Recomendaciones para la Gestión de Riesgos por

Transcripción

Recomendaciones para la Gestión
de Riesgos por Escalamiento de la
Protesta Social a Vías de Hecho
(Versión 1, de 2015 11 15)
1. Introducción
El objetivo del presente documento es facilitar a las empresas del sector minero energético, herramientas y buenas prácticas, según los límites de acción y competencia de cada empresa, para dar
respuesta apropiada a situaciones de protesta social y su potencial escalamiento a vías de hecho. Los
lineamientos aquí contenidos son resultado del conocimiento y aprendizaje de los integrantes del CME,
la revisión de algunos conceptos clave, y los siguientes documentos de referencia:
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Los Principios Voluntarios en Seguridad y DD.HH. (PV).
Los Principios Rectores sobre Empresas y DD.HH. de Naciones Unidas (PRNU).
Las “Recomendaciones para la Gestión de Riesgos de Derechos Humanos Relacionados con
la seguridad”, emitidas por el CME en junio 20 de 2013.
El Protocolo de atención a contingencias por presiones sociales a la industria petrolera. Asociación Colombiana del Petróleo, 2013.
En este documento se utilizan las siguientes siglas:
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DD.HH.: Derechos Humanos.
ESMAD: Escuadrón Móvil Antidisturbios.
PND: Plan Nacional de Desarrollo.
PRNU: Principios Rectores sobre Empresas y Derechos Humanos de Naciones Unidas.
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
PS: Protesta Social.
PV: Principios Voluntarios.
2. Marco Legal y Normativo
Las presentes recomendaciones y la gestión de riesgos ante conflictos manifestados en protesta social
y vías de hecho, están orientadas por el marco legal vigente en Colombia y las normas internacionales
concebidas para su tratamiento. En particular, las empresas deben tener en cuenta que:
a. La Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) establece el marco general desde el
cual el respeto a la vida, a la libertad (de reunión, asociación, de expresión, de pensamiento…)
Recomendaciones para la Gestión de riesgos por escalamiento de la
protesta social a vías de hecho Versión 1 (2015 11 15). Pág. 1 de 26
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y la seguridad de toda persona, han de ser prioridades para cumplir con los fines esenciales del
Estado de derecho.
b. La libertad de reunión y manifestación es un derecho que está consagrado en los principales
tratados internacionales de Derechos Humanos de los cuales el Estado colombiano es parte,
como la Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 15) y el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos (Artículo 21).
c. La Constitución Política de Colombia de 1991 determinó, entre otras garantías, el ejercicio de la
participación ciudadana (Art. 40) y el derecho de reunión y manifestación pública y pacífica (Art.
37), como expresiones legítimas de protesta social y como mecanismo válido para la realización
de la democracia.
d. En el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y en la Constitución Política colombiana, solamente el derecho de reunión y manifestación ejercidos en forma pacífica gozan de protección legal.
e. De acuerdo con la Corte Constitucional de Colombia (Sentencia C-742 de 2013) la protección y el
respeto efectivo de la libertad de reunión y manifestación pacíficas implican la garantía de que ésta
pueda desarrollarse por cualquier persona o grupo de personas sin discriminación alguna, tanto en
su dimensión estática (reunión) como dinámica (movilización).
f. La participación en protestas pacíficas puede ser una forma importante de ejercer las libertades de
pensamiento y expresión. Los derechos a la libertad de pensamiento y expresión son condiciones
indispensables para el pleno desarrollo de la persona; y su ejercicio es esencial para cualquier sociedad por cuanto constituyen la base de toda sociedad libre y democrática.
g. Siendo la participación en reuniones y manifestaciones pacíficas una libertad a la que toda persona
tiene derecho; esto implica que nadie puede ser forzado u obligado a participar en aquellas.
h. La Corte Constitucional en la Sentencia T-456 de 1992 indicó que: “no se puede considerar el derecho de reunión y manifestación como sinónimo de desorden público para restringirlo per se”. No
obstante, “…sólo el legislador podrá establecer los casos en los cuales puede limitarse el ejercicio
del derecho de reunión y manifestación”, porque ante todo se debe “…conciliar el libre ejercicio del
derecho y el orden público, así como armonizar los conflictos del derecho de reunión y manifestación de ciertas personas con el ejercicio de los derechos fundamentales de los demás”.
i. De acuerdo con este marco jurídico, el ejercicio de la libertad de reunión y manifestación admite
restricciones que sean razonables con el fin de asegurar su desarrollo pacífico, así como dispersar
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aquellas que se tornan violentas u obstructivas, siempre que tales límites se encuentren regidos
integralmente por los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad.
j. El Principio de Legalidad establece que sólo son legítimas las restricciones a la libertad de reunión
y manifestación que estén expresamente previstas por la ley. El Principio de Necesidad exige que
estas restricciones sean estrictamente necesarias en el contexto de una sociedad democrática. El
Principio de Proporcionalidad requiere que estas restricciones sean proporcionales al fin que se pretende lograr, que no debe ser otro que en el interés de la seguridad nacional, de la seguridad o del
orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos o libertades de los demás.
k. La Sentencia C-024 de 1994 indica que “el derecho de reunión ha sido concebido como una libertad
pública fundamental pues constituye una manifestación colectiva de la libertad de expresión y un
medio para ejercer los derechos políticos (…)”.
l. El Código Penal Ley 599 de 2000 en su artículo 469 establece que: “Los que en forma tumultuaria
exigieren violentamente de la autoridad la ejecución u omisión de algún acto propio de sus funciones, incurrirán en prisión de 16 a 36 meses”.
m. La Ley 1453 de 2011 (o Ley de Seguridad Ciudadana) de 2011, en su artículo 44 establece que:
“… El que por medios ilícitos incite, dirija, constriña o proporcione los medios para obstaculizar
de manera temporal o permanente, selectiva o general, las vías o la infraestructura de transporte
de tal manera que atente contra la vida humana, la salud pública, la seguridad alimentaria, el
medio ambiente o el derecho al trabajo, incurrirá en prisión de 24 a 48 meses y multa de 13 a 75
salarios mínimos legales mensuales vigentes, y pérdida de inhabilidad de derechos y funciones
públicas por el mismo término de la pena de prisión (…) Se excluyen del presente artículo las
movilizaciones realizadas con permiso1”.
1 Es muy importante tener en cuenta que -según la jurisprudencia y doctrina internacional- el supeditar el ejercicio del derecho a reunirse y manifestarse pacíficamente a la obtención de una autorización o permiso previo es incompatible con el
respeto y protección de estas libertades fundamentales. Ahora bien, la exigencia de una autorización previa no debe confundirse con la exigencia del aviso previo de 48 horas sobre la intención de reunirse y manifestarse públicamente que contempla
el artículo 102 del Código Nacional de Policía; restricción que el Derecho Internacional de los Derechos Humanos admite
como compatible con el respeto a la libertad de reunión y manifestación pacífica en tanto obedezca a la necesidad de que
las autoridades del Estado puedan facilitar el ejercicio del derecho a la libertad de reunión y manifestación pacífica y tomen
medidas para proteger la seguridad y el orden públicos y los derechos y libertades de los demás. La Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del parágrafo del artículo 44 de la Ley1453 de 2011 (Sentencia C-742 de 2012) y estableciendo que
“El permiso al que alude la norma debe entenderse entonces como el resultado de un aviso previo, que no persigue solicitar
autorizaciones para ejercer un derecho fundamental, sino que “tiene por objeto informar a las autoridades para que tomen
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n. La Ley 1453 de 2011, en su artículo 45 dice que “El que por cualquier medio ilícito imposibilite la
circulación o dañe nave, aeronave, vehículo o medio motorizado destinados al transporte público,
colectivo o vehículo oficial, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de trece punto
treinta y tres (13.33) a setenta y cinco (75) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
o. La ley 1753 de 2015 (PND), Artículo 124, por medio de la cual se establece que “El Gobierno Nacional
creará y pondrá en funcionamiento el Sistema Integral de Prevención y Gestión de Conflictos, orientado a generar alertas tempranas que permitan, en ejercicio del diálogo democrático, evitar conflictos
sociales, económicos y ambientales. El sistema deberá estar articulado con los demás sistemas u
observatorios existentes en el sector público, así como con las entidades territoriales (…)”.
