apoyo alimentario a partir
del 2004, y en este análisis siguen siendo el grupo Control; por eso el nombre de
Control histórico.
b) Con grupo de Control real y grupo de Despensa.- En esta comparación
se toma en cuenta la condición del tratamiento en el último seguimiento ya que
algunos hogares que eran del grupo Control en la etapa basal (2003) y en el
primer seguimiento (2005) comenzaron a recibir el programa en el segundo
seguimiento (2007). El grupo Control fue aquél que en el 2007 seguían sin recibir
los beneficios del programa (análisis con Control real).
A continuación se describe el modelo de regresión utilizado para el análisis
de impacto.
Desenlacei = αi + Txi + β1-n (covariables)i + εi
En donde:
Desenlace a) Número de alimentos, ó
29
El grupo de despensa en la etapa basal estaba dividido en hogares que recibían educación y
hogares que no la recibían. En el análisis del año 2005 no se observaron diferencias entre ambos
grupos, por lo que se decidió juntarlos para este análisis.
99
DICONSA S.A. de C.V
b) Número de grupos de alimentos
i
Individuos
α
Intercepto del modelo
Tx
Grupo de tratamiento: grupo Control=0 y grupo de Despensa=1;
β1-n
Cambio en el desenlace estudiado por unidad de cambio en las
covariables: indigenismo, nivel socioeconómico, sexo, edad y años
de escolaridad del jefe de familia.
εi
Variabilidad no explicada por el modelo
Los modelos se realizaron en niños en edad preescolar, escolar y mujeres.
Para los preescolares, se presentan los resultados para niños entre 6 meses y <5
años; (no hay datos de consumo en niños <6 meses porque se espera que a esta
edad se consuma solamente leche materna). Además se realizó el análisis y para
los niños entre 6 meses y 2 años con el objeto de evaluar el impacto en el grupo
que se esperaría fueran los mayores beneficiados del programa.
Consumo del hogar (datos derivados de la sección de consumo
para toda la familia)
Además de los datos de diversidad de la dieta individual, se recolectó
información a nivel del hogar sobre el consumo de 61 alimentos en los últimos 7
días anteriores a la entrevista30. Estos alimentos se clasificaron en 22 grupos de
acuerdo a su contenido de nutrimentos. Los grupos de alimentos y algunos
ejemplos de alimentos se presentan en la Tabla 6.2.
Tabla 6.2. Grupos de alimentos de la sección de consumo de alimentos del
hogar
Grupo de alimento
Vegetales
Frutas
Cereales y papa (excepto maíz)
Cereales dulces
Cereales de caja
Maíz
Leguminosas
Leche y lácteos
Carnes
Huevo
Sardina y atún
Embutidos
Café
30
Jitomate, cebolla, chile
Naranja, plátano, papaya
Arroz, avena, trigo, papa
Pan dulce, galletas
Todas las marcas
Tortilla, maíz, harina de maíz
Frijoles, lentejas, soya
Todos tipos de leche excepto leche
fortificada de Liconsa, quesos, yogurt
Res, cerdo, pollo
Huevo
Sardina y atún
Salchicha, jamón
Café
Esta es la sección de consumo de la cual se estima la pobreza.
100
DICONSA S.A. de C.V
Grupo de alimento
Bebidas de frutas industrializadas
Pastelillos industrializados
Grasa vegetal
Grasa animal
Frituras
Dulces
Refrescos
Bebidas alcohólicas
Jugos enlatados, Frutsi
Pastelillos industrializados
Aceite
Manteca
Papas fritas, frituras de maíz
Paletas, chocolate, bombón
Refrescos
Cerveza, vino
En este caso también se realizó un conteo de número de alimentos y de
grupos de alimentos como indicadores de la variedad y la diversidad alimentarias,
respectivamente. Dado que sí se cuenta con información de consumo a nivel del
hogar en las tres etapas de estudio, la información sobre variedad y diversidad en
la dieta se calculó para las tres: basal, primer y segundo seguimiento.
Análisis de impacto del programa en los datos a nivel del hogar
Dado que la información de hogares recolectada en 2007 esta derivada de
un subconjunto de hogares estudiados en las dos etapas anteriores, es posible
realizar el análisis de impacto del PAL en la dieta de hogares de dos formas:
usando la estructura longitudinal de los datos en los mismo hogares: 2003-20052007, y con una estructura de muestras independientes, en las cuales se toman a
todos los hogares de cada etapa, aun cuando no sean los mismos hogares en
cada etapa.
Análisis de panel (Datos longitudinales del 2003, 2005 y 2007).
Se tomaron en cuenta los hogares que en las tres etapas de estudio (basal
en 2003, primer seguimiento en 2005 y segundo seguimiento en 2007) fueron
encuestados. Los datos panel se analizaron de dos maneras:
a) Estimación de ecuaciones generalizadas categorizando a los grupos de
estudio en Control histórico y Despensa; i.e.; considerando el grupo de
tratamiento al cual pertenecía el hogar desde la etapa basal, sin importar que
haya cambiado de grupo en el tiempo (análisis con Control histórico).
b) Estimación de diferencias en diferencias entre el grupo Control real y el
grupo de Despensa.- Tomando en cuenta la condición del tratamiento en el último
seguimiento ya que algunos hogares que eran del grupo Control en la etapa basal
(2003) y en el primer seguimiento (2005) comenzaron a recibir el programa y en el
segundo seguimiento (2007) ya pertenecían al grupo de Despensa, por lo que el
grupo Control fue aquel que en el 2007 seguían sin recibir los beneficios del
programa (análisis con Control real). Se emplearon los modelos de regresión
considerando efectos fijos.
Análisis de muestras independientes (Datos del 2003, 2005 y 2007).
Se analizaron las diferencias entre grupo de tratamiento y entre etapas de
estudio, considerando a todos los hogares de los cuales se obtuvieron datos en
cada etapa, por lo que el tamaño de muestra fue diferente en cada medición.
A continuación se describe el modelo de regresión utilizado tanto en el
análisis de panel como en el de muestras independientes en sus dos
modalidades: a) estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo Control
101
DICONSA S.A. de C.V
histórico y el grupo de Despensa y b) estimación de diferencias en diferencias
entre el grupo Control real y el grupo de Despensa:
Desenlaceit = αi + Txi + T1i + T2 i + TxT1i + TxT2i + β1-n (covariables)i + εi
En donde:
Desenlace a) Número de alimentos
b) Número de grupos de alimentos
Los modelos de regresión se expresaron de tal manera que los
resultados se refieren a la estimación de las diferencias entre valores
basales y los dos seguimientos en el grupo de Despensa en
comparación con las mismas diferencias del grupo Control.
i
Individuos
αit
Intercepto del modelo
Tx
Efecto atribuible al programa con respecto al grupo Control
T1i
Primer seguimiento
T2i
Segundo seguimiento
TxT1i
Recibir el programa en el primer seguimiento
TxT2i
Recibir el programa en el segundo seguimiento
β1-n
Cambio en el desenlace estudiado por unidad de cambio en las
variables independientes (covariables). Las covariables incluidas en
el análisis fueron número de personas en el hogar, sexo del jefe de
familia e indigenismo
εit
Variabilidad no explicada por el modelo
La diferencia entre el análisis de panel y el de muestras independientes es
que en el primero se utilizó como grupo de análisis al hogar y en el segundo a la
localidad.
Resultados
Resultados de los análisis de la diversidad de la dieta a nivel individual.
Datos de madres y niños en los últimos 7 días del cuestionario de
diversidad
Análisis de comparabilidad de los grupos de tratamiento al inicio de la
evaluación.
En la etapa basal se recolectaron datos de 2213 niños entre 6 meses y 4
años y 1901 mujeres madres de niños menores de 5 años. No se encontraron
diferencias estadísticamente significativas en el número de alimentos o de grupos
102
DICONSA S.A. de C.V
de alimentos entre los grupos de Control y de Despensa (Tabla 6.3). Cuando se
analizó sólo al subgrupo de individuos de las localidades de las cuales se obtuvo
información en el segundo seguimiento tampoco se encontraron diferencias en
estas dos variables. Estos resultados indican que los grupos son comparables en
cuanto a su dieta basal.
Tabla 6.3. Número de alimentos y grupos de alimentos* en niños
preescolares y mujeres en la etapa basal (2003), en la muestra total y en
localidades del segundo seguimiento.
Población de estudio
Toda la muestra
Grupo
Control
(769)
7.68±0.24
6.30±0.19
Niños <5 años
Número de grupos de
alimentos
Mujeres
(665)
Número de alimentos 8.25±0.23
Número de grupos de 6.53±0.17
alimentos
Grupo de
Despensa
(1444)
7.54±0.19
6.11±0.14
Sólo localidades que
se siguieron en 2007
Grupo
Grupo de
Control
Despensa
(150)
(422)
8.11±0.36
7.98±0.22
6.63±0.24
6.43±0.13
(1236)
8.16±0.19
6.34±0.14
(129)
8.74±0.29
6.86±0.16
(373)
8.34±0.23
6.50±0.16
*Media±DE
(n)
Análisis de impacto del programa.
En el análisis transversal de los datos del segundo seguimiento se contó
con información de 587 hogares en los cuales se encontraron 577 mujeres, 421
niños entre 5 y 8 años y 271 niños entre 6 meses y 4 años.
a) Análisis con grupo de Control histórico y grupo de Despensa. Las 6.4 y
6.5 muestran los resultados de los modelos de regresión para analizar las
diferencias en el número de alimentos y en los grupos de alimentos,
respectivamente, entre grupos de estudio. La variable Grupo de Tratamiento
presenta la estimación del efecto del PAL. No se encontraron diferencias entre los
grupos de tratamiento en el número de alimentos ni en el número de grupos de
alimentos en ninguno de los grupos de población.
103
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 6.4. Determinantes del número de alimentos por grupo de edad.
Análisis con grupo de Control histórico (2007).
Variable
Niños de 6
meses a 2
años
(n=97)
Niños de 6
meses a 4
años
(n=271)
Niños de 5 a
8 años
(n=421)
Mujeres
(n=577)
Coef.
de -1.91
E.E.
2.09
Coef.
-0.69
E.E.
1.41
Coef.
-0.18
E.E.
1.08
Coef.
0.53
E.E.
1.05
2.29
-2.11
-1.71
2.23
2.49
2.67
1.24
2.26
0.98
1.38
1.61
1.78
2.92*
5.65*
0.42
0.98
1.12
1.17
1.83*
4.71*
0.46
0.90
1.02
0.87
-0.25
0.07
0.01
0.05
-0.07*
0.03
0.00
0.02
-0.02
0.29
0.16
0.17
0.17
0.09*
0.24
0.08
0.77
1.93
1.21
1.59
2.11
1.41
2.25
1.29
Grupo
tratamiento
NSE medio
NSE alto
Sexo del jefe
de familia
(1=masculino)
Edad del jefe
de familia
(años)
Años de
escolaridad del
jefe de familia
(años)
Indigenismo
*p<0.05
Coef: Coeficiente de regresión E.E: Error Estándar
Tabla 6.5. Determinantes del número de grupos de alimentos por grupo de
edad. Análisis con grupo de Control histórico (2007).
Variable
Grupo
de
tratamiento
NSE medio
NSE alto
Sexo del jefe
de familia
(1=masculino)
Edad del jefe
de familia
(años)
Años de
escolaridad del
jefe de familia
(años)
Indigenismo
Niños de 6
meses a 2
años
(n=97)
Niños de 6
meses a 4
años
(n=271)
Niños de 5 a
8 años
(n=421)
Mujeres
(n=577)
Coef.
-0.19
E.E.
0.71
Coef.
-0.03
E.E.
0.46
Coef.
0.09
E.E.
0.41
Coef.
0.36
E.E.
0.34
0.96
-0.04
-0.05
0.69
0.78
0.98
0.48
1.15*
0.39
0.44
0.48
0.64
0.72*
2.08*
0.31
0.34
0.40
0.36
0.61*
1.90*
0.17
0.27
0.30
0.30
0.00
0.02
0.00
0.02
-0.01
0.01
0.00
0.01
-0.04
0.09
0.04
0.05
0.09*
0.03
0.08*
0.02
0.47
0.62
0.03
0.48
0.41
0.57
0.63
0.42
*p<0.05
104
DICONSA S.A. de C.V
Las Tablas 6.6 y 6.7 muestran las medias del número de alimentos y de
grupos de alimentos ajustadas por las covariables del modelo de regresión del
número de alimentos y grupos de alimentos por grupo de tratamiento en cada
grupo de la población. El número de alimentos osciló entre 20.3 y 23.4 y el
número de grupos de alimentos osciló entre 12.1 y 12.9 en los diferentes grupos
de la población.
Tabla 6.6. Consumo (medias) de número de alimentos y grupos de
alimentosa en preescolares, por grupo de tratamiento. Análisis con grupo de
Control histórico (2007).
Variable
Número de alimentos a
alimentos a
a
Niños de 6 meses a 2
años
Control
Despensa
histórico
(n=27)
(n=70)
años
Control
Despensa
histórico
(n=86)
(n=185)
21.88±0.40
20.34±0.20
22.63±0.16
21.74±0.14
12.37±0.11
12.08±0.06
12.42±0.10
12.33±0.06
Media±EE. Medias ajustadas por nivel socioeconómico, indigenismo, sexo, edad y años de escolaridad del jefe de familia.
Tabla 6.7. Consumo (media) de número de alimentos y grupos de alimentosa
en escolares y en mujeres, por grupo de tratamiento. Análisis con grupo de
Control histórico (2007).
Variable
alimentos
a
Niños de 5 a 8 años
Control
Despensa
histórico
(n=104)
(n=317)
23.44±0.41
12.80±0.18
23.24±0.22
12.94±0.09
Mujeres
Control
Despensa
histórico
(n=146)
(n=431)
22.54±0.36
12.05±0.14
22.96±0.19
12.37±0.07
Media±EE. Medias ajustadas por nivel socioeconómico, indigenismo, sexo, edad y años de escolaridad del jefe de familia.
b) Análisis con grupo de Control real y grupo de Despensa. A diferencia del
análisis anterior en el cual se estudió el impacto del PAL considerando el grupo de
Control histórico, este análisis considera en el Control solamente a quienes nunca
han recibido las despensas: Control real. Las Tablas 6.8 y 6.9 muestran los
resultados de los modelos de regresión para analizar la existencia de diferencias
en el número y grupos de alimentos, respectivamente, entre grupos de
tratamiento. En niños no se encontraron diferencias entre los grupos en ninguna
variable. En mujeres sí se encontró un mayor número de alimentos y de grupos
de alimentos en el grupo de Despensa (2.06 alimentos y 0.72 grupos de alimentos
más) con respecto al grupo Control, ajustando por las demás variables (p<0.05).
105
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 6.8. Determinantes del número de alimentos por grupo de edad.
Análisis con grupo de Control real (2007).
Variable
Grupo de
tratamiento
(1=Despensa)
NSE medio
NSE alto
Sexo del jefe de
familia
(1=masculino)
Edad del jefe de
familia (años)
Escolaridad jefe de
familia (años)
Indigenismo (1=si)
Niños 6 m a
2 años
(n=97)
Niños de 6 m
a 4 años
(n=271)
Niños de 5 a
8 años
(n=421)
Mujeres
(n=577)
Coef. E.E.
-0.65 1.94
Coef.
0.69
E.E.
1.10
Coef.
1.05
E.E.
1.06
Coef.
2.06*
E.E.
0.83
2.68
-1.19
-0.08
2.25
2.32
2.71
1.27
2.44
1.07
1.38
1.56
1.79
2.93*
5.67*
0.39
0.98
1.12
1.17
1.83*
4.80*
0.51
0.89
1.01
0.87
-0.01
0.08
0.02
0.05
-0.07*
0.03
0.00
0.02
-0.16
0.27
0.15
0.16
0.16
0.09
0.23*
0.08
1.13
2.06
1.28
1.67
2.10
1.43
2.05
1.35
*p<0.05
Tabla 6.9. Determinantes del número de grupos de alimentos por grupo de
edad. Análisis con grupo de Control real (2007).
Variable
Grupo de
tratamiento
NSE medio
NSE alto
Sexo del jefe
de familia
(1=masculino)
Edad del jefe
de familia
(años)
Años de
escolaridad del
jefe de familia
(años)
Indigenismo
Niños de 6
meses a 2
años
(n=97)
Niños de 6
meses a 4
años
(n=271)
Niños de 5 a
8 años
(n=421)
Mujeres
(n=577)
Coef.
0.15
E.E.
0.86
Coef.
0.42
E.E.
0.51
Coef.
0.37
E.E.
0.51
Coef.
0.72*
E.E.
0.32
1.01
0.05
-0.42
0.69
0.74
0.97
0.47
1.21*
0.40
0.44
0.47
0.64
0.73*
2.09*
0.31
0.34
0.40
0.36
0.60*
1.92*
0.19
0.27
0.30
0.30
0.00
0.02
0.00
0.02
-0.01
0.01
0.00
0.01
-0.05
0.08
0.03
0.05
0.09*
0.03
0.08*
0.03
0.49
0.66
-0.01
0.48
0.37
0.57
0.53
0.44
*p<0.05
106
DICONSA S.A. de C.V
Las 6.10 y 6.11 muestran las medias ajustadas por las covariables del
modelo de regresión del número de alimentos y grupos de alimentos por grupo de
tratamiento en cada grupo de la población. El número de alimentos osciló entre
20.3 y 23.4 y el número de grupos de alimentos osciló entre 11.7 y 12.9 en los
diferentes grupos de la población.
Tabla 6.10. Consumo de número grupos de alimentos a en preescolares, por
grupo de tratamiento. Análisis con grupo de Control real (2007).
Variable
Número de alimentos a
Número grupos de
alimentos a
años
Control histórico Despensa
(n=9)
(n=88)
años
Control histórico Despensa
(n=36)
(n=235)
20.33±0.56
20.82±0.18
21.61±0.34
22.09±0.12
11.89±0.16
12.19±0.06
12.19±0.17
12.39±0.06
a
Media±Error Estándar. Medias ajustadas por nivel socioeconómico, indigenismo, sexo, edad y años de escolaridad del
jefe de familia.
Tabla 6.11. Consumo de número grupos de alimentos a en escolares y
mujeres, por grupo de tratamiento. Análisis de tratamiento real (2007).
Variable
alimentos
a
Niños de 5 a 8 años
Control
Despensa
histórico
(n=38)
(n=383)
21.97±0.87
12.45±0.37
23.42±0.20
12.95±0.08
Mujeres
Control
Despensa
histórico
(n=58)
(n=519)
21.13±0.72
11.74±0.29
23.04±0.17
12.35±0.07
Media±Error Estándar. Medias ajustadas por nivel socioeconómico, indigenismo, sexo, edad y años
Resultados de hogar
Análisis de panel.
Se analizó la información sobre consumo de alimentos de 627 hogares que
tuvieron datos en las 3 etapas de estudio.
a) Análisis de la estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo
Control histórico y el grupo de Despensa.
La Tabla 6.12 muestra los resultados del análisis de impacto del PAL,
considerando el grupo de Control histórico, en el número de alimentos y grupo de
alimentos. Se encontró mayor consumo de número de alimentos y grupo de
alimentos en el primer seguimiento (2.57 alimentos más y 1.03 grupos de
alimentos más) y segundo seguimiento (4.68 alimentos más y 1.59 grupos de
alimentos más) con respecto a la etapa basal (p<0.05). También se encontró
mayor número de alimentos (1.79 alimentos) y grupos de alimentos (0.48 grupos
de alimentos) en el grupo de Despensa del primer seguimiento en comparación
con el resto de la muestra de hogares.
107
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 6.12. Impacto del PAL en el número de alimentos y de grupos de
alimentos en el hogar (estimación de ecuaciones generalizadas entre el
grupo Control histórico y el grupo de Despensa). Datos panel.
Variable
Grupo
de
tratamiento
(1=Despensa)
Etapa
de
primer
seguimiento
Etapa
de
segundo
seguimiento
Recibir el
programa en el
primer
seguimiento
Recibir el
programa en el
segundo
seguimiento
Número de
personas en el
hogar
Sexo del jefe
de familia
(1=masculino)
Indigenismo
alimentos
Coef.
-0.92
E.E.
0.57
Coef.
-0.12
E.E.
0.21
2.57*
0.51
1.03*
0.21
4.68*
0.51
1.59*
0.21
1.79*
0.59
0.48*
0.24
0.06
0.59
-0.30
0.24
0.06
0.08
0.00
0.03
0.43
0.48
0.33
0.18
-0.75
0.59
-0.96*
0.22
*p<0.05
Coef: Coeficiente de regresión E.E: Error Estándar n=627 hogares
La Tabla 6.13 muestra la media de número de alimentos y de grupos de
alimentos ajustando por covariables, por etapa de seguimiento y grupos de
tratamiento. Observamos que el número de alimentos osciló entre 18.8 y 23.5 y el
número de grupos de alimentos osciló entre 11.9 y 13.5.
108
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 6.13. Número de alimentos y grupos de alimentos* por etapa de
seguimiento y grupo de tratamiento (estimación de ecuaciones
generalizadas entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa).
Datos panel.
Etapa de medición
Control en la etapa
basal
Despensa en la etapa
basal
Control en el primer
seguimiento
Despensa en el primer
seguimiento
Control en el segundo
seguimiento
Despensa en el segundo
seguimiento
Media ± EE
18.84±0.75
alimentos
Media ± EE
11.94±0.28
18.84±0.75
11.94±0.28
21.41±0.76
12.97±0.29
23.20±0.82
13.45±0.31
23.53±0.75
13.53±0.28
23.53±0.75
13.53±0.28
*Ajustando por covariables EE: Error estándar n=627 hogares.
b) Análisis de la estimación de diferencias en diferencias entre el grupo
Control real y el grupo de Despensa.
La Tabla 6.14 muestra los resultados del análisis de impacto del PAL
considerando al grupo de Control real, en el número de alimentos y grupo de
alimentos. Al igual que en el análisis de la estimación de ecuaciones
generalizadas, no se observó diferencia en el consumo de alimentos y grupos de
alimento por grupo de tratamiento. Donde si hubo efecto fue en el consumo de
número de alimentos y grupo de alimentos en el primer seguimiento (2.48
alimentos más y 0.98 grupos de alimentos más) y segundo seguimiento (3.61
alimentos más y 1.4 grupos de alimentos más) con respecto a la etapa basal
(p<0.05). También se encontró mayor número de alimentos (1.81 alimentos) y
grupos de alimentos (0.49 grupos de alimentos) en el grupo de Despensa del
primer seguimiento en comparación con el resto de la muestra de hogares.
alimentos en el hogar (estimación de diferencias en diferencias entre el
grupo Control real y el grupo de Despensa). Datos panel.
Variable
Grupo
de
tratamiento
(1=Despensa)
Etapa
de
primer
seguimiento
alimentos
Coef.
0.76
E.E.
0.72
Coef.
0.42
E.E.
0.29
2.48*
0.52
0.98*
0.21
109
DICONSA S.A. de C.V
Continuación Tabla 6.14. Impacto del PAL en el número de alimentos y de
grupos de alimentos en el hogar (estimación de diferencias en diferencias
entre el grupo Control real y el grupo de Despensa). Datos panel.
Variable
alimentos
Etapa
de
segundo
seguimiento
Recibir el
programa en el
primer
seguimiento
Recibir el
programa en el
segundo
seguimiento
Número de
personas en el
hogar
Sexo del jefe
de familia
(1=masculino)
Indigenismo
Coef.
3.61*
E.E.
0.71
Coef.
1.40*
E.E.
0.29
1.81*
0.60
0.49*
0.24
1.12
0.77
-0.11
0.31
0.22
0.13
0.11*
0.05
0.42
0.65
0.34
0.26
-0.53
1.37
-0.21
0.55
*p<0.05
Coef: Coeficiente de regresión E.E: Error Estándar n=627 hogares
La Tabla 6.15 muestra la media de número de alimentos y de grupos de
alimentos ajustando por covariables por etapa de seguimiento y grupo de
tratamiento. Observamos que el número de alimentos osciló entre 16.7 y 20.3 y el
número de grupos de alimentos osciló entre 11.1 y 12.5.
seguimiento y grupo de tratamiento (estimación de diferencias en
diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa). Datos panel.
Etapa de medición
Control en la etapa basal
basal
seguimiento
seguimiento
seguimiento
seguimiento
Media ± EE
16.74±1.01
16.74±1.01
alimentos
Media ± EE
11.08±0.53
11.08±0.53
19.22±1.03
12.07±0.55
21.04±1.07
12.56±0.57
20.35±1.16
12.49±0.59
20.35±1.15
12.49±0.59
*Ajustando por covariables EE: Error estándar n= 627 hogares
110
DICONSA S.A. de C.V
Análisis de muestras independientes.
Se analizaron los datos de 2284 hogares de la etapa basal (2003), 1983 de
la etapa de primer seguimiento (2005) y 630 hogares de la etapa de segundo
seguimiento.
a) Análisis de estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo
Control histórico y el grupo de Despensa.
La Tabla 6.16 muestra los resultados del análisis considerando al grupo de
Control histórico para las muestras completas de hogares en cada etapa. Se
observó que tanto en el primer seguimiento como en el segundo, el grupo de
Despensa consumió un mayor número de alimentos que el grupo basal. Para el
número de grupos de alimentos también fue mayor en el grupo de Despensa que
en el grupo Control en el primer seguimiento.
alimentos en el hogar (estimación de ecuaciones generalizadas entre el
grupo Control histórico y el grupo de Despensa). Muestras independientes.
Variable
Grupo de tratamiento
(1=Despensa)
Etapa de primer
seguimiento
Etapa de segundo
seguimiento
Recibir el programa en
el primer seguimiento
el segundo
seguimiento
Número de personas
en el hogar
Sexo del jefe de
familia
(1=masculino)
Indigenismo
alimentos
Coef.
-0.77
E.E.
0.77
Coef.
-0.26
E.E.
0.29
1.49*
0.34
0.45*
0.13
4.82*
0.50
1.58*
0.20
2.85*
0.40
1.18*
0.16
0.18
0.58
-0.02
0.23
0.36*
0.04
0.14*
0.02
0.12
0.23
0.32*
0.09
-0.18
0.41
-0.37*
0.16
*p<0.05
Coef: Coeficiente de regresión E.E: Error Estándar n=4897
La Tabla 6.17 muestra las medias de número de alimentos y grupos de
alimentos ajustadas por covariables, por etapa de seguimiento y grupo de
tratamiento. El número de alimentos osciló entre 17.2 y 22 y el número de grupos
entre 11.1 y 12.7.
111
DICONSA S.A. de C.V
seguimiento y grupo de tratamiento (estimación de ecuaciones
Muestras independientes.
Etapa de medición
Control en la etapa
basal
basal
seguimiento
seguimiento
seguimiento
seguimiento
Media ± EE
17.17±0.71
alimentos
Media ± EE
11.06±0.27
17.17±0.71
11.06±0.27
18.66±0.72
11.51±0.27
21.51±0.75
12.68±0.28
21.99±0.82
12.64±0.31
21.99±0.82
12.64±0.31
b) Análisis de la estimación de diferencias en diferencias entre el grupo
Control real y el grupo de Despensa
En la Tabla 6.18 se muestran los resultados considerando el grupo de
Control real para las muestras completas de hogares en cada etapa. Se observó
que tanto en el primer como en el segundo seguimiento, el grupo de Despensa
consumió un mayor número de alimentos que el grupo basal. Para el número de
grupos de alimentos también fue mayor en el grupo de Despensa que en el grupo
Control en el primer seguimiento.
112
DICONSA S.A. de C.V
alimentos en el hogar (estimación de diferencias en diferencias entre el
grupo Control real y el grupo de Despensa). Muestras independientes.
Variable
Grupo de tratamiento
(1=Despensa)
Etapa de primer
seguimiento
Etapa de segundo
seguimiento
primer seguimiento
segundo seguimiento
Número de personas
en el hogar
Sexo del jefe de
familia
(1=masculino)
Indigenismo
alimentos
Coef.
0.98
E.E.
0.72
Coef.
0.30
E.E.
0.28
1.49*
0.34
0.44*
0.13
3.34*
0.73
1.21*
0.29
2.84*
0.40
1.17*
0.16
1.65*
0.79
0.35
0.31
0.38*
0.04
0.15*
0.02
0.12
0.23
0.32*
0.09
0.04
0.44
-0.20
0.17
*p<0.05
Coef: Coeficiente de regresión E.E:Error Estándar n=4897
La Tabla 6.19 muestra las medias de número de alimentos y grupos de
alimentos ajustadas por covariables, por etapa de seguimiento y grupo de
tratamiento. El número de alimentos osciló entre 15.8 y 20.8 y el número de
grupos entre 10.6 y 12.2.
seguimiento y grupo de tratamiento (estimación de diferencias en
diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa). Muestras
independientes.
Etapa de medición
Número
de Número de grupos de
alimentos
alimentos
Media ± EE
Media ± EE
Control en la etapa basal
15.78±0.60
10.60±0.24
Despensa en la etapa basal
15.78±0.60
10.60±0.24
Control
en
el
primer
17.27±0.61
11.05±0.24
seguimiento
20.11±0.64
12.22±0.25
seguimiento
19.12±0.92
11.81±0.36
seguimiento
20.77±0.75
11.81±0.36
seguimiento
113
DICONSA S.A. de C.V
Resumen de los resultados de la evaluación de impacto del PAL
en la dieta de sus beneficiarios
Hallazgos de la Dieta individual
En la etapa basal, tanto los preescolares como sus madres en los grupos
Despensa y Control, tuvieron una variedad similar en el consumo de alimentos el
día anterior a la entrevista. Esto significa que los grupos eran comparables y se
puede suponer que las diferencias en esta variable en etapas posteriores pueden
ser debidas al PAL.
Al evaluar el impacto del PAL en 2007 considerando al grupo de Control
histórico (en el cual hay familias que ya reciben el PAL), no se observaron
diferencias entre grupos. Sin embargo, al hacer la comparación entre quienes
nunca han recibido vs. quienes sí lo han recibido por lo menos una vez, sí se
observa una mayor diversidad en la dieta de mujeres de hogares que sí reciben
despensas con respecto a quienes nunca las han recibido. En niños, aún cuando
los coeficientes del efecto del programa son positivos, no son estadísticamente
significativos, por lo que se concluye que el PAL no mejoró su diversidad
alimentaria; i.e.; los hijos no se benefician del PAL en términos de mejoría de la
diversidad de su dieta, a diferencia de sus madres, quienes si se benefician.
Hallazgos de la dieta del hogar
En análisis de los datos panel, se observa que el PAL tuvo un efecto
positivo en la diversidad de la dieta del hogar, detectable solamente en el 2005.
Ya para el año 2007, en la segunda evaluación de efecto, no se detectaron
diferencias entre los grupos de estudio, independientemente del modelo evaluado
(con grupo de Control histórico o con grupo de Control real). Esto significa que
las mejoráis detectadas en 2005 desaparecen para el 2007.
En análisis de las muestras independientes, el PAL tuvo un efecto positivo
en la diversidad de la dieta del hogar, detectable solamente en el 2005, tanto en
número de alimentos como en grupo de alimentos. Para el año 2007, este
impacto sólo se vio en el número de alimentos considerando al grupo de Control
real. Esto significa que con una muestra mayor, sí se detectan beneficios en la
variedad de la dieta del hogar en el 2005 que subsisten en el 2007, pero no en la
diversidad alimentaria.
Discusión
El PAL ha tenido un impacto positivo sostenido en la variedad de la dieta
de las mujeres en edad reproductiva. En el 2° seguimiento (2007), las mujeres
beneficiarias del PAL consumen una dieta más variada. Sin embargo, los niños
no participan del beneficio del PAL en cuanto a su diversidad alimentaria. Más
aún la dieta del hogar que en el 1er seguimiento tuvo una mejor diversidad en los
beneficiarios, ya no fue diferente a la del grupo Control en el 2° seguimiento.
Es posible que los hogares que reciben el PAL hayan incrementado
temporalmente su consumo de alimentos (efectos observados en el 2005) para
regresar al consumo habitual (en el 2007) explicando las diferencias en la 1ª y no
en al 2ª evaluación.
114
DICONSA S.A. de C.V
Es lamentable que los beneficios en la dieta de las mujeres del PAL no
sean compartidos por los niños, ya que son éstos quienes podrían mejorar su
crecimiento a corto plazo y por consiguiente su capital humano a largo plazo,
como consecuencia del beneficio del programa.
Los resultados de este análisis toman en cuenta la estructura longitudinal
de los datos, maximizando la capacidad de identificar diferencias.
Por otra parte, es necesario mencionar las limitaciones de este análisis. La
primera es que para el análisis a nivel individual, no contamos con datos de la
sección de diversidad en las etapas basal (2003) y de primer seguimiento (2005),
lo cual no permitió analizar los datos de manera longitudinal. Sin embargo,
contamos con datos de consumo de 24 horas que nos permitieron tener una
aproximación del análisis de diversidad de la dieta y evaluar si había diferencias
entre los grupos al inicio del estudio. Para el análisis a nivel del hogar se tomó la
información de la sección de consumo familiar la cual está formada por 61
alimentos o grupos de alimentos, por lo que en algunos casos no pudimos
desagregar el consumo como en el análisis a nivel individual ya que los alimentos
ya se encontraban agregados. Afortunadamente, pudimos formar casi los mismos
grupos de alimentos que en el análisis individual.
Existen pocos estudios que han analizado la diversidad alimentaria de este
manera (Ruel, 2002; Ponce, 2006) y hay aún menos análisis disponibles sobre la
evaluación de programas de asistencia alimentaria como el PAL. Este análisis es
importante debido a que se ha documentado la relación existente entre la
diversidad alimentaria y la adecuación de la dieta, la cual a su vez está
relacionada con la presencia de deficiencia de micronutrimentos y exceso de
nutrientes determinantes de enfermedades crónico degenerativas.
Se proponen análisis posteriores para analizar la relación de la diversidad
alimentaria con dichos desenlaces del estado de nutrición.
La conclusión de esta evaluación es que el PAL mejoró la diversidad
alimentaria de sus beneficiarios, específicamente en mujeres en el segundo
seguimiento y en el hogar en el primer seguimiento, pero no la de los niños.
Referencias.
Arimond M, Ruel MT. Dietary Diversity Is Associated with Child Nutritional Status: Evidence from
11 Demographic and Health Surveys J. Nutr. 2004;134: 2579–2585.
Daniel W. Bioestadística. Base para el análisis de las ciencias de la salud. Tercera edición.
Editorial Limusa. México; 1998: 729-736.
Kant AK. Dietary patterns and health outcomes. J Am Diet Assoc. 2004;104:615–35.
Norma Oficial Mexicana Servicios Básicos de Salud PROY-NOM-SSA2-043-2002, Promoción y
Educación para la Salud en Materia Alimentaría. Criterios para brindar orientación. 2004: México.
PAHO/WHO. Guiding Principles for Complementary Feeding of the Breastfed Child. PAHO/WHO,
Washington, DC, 2003.
Ponce X, Ramirez E & Delisle H (2006) A more diversified diet among Mexican men may also be
more atherogenic. J Nutr 136: 2921-2927.
115
DICONSA S.A. de C.V
Ruel MT. Is Dietary Diversity an Indicator of Food Security or Dietary Quality? A review of
measurement issues and research needs. Paper No. 140. 2002, International Food Policy
Research Institute: Washington DC.
Ruel MT. Operationalizing Dietary Diversity: A Review of Measurement Issues and Research
Priorities. J. Nutr. 2003; 133: 3911S–3926S.
ESQUEMA DE DESENLACES, EDADES, COMPARACIONES Y MODELOS
I DESENLACES
1. Diversidad individual (madre y niños) de Alimentos por recordatorio de 24 H
2. Diversidad de Alimentos, individual (madre y niños) por cuestionario de Diversidad de
últimos 7 días
3. Diversidad de Alimentos en el hogar por cuestionario de Consumo (compra,
producción, donaciones) de últimos 7 días
II EDADES
1. Preescolares:
a. 6 meses-2 años
b. 6 meses-4 años
2. Escolares
a. 5 - 8 años
3. Madres
III COMPARACIONES
1. Basal
a. Control vs. Despensas
i. Todos
ii. Solo quienes siguieron en el estudio hasta 2007
2. 2007
a. Control histórico (algunos hogares ya se incorporaron al programa) vs.
Despensas
b. Control real (Control real (ningún hogar recibe el programa) vs. Despensas
IV MODELOS
1. Panel (longitudinales) 2003, 2005 y 2007
Despensas
b. Control real (Control real (ningún hogar recibe el programa) vs. Despensas)
2. Muestras independientes: Todo los hogares de cada etapa de seguimiento
Despensas
b. Control real (Control real (ningún hogar recibe el programa) vs. Despensas)
116
DICONSA S.A. de C.V
7. Resultados del cumplimiento de los objetivos: Análisis
del efecto del PAL en antropometría de Niños menores de
5 años y mujeres de 12 a 52 años.
Introducción
Una vez establecidas las causas de la desnutrición, la ciencia además ha
contribuido en determinar las acciones que llevan a una mejora nutricional y
conocer los efectos de intervenciones nutricionales en la población, lo cual se
refleja en los programas y políticas que se han implementado a nivel mundial
(UNICEF 1998).
La tercera evaluación de impacto del PAL a cuatro años de su
implementación, nos permite cuantificar la magnitud del beneficio que pueden
tener las transferencias a familias en pobreza en el crecimiento del preescolar.
Esto es relevante desde el punto de vista de salud pública ya que el retardo del
crecimiento tiene como consecuencia una reducción en el capital humano
(Martorell, et al., 1995), afectando el desarrollo potencial de las poblaciones que lo
sufren (Haas et al., 1996; Martorell 1995). Al mismo tiempo, el diseño de
intervenciones nutricionales a poblaciones en pobreza debe tomar en cuenta la
coexistencia del problema de exceso de peso con los de desnutrición,
comúnmente encontrados en poblaciones pobres, tanto en México (Rivera et al.,
2000) como en países en desarrollo (Popkin, 1998). Por tanto, el diseño de los
instrumentos de intervención no deberá promover la acumulación de peso en
poblaciones a riesgo.
Esta sección presenta la metodología, los resultados y una breve discusión
sobre el impacto del PAL en el crecimiento de los menores de 5 años y de las
mujeres de las comunidades beneficiarias.
Metodología
a) Recolección de datos
Niños
Se obtuvo el peso en todos los niños y la longitud de decúbito en los menores de
2 años o la talla en niños de 2 a <5 años. Se transformaron los datos de peso y
longitud o talla, para obtener puntuación Z de talla con relación a la edad y de
peso con relación a la talla, utilizando las nuevas referencias de crecimiento de la
OMS (WHO-MGRSG, 2006). El cálculo se hizo utilizando los macros creados para
este fin. Para determinar desnutrición crónica (desmedro) el valor de Z de talla
para la edad es menor a -2 desviaciones estándar. Es muy importante notar que
estas referencias son nuevas y son las que debemos usar en todo el mundo para
evaluar el crecimiento de los niños, Las referencias en uso en años anteriores,
eran referencias que sobreestimaban la varianza en el crecimiento, y
subestimaban las prevalencias de mala nutrición, tanto por deficiencia como por
exceso. Al usar estas tablas esperaremos mayores prevalencias de malnutrición.
Además, siendo las varianzas más pequeñas (porque las muestras de los niños
de las referencias nuevas de la OMS son más homogéneas), las magnitudes de
las diferencias serán mayores.
117
DICONSA S.A. de C.V
Mujeres
Se obtuvo el peso y talla de las mujeres. La clasificación de sobrepeso y obesidad
es diferente para adolescentes que para adultos, dado que el significado de su
composición corporal difiere. Por esto el sobrepeso y obesidad de las
adolescentes se determinó a través del cálculo del Índice de Masa Corporal (IMC=
kg/m2) y se aplicaron puntos de corte de Cole y cols. (Cole, et al.2000).
Para la determinación del sobrepeso y obesidad en mujeres >18 años, se calculó
el IMC y se utilizaron los puntos de corte propuestos por la OMS (sobrepeso >25 29.9 y obesidad ≥30) (OMS 1995, 1997).
b) Criterios de limpieza y tamaños de muestra.
Niños
Una vez calculado el puntaje Z para las 3 fases del estudio con las nuevas
referencias de la OMS se incluyeron en el análisis aquellas observaciones dentro
de los siguientes puntos de corte: Talla para la edad >-6 o 6 <; Peso para la talla
>-5 o 5 <; desviaciones estándar de la distribución general de datos. Los valores
fuera de estas marcas se consideraron errores y se descartaron.
Los análisis en el caso de los niños, se trata de muestras independientes;
es decir, se incluyen en las comparaciones a los niños menores de 5 años de
cada evaluación (2003, 2005 y 2007). La razón por la cual se analizan muestra
independientes y no de panel (seguir a los mismo niños) es que los <5 años en
2003 ya tienen de 4 a 9 años en el seguimiento del 2007. Esta edad escolar se
caracteriza por poco crecimiento en relación al periodo preescolar, y refractario a
intervenciones que mejoren la talla.
Partiendo de los totales analizados en cada fase, se pegaron las bases de
datos a través de los identificadores únicos para obtener una muestra final de las
70 localidades encuestadas en 2007. La muestra de niños de la medición basal es
de 1202, para el primer seguimiento 996 y para el segundo seguimiento 369 para
formar un total de 2567 niños analizados (Ver figura 7.1).
118
DICONSA S.A. de C.V
Figura 7.1 Muestras independientes de niños menores de 5 años.
BASAL
PRIMER SEGUIMIENTO
4407 Niños
analizados
4189 niños
analizados
Menos 83 con
Oportunidades/
Oportunidades y
PAL
1063 de 70
localidades
en 2º. Seg
1447 de 70
localidades
en 2º. Seg
Menos 694
niños > 60
meses
Menos 451
niños > 60
meses
Menos 25
niños > 60
meses
1202 para
análisis
1146 Niños
analizados
Menos 2960
de 136
localidades
Menos 2962
de 136
localidades
1227 de 70
localidades
de 2º. Seg
SEGUNDO SEGUIMIENTO
996 para
análisis
369 para
análisis
119
DICONSA S.A. de C.V
Debido a que en ocasiones se tomó medición de peso y no de talla o
viceversa, las muestras finales para cada indicador quedaron de la siguiente
manera: Talla para la edad 2500 niños y Peso para la talla 2486 niños.
