Concepto del concejal Antonio Sanguino sobre el Plan de

Transcripción

CONCEPTO SOBRE EL PLAN DE DESARROLLO BOGOTÁ POSITIVA: PARA VIVIR MEJOR
Elaborado por
Antonio E. Sanguino Páez
Concejal de Bogotá
Polo Democrático Alternativo
Concepto del concejal Antonio Sanguino sobre el Plan de
Desarrollo Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor1
PRESENTACIÓN
Bogotá afronta el segundo mandato del Polo Democrático Alternativo. Ello
significa asumir el reto de consolidar un modelo de ciudad desde una perspectiva
de los derechos ciudadanos en el marco del Estado Social derivado de la
Constitución de 1991.
El Plan de Desarrollo constituye la hoja de ruta para el ejercicio del gobierno.
Para ello debe cumplir dos condiciones: una, expresar de manera sistemática el
programa de gobierno sometido a consideración de la ciudadanía en el debate
electoral por parte del actual Alcalde Mayor; y dos, intentar construir a su
alrededor el más amplio consenso social y político que comprometa a la ciudad
en su cumplimiento y materialización.
En tal perspectiva, ofrecemos con el presente documento una lectura crítica del
borrador del Plan presentado por la Administración, con el único propósito de
aportar recomendaciones tanto en su contenido como en los asuntos
metodológicos.
DEL ENFOQUE: Aciertos y dilemas en el Plan
Lo primero que queremos resaltar en El Plan de Desarrollo “BOGOTÁ POSITIVA:
PARA VIVIR MEJOR” es su apuesta por mantener la ruta de superación de la
pobreza, la apuesta por la inclusión social, y la decisión de continuar una
perspectiva de los derechos desde el gobierno de la ciudad.
Sin embargo, en primer lugar el Plan debe ser mas enfático en proponerse
políticas, programas y acciones que afecten variables estructurales de la
pobreza, la exclusión y la segregación. Se trata ahora de avanzar en ambiciosas
políticas de empleo e ingresos, medio ambiente y hábitat, principalmente. Se
trata de mantener el esfuerzo por garantizar la titularidad de los derechos, al
tiempo que se avanza hacia una intervención del aparato público en la
construcción de capacidades económicas, sociales y políticas de los ciudadanos.
En segundo lugar, el documento del Plan pareciera anclarse en una perspectiva
que restringe el papel del Estado en el ofrecimiento de condiciones para el
crecimiento económico del cual se derivaría mejoras en los ingresos y el empleo
de los ciudadanos. Esta fórmula ha hecho que el Distrito en los últimos gobiernos
insista en las buenas calificaciones de la hacienda pública, la atracción de la
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Este concepto fue hecho con base en el documento de Plan de Desarrollo presentado para el debate en los
Encuentros Ciudadanos
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inversión privada, las mejoras en los indicadores de seguridad y el desarrollo de
la infraestructura urbana.
Sin embargo, ahora se trata de hacer una apuesta más agresiva que sin
detrimento del papel del Estado en la generación de condiciones para el
desarrollo económico y de los agentes del mercado, se proponga un rol activo de
la institucionalidad pública en la estructuración de políticas de generación de
ingresos y en la elevación de la calidad de vida de los bogotanos. Condiciones
para el buen funcionamiento del mercado y políticas activas desde el Estado no
deberían ser formulas excluyentes, por el contrario un equilibrio adecuado de
estos dos caminos permitirían alcanzar el mandato constitucional del Estado
Social de Derecho.
En tercer lugar, en materia de políticas sociales debemos avanzar en la inclusión
de la variable territorial que complemente la combinación de universalidad y
focalización poblacional que heredamos de la anterior administración. Se trata
ahora de establecer criterios de asignación de las inversiones públicas en
correspondencia a las realidades de las localidades en materia de pobreza y
sobre todo, de superación de fenómenos de segregación socio-espacial.
Finalmente, desde el punto de vista del enfoque hay que trascender la versión de
la “cultura ciudadana” entendida como el apego a la norma y a la disciplina
social, para avanzar hacia la promoción de una ciudadanía centrada en la
participación democrática, en la generación de capacidades políticas que
entregue a los ciudadanos mas y mejores posibilidades de incidencia en los
asuntos públicos. Se trata de pasar de la “cultura ciudadana” a la “cultura
política democrática”.