3. Conceptos Clave
Los siguientes conceptos buscan facilitar el conocimiento y la comprensión de la relación entre empresas y
protesta social (Ver Anexo, Glosario complementario).
a. Protesta social
La protesta social –PS- se ha entendido como “una acción colectiva que expresa intencionalmente
demandas y/o presiona soluciones ante el Estado —en sus diversos niveles—, entidades privadas o
individuos” (Archila Neira, 1995)2. Detrás de toda PS hay un reclamo por alguna necesidad humana,
un interés afectado o algún derecho vulnerado. Desde el punto de vista sociológico, una característica
esencial de la PS es que ella no pretende la destrucción física del contradictor o antagonista, por más
vehemente que sea su expresión y manifestación.
b. Formas de protesta social
Algunas formas de PS conocidas son el paro, la huelga, la marcha, la manifestación, la asamblea informativa y el mitin (Consultar Anexo 1; Procedimiento de Fuerza Pública y Glosario complementario).
las medidas conducentes a facilitar el ejercicio del derecho sin entorpecer de manera significativa el desarrollo normal de las
actividades comunitarias”.
2 Archila Neira, Mauricio. “Protestas sociales en Colombia 1946-1958”. En: Revista Historia Crítica, Bogotá, Universidad de
los Andes, número 11, julio –diciembre de 1995.
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c. Escalamiento de la protesta
Es el potencial aumento de riesgos cuando la protesta social se torna violenta u obstructiva en tal grado
que puede afectar gravemente la seguridad pública (nacional, ciudadana), el orden público (tranquilidad,
salubridad, moralidad) y los derechos y libertades de otros ajenos a tal protesta. Escalamiento significa
aumento ostensible y creciente en el tiempo. En el contexto colombiano, dicha noción significa la tendencia de aumento de las manifestaciones y reclamos de diversa índole de personas, grupos y comunidades,
especialmente en aquellos territorios donde el conflicto armado se ha ido transformando y ha impactado
la calidad de vida de las comunidades3. A nivel mundial, las tendencias indican que cada vez hay y habrá
más protestas sociales, a través de movimientos cívicos y de las movilizaciones por diferentes motivos
políticos, ambientales, económicos, culturales y en general por las crisis de sobrepoblación.
d. Vías de hecho
Para efectos de estas Recomendaciones se entenderá como una vía de hecho, las acciones violentas
u obstructivas cometidas bien sea por un individuo, grupo o por la totalidad de los participantes de una
manifestación pública, que constituyan delitos bajo la legislación penal vigente o afecten gravemente
la seguridad nacional (es decir, la integridad territorial del país o situaciones excepcionales de extrema
violencia que representen un peligro real e inminente de colapso del orden democrático); la seguridad y
orden públicos (es decir, las condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los Derechos Humanos); la salud pública (es decir; las condiciones de acceso
básico a la alimentación y a la nutrición, a la vivienda, al agua limpia y potable, a condiciones sanitarias
adecuadas, a condiciones de trabajo seguras y sanas, y a un medio ambiente sano); la moral pública
(es decir, “la que prevalece en cada pueblo en su propia circunstancia” que para la sociedad colombiana
no es otra cosa que los principios y valores de nuestra Constitución Política), y los derechos y libertades
de los demás (es decir, luego de su ponderación con los derechos y libertades establecidos en normas
internacionales y nacionales sobre DD.HH., en el contexto de una sociedad democrática).
3 También se pueden identificar, por ejemplo, la débil gobernanza por parte de algunas autoridades municipales y departamentales; y procesos democráticos restringidos o insuficientes que impiden la resolución de los conflictos sociales por vía de
la participación y el diálogo de algunos sectores de la población. En ese mismo sentido, la Relatoría para la Libertad de Expresión de la CIDH, en su informe anual de 2005 (Capítulo V) señaló que “Los sectores más empobrecidos de nuestro hemisferio
confrontan políticas y acciones discriminatorias, su acceso a la información sobre la planificación y ejecución de medidas que
afectan sus vidas diarias es incipiente y en general los canales tradicionales de participación para hacer públicas sus denuncias se ven muchas veces cercenados. Ante este escenario, en muchos países del hemisferio, la protesta y la movilización
social se han constituido como herramienta de petición a la autoridad pública y también como canal de denuncias públicas
sobre abusos o violaciones a los Derechos Humanos”. Ver:
http://www.oas.org/es/cidh/expresion/showarticle.asp?artID=26&lI
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Una persona que mantenga un comportamiento o intenciones pacíficas no perderá el derecho a la
libertad de reunión y manifestación pacífica como consecuencia de actos esporádicos de violencia u
otros actos punibles cometidos por otras personas durante una manifestación.
e. Conflictos
Se entiende por conflictos aquellas situaciones en que dos o más actores sociales manifiestan diferentes intereses y visiones sobre una realidad específica, las cuales desatan crisis o tensiones cuyas divergencias dinamizan la vida en sociedad. En un sentido negativo, cuando los conflictos se convierten
en confrontaciones armadas con uso de violencia, se entiende que son situaciones destructivas. En
un sentido positivo, los conflictos viables de concertación y acuerdos favorables a la convivencia, se
consideran constructivos y necesarios para la generación de sentido en la vida colectiva.
f. Protesta pacífica
Es aquella manifestación pública que no pone en riesgo ni peligro la vida, ni la libertad de las personas, es
decir, no vulnera otros derechos; tampoco afecta bienes ni obstruye la prestación de servicios públicos o
privados. Sus características son la ausencia de violencia, el respeto por los Derechos Humanos y la actuación conforme al marco legal. Según la OCDE “Se debe considerar una manifestación como pacífica si sus
organizadores han manifestado intenciones pacíficas y el desarrollo de la manifestación no es violenta. El
término “pacífica” debe interpretarse de tal manera que incluya las conductas que puedan molestar u ofender, además de aquellas que puedan temporalmente dificultar, impedir u obstruir actividades de terceros”4.
g. Riesgo
Es una situación en potencia o contingencia (que puede o no suceder), respecto a la proximidad a un
daño, y estar expuesto a una adversidad. Según ciertas normas, el riesgo es un “efecto de la incertidumbre sobre los objetivos (…), a menudo caracterizado por la referencia a los eventos potenciales
(…), y se expresa en términos de una combinación de las consecuencias de un evento incluyendo los
cambios en las circunstancias y en la posibilidad de que suceda (ISO 31000: 2009).
h. Gestión del Riesgo
Se entiende como el proceso mediante el cual una organización desarrolla la capacidad para identificar, caracterizar, analizar, evaluar, valorar y tratar el riesgo. En esencia, gestionar el riesgo significa
reducirlo o minimizarlo mediante procesos de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de las
políticas que establecen dicha gestión.