Mujeres
Para la muestra de mujeres, se excluyeron del análisis aquéllas que estuvieran
embarazadas o lactando, ya que estas condiciones fisiológicas alteran el peso
y confunden las inferencias sobre los resultados obtenidos.
A diferencia del caso de los niños, en los cuales se analizan tres
muestras diferentes de <5 años en cada ocasión, en el caso de las mujeres se
realiza el análisis en una muestra panel. Esto significa que en cada ocasión se
analiza a las mismas mujeres. El número de mujeres analizadas en anteriores
evaluaciones del PAL con datos tanto en la etapa basal como en el primer
seguimiento fue 4381. De éstas hubo pérdidas por diferentes motivos (sin
datos basales o en seguimiento) y se excluyeron 62 observaciones, obteniendo
una muestra de 4319 mujeres. A partir de este total, se pegaron las bases de
datos del 2007 con las identificaciones de las mujeres de las 70 comunidades
de estudio, quedando 475 mujeres de cada fase. Para la base de datos del
2007 se excluyeron 113 mujeres por información incompleta (peso y talla), por
negativas o por no encontrarse al momento de la visita. Por lo tanto, en cada
fase obtuvimos un tamaño de muestra de 362 mujeres, de las cuales 155
adolescentes (12-18 años) y 931 adultas (19-52 años) (Ver figura 7.2).
120
DICONSA S.A. de C.V
Figura 7.2 Muestra panel en mujeres de 12 a 52 años
4319
Mujeres adolescentes y
adultas no embarazadas ni
lactando analizadas en basal
y primer seguimiento
Menos 3844
de 136
localidades
475 de 70
localidades
de 2º. Seg
Menos 113
mujeres sin
antropometría
en 2º seg
TOTAL
1086
Mujeres para
análisis (362 en
cada fase)
121
DICONSA S.A. de C.V
c) Análisis estadístico de los datos
Niños
Se aplicaron dos tipos de modelos: efectos fijos y ecuaciones generalizadas
(para mayor detalle, ver la sección de Metodología general de este reporte).
Las variable de desenlace fue talla para la edad (T/E) de los niños; ajustando
por variables que podrían influir en la variación de la variable de respuesta.
Estas covariables son: edad, sexo y años de escolaridad del jefe de familia;
nivel socioeconómico (NSE) e indigenismo en el hogar y desmedro (talla/edad
<-2 desviaciones estándar (DE)). Se realizaron interacciones con estado de
nutrición (desmedro, ó %<-2 DE de talla/edad), hogares con nivel
socioeconómico bajo (NSE 1) y hogares indígenas.
Mujeres
Se aplicaron modelos con efectos fijos y modelo de ecuaciones generalizadas
en el Índice de masa corporal; ajustando por las siguientes variables: edad de
la mujer, sexo y años de escolaridad del jefe de familia; nivel socioeconómico
(NSE) e indigenismo en el hogar.
Resultados.
Los resultados se muestran de acuerdo al siguiente esquema de desenlaces,
edades, comparaciones y modelos.
I. Desenlaces
Niños: Talla para la edad en niños menores de 5 años en cada una de las
etapas de medición: etapa basal, primer seguimiento y segundo seguimiento.
a. Mujeres: Índice de masa corporal
II. Interacciones (solo en niños) con las siguientes variables
a. Desmedro (desmedro: talla para la edad < -2 desviaciones estándar)
b. Emaciación (peso para la talla < -2 desviaciones estándar)
c. Nivel socioeconómico bajo
d. Indigenismo
III. MODELOS
1. Todos los modelos incluyen la medición transversal para cada tiempo: 2003,
2005, y 2007.
a.
b.
Control real: ningún hogar recibe el programa vs. Despensas:
Estimaciones de diferencias en diferencias (Tablas 7.3 -7.8).
Intención al tratamiento ((Control Histórico (algunos hogares ya se
incorporaron al programa) vs. Despensas): estimaciones de
ecuaciones generalizadas (Tablas 7.9 – 7.14)
En las tablas 7.1 y 7.2 se presentan las medias ajustadas para niños y mujeres
en los desenlaces de interés como apoyo en la interpretación de los datos.
122
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 7.1 Medias ajustadas§ de Talla para la edad según grupo de
tratamiento en las etapas de evaluación.
Etapa
Tipo de tratamiento
Talla para la edad en < 5 años
Control real
Despensa
Basal
-0.62 (-0.93, -0.31)
-0.90 (-1.15, -0.65)
Primer seguimiento
-0.84 (-1.16, -0.52)
-1.12 (-1.42, -0.82)
Segundo seguimiento
-0.62 (-0.93, -0.31)
-0.90 (-1.15, -0.65)
Las medias fueron estimadas usando un modelo de diferencias en diferencias con
efectos fijos. (Intervalos de confianza entre paréntesis)
§
Por edad, sexo y años de escolaridad del jefe de familia, nivel socioeconómico,
indigenismo en el hogar y desmedro.
Tabla 7.2 Medias ajustadas§ del Índice de masa corporal en mujeres de 12
a 52 años, según grupo de tratamiento en las etapas de evaluación.
Etapa
Índice de masa corporal en mujeres
de 12 a 52 años
N=1086
Basal
Primer seguimiento
Segundo seguimiento
Media ajustada de Índice de
masa corporal
29.69 (26.64, 32.74)
30.55 (27.44, 33.65)
30.91 (27.64, 34.19)
Las medias fueron estimadas usando un modelo de diferencias en diferencias con
efectos fijos. Intervalos de confianza entre paréntesis
§
Por edad, sexo y años de escolaridad del jefe de familia, nivel socioeconómico e
indigenismo en el hogar.
Niños
Resultados de análisis de diferencias en diferencias
En esta sección se presenta el efecto de las despensas del PAL en la
antropometría de los niños para estimar el impacto en el estado de nutrición
con el método de diferencias en diferencias. Se midió el impacto sobre el
crecimiento lineal del preescolar, expresado en puntaje Z talla/edad (talla
ajustada por sexo y edad) en relación a las nuevas referencias internacionales
de la OMS.
Cuando se analizan a todos los menores de 5 años de las 70
localidades, no se observan diferencias estadísticamente significativas (Tabla
7.3) entre los grupos de Control vs. Despensas en el 1er seguimiento o en el 2º
123
DICONSA S.A. de C.V
seguimiento. Los coeficientes indican que el crecimiento en los niños control y
en quienes recibieron las despensas fue similar. Hay consistencia con los
resultados de impacto en el primer seguimiento en el sentido positivo de los
coeficientes (Z T/E 0.133 DE) y en la falta de significancia.
La magnitud de los coeficientes del 1er seguimiento en el reporte del
2006 entregado a la SEDESOL (de datos del 2005), y en este reporte, dado
que hay tres factores diferentes en la comparación:
1. Las edades son diferentes: en el 1er seguimiento, el análisis fue panel y los
menores de 5 años en el basal tenían hasta 7 años en el seguimiento mientras
que en esta comparación, todas los niños tienen <5 años en muestras
transversales. 2. Los niños no son estrictamente los mismos. Por las razones
dadas en 1. Y 3. Las referencias usadas son diferentes. En la evaluación
anterior se usaron las referencias en uso entonces, de la NCHS. Ahora
estamos usando las nuevas y más correctas referencias de la OMS.
Tabla 7.3 Impacto del PAL en el indicador Talla para la edad de menores
de 5 años (estimación de diferencias en diferencias entre el grupo Control
real y el grupo de Despensa).
Talla para la edad
< 5 años
Impacto
N=2500
N Despensa= 2229
N Control real= 271
0.133 [0.091]
-0.047 [0.180]
Los impactos fueron estimados usando un modelo de diferencias en diferencias con efectos
fijos. Las covariables usadas fueron edad, sexo y años de escolaridad del jefe de familia, nivel
socioeconómico, indigenismo en el hogar y desmedro.
Interacciones
Para identificar si el PAL tuvo efecto en aquellos niños con mayor
potencial de beneficio, se estratificó el análisis por indigenismo, nivel
socioeconómico (NSE) bajo del hogar, emaciación (peso/talla <-2 DE) y
desmedro (<-2 DE talla/edad). En estas interacciones se estimó el efecto del
PAL tanto por grupos de indigenismo, de NSE y de estado de nutrición. Es
importante señalar que al seleccionar la muestra no se estratificó por estas
características, por lo tanto los resultados no son representativos de estos
grupos. Sin embargo muestran posibles tendencias o la dirección del impacto
del PAL si la muestra fuera representativa en estos grupos de la población.
124
DICONSA S.A. de C.V
Las prevalencias de desmedro fueron 17.8% (basal 18.25%, 1er.
seguimiento 18.03%; 2º. Seguimiento 15.69%). Las de emaciación fueron
todas <1.5% en cualquier etapa de evaluación.
La interacción entre el PAL y el indigenismo en su efecto en talla para la
edad (Tabla 7.4) no muestra interacciones estadísticamente significativas.
Tampoco hay efectos en el crecimiento de los niños <5 años en la 2ª etapa de
medición (2007), independientemente si se evalúa a niños con o sin desmedro.
Ya que este modelo estima los efectos en las dos etapas (2005 y 2007), se
aprecia que las despensas del PAL habían tenido un efecto marginalmente
positivo en el crecimiento del preescolar sin desmedro en el 2005 (1er
seguimiento) (0.188 DE de talla/edad, p<0.10) que desaparece para el 2007.
de 5 años en niños con desmedroA (estimación de diferencias en
diferencias entre el grupo Control real y el grupo de Despensa).
Talla para la edad < 5 años
Interacción con desmedro
N total= 2500
Impacto
N Niños con desmedro en Control real= 30
N Niños con desmedro en Despensa= 415
T1xR2 (Impacto en primer seguimiento en
0.188*
niños sin desmedro)
[0.102]
T1xR2_desm (Impacto en primer seguimiento
en niños con desmedro)
-0.216
[0.229]
T1xR3 (Impacto en segundo seguimiento en
niños sin desmedro)
-0.022
[0.187]
T1xR3_desm (Impacto en segundo
seguimiento en niños con desmedro)
-0.275
[0.724]
A. Se clasifica con desmedro a un niño con talla/edad < -2 desviaciones estándar
Los impactos fueron estimados usando un modelo de diferencias en diferencias con
efectos fijos.
Las covariables usadas fueron edad, sexo y años de escolaridad del jefe de familia, nivel
Tampoco hay efecto del PAL en niños con emaciación. Los coeficientes
del efecto del PAL son positivos y superiores a 0, pero sin significancia
estadística (Tabla 7.5). Lo mismo se encuentra en niños de bajo nivel
socioeconómico (Tabla 7.6) o por indigenismo (Tabla 7.7). Vale la pena notar
que los coeficientes de los indígenas son menores a 0; aunque no son
estadísticamente significativos, esto sugiere que el PAL podría afectar el
crecimiento de indígenas.
125
DICONSA S.A. de C.V
de 5 años en hogares con emaciaciónB (estimación de diferencias en
Interacción con emaciación
N total= 2483
N Niños con emaciación en Control real= 30
N Niños con emaciación en Despensa= 415
T1xR2 (Impacto en primer seguimiento) en niños sin
emaciación
Impacto
0.129
[0.113]
T1xR2_nse1 (Impacto en primer seguimiento) en niños
con emaciación
0.919
[1.415]
T1xR3 (Impacto en segundo seguimiento) en niños sin
emaciación
-0.165
[0.223]
T1xR3_nse1 (Impacto en segundo seguimiento) en
niños con emaciación
0.721
[1.457]
B. Se clasifica con emaciación a un niño con peso/talla < -2 desviaciones estándar
*** significativo a 1%, **significativo a 5%, * significativo a 10%. Errores estándar entre
corchetes
efectos fijos.
Las covariables usadas fueron edad, sexo y años de escolaridad del jefe de familia,
nivel socioeconómico, indigenismo en el hogar y desmedro.
de 5 años en hogares con NSE bajo (estimación de diferencias en
Interacción con NSE
N total= 2500
Impacto
N Niños NSE bajo en Control real= 88
N Niños NSE bajo en Despensa= 802
T1xR2 (Impacto en primer seguimiento) en niños con NSE
0.143
[0.117]
medio-alto
T1xR2_nse1 (Impacto en primer seguimiento) en niños con
NSE bajo
-0.037
[0.190]
T1xR3 (Impacto en segundo seguimiento) en niños con
NSE medio-alto
-0.038
[0.214]
T1xR3_nse1 (Impacto en segundo seguimiento) en niños
con NSE bajo
-0.041
[0.383]
126
DICONSA S.A. de C.V
efectos fijos.
Covariables: edad, sexo y años de escolaridad del jefe de familia, NSE bajo, indigenismo
y desmedro.
de 5 años en niños indígenas (estimación de diferencias en diferencias
entre el grupo Control real y el grupo de Despensa).
Interacción con Indigenismo
N total= 2500
Impacto
N Niños indígenas en Control real= 13
N Niños con indígenas en Despensa= 376
T1xR2 (Impacto en primer seguimiento) en el grupo no
0.188*
[0.104]
indígena
T1xR2_indig (Impacto en primer seguimiento) en el
grupo indígena
-0.179
[0.234]
T1xR3 (Impacto en segundo seguimiento) en el grupo
no indígena
0.017
[0.185]
T1xR3_indig (Impacto en segundo seguimiento) en el
grupo indígena
-1.465
[1.005]
efectos fijos.
Mujeres
No se encuentran efectos estadísticamente significativos del PAL en el
peso de las mujeres entre 12 y 52 años de edad, medido por el IMC (Tabla
7.8). Incluso se realizó análisis en mujeres adultas (mayores de 19 años) y de
manera independiente también para adolescentes sin encontrar diferencias
estadísticamente significativas (no se presentan resultados en tablas).
Dado que no hubo impacto del PAL, las medias ajustadas son idénticas
para los dos grupos. Se presentan para mostrar la peligrosa tendencia a
aumentar con el tiempo
127
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 7.8 Impacto del PAL en el Índice de masa corporal de mujeres de 12
a 52 años (estimación de diferencias en diferencias entre el grupo Control
real y el grupo de Despensa).
Índice de masa corporal
en mujeres de 12 a 52 años
Impacto
N total= 1086
-.015
[0. 485]
0.353
[0.594]
efectos fijos.
socioeconómico, indigenismo en el hogar.
Resultados de análisis de ecuaciones generalizadas
Las estimaciones se realizaron controlando por las mismas variables que
en diferencias en diferencias. La diferencia más notable entre los modelos es que en
este modelo se consideran grupos de asignación original del tratamiento, y algunas
localidades del grupo Control histórico reciben las despensas del PAL desde 2005.
Los resultados de estos modelos son muy similares a los anteriores.
de 5 años (estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo Control
histórico y el grupo de Despensa).
N total= 2500.
Impacto
N Niños en Control histórico = 712
N Niños en Despensa= 1788
0.156*
[0.091]
0.142
[0.127]
efectos fijos.
128
DICONSA S.A. de C.V
de 5 años en niños con desmedroA (estimación de ecuaciones
Talla para la edad < 5 años. Interacción con desmedro
N total= 2500. N
Impacto
Niños con desmedro en Control histórico = 145
N Niños con desmedro en Despensa= 300
T2xR2 (Impacto en primer seguimiento en niños sin
0.210**
desmedro)
[0.102]
T2xR2_desm (Impacto en primer seguimiento en niños con
desmedro)
-0.219
[0.229]
T2xR3 (Impacto en segundo seguimiento en niños sin
desmedro)
0.215
[0.138]
T2xR3_desm (Impacto en segundo seguimiento en niños con
desmedro)
-0.421
[0.347]
A. Se clasifica con desmedro a un niño con talla/edad < -2 desviaciones estándar
efectos fijos.
de 5 años en niños con emaciaciónB (estimación de ecuaciones
Talla para la edad < 5 años. Interacción con emaciación
N total= 2483
Impacto
N Niños con emaciación en Control histórico= 8
N Niños con emaciación en Despensa= 20
T2xR2 (Impacto en primer seguimiento en niños sin
0.143
emaciación)
[0.112]
T2xR2_nse1 (Impacto en primer seguimiento en niños con
emaciación)
1.006
[1.397]
T2xR3 (Impacto en segundo seguimiento en niños sin
emaciación)
0.04
[0.155]
T2xR3_nse1 (Impacto en segundo seguimiento en niños con
emaciación)
0.604
[1.435]
B. Se clasifica con emaciación a un niño con peso/talla < -2 desviaciones estándar
129
DICONSA S.A. de C.V
efectos fijos.
socioeconómico, indigenismo en el hogar y emaciación.
de 5 años en niños con NSE bajo (estimación de ecuaciones
Talla para la edad < 5 años. Interacción con NSE
N total= 2500. N Niños con NSE bajo en Control
Impacto
histórico= 288
N Niños con NSE en Despensa= 602
T2xR2 (Impacto en primer seguimiento en niños con NSE
0.17
medio-alto)
[0.117]
T2xR2_nse1 (Impacto en primer seguimiento en niños con
NSE bajo)
-0.054
[0.190]
T2xR3 (Impacto en segundo seguimiento en niños con
NSE medio-alto)
0.148
[0.164]
T2xR3_nse1 (Impacto en segundo seguimiento en niños
con NSE bajo)
-0.034
[0.264]
*** significativo a 1%, **significativo a 5%, * significativo a 10%. Errores estándar entre
corchetes
efectos fijos.
130
DICONSA S.A. de C.V
de 5 años en niños indígenas (estimación de ecuaciones generalizadas
entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa).
Interacción con Indigenismo
N total= 2500
Impacto
N Niños indígenas en Control histórico= 182
N Niños indígenas en Despensa= 207
T2xR2 (Impacto en primer seguimiento en el grupo no
0.211**
indígena)
[0.104]
T2xR2_indig (Impacto en primer seguimiento en el grupo
indígena)
-0.167
[0.235]
T2xR3 (Impacto en segundo seguimiento en el grupo no
indígena)
0.098
[0.144]
T2xR3_indig (Impacto en segundo seguimiento en el
grupo indígena)
0.164
[0.321]
efectos fijos.
Tabla 7.14 Impacto del PAL en el Índice de masa corporal de mujeres de
12 a 52 años (estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo
Control histórico y el grupo de Despensa).
Índice de masa corporal
en mujeres de 12 a 52 años
Impacto
N= 1086
0.003
[0.538]
0.439
[0.538]
efectos fijos.
socioeconómico, indigenismo en el hogar.
131
DICONSA S.A. de C.V
Discusión
Los resultados de la segunda evaluación de impacto del PAL en su
modalidad de Despensa muestran que no hay un efecto estadísticamente
significativo del programa en el crecimiento lineal de los niños ni en el peso de las
mujeres adolescentes y adultas beneficiarias.
Aún cuando los efectos no son estadísticamente significativos, en el
grupo de niños con muy bajo peso para su talla (i.e.; <-2 DE de peso/talla), vale la
pena discutir sus resultados. Las estimaciones de efecto del PAL en este subgrupo
son muy grandes (entre  y ¾ de desviación estándar; Tablas 7.5 y 7.11).
Afortunadamente las prevalencias de emaciación son muy bajas en esta población
estudiada (< de 1.5%); incluso menores que lo que se esperaría encontrar en una
población normal, en la cual por definición, se esperaría encontrar ∼2.5% de niños
sanos por debajo de 2 desviaciones estándar. Esto hace que los tamaños de
muestra de niños emaciados sean pequeñísimos, y esta falta de poder estadístico
podría impedir declarar significancia estadística efectos grandes. Con los resultados
disponibles no es posible inferir que el PAL es positivo en el subgrupo de niños
emaciados, pero las bases biológicas permiten sugerir que es posible que el PAL
sea un programa con efectos positivos en estos niños.
Se observa cierta tendencia a la disminución del efecto del PAL en el
crecimiento de preescolares entre 1° y 2° seguimiento. El estado de nutrición se
prácticamente sin cambio, puede reflejar una débil eficacia de las estrategias del
programa. Así mismo, en posteriores análisis, se recomienda considerar si los niños
tienen un adecuado aporte en densidad de micronutrimentos más que de energía
(Uauy, Kain 2001)
En cuanto al IMC no se observan efectos estadísticamente significativos
del PAL. Ninguno de los efectos, ni en 2005 ni en este de 2007, fueron
estadísticamente significativos. La magnitud de las diferencias entre Control y
Despensas en el 2005 estaban alrededor de 0.17 DE de IMC (datos del reporte del
2006 a SEDESOL). Los resultados en los análisis actuales señalan que la magnitud
está entre 0.3 y 0.4. Aún cuando no son análisis estrictamente comparables, estos
resultados señalan que las diferentas van en franco incremento; i.e., que las
beneficiarias del PAL están cada vez con más sobrepeso en comparación con
quienes no reciben las despensas. Aún cuando no es un aumento estadísticamente
significativo, este hallazgo es alarmante por las ya altísimas prevalencias de
sobrepeso en esta población; 32 en adolescentes y 72% en adultas. Estos
resultados muestran que es urgente el replanteamiento del contenido de las
despensas del PAL para mejorar su efectividad.
Referencias
Cole J Tim, Bellizzi C Mary, Flegal M Catherine, Dietz H William. Establishing a standard definition for
child overweight and obesity worldwide: international survey. BMJ 2000; 320:1240-3.
Haas JD, Murdoch S, Rivera J, Martorell R. Early nutrition and later physical work capacity. Nutr Rev.
1996 Feb;54(2 Pt 2):S41-8.
Martorell R. Results and implications of the INCAP follow-up study. J Nutr. 1995 Apr;125(4
Suppl):1127S-1138S.
132
DICONSA S.A. de C.V
Popkin BM. The nutrition transition and its health implications in lower-income countries. Public Health
Nutr. 1998 Mar;1(1):5-21.
Rivera-Dommarco, J., T. Shamah-Levy, and T. González-Cossio, Evaluación de Impacto del
Programa de Educación, Salud y Alimentación en el Estado Nutricio del Niño y de la Mujer: Informe
Ejecutivo. 2000, Secretaría de Salubridad, Instituto Nacional de Salud Pública: Cuernavaca, Mor.
Uauy R, Kain J. The epidemiological transition: need to incorporate obesity
prevention into nutrition programmes Public Health Nutr 2001, 5(1A), 1–8
United Nations International Children´s Emergency Fund (UNICEF).
Estado Mundial de la Infancia. Nueva York (NY): UNICEF, 1998.
World Health Organization. Physical Status. The use and interpretation of anthropometry. WHO
technical report series 845. WHO, Geneva, 1995.
WHO, 1997. Obesity: Preventing and managing the global epidemic. Report of a WHO consultation
on Obesity. 1997 Jun Geneva.
WHO Multicentre Growth Reference Study Group (WHO-MGRSG, 2006). WHO Child Growth
Standards: Length/height-for age, weight-for length, weight-for height and body mass index-for-age:
Methods and development. Geneva: World Health Organization; pp 312. (available on the web site:
http://www.who.int/childgrowth/publications/en/)
WHO
Multicentre
Growth
Reference
Study
Group
(WHO-MGRSG,
2006).
(http://www.who.int/childgrowth/software/en/ ) in Stata. Statistical Software: Release 9.0. College
Station, TX: Stata Corporation. 2005
133
DICONSA S.A. de C.V
8. Focalización de las localidades beneficiarias del PAL
en 2007
Introducción
Entendemos por focalización adecuada la capacidad de identificar
correctamente a los beneficiarios potenciales de un programa, y la eficiencia de
la focalización como la capacidad de un programa para incluir a los elegibles.
El PAL es un programa social focalizado a familias en pobreza y con un
objetivo nutricional. En este sentido, revisaremos si el PAL efectivamente
focaliza a las poblaciones elegibles desde un punto de vista de pobreza. En
este ejercicio de análisis de focalización, presentamos la distribución de todas
las comunidades beneficiarias del PAL a finales del año 2007 de acuerdo al
índice de marginalidad del CONAPO 2000 y 2005. La focalización del PAL se
realizó inicialmente con datos de marginación del año 2000. Además, se
presenta la focalización del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
con datos del CONAPO 2000 y 2005 para poder realizar una comparación de la
eficiencia de la focalización del PAL.
Metodología
Se categorizaron tanto las comunidades que reciben Oportunidades
como las localidades del padrón del PAL en muy alta, alta, media, baja y muy
baja marginación según el índice de marginación de su comunidad. Este índice
se obtuvo de los datos de CONAPO 2000 y 2005.
Resultados
Dadas las características de elegibilidad de las comunidades se
esperaría que ninguna comunidad con marginación muy baja y baja recibiera el
PAL. En cuanto a las localidades de marginación media, la entrega del apoyo
alimentario se puede hacer siempre y cuando éstas registren un porcentaje
mayor a 40% de hogares en condición de pobreza de capacidades para
favorecer la focalización del Programa (Reglas de Operación del Programa
Apoyo Alimentario, 2007)
Si analizamos los datos presentados en la Figura 8.1 (con datos de
marginación del año 2000), de las 4,989 localidades del padrón del PAL a
finales de 200731 se encontró que menos del 0.3% de localidades tenían bajo o
muy bajo índice de marginación, 21% de las localidades tenían un índice de
marginación medio32 y un poco más de 78% de las localidades presentaban un
índice de marginación alto y muy alto.
31
El padrón completo contiene 5,578 localidades beneficiarias del Programa de Apoyo
Alimentario pero cerca del 11% (589 localidades) no tienen datos de marginalidad en el 2000 y
16% (893 localidades) no tienen datos de marginación en el 2005 probablemente porque tienen
menos de 3 viviendas y por motivos de confidencialidad CONAPO no presenta su grado de
marginación.
32
Según un oficio de la SEDESOL dirigido a DICONSA con fecha de 26 de agosto de 2006
(fuente DICONSA S.A. de C.V), en las localidades del PAL que tienen marginación media “el
95% de las localidades donde se han entregado apoyos tiene al menos 70% de hogares en
134
DICONSA S.A. de C.V
Figura 8.1 Focalización de las comunidades del padrón de PAL (2007) por
41.7
45
36.5
40
35
30
21.5
25
20
15
10
5
0.02
0.28
MUY
BAJO
BAJO
0
MEDIO
ALTO
MUY
ALTO
Con el propósito de realizar una comparación en el tiempo de la
focalización del Programa, se presenta en la Figura 8.2 el índice de
marginación de las mismas localidades del padrón del PAL pero con datos de
CONAPO 2005. Con estos datos más recientes, más de 11% de las
localidades que reciben PAL tienen un índice de marginación bajo y muy bajo,
14.1% de las localidades tienen marginación media, y más de 74% tienen
marginación alta y muy alta. Esto indica que el grado de marginación de las
localidades ha mejorado en los últimos años y la focalización del PAL ha
cambiado pues con datos de marginación más recientes (2005) encontramos
un aumento de 10% en el número de localidades beneficiarias que son de baja
y muy baja marginación.
Figura 8.2 Focalización de las comunidades del padrón de PAL (2007) por
43.8
45
40
35
30.6
30
25
20
15
9.9
14.1
10
5
1.6
0
MUY
BAJO
BAJO
MEDIO
ALTO
MUY ALTO
condición de pobreza, y el 99.7% de las localidades tienen al menos 50% de hogares pobres,
lo que refleja la alta concentración de hogares en pobreza”.
135
DICONSA S.A. de C.V
En la Figura 8.3 se presenta la focalización del Programa de Desarrollo
Humano Oportunidades33 con datos de CONAPO 2000.
% localidades de Oportinidades
Figura 8.3 Focalización del las comunidades del padrón del Programa
Oportunidades por Índice de marginación 2000
45.9
50
45
40
31.5
35
30
25
20
13.9
15
10
5
6.6
2.1
0
MUY
BAJO
BAJO
MEDIO
ALTO
MUY
ALTO
El 9.7% de las localidades tenían un índice de marginación bajo y muy
bajo, mientras que cerca de 14% presentaban marginación media y más de
77% marginación alta y muy alta. En la Figura 8.4 se observa que las
comunidades de baja y muy baja marginación que reciben el Programa
Oportunidades (datos de marginación del 2005) aumentaron a poco más de
15%. Comparando esta información con datos del PAL, la focalización de
comunidades es mejor en el Programa de Apoyo Alimentario (sobre todo con
datos de marginación del 2000) ya que el porcentaje de localidades de muy
baja y baja marginación es mucho menor que en el Programa Oportunidades.
33
Solo se presentan las localidades del padrón del Programa Oportunidades (de finales
del año 2007) que tienen datos de marginación en la base de datos del CONAPO 2000 y 2005.
Aproximadamente el 51% de las comunidades del padrón de Oportunidades no tienen datos de
marginación por confidencialidad pues tienen menos de 3 viviendas (Publicaciones CONAPO,
2005: 13) pero se presume que el índice de marginación de estas localidades debe ser alto y
muy alto.
136
DICONSA S.A. de C.V
Figura 8.4 Focalización del las comunidades del padrón del Programa
Oportunidades por Índice de marginación 2005
% de localidades de
Oportunidades
50
45
45.4
40
35
30
25
20
15
10
5
0
26.1
10.3
13.1
5.1
MUY
BAJO
BAJO
MEDIO
ALTO
MUY
ALTO
Discusión
El análisis presentado en esta sección indica que la focalización del PAL
con datos de CONAPO 2000 es muy eficiente pues más del 99% de las
localidades beneficiarias del Programa presentan media, alta y muy alta
marginación. Sin embargo, con los nuevos datos de marginación de CONAPO
2005, 10% de las localidades del PAL tienen marginación baja y muy baja lo
que indica que la focalización del PAL debe ser dinámica ya que las
condiciones de marginación de las localidades beneficiarias va cambiando en
el tiempo y el Programa debe ser capaz de identificar estos cambios para tener
una focalización eficiente.
Referencias
Índice de marginación a nivel localidad, 2000 y 2005 disponible en:
http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/indice2005xloc.htm
Publicaciones CONAPO 2005 pagina 13 disponible en:
http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/presenciaindi/01.pdf
Reglas de Operación del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa, S.A. de C.V.,
para el ejercicio fiscal 2007. Diario Oficial de la Federación, Miércoles 28 de febrero de 2007.
137
DICONSA S.A. de C.V
9. Análisis del mercado laboral en las comunidades que
reciben PAL
Introducción
El propósito de esta sección es analizar si el Programa de Apoyo
Alimentario (PAL) afecta la participación laboral en el mercado laboral tanto
agrícola como no agrícola de los adultos en general y de los adultos indígenas
en particular. Una de las analistas de los efectos del programa PROGRESA en
el mercado laboral, Susan Parker, comenta que
Desde el punto de vista económico, se podría esperar que un programa que
realiza transferencias monetarias, al reducir la necesidad económica del trabajo,
reduzca la probabilidad de trabajar (PROGRESA, 1999).
La misma hipótesis se presenta con las transferencias en especie (las
despensas) del PAL, ya que éstas podrían inducir a los beneficiarios a reducir
su participación laboral en general (tanto agrícola como no agrícola), lo que
sería un efecto no deseado del programa pues “una respuesta negativa en la
participación laboral de los hogares cubiertos por el programa puede resultar
en impactos pequeños [o nulos] en los niveles de pobreza“(Skoufias y Di Maro,
2007). También se incluye la evaluación de este componente en población
indígena.
Metodología
La participación laboral es una variable binaria que indica si un individuo
con edad de 12 años o más, trabajó en el mercado laboral (en una actividad
remunerada o no) la semana previa a la encuesta. Aquellos individuos que
reportaron incapacidad permanente para trabajar no fueron tomados en cuenta
en este análisis de la fuerza laboral. Se consideraron también como trabajo las
actividades informales como vender un producto, ayudar en el negocio familiar,
hacer productos para vender, planchar o coser (por un pago), trabajar en
actividades agrícolas o cuidar animales y cualquier otra actividad, remunerada
o no, reportada por las personas de la muestra. Las actividades domésticas no
fueron incluidas en este análisis ya que no son consideradas como actividades
laborales en la definición de trabajo que presenta el INEGI (2007).
Para el análisis de los datos se hizo una separación entre trabajo
agrícola y no agrícola. Aquellas personas que trabajaron en el mercado laboral
fueron clasificadas dentro de las actividades agrícolas si reportaron trabajar en
actividades agrícolas, cuidado de animales, ganadería, silvicultura o pesca;
estas actividades económicas son consideradas parte del sector primario
(INEGI, 2007). Los individuos que no trabajaron en estas actividades fueron
considerados como trabajadores no agrícolas (las principales actividades no
agrícolas reportadas fueron empleado en negocio no familiar, empleado en
institución de gobierno, albañil y trabajador por cuenta propia).
Se analiza la participación laboral de los hombres y de mujeres adultos
(≥ 18 años) de forma separada y la participación laboral de hombres y mujeres
adultos indígenas (≥ 12 años). Se clasificó a los hogares como indígenas si un
miembro mayor o igual a 18 años reportó que habla una lengua indígena.
138
DICONSA S.A. de C.V
Tamaño de muestra y participación laboral en comunidades
beneficiarias del PAL
El tamaño de muestra incluye 1,526 individuos mayores de 12 años con
datos de participación laboral en la etapa basal (2003), en el primer
seguimiento (2005) y en el segundo seguimiento (2007). En el grupo de
Despensa hay 1,128 individuos en la etapa basal y en primer seguimiento y
1,325 individuos en el segundo seguimiento debido a que en el año 2006
comunidades del grupo Control comenzaron a recibir despensas del PAL. Al
grupo Control histórico pertenecen 398 individuos en la etapa basal y
seguimiento, y 201 individuos en el segundo seguimiento. En el grupo de
indígenas, en promedio 127 individuos pertenecen al grupo de Control histórico
y 45 al grupo de Despensa.
En general, cerca de 46% de los hombres y mujeres del grupo Control
histórico y alrededor de 48% de las personas del grupo de Despensa
reportaron haber trabajado la semana previa a la entrevista. De todos los
individuos que pertenecen a la fuerza laboral (tanto los que reportaron trabajar
como los que no reportaron trabajar), aproximadamente 23% de estas
personas trabajan en actividades no agrícolas y en promedio 25% trabajan en
actividades agrícolas en ambos grupos de tratamiento. Si se analiza solo a los
individuos que sí trabajan en alguna actividad remunerada o no, 51% lo hacen
en actividades agrícolas y 48% en actividades no agrícolas, cifras cercanas a
las reportadas por INEGI en el año 200034.
La tasa de participación laboral es diferente entre hombres y mujeres. La
participación de las mujeres adultas (≥18 años) en la fuerza laboral es baja en
ambos grupos de tratamiento; alrededor de 21.8%35. La mayoría de las mujeres
trabajan en actividades no agrícolas; del total de mujeres que sí trabajan
alrededor de 84% lo hacen en actividades no agrícolas y 16% en actividades
agrícolas. Esta tasa de participación agrícola es menor a la encontrada a nivel
nacional en el XII Censo General de Población y Vivienda 2000 pero similar a
nivel rural36.
Por otro lado, los hombres adultos muestran una alta tasa de
participación laboral, alrededor de 84% para el grupo de Control histórico y
87% para el grupo de Despensa. La mayoría de los hombres, en contraste con
las mujeres, trabajan en actividades agrícolas; alrededor de 61% en ambos
grupos.
Respecto a los individuos que viven en un hogar indígena, en el grupo
Control histórico el 13.5% de los individuos viven en un hogar indígena y en el
grupo de Despensa el 10.6% viven en hogar indígena.
34
El XII Censo General de Población y Vivienda 2000 en México muestra que la participación
laboral de los individuos mayores de 12 años fue de 42.1% en comunidades rurales (<2500
hab.) y rurales extendidas (2500 -5000 hab.) y que 50.7% de la gente que trabaja lo hace en
actividades agrícolas (INEGI, 2005:15).
35
Skoufias y di Maro (2007) encontraron resultados similares en comunidades que recibían el
programa Progresa en 1998; la participación laboral de las mujeres adultas no excedía 18%.
36
El XII Censo General de Población y Vivienda 2000 en México también muestra que la tasa
de participación laboral de las mujeres en actividades agropecuarias era de 21.8% en
comunidades rurales y rurales extendidas. (INEGI, 2005: 17)
139
DICONSA S.A. de C.V
Modelos estadísticos
Modelo estadístico de diferencias en diferencias
Con un modelo de diferencias en diferencias se compara el cambio en la
proporción de individuos ≥ 12 años que trabajaron en actividades agrícolas, no
agrícolas y en ambas actividades (trabajo general) en las comunidades que
reciben Despensa del PAL (tanto las que recibieron Despensa en primer
seguimiento como aquéllas que recibieron Despensa en segundo seguimiento)
con el cambio en las comunidades de Control real (comunidades que desde la
etapa basal y hasta el segundo seguimiento no han recibido Despensa del
PAL). La ecuación de regresión de dobles diferencias detrás de las
estimaciones de impacto del PAL en participación laboral se puede consultar
en la sección de metodología de este documento. Las covariables X j (i, t ) con
las cuales se ajustó el modelo son sexo, edad, edad cuadrática, años de
escolaridad, estado civil, indigenismo en el hogar y composición demográfica
del hogar (número de niños, adolescentes, adultos y adultos mayores en el
hogar).
Las variables de participación laboral se expresaron como datos panel
porque fueron observados en las tres etapas de observación (basal, primer y
segundo seguimiento), en una estructura vertical de datos. Los modelos de
regresión se expresaron de tal manera de que los resultados se refieren a la
estimación de las diferencias entre valores basales y de primer y segundo
seguimiento del grupo de Despensa, en comparación con las mismas
diferencias del grupo Control.
Además de estimar el impacto en participación laboral con el método de
diferencias en diferencias para hombres y mujeres, se presenta una interacción
entre la variable de tipo de tratamiento (si recibe o no despensa) con la variable
de indigenismo del hogar para estimar el impacto en el mercado laboral tanto
en el grupo indígena como en el grupo no indígena que recibe el programa. Es
importante señalar que al seleccionar la muestra no se estratificó por la
característica de indigenismo en el hogar, por lo tanto los resultados no son
representativos de los grupos indígenas pero muestran la tendencia o dirección
del impacto del PAL en el mercado laboral si la muestra fuera representativa en
este grupo de la población.
Modelo estadístico de ecuaciones generalizadas
Mediante la Estimación de Ecuaciones Generalizadas (GEE por sus siglas
en inglés) se puede estimar el impacto del PAL en el grupo de Despensa que
ha estado expuesto durante más tiempo al tratamiento (grupo de intervención)
en comparación con el grupo Control histórico que empezó a recibir el
tratamiento en el año 2006 (grupo de intervención en transición o crossover)
(Rivera, 2004). La ecuación de regresión GEE usada para estimar el impacto
del PAL en la participación laboral se presenta en la sección de metodología de
este informe. Las covariables con las cuales se ajustó el modelo son sexo,
edad, edad cuadrática, años de escolaridad, estado civil, composición
demográfica e indigenismo en el hogar. Los términos de interacción que se
incluyen en este modelo GEE son los mismos que se describieron en los
modelos de doble diferencia.
140
DICONSA S.A. de C.V
Resultados
Resultados del modelo de diferencias en diferencias: grupo Control real
vs. grupo Despensa
En la Tabla 9.1 se presentan los resultados de impacto del PAL en la
participación laboral total (incluyendo agrícola y no agrícola) usando el modelo
de diferencias en diferencias. En las columnas se presentan los grupos de
edad y en los renglones se presentan los impactos en el primer (2005) y
segundo seguimiento (2007). El único impacto que se encuentra es en el grupo
de adolescentes hombres (12 a 17 años) que son beneficiarios del PAL
quienes muestran un decremento de 38.6 puntos porcentuales con respecto al
grupo Control real entre el periodo basal y el segundo seguimiento (2003 al
2007).
Tabla 9.1 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en el mercado
laboralA (estimación de diferencias en diferencias entre el grupo Control
real y el grupo de Despensa)
GRUPOS DE EDAD
Todos los
12-17
18-30
adultos (18+)
31-54
55+
HOMBRES
T1xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
-0.01
[0.039]
-0.213
[0.151]
-0.015
[0.064]
0.055
[0.056]
-0.186
[0.134]
T1xR3 (Impacto en
0.046
[0.050]
-0.386**
[0.190]
0
[0.095]
-0.031
[0.070]
0.143
[0.166]
MUJERES
T1xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
0.014
[0.040]
-0.147
[0.106]
0.032
[0.062]
-0.019
[0.069]
0.046
[0.105]
T1xR3 (Impacto en
-0.068
[0.052]
0.187
[0.170]
-0.018
[0.091]
-0.129
[0.085]
-0.06
[0.117]
A. Incluye actividades agrícolas y no agrícolas *** significativo a 1%, ** significativo a 5%, *
significativo a 10%
Las covariables usadas fueron sexo, edad, edad cuadrática, años de escolaridad, estado civil,
composición demográfica del hogar e indigenismo en el hogar.
La Tabla 9.2 muestra el impacto del PAL en la participación laboral
agrícola comparando al grupo Control real contra el grupo de Despensa. La
participación laboral agrícola disminuyó 41.2 puntos porcentuales en el grupo
de adolescentes hombres de 12 a 17 años entre el basal y el segundo
seguimiento comparado con el grupo Control real. No se encontró impacto en
ningún otro grupo de la población ni en mujeres, aunque en el grupo de
hombres hay una tendencia a la disminución en la participación laboral agrícola
141
DICONSA S.A. de C.V
en el primer y segundo seguimiento en cantidades similares a las encontradas
en la evaluación de impacto del PAL en 200637.