DE LA METODOLOGÍA
Respecto a la estructura metodológica del documento del Plan nos parece que
existe una apreciable distancia entre los propósitos estratégicos, estrategias y
programas, y las metas que garantizarían el cumplimiento del proyecto ambicioso
de ciudad que nos proponemos.
Siendo más puntuales, hacemos las siguientes recomendaciones:
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El diagnóstico elaborado para construir la línea de base del plan, contiene
fuentes de información que deben ser actualizadas, ya que se utilizan
algunas con fechas de corte en el año 2003, como La Encuesta de Calidad
de Vida, describiendo con ello una realidad que desconoce los avances o
retrocesos obtenidos en esta materia entre el 2003 y el 2007.
Se recomienda, en caso de no tener información propia u oficial sobre
algunas variables, acudir a fuentes de carácter internacional o de
entidades privadas dedicadas al seguimiento de indicadores sociales de la
ciudad.
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Se sugiere que todos los objetivos estructurantes cuenten con información
diagnóstica, de lo contrario esto haría más difícil su evaluación durante y
posterior al ejercicio de gobierno, como en el caso del objetivo
estructurante de participación.
El plan requiere de metas bien elaboradas, es decir, que sean
cuantificables, de lo contrario, no solo harán difuso los alcances concretos
del plan, sino que dificultarán la elaboración de los indicadores que
permitirán medir el plan.
Sugerimos la emisión de una directiva que permita unificar el modelo o
tipo de indicadores a utilizar, los cuales no deben diseñarse como metas o
resultados. Indicadores que deben responder al interés de medir
cuantitativa y cualitativamente el acceso a derechos como lo establece el
mismo plan.
Sería de mucha utilidad para todos los actores participantes del proceso
de planeación del desarrollo, de cara a lo estipulado en el acuerdo 12 de
1994 y 13 de 2000 que el actual plan, tenga en cuenta la variable
territorial para la discriminación de la inversión que pretende
comprometer el Distrito para estos cuatro años, más allá de lo estipulado
en los Fondos de Desarrollo Local y así evitar el desangre de los mismos a
manos de las entidades distritales en lo que llaman convenios de
cofinanciación.
Es clave estructurar el plan en torno a objetivos estratégicos, sin embargo,
es un reto en todo proceso de planeación, el preservar la articulación de
los mismos en torno a propósitos transversales. De lo contrario el plan
puede caer en la dispersión de esfuerzos disminuyendo su eficacia social.
Es útil para el seguimiento del plan, la anualización de las metas por
programa, de tal forma que se puedan precisar los beneficios que de su
aplicación obtendrá la ciudad en el corto, mediano y largo plazo.
Desde el punto financiero, es importante que se haga una especificación
de la inversión que tendrá cada eje estructurante y así poder corroborar
con mayor claridad los énfasis que tendrá el plan desde el punto de vista
presupuestal.
Finalmente, el plan debe ofrecer una mayor información sobre los
proyectos de cada programa, con el fin de establecer si existe una línea de
continuidad de los proyectos que provienen de la anterior administración,
y si responden coherentemente a lo propuesto por la nueva
administración, evitando así empalmes forzados que ponen en cuestión la
solidez de los programas establecidos.
DE LOS OBJETIVOS ESTRUCTURANTES
Con el fin de ofrecer una mirada detallada de los alcances, vacíos y retos del
plan, nos propusimos hacer una lectura de cada uno de los objetivos
estructurantes y así establecer su coherencia con los propósitos, principios y
políticas generales.
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Ciudad de Derechos
El Plan de Desarrollo Bogotá Positiva: Para Vivir Mejor, establece en el objetivo
estructurante “Ciudad de Derechos” su apuesta por la garantía y restitución de
los derechos individuales y colectivos, mediante el diseño de políticas
estructurales que trasciendan, con el fin de consolidar una Bogotá que mejore la
calidad de vida de sus habitantes.
Este objetivo da continuidad al desarrollo de la administración pasada en donde
la titularidad de los derechos fue la guía de las políticas públicas. La continuidad
de este enfoque implica que el desarrollo sea orientado conforme el marco
normativo de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales,
plasmado en acuerdos vinculantes, tanto nacionales como internacionales.
Ello requiere conjugar la voluntad de concertar un pacto social con las
restricciones financieras existentes y las formas de superarlas. Siendo éste, no
sólo un ejercicio de orientaciones técnicas adecuadas para la producción y
optimización de los recursos de estos fines, sino también, un desafío de carácter
político, en el cual el componente decisivo y problemático es la distribución de
estos recursos.