4 OCDE, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, Second Edition, 2010.
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i. Evaluación del riesgo
Es la actividad que desarrolla una compañía para la aplicación de escalas de valoración relativas en
términos de probabilidad y severidad o consecuencias a los riesgos en el ambiente donde ella opera,
o planea operar. La evaluación del riesgo es crucial para la seguridad del personal, las comunidades
locales y los activos. Su calidad depende en gran medida de la obtención regular de información actualizada y creíble desde un amplio rango de perspectivas: gobiernos nacionales y extranjeros, compañías
de seguridad, otras compañías, instituciones multilaterales y la sociedad civil.
j. Mitigación del riesgo
Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas
que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o
privada, cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad
existente (Noción inferida de la Ley 1523/12).
k. Prevención del riesgo
Medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de
evitar que se genere riesgo. Prevenir el riesgo implica su evasión, mitigación o aceptación, en cuanto
a sus impactos negativos a través de su gestión y evitar su concreción.
l. Seguridad territorial
La seguridad territorial se refiere a la sostenibilidad de las relaciones entre la dinámica de la naturaleza y la dinámica de las comunidades en un territorio particular. Este concepto incluye las nociones de
seguridad alimentaria, seguridad jurídica o institucional, seguridad económica, seguridad ecológica
y seguridad social (Tomado de la Ley 1523/12).
m. Amenaza
Es una acción que afecta, influye y representa la materialización inminente de un hecho o suceso. En el
contexto de los conflictos sociales, políticos, económicos o ambientales entre otros, las amenazas son
fenómenos que generan impactos negativos impidiendo el logro de fines preestablecidos.
n. Oportunidad
Es aquella coyuntura de tiempo, modo y lugar sobre alguna situación de conveniencia; es la probabilidad de ocurrencia de algo positivo. Se dice que toda situación de riesgo también implica de algún
modo identificar oportunidades. Sin embargo, estas dependen de las capacidades de anticipación
desarrolladas por una organización.
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o. Vulnerabilidad
Es la condición de un objeto de ser dañado o afectado negativamente. En este sentido, la vulnerabilidad es igual al conjunto de debilidades, fallas o factores de riesgo ante amenazas e incertidumbres.
p. Capacidad
Es el grado de disposición formal o material para responder ante situaciones de riesgo, amenaza y
vulnerabilidad. Toda organización debe desarrollar capacidades para sobrevivir a su entorno, influir en
él, adaptarse o transformarlo según los objetivos que pretenda.
q. Pertinencia
Es todo aquello concerniente y coherente con un fin perseguido. En el ámbito de las organizaciones implica el conocimiento necesario y suficiente para el desarrollo de capacidades ante riesgos, amenazas
y la identificación de oportunidades.
r. Relevancia
Es el nivel de importancia de algo por el significado de sus efectos, resultados o impactos en una realidad. En la gestión del riesgo se deben identificar los factores de relevancia para priorizar los temas
de agenda y las acciones a seguir. Hay asuntos que son relevantes, más no siempre son pertinentes
en un momento de crisis.
s. Seguridad pública
Es una función del Estado para garantizar el pleno ejercicio y desarrollo de los derechos y libertades.
En el contexto colombiano esta noción ha sido relacionada con <<orden público>>, cuya conservación
reside en el Presidente de la República (Art. 189 n.4 CP). En todo caso, la seguridad pública deviene de
las Autoridades de la República con el fin de proteger a todas las personas residentes en Colombia, en
su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (Art. 2º CP). Adicionalmente, la noción
de seguridad ha evolucionado, concebida más allá de visiones militares y policiales, relacionada con
dimensiones económicas, jurídicas, sociales, ambientales y tecnológicas, entre otras.
t. Seguridad desde el Sector Minero Energético.
Consiste en la búsqueda del equilibrio entre los factores económicos corporativos, jurídicos, de operación y del entorno social-ambiental. La seguridad desde la empresa no es solamente el servicio
privado de vigilancia contratado, sino además, la capacidad organizacional de gestión sobre riesgos,
impactos y oportunidades, en coordinación con actores gubernamentales competentes en el campo
de la seguridad pública y la justicia.
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u. Orden público
En el contexto colombiano el orden público es una función del Presidente de la República como autoridad
administrativa (Art. 189 Numeral 4º CP), consistente en conservar dicho orden en todo el territorio y restablecerlo donde fuere turbado. Para ello corresponde al Presidente dirigir la Fuerza Pública y disponer de
ella como comandante supremo. De igual forma los gobernadores y alcaldes tienen a cargo los asuntos
del orden público.
4. Recomendaciones Generales
Situación
Recomendación
Las manifestaciones
públicas expresadas
por vías de hecho,
son por lo general
el resultado de
cadenas de eventos
previsibles, bien
sea por descuido
de las instancias
competentes,
fallas del Estado
y los gobiernos,
u originadas
por marcadas
desigualdades
sociales. Las
empresas siempre
están expuestas
a tales contextos
conflictivos de modo
directo o indirecto.
Generar y mantener diálogo social con las comunidades de las áreas operación e influencia de la
empresa o aquellas regiones de interés corporativo, con el fin de conocer con anticipación, sus necesidades, expectativas y potenciales conflictos. Los contratistas deben recibir inducción básica sobre formas de diálogo social e interacción eficiente, especialmente con las comunidades en terreno.
La empresa debe prestar especial atención a los niveles de transparencia, rendición de cuentas
y atención oportuna a las necesidades y peticiones de la comunidad por parte de las autoridades gubernamentales. Estos son factores del entorno específico que determinan: a) el potencial
de que se generen manifestaciones; b) la capacidad y voluntad de movilización de los miembros
de la comunidad; c) el potencial de que las manifestaciones se tornen violentas y c) la probabilidad de que estas se vuelquen contra las empresas del sector extractivo como mecanismo de
presión indirecta a dichas autoridades.
Si bien las particularidades del entorno y contexto determinan la manera en que puede desarrollarse una protesta social y, por consiguiente, las medidas para gestionar su atención y riesgos que se pudiesen derivar de ella; es importante considerar y analizar experiencias, buenas
prácticas y lecciones aprendidas sobre dicha gestión en las que se puedan identificar factores
análogos en materia de capacidad institucional (municipal, departamental y/o nacional) de las
autoridades de gobierno y policiales para planificar la protección y control de la manifestación
y reaccionar frente a conatos de violencia dentro de las mismas, en el marco del respeto de los
Derechos Humanos.
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(Versión 1, de 2015 11 15)
Situación
La actualización
permanente sobre
el conocimiento de
los territorios, sus
actores, intereses,
necesidades y
dinámicas de
la población,
se convierte en
prioridad para la
gestión, evaluación,
mitigación y
prevención del riesgo
por escalamiento
de vías de hecho,
emergentes de
conflictividades
sociales.
Recomendación
Monitorizar y analizar a diario un amplio y diverso despliegue de fuentes de información sobre
los posibles actores de protestas, sus motivaciones, sus objetivos, sus medios y métodos para
manifestarse, contribuye a una adecuada gestión de la protesta y de los riesgos que se pudiesen derivar de ella. Es importante no desestimar, a priori, ninguna información.
La empresa y las autoridades públicas deben unir y enfocar esfuerzos para identificar alertas
tempranas referentes a fenómenos de conflictividad social y el conocimiento claro del contexto
en donde se generan.
También se debe Establecer un mapa de conflictividades sociales en el que se puedan identificar las principales necesidades, problemas y tensiones entre los diferentes actores locales
públicos y privados (líderes, comunidades, autoridades, otras empresas, entre otros). Si bien
muchas empresas ya cuentan con sistemas de información y monitoreo del entorno, la cambiante conflictividad social exige actualización constante.
La empresa debe indagar si las respectivas autoridades públicas de gobierno en sus entornos
de operación tienen identificadas las causas legítimas de las protestas y cuentan con programas
para participar activa y creativamente en su solución. La empresa, a través de sus iniciativas de
Responsabilidad Social, podría fortalecer esos programas.
El deficiente relacionamiento y cumplimiento de las responsabilidades y compromisos con
respecto a sus grupos de interés, tanto de la empresa como de las compañías que conforman su cadena de valor, constituye un factor de riesgo que las empresas deben gestionar y
resolver de manera temprana, a fin de evitar que la conflictividad social desemboque en una
manifestación pública. (continua...)
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(Versión 1, de 2015 11 15)
Situación
Recomendación
(...viene) Una adecuada socialización de los proyectos y actividades por parte de la empresa
con las comunidades del entorno, donde se exponga clara y detalladamente sus alcances,
contribuye a generar credibilidad y confianza en la empresa y, asimismo, a mitigar el riesgo de
manifestaciones violentas o por vías de hecho.