Tabla 9.2 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en actividades
agrícolasB (estimación de diferencias en diferencias entre el grupo
Control real y el grupo de Despensa)
GRUPOS DE EDAD
Todos los
12-17
18-30
adultos (18+)
31-54
55+
HOMBRES
T1xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
-0.052
[0.048]
-0.148
[0.138]
-0.121
[0.080]
-0.005
[0.073]
-0.103
[0.141]
T1xR3 (Impacto en
0.024
[0.061]
-0.412**
[0.173]
-0.045
[0.119]
-0.044
[0.092]
0.152
[0.175]
MUJERES
T1xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
0.014
[0.040]
-0.103
[0.064]
0.001
[0.024]
-0.031
[0.033]
0.039
[0.056]
T1xR3 (Impacto en
-0.068
[0.052]
0.006
[0.102]
-0.027
[0.034]
-0.006
[0.040]
0.033
[0.062]
B. Actividades agrícolas incluyen agricultura, cuidado de animales, ganadería, silvicultura o pesca
*** significant at 1%, ** significant at 5%, * significant at 10%
En la Tabla 9.3 se presentan las estimaciones de impacto en la
participación laboral no agrícola comparando al Control real con el grupo de
Despensa. No se encuentra impacto del PAL en hombres y mujeres en ningún
grupo de edad; sin embargo, hay una tendencia a aumentar la participación no
agrícola en el grupo de hombres en primer y segundo seguimiento similar al
encontrado en el análisis de impacto del PAL en 2006.
37
http://www.diconsa.gob.mx/paginas/programas/paayar/pal/evaluaciones/evaluacion_externa_
cuantitativa_2003-2005.html
142
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 9.3 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en actividades no
agrícolasC (estimación de diferencias en diferencias entre el grupo
Control real y el grupo de Despensa)
GRUPOS DE EDAD
Todos los
12-17
18-30
adultos (18+)
31-54
55+
HOMBRES
T1xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
0.042
[0.045]
-0.065
[0.098]
0.105
[0.085]
0.059
[0.067]
-0.103
[0.141]
T1xR3 (Impacto en
0.022
[0.058]
0.026
[0.124]
0.045
[0.126]
0.013
[0.084]
0.152
[0.175]
MUJERES
T1xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
0.01
[0.038]
-0.044
[0.085]
0.032
[0.060]
0.013
[0.064]
0.039
[0.056]
T1xR3 (Impacto en
-0.071
[0.049]
0.182
[0.136]
0.009
[0.088]
-0.123
[0.079]
0.033
[0.062]
C. Actividades no agrícolas incluyen aquella actividades no incluidas en la clasificación de trabajo
agrícola
Los resultados de impacto del PAL en el grupo indígena y no indígena se
presentan en la Tabla 9.4. En las columnas se presenta el impacto del
Programa en todas las actividades laborales (tanto agrícolas como no
agrícolas) y también se presentan por separado. En los renglones se presenta
el impacto en el grupo indígena y en el grupo no indígena en el primer y
segundo seguimiento en hombres adultos (18 años o más). No se encontraron
impactos significativos en indígenas y no indígenas que reciben despensas del
PAL en ninguna de las clasificaciones de trabajo.
143
DICONSA S.A. de C.V
laboral en el grupo indígenaD (estimación de diferencias en diferencias
entre el grupo Control real y el grupo de Despensa)
TIPO DE TRABAJO
HOMBRES
Todos los adultos
(18+)
Total actividades
laborales
Actividades agrícolas Actividades no agrícolas
T1xR2 (Impacto en
primer seguimiento en
el grupo no indígena)
-0.003
[0.041]
-0.045
[0.051]
0.042
[0.048]
T1xR2_indig (Impacto
en primer seguimiento
en el grupo indígena)
-0.133
[0.115]
-0.08
[0.142]
-0.054
[0.134]
T1xR3 (Impacto en
segundo seguimiento
en el grupo no
indígena)
0.054
[0.052]
0.02
[0.064]
0.034
[0.060]
T1xR3_indig (Impacto
en segundo
seguimiento en el
grupo indígena)
-0.203
[0.193]
0.05
[0.239]
-0.252
[0.225]
D. Indigenismo en el hogar; si al menos un individuo ≥ 18 años habla alguna lengua indígena.
Las covariables usadas fueron sexo, edad, edad cuadrática, años de escolaridad, estado civil y
composición demográfica del hogar.
Resultados del modelo de ecuaciones generalizadas: grupo Control
histórico vs. grupo Despensa
Es importante recordar que la muestra del primer seguimiento y la etapa
basal es la misma en los modelos de diferencias en diferencias y en los
modelos de ecuaciones generalizadas debido a que en esa etapa de
evaluación todavía se conserva el diseño original del programa. Por lo tanto,
los resultados de impacto en la etapa de primer seguimiento serán muy
similares con los dos modelos, la diferencia consiste en la ecuación utilizada
para estimar el impacto del PAL.
En la Tabla 9.5 se presentan las estimaciones de impacto del PAL en la
participación laboral total usando el modelo de ecuaciones generalizadas. Se
compara el grupo Control histórico (incluye a las comunidades que
originalmente se asignaron como grupo Control y que desde 2006 la mitad
empezaron a recibir despensas del PAL) con el grupo de despensas original.
Se encontró un impacto marginal en el grupo de mujeres adolescentes (12 a 17
años) en el primer seguimiento; su participación laboral total disminuyó 19.2
puntos porcentuales. No se encontró impacto en ningún otro grupo de edad.
144
DICONSA S.A. de C.V
laboralA (estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo Control
histórico y el grupo de Despensa)
GRUPOS DE EDAD
Todos los
12-17
18-30
adultos (18+)
31-54
55+
HOMBRES
T2xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
-0.003
[0.039]
-0.166
[0.138]
-0.008
[0.061]
0.053
[0.053]
-0.172
[0.123]
T2xR3 (Impacto en
0.039
[0.039]
-0.076
[0.149]
0.054
[0.063]
0.037
[0.054]
-0.033
[0.120]
MUJERES
T2xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
0.026
[0.040]
-0.192*
[0.098]
0.031
[0.061]
-0.006
[0.067]
0.102
[0.101]
T2xR3 (Impacto en
-0.009
[0.040]
0.089
[0.118]
0.056
[0.061]
-0.076
[0.068]
0.008
[0.098]
A. Incluye actividades agrícolas y no agrícolas
Los impactos fueron estimados calculando efectos marginales de un modelo de ecuaciones
generalizadas.
En la Tabla 9.6 se presentan los resultados de impacto en la
participación laboral agrícola. La participación laboral agrícola de las mujeres
adolescentes disminuyó marginalmente 9.7 puntos porcentuales. No se
encontró impacto en ningún otro grupo de la población, aunque en el grupo de
hombres hay una tendencia a la disminución en la participación laboral agrícola
en el primer y segundo seguimiento similar a los resultados de impacto
encontrados en la evaluación del PAL en 2006.
145
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 9.6 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en actividades
agrícolasB (estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo
Control histórico y el grupo de Despensa)
GRUPOS DE EDAD
Todos los
12-17
18-30
adultos (18+)
31-54
55+
HOMBRES
T2xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
-0.046
[0.048]
-0.067
[0.126]
-0.063
[0.073]
-0.006
[0.071]
-0.155
[0.132]
T2xR3 (Impacto en
0.021
[0.048]
-0.145
[0.137]
0.087
[0.076]
-0.015
[0.073]
-0.094
[0.130]
MUJERES
T2xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
0.003
[0.018]
-0.097*
[0.053]
0.011
[0.023]
-0.032
[0.031]
0.043
[0.058]
T2xR3 (Impacto en
-0.001
[0.018]
0.045
[0.062]
-0.023
[0.023]
0.013
[0.031]
0.009
[0.057]
B. Actividades agrícolas incluyen agricultura, cuidado de animales, ganadería,
silvicultura o pesca
generalizadas
El impacto en la participación laboral no agrícola se muestra en la Tabla
9.7. No se encontró impacto del PAL en hombres y mujeres en ningún grupo de
edad pero hay una tendencia a aumentar la participación no agrícola en el
grupo de hombres adultos en primer y segundo seguimiento.
Tabla 9.7 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en actividades no
agrícolasC (estimación de ecuaciones generalizadas entre el grupo Control
histórico y el grupo de Despensa)
GRUPOS DE EDAD
Todos los
12-17
18-30
adultos (18+)
31-54
55+
HOMBRES
T2xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
0.039
[0.044]
-0.095
[0.095]
0.051
[0.076]
0.057
[0.066]
-0.155
[0.132]
T2xR3 (Impacto en
0.017
[0.045]
0.067
[0.104]
-0.036
[0.079]
0.038
[0.067]
-0.094
[0.130]
MUJERES
T2xR2 (Impacto en
primer seguimiento)
0.024
[0.038]
-0.094
[0.087]
0.019
[0.059]
0.025
[0.063]
0.043
[0.058]
146
DICONSA S.A. de C.V
Continuación Tabla 9.7 Impacto del PAL en la probabilidad de trabajar en
actividades no agrícolasC (estimación de ecuaciones generalizadas entre
el grupo Control histórico y el grupo de Despensa)
MUJERES
T2xR3 (Impacto en
Todos los
adultos (18+)
-0.007
[0.038]
12-17
18-30
31-54
55+
0.049
[0.104]
0.079
[0.059]
-0.089
[0.063]
0.009
[0.057]
C. Actividades no agrícolas incluyen aquella actividades no incluidas en la clasificación de trabajo
agrícola
generalizadas
En la Tabla 9.8 se presenta el impacto del Programa en hombres y
adultos (mayores a 18 años) en el grupo indígena y no indígena comparando al
grupo Control histórico con el grupo de Despensa. Se presenta en las
columnas el tipo de trabajo (todas las actividades laborales, actividades
agrícolas y actividades no agrícolas) y en los renglones los grupos indígena y
no indígena en el primer y segundo seguimiento. No se encontraron impactos
significativos en indígenas y no indígenas que reciben despensas del PAL en
ninguna de las clasificaciones de trabajo.
laboral en el grupo indígenaD (estimación de ecuaciones generalizadas
entre el grupo Control histórico y el grupo de Despensa)
TIPO DE TRABAJO
HOMBRES
Todos los adultos
(18+)
Total actividades
laborales
Actividades agrícolas Actividades no agrícolas
T2xR2 (Impacto en
primer seguimiento en el
grupo no indígena)
0.006
[0.042]
-0.037
[0.051]
0.039
[0.048]
T2xR2_indig (Impacto en
primer seguimiento en el
grupo indígena)
-0.147
[0.116]
-0.098
[0.142]
-0.049
[0.133]
T2xR3 (Impacto en
segundo seguimiento en
el grupo no indígena)
0.044
[0.042]
0.016
[0.052]
0.026
[0.048]
T2xR3_indig (Impacto en
-0.062
-0.007
-0.059
segundo seguimiento en
[0.115]
[0.142]
[0.132]
el grupo indígena)
D. Indigenismo en el hogar; si al menos un individuo ≥ 18 años habla alguna lengua indígena.
generalizadas
Las covariables usadas fueron sexo, edad, edad cuadrática, años de escolaridad, estado civil y
composición demográfica del hogar.
147
DICONSA S.A. de C.V
Discusión
En general, no se encontró impacto del PAL en la participación laboral
total, agrícola y no agrícola de hombres y mujeres adultos que reciben
beneficios del Programa ni en los grupos de hombres adultos indígenas y no
indígenas. Sin embargo, en ambos modelos estadísticos (diferencias en
diferencias y ecuaciones generalizadas) hay una tendencia en los hombres
adultos a disminuir las actividades agrícolas y aumentar las actividades no
agrícolas tanto en el primer seguimiento (2005) como en el segundo
seguimiento (2007) en magnitudes similares a las encontradas en la evaluación
de impacto del PAL en 2006. Esto sugiere que puede existir un problema en el
tamaño de muestra y por ello no se pueden estimar diferencias significativas en
la participación laboral entre grupos de tratamiento.
Un resultado que no fue encontrado en la anterior evaluación del PAL es
que en el grupo de adolescentes hombres (12 a 17 años) se encontró que
aquellos que reciben despensas disminuyeron su participación laboral total y
agrícola después de 4 años de recibir los beneficios del PAL (segundo
seguimiento). En el grupo de adolescentes mujeres también se encontró un
decremento en la participación laboral total y en la participación laboral agrícola
pero solo en el primer seguimiento (después de 2 años en Programa). Es
concebible que el hecho de encontrar un decremento en la participación laboral
total de los adolescentes podría deberse que este grupo de la población podría
estar aumentando su asistencia escolar y por ello dejan de trabajar lo que sería
un efecto positivo del PAL. Esta posibilidad no fue evaluada en este trabajo.
Sugerimos que es importante analizar el impacto del PAL en la asistencia
escolar de este grupo de la población para identificar las razones por las cuales
al parecer está disminuyendo su participación en el mercado laboral.
Referencias
Estudio de Evaluación Externa del Programa de Apoyo Alimentario a cargo de Diconsa S.A. de
C.V. Universidad Iberoamericana A.C. Séptimo Informe. Septiembre 2006 disponible en:
http://www.diconsa.gob.mx/paginas/programas/pal/evaluaciones/evaluacion_externa_cuantitati
va_2006.html
INEGI, 2005. “Población rural y rural ampliada en México, 2000”.
INEGI, 2007. “Instructivo para la codificación de ocupación” Encuesta Nacional de Ocupación y
Empleo (ENOE) disponible en:
http://www.inegi.gob.mx/inegi/contenidos/espanol/clasificadores/Instructivo%20ocupacion.pdf
PROGRESA, 1999. “Evaluación de resultados del programa de educación, salud y
alimentación. Primeros Avances”. Secretaría de Desarrollo Social. México.
Skoufias, E., y V. di Maro, 2007. “Conditional Cash Transfers, Adult work Incentives and
Poverty, World Bank Policy Research Working Paper No. 3560. Washington DC: World Bank.
148
DICONSA S.A. de C.V
10. RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN CUALITATIVA DE
PROCESOS DEL PROGRAMA DE APOYO ALIMENTARIO
RESUMEN EJECUTIVO
Material y Métodos
Para este componente cualitativo se realizó una evaluación
observacional en dos estados seleccionados. Este ejercicio documentó
procesos de transparencia, calidad, capacitación y acciones complementarias
del PAL. Se emplearon guías temáticas de entrevistas a actores clave. Se
observaron dinámicas organizacionales y comunitarias en contextos de muy
alta marginación en dos entidades de la República, estudiando dos
comunidades en cada una de ellas.
La selección de estados y localidades se realizó con el Nivel Central del
PAL. Este procedimiento buscó un contraste entre un estado con un
desempeño óptimo y otro con retos operativos, así como un contaste similar
entre las localidades a estudiar.
El análisis de la información se dirigió a la definición de escenarios de
sostenibilidad para el PAL desde la perspectiva de actores clave, así como los
factores locales que influyen en el funcionamiento del PAL en las comunidades
seleccionadas.
Resultados
1. Transparencia
1.1 Conclusiones del componente de transparencia
• Hubo consenso entre los distintos informantes en establecer que la
entrega de Despensas es confiable. No se refirieron casos ni situaciones
donde esta entrega fuera manipulada con fines distintos a los
establecidos en las Reglas de Operación del PAL.
• La integración y actualización del padrón de beneficiarios es una tarea
ardua. No obstante se verificó en los casos analizados que las entregas
correspondieron con el padrón y que se aplicó la normatividad
correspondiente para esta acción. En la entidad en el que se realiza
visita domiciliaria para aplicar la Cédula de Información Socioeconómica,
se percibió mayor satisfacción en cuanto al rubro de empadronamiento.
• Un peso importante de las acciones del programa recae en los Comités
de Beneficiarios integrados generalmente por mujeres beneficiarias de
las localidades, lo que requiere de una mayor corresponsabilidad del
PAL hacia estos Comités para un mayor logro de sus objetivos de
mejoramiento del bienestar de sus beneficiarios.
• No fue posible documentar el diseño y / o disponibilidad de mecanismos
de rendición de cuentas que informe sobre los logros y retos del PAL al
público en general en los niveles comunitario y municipal. Fueron
149
DICONSA S.A. de C.V
limitados los informantes que comentaron haber tratado de aclarar
alguna duda o de presentar alguna queja.
1.2 Recomendaciones para el componente de transparencia
• Fomentar el buen funcionamiento y comunicación de lo Comités de
Beneficiarios
•
•
•
Dar continuidad al cumplimiento de las Reglas de Operación del PAL
para alcanzar niveles crecientes de transparencia en la asignación de
beneficios y en la atención de los beneficiarios.
Buscar una integración adecuada del padrón de beneficiarios del PAL,
para lo cual habrían de ser provistos recursos para que el programa
mantenga actualizada la información socio-económica de los hogares y
evitar con ello diversas formas de selección adversa.
Merece mención especial la recomendación el mejorar el acceso a
información sobre el PAL. Para ello se recomienda establecer
mecanismos de rendición de cuentas e incentivar una mejor transmisión
de información del programa y de los derechos, obligaciones y
sanciones por parte de los Comités a los beneficiarios. Un plan de
comunicación debidamente diseñado podrá ser de utilidad para dicho
objetivo.
2. Calidad
2.1 Conclusiones del componente de calidad
• La coordinación entre las instancias que proveen las despensas (PAL y
DICONSA) y el Comité de beneficiarios influye en la entrega oportuna de
las despenas y en la satisfacción de los beneficiarios.
•
•
•
•
Los procesos de organización de entrega de apoyos, gestión de
recursos, funcionamiento de almacenes, armado de despensas y
funcionamiento de los Comités de beneficiarios fueron evaluados como
satisfactorios por el personal operativo y directivo de los dos estados
estudiados.
En cuanto a la organización de la entrega de apoyos los prestadores del
servicio y los beneficiarios presentan diferentes opiniones, resultando
más satisfactoria desde el punto de vista de los prestadores del servicio.
Esta diferencia puede deberse a que ambos actores evalúan el proceso
a partir de diferentes criterios en relación con el Comité de Beneficiarios,
figura central en dicho proceso.
Para los beneficiarios de tres de las cuatro de localidades el
funcionamiento del Comité de beneficiarios fue satisfactorio.
Los beneficiarios demuestran estar conformes con el contenido de la
despensa aunque expresan que serían deseables mejorías
150
DICONSA S.A. de C.V
•
•
•
principalmente en la variedad a través del año y la adecuación de los
productos dependiendo de la zona en la que se encuentre la comunidad.
Tanto beneficiarios como prestadores de servicios coincidieron en que la
programación de la entrega de apoyos no fue del todo satisfactoria
debido al retraso de entregas al iniciar el año.
Se observó que el papel de los almacenes e infraestructura de
DICONSA es crucial para la operación del PAL. Se verificaron controles
de entradas y salidas, así como criterios de clasificación de recursos
para distintos programas de apoyo.
No se documentaron referencias respecto al uso de instrumentos de
costeo y optimización de recursos. En cambio, se observaron
mecanismos para vigilar caducidades de los productos y prevención del
desperdicio.
2.2 Recomendaciones para el componente de calidad
• Se recomienda que personal operativo del PAL supervise aleatoriamente
algunas asambleas comunitarias para evitar que personas ajenas a la
comunidad intervengan en la selección de representantes y en las
dinámicas propias de cada Comité.
• Para lograr una mejor programación de entrega es necesaria la
asignación oportuna de recursos al inicio de cada año. Al respecto, la
coordinación entre el personal del PAL y los Comités de Beneficiarios
debe adaptarse a las capacidades locales de estados y localidades para
mejorar la organización de los apoyos en los casos donde se reportan
bajos niveles de satisfacción.
• Debe vigilarse el mantenimiento o reemplazo de los equipos de los
almacenes rurales a fin de reforzar la infraestructura para una
distribución óptima de despensas.
• Se considera importante mantener los controles desarrollados para el
manejo óptimo de los recursos en los almacenes.
3. Capacitación
3.1 Conclusiones del componente de capacitación
• Tanto beneficiarios como personal del PAL valoraron positivamente el
componente de la capacitación
• En el caso observado, se identificó que la capacitación a facilitadoras no
contó con todos los elementos necesarios y características de la
herramienta pedagógica seleccionada por el programa (Exploración
Apreciativa)
• La capacitación en “cascada” que usa el Programa no coincide con el
enfoque constructivista que se pretende dar a la educación de
facilitadoras y beneficiarios.
• Se identificó un involucramiento importante de integrantes de Comités
de Beneficiarios en la capacitación.
151
DICONSA S.A. de C.V
•
Los prestadores de servicios dentro del área de capacitación coinciden
sobre la necesidad de definir el contenido temático de las capacitaciones
de acuerdo a su contexto y a las demandas propias de cada población, y
no de manera generalizada como se ha hecho hasta ahora.
3.2 Recomendaciones para el componente de capacitación
• Será importante reflexionar a cerca de la técnica pedagógica utilizada,
sus implicaciones, bases teóricas y alcances. Ello será de gran utilidad
para empatar el enfoque pedagógico con los objetivos de capacitación y
tener más elementos para su instrumentación y evaluación.
• Deben desarrollarse materiales didácticos y estrategias educativas
propias del PAL para el logro de un aprendizaje significativo en las
beneficiarias. Ello habría de considerar márgenes de flexibilidad para
adaptar la oferta de contenidos a la atención de necesidades de salud
locales.
• En tanto que es un programa de apoyo condicionado, es necesario
mejorar la capacidad de convocatoria de los Comités y dar seguimiento
a las razones de inasistencia de los participantes.
4. Acciones complementarias
4.1 Conclusiones del componente de acciones complementarias
• Personal operativo del PAL en los dos estados estudiados reportó
barreras de capacidad operativa para vincular al programa con las
iniciativas de otras instancias. Estas barreras incluyen por lo menos, la
complejidad para de formalizar convenios entre programas. Tampoco se
encontró información sobre acciones complementarias con otros
programas gubernamentales en los estados seleccionados.
• Dadas las limitaciones de personal y sus cargas de trabajo, se considera
que es difícil fortalecer este componente sin ampliar la plantilla de
personal disponible para dar seguimiento a la formalización de
convenios y la evaluación de su impacto.
• Personal operativo reportó la percepción que el padrón del PAL decrece
en la medida en que aumenta el del programa Oportunidades, y que
este último desplaza hogares que se quedan sin ningún programa por no
cumplir con los criterios de inclusión.
4.2 Recomendaciones para el componente de acciones complementarias
• Se requiere un fortalecimiento corporativo para implementar acciones
complementarias del PAL a partir de su vinculación con otras iniciativas
gubernamentales.
• No se identificaron convenios con otros programas. Se sugiere atender
esta situación para dar cumplimiento a los objetivos del PAL en este
rubro.
152
DICONSA S.A. de C.V
•
Es importante sensibilizar al personal operativo sobre la disponibilidad y
acceso a información sobre programas gubernamentales (el propio PAL,
Oportunidades y el Seguro Popular de Salud) para favorecer el manejo
de información precisa sobre sus características y funcionamiento.
ESCENARIOS DE SOSTENIBILIDAD
1. Factores que favorecieron un desempeño adecuado del PAL
• Disponibilidad de los beneficiarios para asistir a capacitaciones y
participar en acciones comunitarias.
• Participación activa de los Comités para involucrarse en los procesos
propios del programa, incluyendo la convocatoria y preparación de las
capacitaciones a beneficiarios.
• Realización y verificación de capacitaciones en comunidades selectas,
así como alta valoración de este componente como detonante del
desarrollo comunitario.
• Compromiso social y formación profesional afín en la mayoría de
puestos.
• Seguimiento permanente de la entrega de beneficios.
•
•
•
Cumplimiento y apego a los marcos normativos y protocolarios
relacionados al manejo de la despensa; y confiabilidad y eficacia en la
integración del padrón.
Integración óptima del padrón.
Coordinación cercana con DICONSA y programación de las entregas.
2. Factores que limitaron un desempeño adecuado del PAL
• Concentración de la información de las capacitaciones en el nivel de
Comité de Beneficiarios.
• Carencia de una imagen corporativa que le brinde identidad al programa,
que le permita darse a conocer mejor con la población beneficiaria y con
otras instancias para la realización de las acciones complementarias.
• Carencia de mecanismos y sistemas de monitoreo.
• Evaluación limitada de capacitaciones a nivel comunitario.
• Inasistencia a las capacitaciones comunitarias.
• Necesidad de mayor infraestructura y recursos humanos.
153
DICONSA S.A. de C.V
10.1 EVALUACIÓN CUALITATIVA DE PROCESOS DEL INSP
En esta sección se presenta la evaluación cualitativa de procesos del
PAL relacionados con los temas de transparencia, calidad, capacitación y
acciones complementarias. La sección contiene una revisión y resumen de las
evaluaciones previas del PAL, seguida de la metodología y resultados de la
presente evaluación.
10.2. ANÁLISIS DE EVALUACIONES EXTERNAS DEL PAL DURANTE EL
PERÍODO 2004-2006
Se presenta una revisión de evaluaciones realizadas al Programa de
Apoyo Alimentario (PAL) para el periodo 2004-2006, y que incluyen información
sobre transparencia, calidad y acciones complementarias, relacionadas con el
diseño de la evaluación de procesos. Las instituciones encargadas de realizar
estas evaluaciones han sido la Universidad Iberoamericana (2004-2005),
Instituto Nacional de Salud Pública (INSP) en 2003-2005, el Centro de
Investigación y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) en 2005
y, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) en 2006.
La presentación de esta sección destaca resultados de cada evaluación,
para pasar posteriormente a un análisis comparativo integral. El énfasis de esta
presentación estará centrado en procesos evaluados por el Instituto Nacional
de Salud Pública (INSP) en 2007, en materia de transparencia, calidad y
acciones complementarias. Asimismo, se retoman resultados reportados por
esta institución para el periodo 2001-2005.
Algunos elementos centrales de esta revisión muestran que las
evaluaciones al PAL han sido realizadas por instituciones académicas de
amplio reconocimiento, en cuyo caso ninguna ha estado relacionada con
SEDESOL ni DICONSA. En estos casos, la revisión realizada sugiere que los
equipos evaluadores tuvieron un amplio acceso a la información para evitar
sesgos en las conclusiones y las recomendaciones.
Los ejercicios realizados entre 2004 y 2006 por la UIA, el CIESAS, el
INSP y el CIDE destacan la pertinencia y relevancia del PAL, por atender
población en condiciones de muy alta y alta marginalidad que no recibe apoyos
de programas gubernamentales como OPORTUNIDADES y DICONSA.
El PAL es conceptualizado en las evaluaciones realizadas como un
programa de apoyo condicionado, en donde los beneficiarios se comprometen
ante el programa a mejorar su alimentación, cuidar su salud y apoyar acciones
dirigidas a mejorar el bienestar comunitario. Sin embargo, en todos los casos
se reconocen los enormes retos de equidad y justicia social de este tipo de
programas, por considerarse que no existe una fórmula de política social de
combate a la pobreza que sea efectiva bajo cualquier circunstancia.
Una dimensión relevante respecto al PAL en tanto política pública
destacada en las evaluaciones revisadas es que su diseño se orienta por el
combate a la pobreza en función de considerar factores tales como la situación
socioeconómica específica de la población objetivo, el entorno institucional del
país, estado o municipio y, la evaluación objetiva de las capacidades
institucionales y gubernamentales para su instrumentación.
154
DICONSA S.A. de C.V
10.2.1 Dimensiones generales de la evaluación 2004-2005
La evaluación estuvo a cargo de la UIA, abarcando el periodo
comprendido entre los años 2004, 2005 y el primer semestre de 2006. La
evaluación se centró en tres de las dimensiones del PAL: Diseño, Operación
Administrativa y Financiera y, Cobertura y Focalización. El análisis de la
generación, procesamiento, transmisión y manejo de la información en el PAL
se realizó en tres etapas: 1) Análisis de documentos normativos, 2) Verificación
en campo y en gabinete y, 3) Identificación de necesidades.
Ventaja comparativa
Esta fue la primera evaluación realizada al PAL en donde se incluyen los
componentes de transparencia, calidad y acciones complementarias, y nos
presenta antecedentes del programa, realiza una revisión exhaustiva de
documentación y presenta un diagnóstico de procesos evaluados en 2007, lo
que permitirá una comparación retrospectiva de sus alcances.
Algunos antecedentes del PAL muestran que también fue conocido en
principio como PAQUETE NUTRE y PROGRAMA TE NUTRE, el cual habría de
dirigirse a localidades con muy alta marginación y que no reciban apoyos
gubernamentales. Su principio operativo es la transferencia en especie, directa
y condicionada. El decreto de creación del PAL estableció la necesidad de
crear los medios y los mecanismos para dar cumplimiento a la transferencia de
los apoyos ya sea en especie y en efectivo, teniendo preferencia por los
primeros.
El análisis del Marco Lógico establece que el PAL incluye Propósito, Fin,
Componentes, Actividades e Indicadores. Se apunta congruencia con las
Reglas de Operación (RO), las cuales enfatizan la entrega de apoyos en
especie. En el análisis de las RO se apuntan deficiencias iniciales en la
integración y actualización del padrón, la cuales fueron superadas al inicio de
2006, teniéndose más claridad en las responsabilidades de DICONSA y de
SEDESOL. La problemática relacionada con la población objetivo fue superada
parcialmente, al plantearse que los apoyos deben focalizarse a atender
hogares en localidades de alta y muy alta marginación.
Análisis de procesos
La evaluación de la UIA abarca el periodo 2004-2005, incluyendo
también parte de 2006. Para efectos descriptivos y secuenciales, se
seleccionaron, en la medida de lo posible, datos para el primer año. Esta
evaluación señala la relevancia del padrón como una herramienta de control y
monitoreo de recursos, a la vez que focaliza su análisis en la revisión
minuciosa de procesos de entrega de los apoyos y de la implementación de las
denominadas acciones complementarias.
A) Transparencia
Se revisaron resultados reportados por la UIA sobre la integración del
padrón y los Comités de Beneficiarios. Para el primer caso se encontró que en
2004 hubo un mayor número de comunidades con marginación media,
tendencia que disminuyó en 2005, a causa de una mejora en la focalización del
155
DICONSA S.A. de C.V
programa. Se señala que un promedio de 3% de los hogares que atiende el
PAL están localizados en comunidades de marginación baja.
En cuanto a la cobertura de atención de hogares durante 2005 en
localidades de alto y muy alto grado de marginación se encontró que ésta fue
del orden de 90%. La cobertura del total de hogares pobres adscritos a las
localidades donde el PAL tenía presencia diminuyó de 2004 a 2005, pasando
de 84% a 79%. Un dato relevante para la evaluación realizada por el INSP en
2007 es la considerable disminución en el número total de localidades
atendidas por el PAL, el cual pasó de 5,431 localidades al cierre del ejercicio
2005, a casi 1000 localidades menos en el primer semestre de 2006. Para este
mismo periodo el número de localidades de marginación media dentro del
padrón subió un punto porcentual. Asimismo, la UIA reportó que la cobertura de
los hogares de alto y muy alto grado de marginación se incrementó del 90% al
97.6%.
En cuanto al funcionamiento del Comité de beneficiarios se reporta un
buen diseño de la estrategia y de su instrumentación, destacándose que 93%
de supervisores operativos y los propios miembros de los Comités conocían las
funciones que deben desempeñar. Para la UIA este dato es relevante porque
se desarrolló este manejo por medio de la comunicación oral de las asambleas,
toda vez que no se encontraron especificadas en ningún documento. Se
destaca que no se establecen pautas de control y seguimiento no obstante el
rol de los Comités en el buen funcionamiento del PAL.
B) Calidad
La evaluación realizada por la UIA presenta información relevante sobre
procesos que fueron evaluados en 2007 por el INSP, destacándose en este
apartado la caracterización de los procesos de empaquetamiento y entrega de
despensas, así como información sobre sistemas de costeo y optimización de
los recursos. Se establece que hubo congruencia en el periodo evaluado entre
los montos de compra y el total de despensas que se entregan a los
beneficiarios, así como de una serie importante de controles de procesos en los
almacenes.
Respecto al armado de paquetes alimentarios se reporta cumplimiento
de los procedimientos establecidos en la normatividad y de las metas
programadas de empaquetado y entrega. No obstante la escasa normatividad
de verificación de calidad de los alimentos, los almacenistas vigilan
caducidades. De este mismo personal, el 91% refirieron recibir la mercancía a
tiempo. No se encontró documentación de la existencia de un calendario de
armado y las notas de salida fueron el único respaldo de que los paquetes se
estén armando con respecto a los tiempos establecidos.
La recepción y la entrega de despensas fueron igualmente evaluadas
por la UIA. Sobre estos temas se corroboró una recepción oportuna del listado
de beneficiarios y el registro del envío de paquetes listados y factura. En la
entrega de paquetes se reporta cumplimiento de calendario y fechas de
entrega, así como de notificación de las entregas a los beneficiarios. También
se encontró un control estricto y normado de las entregas. Dado que el único
control de almacén existente son las salidas de los paquetes, se recomendó el
uso de etiquetas para mejorar el manejo de los productos. Resultó igualmente
156
DICONSA S.A. de C.V
relevante que la información sobre comprobación de apoyos y se encontró
generalmente completa y ordenada.
En cuanto a los desempeños estatales en la entrega de paquetes, en
2004 ningún estado entregó doce paquetes al año, habiendo sido las entidades
que entregaron más paquetes en promedio por hogar Yucatán (11),
Guanajuato (11) y Nuevo León (10), mientras que Sinaloa entregó sólo 6
paquetes en promedio. Para 2005, 18 estados cumplieron con realizar 12
entregas al año; Oaxaca fue la entidad que menos paquetes en promedio
registró por hogar (8).
Respecto al manejo de recursos financieros, se reporta una reducción
en el gasto derivado de la compra de mercancía para el PAL de 2004 a 2005.
El gasto por paquete entregado disminuyó 6 centavos, lo que representó el 1%
del costo observado en 2004. Para la primera mitad de 2006 se registró un
costo promedio por despensa de 150 pesos en promedio, lo que representó un
2.7% menos que en 2005.
C) Acciones complementarias
Resulta relevante que la evaluación 2004-2005 reporte hallazgos sobre
promoción y cuidados de la salud, así como alcances con las iniciativas de Piso
Firme y Letrinización, documentando que hasta entonces el PAL había logrado
instrumentar parcialmente pláticas de higiene, nutrición y salud, y no se había
podido implementar con éxito la coordinación con los programas
complementarios de apoyo para obras de Piso Firme y Letrinización.
Para el caso de la promoción de la salud la UIA verificó la realización de
cursos y pláticas, señalándose que no se encontraron procedimientos
específicos ni evaluación de los mismos. Se evaluaron también apoyos para la
educación nutricional, higiene y salubridad, mencionándose la orientación de
estos cursos hacia corresponsabilidad, destacándose capacidades en
DICONSA para la definición e implementación de acciones y para la
vinculación interinstitucional.
Como se mencionó arriba, respecto a la vinculación con las iniciativas
Piso Firme y Letrinización, se verificó la realización de convenios para su
promoción, pero no se encontró ninguna regulación concerniente a su
desarrollo, revisión y evaluación. Las referencias acerca de este proceso
indican que el PAL debiera vincularse con programas para el mejoramiento de
la vivienda, para el otorgamiento de apoyos en especie o monetarios a hogares
beneficiarios. No se encontraron planes de trabajo que permitan implementar y
monitorear el avance de los acuerdos celebrados, disminuyendo con ello las
probabilidades para su culminación exitosa.
En cuanto a la vinculación con otros organismos y entidades, se atribuye
a DICONSA la facultad de establecer convenios. Se verificaron algunos con la
FAO y el Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA) en
Tabasco, Sinaloa y Veracruz. No obstante, no se documentó una planeación ni
mecanismos de seguimiento al respecto.
D) Consideraciones relevantes de la evaluación 2004-2005
En cuanto a la evaluación de procesos administrativos dirigidos al
cumplimiento de objetivos, el análisis de la UIA pudo abarcar diez de los once
157
DICONSA S.A. de C.V
aspectos requeridos a evaluar considerados en los documentos de la operación
del PAL. De estos diez, tres fueron mencionados dentro de algún otro proceso
o procedimiento y no incluyeron una descripción propia de su operación.
Destaca que estos aspectos hayan sido las acciones de promoción y vigilancia
de la salud, los talleres de nutrición e higiene y, la elaboración y actualización
del padrón.
En cuanto a las tendencias del apoyo otorgado, se establece que la
cobertura del PAL disminuyó de 2004 a 2005, incrementándose en el primer
semestre de 2006. La baja en 2004 se estimó en 19%, mientras que en 2005
fue de 17%, para repuntar 21% para el cierre del primer semestre del 2006.
Asimismo, se señala que el programa fue sujeto a recortes presupuestales que
impactaron directamente su capacidad de extender sus beneficios a un mayor
número de hogares.
Una reflexión central de la evaluación realizada por la UIA destaca que
la expansión de otros Programas federales como OPORTUNIDADES y
LICONSA también surte un efecto directo en la disminución de localidades
elegibles del PAL. No obstante, se señala que si bien la población objetivo del
PAL mantuvo una tendencia incremental, el número de localidades de
marginación media en su padrón fue cercano al 50%.
10.2.2 Dimensiones generales de la evaluación 2005 del CIESAS
Este ejercicio se trató de una evaluación cualitativa de corte
antropológico. El abordaje se centró en estudiar procedimientos de operación
implementados para cumplir los objetivos del PAL e identificar fortalezas y retos
en contextos de pobreza rural. Esta evaluación se realizó en contextos rurales
de cuatro regiones con diferencias culturales y ambientales del sureste de
México. Se analizaron comparativamente las modalidades locales de operación
del programa, estudiándose localidades bajo intervención del PAL y casos
control de localidades que hasta el momento no habían recibido los beneficios
del programa.
La evaluación analiza etnográficamente dimensiones de la seguridad
alimentaria en términos de suficiencia, estabilidad y acceso. La justificación de
este abordaje tomó como punto de partida el considerar que el programa busca
modificar el régimen alimenticio, en virtud de lo cual se propuso para hacerlo
“más diversificado, saludable y equilibrado”. Para analizar los alcances de este
planteamiento, se analizaron factores coadyuvantes y limitantes.
Ventaja comparativa
La especificidad de la evaluación del CIESAS fue la ponderación de la
perspectiva de usuarios de comunidades rurales de muy alta marginación
acerca de los tipos de entrega (efectivo y especie). Los temas centrales de este
ejercicio fueron: consumo alimentario; acciones educativas; participación social;
y situación de género. Se presenta un análisis de sostenibilidad. Se establece
la necesidad de promover mayor igualdad de género en cuanto a las tareas
domésticas y se analiza el proceso de distribución de los paquetes.
158
DICONSA S.A. de C.V
El reporte de evaluación del PAL presentado por el CIESAS abunda en
el tema de la seguridad alimentaria, centrándose en la caracterización cultural
de la dieta rural y en los patrones alimenticios de comunidades selectas. Se
revisan a profundidad aspectos relacionados con la receptividad de los
alimentos contenidos en las despensas, a la vez que se analizan dimensiones
de género y se cuestionan sus alcances por el peso que se da a la
participación de las mujeres en las comunidades beneficiarias.
Esta evaluación deriva recomendaciones respaldadas en dinámicas
locales, centrándose en una caracterización acuciosa de la perspectiva de los
beneficiarios sobre los alimentos, los procedimientos de entrega de despensas
y las acciones complementarias, estableciéndose la necesidad de reforzar las
pláticas y talleres de salud y nutrición.
A) Transparencia
Esta evaluación no analiza procesos de integración o confiabilidad del
padrón de beneficiarios y la operación de los Comités se describe en torno a
las acciones complementarias. El reporte del CIESAS conceptualiza las
necesidades alimentarias del universo de beneficiarios del PAL bajo el
concepto de titularidad, el cual retoma de la teoría económica que “la
producción para el autoconsumo, bienes almacenados, empleo, parentesco, y
transferencias del gobierno, son todas posibles fuentes de titularidad en
alimentos” (CIESAS, 2006). Dado que el PAL es un programa de apoyo
alimentario, se retoma de este enfoque que “a nivel de ingresos bajos, los
hogares cuyas titularidades en alimentos provienen de una sola fuente son
mucho más vulnerables a la pobreza alimentaria que aquellos que tienen
múltiples fuentes de titularidad”.
Al analizar el otorgamiento de beneficios del programa, se enfatiza la
importancia de focalizar acciones en comunidades con muy altos índices de
marginación por considerarse con mayor riesgo de padecer pobreza
alimentaria en contextos micro regionales. Bajo este principio se exploró la
problemática de localidad con limitaciones de fuentes de empleo, posibilidades
de producción para el autoconsumo, transferencias del gobierno (programas de
política social), redes de apoyo, posibilidades de almacenamiento de alimentos
y oportunidades de acceso al mercado.
B) Calidad
En cuanto a la entrega de la ayuda que ofrece el PAL a los hogares
pobres rurales, se documenta que se ha realizado un esfuerzo significativo.
Para llevarlo a cabo, los operadores del PAL se apoyan en el sistema
construido paulatinamente por DICONSA en el territorio nacional. Se observó
que la entrega de los apoyos del PAL se hace a través del sistema de tiendas
DICONSA, y con el apoyo de los Comités de beneficiarios. En esta evaluación
se documentaron problemas de disponibilidad de tiendas DICONSA en la
mayor parte de las comunidades donde operó el programa. La evaluación del
CIESAS señala que el pago en efectivo a beneficiarios habría de orientarse a
159
DICONSA S.A. de C.V
que las tiendas DICONSA ofrezcan algún mecanismo de crédito a la población
con menos recursos, permitiendo incrementar su capacidad de planeación y
ejercer el uso adecuado de sus escasos recursos.
El análisis de la distribución de los paquetes y el manejo de recursos se
dirigió a mostrar que la despensa representa una mayor oportunidad que el
efectivo en la mejora de la alimentación. Al respecto, la evaluación realizada
por el CIESAS establece que el PAL cumple con más eficacia sus objetivos
bajo la modalidad de entrega de despensa, porque ofrece más garantías de
que el apoyo se dirija hacia un consumo alimentario más equilibrado y
saludable, permite el acceso a alimentos cuya disponibilidad se encuentra
restringida por el aislamiento y la falta de mercados e incide en la alimentación
de los grupos con mayor vulnerabilidad (niños y mujeres).
Al caracterizar la receptividad de los alimentos contenidos en los
paquetes, se establece que algunos de éstos enfrentan cierto rechazo por la
falta de familiaridad en su consumo. En algunas localidades se encontró que
los productos que no gozan de aceptación fueron las sardinas, la machaca, la
sopa y la avena. En la mayor parte de estas localidades, el rechazo se
relacionó con el sabor o la consistencia de estos productos. A ello se agregaron
olores, desconocimiento de cómo preparar los alimentos, problemas de
almacenaje y conservación.