En esta línea el Plan de Desarrollo contempla la inversión del 61,7%2 del
presupuesto de inversión, lo que, en un primer momento, indica el compromiso
de la administración en el mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.
Este objetivo propuesto por el plan, debe contemplar la conjugación
esquemas de asistencia social, entendidas como medidas reparatorias
carácter transitorio, con esquemas de protección social que reconozcan
ejercicio de los derechos de manera progresiva mediante el diseño
implementación de políticas de carácter estructural, como de acceso a
vivienda, a la salud, a un medio ambiente sano, y a mayores ingresos.
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En sus propósitos este objetivo contempla la garantía del derecho a la educación,
salud, nutrición y seguridad alimentaría, cultura, vivienda, recreación, ambiente,
justicia, bienestar e inclusión social, favoreciendo prioritariamente a la
población en situación de vulnerabilidad.
En estos puntos las estrategias establecidas concuerdan en la medida en que
establecen una serie de acciones que permitan garantizar y restituir los derechos
fundamentales de las personas más vulnerables. No obstante, el plan debe hacer
un esfuerzo por avanzar de manera progresiva en la garantía universal de estos
derechos al conjunto de la población en la ciudad. De la misma manera, es
importante el reconocimiento específico que se hace de los derechos de verdad,
2
Este cálculo aproximado es hecho por el equipo de la Unidad de Apoyo Normativo del Concejal Antonio
Sanguino a partir de los datos financieros estipulados en el plan.
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justicia y reparación de las víctimas. Sin embargo, el plan no contempla una
estrategia que permita avanzar claramente en este objetivo.
Se plantea como estrategia, el desarrollo de acciones integrales para la garantía
de los derechos sociales. Aunque se enfatiza en los derechos como salud y
educación, no se desarrollan plenamente otros derechos como el acceso a la
justicia y a la generación de ingresos, necesarios para la superación de las
desigualdades.
Los programas contemplados en este eje plantean retos importantes para la
ciudad. En temas como salud establece la necesidad de avanzar en la atención
primaria y garantizar el acceso universal al aseguramiento en salud, así mismo en
educación hace énfasis en la calidad, sin dejar de lado la cobertura. Sin embargo
algunos de los programas están descritos de manera genérica de tal forma que
dificulta comprender el alcance y énfasis de sus acciones, como es el caso del
Derecho a un techo, el cual solo establece garantizar de manera progresiva el
derecho a la vivienda digna.
De igual forma, los programas establecidos presentan algunas dificultades para su
lectura, seguimiento y evaluación ya que sus metas se formulan de manera
enunciativa y por tanto no establecen compromisos claros en su ejecución. Por
ejemplo, se habla de reducción de los índices de desnutrición crónica y aguda
pero no se establece cual es el porcentaje de reducción.
Respecto a los indicadores propuestos para medir y evaluar el impacto de cada
uno de los programas, algunos de ellos no están formulados bajo una perspectiva
de derechos, como es el caso del programa de fortalecimiento y provisión de
servicios de salud, cuyo indicador debería formularse de tal manera que mida el
acceso y probidad.
En materia de educación es importante que la ciudad continúe con el proceso de
reforzamiento, ampliación y mejoramiento de colegios; agilice y mejore los
proceso de matricula de los estudiantes; consolide la propuesta de colegios de
excelencia mediante la renovación curricular y la evaluación integral de la
calidad; la universalización de la alimentación escolar; la incorporación
progresiva de niños de 3 y 4 años al sistema educativo; la ampliación de los
colegios articulados con la educación superior técnica y tecnológica y con
programas de cultura para el trabajo; el desarrollo de una política ambiciosa de
ingreso a la educación superior; le erradicación de la violencia que se presenta
en la escuela y la disminución de la deserción escolar.
En cuanto al medio ambiente, se debe formular e implementar un marco único
de política ambiental, continuando temas como la revisión y ajuste del Plan de
Gestión Ambiental, la formulación de política distrital del recurso hídrico, la
política de investigación ambiental e información sectorial y políticas
ambientales por sectores de producción. Se debe fortalecer el Observatorio
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Ambiental de la ciudad; desarrollar la política de reciclaje con enfoque
productivo; avanzar en el desarrollo de modelo de basura cero en la ciudad que
subsanen las dificultades del relleno sanitario; contemplar temas como el de
contaminación sonora y electromagnética; y el diseño e implementación de
instrumentos económicos e incentivos que fortalezcan la acción institucional de
comando y control sobre factores de deterioro ambiental.