La actualización
permanente sobre
el conocimiento de
los territorios, sus
actores, intereses,
necesidades y
dinámicas de
la población,
se convierte en
prioridad para la
gestión, evaluación,
mitigación y
prevención del riesgo
por escalamiento
de vías de hecho,
emergentes de
conflictividades
sociales.
Se debe contar con el respaldo y seguimiento, por parte de los altos directivos de la empresa, a
la gestión para la prevención de la conflictividad social que pueda estar generando la empresa
o las compañías que conforman su cadena de valor, así como a la gestión de los riesgos que se
puedan derivar de la atención y control de una protesta.
Identificación
de los riesgos e
inseguridad. Las
manifestaciones
públicas no
representan per
se un riesgo. No
obstante, hay
factores internos o
externos, políticos,
económicos,
sociales, jurídicos,
ambientales o
de otra índole,
que pueden ser
aprovechados por
actores al margen
de la ley en las
coyunturas de
protesta social.
Realizar monitoreo permanente sobre factores que pueden favorecer el desarrollo de conflictos
conducentes a manifestaciones, amotinamientos o movilizaciones masivas que puedan afectar
la operación de la empresa. Los medios de comunicación, las autoridades locales, la comunidad
y otras fuentes de información, amparadas en el marco de la ley, son recursos importantes para
anticipar sucesos de riesgo.
Cumplir los compromisos expuestos y adquiridos en la socialización de los proyectos por parte
de la empresa con las comunidades del entorno donde se llevará a cabo la operación, es determinante para evitar una reacción de la comunidad a través de la protesta.
La conformación de equipos de trabajo de varias áreas y especialidades dentro de la empresa,
fortalece el proceso de conocimiento y análisis del entorno.
Se recomienda que la empresa incluya en su proceso de gestión del conocimiento, el análisis
sistemático de las protestas sociales que la hayan impactado directa o indirectamente. Esto con
el objetivo de identificar, documentar y divulgar las lecciones aprendidas y recomendaciones en
relación con su atención y control y, asimismo, promover su incorporación tanto en el sistema de
gestión de riesgos de la compañía como el de las autoridades públicas involucradas.
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(Versión 1, de 2015 11 15)
Situación
Potencial de
violencia.
Dependiendo
del contexto, las
manifestaciones
de violencia
pueden esparcirse
o focalizarse en
regiones o territorios
particulares, y
pueden desarrollarse
con poca o
ninguna señal de
advertencia.
Relación con
autoridades
territoriales y del
orden nacional.
Cuando los
conflictos derivados
de la protesta social
escalen a vías de
hecho, y que de
manera directa o
indirecta afecten
los intereses de la
empresa o su normal
operación, éstas
deben denunciar
ante las autoridades
competentes y en
el nivel territorial
correspondiente.
Recomendación
Consultar con actores de la sociedad civil (evaluados los riesgos de tal consulta), las autoridades, los representantes de los gobiernos, otras empresas y las fuentes disponibles, sobre posibles riesgos potenciales de violencia identificados. Las evaluaciones de riesgo deben examinar
los patrones de antecedentes respecto a protestas violentas en las áreas de operación de la
compañía, y las lecciones aprendidas favorables a su prevención.
Es importante identificar y analizar los riesgos de que en la protesta se infiltren agitadores
profesionales para generar enfrentamientos y daños a los bienes públicos, así como confrontación con la Fuerza Pública.
Antecedentes de omisión por parte de las autoridades de gobierno municipal, departamental
o de seguridad pública con respecto al cumplimiento de sus obligaciones en la gestión de la
atención y control de protestas, constituyen un riesgo que se debe gestionar tempranamente
por parte de las empresas que puedan verse afectadas en escenarios de conflictividad social,
acudiendo incluso a la intervención de los órganos de control del Estado y a las instancias de
gobierno nacional concernidas.
Acudir a la Alcaldía como primera instancia competente. En el ordenamiento jurídico vigente los
alcaldes son los competentes, en primera instancia, para preservar y restaurar el orden público en
su municipio, sin mediación ni decisión de otros órganos del Poder Ejecutivo. Los gobernadores
pueden intervenir cuando lo consideren necesario, pero en general lo harán si el alcalde no está
cumpliendo sus deberes o si la crisis afecta a más de un municipio; sus actos y órdenes tienen
prelación sobre las de los alcaldes. El Presidente de la República puede también intervenir para
conservar o restaurar el orden público si el gobernador no está cumpliendo sus deberes o si la crisis
afecta más de un departamento; sus actos y órdenes tienen prelación sobre las de gobernadores.
Cuando exista el potencial o se planee la realización de una manifestación, las autoridades
públicas competentes deben preparar un análisis de riesgos e impactos a fin de determinar los
recursos que se necesitan para la gestión de la atención y control de multitudes, así como para
la protección de los Derechos Humanos.
Las autoridades públicas encargadas de proteger y controlar la protesta deben asegurar que
sus recursos logísticos y de personal son suficientes y aptos para adelantar esa tarea, en concordancia con la adopción e implementación de las medidas necesarias para prevenir y mitigar
los riesgos identificados en el previo análisis del escenario y condiciones en las que se desarrollará la manifestación pública.
Si bien las entidades públicas deben racionalizar su gasto, esto no debe ir en perjuicio de la
adopción e implementación de las medidas que sean necesarias para el control y mitigación
de los riesgos que se puedan derivar de vías de hecho cometidas en el marco de una manifestación pública; ni mucho menos que ello impida planear y apropiar los recursos para atender
sobrecostos generados por imprevistos y contingencias. (continua...)
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Situación
Relación con
autoridades
territoriales y del
orden nacional.
Cuando los
conflictos derivados
de la protesta social
escalen a vías de
hecho, y que de
manera directa o
indirecta afecten
los intereses de la
empresa o su normal
operación, éstas
deben denunciar
ante las autoridades
competentes y en
el nivel territorial
correspondiente.
Protesta social
pacífica. Aun
en los casos
que se realicen
manifestaciones
de protesta social
pacíficamente en
áreas que pueden
afectar los intereses
o la operación de
la empresa, es
importante tomar las
medidas preventivas
y de identificación de
potenciales riesgos.
Recomendación
(...viene) La policía debe recibir suficiente apoyo logístico y entrenamiento con antelación para
mitigar el riesgo de que recurran a medidas desesperadas de control de multitudes.
Las autoridades competentes deben tomar medidas razonables para proteger los derechos de
todos en situaciones de manifestaciones públicas. Las medidas de seguridad deben diseñarse
con precisión para alcanzar objetivos legítimos en materia de seguridad; y no se deben situar a
los manifestantes demasiado lejos del objetivo de su protesta, de forma que su mensaje no pueda ser efectivamente expresado y oído. En efecto, Las personas no solamente tienen el derecho
a expresar sus opiniones, también tienen el derecho a que sus expresiones sean escuchadas y
vistas por las personas a las que están tratando de influenciar.
Las autoridades civiles municipales y departamentales deben requerir que sus departamentos
de policía desarrollen e implementen políticas y procedimientos para gestionar el control de
multitudes de manera que no restrinjan indebidamente los derechos y libertades; provean instrucciones claras sobre el uso de la fuerza; y que establezcan adecuados avisos y tiempos para
que las manifestaciones se dispersen a lo largo de rutas de dispersión claras y seguras.
Solicitar información de modo respetuoso a las autoridades competentes (Art. 23 CP). En zonas
de mayor conflictividad, las empresas deben solicitar con cierta regularidad a las Gobernaciones, Alcaldías o Comandos de Fuerza Pública (Militares y de Policía), información sobre protestas sociales autorizadas o próximas a realizarse en áreas de influencia e interés. Lo anterior,
con el fin de prever medidas corporativas (posibles afectaciones de operación, transporte, aún
en condiciones de tranquilidad).