Con fundamento en el enfoque micro regional empleado, el CIESAS
establece que el PAL debe operar en un universo de localidades sumamente
amplio para cumplir con sus objetivos de distribución de ayuda alimentaria,
debido a que la población en condiciones de pobreza en el medio rural se
encuentra dispersa en asentamientos que suelen estar aislados.
La investigación realizada por el CIESAS documenta detalladamente
dinámicas de las pláticas de nutrición. Se establece en principio que la
alimentación de la población pobre suele ser monótona, con excepción de
aquella que se consume en eventos rituales y festivos. El menú cotidiano de
estas poblaciones tiene pocas variantes, salvo en el caso de localidades que
han tenido relativa bonanza, donde la población presenta un patrón alimentario
más diversificado. El argumento central de este planteamiento es que donde se
condensa la pobreza rural la privación de alimentos es persistente.
Los estudios de caso realizados por el equipo evaluador abundaron en
información sobre seguridad alimentaria.
Para el análisis de patrones alimentarios se listaron alimentos que las
comunidades consideraron como productos necesarios, tales como fríjol, arroz,
leche, aceite, harina de maíz, azúcar, tortillas, zanahoria y cebolla. Otro grupo
de clasificación fue el que los informantes consideraron nutritivos, señalándose
en este grupo leche, lenteja, avena, pescado, verduras, fruta, queso, galletas,
garbanzo y huevo. Sobre estos grupos de alimentos, la evaluación del CIESAS
apunta que los necesarios son consumidos con alta frecuencia, mientras que
los nutritivos no necesariamente forman parte de la dieta. Bajo este principio,
se establece la existencia de un patrón de nutrición, donde lo indispensable
160
DICONSA S.A. de C.V
reúne los productos que son consumidos diariamente, mientras que lo nutritivo
resulta opcional y agrupa alimentos de difícil incorporación al consumo.
Respecto a las pláticas educativas, se identificaron situaciones
problemáticas, particularmente en la denominada transmisión de conocimientos
“en cascada”. Al describir el proceso de la capacitación, la evaluación realizada
por el CIESAS establece que la capacitación suele ser periódica y dirigida
localmente a un educador que habrá de capacitar en cada región a un grupo de
personas que a su vez se encargarán de replicar la enseñanza en sus
localidades. A la persona que replica en la comunidad el contenido de la plática
educativa, se le llama el facilitador.
Sobre la figura de los facilitadores se encontró localmente que estas
personas suelen presidir el Comité de beneficiarios, a la vez que deben cubrir
ciertos atributos para asumir esta responsabilidad. Entre éstos se señala que
deben contar con la confianza y el respaldo de la comunidad de beneficiarios, y
que los facilitadores deben convocar al grupo a participar en diversas
actividades, además de contar con un mínimo de conocimientos y de
escolaridad para entender y recordar las ideas básicas que reciben durante los
talleres de capacitación. Así, su función se vincula con la replicación de los
conocimientos ante el resto de los beneficiarios para constituirse en promotores
de nuevas prácticas de alimentación, salud e higiene.
En esta cadena, la evaluación realizada por el CIESAS establece que el
procedimiento de transmisión de conocimientos plantea algunos problemas, al
identificarse la falta de material de apoyo en un entorno de insuficiencia de
recursos didácticos. Se observaron también limitaciones en los facilitadores,
puesto que muchos beneficiarios solicitaron el apoyo de gente con más
preparación para explicar adecuadamente los contenidos programados para su
difusión. También se reportó la ausencia de un contexto favorable para la
transmisión de conocimientos y el aprendizaje.
D) Consideraciones relevantes de la evaluación 2005
La revisión de la evaluación al PAL llevada a cabo por el CIESAS
concluye estableciendo que la seguridad alimentaria es un concepto amplio
que considera disponibilidad y suficiencia de alimentos. Estos datos habrían de
ser relevantes para el programa en tres sentidos:
•
El PAL incluye grupos en condición de vulnerabilidad, que presentan una
condición biológica más susceptible a una ingestión deficitaria de
alimentos (embarazadas, mujeres que lactan, niños, ancianos).
•
Dada su condición, estos grupos pueden ser conceptualizados en
riesgo, debido a que se integran por población con dificultades de
accesibilidad a los alimentos por su bajo ingreso familiar.
•
Se trata de poblaciones con estado nutricional crítico, que presentan
deficiencias energéticas crónicas y que, por tanto, deben ser priorizadas
en el marco de las políticas públicas de corte asistencial en México.
161
DICONSA S.A. de C.V
10.2.3 Dimensiones generales de la evaluación 2003-2005 del INSP
Se trata de una evaluación con un diseño experimental de tipo
longitudinal, realizada en más de 200 comunidades. Su objetivo fue analizar el
impacto del PAL en el estado de nutrición y la seguridad alimentaria de los
hogares beneficiarios. Para ello se usó un grupo de Control y se comparó el
impacto diferencial entre el esquema de apoyo en especie y en efectivo.
Ventaja comparativa
La mayor ventaja de la evaluación realizada por el INSP es que fue de
tipo experimental y se contó con información longitudinal de más de 200
comunidades en dos rondas. La selección de las comunidades fue realizada a
partir de tres esquemas de intervención más un grupo de Control. Los tres
esquemas de intervención fueron: a) Despensa; b) Despensa más un programa
de educación; y c) apoyo en efectivo más un programa de educación. La
selección de los grupos se realizó de manera aleatoria.
La evaluación del INSP se centró en el análisis de la seguridad
alimentaria, habiéndose encontrado que el impacto del PAL en el consumo,
total y de alimentos, para los tres esquemas de intervención fue positivo. Con
ello, se buscó mostrar los impactos favorables de programas con efectos
económicos directos en el bienestar de sus beneficiarios. Ello se reflejó en la
calidad de la dieta, habiéndose encontrado que los hogares que recibieron
despensas (con y sin educación) incrementaron la calidad de su alimentación.
La evaluación documentó una mayor diversificación en el consumo de
alimentos incluidos en la despensa, donde el consumo de leche fortificada y
lentejas fue estadísticamente mayor en los grupos de Despensa comparados
con el grupo Control. La relevancia de este hallazgo es que aquellos hogares
que consumieron la leche fortificada obtuvieron un porcentaje mayor (33%) de
ingestión de zinc y hierro biodisponibles (36%) que los que no la consumieron.
Si bien aumentó el consumo de alimentos de origen animal, esto no se
reflejó en un mayor consumo de hierro heme (indicador de consumo cárnico).
La falta de efecto de las Despensas en el crecimiento de los niños fue un
hallazgo inesperado, debido a que la formulación de la política pública que
respalda al PAL se fundamentó en evidencia científica, la cual establece que el
consumo de leche LICONSA habría de favorecer el crecimiento de los niños.
Se atribuye que este patrón pudo haberse limitado porque sólo el 35% de los
niños que recibieron las Despensas la consumieron, estableciéndose que
“seguramente, de haberse consumido en mayores proporciones y por niños de
menor edad, los impactos podrían haber sido significativos”.
La evaluación del INSP reporta que el grupo en el que se observó una
mejoría respecto a la anemia, fue el de niños de 2-4 años de edad en el grupo
de Despensa sin educación. También se establece que el crecimiento lineal de
los preescolares tendió a ser mejor en los grupos que recibieron el programa.
Con respecto al indicador de obesidad IMC (kg/m2) de mujeres adolescentes y
adultas, se identificó que no hubo modificación en ninguna de las modalidades.
162
DICONSA S.A. de C.V
Sin embargo, al evaluar el efecto considerando el IMC inicial de las mujeres,
pudo detectarse un leve efecto en las mujeres con valores basales normales
(IMC <25) del grupo de Despensa sin educación, en comparación con mujeres
con valores similares en el grupo Control. Este dato se señala como un tema
que requiere atención para prevenir que programas de ayuda alimentaria como
el PAL puedan potenciar la ya existente transición nutricional en la población
adulta en condiciones de pobreza en todo el país.
No obstante los hallazgos reportados, la evaluación del INSP establece
que un beneficio importante del PAL, en particular para los grupos de
Despensa, fue un incremento en la Seguridad alimentaria de los hogares
beneficiarios. En este sentido, se reporta que en estos hogares se observó una
mayor reserva de alimentos, “medida tanto en términos de energía total, en
días de reserva expresada en energía y tomando en cuenta la composición de
la familia como en el número de alimentos presentes en el hogar”.
Consideraciones relevantes de la evaluación 2003-2005
A diferencia de la evaluación realizada por el CIESAS, la evaluación del
INSP establece efectos relevantes del PAL en la seguridad alimentaria de los
hogares de las comunidades estudiadas para los tres esquemas de
intervención:
•
Los resultados sugieren que el Programa está logrando un efecto
positivo en el bienestar y el estado de nutrición de los integrantes de los
hogares beneficiarios.
•
Los resultados señalan que las tres estrategias comparadas entre sí
muestran tendencias positivas en términos de consumo total y por
grupos de alimentos.
•
La calidad de la dieta fue mayor en los hogares que reciben Despensas
comparadas con quienes reciben el Efectivo, “pero esta mejoría no se
traduce en un crecimiento mayor de los niños que reciben Despensas,
ya que la mejoría en el crecimiento del preescolar se detectó solamente
en quienes recibieron el Efectivo”.
10.2.4 Dimensiones generales de la evaluación 2006 del CIDE
Esta evaluación fue realizada por el CIDE en 2006, y establece la
relevancia de analizar críticamente el supuesto de la perspectiva de género del
programa, el cual le apuesta al empoderamiento de las mujeres por
depositarias y administradoras de los apoyos del PAL en los hogares. Se
establece que este planteamiento tiene limitaciones en tanto no se promueva
una mayor participación conjunta con los varones en las tareas domésticas.
Asimismo, se establece que esta perspectiva debe buscar una revisión más
detallada de efectos favorables atribuibles a la participación de las mujeres en
los procesos decisorios del Programa.
La revisión del Marco Lógico coincide con las evaluaciones 2004-2006
destacando congruencia con la administración federal 2000-2006 en sus
163
DICONSA S.A. de C.V
objetivos de focalización y selección. Se establece que este principio aplica a
las ayudas en especie y en efectivo, cumpliendo con las especificaciones
generales en su lógica vertical y horizontal. No obstante, se apunta que el
cumplimiento de este Marco Lógico en el futuro inmediato requiere algunas
adecuaciones, tales como definir un único Propósito y limitar el número de
Indicadores. Sobre esto último, el CIDE establece que estos indicadores deben
ser consistentes y significativos para cada elemento. También se recomienda
una mayor utilización de fuentes de información que aporten datos oportunos,
consistentes y a bajo costo.
Ventaja comparativa
La mayor fortaleza de esta evaluación es que retoma críticamente
avances y resultados de las evaluaciones realizadas por la UIA y el CIESAS.
En lo específico, esta evaluación abunda en el análisis de género y revisa el
acceso a información para la revisión de alcances de las RO. Asimismo, se
establece la aplicación del marco de la NOM de Gestión de la Calidad ISO
9001-2000.
Al igual que la evaluación de la UIA, se reporta el análisis de
documentos normativos. De este análisis se reportan inconsistencias
relacionadas con la descripción incompleta de procesos, recomendándose la
implementación de un sistema de gestión de calidad que defina criterios y
métodos para una operación, interacción, control, seguimiento, medición y
análisis eficaces de los procesos. Este sistema podría contribuir a alcanzar los
resultados planeados y la mejora continua.
La evaluación presentada por el CIDE analiza aspectos de la integración
y confiabilidad del padrón, a la vez que establece comparaciones con las
evoluciones realizadas por la UIA y el CIESAS. Algunos de los alcances más
notables de este ejercicio muestran mejoras sustanciales en el cumplimiento de
objetivos y metas, así como en la gestión del PAL y su transparencia. No
obstante, se apuntan algunos problemas persistentes en el padrón y en la
selección de comunidades y beneficiarios.
A) Transparencia
La evaluación realizada por el CIDE revisa avances sobre la
conformación del padrón de beneficiarios, destacando la necesidad de una
mayor claridad por parte del PAL respecto a los umbrales de pobreza a
considerar. Ello sería de suma utilidad para mejorar la selección de la población
objetivo, toda vez que ésta se definió, para 2004 y 2005, como el conjunto de
hogares que se ubiquen en localidades con alto o muy alto grado de
marginación, que cuenten con menos de 2,500 habitantes, que se determine
que viven en condiciones de pobreza y que no reciben apoyo del Programa de
Desarrollo Humano OPORTUNIDADES ni del Programa de Abasto Social de
Leche a cargo de LICONSA.
164
DICONSA S.A. de C.V
Al igual que en las evaluaciones anteriores, se reporta que se encontró
la incorporación al PAL de hogares ubicados en localidades de marginación
media, si bien con cumplimiento de los criterios de tener menos de 2,500
habitantes y de no contar con la presencia del programa OPORTUNIDADES ni
LICONSA.
Una observación relevante del reporte del CIDE en cuanto a la
determinación del número de hogares que habrían de recibir asistencia por
parte del PAL establece que este resultado es muy sensible a actualizaciones o
supuestos en los cálculos de pobreza y a los cambios en los padrones de
beneficiarios de los programas OPORTUNIDADES y LICONSA. No obstante,
este argumento no está planteado en el sentido de que el universo de
beneficiarios podría estar reduciéndose como consecuencia del paso de
beneficiarios PAL a beneficiarios OPORTUNIDADES y LICONSA.
Respecto al universo de atención se apunta que diez estados agrupan
más del 80% del total de beneficiarios desde 2005. La evaluación del CIDE
reporta una tendencia fluctuante del padrón del PAL toda vez que en 2004 su
cobertura fue del 18.7%, en 2005 del 17.3% y para 2006 se estimó en 43.9%
del número de hogares que reunían para entonces las características para ser
población objetivo. Al respecto, se apunta que el indicador de cobertura del
PAL se ve afectado directamente por la definición de población objetivo. Esta
observación busca orientar la consistencia del padrón porque al considerarse
una tipología particular de localidades y hogares susceptibles de atención,
todos aquellos hogares que no cumplan con tales características no deberían
ser incluidos.
B) Calidad
Respecto a los procesos de calidad, el CIDE reporta un cumplimiento
importante de las metas de entrega de despensas y apoyos, al encontrar que
de la programación inicial en 2006 de dar atención a 133,333 familias, se logró
una cobertura mayor porque se registraron 155,555 hogares en ese periodo. La
tendencia fluctuante del padrón muestra que durante el año 171,247 familias
fueron atendidas, cerrándose 2006 con 157,062 hogares. Esta cifra representa
un cumplimiento del 110% y 100% respectivamente, de acuerdo a la meta
modificada. Retrospectivamente, se señala que este porcentaje de
cumplimiento aumentó al pasar del 84.6% registrado en 2004 y 82.9% en 2005.
El PAL programó la entrega de 1’599,996 apoyos, cifra que se modificó
a 1’866,660 y se entregaron al final del 2006 1’859,560 apoyos. Estas cifras
representan un cumplimiento del 99.6% de la meta modificada, porcentaje
superior al de 2004 (82%) y 2005 (78.8%). Para 2006 la entrega de apoyos
bajo la modalidad de paquete alimentario representó el 94.4% del total y se
restringió a 17 entidades federativas, lo cual sugiere igualmente un ajuste
importante respecto al arranque del programa en 2004 en todos los estados del
territorio nacional.
La evaluación del CIDE reporta igualmente márgenes de eficiencia en la
reducción de costos como consecuencia de mejoras importantes en las
compras. Al respecto, se establece que la matriz de Marco Lógico no permite
una evaluación rigurosa de estos temas y que los indicadores no permiten
atribuir mejoras a acciones específicas del PAL.
165
DICONSA S.A. de C.V
El reporte de evaluación del CIDE establece que las evaluaciones
cualitativas realizadas por la UIA y el CIESAS, muestran que las políticas del
PAL parecen no fomentar prácticas generadoras de desigualdad de
oportunidades ni de trato hacia los beneficiarios. No obstante, se establece la
relevancia del padrón como un procedimiento complejo que enfrenta enormes
retos a nivel local para incidir en ajustes racionales y consecuentes para la
selección adecuada de beneficiarios del Programa. Este fenómeno enfrenta la
posibilidad de exclusión de hogares que cumplen con el perfil indicado para
acceder al PAL, pero que por cuestiones de estructura y administración no son
beneficiados.
Para superar los retos en torno a los procesos de empadronamiento y
entrega de apoyos, el CIDE recomienda que el PAL fomente más la
participación de actores locales mediante la definición de canales formales de
comunicación con los encargados estatales del padrón.
El CIDE reporta la identificación de efectos favorables de las pláticas en
la nutrición con base en resultados reportados por el INSP y el INNCMSZ.
También retoma de las evaluaciones del CIESAS y de la UIA el rol de las
mujeres, pero alerta de la desventaja física y emocional que puede representar
el que formen parte de los Comités de beneficiarios, recepción y entrega de
paquetes y corresponsabilidad sin propiciar la participación igualitaria de
hombres y mujeres.
D) Consideraciones relevantes de la evaluación 2006
Las conclusiones reportadas por el CIDE retoman datos retrospectivos
desde 2004 y establecen la necesidad de atender los siguientes puntos:
• Deben ajustarse y aplicarse más acuciosamente criterios de selección
de la población objetivo e integración del padrón.
•
•
Debe incentivarse más ampliamente la corresponsabilidad y la
formulación de indicaciones claras de tiempos y lugares para desarrollar
actividades claves del proceso
En cuanto a la RO publicadas en 2006, se encontró que las deficiencias
en relación con la integración y actualización del padrón fueron
superadas, a la vez que se definieron con mayor claridad las
responsabilidades de DICONSA y de SEDESOL.
10.2.5 Discusión sobre evaluaciones externas
Las evaluaciones realizadas coinciden en que el PAL es un programa
pertinente y congruente con las políticas de combate a la pobreza del gobierno
mexicano. El análisis de su Marco Lógico y de sus Reglas de Operación
sugiere un alto grado de cumplimiento de metas y objetivos, si bien señalan la
necesidad de ajustarlos con indicadores que den cuenta de los avances del
programa de manera expedita y confiable.
Las evaluaciones revisadas sugieren que el PAL ha tenido un padrón
fluctuante que tuvo una tendencia a la baja entre 2004 y 2005, pero que cierra
166
DICONSA S.A. de C.V
con una tendencia al alta en 2006. Parte de estos problemas parecen
relacionarse con la identificación y selección de comunidades, y con el paso de
sus beneficiarios a los padrones de otros programas como OPORTUNIDADES
y LICONSA. No obstante, se señalan algunos problemas de selección porque
no todos los beneficiarios y el total de comunidades fueron de alta y muy alta
marginación.
Se destacan efectos importantes del PAL en la seguridad alimentaria de
los hogares que beneficia. En cuanto a los procesos relacionados con la
entrega de apoyos muestran, para el caso de la entrega en especie, un alto
cumplimiento de normas y recomendaciones relacionadas con el empaquetado
y entrega de despensas.
Algunos de los aspectos más notables muestran una tendencia a un uso
eficiente de recursos mediante su maximización y la implementación de
controles en los procesos dirigidos a evitar dispendio y entrega inadecuada.
También se reportan controles en los procesos, si bien se recomienda la
necesidad de implementar mayores controles en los almacenes, así como la
elaboración de manuales de procedimientos. Un aspecto relevante fue el
reporte de la utilización de herramientas de costeo, cotejados con la
disminución paulatina en los precios de algunos productos derivados de una
compra eficiente y cuidadosa de productos.
Algunos de los retos más relevantes se reportan alrededor de las
acciones complementarias. En este caso, se encontraron opiniones favorables
de las pláticas de salud y nutrición en la población beneficiaria, si bien se
señalan problemas de organización y falta de material didáctico adecuado al
tipo de población blanco.
Las mayores barreras de las acciones complementarias se reportan
para la vinculación con programas como Piso Firme y Letrinización. En estos
casos no se reportan condiciones favorables para esta integración. Tampoco
se reportan avances importantes en materia de acuerdos de colaboración y
convenios con otras instituciones dirigidos a favorecer la integralidad que se
plantea el PAL con estas iniciativas.
EVALUACIÓN CUALITATIVA DE PROCESOS INSP 2008
Para el desarrollo de este componente, la pregunta de evaluación fue:
¿Qué factores influyen en el funcionamiento del PAL en comunidades selectas,
y cuál es su peso en la sostenibilidad del programa? El objetivo fue establecer
escenarios de sostenibilidad desde la perspectiva de actores clave en los tres
niveles de operación del programa: federal, estatal y local.
167
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 1. Componentes y temas de la evaluación de procesos
COMPONENTE
Transparencia
Calidad
Acciones de
capacitación
TEMAS
- Criterios de selección de comunidades
- Criterios de integración del padrón
- Confiabilidad de los procedimientos de
empadronamiento de beneficiarios
- Mecanismos para presentación de quejas
y atención de dudas de los beneficiarios
- Mecanismos para promoción del
programa, de los derechos y obligaciones
de los beneficiarios
- Mecanismos de rendición de cuentas
- Normatividad y entrega
- Programación y entrega de beneficios
- Medios y coordinación para la entrega de
beneficios
- Gestión de recursos: procedimientos para
su asignación; optimización
- Organización de los almacenes y criterios
para el armado de paquetes
- Cumplimiento de la normatividad vigente
- Funcionamiento del Comité de
Beneficiarios
- Capacitación a facilitadores institucionales
y facilitadores comunitarios
- Capacitación a beneficiarios en
comunidad
- Concertación con otros programas
- Vinculación de acciones con otros
Acciones
programas
complementarias - Mecanismos para ajustes de cobertura
- Cobertura diferenciada con otros
programas de desarrollo social
El diseño general de esta evaluación de procesos corresponde a un
estudio transversal de carácter observacional, dirigido a verificar en campo
procesos relacionados con los temas de los componentes de la evaluación:
transparencia, calidad, acciones de capacitación y acciones complementarias,
los cuales son presentados en la
168
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 1. Los temas para la documentación de cada componente fueron
definidos a partir de otras evaluaciones realizadas al PAL, habiéndose centrado
el ejercicio realizado en el desarrollo de índices que reflejen los grados de
ajuste a la normatividad encontrados en las comunidades seleccionadas.
Para desarrollar temáticamente el componente de transparencia se
documentaron los procesos relacionados con la integración del padrón de
beneficiarios, los mecanismos para asegurar la transparencia del programa –tal
como el proceso de blindaje electoral y la vigilancia de la entrega - así como de
las acciones y mecanismos que emprende el PAL para informar sobre sus
logros y retos en las comunidades beneficiarias.
El componente de calidad se abocó a la revisión en terreno de los
procesos de empaquetamiento de despensas y al cumplimiento del calendario
de entregas de las mismas. Para ello, se realizó trabajo de observación en
almacenes centrales y rurales, así como la indagación de procedimientos de
costeo y optimización de recursos.
Por su parte, se obtuvo información sobre
el desempeño del
componente de acciones de capacitación en cascada a partir de entrevistas
con beneficiarios y prestadores de servicios, así como la observación de una
capacitación para facilitadoras comunitarias en una de las entidades.
Por último, el componente de acciones complementarias se enfocó
en la investigación de mecanismos formales empleados por el PAL para
integrar acciones de Piso Firme y Letrinización. Adicionalmente, se indagó la
firma de acuerdos y convenios para llevar a cabo acciones de mejora en la
calidad de vida de la población beneficiaria, así como la posible sinergia del
PAL con otros programas asistenciales para el logro de efectos de bienestar
comunitaria en las comunidades atendidas por este programa.
10.3 METODOLOGÍA
Se combinaron técnicas de investigación cualitativa y de mapeo político
para la formulación de escenarios de sostenibilidad del PAL en comunidades
selectas. Para focalizar las tareas de campo se retomaron los principios de la
metodología RAP (Rapid Assessment Procedures /Procedimientos de Asesoría
Rápida, la cual establece la posibilidad de eficientar la investigación de campo
centrándose en aspectos clave de los programas a estudiar, mediante el uso
de guías temáticas.
Las técnicas de investigación privilegiadas por el RAP son el trabajo de
campo, la observación y las entrevistas. En función de ello se realizó trabajo de
campo en dos estados de la República en donde opera el PAL, en cada uno de
los cuales se visitaron dos comunidades. La selección de los estados y
localidades se realizó conjuntamente con funcionarios del PAL federal,
procurando incluir casos contrastantes en cuanto a desempeño. Esto consistió
en la selección de un estado con un desempeño óptimo (identificado como
Estado A) y otro con algunos retos para ser considerado como tal (identificado
como Estado B). De igual forma, se intentó incluir en cada entidad una
localidad con un desempeño adecuado y otra con un desempeño por mejorar.
De tal suerte que en cada entidad se seleccionaron dos localidades. Aquéllas
seleccionadas para el Estado A fueron consideradas, según informantes de
169
DICONSA S.A. de C.V
nivel federal, con un desempeño óptimo (Localidad 1) y con un desempeño
medianamente óptimo (Localidad 2). En el caso del Estado B las comunidades
seleccionadas tenían un contraste mayor entre ellas teniendo un desempeño
óptimo (Localidad 3) y un desempeño no óptimo (Localidad 4).
En cada estado se hizo investigación de campo, visitándose oficinas,
almacenes y comunidades. En cada uno de estos contextos se realizó
observación directa no participativa a la vez que se aplicaron entrevistas con
contenidos similares para realizar comparaciones entre comunidades y entre
actores. La Tabla 2 muestra el número de entrevistas aplicadas por actor, así
como las observaciones realizadas en almacenes y unidades operativas de
ambos estados. El grupo de personal operativo comprende: promotores del
PAL, subjefes, jefes y supervisores operativos de almacenes de DICONSA. El
grupo de tomadores de decisiones estatales incluye: coordinadores estatales
del PAL, jefes de área del PAL (capacitación, padrón y programación y
supervisión), gerentes, subgerentes y coordinadores de operación de unidades
operativas de DICONSA. Para el análisis y presentación de los resultados se
decidió formar dos grandes grupos: el de beneficiarios, el cual incluye a los
integrantes de los Comités de beneficiarios; y el de prestadores de servicios, en
cual está compuesto por personal operativo del PAL y DICONSA y tomadores
de decisiones a nivel estatal tanto del PAL como de DICONSA. La información
obtenida de tomadores de decisiones a nivel federal se incluye únicamente en
el capítulo sobre escenarios de sostenibilidad.
Para analizar la información se elaboraron tablas de contenido en donde
fueron vertidos los puntos de vista de los actores entrevistados y las
observaciones realizadas. Posteriormente, se realizó el trabajo de mapeo de
escenarios del PAL, mediante el uso del software POLICY MAKER. La finalidad
de este ejercicio fue establecer objetivos de política pública del PAL, para
posteriormente analizar cada uno de estos objetivos en función de la posición y
el poder de los actores entrevistados. La importancia de haber empleado este
programa estriba en que el POLICY MAKER favorece el análisis de
oportunidades y obstáculos para su sostenibilidad, así como la formulación de
estrategias de sostenibilidad en función de los hallazgos de campo.
Tabla 2. Número de observaciones y entrevistas por estado y localidad
INSTRUMENTO
OBSERVACIÓN
ACTOR/LUGAR
NÚMERO
ESTADO A ESTADO B
2
3
Almacenes
1
--
4
3
4
6
Capacitación
Tomadores de decisiones estatales
ENTREVISTAS
(coordinadores estatales del PAL, jefes
de área del PAL -capacitación, padrón y
programación y supervisión-, gerentes,
subgerentes y coordinadores de
operación de unidades operativas de
DICONSA)
170
DICONSA S.A. de C.V
INSTRUMENTO
ACTOR/LUGAR
NÚMERO
ESTADO A ESTADO B
Personal Operativo
(promotores del PAL, subjefes, jefes y
supervisores operativos de almacenes)
Beneficiarios
Loc 1
Loc 2
Loc 3
Loc 4
8
6
7
7
(incluyendo a los integrantes de los
Comités de beneficiarios)
Tomadores de decisiones federales
Nivel central
4
Para la presentación de los resultados de la evaluación de procesos
incorporando la información derivada de las entrevistas se desarrollaron tablas
de contenido a partir de las cuales se estableció una escala de valor para
estimar el desempeño de cada tema desde la perspectiva de los actores. El
desarrollo de esta escala busca facilitar la lectura del desempeño establecido a
partir del empleo de los siguientes valores: “+++” equivale a un desempeño
óptimo; “++” equivale a uno regular y, “+” a un desempeño limitado.
Todos los casos presentados emplearon como referencia las tablas de
contenido y el número de referencias asertivas o negativas para cada proceso
documentado. Bajo este principio, un proceso evaluado con “+++” por ejemplo,
significa que en este caso hubo amplias referencias favorables, mientras que
en el caso de “+”, se estableció que las referencias favorables fueron menos
recurrentes. El número de cruces “resume” de alguna manera las percepciones
de los informantes y se determina de acuerdo a la percepción predominante y
la descripción del proceso de acuerdo a los informantes. Asimismo, si la
mayoría opinó que un proceso era satisfactorio se asignaron “+++”, mientras
que si la percepción mayoritaria establecía que no era adecuado se asignó “+”.
171
DICONSA S.A. de C.V
10.4 EVALUACIÓN INSP 2007: TRANSPARENCIA
La información para evaluar procesos de transparencia del PAL en la
evaluación 2007 a cargo del INSP, proviene de las entrevistas a profundidad,
realizadas para obtener la percepción de este componente a partir de la
experiencia tanto de los beneficiarios del programa como de los prestadores
del servicio a nivel estatal. El distintivo de la presente evaluación, con respecto
a evaluaciones anteriores, es haber indagado con actores clave sus nociones
acerca de la confiabilidad del padrón y el proceso de empadronamiento, el
acceso a información sobre el programa, la rendición de cuentas y el manejo
de quejas y dudas.
La Tabla 3 resume los resultados sobre la percepción de prestadores de
servicios y la Tabla 4 presenta los resultados de la percepción de los
beneficiarios. Los detalles en donde se fundamenta la información resumida en
las tablas se encuentra descrita a continuación de las mismas.
Tabla 3. Evaluación de procesos del componente de transparencia de
acuerdo a la percepción de los prestadores de servicios
Temas de transparencia
Estado Aα
Estado B
Selección de comunidades
+++
+++
Empadronamiento
+++
++
Confiabilidad del padrón
+++
++
Información sobre el programa
+++
+++
Información sobre derechos y
obligaciones
+++
+++
Atención de dudas y quejas
+++
+++
+
+
+++
+++
Mecanismos de rendición de cuentas
Normatividad y transparencia
+++ De acuerdo a la normatividad y la planeación / satisfactorio
++ Se cumple de forma regular de acuerdo a la normatividad y la planeación / medianamente satisfactorio
+ No se cumple de acuerdo a la normatividad y planeación / poco o nada satisfactorio
α
De acuerdo a informantes de nivel federal, el Estado A se considera con un desempeño óptimo, y el
Estado B algunos retos para ser considerado como tal
172
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 4. Evaluación de procesos del componente de transparencia de
acuerdo a la percepción de los beneficiarios
Temas de
transparencia
Estado A
Estado B
Localidad Localidad Localidad Localidad
2
3
4
1β
Empadronamiento
+++
+++
++
++
Información sobre
el programa
++
++
++
++
+++
++
+++
++
+++
+++
+++
+
++
++
++
+
+++
+++
+++
+++
Información sobre
derechos y
obligaciones
Atención de dudas
y quejas
Mecanismos de
rendición de
cuentas
Entrega
transparente
β
De acuerdo a informantes de nivel federal, las Localidades 1 y 3 se consideran con un desempeño
óptimo, la Localidad 2 con un desempeño medianamente óptimo, y la Localidad 4 con un desempeño no
óptimo.
10.4.1 Selección de comunidades beneficiarias
Desde la perspectiva de los proveedores del servicio
De acuerdo al personal operativo y a los tomadores de decisiones del
PAL y de DICONSA, el proceso de selección de comunidades beneficiarias
reportado para ambas entidades es similar y de acuerdo a la normatividad y
planeación.
Reportaron que es SEDESOL y el PAL central quienes envían a las
oficinas estatales del PAL una relación de comunidades, con ciertas
características de acuerdo a la norma, a las que deben asistir para aplicar la
cédula de identificación socioeconómica (CIS). La mayoría de los informantes
identificó los siguientes criterios de selección:
Poblaciones menores a 2500 habitantes
Condición de marginación media y alta, de acuerdo a datos de CONAPO
o INEGI
No contar con otros programas federales de asistencia social como
Liconsa u OPORTUNIDADES
173
DICONSA S.A. de C.V
Para el levantamiento de la CIS en las localidades previamente
seleccionadas por SEDESOL, el personal del PAL se apoya en personal de
DICONSA. En el Estado B reportaron que hubo cierta confusión al visitar
localidades por falta de comunicación para coordinarse entre ambas partes, sin
embargo fue resuelto adecuadamente.
En los dos estados, los informantes coincidieron en que al iniciar el PAL,
la selección de comunidades y del padrón a nivel nacional corrió a cargo de un
despacho de abogados y la focalización no fue la adecuada. A medida que ha
pasado el tiempo, el padrón se ha ido verificando y depurando los registros
entre personal del PAL y personal operativo de DICONSA.
Para ambas entidades el personal operativo cuenta con menor
información acerca de los criterios de selección y desconocía el proceso.
Mientras que los tomadores de decisiones tienen más clara dicha información.
Para los dos estados, se reconoció que en ocasiones llegan a
comunidades vecinas que reciben OPORTUNIDADES. En el Estado B
reportaron que una vez que llega la relación de comunidades desde PAL
central, ellos visitan la comunidad para corroborar si son efectivamente
marginadas y no reciben OPORTUNIDADES.
10.4.2 Empadronamiento de beneficiarios
A partir de la información obtenida por los proveedores de servicio,
podría considerarse que para ambos estados el proceso de empadronamiento
está de acuerdo a la normatividad, sin embargo también consideran que el
proceso en el Estado B no es totalmente satisfactorio por aplicar la CIS sin
verificar las condiciones de pobreza en el hogar del potencial beneficiario.
Todos los informantes coincidieron en que se aplica la CIS en las
comunidades asignadas por SEDESOL y PAL central. Una vez realizados los
cuestionarios se envía a SEDESOL para que este organismo decida quien
entra al padrón. De acuerdo a los informantes, los beneficiarios son
seleccionados si cuentan con un ingreso mínimo, son de escasos recursos y no
reciben programas federales como OPORTUNIDADES y Liconsa.
En ambos estados reportaron que asisten a las comunidades a aplicar la
CIS por lo menos una vez al año. En el Estado A reportan que la periodicidad la
establece SEDESOL y en el año corriente se ha llevado a cabo en una ocasión.
Entre entidades existen tres diferencias específicas en cuanto a la forma de
aplicar las CIS para la expansión del programa.
La primera radica en la forma de abordar a la comunidad. En el Estado A
al entrar a las comunidades, se le da a la población una plática breve y se les
explica quiénes deben entrevistarse y quienes no, de acuerdo a los criterios
establecidos en las reglas de operación. Por su parte en el Estado B personal
del PAL establece contacto y cita a las autoridades municipales para darles
antecedentes del programa y mostrarles las reglas de operación. Lo anterior
con la finalidad de obtener el apoyo de la autoridad local en la convocatoria de
la población a un lugar público para la aplicación de la CIS.
174
DICONSA S.A. de C.V
La segunda diferencia consiste en el personal que asiste a la comunidad
para el proceso de expansión del padrón. Mientras que en el Estado A es todo
el personal del PAL de dicha entidad quienes aplican la CIS, en el Estado B,
además del personal del PAL, se mencionó el apoyo de supervisores
operativos de DICONSA previa capacitación de los mismos
La última y tercer diferencia es sobre el lugar de aplicación de la CIS. De
acuerdo a la norma se esperaría que dicho instrumento, fuera llevado a cabo
en la localidad y hogar del potencial beneficiario para verificar la condición de
pobreza. Sin embargo en el Estado B las familias son convocadas a un lugar
público, algunas veces incluso fuera de la localidad seleccionada (por ejemplo,
en la presidencia municipal) y una vez reunidas, se encuesta a cada persona.
De esta forma resulta más viable para los proveedores del servicio. Para
asegurar que los potenciales beneficiarios no cuenten con el programa de
OPORTUNIDADES, personal encargado de levantar la CIS en el Estado B,
pide el apoyo de vocales de dicho programa para identificar a aquellas
personas que lo reciben o no. Por su parte en el Estado A reportaron que la
aplicación de la CIS se lleva a cabo en el domicilio de los potenciales
beneficiarios. Agregaron que el área de padrón de la entidad mantiene contacto
continuo con los Comités de beneficiarios para la depuración constante del
padrón, por fallecimiento, cambio de titular o suspensión del apoyo. Este
mecanismo fue utilizado también en su momento cuando se depuró el padrón
definido de forma inadecuada por un despacho de abogados al inicio del
programa a nivel nacional.
Desde la perspectiva de los beneficiarios
La información recopilada en la mayoría de las comunidades
seleccionadas sugiere que el proceso de empadronamiento tiene un
funcionamiento óptimo en cuanto a la transparencia, habiéndose realizado por
personal que acudió a sus viviendas o a sus comunidades a solicitarles
información sobre su situación económica y registrarse en el PAL para recibir
un apoyo gubernamental.
En todos los casos se refirió que les fueron solicitados documentos
personales para acreditar su identidad y que éstos fueron entregados a las
personas que realizaron el censo para ser incorporadas al PAL. La totalidad de
los beneficiarios entrevistados consideró que el procedimiento realizado es
confiable y adecuado, sobre todo para la recepción de los apoyos que otorga el
programa.
Algunas diferencias importantes muestran que en el Estado A, los
beneficiarios recibieron mayor información sobre el PAL, a la vez que se les
explicó que el censo estaba dirigido a identificar beneficiarios potenciales. Los
beneficiarios entrevistados en ambas comunidades del Estado A señalaron que
la información que entregaron fue cotejada y solicitada para distintos trámites
y/o aclaraciones. En las comunidades de esta entidad se refirió también que la
decisión de proporcionar los datos requeridos se relacionó con que
previamente se les había informado que se estaban levantando encuestas para
la entrega de despensas. En la Localidad 2 se reportó en algunos casos que se
175
DICONSA S.A. de C.V
habían enterado de la realización de un censo para la entrega de despenas por
medio de familiares que ya habían sido incorporadas al padrón.
En el caso del Estado B, los procedimientos de incorporación al censo
fueron más diversos, habiéndose referido cabeceras municipales, la casa de la
presidenta del Comité de beneficiarios y un caso donde el registro se realizó
mediante el envío de la credencial de elector con un conocido.
10.4.3 Confiabilidad del padrón
La confiabilidad resulta para los informantes mayoritariamente
satisfactoria para el Estado A y entre mediana y baja para los informantes del
Estado B. Diversos informantes comentaron que ya existe un cierto nivel de
confiabilidad al ser comunidades seleccionadas por SEDESOL que cuentan
con un nivel de marginación alta o mediana de acuerdo a los datos de
CONAPO.
En el Estado A, los informantes en su mayoría consideraron que el
instrumento en términos generales puede ser confiable, pero al ser aplicado
tiene un margen de error, reduciéndose a un 80% de confiabilidad. En esta
entidad los informantes identifican dos mecanismos para asegurar la
confiabilidad: 1) la cercanía con el Comité de beneficiarios quienes indican al
personal operativo si alguno de los beneficiarios cuenta además con un apoyo
como OPORTUNIDADES; 2) la aplicación de la CIS directamente en la
comunidad y el hogar de los beneficiarios.
En cambio, en el Estado B, la mayoría de informantes comentaron que
la confiabilidad es baja, ya que la CIS generalmente no se aplica en el hogar
del potencial beneficiario. Identificaron que aún cuando ellos ratifican que las
comunidades efectivamente sean marginadas, las personas pueden falsear
muy fácilmente los datos para recibir el apoyo. Los mismos informantes
identificaron que la solución es asistir directamente la comunidad y verificar la
certeza de la información. El único mecanismo empleado para no incluir
personas que reciben OPORTUNIDADES, es pedir apoyo de las vocales de
dicho programa para identificar a las personas que lo reciben o no.
En ambas entidades se identificó la necesidad de más recursos
humanos, presupuesto y tiempo para validar la información proporcionada en la
CIS y corroborar la adecuada elección de beneficiarios. Adicionalmente en la
entidad A uno de los informantes sugiere cambiar de instrumento y en la
entidad B contratar a algún experto en el tema que pueda verificar la
información. El personal operativo reportó contar con menos elementos para
determinar la confiabilidad, en comparación de los tomadores de decisiones
para ambas entidades.
176
DICONSA S.A. de C.V
10.4.4 Información sobre el programa
Los informantes en general de ambas entidades consideraron que los
beneficiarios reciben información sobre el programa, derechos, obligaciones,
causas de baja y otros puntos en las reglas de operación, de acuerdo a lo
estipulado en las mismas.
En los dos estados mencionaron que a los beneficiarios se les da
información sobre el programa mediante una asamblea informativa al entrar al
programa. También mediante trípticos, carteles en la tienda DICONSA,
pláticas, reuniones de integración de Comité donde asiste personal del PAL o,
en su defecto, de DICONSA y el propio Comité, el cual, a su vez, utiliza la
información de los trípticos y de las pláticas que se les dan. En el Estado A se
informó además del contacto directo con el personal del PAL estatal. Sólo
algunos informantes de la entidad B no saben cuáles son los mecanismos.
A través de estos mecanismos se les habla de las reglas de operación,
derechos, obligaciones, sanciones. En el Estado B se especificó de manera
puntual que a los beneficiarios se les informa que el programa no tiene que ver
con ningún partido político y que es gratuito.
Uno de los tomadores de decisiones del Estado A comentó que en la
entidad existen jornadas por parte de SEDESOL y de áreas de participación
ciudadana donde se les informa a la comunidad toda la gama de programas
sociales que se aplican en el estado.
De acuerdo a lo expresado por los beneficiarios, es necesario mejorar la
información con la que cuentan sobre el programa, por lo tanto se calificaría de
medianamente óptima.