La ciudad dentro del modelo de salud adoptado en el país a través de la Ley 100
de 1993 tiene facultades limitadas, razón por la cual en la anterior
administración se plantearon políticas estructurales para contrarrestar el peso de
la nación en este tema. De ello heredamos importantes programas de atención
primaria en salud como Salud a su Hogar y Salud a la Escuela.
En tal dirección la ciudad debe contemplar medidas más audaces en promoción y
prevención que establezca metas de salud pública generales para toda la
población de la ciudad, como por ejemplo la reducción de índices de morbimortalidad, con enfoque de equidad3.
No basta con el aseguramiento universal en el Régimen Subsidiado de Salud. Se
requieren estrategias de eliminación de barreras de acceso, de mejoramiento de
la calidad, disponibilidad y oportunidad de los servicios, y de intervención
sistemática e intersectorial para mejorar las condiciones de vida de los
bogotanos y sus familias.
En materia de “Bogotá Bien Alimentada”, sugerimos revisar las líneas bases y las
metas de manera que se eliminen barreras de acceso, se avance en el
mejoramiento de la calidad en la alimentación y de hábitos alimenticios.
Derecho a la Ciudad
El objetivo del Derecho a la Ciudad describe la agenda del ordenamiento
territorial y el tipo de intervenciones que contribuyan al cumplimiento del
modelo de ciudad y el aprovechamiento de la garantía de derechos contemplado
en el objetivo de ciudad de derechos.
No obstante, sería conveniente que además de las metas cuantitativas se
acompañen de elementos cualitativos que de cuenta del modelo de ciudad que
nos atrevemos a desarrollar en el cuatrenio.
3
A manera de ejemplo, hoy se sabe que las mujeres gestantes asisten menos al control prenatal si están afiliadas al Régimen
Subsidiado que si lo están al Régimen Contributivo. También se sabe que las gestantes se mueren más durante el parto, por causas
evitables, en el Régimen Subsidiado que las de la población “vinculada” y que las del Régimen Contributivo. Restrepo, Darío y
Hernández, Mario. Grupo de Protección Social del Centro de Investigaciones para el Desarrollo-CID de la Facultad de Ciencias
Económicas y del Observatorio para la Equidad en Calidad de Vida y Salud de Bogotá. En Aportes para incluir el enfoque de equidad
en el Plan de Desarrollo Distrital Bogotá positiva: para vivir mejor.
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Por ejemplo, la meta de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) no
se debe reducir a la meta cuantitativa de producir “un acto administrativo”; se
deben formular metas en materia de intervención sobre el territorio que de
cuenta de la ciudad que buscamos contribuir a construir. Los grandes proyectos
de renovación urbana, como la Operación Nuevo Usme, el centro, la operación
sobre el aeropuerto y el norte de la ciudad, articulados orgánicamente pueden
ser una singular oportunidad para insinuar un modelo de ciudad como el que nos
proponemos en el plan.
Adicionalmente el Plan de Desarrollo debería formular unas líneas de acción que
precise la participación del Distrito en la riqueza generada por el uso del suelo y
la plusvalía inmobiliaria, que se derivan de los beneficios aglomeración urbana y
las ofertas de la ciudad en materia de servicios públicos, equipamentos y
movilidad. Para ello, resultan de enorme utilidad la aplicación de instrumentos
de gestión y generación de valor del suelo contemplados en la Ley 388 de 1997.
Ello ayudaría a que la ciudad aumentara sus ingresos no tributarios4, y obtener
importantes recursos para la construcción de vivienda de interés social (VIS).
Es necesario que el Plan contemple líneas bases y metas con enfoque de equidad
en los servicios públicos que ataquen las barreras de acceso a los mismos de
manera progresiva. La eliminación del cargo fijo en el estrato 1, previo trámite
ante la Comisión Reguladora de Servicios Públicos (CREG), sería un importante
mensaje en tal dirección.
En movilidad, hay que clarificar aún más las estrategias que permitan equilibrar
los diferentes componentes que conforman el sistema de movilidad y transporte
de la ciudad con la financiación de los mismos. El Plan Maestro de Movilidad
constituye un singular instrumento para avanzar en este campo.
En materia de Bogota Rural, debemos superar la pretensión de incorporar el
suelo rural al modelo de ordenamiento, y contemplar alternativas de generación
de ingresos para los campesinos, a través de acciones concretas de formación,
agricultura, financiación, entre otras. Proyectos como el de mejoramiento
integral de barrios, deben tenerse en cuenta y articularse con el Plan Maestro de
Equipamientos.