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(Versión 1, de 2015 11 15)
Situación
Recomendación
Activar Comité de crisis o quipo de seguridad de la Empresa. En situaciones de alteración del
orden público en áreas que afecten la operación o intereses de la Empresa, nivel interno se activará un Comité de crisis o la estructura que la organización haya previsto para actuar ante tales
circunstancias. Según el ordenamiento jurídico vigente (Constitución Política, Régimen departamental y municipal, Códigos de policía, entre otras normas), los particulares deben informar a
las autoridades competentes (Alcaldías, Gobernaciones, Comandos de Policía) y exigir de ellas
su protección en casos de vías de hecho o algún tipo de violencia.
Protesta social
con expresiones
violentas o vías
de hecho. Las
situaciones que
manifiesten el
inicio, escalada,
resistencia y
potencial incremento
de hechos violentos
derivados de
“protesta social” que
vulneren derechos o
afecten los bienes,
servicios, intereses
y operaciones de la
empresa en ciertas
áreas, tendrán
un tratamiento
interno de
seguridad y externo
con instancias
competentes.
Es recomendable que la empresa cuente con un protocolo de relacionamiento con las autoridades
públicas encargadas de atender y controlar las protestas que puedan afectarla directa o indirectamente, con el fin de compartir análisis en materia de gestión de los riesgos derivados de las manifestaciones, así como recomendaciones para la prevención y mitigación de los riesgos e impactos
adversos en los Derechos Humanos de todos los grupos de interés que se puedan ver afectados.
Al momento de evaluar los riesgos que se puedan derivar de una protesta, se recomienda
hacerlo con base en el escenario más crítico en el que esta pueda desarrollarse; incluyendo la
posibilidad de que algunos manifestantes hagan uso de medios y métodos violentos.
En el marco de dicho relacionamiento, la participación de las autoridades públicas directamente
responsables en todo el ciclo de gestión para la atención y control de multitudes puede fortalecer
el proceso para una adecuada planeación y desarrollo y asegurar que las decisiones sobre las
medidas a implementar se tomarán con el suficiente conocimiento e información.
En el marco de este relacionamiento, la empresa debe promover que las autoridades de gobierno aseguren los recursos logísticos y humanos suficientes para atender y controlar la protesta.
Esto incluye un personal de policía suficientemente entrenado en el buen uso de la fuerza y
comprometido con el respeto y protección de los Derechos Humanos.
También debe promover que las autoridades de gobierno establezcan una línea de control y
mando claramente definida; diferenciando los roles y responsabilidades del personal de seguridad privada y pública; definiendo los canales de comunicación para mantener informados a
todos los involucrados en la gestión de la protesta, acerca de su evolución y de las necesidades
de acompañamiento y apoyo que vayan surgiendo.
En el marco de dicho relacionamiento, la empresa debe transmitir su compromiso con el respeto
y promoción de los Derechos Humanos a las autoridades de gobierno y de fuerza pública; y
dejar claro que de requerirse la intervención de la policía, la empresa estará vigilante frente al
buen uso que esta haga de la fuerza en caso de ser necesaria.
El proceso de monitoreo y análisis de riesgos debe continuar durante el desarrollo de la protesta, efectuando un seguimiento a las actividades o intensiones de los manifestantes; evidenciando o calculando posibles reacciones y variables que puedan cambiar sustancialmente el curso
de una protesta; y proyectando situaciones coyunturales luego de la finalización de la protesta.
Los planes de control y mitigación de los riesgos deben ser flexibles y deben ir cambiando en la
medida en que también cambien las circunstancias.
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14
(Versión 1, de 2015 11 15)
Situación
Interacción con
Fuerza Pública. Si
bien las relaciones
de las Empresas
con su entorno es
plural y en términos
formales a través
de las Alcaldías,
Gobernaciones,
Juntas de Acción
Comunal, líderes
y comunidades
en general, la
interacción con
los Comandantes
de Fuerza Pública
(Comandos de
Departamento,
Estaciones, Distritos,
Metropolitanas de
Policía, Brigadas,
Batallones
militares…) es
importante para la
gestión de riesgos
en materia de
seguridad.
Recomendación
Establecer contacto personalizado con Comandantes, Jefes y mandos de la Fuerza Pública.
Esto debe ser antes, durante y después de situaciones requeridas, con el fin de solicitar los
oportunos apoyos de protección de personas, bienes y prestación de servicios ante eventuales
manifestaciones de protesta social o escalamiento de vías de hecho en áreas de interés corporativo. Además se debe tener en cuenta:
• Contar con un directorio de las diferentes entidades y autoridades competentes.
• Realizar reuniones con los Comandantes de Policía y conocer de ellos sus protocolos
para la atención de protestas sociales.
• En lo posible, interactuar con los Jefes de los ESMAD en los casos de afectación directa a
la Empresa.
• Identificar las vías públicas y otros espacios que puedan ser objeto de toma o
manifestaciones de vías de hecho.
La empresa debe indagar sobre el nivel de entrenamiento especializado en atención y control
de multitudes de las unidades de policía que realizarán dicha labor; así como sobre el análisis
de la condición de las personas que hacen parte de la manifestación. Ese análisis debe poder
evidenciar, particularmente, si entre la manifestación es posible que haya sujetos de especial
protección constitucional como los son niños, adolescentes, adultos mayores, mujeres, enfermos, personas en situación de discapacidad, etc., que hagan necesario un uso diferenciado de
la fuerza (en caso de ser necesaria), así como medidas especiales de protección.
Las medidas de atención y control de los manifestantes por parte de las autoridades públicas
deben garantizar el buen uso de la fuerza –en observancia a los principios de necesidad y
proporcionalidad- y la prevalencia del respeto y la protección de los Derechos Humanos, como
criterio fundamental de esa actuación.
La aplicación de cualquier restricción legítima al desarrollo de reuniones o manifestaciones públicas
les corresponde únicamente a las autoridades públicas, de acuerdo con sus funciones y competencias; y nunca al personal de empresas que prestan servicios de seguridad y vigilancia privada.
En situaciones donde hay un potencial de confrontación entre manifestantes y trabajadores y/o
personas no involucradas en la protesta, la autoridades de gobierno y policiales deben establecer vías de acceso, corredores o perímetros de seguridad (incluyendo, si es el caso, con barreras) para asegurarles un tránsito libre y seguro. En ese sentido, las autoridades deben asegurar
que el diseño de tales corredores o perímetros sean lo más estrechos posible, de manera que
no se restrinjan indebidamente las actividades de manifestación y que no sean más amplias de
lo necesario para cumplir con ese objetivo específico de garantizar la movilidad de las personas.
Los dispositivos de seguridad para proteger y controlar la protesta se deben instalar, en la medida de lo posible, con previa antelación y suficiente anticipación al desarrollo de la protesta. Esto
facilita que el uso de la fuerza sea el último recurso en aplicar y permite que haya oportunidades
para abrir espacios para un diálogo firme. (continua...)
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(Versión 1, de 2015 11 15)
Situación
Interacción con
Fuerza Pública. Si
bien las relaciones
de las Empresas
con su entorno es
plural y en términos
formales a través
de las Alcaldías,
Gobernaciones,
Juntas de Acción
Comunal, líderes
y comunidades
en general, la
interacción con
los Comandantes
de Fuerza Pública
(Comandos de
Departamento,
Estaciones, Distritos,
Metropolitanas de
Policía, Brigadas,
Batallones
militares…) es
importante para la
gestión de riesgos
en materia de
seguridad.
Recomendación
(...viene) En cualquier momento, todo personal de la policía debe estar dispuesto a identificarse de manera clara por su nombre y unidad de policía a la que pertenece. La capa externa
de las prendas utilizadas por la policía -incluyendo las de los equipos antimotines y para la
lluvia- deben tener los respectivos números de identificación de manera que sean fácilmente
visibles. La respectiva unidad de policía debe registrar el nombre de cada agente de policía
que recibe estas prendas. El personal encargado de realizar detenciones en el marco de la
protesta debe portar en todo momento sus placas o chapas y etiquetas con sus nombres.