Informantes de las cuatro localidades identificaron al programa como un
apoyo que da el gobierno que contiene despensas y pláticas. A pesar de lo
anterior, en las cuatro comunidades varios beneficiarios coincidieron al reportar
que no contaban con mucha información sobre el programa. Para la Localidad
3 lo anterior puede explicarse, en que el programa ingresó recientemente y las
informantes han asistido muy poco a las pláticas. Llama la atención un
comentario particular de una informante de la Localidad 2 que refiere no haber
sabido con anterioridad que el apoyo se llama PAL, sino hasta el momento de
la entrevista en el presente estudio. Cabe destacar que esta informante
pertenecía al Comité de beneficiarios. En el Estado A lo conocen como “la caja
grande” ya que, en comparación con la despensa que se les otorga del DIF, la
despensa del PAL contiene mayor número de productos.
También para las cuatro comunidades se encontró que son las
integrantes de los Comités quienes conocen mejor el programa y cuentan con
mayor información sobre el mismo. La información extra con la que cuentan es
sobre el manejo de los formatos de padrón, es decir, el manejo adecuado en
las lista de asistencia, ya sea a las pláticas o a la entrega de los apoyos y la
manera de hacer convocatorias.
177
DICONSA S.A. de C.V
A lo largo de su permanencia en el programa las beneficiarias reportaron
que les han dado información sobre cómo hacer el cambio de nombre del titular
beneficiario para recibir el apoyo; las pláticas; el contenido de las despensas,
su llegada y cómo darle un mejor manejo para su aprovechamiento; así como
algunas noticias que puedan generarse.
Los medios por los cuales las beneficiarias reportaron recibir información
referente al programa son: el Comité de beneficiarios; supervisores y personal
del PAL; así como pláticas en la comunidad. Únicamente las informantes de la
Localidad 1 reportaron que se les informa de las pláticas y las faenas mediante
carteles que se pegan en la tienda de DICONSA y mediante un megáfono o
bocina se alerta a la población acerca de la hora y día de la entrega del
beneficio.
Existen algunas diferencias entre entidades sobre el tipo de información
recibida. En el Estado A, las informantes de la Localidad 1 expresaron que al
ser encuestadas o registradas fue el momento en que se les mencionó que no
debían de recibir ningún otro tipo de apoyo para tener derecho a la despensa.
También mencionaron que al incluírseles dentro del programa no recibieron
información sobre el motivo por el que habían sido aceptadas. Por su parte en
la Localidad 4 (Estado B) reportaron que fueron informadas que el programa no
pertenece a ningún partido político.
10.4.5 Información sobre derechos y obligaciones
Los informantes consideran que la información sobre derechos y
obligaciones se da a los beneficiarios de acuerdo a la norma.
Prácticamente todos informantes refirieron que es especialmente la
información sobre derechos y obligaciones la que se reitera constantemente a
los beneficiarios, varias ocasiones por año y a través de varios medios de
comunicación (trípticos, rotafolios y material gráfico, asamblea informativa,
asamblea constitutiva, ronda de capacitaciones, facilitador comunitario y
Comité, personal del PAL y DICONSA y autoridades locales), por lo que
consideraron que se lleva a cabo satisfactoriamente. Los datos proporcionados
por los informantes en este tema son similares a los incluidos en la sección 0.
Únicamente se especificó, para el tema de derechos y obligaciones, que el
personal operativo de DICONSA asiste a las comunidades a explicarles sus
derechos y obligaciones (Estado A) y que existe una plática especial sobre
derechos, obligaciones y causas de baja dentro de la ronda de capacitaciones
(ambos estados). Se mencionó reiteradamente al Comité como un medio de
comunicación importante con la comunidad.
Las obligaciones que identificaron los informantes fueron descargar los
paquetes y asistir a las pláticas. Asimismo consideran que son causas de baja
no asistir a la capacitación dos veces, no recoger la despensa en dos
ocasiones y no cumplir con las reglas de operación. Dentro de los derechos
identificaron el trato digno.
178
DICONSA S.A. de C.V
A partir de los datos obtenidos en las entrevistas con las beneficiarias,
puede decirse que en las localidades donde están mejor enteradas de sus
derechos y obligaciones son la 1 y la 3. Aún así la información no es completa
y será necesario aclarar algunas confusiones. En cuanto a las localidades 2 y
4, se detectó que la información sobre derechos y obligaciones es limitada, ya
que varias informantes mencionaron no conocerlos, ya que no han asistido a
todas las pláticas.
Los derechos de los que están informados los beneficiarios en las
Localidades 1, 2 y 3 son recibir la despensa sin dar nada a cambio, únicamente
enseñando su credencial y colaborando con la descarga de su paquete, así
como acudir a las pláticas.
Llama particularmente la atención que algunas beneficiarias identificaron
su asistencia a las pláticas como derecho y no únicamente como obligación.
Ninguna de las informantes mencionó los derechos de recibir sin costo la
tarjeta que las acredita como beneficiarias del programa, y de recibir un trato
digno y respetuoso.
Las obligaciones que las beneficiarias de ambas entidades tuvieron
presentes a la hora de la entrevista fue hacer buen uso del paquete, es decir,
no tirar los alimentos que incluye el paquete, ni regalarlos; ir a recoger su
paquete y estar al pendiente de que llegue; así como no faltar a las juntas o
pláticas y hacer lo que les indican ahí.
En las Localidades 1 y 3 identificaron como obligaciones algunas
acciones que no están enmarcadas dentro de las reglas de operación. Por
ejemplo cuidar la alimentación de sus hijos, comprar en la tienda DICONSA y
participar en las faenas para llevar a cabo cualquier trabajo que se le pida.
Ninguna de las beneficiarias identificó como obligación presentar, al
responsable de la entrega, la tarjeta o credencial que las acredita como
titulares, aunque en la práctica si lo llevan a cabo.
Para el Estado A, se encontró que en la Localidad 2, los beneficiarios
han acordado que si no asisten a recoger su despensa, deben pagar para que
alguien más la descargue.
La mayoría de las beneficiarias está de acuerdo con los derechos y
obligaciones que identificaron y la forma mediante la cual se han enterado de
estos es a partir de las capacitaciones y pláticas de nutrición e higiene.
Por su parte, las integrantes de los respectivos Comités de las cuatro
localidades identificaron como su responsabilidad juntar los papeles y padrones
y entregarlos al supervisor; avisar a las personas cuando van a llegar los
paquetes o cuando habrá faena y pláticas; tratar a las personas con el debido
respeto; exigirle a la gente que asista a las pláticas; dar muy bien las pláticas;
asistir a las capacitaciones de facilitadoras, de no ser así pueden darla de baja
a ella y a la comunidad; y por último, ir al almacén correspondiente a llevar
papeles.
179
DICONSA S.A. de C.V
10.4.6 Atención a dudas y quejas
Con la información obtenida a partir de los proveedores de servicio, se
considera que la presentación de dudas y quejas es conforme a la norma con
respecto al uso del teléfono gratuito para tal fin. Sin embargo en ninguna
entidad se reportó la existencia de la vía electrónica o del buzón, y en cambio
se reportaron otros canales. Al parecer en el Estado A, el personal del PAL se
involucra más en el seguimiento de las dudas y quejas, en comparación con el
Estado B, donde los jefes de almacén o supervisores operativos de DICONSA
tienen un rol más activo.
Todos identificaron el número 01-800 en las cajas de las despensas o en
las tarjetas el PAL como uno de los principales mecanismos para atender
dudas y quejas.
También se mencionaron, en ambos estados, los Comités de
beneficiarios como un organismo importante para ello y los supervisores de
DICONSA quienes algunas veces levantan el reporte. Por entidad se agregaron
otros medios por los cuales los beneficiarios pueden atender sus dudas y
quejas: durante las capacitaciones, tiendas DICONSA, llamando directamente
a las oficinas estatales, promotores del PAL, en reuniones de SEDESOL, a
través de su presidente municipal o comisario (Estado A); así como en las
asambleas y entregas de las despensas, en el almacén más cercano o en la
dependencia del DIF cercana a la comunidad (Estado B). En el Estado B
informan que el servicio telefónico gratuito se usa esporádicamente.
En caso de que la queja o duda se externe a través del número gratuito,
en ambos estados coincidieron en que dependiendo de la naturaleza de la
duda o queja, se resuelve en la Ciudad de México (ya sea en SEDESOL o en
DICONSA y PAL central) o se canaliza a la entidad correspondiente para darle
seguimiento. En esta última opción la queja o duda debe resolverse en un
máximo de 5 días hábiles después de haber recibido la llamada de oficinas
centrales. En este caso los promotores del PAL, o en su defecto los
supervisores operativos de DICONSA, asisten a la comunidad a atender dudas,
quejas, altas y bajas. Si se recibe la queja en el almacén, el personal operativo
de este turna la duda o queja al PAL estatal.
La forma en que se da seguimiento descrita en el Estado A, sugiere que
el personal del PAL estatal va a la comunidad, hacen una asamblea, y
preguntan las dudas o problemas que tienen con el PAL. Cuando son
problemas personales, se maneja primero de forma personal con el Comité y
después se trata con la persona que se quejó. Dependiendo del grado de queja
se acercan hacia toda la comunidad directamente. En caso de no lograr
resolver el asunto en una asamblea, se convoca a una segunda y hasta tercera
asamblea hasta tratar de llegar a un acuerdo. Los promotores le dan
seguimiento a los asuntos de acuerdo a la zona y el grado de queja.
En el caso del Estado B informaron que una vez canalizadas las quejas
o dudas, el personal del PAL se coordina con los almacenes para atender las
dudas dependiendo de su naturaleza y son el supervisor o el mismo jefe de
180
DICONSA S.A. de C.V
almacén quienes dan seguimiento. El personal del PAL va a la comunidad y
observa a los beneficiarios para comprobar el estado de la queja, de la cual en
el PAL estatal hace un reporte y lo mandan al PAL central.
Respecto a la naturaleza de las quejas, en el Estado A, los informantes
mencionaron que muchas están relacionadas con la mala entrega del paquete,
o el reporte de que el Comité pide cooperación voluntaria para pagar
paquetería. También algunas quejas son sobre la falta de entrega de la
despensa. En el Estado B, reportaron que, ya que el Comité realiza faenas
para limpiar la comunidad, algunos beneficiarios que no están de acuerdo se
quejan.
Normalmente las dudas que se atienden en el Estado B son con
respecto al cambio de nombre en el padrón, el número de despensas que
tienen que recibir, la fecha de llegada de las despensas, las fechas de las
pláticas y la factibilidad de cambio de los productos de la despensa.
De acuerdo a los datos proporcionados por las beneficiarias, en su
mayoría conocen la forma de poder expresar sus dudas o quejas. Aún así, hay
personas de las cuatro localidades que no saben donde atenderlas. Este hecho
predomina particularmente en la Localidad 4, donde prácticamente ninguna
beneficiaria reportó haber sido informada de cómo resolver sus dudas y quejas,
únicamente un integrante del Comité mencionó que pueden ir al almacén rural
correspondiente con ese fin.
La forma en la que las beneficiaras identificaron poder atender sus
dudas y quejas es en su mayoría mediante el teléfono 01-800 el cual se
encuentra anotado en la caja de la despensa, en la tarjeta del PAL, o en la
información que se les da en las pláticas. También comentaron que pueden
expresarlas a través del Comité de beneficiarios, en las juntas o en las pláticas,
en el almacén correspondiente a la comunidad, con los promotores del PAL y
durante la entrega con las personas que reparten el apoyo alimentario.
En cuanto a la utilidad del servicio, prácticamente ninguna beneficiaria
mencionó el resultado de algún reporte. Por un lado, varias beneficiarias
reportaron no haber utilizado ninguno de estos servicios. Por el otro, en las
Localidades 1 y 3, han levantado quejas o han tenido dudas y las personas a
quienes se acercaron, supervisor operativo y promotor respectivamente, no
lograron darle solución.
Sólo una beneficiaria, integrante del Comité en la Localidad 1, comentó
que los promotores del PAL van directamente para atender las quejas de los
beneficiarios y durante una plática pueden exponer sus quejas una o dos veces
al mes. Se les instruye sobre cómo manejar los problemas en su comunidad y
de cómo avisar a los mismos promotores de las quejas que pueda tener la
gente.
181
DICONSA S.A. de C.V
10.4.7 Mecanismos de rendición de cuentas
Como mecanismos de rendición de cuentas, se consideraron aquellos
medios por los cuales el público en general, incluyendo a los propios
beneficiarios, puede enterarse sobre los logros y retos del PAL en cada
ejercicio. En este terreno se considera que los mecanismos de rendición de
cuentas hacia instancias superiores del mismo organismo están en orden, sin
embargo no es el caso hacia la población beneficiaria y al público en general.
No todos los informantes identificaron mecanismos de rendición de
cuentas, sin embargo los mencionados pueden resumirse clasificándolos de
acuerdo a la audiencia a quienes va dirigida:
a) Beneficiarios
Se les informa de los logros a través de asambleas, del Comité o de la
feria de alimentación (Estado A)
Apoyándose en la presidencia municipal de la comunidad para reunir a
la gente y platicarles acerca de las comunidades nuevas que están
recibiendo el apoyo. Desconocían si esta información es publicada en
algún otro lugar (Estado B)
b) DICONSA / Oficinas centrales del PAL
Enviando reportes de metas y formatos sobre actividades –pláticas – y
padrones (Estado A y B)
En algunas ocasiones va un periódico que tiene concertación con
DICONSA y que da a conocer los logros a nivel nacional. En esta gaceta
se incluyen artículos del PAL y de sus alcances (Estado B)
c) Público en general
No se publica la información, pero si la gente lo pide se les da (Estado
A)
El único escaparate para dar a conocer lo que el PAL hace y sus logros
es la muestra gastronómica (Estado A)
No hay una forma de que el público en general se entere de las metas
del PAL ya que esta información que se maneja de forma interna
(Estado A y B) y si se hacen desconocen los medios (Estado B)
Un tomador de decisiones calificó de desalentador que poca gente
conozca el trabajo que se hace (Estado A).
En su mayoría las beneficiarias no han sido informadas o no saben
cómo enterarse de los logros que ha tenido el PAL y sus beneficios como
programa. Únicamente algunas integrantes de los Comités de las Localidades
2 y 3 mencionaron que en las capacitaciones a las que asisten se les informa
de nuevas comunidades que ingresan al PAL. Por su parte en la Localidad 2,
algunas beneficiarias comentaron que pueden informarse de los logros o
beneficios con el Comité o representante. Por lo anterior, este rubro puede
182
DICONSA S.A. de C.V
considerarse como medianamente satisfactorio en las primeras tres localidades
e insatisfactorio para la Localidad 4.
10.4.8 Normatividad y entrega transparentes
En cuanto a la entrega transparente, todos los informantes coincidieron
en que la entrega es transparente. Ya sea que nunca les ha tocado ver que
alguien les pida algo a cambio (Estado B) o que en caso de haberse reportado
la petición de dinero de algunas personas por el servicio, los beneficiarios lo
reportaron y se solucionó (Estado A). También se solucionó un caso donde una
presidenta del Comité quiera participar en alguna campaña, mediante el
cambio de Comité (Estado B)
La entrega es vigilada por el personal del PAL y el operativo de
DICONSA (Estado A) y la entrega se verifica con la firma de padrones, notas
de entrada y salidas de paquetes.
El único apoyo que aseguraron recibir es el del trabajo para la descarga
y en algunas ocasiones la comunidad estipula un gasto para la descarga. Sin
embargo, aclararon que es por cooperación voluntaria, y consiste en una cuota
de recuperación que recibe directamente el Comité de beneficiarios con el cual
el personal operativo de DICONSA se coordina. Al informante le parecía que
este tipo de apoyo es bueno pues agiliza el proceso de descarga.
En cuanto a normatividad, todos los tomadores de decisiones estatales
consideraron que es transparente, las reglas son claras y están bien
planteadas. Aún cuando en ambos estados reconocieron también que en todos
los programas puede haber vacíos y que la normatividad no garantiza la
manipulación política en estos, consideraron que para el caso específico del
PAL no hay utilización de los apoyos con fines diferentes a los del programa.
Algunos mecanismos mencionados para mantener la transparencia
fueron las pláticas, la vigilancia de los supervisores operativos durante la
entrega y el blindaje electoral (ambos estados). Al respecto de este último, un
informante comentó que no se debería detener ni la capacitación, ni la entrega
de las despensas durante este periodo, pues este es un programa federal y no
debería haber problema alguno de confusión o de algún otro tipo de mal
entendido (Estado B). Los informantes entrevistados identificaron la necesidad
de más recursos humanos para asegurar la vigilancia de la normatividad
(Estado A) y corroborar la selección de los beneficiarios (Estado B).
La entrega de forma transparente se cumple de manera satisfactoria y
de acuerdo a la normatividad, de acuerdo a lo reportado por las beneficiarias.
Prácticamente todas calificaron la entrega como transparente y no les han
pedido nada a cambio. El procedimiento se describe de forma similar para las
cuatro localidades, mencionando que deben firmar de recibido cuando llega el
paquete a la localidad y se les solicita la documentación apropiada, esto es, la
183
DICONSA S.A. de C.V
tarjeta del PAL. La credencial de elector se les solicita para la verificación de
firmas.
En ambas entidades, las informantes mencionaron que al momento de la
entrega están presentes las integrantes del Comité, el personal de DICONSA,
más beneficiarios y, en algunas ocasiones, la autoridad local. De hecho, en la
Localidad 3 una de las informantes mencionó haber sido informada que la
entrega no debe proceder si no está presente en el lugar la autoridad
municipal.
Las integrantes del Comité entrevistadas en los dos estados, refirieron
estar al pendiente de la adecuada entrega y control de los apoyos alimentarios,
controlando el acceso a la despensa y vigilando que se trabaje de manera
correcta para que la despensa llegue bien a los hogares. Agregaron que les
han recomendado tratar con cordialidad a la gente durante la entrega y no
negar la despensa.
En el Estado A, las beneficiarias y miembros del Comité comentaron que
en caso de que no se entregue el beneficio a la titular, se les pide que llenen un
formato para entregarles el paquete y que firmen el padrón.
En las Localidades 2 y 4 mencionaron que en la caja viene escrito todo
lo que tiene que llevar la despensa y siempre ha estado completa.
Es importante mencionar que en algunas asambleas comunitarias los
beneficiarios y el Comité acuerdan que las personas den, con carácter de
voluntario, un pequeño monto (< $5 pesos) para mejorar la operación del
programa, bajar la despensa en su casa o la asistencia de algunas personas –
pueden o no ser del Comité – a las capacitaciones en los almacenes. Esto es
especialmente cierto para las Localidades 1, 2 y 4. Aún cuando los miembros
del Comité expresan que si los beneficiarios no están de acuerdo no dan el
apoyo y se les continúa dando el apoyo alimentario, es importante asegurarse
que los beneficiarios estén al tanto y que no se pidan cooperaciones de forma
excesiva. Por ejemplo, una de las informantes se muestra inconforme porque
el Comité le ha pedido dinero para los pasajes (aproximadamente veinte pesos)
cuando viajan a las pláticas en el almacén correspondiente, ya que van
también otros beneficiarios que no pertenecen al Comité. A pesar de que sabe
que es una cooperación voluntaria, le parece injusto que pidan tanto dinero.
También es importante especificar que la participación en las faenas
comunitarias no debe condicionar la entrega de los paquetes.
10.4.9 Discusión sobre el componente de transparencia
En el componente de transparencia en general, podemos observar que
el Estado B, a nivel de entidad y de localidad presentó, de acuerdo a los
informantes, un menor puntaje en satisfacción.
En cuanto a cada rubro que integra el componente de transparencia se
identifican las siguientes similitudes y
diferencias de acuerdo a cada
informante y entidad:
Tanto para el Estado A, como para el Estado B, se encontró un puntaje
alto en cuanto a la satisfacción del rubro específico sobre normatividad y
entrega transparente del programa. En ello coincidieron tanto
prestadores de servicios como beneficiarios.
184
DICONSA S.A. de C.V
Por el contrario, los dos tipos de informantes no coincidieron en cuanto a
los rubros de información del programa (ambos estados), información de
derechos, obligaciones y sanciones (ambos estados), y la atención a
dudas y quejas (Estado B con Localidad 4), siendo menor la percepción
de satisfacción de acuerdo a la información proporcionada por los
beneficiarios. Esto sugiere que, a pesar de que los prestadores de
servicios consideran que se proporciona suficiente información sobre el
programa y sobre derechos, obligaciones y sanciones, en la práctica,
dicha información se queda a nivel de integrantes del Comité y no llega
al nivel de los beneficiarios como se esperaría.
Sorprendentemente, se encontró mayor satisfacción en el rubro de
mecanismos de rendición de cuentas en los beneficiarios que en los
prestadores de servicios. Esto puede deberse a que al hacer la pregunta
explícita sobre los medios por los cuales podían enterarse de los logros
y retos del PAL, integrantes del Comité mencionan que en las
capacitaciones a facilitadoras comunitarias reciben información de los
logros del programa en otras comunidades.
De acuerdo a lo reportado por los prestadores de servicio, el Estado B,
tiene un nivel de satisfacción menor, en comparación al Estado A para los
rubros de empadronamiento y confiabilidad del padrón. Para ambos estados, el
rubro de mecanismos de rendición de cuentas tuvo un nivel de satisfacción
bajo. Pudimos observar que aquel estado en el que se reportó hacer una visita
domiciliaria para aplicar la CIS, se percibió mayor satisfacción en cuanto al
rubro de empadronamiento.
Por su parte, a partir de la información reportada por los beneficiarios en
las cuatro diferentes comunidades, la Localidad 1 es la más satisfactoria en
cuanto a transparencia y la Localidad 4 presenta un nivel más insatisfactorio en
el mismo componente, destacando el rubro de atención a dudas y quejas. Sin
embargo, existen dos rubros que no son completamente satisfactorios para
ninguna de las cuatro localidades. Estos son la información sobre el programa
que fue medianamente satisfactorio y los mecanismos de rendición de cuentas
(medianamente satisfactorios para las Localidades 1, 2 y 3 y poco satisfactorio
para la Localidad 4). Tanto la Localidad 2 como la 4, coincidieron con ser
medianamente satisfactorios para el rubro de información sobre derechos,
obligaciones y sanciones. Recordemos que para la selección de las localidades
del estudio, se pidió a oficinas centrales proponer localidades y entidades de
acuerdo a su nivel de satisfacción operativa. De acuerdo a este criterio las
Localidades 1 y 3 fueron identificadas de mayor satisfacción, la Localidad 2 se
identificó como medianamente satisfactoria y la Localidad 4 como poco
satisfactoria. Todo en función de la adecuada estructura o no del Comité de
beneficiarios. Por lo tanto, podría concluirse que para cubrir adecuadamente
todos los rubros sobre transparencia, la figura del Comité de beneficiarios es
clave.
A partir de los resultados de transparencia podemos considerar que es
importante entonces continuar fomentando la entrega transparente, respetando
la normatividad como hasta ahora. Será muy importante proporcionar los
recursos adecuados para asegurarse de obtener la información socioeconómica directamente en el hogar, verificar y depurar constantemente el

185
DICONSA S.A. de C.V
padrón, mejorando así la confiabilidad del padrón para todas las entidades.
También debe incentivarse la transmisión de información del programa y de los
derechos, obligaciones y sanciones por parte de los Comités a los beneficiarios
y asegurar su recepción. En cuanto a la atención a dudas y quejas será
necesario reforzar los mecanismos para lograr incrementar la utilización de los
medios a través de los cuales se pueden externar. Por último, consideramos
que hace falta el diseño de mecanismos de rendición de cuentas que informe
sobre los logros y retos del PAL al público en general.
Para conocer a detalle la percepción de los diferentes actores sobre
cada rubro incluido en el componente de transparencia, puede consultarse las
“MATRICES SOBRE TRANSPARENCIA” en el anexo 1.
186
DICONSA S.A. de C.V
10.5 EVALUACIÓN CUALITATIVA DE PROCESOS DEL INSP 2007:
CALIDAD
Para el componente de calidad en esta evaluación del programa, el
presente estudio se distingue de evaluaciones anteriores en cuanto a que se
utiliza el enfoque de procesos, involucrando la observación directa de procesos
de organización de almacenaje de despensas, así como la percepción y
experiencia al respecto tanto de proveedores del servicio a nivel estatal como a
beneficiarios del programa. Sobre la entrega de apoyos alimentarios el enfoque
de procesos se dirigió únicamente al apoyo en especie y no así al apoyo en
efectivo. Por último se realiza una muy breve descripción acerca de la
indagatoria sobre metodología de costos y optimización de recursos.
La Tabla 5 resume la percepción de prestadores de servicios para cada
rubro y la Tabla 6 presenta la percepción de los beneficiarios de acuerdo a su
discurso. Los detalles en donde se fundamenta la información resumida en los
cuadros se encuentra descrita a continuación.
Tabla 5. Evaluación de procesos del componente de calidad de acuerdo a
la percepción de los prestadores de servicios
Temas de calidad
Programación de la entrega de apoyos
Organización de la entrega de apoyos
Gestión de recursos
Almacenes y armado de despensas
Funcionamiento del Comité de
Beneficiarios
Estado Aα
Estado B
++
++
+++
+++
+++
+++
+++
+++
+++
+++
α
187
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 6. Evaluación de procesos del componente de calidad de acuerdo a
la percepción de los beneficiarios
Temas de
calidad
Programación de
la entrega de
apoyos
Organización de
la entrega de
apoyos
Percepción de
entrega y
contenido de
despensas
Funcionamiento
del Comité de
Beneficiarios
Estado A
Estado B
2
3
4
1β
++
++
++
++
+++
++
++
+
++
++
++
++
+++
+++
+++
+
β
óptimo.
10.5.1 Programación de la entrega de apoyos
El proceso de programación de entrega y apoyos, de acuerdo a lo
observado en los estados, es adecuado una vez que llega el recurso y los
padrones a las entidades. Sin embargo, la adecuada programación de entrega
de cada entidad depende de la liberación del recurso a nivel federal para la
compra de productos y la definición del padrón. Debido a que al inicio del año
corriente no se liberaron oportunamente los recursos desde el nivel federal, no
fue posible cumplir las fechas de programación durante el primer cuatrimestre
en todo el país. Por lo tanto este rubro se considera medianamente adecuado
de acuerdo a la planeación.
Cuando el recurso se ha liberado, ambas entidades presentan un
funcionamiento sistemático y adecuado para la programación de entregas. Los
informantes reportaron que una vez que se libera el recurso y que el PAL
central ha enviado la lista de padrones a cada entidad, el área de padrón o de
programación y supervisión del PAL estatal debe imprimir los padrones para
dárselos a los almacenes, hacer una solicitud de abasto al almacén, la petición
del número de despensas a entregar por localidad, basados en sus padrones,
188
DICONSA S.A. de C.V
y definir las rutas de entrega dependiendo de la ubicación de las localidades.
Se le hace llegar un oficio a los almacenes donde se les indica la fecha para
iniciar la entrega y el periodo (mensual, bimestral y, en algunas ocasiones,
cuatrimestral). El PAL central es quien define los periodos de entrega. El
armado de despensas y toda la entrega es a través de DICONSA. El personal
del PAL vigila que se entreguen y distribuyan.
Una vez que el área de padrón / programación y supervisión se pone de
acuerdo con
los jefes de almacén, los almacenes rurales hacen la
programación de la distribución de acuerdo a sus poligonales o rutas lógicas
dependiendo de la capacidad del vehículo y la cercanía de las localidades. La
calendarización de entrega depende también de que el apoyo llegue al
almacén, ya que debe estar completo para después programar la entrega de
las despensas en coordinación con las comunidades. En el Estado A los
informantes mencionaron que se ponen de acuerdo con las tiendas rurales o el
Comité de beneficiarios. Por su parte en el Estado B reportaron programar en
coordinación con las autoridades locales, en particular aquellas que estén al
mando desde una perspectiva jurídica en la comunidad, es decir, presidentes
municipales, inspectores, jefes de ayuntamiento, además de acordar con el
Comité de beneficiarios para saber el día más factible de entrega.
Para ambas entidades, este año la primera entrega del paquete fue en
mayo y se entregaron los paquetes de forma retroactiva (4 por beneficiario).
Reportaron que esto se debió a que no se contaba con el recurso para la
compra del producto, donde SEDESOL es aquel organismo responsable del
recurso. Se han regularizado poco a poco en la programación y entrega a
través del año. Otros problemas que complican los tiempos de entrega son los
proveedores y el cambio en los precios de los productos (Estado A), así como
causas de fuerza mayor, caminos difíciles y climas adversos (Estado B).
En el Estado B, un informante consideró que se cumple la programación
en un 80% por que algunos lugares son de difícil acceso. Mientras que en el
Estado A reportan cumplir con alrededor del 95% de entregas.
Una diferencia importante entre los dos estados es el tiempo estimado
para que los beneficiarios recojan la despensa en su localidad, así como el
proceso seguido en caso de que no se recoja en la fecha programada. En el
caso del Estado A, muchas veces se almacena la despensa en algún lugar de
la localidad o en el almacén más cercano y se les da a los beneficiarios un
plazo de tres días para recoger el paquete o esperar a la próxima entrega,
donde se les repone dicha despensa. Cuando sobran paquetes en la localidad,
se mandan de regreso al almacén armador, y se le informa al jefe de padrón
del PAL. Este último hace los cálculos necesarios para imprimir los padrones
del siguiente bimestre, dependiendo de los paquetes que haya, y los faltantes
para enviar a la comunidad. Para las localidades del Estado B, la persona que
distribuye espera unas horas en el punto de entrega acordado a que las
beneficiarias recojan las despensas. De no haberse recogido tienen cinco días
para ir por ella al almacén correspondiente y si no lo hacen pierden esa
despensa.
Los informantes del Estado A consideraron que los recursos humanos
tanto de DICONSA como del PAL no son suficientes para la distribución,
además de que es necesario hacer una mejor programación de las rutas de
189
DICONSA S.A. de C.V
entrega ya que puede existir un exceso de trabajo sobretodo porque DICONSA
maneja también otros programas de distribución de alimentos.
Los informantes en general identificaron que la entrega ha sido irregular
en cuanto a los periodos y tiempos de la misma. En las dos entidades se
identifica un retraso en los primeros meses del año, indicando que las primeras
veces les llegaba el apoyo cada cuatro meses. Reportaron también que a
últimas fechas la entrega se ha regularizado y se les entrega cada dos meses.
La minoría reporta la entrega mensual.
En cuanto a la anticipación con la que se les avisa sobre la entrega de
despensas, los tiempos varían entre localidades e incluso dentro de una misma
localidad de acuerdo a lo reportado por las beneficiarias. Para todas las
localidades hay quienes comentaron que se les informa con anticipación
(Localidad 2) incluso una semana antes (Localidad 1, 3 y 4) y además se les
recuerda con un día de anterioridad (Localidad 1 y 3). En cambio, otras
informantes comentaron que algunas veces se enteran un día antes de la
llegada de las despensas (Localidad 4) e incluso el mismo día (Localidad 2 y
3). Esto último lo atribuyen a que el Comité recibe la información de un día para
otro (Localidad 3) o al mal funcionamiento del mismo (Localidad 4).
10.5.2 Organización de la entrega de apoyos
El proceso descrito para la organización de entregas en ambas
entidades es claro y satisfactorio de acuerdo a su opinión. Se basa en una
coordinación constante entre personal del PAL y el de DICONSA, así como
entre almacenes y finalmente entre personal operativo y Comités de
beneficiarios.
Según los proveedores de servicios la coordinación entre almacenes de
DICONSA y el PAL para llevar a cabo las entregas de forma oportuna se da a
través de medios electrónicos, por oficio y por vía telefónica.
En el Estado B reportaron que el personal del PAL se coordina con la
gente de abasto y concertación social, que a su vez coordina a todos los jefes
de almacenes. El almacén central arma las despensas del PAL y se mandan a
los almacenes rurales, quienes se encargan de la entrega de las despensas en
las comunidades beneficiarias. Del almacén central envían también despensas
a pocas comunidades que se encuentran cercanas.
En el Estado A también se informó que el área de padrón esta en
coordinación constante con los almacenes y los supervisores, además de
asegurarse de la entrega del apoyo. La diferencia con la otra entidad radica en
la organización de almacenes. Para este estado existen almacenes rurales
principalmente armadores que reciben el recurso, lo empaquetan y lo envían a
otros almacenes rurales, estos últimos considerados como principalmente
distribuidores.
190
DICONSA S.A. de C.V
Reportaron que una vez teniendo el recurso en los almacenes
correspondientes los supervisores operativos de DICONSA le hablan por
teléfono al Comité de beneficiarios para decirles cuando se entregara el
recurso. En el Estado B, los informantes identificaron que también el personal
del PAL, junto con el personal de los almacenes, se encarga de llamar a los
Comités de beneficiarios. Estos últimos a su vez informan a todos los
beneficiarios de la fecha, lugar y hora de entrega, utilizando medios como
cartelones en la tienda DICONSA o en escuelas y lugares estratégicos, voceo
en la comunidad, y de boca en boca.
Aclararon que una vez en el punto de encuentro, los supervisores
operativos entregan las despensas en un lugar público. Donde no hay tienda
rural el Comité busca el lugar donde se dará el paquete (Estado A) o incluso se
busca hacer la entrega en el lugar de la autoridad local (Estado B). Se identificó
al Comité de beneficiarios como el directamente responsable de la distribución
del apoyo, toda vez que revisan y reciben el producto, además de recibir los
padrones y registrar en estos la entrega hacia los beneficiarios. Los
supervisores operativos reportaron además apoyarse del Comité de
beneficiarios para identificar a quienes debían recibir la despensa. Llama la
atención que solamente en el Estado B se reportó recibir apoyo de las
autoridades locales (ayuntamientos), DIF cercano a la localidad e incluso el
ejército. Tal vez se deba a que efectivamente es más difícil llegar a las
localidades de dicha entidad.
Informaron que en las asambleas que hace el Comité se decide quién va
a descargar o si se dará cooperación para efectos de descarga del paquete
(no más de cinco pesos).
Comentaron que al momento de entrega la gente debe identificarse para
recibir su despensa y registrarse en el padrón.
Reportaron que los problemas a la hora de entrega son mínimos (Estado
A) y generalmente no hay muchos retrasos, aunque es si hay algunas
comunidades a las que es difícil llegar (Estado B). Al respecto, en el Estado B
agregaron que de haber un retraso se le comunica a la gente; además, si
existiera un problema de entrega se realiza una reunión con el Comité y
algunas autoridades para explorar la posibilidad de hacer llegar la despensa a
la gente.
En el Estado A informaron que en caso de que una despensa no sea
entregada, los supervisores revisan las causas y que las despensas estén
todavía disponibles. Cuando se ha reportado robo de la despensa, no es
responsabilidad del Comité y los supervisores la reponen.
De acuerdo a lo reportado por las informantes, la entrega se lleva a cabo
de forma adecuada y transparente en las localidades. Todos los beneficiarios
de la Localidad 1 y algunos de las Localidades 2 y 3 consideraron como
satisfactoria la forma y tiempo con el que se les avisa sobre la fecha de entrega
de la despensa. Para la Localidad 4 donde el Comité es nuevo, las informantes
consideran que no existe organización por parte del Comité para dar aviso de
la llegada de las despensas.
191
DICONSA S.A. de C.V
Reportaron que los Comités reciben la información sobre la fecha y hora
del apoyo a través del supervisor operativo. A su vez los Comités informan a
los beneficiarios. Los medios por los cuales son avisados varían entre carteles
pegados en la tienda DICONSA, un altavoz financiado con la cooperación
voluntaria de los beneficiarios (Localidad 1) y entre vecinos o de boca en boca
(Localidad 2). Algunos informan que se enteran cuando llega la despensa
porque viven sobre la avenida principal de la comunidad (Localidad 2). Para
obtener más detalles sobre la anticipación con la que se avisa la fecha de
entrega puede verse el apartado 0.
Las beneficiarias informaron que están al pendiente de la hora en que
llega y ayudan a la descarga de los paquetes para optimizar los tiempos de los
supervisores y de la comunidad. En la Localidad 1 agregaron que los
supervisores traen el padrón de entrega, para verificar quiénes recibieron el
apoyo y quiénes no, por lo que dejan el registro con el Comité para que ellos
hagan la entrega y la supervisen.
En todas las localidades reportaron que reparten en orden de la lista o
se forman, dan su nombre, muestran la credencial del PAL y a veces también
la de elector. Una vez que firman se les da su despensa. Para obtener más
detalles sobre la forma de entrega en cuanto a su transparencia de acuerdo a
las reglas de operación puede verse el apartado 0.
Se les entrega en la tienda de Diconsa de la localidad (Localidad 1) o de
una comunidad que se encuentra a kilómetro y medio (Localidad 3), también en
la escuela (Localidad 2), en la propia avenida (Localidad 2, 4) y si son pocas
despensas en la casa de una integrante del Comité (Localidad 2, 4). Sólo una
informante de la Localidad 2 reportó que una vez que le entregaron cuatro
despensas juntas le hicieron el favor de dejarlas en su domicilio, por lo que ella
cooperó con un par de pesos.
En la Localidad 4 comentaron que en caso de que no pueda recoger la
despensa, tiene cinco días para recogerla en almacén rural correspondiente, si
no lo hace pierde la despensa de ese mes.
10.5.3 Gestión de recursos
Los informantes no reportaron la existencia de herramientas de costeo y
optimización del PAL a nivel estatal, pero tenían noción de que existe a nivel
federal. También que el costeo y optimización de recursos en el estado se hace
a través de DICONSA y no directamente en la estructura del PAL. Ninguno de
los informantes encuentra esta situación insatisfactoria o está en desacuerdo.
En términos generales, todos los informantes coincidían o en que el PAL
estatal no cuenta herramientas de costeo y optimización de recursos, o en que
lo desconocen. Tomadores de decisiones en ambas entidades informaron que
es el PAL central quien realiza el costeo y cuenta con herramientas de
optimización.
Informaron que el PAL estatal trabaja a través de metas y reciben a
inicio de año los recursos que solicitan en cada entidad dependiendo de las
necesidades y del padrón. El PAL estatal comprueba el recurso a través de
192
DICONSA S.A. de C.V
resultados y cumplimiento de metas. En el Estado B agregaron que si se diera
el caso de dar de alta más gente de acuerdo a los resultados de la CIS, el PAL
central cuenta con un excedente de presupuesto elaborado a partir de una
proyección anual. Del mismo modo se procede con el número de
capacitaciones y material para estas, dependiendo de la proyección y
expansión que se tenga de ellas, el presupuesto mantiene un excedente que va
administrándose de acuerdo a las tendencias estatales de crecimiento del
programa, por mes y por año. Además informaron que los recursos para
capacitaciones son etiquetados y se asignan los recursos para partidas en el
programa que llega directamente al personal del PAL. Reportaron que la
sucursal operativa estatal de DICONSA no cuenta con un presupuesto para
pagar a proveedores, sino que se hace directamente en oficinas centrales en
DICONSA. El producto llega, de acuerdo al contenido de las despensas y al
tamaño del padrón, de forma directa al estado ya con la asignación que les dan
de oficinas centrales.
Por otro lado, también varios coincidieron en que, debido a que
DICONSA cubre la entrega del apoyo alimentario del PAL con su
infraestructura y recursos, la optimización de recursos y costeo del PAL
depende de la estructura de DICONSA. El personal operativo comentó que en
los almacenes deben de administrarse de forma tal que alcance el recurso
enviado de la sucursal operativa estatal. Para ello realizan el análisis de rutas y
su planeación de entrega de varios programas, tanto para el costeo de las
mismas, como para la optimización de recursos. Por ejemplo, en el Estado B
reportaron que en muchas ocasiones hay comunidades que coinciden con
otras que reciben otro apoyo por lo que los camiones llevan dos tipos de apoyo
diferente y para ello se requiere de una buena coordinación entre instancias.
10.5.4 Almacenes y armado de despensas
Para ambas entidades, los informantes reportaron que en todos los
almacenes se llevan a cabo inventarios de entrada y salida, así como una
adecuada organización de armado y entregas. Todas las despensas deben de
ser integradas (en cuanto a contenido y cantidad) de la misma forma en todo el
país y se arman conforme criterios del PAL nacional.
De acuerdo a los informantes, existe una contraloría interna de
DICONSA que revisa almacenes y los controles de entrada y salida de las
despensas. Además el personal del PAL verifica dichos inventarios, en el caso
del Estado B especificaron que éste va cada tres meses para hacer inspección.
El procedimiento reportado para el armado y distribución de despensas
en ambas localidades es el siguiente:
1. La coordinación de abasto de DICONSA se encarga de comprar todos
los productos y el área de operaciones de DICONSA se coordina con
los almacenes donde se arman las despensas. Idealmente este proceso
es llevado a cabo de manera bimestral, sin embargo a veces se retrasa
debido a que la entrega del recurso para el armado no llega.
193
DICONSA S.A. de C.V
2. El PAL hace llegar al jefe de almacén un listado de la cantidad de
despensas que se requieren para su armado, el área de influencia y las
fechas de entrega.
3. Se lleva a cabo el armado de despensas en algunos almacenes y luego
se distribuye a otros almacenes que entregan las despensas en las
comunidades. La única diferencia entre entidades es que en el Estado A,
el producto para las despensas del PAL no llega al almacén central,
sino que llega principalmente a algunos almacenes que tienen como
actividad predominante el armado de despensas del PAL (llamados
almacenes armadores). Generalmente estos distribuyen las despensas
ya en caja hacia otros almacenes rurales (llamados almacenes
distribuidores) que se encargan de hacer las entregas a las
comunidades. En cambio, en el Estado B todo el producto llega al
almacén central donde se arman las despensas y se distribuyen a los
almacenes rurales donde se lleva a cabo el envío a las localidades.
Ambos procedimientos parecen ser acordes para cada entidad.
4. Los almacenes distribuidores o rurales van a las comunidades de
acuerdo a las rutas lógicas o poligonales con las que ya cuentan. Los
informantes reportaron cumplir en tiempo y forma con las entregas de
las despensas en la localidad. En el Estado B un informante reportó que
hay almacenes que desplazan una mayor cantidad de despensas, por lo
que se les dan prioridad, sin dejar de lado los otros.
En cuanto a la organización del almacén, en el Estado B reportaron que
en el almacén central se organizan por secciones las distintas despensas,
apoyos y puntos de referencia. En cuanto al almacén rural los lineamientos de
organización se reciben del área de operaciones de DICONSA.