La policía debe dar órdenes claras y con tiempo suficiente para que una multitud se disperse,
antes de utilizar la fuerza. Se debe asegurar que estas órdenes de dispersión sean dadas por
la persona a la que se le haya asignado esa función y bajo criterios previamente establecidos.
También se debe asegurar que estas órdenes sean claramente escuchadas por la multitud, y se
debe transmitir verbalmente la dirección identificada hacia donde esta se tiene que dispersar.
Mantener la disciplina es crítico –aunque difícil- en situaciones estresantes cuando se presentan
confrontaciones a gran escala con manifestantes. Por tanto, la policía debe ser profesionalmente entrenada para cumplir de manera profesional con su labor de reaccionar de manera controlada y preservando la disciplina ante un lenguaje provocador y comportamientos revoltosos.
Los actos de vandalismo cometidos por algunas personas en el marco del desarrollo de manifestaciones deben ser atendidos mediante el arresto de las personas que los cometen y no a
través del uso de la fuerza contra los manifestantes no violentos.
Al considerar el nivel del uso de la fuerza para hacer respetar la ley, la policía debe considerar el
impacto de esa medida en los transeúntes o espectadores que no participan en la manifestación.
La conducta de la policía durante las protestas debe reflejar el entrenamiento, planeación y la realización de juicios razonables sobre cuándo, por qué y qué tipo de fuerza se debería utilizar.
El usar gas lacrimógeno, gas pimienta o balas de goma para despejar las calles eleva inevitablemente los niveles de tensión. Para muchos manifestantes y espectadores no involucrados en
la protesta, el problema se convierte entonces en la reacción misma de la policía a las manifestaciones, en vez de la causa original de la protesta. La confrontación resultante del incremento
del nivel de uso de la fuerza, atrae a personas que de otra manera no estarían en las calles.
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(Versión 1, de 2015 11 15)
5. Lecciones Aprendidas para atender escenarios de conflicto en
desarrollo de protesta social y escalamiento a vías de hecho
Ámbito
Aspecto
Medios más
eficientes para
identificar los
intereses de actores
internos o externos
manifestados por
vías de hecho en
protestas contra la
empresa.
Recomendaciones
•
•
•
•
•
Ámbito de la
Compañía
Aspectos prácticos
para fortalecer el
uso de mecanismos
de recepción,
trámite y respuesta
de quejas o
inquietudes
implementados por
la empresa ante su
entorno inmediato.
•
•
Monitoreo constante del entorno y el diálogo con los actores involucrados;
con el acceso y manejo de información previa sobre la problemática social,
laboral o de orden público que se registre en su momento, identificando con
oportunidad el alcance y la connotación de la vía de hecho y su impacto
sobre la operación.
Relacionamiento con autoridades locales, trabajadores, contratistas,
comunidades, realización de estudios de riesgos, impactos y oportunidades,
seguimiento de prensa y seguimiento de alertas tempranas de la compañía
Sistema de retroalimentación de doble vía a quien interpone la queja.
Incorporar recepción y seguimiento de quejas sobre terceros (contratistas) y
reporte de los mismos a los terceros.
Incluir todo tipo de queja que pudiera afectar las relaciones con los grupos
de interés de la empresa.
Activación de un equipo interdisciplinario para análisis y atención oportuna
de alertas sobre posibles afectaciones a la operación.
Autoexamen y calidad del sistema de quejas y reclamos. En ocasiones
las empresas cometen errores, involuntarios la mayoría de las veces,
relacionados con falta de control sobre sus contratistas. Si las alertas
relacionadas con esos errores no son escuchadas o su atención es
demorada porque el sistema de quejas y reclamos no es suficientemente
eficaz, quienes se quejan pueden necesitar de la protesta para ser oídos.
Por lo anterior se sugiere:
°°
°°
Que los afectados estudien si su comportamiento, el de sus
contratistas, o la falta de eficacia de su sistema de quejas y reclamos
son causa inmediata o raíz de la crisis.
Y, si lo son, que los afectados se comprometan a intervenir
decididamente esas causas.
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(Versión 1, de 2015 11 15)
Ámbito
Aspecto
Recomendaciones
•
•
Lecciones
aprendidas ante
conflictos por vías
de hecho contra la
empresa.
Ámbito de la
Compañía
Ventajas de
analizar los
riesgos, impactos
y oportunidades
(OIR) relativos a
conflictos latentes
con comunidades
manifestados por
vías de hecho.
Alternativas para
generar cultura
de gestión interna
de riesgos,
oportunidades
e impactos
ante conflictos
expresados por vías
de hecho.
•
•
•
•
•
•
Atención oportuna de alertas sobre posibles afectaciones a la operación.
Diálogo permanente y seguimiento a los compromisos adquiridos con las
comunidades que hacen parte de las áreas de influencia directa, velando
por los cumplimientos estipulados en los respectivos cronogramas,
manteniendo constante comunicación y cimentando los lazos de confianza
con los líderes comunitarios.
Desarrollar planes para atender la situación interna con contratistas, con la
población y con las autoridades.
Identificar a población civil con credibilidad para que actúe como tercero
legítimo.
Acudir a la institucionalidad para atender la situación.
No negociar mientras persistan las vías de hecho.
Hacer denuncias judiciales frente a los hechos.
Evitar confrontaciones y posponer hasta el límite la presencia de la fuerza
pública.
•
•
•
•
•
Actuación organizada.
Preparación previa de las personas que intervienen.
Marco de acción preventivo.
Minimización de impactos y consecuencias.
Identificación de la causa raíz del problema.
•
Contar con una política de gestión de riesgo socializada e implementada en
los diferentes niveles de la organización.
Implementar una Gerencia Corporativa de Prevención de Pérdidas,
Riesgos y Seguridad, o, en su defecto, un Comité de Crisis, que aborde el
conocimiento en primera instancia de los riesgos en general a los que está
expuesta la operación, basados en el aprendizaje continuo, el conocimiento,
la preparación y la experiencia, que posteriormente son abordados y
evaluados por las áreas competentes para concretar cursos de acción.
Establecimiento de un organismo rector que lidere la estrategia de gestión
(comité de riesgo público y estrategia de riesgo público), o asignar esta
función a un área existente.
Implementación y difusión de protocolos de actuación.
Estrategia de autocuidado: capacitación en prevención del riesgo y planes
preventivos.
•
•
•
•
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18
(Versión 1, de 2015 11 15)
Ámbito
Ámbito de la
Compañía
Aspecto
Ventajas de contar
con Indicadores
que midan
periódicamente el
avance y efectividad
de la gestión de
riesgos en materia
de DD.HH. y
seguridad.
Recomendaciones
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Ámbito Local
Aprendizajes de
la comunicación
con autoridades y
grupos de interés.
•
•
Conocimiento real de las coyunturas que se registran, así como su
tendencia y periodicidad.
Implementación de ajustes en los sistemas de gestión que permitan
anticipar las situaciones de riesgo y minimizar la probabilidad de ocurrencia
de las acciones de hecho.
Mantener actualizada la base de datos de autoridades locales.
Mantener una relación de confianza con las autoridades y con los grupos de
interés.
Disponer de terceros legítimos.
Ser coherente y transparente en el relacionamiento.
Dar cumplimiento a los acuerdos logrados.
Ser respetuoso y humilde en el relacionamiento.
No negociar mientras persistan las acciones de hecho.
Oír a quienes recurren a las vías de hecho para entender tan bien como
sea posible sus argumentos y motivaciones y las causas raíz de sus
inconformidades, quejas o reclamos, y de que hayan recurrido a las vías de
hecho.
Dialogar con quienes recurren a las vías de hecho para disuadirlos de ellas. Si ese “Escuchar” y “Dialogar” no resultan efectivos en primera instancia,
las opciones remanentes que deben aplicarse de manera gradual son:
°°
°°
°°
°°
Persistencia en oír y en dialogar para disuadir de las vías de hecho con
el fin de sentarse luego a negociar sin que ellas medien.
Demandas de responsabilidad civil extracontractual si se causan
impactos económicos adversos. El ánimo de las demandas de
responsabilidad civil extracontractual debiera ser la disuasión de las
vías de hecho más que el resarcimiento del daño económico causado.
Denuncias penales por daño ambiental, extorsión o secuestro, si esas
conductas se consuman tal y como se prevé en el Código Penal. Uso legítimo de la fuerza por parte del Estado para mitigar el impacto
en los derechos de otros ciudadanos y para restaurar el orden público.
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19
(Versión 1, de 2015 11 15)
Ámbito
Aspecto
Medios más
efectivos para
gestionar y prevenir
los riesgos a los
que se hayan
visto expuestas
las comunidades
y así evitar
manifestaciones por
vías de hecho.
Recomendaciones
•
•
•
Aprendizajes en
la evaluación de
exigencias de
comunidades u
otros actores para
prevenir potenciales
crisis sociales.
•
•
•
•
Ámbito Local
Factores de éxito
para gestionar
riesgos y superar
escenarios de
escalamiento de
conflicto por vías de
hecho.
Recomendaciones
de gestión para
que autoridades
y espacios de
participación
comunitaria
funcionen mejor y
eviten los conflictos
expresados por vías
de hecho.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Comunicación, diálogo, contacto permanente y oportuna atención
a las comunidades, generando así confianza entre la empresa y las
comunidades.
Gestión social adecuada, gestión responsable con proveedores locales (en
particular en lo laboral y en la provisión de bienes y servicios).
Delimitación de competencias y responsabilidades entre la empresa y el
Estado.
Mantener al día la información sobre el estado de avance de la gestión para
dar cumplimiento a los compromisos legales o voluntariamente adquiridos.
Difundir previamente ante la comunidad el objetivo del valor compartido.
Implementar de forma acertada las políticas del Gobierno en materia del
Sistema Público de Empleo.
Estar atentos respecto de las responsabilidades que deben asumir las
administraciones locales sobre temas de servicios públicos e inversión
social, acorde con los planes de ordenamiento territorial que son
financiados con recursos provenientes de las regalías.
Comunicación, contacto permanente y oportuna atención a las
comunidades.
Contar con protocolos de actuación y actualización.
Cumplimiento de compromisos.
Apoyo oportuno y trabajo conjunto con las autoridades.
Tener acceso de forma anticipada a información sobre escenarios de crisis
y labores preventivas que desarrollan las autoridades de oficio o mediante
los convenios de seguridad que se suscriben con las empresas.
Establecimiento de mesas de diálogo, seguimiento y cumplimiento de
compromisos.
Respaldar y respetar la institucionalidad.
El uso de la fuerza por parte de las autoridades competentes debe ser el
último recurso; cuando ello ocurra deben estar presentes las autoridades
competentes en materia de protección de Derechos Humanos.
Generar canales de comunicación apropiados entre las autoridades y las
comunidades que permitan diseñar planes comunitarios y sociales con
apoyo irrestricto de las administraciones locales, donde las empresas se
vinculen sin reemplazar el rol estatal.
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20
(Versión 1, de 2015 11 15)
Ámbito
Ámbito Departamental
Aspecto
Formas de
colaboración con
autoridades de
Gobierno que más
han contribuido
con la gestión
de riesgos en
escenarios de
escalamiento de
conflictos por vías
de hecho.
Recomendaciones
•
•
•
Generar alianzas estratégicas, reconociendo los niveles de competencia de
los entes gubernamentales.
Alertar de manera oportuna las problemáticas sociales que pueden incidir
en la materialización de vías de hecho, en el entendido que la parálisis
de las operaciones de la industria afectan la economía del país y generan
desempleo y falta de oportunidades a las comunidades.
Convenios; comités de coordinación; apoyos logísticos; establecimiento de
relaciones de confianza y colaboración, y entrega de información previa y
oportuna.
<<No tendremos desarrollo sin seguridad, no tendremos seguridad sin desarrollo y no tendremos ninguna de las dos cosas si
no se respetan los Derechos Humanos5>> Kofi Annan.
5 Kofi Annan (2010), Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y Derechos Humanos para todos. Informe
Ejecutivo ONU.
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21
(Versión 1, de 2015 11 15)
ANEXO
Procedimiento de Fuerza Pública y Glosario complementario
Procedimientos para la atención, manejo y control de multitudes por parte de la Policía Nacional6
La Policía Nacional de Colombia (PONAL) cuenta con procedimientos establecidos en sus manuales
de doctrina operacional, pertinentes para las situaciones de riesgos por escalamiento de la protesta social y vías de hecho. Uno de los medios más utilizados en manifestaciones masivas por dicha
institución, es el Escuadrón Móvil Antidisturbios ESMAD, incluso aplicado de manera preventiva en
marchas pacíficas, paros u otras expresiones de protesta social.
En este sentido, es importante para la gestión de riesgos por vías de hecho relativos a la protesta social,
destacar algunos de los principales procedimientos que la PONAL implementa con el fin de “guiar a
las unidades uniformadas de la Policía Nacional frente al proceder adecuado en la atención, manejo y
control de multitudes (…), mediante la aplicación de procedimientos establecidos, transparentes y uso
proporcional de la fuerza” (Manual para el Servicio de Policía, 2009).
1. Procedimientos de PONAL para el manejo de multitudes
a. Control de manifestaciones
Corresponde a la Policía Nacional
•
Recepcionar el requerimiento por medio físico, verbal o electrónico por parte de autoridad competente, informando al comando de la unidad policial e iniciar la atención a la solicitud.
•
Realizar reunión con las autoridades para establecer una planeación estratégica, logística, administrativa concerniente para el desarrollo de esta actividad. Determinar su magnitud y los riesgos
que pueda generar.
6 Fuente: a partir de Policía Nacional de Colombia (2009) Manual para el Servicio de Policía en la atención, manejo y control
de multitudes. La siguiente información es pública y se encuentra disponible en medio virtual oficial. No obstante, la transcripción de algunos procesos y procedimientos propios de la doctrina operacional policial son de uso exclusivamente oficial. Entre
tanto, el sentido de utilidad por parte del CME, es facilitar el conocimiento a las empresas sobre la Fuerza Pública y fortalecer
sus relaciones con las autoridades competentes, objeto del presente documento de Recomendaciones.
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22
(Versión 1, de 2015 11 15)
•
El Comandante de la móvil debe tener en cuenta el motivo de la manifestación, número aproximado de personas, antecedentes, lugar, recurso humano propio, tiempo de duración (permanencia
y resistencia). Asigna responsabilidades y las registra en las órdenes de servicio, determinando
hora, fecha y lugar.
•
Una vez la Fuerza Pública se encuentre en el lugar de los hechos, se ubicará el personal a una
distancia prudente; el comandante del escuadrón móvil antidisturbios o de sección coordina
con el comandante de la unidad policial de la jurisdicción para recibir instrucciones y dar inicio
al procedimiento liderado por el ESMAD, quienes determinarán las actuaciones establecidas a
ejecutar. Si no hay participación del ESMAD la unidad de Policía de la jurisdicción actuará bajo
la dirección del oficial más antiguo que se encuentre en el lugar.
• El Comandante debe analizar la situación, identificar las intenciones de los líderes de la
manifestación y el comportamiento de los participantes, para tomar la decisión más indicada
agotando el recurso del diálogo en todo momento para concertar y lograr acuerdos que garanticen un buen desarrollo de la manifestación si está autorizada o para inducirlos a su no
realización por no estar autorizada.
•
Por el cambio de comportamiento de pacífico a violento por parte de los integrantes de la manifestación, es deber Institucional restablecer el orden público en los lugares donde se altere; por
tal motivo se debe ejecutar el procedimiento de control de disturbios, respetando los Derechos
Humanos y buscando restablecer la tranquilidad del lugar donde se desarrolla la manifestación.