El personal del PAL realiza un monitoreo constante en varios puntos
críticos del proceso. El armado es supervisado por el personal del PAL. En el
Estado A se reportó que el jefe de padrón monitorea constantemente, vía
telefónica, la llegada de mercancía, las entradas, las facturas y almacenaje.
Igualmente lleva a cabo revisiones esporádicas del armado del paquete,
revisando aleatoriamente despensas en los almacenes armadores. En el
Estado B reportaron que en los almacenes rurales hacen pruebas selectivas de
las despensas en banda de armado o ya armadas (se abren alrededor de 10)
para comprobar que su estado físico y contenido sean adecuados. También se
revisan las fechas de caducidad del producto, el peso y estado de la caja de
acuerdo a las especificaciones de la integración que les manda el PAL. Se lleva
inventario de todo y se realiza una conciliación mensual y anual de todos los
paquetes de acuerdo con lo que reporta cada almacén rural. En este estado se
especifica el uso de correo electrónico para comunicarse con los almacenes.
Para ambos estados, una vez capturada esta información se envía al PAL
estatal y central, después se manda a almacenes. Además en ambas
entidades se reportó que el jefe de padrón del PAL recibe los reportes del
número de despensas que se arman y envían a cada comunidad, y se encarga
de revisar esta información. Se mencionó que el PAL central hace encuestas
sobre la calidad el producto.
194
DICONSA S.A. de C.V
Todos coincidieron en que los retrasos en las entregas no dependen de
los almacenes sino que generalmente es por el hecho de que los distribuidores
de productos suben los precios o no entregan a tiempo los mismos. Agregaron
que DICONSA impone sanciones hacia los proveedores.
El personal del PAL evalúa el cumplimiento de reglas de operación a
partir del supervisor, del Comité y del seguimiento que se le puede dar a cada
comunidad, en cuanto a la revisión de los padrones, donde se verifica quién
recibe su apoyo y quién no. Se concilian los errores y ajustan las instrucciones,
sobre todo cuando se coordinan con la misma gente de DICONSA en cuanto a
la operación y logística.
En el almacén central del Estado B se reportó que la forma de
evaluación se da en tiempo y en forma, cuidando que no haya retrasos en la
entrega, que toda la información y los padrones se entreguen al PAL estatal y
de ahí que se manden al PAL central.
A pesar de que el personal de DICONSA brinda un apoyo
incondicionado a la operación y logística que requiere el PAL, en ambas
entidades los proveedores de servicios de dicha empresa expresaron que sería
bueno proporcionar un mayor reconocimiento a DICONSA, ya que ha hecho un
gran trabajo. Dicho reconocimiento puede ser a través de incentivos al personal
de la empresa que ayuda a la operación del PAL o también haciendo un
análisis de la operación del programa para conocer cuales son las necesidades
de infraestructura y recursos humanos que deben adicionarse para operar de
forma óptima. Adicionalmente, se expresó que de existir a nivel nacional una
dependencia del PAL directamente con el almacén central de cada estado,
mejoraría la operación del programa.
10.5.5 A partir de la observación y lista de cotejo
En total se observaron dos almacenes rurales en el Estado A (uno
predominantemente armador y uno predominantemente distribuidor) y tres en
el Estado B (uno central y dos rurales).
Las observaciones relevantes de los almacenes se encuentran descritas
a continuación y se resumen en la Tabla 7 .
En los almacenes donde se pudo observar la existencia de despensas
del PAL fue en los foliados como 1161, 2051, 2361, 2461. En estos almacenes
se observó que las cajas efectivamente se encontraban selladas. Para
corroborar su contenido se abrió una caja al azar por almacén y, en todos los
casos, se comprobó que la forma de acomodo de los alimentos dentro de la
caja era adecuada. Igualmente los alimentos estaban en buenas condiciones y
correspondían con el listado impreso en el exterior en la caja. Los detalles del
contenido pueden observarse en la Tabla 8. En esta sección se encuentran
también las imágenes de la lista impresa en la caja en la Ilustración 1 y de los
productos que contiene la despensa en la Ilustración 2.
A pesar de que en general los almacenes cuentan con buen equipo de
almacén, se observó que algunos instrumentos indispensables no estaban en
las mejores condiciones o eran insuficientes. Siendo las más mencionadas las
patinetas (folio 1161, 1261, 2361), montacargas (folio 1261, 2361, 2461),
tarimas (folio 1261, 2461) y diablitos (folio 1161).
195
DICONSA S.A. de C.V
Para los almacenes del Estado A se reportó no contar con equipo para
procedimientos administrativos (computadora, equipo de MODEM, red,
impresoras, Sistema Integral de Almacenes Comunitarios –SIAC- etc.) en el
caso del almacén 1161, o que el SIAC tiene varias deficiencias para el almacén
1261. En cambio para los almacenes del Estado B, se reportó que el equipo
era adecuado y el SIAC eficiente.
En cuanto a la infraestructura, sólo en el caso del almacén central del
Estado B había área exclusiva para el archivo estático. Para los almacenes
observados en el Estado A no contaban con material suficiente para las
oficinas administrativas y la rampa para carga y descarga era inexistente o no
era ajustable para la altura de diferentes transportes. En varios almacenes el
patio de maniobras no existía (folio 1161) o era insuficiente (folio 1261, 2361).
La cerca perimetral parecía segura para todos los almacenes, excepto para el
almacén 1261. Todos tenían el sanitario fuera de las instalaciones de
almacenado.
En cuanto al transporte en el almacén 1161 el informante comentó que
las unidades de carga y supervisión no cubrían con las necesidades de
acuerdo al volumen de productos a desplazar, al número de tiendas y de rutas.
Por su parte, el informante del almacén 1261 mencionó que a pesar de que sí
se cubren las necesidades, algunos vehículos son antiguos. En el Estado B,
todos los informantes mencionaron tener el transporte adecuado. Ningún
almacén cuenta con equipo de radiocomunicación en los vehículos.
Pudieron observarse las poligonales y rutas de entrega en todos los
almacenes, excepto en el 2051 ya que estaban en la coordinación de abasto y
no hubo oportunidad de corroborarlo.
Todos contaban con inventarios de entrada y salida, excepto en el
almacén 1161 y el 1261 que contaba únicamente con reportes de recibido de
despensas. Sólo algunos informantes de los almacenes 2361 y 2461
mencionaron tener un programa anual de 2007 del PAL o un manual de
operaciones de dicho programa.
Para el armado de las despensas del PAL, en todos los almacenes con
dicha función se utilizaba banda de armado, misma que podía usarse para
distintos programas (Ilustración 3). En los casos donde se observaron
despensas, el almacén y la estiba de cajas eran adecuados.
Tabla 7. Resumen de observación de condiciones relevantes de
almacenes centrales y rurales de DICONSA para el armado, almacén y
distribución de despensas del PAL
Observación
Estado A
Almacén
Folio 1161
Tipo de almacén
Armador
Estado B
Almacén
Folio 1261
Almacén
Folio
2051
Almacén
Folio
2361
Almacén
Folio
2461
Distribuidor
Central
Rural
Rural
Contenido de despensa PAL
+++
S.O.
+++
+++
+++
Equipo de manejo de productos en
el almacén
++
++
+++
++
++
196
DICONSA S.A. de C.V
Observación
Estado A
Estado B
Almacén
Folio 1161
Almacén
Folio 1261
Almacén
Folio
2051
Almacén
Folio
2361
Almacén
Folio
2461
Equipo para procedimientos
administrativos
+
++
+++
+++
+++
Infraestructura del almacén
++
++
+++
++
++
Transporte de carga
+
++
+++
+++
+++
Poligonales y rutas de entrega
+++
+++
S.O.
+++
+++
Inventarios de entrada y salida
+
++
+++
+++
+++
Banda de armado
+++
N.A.
+++
N.A.
N.A.
Almacenamiento de despensas
+++
S.O.
+++
+++
+++
+++ Adecuado o satisfactorio; ++ medianamente adecuado o satisfactorio; + inadecuado o insatisfactorio
S.O. = sin observar
N. A = no aplica
Tabla 8. Contenido de despensas en los almacenes del Estado A y B, de
acuerdo a la lista impresa en caja
Productos en lista
Contenido de la caja conforme a la lista impresa en caja
Aceite Vegetal Cajola
(1 botella de 1 L)
Arroz
(2 bolsas de 1 Kg.)
Frijol
(2 bolsas de 1 Kg.)
Pasta para sopa
(6 sobres de 200 g)
Harina de maíz
(5 paquetes de 1 Kg.)
Leche fortificada
(7 sobres de 240 g)
Sardina
( 2 latas de 425 g )
Atún
Alimento
Estado A
Estado B
9
9
Cantidad
Estado A
Estado B
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
197
DICONSA S.A. de C.V
Productos en lista
Contenido de la caja conforme a la lista impresa en caja
Estado A
Alimento
Estado B
Estado A
Cantidad
Estado B
(2 latas de 170 g)
Ilustración 1. Lista impresa en las cajas de despensa del PAL
198
DICONSA S.A. de C.V
Ilustración 2. Revisión aleatoria de contenido de despensa en almacén
rural (izquierda) y central (derecha)
Ilustración 3. Imágenes sobre bandas de armado en almacén rural
(izquierda) y en almacén central (derecha)
199
DICONSA S.A. de C.V
10.5.6 Percepción de entrega y contenido de despensas
En general, de acuerdo a la percepción de los informantes la entrega es
adecuada, sin embargo el contenido, a pesar de que es bueno, podría mejorar
en variedad o de acuerdo a las condiciones locales.
La entrega les parece buena ya que el trámite es rápido y le parece que
funciona bien la forma en la que se lleva a cabo y las personas que las reparten
las tratan bien. Todas coincidieron en que la despensa se entrega sellada y el
contenido es de acuerdo a lo que se especifica en la lista impresa en la caja.
En tres de las localidades reportaron que el lugar de entrega es cercano,
excepto para la Localidad 3, donde reportaron que el lugar de entrega se
encuentra a kilómetro y medio.
Expresaron que utilizan todo lo que viene en la despensa y sus hijos lo
aprovechan y les beneficia (Localidad 2 y 4). Una informante agregó que la
despensa incluye productos que le son complicados comprar en su comunidad
por su alto precio (Localidad 4).
En términos generales en todas las localidades les parece buena la
despensa. En cuanto al contenido de despensas, algunas beneficiarias de las
cuatro localidades preferían el contenido de años anteriores ya que había
galletas, lentejas, chocolate, café y cereales. En la Entidad A expresaron que
preferirían que, en lugar de traer harina de maíz, la despensa debería constara
de otros alimentos que no encuentran en la localidad, ya que ellos tienen
autoproducción de maíz y no saben que hacer con el excedente y en ocasiones
el harina de las despensas se les ha echado a perder. También les gustaría
que llevara azúcar y que el contenido variara conforme pasa el año.
En cuanto a la calidad algunas consideraron que la calidad de los
productos es buena (Localidad 2, 3, 4) a regular (Localidad 1) aunque
agradecen recibir el apoyo y agregan que deben de conformarse con lo que
lleva porque es un apoyo que se regala y no hay nada que hacer. Dos
informantes de la Localidad 1, una de la localidad 2 y una de la Localidad 4
comentaron haber recibido en alguna ocasión algún producto en malas
condiciones (leche, manteca y harina de maíz; arroz y frijol; y sopa de pasta
respectivamente).
Sobre la cantidad sólo se reportó en la Localidad 2 y les parece que está
bien.
10.5.7 Funcionamiento del Comité de Beneficiarios
Los proveedores del servicio tanto del Estado A, como del B,
mencionaron que es la mayoría de Comités los que funcionan bien y son
participativos.
Informaron que los Comités son supervisados y reconocen que algunos
pueden presentar irregularidades o detalles a mejorar, aunque son los menos.
En el Estado A informaron que se han cambiado cuando presentan
200
DICONSA S.A. de C.V
irregularidades. En este mismo estado reportaron que les ha funcionado contar
con los números de teléfonos de los Comités para supervisarlos.
En ambos estados detectaron que el Comité es un elemento clave para
el buen funcionamiento del programa en las localidades. Las funciones del
Comité que son primordiales para que haya una mejor operación del PAL son:
convocar a la población sobre la entrega de apoyos; asegurar una entrega del
apoyo alimentario transparente, coordinar con los supervisores operativos y
con la comunidad la entrega y descarga de las despensas; reconocer a quienes
deben recibir el apoyo; identificar personas dentro de la comunidad que deben
de darse de alta en el programa y hacer las solicitudes necesarias; vigilar la
operación adecuada del programa; entregar padrones de la recepción de
despensas y asistencia a pláticas; apoyar en la capacitación de la comunidad y
organización de la misma. Consideraron que el Comité es una representación
de su propia comunidad hacia el PAL.
En el Estado A agregaron que, aunque se respeta que el Comité sea
electo democráticamente, se busca un perfil específico, por ejemplo que el
secretario sepa leer y escribir, o que el vocal que es quien vigila al presidente y
al secretario, sea respetado por la comunidad. Por ello consideran que el
trabajo del personal de la coordinación del PAL es importante para que el
Comité se elija y se dé el apoyo del Comité hacia el programa dándose así un
buen manejo entre las dos partes.
Por su parte en el Estado B comentaron que el funcionamiento del
Comité depende de la comunidad ya que pueden o no tener diferencias con los
beneficiarios y las costumbres propias de cada localidad. Por lo tanto ellos
dejan que la decisión en cuanto a quién debe ser miembro del Comité se lo
dejan a la misma comunidad. La forma en la que ellos evalúan al Comité es
mediante su participación en las capacitaciones. Y establecen contacto con
ellos en estas capacitaciones, donde atienden sus preocupaciones, dudas y
quejas.
En conclusión, los proveedores de servicios identificaron que sin este
organismo sería muy complicada la entrega de despensas y echar a andar el
programa.
Desde el punto de vista de los beneficiarios, el Comité funciona
satisfactoriamente para las Localidades 1, 2 y 3. Sin embargo en la Localidad 4
existe un poco de controversia si su funcionamiento es adecuado o no, siendo
la mayoría quienes opinaron que no.
Para los informantes de las Localidades 1, 2 y 3 actualmente el Comité
funciona adecuadamente. Mencionaron que sus integrantes trabajan mucho,
son responsables y atentos, y les gusta lo que hacen; además tienen buena
comunicación entre los miembros del Comité. Dentro de las funciones del
Comité, la población de estas localidades informó que les dan las pláticas de
nutrición, explican bien las cosas y los mantienen bien informados, avisándoles
con tiempo el día en que llegará la despensa y del día de las pláticas; asimismo
están al pendiente de cómo se consume la despensa en su comunidad
(Localidad 3), asisten a las capacitaciones cuando la gente del PAL los llama
201
DICONSA S.A. de C.V
(Localidad 1) y se encargan de entregar las despensas a la localidad
(Localidad 2).
En cambio, la mayoría de los informantes de la Localidad 4 reportaron
que el trabajo del Comité no les parece adecuado, argumentando que no hay
buena organización, hace falta más comunicación con la comunidad, no se les
avisa con tiempo de las pláticas y entregas. Lo atribuyeron al hecho de que la
actual presidenta vive lejos de la comunidad. Agregaron que con el presente
Comité existen irregularidades que antes no había, ya que a las capacitaciones
asisten otras personas ajenas al Comité y se les pide a la población dinero para
pagar los viáticos de todos. En contraposición, la minoría de informantes (uno
de ellos del Comité) opinó que la función del Comité es buena porque se
comunican bien con la gente y avisan cuándo llega la despensa.
Los informantes de la Localidad 1 y 3 demostraron su apoyo al Comité.
Han visto que como comunidad tienen capacidad de desarrollo y están
convencidas de su funcionamiento. En cambio, en la Localidad 4 parece no
haber mucho apoyo ya que reportan no haber convocado a más capacitaciones
porque nadie asiste.
En algunas localidades hay un poco de incertidumbre acerca de si los
miembros del Comité reciben alguna remuneración para su trabajo. Una
informante agregó que de ser así le parece bien porque invierte su tiempo en
esto y los demás no quieren participar:
“Todos quieren recibir pero no quieren ayudar en algo”
(Folio 1241; Beneficiaria del Estado A)
Para las Localidades 1, 2 y 3 la elección del Comité en la percepción de
los informantes ha sido buena y fue echa por ellos mismos. Incluso, en la
Localidad 1 reportan haber tenido la libertad de cambiar al Comité en asamblea
debido a que ya no querían trabajar y había detalles que le disgustaban a la
población. Dos informantes de la Localidad 3 ignoran cómo se eligió el Comité.
En la Localidad 1 informaron que se eligen cada dos años aproximadamente.
En la Localidad 4 existen diferentes declaraciones de la manera en
como se conformó el nuevo Comité. Algunas comentaron que fue elegido de
manera aleatoria por la persona que venía de DICONSA argumentándoles que
ya había pasado el tiempo del Comité anterior. Sin embargo una integrante del
Comité mencionó que ella fue elegida por la comunidad. De cualquier forma, en
esta comunidad parece haber todavía confusión en cuanto a la definición del
Comité, ya que la presidenta del Comité anterior todavía se asume como tal.
Por su parte, la integrantes de los Comités de Beneficiarios declararon
que saben que tienen algunos errores y limitantes (Localidad 2 y 3) pero tratan
de superarlos y apoyar de diferentes formas. Mostraron motivación por
pertenecer al Comité comentando que les gusta hacerse responsables
(Localidad 3) y ser partícipes de este programa porque el PAL les ha ayudado
a mantenerse unidos como comunidad (Localidad 1). Todas informaron cumplir
de alguna manera con sus funciones.
202
DICONSA S.A. de C.V
10.5.8 Discusión sobre el componente de calidad
El componente de calidad mostró en general, para la mayoría de
prestadores de servicios de ambas entidades, una satisfacción alta con
respecto a su operación, excepto la programación de la entrega de apoyos
debido al retraso en la entrega de recurso al inicio del año, y por lo mismo se
consideró como medianamente satisfactorio.
En cambio, la información proporcionada por beneficiarios demostró un
menor nivel de satisfacción en cuanto a los procesos y rubros del componente
de calidad. En todas las localidades se pudo percibir que los beneficiarios
declararon estar conformes con lo que se les entrega en la despensa, sin
embargo demostraron también que serían importantes también algunas
mejorías en cuanto a la variedad a través del año, la adecuación de los
productos dependiendo de la zona en la que se encuentre la comunidad, y en
algunos casos a los gustos de los diferentes miembros del hogar.
Los beneficiarios de las Localidades 2 y 3 percibieron que la
organización de la entrega de apoyos era medianamente satisfactoria, y en la
Localidad 4 la mayoría de beneficiarios mencionó que la organización no era
buena. La diferencia de opiniones en cuanto al rubro de organización de la
entrega de apoyos en comparación con los prestadores de servicios puede
deberse a que ambos evaluaron el proceso a partir de diferentes criterios en
relación con el Comité. Mientras que este último puede cumplir sus funciones
de a cuerdo a los criterios del personal operativo (por ejemplo, entregar los
padrones con firmas), puede no cumplir con los estándares de los beneficiarios
(por ejemplo, convocar con anticipación a la entrega de apoyos). Una vez más
se identifican más funciones que dependen de la figura del Comité de
beneficiarios.
Los beneficiarios coincidieron con los prestadores de servicios en que la
programación de la entrega de apoyos fue medianamente satisfactoria por los
mismos motivos ya que a mediados de año recibieron cuatro despensas el
mismo día. También coincidieron en el adecuado funcionamiento del Comité de
beneficiarios, excepto por la Localidad 4, en donde se identificó que el Comité
necesita mayor organización. Esto último no es de sorprender debido a que por
los criterios de selección de las localidades, era un resultado esperado, sin
embargo cabe destacar que el hecho de que un miembro ajeno a la comunidad
haya seleccionado al Comité acentúa la insatisfacción de la población y el mal
funcionamiento del programa.
Por último, a través de la observación pudimos comprobar que el papel
de los almacenes e infraestructura de DICONSA es crucial en cuanto a la
operación del PAL. A pesar de que los prestadores de servicios de ambas
entidades consideraron que
el funcionamiento de los almacenes era
adecuado, en las listas de cotejo aplicadas a los almacenes pudieron
detectarse algunos puntos importantes a ser cuidados si se quiere seguir
contando con dicho funcionamiento óptimo, tal es el caso de la infraestructura y
equipo de los almacenes rurales.
En conclusión, para lograr una mejor programación de entrega será
necesario mantener la continuidad de la coordinación como hasta ahora,
adaptándola a las capacidades locales y mejorando los flujos de información
entre el PAL estatal y la unidad operativa de DICONSA en los estados,
203
DICONSA S.A. de C.V
mediante la implementación de un sistema de información. También será
importante la asignación oportuna de recursos para poder atender la demanda
de insumos al inicio de cada año. Lo anterior no sólo depende del PAL, sino
también de aquellas instancias que proveen o autorizan el presupuesto. Por
otro lado, consideramos también que sería valioso variar los contenidos de las
despensas y ajustarlos a la producción local. Por último para mejorar el
funcionamiento de los Comités será necesario supervisar las asambleas
comunitarias para evitar que personas ajenas a la comunidad intervengan en la
selección de representantes y en las dinámicas propias de cada Comité.
cada rubro incluido en el componente de calidad, puede consultarse las
“MATRICES SOBRE CALIDAD” en el anexo 2.
ACCIONES DE CAPACITACIÓN
En esta sección se describe la percepción de las acciones de
capacitación a partir de la información proporcionada por beneficiarias y
proveedores de servicios. Debido a que la modalidad de las capacitaciones es
utilizando la técnica de “cascada” cada nivel de capacitación se describe por
separado. Al final de la sección se describen los resultados obtenidos a partir
de la observación que se llevó a cabo en una de las entidades sobre la
segunda ronda de capacitaciones a facilitadoras. En la Tabla 9 se resume la
percepción de los prestadores de servicios en cuanto a las acciones de
capacitación y en la Tabla 10 la correspondiente a beneficiarios.
Tabla 9. Evaluación de procesos de capacitaciones de acuerdo a la
percepción de los prestadores de servicios
Temas de capacitaciones
Capacitación a facilitadores
institucionales y facilitadoras
comunitarias
Capacitación a beneficiarios en
comunidad
Estado Aα
Estado B
++
+++
+++
+++
α
Estado B con algunos retos para ser considerado como tal
204
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 10. Evaluación de procesos de capacitaciones de acuerdo a la
percepción de los beneficiarios
Temas de
capacitaciones
Capacitación a
facilitadoras
comunitarias
Capacitación a
beneficiarios en
comunidad
Estado A
Estado B
2
3
4
1β
+++
+++
+++
++
+++
+++
+++
+
β
óptimo.
10.6.1 Capacitación interna y de facilitadoras comunitarias
En general, los informantes de ambas entidades tienen en alta estima el
componente de capacitaciones del PAL como parte fundamental del programa,
y añaden que son buenas e interesantes. Les parece que las capacitaciones al
personal del área encargada de esta actividad por estado son efectivas. En el
área de capacitaciones del Estado A consideraron que a veces no es suficiente
el material con el que trabajan o no cuentan oportunamente con el recurso
económico. No así en el Estado B, donde comentaron que el recurso que se les
asigna es suficiente, y resaltaron que es un gran reto impartir pláticas a gente
que no sabe leer.
Debido a que el esquema de capacitaciones es en cascada, en esta
sección describiremos las opiniones y experiencias de los informantes, de
acuerdo a su discurso, en las diferentes etapas o niveles de capacitación.
Nivel 1. Capacitación del PAL federal hacia facilitadores institucionales
(personal del área de capacitación) de diferentes entidades
Se destacó que el enfoque utilizado en la capacitación es la “Exploración
Apreciativa”, que incluye cuatro puntos a desarrollar -descubrir, soñar, diseñar
y producir. Para cada punto se utilizan diferentes técnicas didácticas. El
contenido temático de las sesiones es el mismo a replicar hacia los facilitadores
comunitarios en cada entidad.
Un informante del Estado A destacó que lo más enriquecedor de estos
talleres es compartir experiencias con otros colegas de otros estados. Por otro
lado, le parece también que al ser pocos los nutriólogos que forman parte del
205
DICONSA S.A. de C.V
cuerpo de capacitadores a nivel estatal el avance en las capacitaciones en este
nivel se ve frenado. Por otro lado, consideró que la capacitación de referente al
2007 fue especialmente productiva porque dentro del taller se realizó en
equipos un esquema didáctico adaptado a las comunidades. Dicho esquema
pudo ser aprobado por el nivel federal en el momento, permitiendo a los
capacitadores regresar a sus entidades con un producto listo par usarse, lo que
facilitó el proceso de capacitación.
Dicho esquema didáctico diseñado, junto con la técnica de “Exploración
Apreciativa” son después empleados para capacitar a las facilitadoras
comunitarias.
Nivel 2. Capacitación del área de capacitación del PAL estatal hacia
facilitadores comunitarios
El calendario, temática y manuales de capacitación enviado desde
oficinas centrales del PAL enmarca las actividades a nivel estatal. Dentro de las
indicaciones, se especificó que deben realizarse dos rondas de capacitaciones
a los facilitadores comunitarios, conteniendo cada ronda cuatro diferentes
temas.
Al momento de la visita a cada entidad, se había realizado la primera
ronda en el Estado A e ignoraban si se llevaría o no a cabo la segunda. En el
Estado B, al momento de la entrevista a informantes, se habían completado
ambas rondas.
La programación de las capacitaciones es realizada por el jefe de
capacitación del PAL estatal. Para el Estado B especificaron que la
comunicación con los facilitadores comunitarios es a través de los jefes de
almacenes quienes los convocan una vez que reciben la petición del jefe de
capacitación. En esta misma entidad los promotores del PAL tienen cada uno
su zona para capacitar y replicar la información con los facilitadores.
Por su parte, el jefe de capacitaciones del Estado A reportó tener
contacto directo y constante con la gente y estar al pendiente del proceso de
capacitación. Consideró además que el hecho de haber sido antes promotor de
capacitación le facilita su labor y el contacto con los beneficiarios. La
comunicación con los facilitadores es directa, sin intermediarios, vía telefónica,
tratando con ello de animar a la gente a que y de convocar al mayor número
posible de gente, mediante una mayor interacción entre las partes.
Las capacitaciones de los facilitadores se llevan a cabo en sedes
municipales o en almacenes de DICONSA del estado, e incluso en casas de
beneficiarios, buscando que sea un punto céntrico para todos los asistentes a
la capacitación. Informantes del Estado A agregaron que últimamente se han
buscado sedes alternas para mantener una proximidad con la gente, y una
mejor retroalimentación, así como interacción con los beneficiarios.
Comentaron que se capacitan máximo 35 facilitadores comunitarios por sesión.
El personal de capacitación de ambas entidades coinciden en que las
temáticas de las capacitaciones tienen que ir más enfocadas hacia las
necesidades de la gente. En este sentido, el informante del Estado B refirió que
las diferencias en cuanto a condiciones geográficas y demográficas de los
sitios donde existen beneficiarios del PAL es motivo suficiente para que las
206
DICONSA S.A. de C.V
pláticas se focalicen en cuanto a su contenido temático de acuerdo a la
necesidad de cada zona evitando la generalización (ver cita en sección
2.5.7.2).
En ambas entidades se reportó utilizar materiales como trípticos,
rotafolios y hojas Bond. Para el Estado A especificaron que la forma en que
dan las capacitaciones es en talleres para que las facilitadoras “aprendan
haciendo” y tratan de dar la plática de forma dinámica utilizando el enfoque de
“Exploración Apreciativa”. Sin embargo, otro informante de la misma entidad
comentó que a veces la gente se duerme después de cuatro horas de plática.
Por su parte, en el Estado B un proveedor de servicios comentó haber
observado que a veces cocinan en frente de ellos para poderles indicar cómo
manejar la despensa.
Nivel 3. Capacitación de facilitadoras comunitarias hacia beneficiarias
del PAL
Los informantes indicaron que una vez que los facilitadores han
cumplido con el compromiso de asistir y recibir la capacitación, el siguiente
requisito es compartir la plática con el comité y los beneficiarios de su
comunidad. La percepción de los proveedores de servicios a este nivel de
capacitación se describe en la sección 2.5.7.2.
Las personas que asisten a las capacitaciones del PAL hacia las
facilitadoras comunitarias, perciben que les han sido de utilidad y les gusta
asistir.
Para todas las capacitadoras, las pláticas que les han dado por parte del
PAL les han sido de mucha utilidad, ya sea para saber cómo comunicarles los
conceptos a las personas que no saben leer y escribir (Localidad 1); para
atender ciertas necesidades específicas en casa como el tratamiento de la
comida, la higiene de sus hijos, un tipo de apoyo para educarlos y nutrirlos de
mejor forma (Localidad 1); como apoyo en su vida diaria (Localidad 3); o para
aprender a reciclar y quemar la basura en lugar de tirarla a la barranca
(Localidad 4)
De acuerdo a las entrevistas, en las cuatro localidades las facilitadoras
comunitarias efectivamente asisten a las capacitaciones que imparte el
personal del PAL en los almacenes o sucursales operativas. Además de la
facilitadora comunitaria asisten otras personas de la comunidad que las apoyan
en sus actividades de capacitación en la comunidad. En la Localidad 1 asisten
jefas de grupo - beneficiarias que apoyan en la capacitación - en la Localidad 2
y 3 van otros miembros del comité, y en la Localidad 4 asiste también la hija de
la vocal ya que es quien sabe escribir y sirve de replicadora con la gente
beneficiaria del PAL en esa comunidad. En la Localidad 2 y 3 argumentaron
que es importante que más personas asistan a la capacitación que da el PAL
para tratar de absorber más información e interactuar entre ellas pudiéndose
complementar y dividir las actividades.
207
DICONSA S.A. de C.V
De acuerdo a quienes han asistido a las capacitaciones para
facilitadoras comunitarias en dichas sesiones se utilizan como materiales
papeles, cartulinas grandes y dibujos para ilustrar la información. Una
informante de la Localidad 3 mencionó que también durante las pláticas las
organizan en grupos de trabajo y escriben en papeles su propia opinión.
Además, interactúan con sus compañeras de capacitación y comparten
opiniones respecto a los temas. Los temas específicos que las capacitadoras
identifican haber recibido del personal del PAL se encuentran en la Tabla 11.
Aún cuando la información no es exhaustiva, puede darnos una idea de cuáles
son los temas que más recuerdan y cuales no mencionan. Por ejemplo, los
temas más mencionados se encuentran dentro del área de uso del paquete e
higiene. Mientras que no mencionan temas como nutrimentos, obesidad, gasto
familiar y blindaje electoral, así como derechos, obligaciones y sanciones.
Para que ellas puedan replicar las pláticas, les dan folletos, copias de las
pláticas para que estudien la información, y las propias cartulinas y dibujos.
Las capacitadoras de las Localidades 1 y 2, comentaron que asistir a las
capacitaciones les permite orientar a la gente con sus dudas personales ya que
se les dan consejos sobre cómo manejar los temas y las dudas, cómo
organizar a la comunidad, especialmente a los beneficiarios, cómo acercarse a
la gente del pueblo y cómo deben realizar las faenas para el propio servicio
hacia la comunidad. Facilitadoras de las localidades 2 y 3 agregaron que a
ellas les agrada el hecho de compartir la información, ya sea con facilitadoras
de otras comunidades o con personas de la propia localidad.
Tabla 11. Temas específicos identificados por las facilitadoras dentro de
las capacitaciones impartidas por el PAL, de acuerdo a cada ronda y tema
general, por localidad
Ronda
1
Tema general
Alimentación adecuada
Uso del Paquete
Higiene
Tema específico identificado
Adecuada alimentación de los
niños y población en general
Disminución en la utilización
de aceite y evitar el uso de
productos con azúcar y
comida chatarra
Plato del buen comer
Aprovechamiento de los
productos
Preparación de los productos
Respeto hacia los productos
Lavado de frutas y verduras e
higiene en la comida
Limpieza personal y familiar
Limpieza del medio ambiente
Cuidados de salud
1
9
β
Localidad
2
3
4
9
-
9
9
9
9
9
-
9
Recursos Naturales
Cuidado del agua
-
-
-
9
Nutrimentos
Ninguno
-
-
-
-
208
DICONSA S.A. de C.V
Ronda
2
Extra
Tema general
β
Localidad
2
3
4
-
Obesidad
Ninguno
1
-
Desnutrición
Atención a niños desnutridos
-
Manejo de Residuos
Medio ambiente
Contaminación
Reciclado de basura
9
Gasto familiar
Ninguno
-
-
-
-
Blindaje electoral
Ninguno
-
-
-
-
Derechos, obligaciones
y sanciones
Ninguno
-
-
-
-
Corresponsabilidad
Organización comunitaria
9
-
-
-
-
9
-
-
9
β
óptimo.
Observación de capacitación para facilitadores comunitarios
Con la finalidad de conocer las características de las capacitaciones
impartidas a facilitadoras comunitarias se llevó a cabo una observación no
participativa de la misma en uno de los estados. A continuación se presentan
los resultados de acuerdo a los puntos descritos en la guía de observación
(instrumento 1.8).
Espacio: La capacitación se llevó a cabo en un aula dentro de las
instalaciones de la sucursal operativa de DICONSA. El aula tenía un
tamaño de aproximadamente 25 por 6 metros, estaba limpia, contaba con
buena iluminación y ventilación, así como sillas suficientes para las
asistentes. La disposición de los lugares de los asistentes era en forma de
“U” (ver Figura 1), la cual es efectiva para promover el diálogo entre
participantes, sin embargo, debido a que el grupo era muy grande el
acomodo de los participantes y la densidad de personas de acuerdo al
espacio no eran totalmente adecuados ya que algunos se daban la espalda
entre ellos e incluso se encontraban alejados unos de otros.
Actores: En la capacitación había una Facilitadora Institucional (FI) del PAL
y aproximadamente 30 participantes de las comunidades beneficiarias. La
mayoría de participantes eran mujeres y sólo había un hombre. Varias de
ellas llevaban a sus hijos, aunque muy pocas eran distraídas por estos. No
se contaba con un/a asistente para entretener a los niños con actividades.
Algunos participantes llegaron después de las 10:30 a.m., incluso hasta las
12:15 p.m., y sus compañeras las ponían al tanto de las actividades
realizadas hasta el momento. El grupo era heterogéneo en edades y todas
sabían leer y escribir.
209
DICONSA S.A. de C.V
Temas: Durante la capacitación se abordaron cuatro temas diferentes:
Manejo de Residuos, Gasto Familiar, Desnutrición y Obesidad.
Acciones: A pesar de ser descritas a detalle para cada actividad en la
Tabla 12, en esta sección se describen las generalidades encontradas en
todas las actividades:
- La sesión se impartió en español, idioma comprendido por todas las
asistentes
- La FI utilizaba un lenguaje sencillo; un tono amable y agradable; así
como voz clara y volumen adecuado logrando escucharse hasta el fondo
del aula
- La información proporcionada era relevante y la FI mostraba dominio de
todos los temas
- La forma en que se abordó cada punto del tema es la siguiente: Primero,
una participante de forma voluntaria leía en voz alta lo que estaba escrito en
el rotafolio o en el manual entregado a cada participante; Segundo, la FI
daba ejemplos prácticos de lo que había visto en las comunidades;
Tercereo, la FI utilizaba preguntas para ahondar en la información y aclarar
puntos que consideraba importantes; Cuarto, la FI pedía soluciones.
210
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 12. Resumen de observación no participativa llevada a cabo durante la capacitación de facilitadoras en la
sucursal operativa de DICONSA
Tema
Periodo
de
actividad
Período de
observación
Actividades
Material
Manejo
de
residuos
9:00 –
11:40
10:20 – 11:40
- Plenaria tipo
ponencia
- Rotafolio
con
imágenes
- Manual
por
participante
con el
mismo
contenido
de los
rotafolios
RECESO
10:55 –
11:15
10:55 – 11:15
Consumo de
almuerzo
Alimentos:
fruta y
Acciones (se evaluaron considerando las premisas y condiciones de la
técnica utilizada: Exploración Apreciativa)
La FI hacía preguntas, sin embargo sólo en algunas ocasiones
proporcionaba el tiempo necesario para que las participantes
reflexionaran y generalmente daba ella misma da las respuestas. La FI en
algunas ocasiones no escuchaba las respuestas completas e interrumpía
el diálogo.
No se daba el espacio necesario para permitir escuchar claramente
cada participación
Se indicaba lo que se consideraba bueno o malo y no había espacio
para que los participantes llegaran por sí mismos a dicha conclusión
mediante la reflexión
Se pidió a las participantes dar ejemplos de sus experiencias y estas
respondían de manera positiva. Además la FI complementaba la
información con ejemplos de experiencias de otras localidades cuyos
miembros no estaban presentes en la capacitación.
La demostración del manejo de la basura se llevó a cabo utilizando
dibujos. No se utilizó material en tercera dimensión ni se hizo una
demostración.
La FI animaba a las participantes a tener iniciativas similares en sus
comunidades
Las participantes expresaron los problemas con la basura en sus
comunidades. La FI dio las soluciones, sin aprovechar este espacio para
que las participantes, desde su experiencia, exploraran las posibles
soluciones en conjunto.
Había interacción entre las participantes y facilitadoras. En este
receso la observadora tuvo oportunidad de escuchar algunas experiencias
211
DICONSA S.A. de C.V
Tema
Periodo
de
actividad
Período de
observación
Actividades
Material
galletas
Bebidas:
chocolate
caliente y
agua
- Rotafolio
en blanco
- Plumones
exitosas de las mujeres dentro del comité de beneficiarios y las
actividades que han impulsado en sus comunidades. Aquellas que
hablaron, expresaron que ser parte del comité ha sido una experiencia
satisfactoria.
Se les pidió a las participantes reunirse en equipos para trabajar sobre
los ejemplos de cómo reciclar la basura.
Las participantes decidieron en qué equipo participarían.
En la mayoría de equipos todas las integrantes participaron, sin
embargo, existían algunos equipos en que no todas participaban y algunas
mujeres solamente observaron sin dar ninguna opinión.
La FI observó poco a los equipos y dio poca retroalimentación a estos
durante su trabajo.
Una vez terminados los trabajos, cada equipo presentó el contenido de
su rotafolio; una vez expuesto se dieron uno o dos comentarios de la
audiencia. No se proporcionó retroalimentación alguna al final.
Al finalizar todos los equipos su exposición, regresaron a su lugar y no
se llevó a cabo un cierre que concluyera la actividad.
Manejo
de
residuos
11:15 –
11:42
11:15 – 11:42
Trabajo en
grupos y
plenaria grupal
Gasto
familiar
11:42 –
11:58
11:42 – 11:58
Lectura de
información
- Manual de
cada
participante
Se leyeron las recomendaciones para el gasto familiar; no se generó el
diálogo entre participantes sobre la pertinencia o viabilidad de dichas
recomendaciones
11:5812:30
11:58- 12:30
Elaboración de
menú semanal
- Rotafolio
reciclado de
la actividad
anterior
- Plumones
La FI pidió a las participantes dividirse de nuevo en los equipos
anteriores y proporcionó las instrucciones para la planeación de un menú
semanal y el contenido de las presentaciones.
La dinámica de equipos fue similar a la anterior. Sin embargo, en esta
ocasión la FI proporcionó más retroalimentación y un mayor
acompañamiento de los equipos, resolviendo sus dudas.
La dinámica de exposición fue igual que en la actividad sobre manejo de
212
DICONSA S.A. de C.V
Tema
Periodo
de
actividad
Período de
observación
Actividades
Material
residuos.
Muy pocos equipos lograron terminar todos los puntos de la exposición,
por lo que no prestaban atención al equipo en turno y seguían
completando su propio trabajo.
En general, en el diseño de los menús, demostraron el manejo
adecuado de conocimientos sobre los grupos de alimentos, alimentación
adecuada, e inclusión de productos de la despensa.
Al terminar la exposición, se pedían dos comentarios de otros equipos.
A pesar de haber material en el discurso de cada equipo para dialogar,
este no se aprovechó y se daba pie a la exposición de otro equipo.
La FI daba un comentario positivo y pedía un aplauso al terminar cada
exposición.
Cuando todos los equipos habían expuesto, la FI cerró la actividad y
aprovechó para mencionar que el contenido de la despensa es para
solventar sólo el 50% de sus gastos de alimentación.
Desnutrición
12:3012:43
12:30- 12:43
Ponencia
semiparticipativa
- Rotafolio
con dibujos
e
información
escrita
-Manual y
trípticos de
cada
participante
La presentación fue tipo ponencia, pidiendo ocasionalmente la
participación de la audiencia
Se daban ejemplos y recomendaciones para el tratamiento de diarrea,
fiebre y deshidratación. Se desmintieron algunos conceptos erróneos.
Se abordó el tema de desnutrición de segundo y tercer grado, pero no
se habló de desnutrición leve, ni de deficiencia de micronutrimentos.
La FI aclaró que este tema se dio de una manera breve debido a que ya
han visto con anterioridad el tema y si querían conocer algo más podían
revisar los trípticos proporcionados.
Obesidad
12:48 –
13:15
12:48 – 13:15
Ponencia
semiparticipativa
- Rotafolio
con dibujos
e
información
Se observó que existían mucho más dudas por parte de las
participantes sobre este tema, en comparación con los temas anteriores.
Para resolver las dudas la FI respondía y en algunas ocasiones también
permitía que otros miembros de la audiencia lo hicieran.
213
DICONSA S.A. de C.V
Tema
------------
Periodo
de
actividad
13:1513:26
Período de
observación
13:15- 13:26
Actividades
Seguimiento a
pláticas
hechas en
cada
comunidad
Material
escrita
-Manual de
cada
participante
La FI escuchaba atentamente las dudas y se daba el tiempo necesario
para resolverlas.
En este tema, se utilizaba lenguaje un poco menos claro en
comparación con temas anteriores.
En cuanto a las soluciones proporcionadas para prevenir o disminuir la
obesidad en las comunidades, se abordaron recomendaciones estándar y
no de acuerdo a las condiciones de cada comunidad (Esto podría haberse
llevado a cabo mediante el diálogo y discusión en grupo).
El discurso en cuanto a las recomendaciones, recalcaba demasiado la
responsabilidad individual sin considerar el medio ambiente.
No se mencionó nada sobre el uso de aceite y sal.
Se dio fin a la sesión sin dar cierre al tema
- Rotafolio
con los 12
temas del
año
- Constancias de
pláticas
- Listas de
asistencia a
pláticas
Se pidió a cada facilitadora indicar en las constancias las fechas en las
que se cubrieron las temáticas mensuales en sus localidades.
En el caso del tema sobre “Integración Social” se instruyó a las
facilitadoras repartir a los beneficiarios el tríptico y la tarjeta, y pedir la
firma de recibido dando una breve explicación al respecto.
Con esta actividad finalizó la capacitación
214
DICONSA S.A. de C.V
Figura 1. Acomodo de participantes dentro de la capacitación para
facilitadores comunitarios observada
25 metros
Donde:
= beneficiaria participante
= Facilitadora
Institucional
X = Observadora
6 metros
10.6.2 Capacitaciones a los beneficiarios/as en comunidad
En ambas entidades se consideró que los beneficiarios han
aprovechado las capacitaciones, ya que han notado que la gente lleva a cabo
los consejos que se le dan y además este componente ha ayudado a que la
comunidad se integre y se organice para realizar acciones a favor de su
comunidad.
Sin embargo, ambos jefes de capacitación en las entidades creen
necesario incluir nuevos temas, y que los temas a impartir se seleccionen de
acuerdo a las necesidades de cada comunidad y zona a la que pertenecen, así
como a las inquietudes y los conocimientos previos ya obtenidos en
capacitaciones anteriores. Al respecto agregaron que es importante que se
involucre a otras personas expertas en ciertos temas para enriquecer las
capacitaciones, así como que la gente adquiera un vocabulario y nuevos
conceptos con los que se enfrentan día a día en otros medios de comunicación
(por ejemplo, ateroesclerosis) y problemas relativamente nuevos de salud
pública (por ejemplo, bulimia). Estas inquietudes pueden ejemplificarse con el
discurso siguiente:
215
DICONSA S.A. de C.V
“…me gustaría que mis facilitadoras comunitarias vieran
caras nuevas y se enriquecieran del conocimiento de las
demás personas, he estado buscando apoyo para que
expertos les vengan a dar pláticas…” (Folio 1023; prestador
de servicios del PAL, Estado A)
“… tenemos la idea de que la gente no va a entender y te
voy a poner un ejemplo, el año pasado hablamos de
obesidad, ya habían visto el tema en 2005… decidimos
hablar de enfermedades crónico-degenerativas… como
diabetes… creo que nuestra capacitación tiene que ser
global y abarcar todo a lo que nuestras comunidades se
enfrentan… [cómo puedes]… pensar que la señora ni
siquiera sabe qué es obesidad… qué es omega 3, cuando lo
saben, lo ven en la tele… Me funcionó de manera
maravillosa… [los beneficiarios] llevaron en [una] comunidad
una brigada de salud para la toma de presión arterial y de
colesterol… es cuando dices que la capacitación no
solamente es decirle a la gente que la obesidad está, sino
también que adquiera un nuevo vocabulario, nuevos
conceptos con los que se está enfrentando día a día” (folio
1023; prestador de servicios del PAL, Estado A)
“es difícil hablarle de higiene a la población que vive en un
basurero municipal, o no hay por qué hablarle de lactancia
materna a una comunidad donde hay puros ancianos” (folio
1023; prestador de servicios del PAL, Estado A)
“hay mucha diferencia entre… la gente que está en la
comunidad alejada y la gente que está de alguna manera en
condición pobre pero cerca de la ciudad… siento que las
capacitaciones deberían de ir más enfocadas a realmente la
necesidad de la comunidad… no es lo mismo que a la gente
de la barranca le digas no tires el agua si no les llega, o a la
gente de acá le digas para tus plantas ponle estos nutrientes
si ni siquiera tiene donde plantar… generalizamos en una
capacitación muchos temas que podrían ser más
específicas y beneficiar más al hogar en cuestiones de
condición… yo creo que deberíamos ir más a la comunidad
y ver cuál es la necesidad o cuál es la forma en que mejor
apreciarían la capacitación… para llevar esos temas a la
práctica… me gustaría que hagamos dos temáticas
diferentes unas para la gente de la sierra y otra para la
gente de comunidades más cercanas a la ciudad… se le
necesita hablar de cosas distintas… más avanzadas como
anorexia o bulimia” (folio 2023; prestador de servicios del
PAL, Estado B)
216
DICONSA S.A. de C.V
En el Estado A reportaron que hay una facilitadora por cada 99
beneficiarios y se ha acordado que en las comunidades mayores de 30
habitantes, las facilitadoras capacitan a jefas de grupo para que estas últimas
les den las capacitaciones a grupos de 30 beneficiarias. Inclusive reportaron
que algunas veces, las facilitadores comunitarias y las jefas de grupo se
capacitan entre ellas. El informante identificó que este eslabón enriquece más
la capacitación porque algunas investigan sobre los temas en los libros de sus
hijos o en la biblioteca y comparten la información entre ellas.
Identifican también que la decisión sobre el cómo y cuándo se replican
las pláticas al grupo de beneficiarios la toma la propia gente de la comunidad
dentro de un calendario y un periodo de tiempo que el personal del PAL
provee. Las facilitadoras dan su capacitación en casas, delegaciones,
escuelas, bibliotecas, salones comunitarios y salones ejidales. En el Estado B
agregaron que en algunos casos se trabaja en algunas clínicas.
Comentaron que hay una guía del facilitador comunitario hecho por
DICONSA, SEDESOL, FAO y el INNCMSZ. Tiene 16 temáticas y es una guía
con esquemas didácticos desarrollados con rotafolios entregados a cada
facilitador. Un informante en el Estado A al respecto mencionó que a pesar de
que sí usan estos manuales, algunas facilitadoras comunitarios a veces
prefieren hacer su propio material.
Cada comunidad tiene su expediente de pláticas impartidas. La
capacitación se evalúa a través de documentos que contienen el total de
capacitaciones impartidas. La información se captura, se calculan porcentajes
en cuanto a la meta y junto con las observaciones se integran en un reporte
que a su vez es enviado al PAL central. En la Entidad A se considera que sería
importante desarrollar una evaluación más cualitativa que permita capturar
mejor los avances de la comunidad en cuanto a lo aprendido en las
capacitaciones, tal como se muestra en la siguiente cita:
“… una facilitadora comunitaria… ella lavaba platos… y
ahora está tomando un diplomado de equidad y género en
la Anahuac, consiguió una beca…. Es muy difícil llegar a
lograr ese cambio ¿y cómo mides eso? Como le pones 10 ó
9 y 8… para todo nosotros usamos números 25,000
pláticas, 60,000 paquetes entregados, 25 comités
organizados… a mí personalmente eso no me dice nada”
(folio 1023; prestador de servicios del PAL, Estado A)
En todas las localidades, la mayoría de beneficiarias identificaron que
las capacitaciones que les dan en la comunidad han sido buenas y les han sido
útiles. Solamente en la Localidad 4 una informante no está satisfecha con las
mismas y comenta que no le han servido. Adicionalmente en esta última
localidad las beneficiarias comentaron que han dejado de haber capacitaciones
y no han asistido últimamente.
Las beneficiarias reportaron que las pláticas les han sido útiles para:
aprender a preparar algunas de las cosas que venían en el paquete, lavarse
217
DICONSA S.A. de C.V
las manos, poder observar si sus hijos están desnutridos, y poder actuar a
tiempo en caso de que lo estén.
Las personas que imparten las capacitaciones y la forma en la que se
organizan varía de acuerdo a cada localidad. En la Localidad 1, la presidenta
es la facilitadora y se imparte por grupos de 30 personas. La facilitadora
capacita a jefas de grupo y entre todas se reparten los grupos para impartir las
pláticas. En la Localidad 2, también la presidenta del Comité es la facilitadora.
Se divide la comunidad en tres grupos y cada uno de ellos es facilitado por los
diferentes miembros del comité de beneficiarios, los cuales asistieron
previamente a las capacitaciones con el personal del PAL. Entre todos eligen el
tema que darán. La facilitadora comunitaria de esta localidad comentó que
trabaja en grupo para tratar de acercarse de mejor forma hacia las personas.
En la Localidad 3, es el Comité de beneficiarios es quien se encarga de dar las
pláticas y son ayudados por la hija de una de las integrantes. A pesar de que
en la Localidad 4 reportan ya no recibir pláticas, algunas comentaron que la hija
de la vocal, la cual va en la secundaria, les ha dado las pláticas, funcionando
como facilitadora. Reportaron también que en el Comité anterior, era la
presidenta quien daba las pláticas.
De acuerdo a las informantes, los materiales que utilizan en las
capacitaciones a la comunidad son pizarrones para dibujar y hojas sueltas. Las
facilitadoras de la Localidad 2 y 3 comentaron que para apoyarse utilizan
manuales con dibujos que les dieron en la capital del estado. La facilitadora de
la Localidad 2 agrega que traduce a la lengua indígena local parte de la
información ya que hay gente que no habla español, sobre todo la gente mayor.
Los temas específicos que las beneficiarias identificaron haber recibido en las
capacitaciones comunitarias se encuentran en la Tabla 13. Aún cuando la
información no es exhaustiva puede dar una idea de cuáles son los temas que
más recuerdan y cuáles no mencionan. Por ejemplo, los temas más
mencionados se encuentran dentro del área de uso del paquete, higiene y
alimentación adecuada. Mientras que no mencionó ningún subtema sobre
gasto familiar y blindaje electoral. Temas tan importantes para el programa
como derechos, obligaciones y sanciones se reflejaron poco en el discurso de
las beneficiarias.
Los lugares donde reportaron dar las capacitaciones comunitarias son
todas dentro de la localidad, ya sea en la escuela o kinder (Localidad 2 y 3), en
una casa (Localidad 3 y 4) o afuera de la capilla (Localidad 3).
La frecuencia de las sesiones es también diferente por localidad. En la
Localidad 2 indicaron que las pláticas se les dan durante tres días seguidos,
dividiendo los temas entre estos para que la gente entienda mejor. En la
Localidad 3 comentaron que la capacitación dura todo el día. Y en la Localidad
4 mencionaron que se les han dado generalmente antes de que se le
entreguen la despensa, cada dos meses, y varias añaden que el Comité actual
no ha realizado pláticas.
Solamente en la Localidad 2 se consideró que hay buena asistencia a
las pláticas y agregan que ello es necesario para que no se les quite el apoyo.
218
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 13. Temas específicos identificados por las beneficiarias dentro de
las capacitaciones comunitarias, de acuerdo a cada ronda y tema general,
por localidad
Ronda
Tema general
1
Alimentación adecuada
Adecuada alimentación de los
niños
Disminución en la utilización
de aceite
Uso del Paquete
Aprovechamiento de los
productos
Preparación de los productos
Respeto hacia los productos
9
9
9
9
Higiene
Lavado de frutas y verduras e
higiene en la comida
Limpieza personal y familiar
Limpieza del medio ambiente
Desinfección del agua
Cuidado de plantas
Cuidado del agua
9
9
9
9
-
9
-
9
Nutrimentos
Vitaminas: dónde se
encuentran y para qué sirve
Propiedades de algunos
alimentos
9
-
9
-
Obesidad
Obesidad
-
-
9
-
Desnutrición
Atención a niños desnutridos
Uso de productos del paquete
para niños desnutridos
-
9
9
-
Manejo de Residuos
Medio ambiente
Contaminación
Reciclado de basura
-
-
-
9
Gasto familiar
Ninguno
-
-
-
-
Blindaje electoral
Ninguno
-
-
-
-
Derechos, obligaciones
y sanciones
No dejarse engañar por
quienes entregan el apoyo
-
-
9
-
Corresponsabilidad
Participación comunitaria
-
9
-
-
Recursos Naturales
2
Extras
1β
9
Localidad
2
3
4
9
9
β
óptimo.
219
DICONSA S.A. de C.V
10.6.3 Discusión sobre el componente de acciones de capacitación
En general el componente de capacitaciones es considerado
satisfactorio tanto por prestadores de servicios como beneficiarios de ambas
entidades. No obstante en el Estado A, algunos prestadores de servicios
consideran que la capacitación para facilitadores institucionales y comunitarios
debería tener mayor accesibilidad y flexibilidad de recursos financieros y
materiales para que se lleve a cabo de una manera más satisfactoria. Además,
a pesar de que al terminar el año en la Entidad A lograron cumplir con ambas
rondas de capacitación a facilitadoras comunitarias, al momento de la
entrevista con las informantes existía incertidumbre al respecto por falta de
información por parte de oficinas federales. El personal que conforma el área
de capacitación de ambas entidades coincide sobre la necesidad de definir el
contenido temático de las sesiones hacia facilitadoras y beneficiarias de
acuerdo a su contexto y a las demandas propias de cada población, y no de
manera generalizada como se ha hecho hasta ahora. En el Estado A se
propuso invitar a expertos en ciertos temas para impartir las sesiones.
A nivel de comunidad, fue en la Localidad 4 donde los beneficiarios
identificaron que la capacitación de facilitadoras era medianamente
satisfactoria y la de beneficiarios, insatisfactoria. Esto último encuentra
explicación en que el Comité era de formación reciente y una de las integrantes
vive fuera de la localidad; además, en el Comité anterior la persona asignada a
dar las capacitaciones era una menor de edad, hija de una de las integrantes
del Comité ya que ninguna de las que formaba parte de este sabía leer y
escribir.
En cuanto a la observación hecha por el personal del INSP, concluimos
que la capacitación de facilitadoras en esa ocasión no cumple totalmente con
los elementos indispensables considerados dentro de una propuesta
pedagógica bajo el enfoque de “Exploración Apreciativa. En la sesión
observada, a pesar de que se tiende a involucrar un poco más la participación
de las asistentes, en comparación con sesiones donde se utiliza un enfoque
tradicional, sigue siendo la persona que dirige al grupo la que abarca la
mayoría del tiempo con su exposición. Es decir, el desarrollo de la plática no se
da a partir del discurso y el diálogo de las participantes en donde la facilitadora
debería incentivar la participación a partir del planteamiento de preguntas
positivas, moderar la discusión, incitar a la reflexión y dar cause a la discusión
como lo requiere el enfoque de “Exploración Apreciativa” sino que es la
dirigente de grupo quien proporciona información y dicta el discurso a ser
escuchado, sin dar pie a la reflexión. Algunas condiciones como la disposición
de los asientos, el tamaño de grupo, las dinámicas empleadas y la cantidad de
temas vistos en tan poco tiempo son también limitantes para el desarrollo
adecuado de una sesión bajo el enfoque de “Exploración Apreciativa”, En caso
de seguir utilizando dicho enfoque se requiere de grupos más pequeños,
repartir la información y actividades en mayor número de sesiones y brindar
una mayor capacitación a los facilitadores institucionales en cuanto al uso de la
técnica, dinámicas de aprendizaje significativo, el manejo de grupo y proceso
de facilitación.
220
DICONSA S.A. de C.V
Por otra parte, la capacitación en cascada responde más a un modelo
de aprendizaje conductivista, en donde los conocimientos son transmitidos del
“experto” al alumno y no viceversa. El modelo conductivista puede resultar
efectivo para la memorización y acercamiento a ciertos conceptos
considerados como útiles, sin embargo no resulta efectivo para lograr un
aprendizaje significativo y con ello la aprehensión de conocimientos y el
desarrollo de habilidades. Si bien para lograr un cambio de conducta es
indispensable tener acceso a conceptos y conocimientos básicos, este
componente representa un porcentaje mínimo con respecto a los diferentes
determinantes que influyen la adopción de nuevos comportamientos y su
transformación en hábitos. Por su parte, el enfoque de “Exploración
Apreciativa” se fundamenta en un modelo de aprendizaje constructivista, el cual
pretende que el alumno aprenda a partir de su propia experiencia y reflexión a
partir de la facilitación de un guía. Así, el modelo constructivista se encuentra
centrado en el alumno, considerando otras determinantes del cambio de
comportamiento además del conocimiento, como las motivaciones,
normatividad, creencias y personalidad del alumno, entre otras. La capacitación
en cascada, por definición, no está diseñada para permitir una reflexión desde
el alumno, sino que por el contrario pretende la transmisión de conocimientos.
De tal suerte que la capacitación en “cascada”, como modalidad empleada en
el programa no resulta adecuada para lograr un cambio hacia hábitos
adecuados que promuevan la salud, y no parece consistente con el modelo
constructivista, donde se pretende que el alumno aprenda a partir de su propia
experiencia y reflexión que se le pretende dar mediante el uso del enfoque de
“Exploración Apreciativa”. Ello no quiere decir que ambos modelos (el
conductista y el constructivista) no puedan ser empleados de forma sinérgica,
al contario, pueden resultar sinérgicas siempre y cuando las técnicas
empleadas sean cuidadosamente seleccionadas para no contraponerse unas
con otras.
Adicionalmente, a partir de la información obtenida mediante la
observación y durante las entrevistas a beneficiarios, concluimos que la técnica
de capacitación empleada no logra trasmitir la información necesaria sobre el
programa y sobre derechos, obligaciones y sanciones en ninguna de las dos
entidades.
En esta sección concluimos que existe una contradicción entre los
métodos de aprendizaje utilizados (capacitación en cascada y Exploración
Apreciativa) y que la capacitación en forma de cascada parece no ser exitosa
en la transmisión de mensajes del nivel 2 (facilitadoras) al nivel 3
(beneficiarios). De forma general, consideramos que es importante redefinir la
técnica pedagógica utilizada. Para ello será importante tener los objetivos del
programa muy claros, conocer las implicaciones, alcances y bases teóricas de
cada modelo de aprendizaje (el conductivista y el constructivista), valorar la
factibilidad financiera y de recursos, y establecer indicadores de evaluación que
realmente reflejen si los objetivos planteados son o no alcanzados.
En forma puntual, y respondiendo a lo reportado por los informantes,
consideramos que para mejorar las capacitaciones de facilitadoras y
beneficiarios es necesario ajustar los contenidos de las temáticas a
necesidades locales, tratando de centrarse en comportamientos deseables
221
DICONSA S.A. de C.V
específicos que ayuden a lograr el principal objetivo del PAL, brindar mayor
apoyo con recursos materiales y didácticos para el desarrollo y producción de
materiales, así como la designación de capacitadores externos para temas
clave (por ejemplo, manejo domiciliario de diarreas). También se identifica
como necesario homogenizar las capacitaciones en términos de habilidades de
los facilitadores, diseño, modelo de aprendizaje y estrategia didáctica, así
como el monitoreo y evaluación de impactos. Por último, es necesario mejorar
la capacidad de convocatoria de los comités y dar seguimiento a las razones de
inasistencia de los participantes.
cada rubro incluido en el componente de capacitaciones, puede consultarse las
“MATRICES SOBRE ACCIONES DE CAPACITACIÓN” en el anexo 3.
ACCIONES COMPLEMENTARIAS
En esta sección se indagó con los informantes, tanto beneficiarios como
prestadores de servicios, la vinculación actual con acciones de otros
programas, particularizando con los programas de Letrinización y Piso Firme
por considerarlos como básicos dentro del desarrollo comunitario.
Adicionalmente, se indagó con los prestadores de servicios acerca de la
concertación formal de convenios con otras instancias, de acuerdo a las reglas
de operación. Dentro de este último subtema se lograron identificar también las
necesidades percibidas y potencial de concertación con otros programas a
partir de la información proporcionada durante las entrevistas con beneficiarios
y personal operativo. Por último, se abordó el tema de cobertura real contra
potencial, así como cobertura diferenciada con respecto a otros programas de
carácter federal con los que no puede haber un padrón compartido de acuerdo
a reglas de operación.
La Tabla 14 muestra los resultados de la percepción de prestadores de
servicios y la Tabla 15 presenta los resultados de la percepción reportada por
los beneficiarios.
Tabla 14. Evaluación de procesos del componente de acciones
complementarias de acuerdo a la percepción de los prestadores de
servicios
Temas de acciones complementarias
Concertación con otros programas
Vinculación de acciones con otros
programas o instancias
Cobertura potencial y real
Estado Aα
Estado B
+
+
+
+
+
+
+++ de acuerdo a la normatividad y la planeación / satisfactorio
++ se cumple de forma regular de acuerdo a la normatividad y la planeación / medianamente satisfactorio
+ no se cumple de acuerdo a la normatividad y planeación / poco o nada satisfactorio
α
222
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 15. Evaluación procesos del componente de acciones
complementarias de acuerdo a la percepción de los beneficiarios
Temas de
acciones
complementarias
Necesidades
percibidas y
potencial de
concertación
Vinculación de
acciones con otros
programas o
instancias
Cobertura
diferenciada a
OPORTUNIDADES
Estado A
Estado B
2
3
4
1β
+
No hay
información
No hay
información
No hay
información
+
+
+
+
+++
+++
+
+
+++ de acuerdo a la normatividad y la planeación / satisfactorio
++ se cumple de forma regular de acuerdo a la normatividad y la planeación / medianamente satisfactorio
+ no se cumple de acuerdo a la normatividad y planeación / poco o nada satisfactorio
β
óptimo.
10.7.1 Concertación con otros programas
Los informantes consideraron que para lograr llevar a cabo la
concertación con otros programas, apoyos o instituciones se necesitarían: a)
más recursos humanos; b) planeación; c) el diseño y desarrollo de imagen
corporativa del PAL con la cual sería más fácil dar a conocer el programa y
atraer la atención de otras instancias; y d) convenios a nivel federal y los
lineamientos para acercarse a un nivel de coordinación entre instancias,
facilitando así las acciones complementarias a nivel estatal. Las coordinaciones
estatales del PAL agregan que este año deberán estar atentos a lograr
acuerdos con localidades y con las autoridades municipales y estatales para
fortalecer ambas partes..
En el Estado A, personal de DICONSA comentó que en la entidad han
tratado de que suceda la complementariedad con otros programas, sin
embargo es una responsabilidad de SEDESOL y la empresa, es decir
DICONSA, no tiene esa función en sus atribuciones y ya no participa en
concertaciones con otros programas. Esta afirmación es complementada por
personal de DICONSA del Estado B que consideró que debería de existir una
coordinación con otros programas de apoyo social a un nivel federal, ya sea del
PAL, DICONSA o SEDESOL, pues los convenios formales ayudarían a que se
diera la complementación.
223
DICONSA S.A. de C.V
Todos los informantes reconocieron que el componente de acciones
complementarias sería útil para el programa y particularmente para el padrón
de beneficiarios. Identificaron sobretodo las áreas de capacitaciones, proyectos
productivos y empleo temporal, para el Estado A, y de salud y educación,
incluyendo becas, para el Estado B. Por su parte, informantes del Estado A
agregan que las otras instancias podrían beneficiarse en trabajar con el PAL al
aprovechar la estructura y organización comunitaria que tienen las localidades
del PAL, así como la amplitud del padrón.
Las instancias identificadas por el personal del Estado A con las que se
podrían llevar a cabo concertaciones y vincular programas serían SAGARPA y
la Secretaria de Ecología, así como organizaciones no gubernamentales y
civiles. Por su parte en el Estado B consideran que podría haber acciones
complementarias con instancias como el DIF, el Seguro Popular, los gobiernos
municipales, estatales o federales, así como con programas de la SSA, para
apoyar en materia de salud y con la Secretaria de Educación en la
alfabetización de niños y adultos. Agregaron la necesidad de coordinación con
los programas de Letrinización y Piso firme para beneficio del padrón.
Respecto a las necesidades percibidas y potenciales de concertación
para beneficio del padrón, solamente en la Localidad 1, un informante comentó
de manera explícita que le gustaría que la gente del PAL los apoyara con
medicinas e instalaciones para servicios de salud, ya que no cuentan con dicho
servicio y les hace falta. Agregó que a pesar de contar con un hospital cercano,
únicamente atienden a personas dentro del programa de OPORTUNIDADES y
Seguro Popular.
10.7.2 Vinculación de acciones con otros programas o instancias
Los informantes coincidieron en que, a pesar de tener luz verde de
oficinas centrales para llevar a cabo acciones complementarias, a la fecha no
han podido concretarlo del todo. Se reportaron algunas acciones con otras
instancias u organizaciones, sin embargo la mayoría de estas se consideraron
por los informantes como truncas, temporales o acordadas de manera informal
a nivel de localidad.
Como ejemplos de lo anterior se identifican las siguientes acciones:
Acciones temporales:
Solicitud de cuadernillos didácticos a PROFECO, los cuales contenían
información sobre manejo de residuos. Estos cuadernillos fueron utilizados
para el tema de residuos de las capacitaciones. La manera en que se llevó
a cabo el trato fue de manera personal al inicio y fue apoyada después a
través de una vía oficial (Estado A).
224
DICONSA S.A. de C.V

Por instrucción de oficinas centrales, se trabajó con el Instituto Nacional de
Lenguas Indígenas, para apoyarse con la traducción de encuestas y
elaboración de material en lengua indígena (Estado B)
Por instrucción de oficinas centrales, se han coordinado también con el
Instituto Nacional de la Mujer para el diseño de trípticos que busquen mayor
participación de la mujer en el hogar (Estado B)
Acciones truncas:
Se iniciaron acuerdos con INEA pero no llegaron a concretarse (Estado A)
Al iniciar el programa las pláticas se hacían en coordinación con clínicas de
salud en algunas comunidades apoyándose en los médicos de guardia. Sin
embargo al iniciar las capacitaciones del PAL esta coordinación cesó
(Estado B)
Acciones acordadas de manera informal:
Los Comités de beneficiarios se han coordinado con otros programas del
gobierno del estado como huertos familiares o centros de salud (Estado A)
Los Comités de beneficiarios se han organizado para buscar y recibir el
apoyo de actores locales para apoyarlos en la vacunación de mascotas
(Estado B)
El almacén rural se ha coordinado con un DIF cercano a la comunidad de
beneficiarios para dar aviso de la entrega de despensas (Estado B)
En algunos casos se trabaja en algunas clínicas para que se den charlas
informativas a los beneficiarios (Estado B)
Los informantes de todas las localidades declararon no contar con
ningún otro apoyo. A pesar de que en las Localidades 1 y 3 comentaron que se
les había donado cemento para pavimentar, no supieron dar detalles ni lo
identificaron con el programa de Piso Firme.
10.7.3 Cobertura
En relación a los criterios para ajustar la cobertura real y la potencial, en
ambas entidades mencionaron que el PAL estatal no cuenta con estos criterios
y que dicha atribución le corresponde a SEDESOL o al PAL central. Señalaron
que la cobertura está sujeta al estudio y directrices de oficinas centrales y se
trabaja en función del listado de padrón determinado a nivel federal. La
planeación de las rutas de entrega depende también de otros programas
entregados por DICONSA con los cuales debe haber coordinación. En caso de
detectar una persona que recibe el programa y que no cuenta con los requisitos
de inclusión, se hace una propuesta de sustitución en oficinas centrales y es
ahí donde se decide.
De acuerdo a los informantes del Estado A la cobertura también
depende del presupuesto con el que se cuente, así como la programación,
225
DICONSA S.A. de C.V
capacidad y disponibilidad de los almacenes. Comentaron que, de contarse con
mejores recursos de infraestructura y humanos, podría optimizarse la entrega
del apoyo alimentario -en tiempo y área de distribución- y expandirse el
programa. Por otro lado, un informante en el Estado B mencionó que en caso
de una expansión del padrón, el almacén donde opera dicho informante podría
cubrir las rutas.
Sobre el tema de cobertura diferenciada con respecto a otros programas
de carácter federal con los que no puede haber un padrón compartido, los
informantes resaltaron el hecho de que en comunidades que cuentan con el
programa OPORTUNIDADES existen hogares o personas que no están dentro
del padrón de dicho programa por no calificar para este y sin embargo califican
para el PAL, pero por reglas de operación no reciben tampoco dicho apoyo y se
dejan desprotegidas. Los mismos informantes consideran que sería óptimo
hacer una depuración de programas federales.
Para los beneficiarios, en este rubro únicamente se abordó el tema de
cobertura diferenciada con respecto a otros programas de carácter federal con
los que no puede haber un padrón compartido de acuerdo a reglas de
operación.
En este sentido, mientras que en las localidades del Estado A no se
identificó ningún beneficiario con apoyo de OPORTUNIDADES, en las
localidades de estudio en el Estado B se informó la presencia de dicho
programa. Llama la atención que en el caso de una de estas localidades los
informantes reportan tener incertidumbre respecto a si en un futuro próximo
serán o no beneficiarios del PAL ya que, a pesar de haber externado con
personal del programa que ellos como comunidad reciben el apoyo de
OPORTUNIDADES y expresar su duda sobre si pueden o no recibir el PAL, el
personal operativo no supo responder si seguirían o no dentro del padrón del
PAL.
10.7.4 Discusión sobre el componente de acciones complementarias
Para este componente es evidente que el nivel de cumplimiento
identificado tanto por prestadores del servicio como por beneficiarios es muy
bajo. En ambas entidades se encontró prácticamente la carencia de vinculación
permanente con otros programas. Cabe mencionar que de acuerdo a
informantes en el nivel federal, ninguna de las entidades del presente estudio
incluye el componente de integralidad., aún así, varios informantes estatales
mencionaron contar ya con “luz verde” para la concertación y rectifican que
este es un componente importante del programa. Los prestadores de servicios
atribuyeron este vacío a la falta de recursos humanos para llevarlo cabo, la
carencia de una imagen corporativa que atraiga otras instancias para la
creación de sinergias, y la carencia de una figura de coordinador general del
programa en algunas entidades, así como una dirección a nivel federal, con
atribuciones para concertar con otras instancias. Para mejorar la vinculación de
programas y concertación con otras instancias sugerimos entonces asignar un
coordinador general para cada estructura estatal del programa, así como una
226
DICONSA S.A. de C.V
dirección central con atribuciones de concertación con otras instancias a nivel
federal y el diseño de una imagen corporativa que facilite la identificación y
promoción del programa.
En cuanto a la cobertura es evidente que los prestadores de servicios a
nivel estatal no cuentan con la atribución para ajustar la cobertura real y
potencial, dependiendo entonces dicho ajuste del nivel federal. En relación a la
cobertura del PAL diferenciada con otros programas federales, varios
informantes de ambas entidades y a nivel federal comentaron que la
disminución del padrón se debe a que las comunidades son incluidas en
OPORTUNIDADES ya que este es amplio y atractivo para los beneficiarios.
Este hecho, además de causar una disminución del padrón, genera
desplazamiento de beneficiarios que se quedan sin ningún programa por no
cumplir con los criterios de inclusión de OPORTUNIDADES, aunque sí cuenten
con los del PAL.
Para ello, en concordancia con lo reportado por los informantes, se
sugiere mejorar la coordinación entre programas sociales federales
(OPORTUNIDADES y PAL) para evitar daños a grupos vulnerables que viven
en condiciones de pobreza y redefinir reglas de operación del PAL en lo que
compete a su relación con el programa OPORTUNIDADES. Específicamente,
podría comenzar a sondearse la idea de limitar el apoyo del PAL a nivel de
hogar y no a nivel de comunidad como actualmente se hace. Aún cuando
sabemos la dificultad que representa por no contarse actualmente con un
mapeo de programas a nivel de hogar, ni un registro poblacional único a nivel
individual –como podría ser la Clave Única de Registro Poblacional / CURPresulta una propuesta que el propio personal del PAL considera favorable para
el programa.
cada rubro incluido en el componente de complementariedad, puede
consultarse las “MATRICES SOBRE ACCIONES COMPLEMENTARIAS” en el
Anexo 4.
ESCENARIOS DE SOSTENIBILIDAD
Se realizó un mapeo de actores para establecer oportunidades y retos
del programa. Los objetivos primordiales fueron:
Derivar recomendaciones de las lecciones aprendidas de la evaluación
de procesos vinculados a la transparencia, calidad y acciones
complementarias, así como de la capacitación en cascada, en las entidades y
localidades seleccionadas.
Recomendar algunas acciones dirigidas a favorecer la eficacia operativa
del PAL.
El primer objetivo se llevó a cabo mediante la evaluación de procesos y
de la cadena de transmisión de información y conocimientos, utilizando como
indicador la confiabilidad de los procesos y capacitaciones realizadas. Este
ejercicio se llevó a cabo una vez recolectada y analizada la información que se
obtuvo en campo, comprendida en las secciones 2.5.5 a 2.5.8 del presente
informe.
227
DICONSA S.A. de C.V
El segundo objetivo se realizó a través del mapeo de actores y
estrategias del programa. El indicador del cumplimiento del objetivo es la
obtención de propuestas fundamentadas en la investigación de campo. No
obstante que en esta sección se describen algunas acciones recomendadas
para potenciar las oportunidades y superar los obstáculos, se considera
necesario un análisis a mayor profundidad para conocer la sostenibilidad e
impacto de dichas acciones.
En las siguientes secciones se presentan resultados sobre el mapeo de
actores, oportunidades y obstáculos o retos del PAL de acuerdo a la
información obtenida.
10.8.1 Mapeo de actores
Se determinó a los actores del PAL, definiendo como tales a todos
aquellos individuos, grupos o subgrupos que pueden afectar o ser afectados
por el PAL, y que además fueron incluidos en la muestra de entrevista u
observación. Para cada actor se definió lo siguiente:
a) Tipo / Sector: identifica si el actor pertenece a alguna organización,
subunidad organizativa, grupo social o si es un individuo. Clasifica al
actor en algún conjunto (por ejemplo, gubernamental, comercial, etc.)
b) Posición: combina la posición del actor (soporte, oposición o sin
movilización) y el peso o fuerza de dicha posición (alta, mediana o baja).
De esta combinación pueden resultar 7 clasificaciones (una para la
posición sin movilización y tres para soporte u oposición). La forma en
como se determinó la posición con respecto al PAL, se determinó a
partir del análisis de entrevistas, observación y documentación
consultada. El grado de soporte u oposición (alto, mediano o bajo) se
evaluó de acuerdo al nivel de recursos que el actor invierte o
compromete en su posición hacia el PAL (por ejemplo, recurso
financieros, tiempo personal, etc.)
c) Poder: responde a cuánto poder tiene un actor en particular sobre el
desenlace de un supuesto debate en cuanto al programa. Existen tres
niveles: alto, medio y bajo. Un actor con alto poder generalmente tiene
gran influencia sobre el diseño y ejecución de un programa, pero no
posee poder total. De igual forma, un actor con poder bajo, está
relativamente subordinado, pero aún así tiene una posibilidad de influir
en el programa.
Respondiendo a lo anterior, en la Tabla 16 se presenta la información
resumida sobre el reporte de actores. De acuerdo a dicho cuadro se deduce
que la mayoría del poder de decisión se concentra a nivel federal, exceptuando
la coordinación de concertación social que se encuentra en un nivel de poder
de decisión medio, y un poco a nivel estatal de los actores que pertenecen a la
unidad operativa de DICONSA, no así del PAL estatal. En cuanto a la posición,
puede observarse que el apoyo o soporte al programa es total por parte de
todos los actores, es decir, no se identificó ningún actor en contra o en
oposición al programa, lo que constata que en el caso de este programa las
posibles amenazas no se encuentran al interior del mismo, sino fuera de este,
pudiendo mencionar algunos programas a nivel federal como
228
DICONSA S.A. de C.V
OPORTUNIDADES. También podemos observar en la columna de posición
que, al igual que en la columna de poder, la coordinación de concertación
social del PAL a nivel federal tiene un peso de nivel medio, encontrándose
entonces al mismo nivel que almacenes rurales, supervisores operativos,
promotores, Comités y beneficiarios. Si se considera que las acciones
complementarias son un componente esencial del programa, se deberá poner
especial atención en utilizar estrategias que coloquen en un nivel más alto de
posición y de poder a la coordinación de concertación social a nivel federal. Por
último, ninguno de los actores está considerado dentro de la clasificación de
soporte bajo.
229
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 16. Actores incluidos en el estudio, en orden descendente de
acuerdo al poder de influencia sobre el diseño y ejecución del PAL
Nombre actor (Abreviatura)
Coordinación PAL Padrón (Federal)
(COOPALPA.)
Posición
Poder
Tipo (Sector)
Soporte
Alto
Alto
Organización
Gubernamental
Coordinación PAL Programación y
Supervisión (Federal)
(COOPALPS.)
Soporte
Alto
Alto
Subunidad de una
Organización
(Gubernamental)
Coordinación PAL Capacitación (Federal)
(COOPALCA.)
Soporte
Alto
Alto
Organización
Gubernamental
Coordinación DICONSA (estatal)
(COORDIES.)
Soporte
Alto
Alto
Subunidad de una
Organización
(Gubernamental)
Jefe de Almacén Central
(JEALCE.)
Soporte
Alto
Alto
Subunidad de una
Organización
(Comercial)
Comité de Beneficiarios
(COMBEN.)
Soporte
Medio
Medio
Grupo Social (Social)
Coordinación Estatal (Estado A)
(COEST.)
Coordinación PAL Concertación (Federal)
(COOPALCO.)
Soporte
Alto
Medio
Organización
Gubernamental
Soporte
Medio
Medio
Organización
Gubernamental
Departamento de Capacitación
(DEPCAP.)
Soporte
Alto
Medio
Subunidad de una
Organización
(Gubernamental)
Departamento de Padrón
(DEPPAD.)
Soporte
Alto
Medio
Subunidad de una
Organización
(Comercial)
Jefe de Almacén Rural
(JEALRU.)
Soporte
Medio
Medio
Subunidad de una
Organización
(Gubernamental)
Supervisor Operativo
(SUPOP.)
Soporte
Medio
Medio
Subunidad de una
Organización
(Comercial)
Promotores del PAL
(PROMPAL.)
Soporte
Medio
Bajo
Subunidad de una
Organización
(Gubernamental)
Beneficiarios del PAL
(BENPAL.)
Soporte
Medio
Bajo
Individual (Social)
230
DICONSA S.A. de C.V
10.8.2 Mapeo de Oportunidades
Para esta sección se identificaron procesos y elementos que podrían
coadyuvar a la factibilidad operativa del programa. Para cada oportunidad se
define la fuente, los actores, la acción que debe tomarse para aprovechar la
oportunidad y la posibilidad de influencia. Este ejercicio consideró la solicitud
de los Términos de Referencia para esta evaluación, de fundamentar
empíricamente las observaciones y recomendaciones para el PAL. Cada
criterio se define a continuación:
a) Fuente: indica dónde ocurre la oportunidad.
b) Actores: aquéllos que se ven influidos por el programa y que tienen un
rol importante en cada oportunidad identificada.
c) Acción: indica la acción que puede tomar ventaja de la oportunidad,
influir en el diseño del programa o apoyar la ejecución del programa.
d) Posibilidad: califica si es posible influir de forma alta, media o baja.
Indica qué tan fácil (alta) o difícil (baja) sería hacer uso de la oportunidad
y alcanzar la influencia deseada mediante la acción recomendada.
Dentro de las oportunidades, con fuente en la organización
implementadora, con mayor posibilidad de las cuales tomar ventaja se ubican
las siguientes acciones: disponibilidad de los beneficiarios para asistir a
capacitaciones y participar en acciones comunitarias; la participación activa de
los Comités para involucrarse en los procesos propios del programa,
incluyendo la convocatoria y preparación de las capacitaciones a beneficiarios;
realización y verificación de capacitaciones en comunidades selectas, así como
alta valoración de este componente como detonante del desarrollo comunitario;
compromiso social y formación profesional afín en la mayoría de puestos;
seguimiento permanente de la entrega de beneficios; cumplimiento y apego a
los marcos normativos y protocolarios relacionados al manejo de la despensa;
y confiabilidad y eficacia en la integración del padrón. En cuanto a las
oportunidades de alta posibilidad en otras organizaciones, se encuentra la
integración óptima del padrón, coordinación cercana con DICONSA y
programación de las entregas. En la Tabla 17 pueden verse en detalle las
oportunidades encontradas.
231
DICONSA S.A. de C.V
Tabla 17. Reporte de oportunidades para el PAL, clasificadas por fuente
de oportunidad y la posibilidad de influencia
Fuente de Oportunidad: Organización Implementadota
Oportunidad
Actores
Acción para aprovechar la
oportunidad
Posibilidad
Disponibilidad para asistir a las
capacitaciones y a participar en
las acciones comunitarias.
Beneficiarios del
PAL
Fortalecer la capacidad de convocatoria
de los Comités y ajustar los contenidos
de las temáticas de las capacitaciones a
necesidades locales
Alta
Los Comités se involucraran en
el cumplimiento de los
procedimientos de organización
comunitaria y de verificación y
control de entregas.
Comité de
Beneficiarios
Supervisión de las asambleas
comunitarias para evitar que personas
ajenas a la comunidad intervengan en la
selección de representantes y en las
dinámicas propias de cada Comité
Alta
Convocatoria a los beneficiarios
para las capacitaciones y
preparación de las mismas
Comité de
Beneficiarios
Apoyo con recursos materiales y
didácticos para el desarrollo y
producción de materiales, así como la
designación de capacitadores externos
para temas clave (por ejemplo, manejo
domiciliario de diarreas)
Alta
Realización y verificación de las
capacitaciones en comunidades
selectas
Departamento de
Capacitación
Homogenizar las capacitaciones en
términos de diseño, estrategia didáctica
y evaluación de impactos
Alta
Compromiso social y formación
profesional afín.
Departamento de
Capacitación
Establecer un perfil idóneo para la
contratación adecuada de capacitadores
Alta
Promotores del
PAL
Seguimiento permanente de la
entrega de beneficios así como
involucramiento significativo con
el contexto de las comunidades
Supervisor
Operativo
Desarrollo de un esquema de incentivos
y reconocimientos al desempeño
Alta
Cumplimiento y apego a los
marcos normativo y protocolario
relacionados con la recepción
de mercancía, empaquetado y
entrega de apoyos.
Jefe de Almacén
Central
Mantener la continuidad de la
coordinación adaptándola a las
capacidades locales.
Alta
Alta valoración de la
capacitación como detonante
del desarrollo comunitario
Coordinación PAL
Capacitación
(Federal)
Asignación de recursos financieros,
materiales y humanos, así como la
instrumentación de una estrategia
sistematizada de capacitación
Alta
Confiabilidad y eficacia en la
integración del patrón.