•
Controlar la multitud generadora del disturbio, de lo contrario se procede a disolverla, respetando
los Derechos Humanos, con los medios de Policía y de acuerdo con la normatividad legal vigente.
• Se realizará el seguimiento con el fin de preservar el orden, la libertad de expresión y el ejercicio de los derechos de los manifestantes hasta la finalización del evento, garantizando el
derecho constitucional de los ciudadanos.
2. Control de disturbios
•
El funcionario policial recibe el requerimiento verbal o escrito, informa a sus superiores e inicia
la atención del servicio.
•
Antes de ejecutar el plan, se debe hacer un análisis sobre la cantidad de personas que hacen
parte del disturbio, su condición (mujeres, niños, ancianos, enfermos, inválidos, estudiantes,
trabajadores, entre otros) y en lo posible realizar las coordinaciones necesarias para establecer
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23
(Versión 1, de 2015 11 15)
si portan armas, explosivos o elementos con los cuales puedan causar daños. Valorar la situación y ubicar rutas de dispersión.
• El comandante de la unidad policial efectúa las acciones pertinentes para atender el requerimiento teniendo en cuenta las recomendaciones de las unidades de inteligencia policial e
investigación criminal.
•
La unidad policial solicita la intervención para el control del disturbio al grupo especializado ESMAD en concordancia con los criterios establecidos y situación actual del evento.
•
Una vez agotados los anteriores pasos y si efectivamente se requiere el apoyo del Escuadrón
Móvil Antidisturbios “ESMAD”, el desplazamiento de este grupo será autorizado por el señor
Director de Seguridad Ciudadana, previa solicitud del señor comandante de Región, Metropolitana o Departamento de Policía, de manera escrita o verbal de acuerdo con la premura de la
actividad a ser atendida.
•
En lo posible, se establece comunicación verbal con los líderes que están generando el disturbio para evitar el uso de la fuerza y posibles confrontaciones, extremando las medidas de
seguridad con el fin de generar propuestas y soluciones. Utilizará medios tecnológicos que permitan una comunicación a distancia (altavoces), para reducir los riesgos de ser tomados como
rehenes por parte de los generadores del disturbio.
• El comandante del ESMAD al mando del servicio ordenará hacer uso gradual de los medios
coercitivos acorde al impacto que genere la multitud, buscando obtener los mejores resultados para disolver el disturbio.
•
Si se presentan bloqueos o taponamientos de vías, el Comandante del procedimiento utilizará
los SPI; vehículos antimotines; apoyo de unidades de tránsito, y grúas para remover los obstáculos sobre la vía y restaurar el flujo vehicular en la zona. Durante el procedimiento el Comandante estará dispuesto a cesar las acciones y en disposición de establecer diálogo con los manifestantes. El Comandante del servicio ordenará hacer uso gradual de los medios coercitivos.
3. Desalojos por orden de autoridad competente
•
El funcionario Policial recibe, por medio físico o electrónico, la petición del servicio por parte de
una autoridad competente, lo confirma y se inicia la atención al requerimiento.
•
Los funcionarios de inteligencia o de Policía judicial de la unidad Policial efectúan labores de inteligen-
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24
(Versión 1, de 2015 11 15)
cia antes de la realización del procedimiento sobre el terreno, para obtener información detallada y
veraz (número de personas; clase de construcción; ubicación de líderes; dirigentes o cabecillas para
iniciar acercamientos de diálogos; área afectada; puntos críticos; vías de acceso y salidas; topografía;
auxiliadores de la invasión, y otros factores) para atender con éxito la operación.
•
Una vez se realizan las labores de inteligencia, se obtendrá como resultado información que permita identificar personas, factores e indicios de ejecución de conductas delictuales como actos
terroristas, disturbios, infracciones de Policía, entre otros. Esta información quedará registrada
en un informe, el cual será de conocimiento de los comandantes de Policía correspondientes.
•
Se reunirán las autoridades y entidades comprometidas de apoyo (autoridades administrativas,
fuerza pública, organismos de control, de socorro, de salud, líderes cívicos, según el caso, para
establecer una planeación logística, administrativa, estratégica y demás recursos concernientes
para la actividad a desarrollar. Se establecerá un plano del inmueble en donde se desarrollará
el procedimiento, se definen las tareas a cumplir y los responsables.
•
Obrar con prudencia pero sin debilidad recordando que el uso de la fuerza es un medio de policía cuyo objetivo es el de mantener o restablecer el orden público y garantizar a las autoridades
administrativas la seguridad para efectuar el procedimiento. La Policía debe hacer cumplir las
disposiciones emanadas de autoridad competente amparadas por la legalidad, respetando los
derechos fundamentales de las personas.
•
El titular del predio debe coordinar con una empresa de seguridad la custodia del predio desalojado.
En caso de conducción de personas por la comisión de una contravención o un delito, se procederá
con la prudencia y seguridad del caso. Es importante dejar soporte en el libro de minuta de servicio.
4. Glosario complementario7
a. Paro: cese de actividades laborales voluntario causado por entidades privadas o gubernamentales, generalmente, sindicales, encaminadas a lograr beneficios comunes.
b. Huelga: acción en que los trabajadores de entidades privadas o gubernamentales cesan las
actividades laborales por determinado lapso, para presionar acuerdos con el empleador, sea
este particular, el Estado o los entes administrativos.
c. Asamblea informativa: reunión de líderes o voceros para estudiar determinadas exigencias
7 Policía Nacional de Colombia (2009) Manual para el Servicio de Policía en la atención, manejo y control de multitudes.
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25
(Versión 1, de 2015 11 15)
que hacen los trabajadores o empleados de cualquier empresa o entidad, con el fin de llegar
a acuerdos y difundirlos.
d. Taponamiento (vía de hecho): bloqueo de vías o caminos con el propósito de impedir la libre movilización de vehículos o personas, con el fin de presionar al Estado para que solucione situaciones
de tipo social, político, ambiental o económico de una determinada comunidad o región del país.
e. Marcha: desplazamiento de un grupo de personas con el objeto de hacerse notar frente al Estado, de ser escuchados, para que se den soluciones a sus problemas. Las marchas pueden ser
pacíficas o violentas, dependiendo del estado de agitación que les impriman los líderes.
f. Manifestación: aglomeración o reunión pública de personas que exponen o dan a conocer sus ideas,
deseos y opiniones sobre determinado tema que los está afectando. Estas se pueden tornar violentas.
g. Amotinamiento (vía de hecho): movimiento desordenado de una muchedumbre por lo general
en contra de una autoridad.
h. Invasión (vía de hecho): es el ingreso de un grupo de personas a un terreno privado, con el fin
de asentarse y tomar posesión de este, sin consentimiento del dueño o morador.
i. Ocupación de hecho (vía de hecho): es invasión de predios urbanos o rurales sin autorización
o consentimiento del dueño o morador.
j. Desalojo: procedimiento por medio del cual las autoridades judiciales o de policía administrativa restituyen a un morador, dueño, poseedor o tenedor, un bien inmueble del cual había sido
despojado en abierta trasgresión de las normas vigentes.
k. Turba (vía de hecho): grupo numeroso y denso de individuos que han sumergido temporalmente sus propias identidades en la multitud, quienes están respondiendo, casi de manera exclusiva, a lo que está ocurriendo en un ambiente inmediato y cuyas emociones, por lo general, son
de odio y cólera; por cuanto están en un alto nivel de excitación.
l. Motín (vía de hecho): movimiento desordenado y violento de una muchedumbre en contra de
la autoridad.
m. Mitín (en inglés meeting): reunión donde se discuten públicamente asuntos de carácter cívico, comunal, político, económico, ambiental o religioso. Generalmente, se desarrolla en un sitio cerrado.
n. Disturbio (vía de hecho): accionar de turbas cuya conducta colectiva ha dado un giro hacia la
violencia, vías de hecho, el vandalismo, la destrucción y el caos.
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