Coordinación PAL
Padrón (Federal)
Mantener y fortalecer tanto la integración
como la depuración del padrón
anualmente.
Alta
Disponibilidad de recibir apoyo
Beneficiarios del
Variar contenidos de las despensas y
Jefe de Almacén
Rural
232
DICONSA S.A. de C.V
Fuente de Oportunidad: Organización Implementadota
Oportunidad
Actores
oportunidad
condicionado en especie.
PAL
ajustarlos a la producción local.
Posibilidad
Media
Fortalecimiento de la
coordinación entre el nivel
federal y los niveles municipal y
comunitario en los estados.
Coordinación
estatal (Estado A)
Asegurar la designación de un
coordinador estatal, debido a que esta
figura no es identificable en todos los
estados.
Media
Desarrollo de sinergias que
darían mayor capacidad de
operación a los componentes
del programa
Coordinación del
PAL, Concertación
(Federal)
Formalizar, coordinar y dar seguimiento
a convenios y acuerdos con las
instancias a ser involucradas.
Media
Operación y planeación
adecuadas de las compras y
distribución de los apoyos
alimentarios.
Coordinación PAL
Programación y
Supervisión
(Federal)
Optimizar recursos del año corriente
para poder atender la demanda de
insumos al inicio del siguiente año
corriente.
Media
Apoyo oportuno e irrestricto de
DICONSA (infraestructura
material y organizacional) a las
tareas fundamentales del PAL.
Coordinación
DICONSA (estatal)
Mejorar los flujos de información entre el
PAL estatal y la unidad operativa de
DICONSA en los estados, mediante la
implementación de un sistema de
información.
Jefe de Almacén
Central
Bajo
Jefe de Almacén
Rural
Supervisor
Operativo
Fuente de Oportunidad: Otra organización
Oportunidad
Actores
Integración óptima del padrón,
coordinación cercana con
DICONSA y programación de
las entregas.
Departamento de
Padrón
oportunidad
Posibilidad
Asignación oportuna de recursos
financieros y en especie.
Alta
10.8.3 Mapeo de Obstáculos
Se identificaron y valoraron procesos y elementos que podrían
considerarse como obstáculos significativos a los objetivos del programa. Para
cada obstáculo se define la fuente, los actores, la acción recomendada para
superar el obstáculo, y el nivel de influencia. Cada criterio se define como
sigue:
a) Fuente: indica dónde ocurre el obstáculo.
b) Actores: aquellos que de alguna manera se ven influidos por el
programa
233
DICONSA S.A. de C.V
c) Acción: describe una acción, que de ser llevada a cabo, podría ayudar a
superar dicho obstáculo, influyendo así en el proceso de realización del
programa y fomentando la falibilidad del mismo.
d) Nivel: califica el potencial que tiene de interferir con la factibilidad del
programa (alto, medio o bajo). Indica que tan fácil (bajo) o difícilmente
(alta) será posible superar el obstáculo y coadyuvar a la factibilidad del
programa.
Aquellos obstáculos que se consideraron con un nivel bajo, es decir que
resultaría relativamente fácil de ser superado mediante la acción propuesta, y
que de ser resueltos puede mejorar la factibilidad del programa son:
concentración de la información de las capacitaciones en el nivel de Comité de
Beneficiarios; carencia de una imagen corporativa que le brinde identidad al
programa y que le permita darse a conocer mejor con la población beneficiaria
y con otras instancias para la creación de sinergias o asignación de recursos,
selección adversa de beneficiarios que reciben otros apoyos gubernamentales;
carencia y verificación de seguimiento, así como la instrumentación adecuada
para la evaluación de las capacitaciones a nivel comunitario, e inasistencia a
las capacitaciones comunitarias.
Cabe destacar que la mayoría de los obstáculos con nivel medio y alto
se identificaron como determinantes de otros obstáculos considerados como de
nivel bajo, tal es el caso por ejemplo de la necesidad de más infraestructura y
recursos humanos, así como la carencia de un coordinador general del PAL en
algunas entidades y a nivel federal. No se identificaron obstáculos con un nivel
alto. En la Tabla 18 se encuentran listados los obstáculos a superar del
programa.
Tabla 18. Reporte de obstáculos encontrados dentro del PAL, en orden
ascendente de acuerdo al nivel de dificultad para superarse
Obstáculo
Actores
Acción para superar el obstáculo
Nivel de
dificultad
Concentración de la información
de las capacitaciones en el nivel
de Comité de Beneficiarios
Comité de
Beneficiarios
Incentivar la transmisión de
conocimientos por parte de los comités a
los beneficiarios
Baja
Carencia de una imagen
corporativa que le brinde
identidad al programa y que le
permita darse a conocer mejor
con la población beneficiaria
(actual o potencial) y con otras
instancias para la creación de
sinergias o asignación de
recursos
Coordinación PAL
Capacitación
(Federal)
Generación de una imagen corporativa
que consolide la identidad del programa
hacia el público en general
Baja
Coordinación PAL
Concertación
(Federal)
Coordinación PAL
Padrón (Federal)
Coordinación PAL
Programación y
Supervisión
(Federal)
234
DICONSA S.A. de C.V
Obstáculo
Actores
Nivel de
dificultad
Coordinación Estatal
(Estado A)
Departamento de
Capacitación
Promotores del PAL
Selección adversa de
beneficiarios que reciben otros
apoyos gubernamentales
Coordinación PAL.
Padrón (Federal)
Coordinación PAL.
Programación y
Supervisión
(Federal)
Verificación y depuración constante del
padrón, así como el levantamiento de
información socio-económica
directamente en los hogares
Baja
Sistematización de monitoreo y
evaluación de proceso e impacto de las
capacitaciones
Baja
Departamento de
Padrón
Supervisor Operativo
Carencia y verificación de
seguimiento, así como la
instrumentación adecuada para
la evaluación de las
capacitaciones a nivel
comunitario
Coordinación PAL.
Capacitación
(Federal)
Inasistencia a las
capacitaciones comunitarias
Beneficiarios del
PAL
Mejorar la capacidad de convocatoria de
los comités y, adecuar los contenidos de
las capacitaciones y dar seguimiento a
las razones de inasistencia de los
participantes
Baja
El personal del PAL contratado
por honorarios expresa
inestabilidad laboral y falta de
incentivos (actualizaciones,
capacitaciones, bonificaciones,
seguridad social)
(Estado A)
Desarrollar e implementar un sistema de
incentivos laborales para este personal
Media
Departamento de
Capacitación
Departamento de
Capacitación
Departamento de
Padrón
Promotores del PAL
Carencia de figura de
coordinador general del
programa en la estructura de
algunos estados.
Coordinación
DICONSA (estatal)
Asegurar la asignación de un coordinador
general para cada estructura estatal del
programa.
Media
Falta de infraestructura y de
recursos humanos suficientes
para la operación del programa.
Coordinación PAL
Capacitación
(Federal)
Mejorar la disponibilidad de recursos para
aumentar la plantilla de recursos
humanos y de infraestructura que permita
cumplir adecuada y oportunamente con
Alta
235
DICONSA S.A. de C.V
Obstáculo
Actores
Coordinación PAL
Padrón (Federal)
Nivel de
dificultad
las funciones del programa, así como
para solventar extraordinarios.
Coordinación PAL
Programación y
Supervisión
(Federal)
Carencia de una dirección
general que coordine las
principales áreas del programa
y que figure como una autoridad
con las competencias
necesarias para concertar con
otras instancias
Coordinación PAL
Capacitación
(Federal)
Coordinación PAL
Concertación
(Federal)
Asignación de una dirección general del
programa que aumente las competencias
de acción de quien encabeza el mismo,
permitiéndole
adquirir
la
jerarquía
requerida para la negociación y la
delegación de tareas
Alta
Mejorar la coordinación entre programas
sociales federales (OPORTUNIDADES y
PAL) y redefinir reglas de operación
Alta
Coordinación PAL
Padrón (Federal)
Coordinación PAL
Programación y
Supervisión
(Federal)
Desplazamiento de la población
por la entrada de otros
programas sociales
(específicamente
OPORTUNIDADES) a la
comunidad
Coordinación PAL
Padrón (Federal)
Carencia de convenios,
acuerdos y colaboraciones con
otras instancias
gubernamentales y sociales
para el desarrollo de sinergias
(Estado A)
Coordinación PAL.
Programación y
Supervisión
(Federal)
Atla
Coordinación PAL
Concertación
(Federal)
Desarrollo de un sistema de
formalización, monitoreo y evaluación de
convenios, acuerdos y colaboraciones
con otras instancias
Para conocer a detalle las percepciones de los diferentes actores sobre
fortalezas, retos y mejorías potenciales al programa, puede consultarse las
“MATRICES SOBRE ESCENARIOS DE SOSTENIBILIDAD” en el anexo 5.
236
DICONSA S.A. de C.V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Se cumplió con el objetivo de establecer escenarios de sostenibilidad desde la
perspectiva de actores clave. En el presente estudio, se logró identificar varios
factores que influyen en el funcionamiento del PAL en las comunidades selectas,
valorando su peso en la sostenibilidad del programa. Para ello se llevó a cabo la
documentación de los procesos de transparencia, calidad, capacitaciones y acciones
complementarias del PAL, mediante instrumentos cualitativos como entrevistas a
actores clave y la observación de procesos y contexto. A continuación se presentan
las principales conclusiones y retos para cada uno de dichos procesos:
10.9.1 Transparencia
• En este estudio del INSP se encontró que el desempeño en cuanto a la
transparencia del programa para los rubros de normatividad y entrega
transparente de los beneficios resultó satisfactoria en ambos estados y para
ambos tipos de informantes (prestadores de servicios y beneficiarios).
• Sin embargo, el proceso de transparencia requiere de mayor seguimiento con
la finalidad de mejorar los rubros específicos de empadronamiento, confiabilidad
del padrón, mecanismos de transmisión de la información sobre el programa,
derechos y obligaciones y mecanismos de atención a dudas y quejas, así como
desarrollar mecanismos de rendición de cuentas.
• En el proceso de empadronamiento y la confiabilidad del padrón, pudo
observarse que aquel estado en el que se reportó hacer una visita domiciliaria para
aplicar la CIS, se percibió mayor satisfacción en cuanto al rubro de
empadronamiento. Se considera entonces necesario proporcionar los recursos
adecuados para asegurarse de obtener la información socio-económica
directamente en el hogar, verificar y depurar constantemente el padrón,
mejorando así la confiabilidad del padrón para todas las entidades.
• La percepción de los prestadores de servicios que consideran que los
mecanismos para transmitir la información del programa, derechos y
obligaciones es adecuada, no coincide con lo reportado por los beneficiarios ya
que, de a cuerdo a estos últimos, dichos rubros no consiguen ser completamente
satisfactorios para ninguna de las cuatro localidades. Debido al peso de este rubro
para asegurar un proceso transparente, merece especial atención asegurar que la
información sea adecuadamente recibida y asimilada por los beneficiarios. Para
ello se recomienda incentivar una mejor transmisión de información del programa y
de los derechos, obligaciones y sanciones por parte de los Comités a los
beneficiarios. Un plan de comunicación debidamente diseñado puede ser una
herramienta efectiva para mejorar la transmisión y recepción de los mensajes
principales.
• Se identificó un vacío en cuanto a los mecanismos de rendición de cuentas
sobre los logros y retos del PAL hacia el público en general. Consideramos que
hace falta el diseño de dichos mecanismos para informar sobre los logros y retos
del PAL al público en general.
• A partir de la información reportada por los beneficiarios en las cuatro
diferentes comunidades en cuanto a transparencia en general, la Localidad 1
resultó ser la más satisfactoria y la Localidad 4 la menos satisfactoria, destacando
el rubro de mecanismos de atención a dudas y quejas. Debido a que las
237
DICONSA S.A. de C.V
localidades fueron seleccionadas de acuerdo a nivel de satisfacción operativa
(Localidades 1 y 3: desempeño óptimo; Localidad 2: desempeño regular; Localidad
4: desempeño no óptimo) y dicho nivel se definió en función de la adecuada
estructura o no del Comité de beneficiarios. Por lo tanto, podría concluirse que
para cubrir adecuadamente todos los rubros sobre transparencia, la figura del
Comité de beneficiarios es clave.
• En cuanto a la atención a dudas y quejas será necesario reforzar los
mecanismos para lograr incrementar la utilización de los medios a través de los
cuales se pueden externar.
• En cuanto al rubro de selección de comunidades, se identificó que este
procedimiento se realiza desde oficinas centrales y requiere de una coordinación
amplia con otras instancias y programas sociales como SEDESOL,
OPORTUNIDADES y LICONSA.
• Por último, los hallazgos obtenidos en la evaluación presente coinciden con los
encontrados por el CIDE (2006), el cual apunta algunos problemas persistentes en
el padrón y en la selección de comunidades y beneficiarios.
10.9.2 Calidad
• La coordinación entre personal del PAL, de DICONSA y los Comités de
beneficiarios, así como el adecuado funcionamiento de este último, resultaron ser
factores que facilitan la buena operación del programa y con ello una calidad
satisfactoria.
• La información proporcionada por beneficiarios demostró un menor nivel de
satisfacción en cuanto a los procesos y rubros del componente de calidad, en
comparación con lo reportado por prestadores del servicio.
• Para el rubro de percepción de entrega y contenido de despensas, en
todas las localidades se pudo percibir que los beneficiarios declararon estar
conformes con lo que se les entrega en la despensa, sin embargo expresaron
también que serían necesarias mejorías principalmente en cuanto a la variedad a
través del año y la adecuación de los productos dependiendo de la zona en la que
se encuentre la comunidad. En este sentido consideramos valioso variar los
contenidos de las despensas y ajustarlos a la producción local.
• Tanto beneficiarios como prestadores de servicios coincidieron en que la
programación de la entrega de apoyos no fue del todo satisfactoria debido al
retraso de entregas al iniciar el año. Para lograr una mejor programación de
entrega será importante la asignación oportuna de recursos para poder atender la
demanda de insumos al inicio de cada año. Adicionalmente deberá mantenerse la
continuidad de la coordinación como hasta ahora, adaptándola a las capacidades
locales y mejorando los flujos de información entre el PAL estatal y la unidad
operativa de DICONSA en los estados, mediante la implementación de un sistema
de información.
• Ambos actores también coincidieron en el adecuado funcionamiento del
Comité de beneficiarios, excepto por la Localidad 4, en donde se identificó que el
Comité necesita mayor organización. Estos resultados son totalmente coherentes
con la clasificación de localidades de acuerdo a su desempeño relacionado a la
estructura y organización del Comité. Sin embargo, debe rescatarse el hecho de
que al participar un miembro ajeno a la comunidad en la selección del Comité
acentúa la insatisfacción de la población y el mal funcionamiento del programa. Por
lo tanto para mejorar el funcionamiento de los Comités será necesario supervisar
238
DICONSA S.A. de C.V
las asambleas comunitarias evitando la participación de personas ajenas en la
selección de representantes de cada Comité.
• Mientras que los prestadores de servicios indicaron que la organización de la
entrega de apoyos en las localidades es satisfactoria, los datos reportados por los
beneficiarios en general indicaron que era medianamente satisfactoria. Dicha
diferencia puede deberse a que ambos actores evalúan el proceso a partir de
diferentes criterios en relación con el Comité de Beneficiarios, figura central en
dicho proceso. La clasificación de cada localidad (desempeño óptimo, regular o no
óptimo) coincide en general con la opinión de sus beneficiarios acerca de la
organización de la entrega de apoyos (medianamente satisfactoria para
Localidades 2 y 3; no satisfactoria para la Localidad 4). De tal forma que se
identifica otro proceso más que depende de la figura del Comité de beneficiarios.
• A través de la observación pudimos comprobar que el papel de los almacenes
e infraestructura de DICONSA es crucial en cuanto a la operación del PAL y el
armado de despensas se lleva a cabo de manera satisfactoria. A pesar de que
los prestadores de servicios consideraron que el funcionamiento de los almacenes
era adecuado, a partir de la observación llevada a cabo por los investigadores se
concluye que es necesario detectar constantemente necesidades en
infraestructura y equipo de los almacenes rurales con la finalidad de cubrir la
demanda
• La gestión de los recursos se lleva a cabo, de acuerdo a los prestadores de
servicios, de manera satisfactoria y esta depende en gran medida del nivel federal.
• Los hallazgos del INSP coinciden con aquellos encontrados por el CIDE (2006)
donde algunos de los alcances más notables de este ejercicio muestran mejoras
sustanciales en el cumplimiento de objetivos y metas, así como en la gestión del
PAL
10.9.3 Capacitaciones
• En general, todos los actores coinciden en que las capacitaciones son
consideradas de gran valor como componente del programa.
• Los prestadores de servicios dentro del área de capacitación coinciden sobre la
necesidad de definir el contenido temático de las sesiones hacia facilitadoras y
beneficiarias de acuerdo a su contexto y a las demandas propias de cada
población, y no de manera generalizada como se ha hecho hasta ahora
• A nivel de comunidad, fue en la Localidad 4 donde los beneficiarios
identificaron que la capacitación de facilitadoras era medianamente satisfactoria y
la de beneficiarios, insatisfactoria. Esto último encuentra explicación en
funcionamiento inadecuado del Comité, principalmente.
• La capacitación de facilitadoras observada por personal del INSP, no cumple
totalmente con los elementos indispensables considerados dentro de una
propuesta pedagógica bajo el enfoque de “Exploración Apreciativa.
• La capacitación en “cascada”, como modalidad empleada en el programa no
resulta adecuada para lograr un cambio hacia hábitos adecuados que promuevan
la salud, y no parece consistente con el modelo constructivista, donde se pretende
que el alumno aprenda a partir de su propia experiencia y reflexión mediante el uso
del enfoque de “Exploración Apreciativa”. De forma general, consideramos que es
importante redefinir la técnica pedagógica utilizada. Para ello será importante tener
los objetivos del programa muy claros, conocer las implicaciones, alcances y bases
239
DICONSA S.A. de C.V
teóricas de cada modelo de aprendizaje (el conductivista y el constructivista),
valorar la factibilidad financiera y de recursos, y establecer indicadores de
evaluación que realmente reflejen si los objetivos planteados son o no alcanzados
• A partir de la información obtenida mediante la observación y durante las
entrevistas a beneficiarios, concluimos que la técnica de capacitación empleada no
logra que la información con respecto a los derechos, obligaciones y sanciones se
trasmita en forma adecuada hasta los beneficiarios.
• Consideramos que para mejorar las capacitaciones de facilitadoras y
beneficiarios es necesario ajustar los contenidos de las temáticas a necesidades
locales, tratando de centrarse en comportamientos deseables específicos que
ayuden a lograr el principal objetivo del PAL, brindar mayor apoyo con recursos
materiales y didácticos para el desarrollo y producción de materiales, así como la
designación de capacitadores externos para temas clave (por ejemplo, manejo
domiciliario de diarreas). También se identifica como necesario homogenizar las
capacitaciones en términos de habilidades de los facilitadores, diseño, modelo de
aprendizaje y estrategia didáctica, así como el monitoreo y evaluación de
impactos.
• Lo encontrado en la presente evaluación coincide con la evaluación realizada
por el CIESAS (2005) en cuanto a que el procedimiento de transmisión de
conocimientos plantea algunos problemas y se identifica la falta de material de
apoyo en un entorno de insuficiencia de recursos didácticos. Además, en dicha
evaluación se observaron también limitaciones en los facilitadores para cumplir sus
tareas de forma óptima. En este estudio podemos puntualizar que dichas
limitaciones se refieren más bien al poder de convocatoria y habilidades de
comunicación para asegurar una trasmisión de información adecuada.
10.9.4 Acciones Complementarias
• En ambas entidades se encontró prácticamente la carencia de vinculación
permanente con otros programas. Los prestadores de servicios atribuyeron este
vacío a la falta de recursos humanos para llevarlo cabo, la carencia de una imagen
corporativa que atraiga otras instancias para la creación de sinergias, y la carencia
de una figura de coordinador general del programa en algunas entidades, así como
una dirección a nivel federal, con atribuciones para concertar con otras instancias.
• Aún cuando, de acuerdo a informantes en el nivel federal, ninguna de las
entidades del presente estudio incluye el componente de integralidad, varios
informantes estatales mencionaron contar ya con “luz verde” para la concertación y
rectifican que este es un componente importante del programa.
• Estos hallazgos concuerdan con lo previamente reportado por la UIA (20042005), quien identifica que no se reportan condiciones favorables para la
vinculación entre instancias y tampoco se reportan avances importantes en materia
de acuerdos de colaboración y convenios con otras instituciones dirigidos a
favorecer la integralidad que se plantea el PAL.
• Sugerimos entonces asignar un coordinador general para cada estructura
estatal del programa, así como una dirección central con atribuciones de
concertación con otras instancias a nivel federal y el diseño de una imagen
corporativa que facilite la identificación y promoción del programa.
• En cuanto al ajuste de cobertura real con potencial, es a nivel federal donde se
cuenta con atribuciones para ello, y no a nivel estatal.
240
DICONSA S.A. de C.V
• Se detectaron comunidades en donde algunos beneficiarios contaban además
con el apoyo de OPORTUNIDADES.
• En algunos casos hay disminución del padrón cuando las comunidades son
incluidas en OPORTUNIDADES, generando además desplazamiento de
beneficiarios que se quedan sin ningún programa por no cumplir con los criterios
de inclusión de OPORTUNIDADES, aunque sí con los del PAL. Estos datos son
consistentes con los hallados por la UIA (2004-2005).
• Se sugiere mejorar la coordinación entre programas sociales federales para
evitar daños a grupos vulnerables que viven en condiciones de pobreza; por
ejemplo, podría comenzar a sondearse la idea de limitar el apoyo del PAL a nivel
de hogar y no a nivel de comunidad como actualmente se hace. Aún cuando
sabemos la dificultad que representa resulta una propuesta que el propio personal
del PAL considera favorable para el programa.
10.9.5 Recomendaciones Finales
• Debe darse continuidad al cumplimiento de las Reglas de Operación del PAL
para alcanzar niveles crecientes de transparencia en la asignación de
beneficios y en la atención de los beneficiarios.
•
Es importante buscar una integración adecuada del padrón de beneficiarios del
PAL, para lo cual habrían de ser provistos recursos para que el programa
mantenga actualizada la información socio-económica de los hogares y evitar
con ello diversas formas de selección adversa.
•
El acceso a información sobre el PAL merece especial atención. Para ello se
recomienda establecer mecanismos de rendición de cuentas e incentivar una
mejor transmisión de información del programa y de los derechos, obligaciones
y sanciones por parte de los Comités a los beneficiarios. Un plan de
comunicación debidamente diseñado podrá ser de utilidad para dicho objetivo.
•
Se recomienda que personal operativo del PAL supervise aleatoriamente
algunas asambleas comunitarias para evitar que personas ajenas a la
comunidad intervengan en la selección de representantes y en las dinámicas
propias de cada Comité.
•
Para lograr una mejor programación de entrega será importante la asignación
oportuna de recursos para poder atender la demanda de insumos al inicio de
cada año. Al respecto, la coordinación entre el personal del PAL y los Comités
de Beneficiarios debe adaptarse a las capacidades locales de estados y
localidades para mejorar la organización de los apoyos en los casos donde se
reportan bajos niveles de satisfacción.
•
Debe vigilarse el mantenimiento o reemplazo de los equipos de los almacenes
rurales a fin de reforzar la infraestructura para una distribución óptima de
despensas.
•
Se considera importante mantener los controles desarrollados para el manejo
óptimo de los recursos en los almacenes; en este proceso se recomienda la
recuperación de experiencias desarrolladas por el personal de los almacenes.
241
DICONSA S.A. de C.V
•
No obstante la alta valoración de las despensas por parte de los beneficiarios,
se sugiere adaptar sus contenidos a la producción local. Tal fue el caso de una
zona productora de maíz que reportó excedentes domésticos de harina.
•
Será importante reflexionar a cerca de la técnica pedagógica utilizada, sus
implicaciones, bases teóricas y alcances. Ello será de gran utilidad para
empatar el enfoque pedagógico con los objetivos de capacitación y tener más
elementos para su instrumentación y evaluación.
•
Deben desarrollarse materiales didácticos y estrategias educativas propias del
PAL para el logro de un aprendizaje significativo en las beneficiarias. Ello
habría de considerar márgenes de flexibilidad para adaptar la oferta de
contenidos a la atención de necesidades de salud locales.
•
En tanto programa de apoyo condicionado, es necesario mejorar la capacidad
de convocatoria de los Comités y dar seguimiento a las razones de inasistencia
de los participantes.
•
Se requiere un fortalecimiento corporativo para el fortalecimiento de las
acciones complementarias del PAL a partir de su vinculación con otras
iniciativas gubernamentales.
•
Dado que no se verificó en los casos estudiados la realización de convenios y
su seguimiento, se sugiere atender esta situación para dar cumplimiento a los
objetivos del PAL en este rubro.
•
Es importante sensibilizar al personal operativo sobre la disponibilidad y acceso
a información sobre programas gubernamentales (el propio PAL,
Oportunidades y el Seguro Popular de Salud) para favorecer el manejo de
información precisa sobre sus características y funcionamiento.
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Integración y complementación de datos sobre Transparencia y Calidad
obtenidos en el estudio cuantitativo y en la evaluación cualitativa de procesos
Presentación
Mientras que el enfoque cuantitativo de la encuesta se centró en la percepción
y satisfacción puntual de los beneficiarios, la evaluación de procesos - enfoque
cualitativo - se centró precisamente en el estudio de procesos y en la experiencia de
los beneficiarios y prestadores de servicios con respecto a la transparencia, calidad y
acciones complementarias del Programa. Se abordan los mismos temas
(transparencia y calidad) pero los actores, la metodología y la selección de la muestra
es diferente. Por esta razón, la información es de ambas componentes es
complementaria, y no se espera que los resultados arrojen la misma información. En
esta sección daremos un panorama complementario a partir de ambos enfoques.
Transparencia
a) Transparencia en el conocimiento de los beneficiarios sobre el Programa:
En el estudio cuantitativo se encontró una proporción muy baja de
beneficiarios que perciben una alta transparencia medida como el conocimiento del
Programa. Estos datos coinciden con el estudio cualitativo, cuya evaluación de
procesos muestra una baja eficacia de los mecanismos de transmisión de información
del Programa, de los derechos y obligaciones, así como a la ausencia de mecanismos
de rendición de cuentas. De esta forma, la inadecuada comunicación de información
relevante del Programa y la falta de mecanismos de rendición de cuentas, podrían
explicar el que una alta proporción de la población haya percibido el componente de
transparencia respecto al conocimiento del Programa dentro de los rubros de “regular”
y “bajo”.
La gran variabilidad en los resultados a nivel global y por entidad pudiera
explicarse por varias razones, entre las cuales está la estadística y la forma de
seleccionar las comunidades para el estudio cualitativo.
El estudio cuantitativo es representativo de las áreas rurales potenciales de
atención del PAL para centro y sur de México. En la selección inicial de comunidades
para la evaluación (en 2003) no se estratificó por las categorías de estudio que se
presentan a lo largo de esta evaluación. Por esta razón, los resultados por categoría
(por ejemplo por edad, indigenismo y nivel socioeconómico, entre otros) no son
representativos de esas categorías; sin embargo sí muestran la tendencia o dirección
del impacto del PAL en los desenlaces estudiados si la muestra fuera representativa
en este grupo de la población.
La selección de comunidades para el cualitativo consistió en la selección de
aquéllas en donde el programa funcionara especialmente bien o mal, en opinión de
algunos operadores entrevistados para este fin. Esto significa que no son
representativas del todo, sino características del objeto de estudio. En este sentido,
es de esperarse una gran variabilidad en el funcionamiento de los Comités de
Beneficiarios estudiados. Los hallazgos de evaluación de procesos indican que para
asegurar la transparencia del Programa el Comité de Beneficiarios resulta una figura
central y de gran importancia. Tanto el manejo transparente de los apoyos como la
transmisión de la información sobre el Programa (beneficios, derechos, obligaciones y
sanciones) dependen de la habilidad de los miembros del Comité para comunicarse,
de su poder de convocatoria, de su liderazgo, de su capacidad de organización y de la
coordinación tanto con beneficiarios como el personal operativo del PAL. De tal forma
que si los Comités de Beneficiarios no están adecuadamente consolidados por
cualquier motivo, o no cuentan con las habilidades y capacidades mencionadas arriba,
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los beneficiarios podrían percibir una falla en la transparencia del Programa o un uso
del programa para fines diferentes al desarrollo social. No así aquellos beneficiarios
en cuyas comunidades se cuente con un Comité consolidado y con las habilidades
necesarias para comunicar y manejar el Programa.
El hallazgo del estudio cuantitativo de que los grupos más jóvenes y con
mayor escolaridad se distinguieron por calificar la transparencia de acuerdo al
conocimiento del Programa como alta, puede deberse a que estos grupos cuentan
con mayor capacidad de accesar a cierta información y de obtener los elementos
indispensables para valorar si el Programa es o no transparente, aún cuando los
mecanismos de transmisión de la información, de rendición de cuentas y de atención
a dudas y quejas no sean los más efectivos. En cambio, aquellos grupos que no
cuentan con cierto alto de escolaridad o que sus capacidades cognitivas estén en
deterioro con la edad (por ejemplo, la memoria), tienen mayor dificultad para ser
receptivos a la información, más aún si esta no es transmitida de forma adecuada.
b) Transparencia respecto a la percepción del uso del Programa con fines
distintos al desarrollo social:
En cuanto a la percepción de los beneficiarios respecto al uso del Programa
con fines distintos al desarrollo social, es evidente el alto porcentaje de la muestra,
tanto global como por grupos, que de acuerdo a los datos cuantitativos percibe que
efectivamente el Programa es utilizado con fines distintos.. Por su parte, en la
evaluación de procesos se encontró que en algunas comunidades se pide a los
beneficiarios apoyar de forma voluntaria para el saneamiento comunitario (por ejemplo
faenas), las capacitaciones (por ejemplo en apoyar en la compra de material ya que el
PAL no cuenta con recursos adecuados para este componente) y la entrega de
despensas (por ejemplo en cooperar económicamente para pagar a quien descargue
las despensas). Estos acuerdos se hacen de forma voluntaria generalmente dentro de
asambleas comunitarias, y el personal operativo tiene claro que la entrega de los
apoyos no se sujeta al incumplimiento de acuerdos voluntarios fuera de las reglas de
operación. Si embargo, es probable que a nivel local exista una confusión importante
entre aquellas obligaciones dentro de las reglas de operación que es indispensable
cubrir para continuar recibiendo el apoyo, y aquellas acciones voluntarias de las que
no depende la entrega del beneficio, pero que de alguna manera implican también una
forma de reciprocidad con el Programa. Debido a que en la encuesta aplicada a los
beneficiarios (datos cuantitativos) no se diferencia este concepto: el reportar dar algo
a cambio de recibir los beneficios podría ser por estas razones válidas anteriormente
expuestas (acuerdos comunitarios) o el franco cohecho, es probable los datos
cuantitativos sobreestimen el porcentaje de beneficiarios que efectivamente han sido
condicionados en la recepción de sus despensas por no cumplir con un acuerdo fuera
de reglas de operación.
El planteamiento de otras preguntas referentes a la percepción del uso del
Programa con fines distintos al desarrollo social , también pueden haber contribuido a
una sobreestimación de dicho índice debido a la propia formulación de las preguntas.
Específicamente nos referimos a las preguntas 4.39 y 4.41. La pregunta 4.39 (Además
de ir a las pláticas de capacitación ¿le han puesto alguna condición para entregarle el
programa del PAL), no toma en cuenta la condición de recoger la despensa
puntualmente, con identificación y en un período establecido por el personal operativo,
condiciones determinantes de la entrega y establecidas en reglas de operación. La
pregunta 4.41 (¿Le han negado alguna vez el programa del PAL?) no distingue si la
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negación a recibir el Programa responde a una sanción dentro de las reglas de
operación, o si responde a la manipulación del Programa con fines diferentes al
desarrollo social.
De acuerdo a los datos encontrados en la evaluación de proceso, el blindaje
electoral – herramienta empleada para evitar que el Programa sea utilizado con fines
diferentes al desarrollo social - efectivamente se implementó para evitar manejos del
beneficio con fines partidistas. Por otro lado, no se encontró ninguna evidencia del uso
del apoyo con fines diferentes a cumplir los objetivos del Programa, y en cambio si se
encontraron situaciones en donde los mismos beneficiarios ejercen una especie de
contraloría social estando al pendiente de los malos manejos de las despensas.
Independientemente de si la cifra de la percepción del uso del Programa con
fines distintos al desarrollo social fue sobreestimada o no, es incuestionable que las
deficiencias en los mecanismos de información, atención a quejas y dudas, y el
funcionamiento del Comité de Beneficiarios son factores que coadyuvan a la confusión
entre obligaciones por reglas de operación y acuerdos voluntarios y evitan que los
beneficiarios tengan los elementos suficientes para discernir las consecuencias del
incumplimiento de obligaciones, a las de incumplir con acuerdos voluntarios, así como
para controlar el manejo del Programa para evitar que sea utilizado con fines distintos
a este. Por lo tanto, es probable que el alto porcentaje de beneficiarios que perciben
que el Programa ha sido utilizado con fines diferentes al de desarrollo social, se deba
en buena medida a la falta de claridad entre obligaciones y acciones voluntarias de las
cuales no depende la recepción del apoyo.
Por su parte, será necesario considerar la afinación de las preguntas
mencionadas si se desea aplicar el mismo cuestionario en un futuro.
Calidad
a) Pláticas:
Las variables incluidas dentro del índice cuantitativo de este componente no
coinciden con los aspectos valorados en la evaluación de procesos. Por este motivo,
no es de esperarse que los datos de uno y otro enfoque coincidan.
b) Despensas:
En cuanto al índice cuantitativo de percepción de calidad de las despensas se
encontró en la mitad de los casos un índice bajo. Según lo hallado en la evaluación de
procesos, la percepción de calidad en la entrega de las despensas pudo haberse
influido por la entrega tardía de despensas. De acuerdo a lo encontrado en la
evaluación de procesos, en el ejercicio del año 2007 hubo un retraso importante en la
entrega de las despensas en el primer semestre. DICONSA informa que el
presupuesto de 2007 para el PAL le fue autorizado por la SHCP hasta el mes de
marzo. Esta sola razón podría explicar los retrasos importantes en las entregas de los
primeros meses de todos los años. Adicionalmente, en el estudio de procesos se
encontró que el armado de despensas era adecuado y los beneficiarios recibían todos
los productos incluidos en la lista impresa en la caja. También se encontró que los
miembros de Comités de Beneficiarios bien consolidados se encontraban presentes
en las entregas de las despensas. Estos datos sugieren que es posible que el
resultado de un nivel bajo en la percepción de la calidad de las despensas pueda
deberse en alguna medida, al retraso en la entrega durante el primer semestre del
2007 y a las fallas de Comités de Beneficiarios, probablemente recién formados, para
ser testigos de la entrega de las despensas.
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c) Satisfacción:
En cuanto a la satisfacción general del Programa, los datos cuantitativos
indican que uno de cada tres sujetos identifica un nivel de satisfacción alto. En este
análisis se incluyeron las siguientes variables: 1) el trato del personal y Comité de
Beneficiarios; 2) pertinencia de horarios y entrega de beneficios; 3) calidad de pláticas;
4) calidad de los productos que integran las despensas; 5) agrado de alimentos; y por
último, 6) la evaluación del Programa general y su contribución a la economía familiar.
Las variables 1-5 se exploraron también desde la evaluación de procesos, Se
encontró que los beneficiarios, a pesar de estar conformes con el apoyo, desearían
que la despensa contara con una mayor variedad de productos y se adecuara a la
producción local. También se encontró que las pláticas, a pesar de ser valoradas por
los beneficiarios, pueden no cumplir con sus expectativas ya que las facilitadoras no
tienen el apoyo, los recursos, el poder de convocatoria y/o las habilidades y
competencias indispensables para la capacitación de los beneficiarios.
El retraso en la entrega de apoyos durante el primer semestre del 2007
explica también el descontento de los beneficiarios respecto a la calidad del
Programa. Por lo tanto, es probable que la calificación de la calidad general del
Programa se haya visto influida por los vacíos ya mencionados sobre las
capacitaciones, la necesidad de recibir una mayor variedad de productos de acuerdo
con necesidades locales y el retraso de entregas al inicio del año administrativo.
CONCLUSIONES
En conclusión, la evaluación señala que hay espacio para una mayor atención
a los detalles de la operación del PAL. Específicamente, los rubros de
empadronamiento, confiabilidad del padrón, mecanismos de transmisión de la
información sobre el Programa, derechos y obligaciones y mecanismos de atención a
dudas y quejas, así como desarrollar mecanismos de rendición de cuentas, serían las
áreas de oportunidad de mejoría. Se hace evidente la necesidad de considerar en el
plan de comunicación, mejorar la transmisión de información sobre los beneficios,
derechos, obligaciones y sanciones del Programa.
El alto porcentaje de percepción del uso del Programa con fines distintos al
desarrollo social, podrá disminuirse si la transmisión de la información sea la
adecuada, poniendo especial atención a clarificar la diferencia entre acciones
voluntarias y obligaciones con el Programa. Adicionalmente, es indispensable
fortalecer los mecanismos de atención a dudas y quejas.
Si se desea que el Comité de Beneficiarios siga siendo una figura central
dentro del Programa, del cual dependen en gran medida la transparencia y calidad del
Programa, sugerimos crear los mecanismos necesarios de apoyo y seguimiento a los
Comités, así como el fortalecimiento de capacidades indispensables para el liderazgo,
la comunicación, el manejo de grupos y generación de confianza en la población.
Adicionalmente es indispensable proporcionar a las facilitadoras con el material y
herramientas básicas para las capacitaciones, sin que estas dependan de donaciones
voluntarias de los beneficiarios.
El componente de capacitación necesita replantearse sus objetivos. La
capacitación es calificada como un elemento positivo tanto por operadores como por
beneficiarios. Sin embargo, la capacitación no está centrada específicamente en la
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adopción de conductas saludables, sino en la transmisión de conocimientos. Además,
los beneficiarios no recuerdan siquiera los temas tratados; los datos de consumo de
alimentos muestran que no hay un incremento en el consumo de la leche Liconsa
(contenida en la despensa) por los niños con mayor potencial de beneficio entre 1 y 2
años), y finalmente no hay recursos para la implementación en campo, abriendo la
posibilidad a generar descontento por la necesidad en algunos casos, de financiar las
actividades de capacitación por parte de los beneficiarios.
El nivel de satisfacción en cuanto a los apoyos y servicios proporcionados por
el Programa podría aumentar si las entregas fueran de acuerdo a la programación, si
se mejoraran las condiciones de las capacitaciones.
Enfatizamos que el indicador de satisfacción, de acuerdo con la literatura, no
constituye totalmente un predictor de calidad en términos de estructura, procesos y
resultados (Donabedian, 1990). Por lo tanto, no se debe valorar la calidad del
Programa únicamente considerando la satisfacción del beneficiario, sino que deben
incorporarse otros indicadores para su monitoreo y evaluación.
Adicionalmente, a las recomendaciones específicas para el Programa, el
presente ejercicio de integración nos permitió confirmar la importancia de aplicar en la
evaluación de programas un enfoque cualitativo a la par del enfoque cuantitativo.
Dicha combinación resulta relevante en dos sentidos. Primero, la información
cualitativa obtenida mediante la evaluación de procesos nos permitirá diseñar
instrumentos de corte cuantitativo más finos y enfocados a puntos críticos en el
manejo del programa. Segundo, la integración de la información cualitativa y
cuantitativa dará al evaluador una panorámica mucho más amplia del funcionamiento
del programa.
Algunos comentarios a tomar en cuenta para afinar las preguntas del
cuestionario cuantitativo en futuras evaluaciones
En las preguntas 4.29 y 4.30 no se incluye la opción del teléfono 01-800 como
respuesta para la atención a quejas y dudas.
La pregunta 4.39 (Además de ir a las pláticas de capacitación ¿le han puesto alguna
condición para entregarle el programa del PAL). Debido a que no se toma en cuenta la
condición de recoger la despensa de forma puntual y en un período establecido por el
personal operativo, condición existente dentro de reglas de operación.
La pregunta 4.41 (¿Le han negado alguna vez el programa del PAL?) no distingue si
la negación a recibir el Programa responde a una sanción dentro de las reglas de
operación, o si responde a la manipulación del Programa con fines personales o
políticas. La respuesta a estas preguntas podría estarse sobre-estimando el
porcentaje de sujetos que, de acuerdo a su percepción, caen dentro del nivel bajo de
transparencia.
La pregunta 4.27 ¿Considera que la entrega se realiza de una forma abierta, bien
organizada y oportuna?, incluye tres conceptos que no necesariamente tienen que ir
ligados y responden a diferentes determinantes.
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REFERENCIAS
1. Centro de Investigación y Docencia Económicas A.C. Evaluación Externa del Programa
de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. Ejercicio fiscal 2006, 2006
2. Donabedian A Evaluating the Quality of Medical Care The Milbank Quarterly 2005;83
(4)691–729. Reimpreso de: The Milbank Memorial Fund Quarterly, Vol. 44, No. 3, Pt.
2, 1966 (pp. 166–203).
3. Instituto Mexicano de Normalización y Certificación, A.C. “Sistemas de Gestión de la
Calidad”. Disponible en:
http://www.ran.gob.mx/ran/archivos/Programas_Sustantivos/calidad/ISO/NMX-CC9001-IMNC- 2000.pdf
4. Reich MR, Cooper D. Policy Maker: Computer-Aided Political Analysis Version 2.0.
Brookline, MA: PoliMap. 1996.
5. Rodríguez Herrero H. Evaluación cualitativa del programa de apoyo
Informe Final. CIESAS, 2005. 50 p.
alimentario,
6. Scrimshaw S, Hurtado E. Rapid assessment procedures for nutrition and primary health
care. The UN University, UCLA Latin American Center Publications. Tokio; 1988.
7. Universidad Iberoamericana A.C. , Estudio de Evaluación Externa del Programa de
Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA, Septiembre 2006.
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“Estudio de Evaluación de Transparencia, Calidad y Cumplimiento

Transcripción

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