Adicionalmente, es necesario que la actual administración demuestre la
articulación de este plan con el cumplimiento de los planes maestros formulados
en la administración anterior, como un ejercicio de planeación estratégica útil
para la gestión pública.
Ciudad global
4
Actualmente se prevé como participación de la ciudad por Plusvalía la suma de $6.500 millones de pesos, cifra irrisoria si se
compara con otras participaciones como el registro, el consumo de cigarrillo y la sobretasa al ACPM.
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Muy importante en la propuesta de Plan de Desarrollo es la conciencia de que
Bogotá es viable si se articula a su contexto regional y si reconoce el escenario
de la globalización.
Sin embargo, las cuatro estrategias, las doce (12) programas y veintiún (21)
acuerdos de agenda común establecidos entre Bogotá y Cundinamarca requieren
de mayor claridad respecto a los mecanismos de coordinación entre la ciudad y la
región que permitan fortalecer una economía regional, precisar los tipos de
transformaciones urbanos territoriales que se generarán producto de los
acuerdos, los impactos de los proyectos y la identidad territorial de los
municipios de la red.
Participación
Las estrategias propuestas en el plan en esta materia resultan útiles y
pertinentes. Sin embargo, y como lo anunciaba el diagnóstico propuesto en
materia de participación en la anterior administración, es preciso definir una
estrategia que se proponga otorgar sentido y alcance a la participación y a los
espacios existente para su ejercicio.
Proponemos que se agreguen las siguientes metas a los programas:
Ahora decidimos juntos:
Definido un conjunto de políticas públicas que se harán de forma
participativa5.
Fortalecidos los espacios de participación en los que se debatan y discutan
las políticas públicas participativas, orientadas por el distrito.
Redes y actores sociales:
Construidas redes sociales dirigidas a la defensa de derechos sociales,
económicos, culturales y políticos.
Fortalecidas organizaciones sociales ligadas a la inclusión de sectores
poblacionales y defensa de derechos.
Profundizada una cultura política democrática en los líderes sociales y
comunitarios de la ciudad.
Mejoradas las habilidades y destrezas para la participación de los líderes
sociales y políticos.
Proponemos en este programa proyectos como:
5
Según diagnóstico de la anterior administración los ejes temáticos que le dan más sentido a la participación
son: la planeación del desarrollo, las políticas de arte y cultura, el ejercicio del control social, la salud, el
medio ambiente; y entre las que más alcance ha dado, desde el punto de vista internacional están los
programas de presupuesto participativo, el cual lamentablemente se ubicó en el objetivo estructurante de
Gestión Pública Transparente.
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Mejoramiento de infraestructura para la participación
Escuela de formación política para la democracia,
Asesoría y acompañamiento organizativo.
Programa Control Social al alcance de todos y todas
Este programa debería integrarse al Programa de Redes Sociales, en la idea de
fortalecer los actores que permitan desarrollar un eficiente y eficaz control
social.
Descentralización
En este eje se destaca el interés por implementar un modelo de gobierno en la
ciudad, interesado más en la descentralización que en la desconcentración,
entregando mayores atribuciones a las localidades y buscando una mayor armonía
con las instituciones del Distrito.
Sin embargo, en algunos programas las metas son insuficientes para garantizar el
cumplimiento de lo propuesto. Proponemos agregar al programa de localidades
eficaces, eficientes y participativas, la siguiente meta:
Diseñado e implementado un sistema de indicadores sobre el impacto de
la gestión local.
Diseñado un sistema de planeación, presupuestación y ejecución distrital
con criterios territoriales.
Diseñadas estrategias de mejoramiento de las destrezas y habilidades para
la gestión publica local.
Gestión Pública Efectiva Y Transparente
Para seguir mejorando la gestión de la ciudad, es necesario establecer metas
con relación a la calidad del servidor público.
Es preciso destacar que para la promoción de una gestión transparente, es
necesario que en el objetivo estructurante de Participación, quede claramente
establecido el fortalecimiento de las redes de control social y que el proyecto de
Escuela de Formación en este mismo eje desarrolle este interés.
Adicionalmente, es necesario que la administración Distrital tenga establecido
como meta, el diseño y desarrollo de un Sistema de Seguimiento y Evaluación de
la Gestión Pública en el que se integren variables territoriales, sectoriales y
poblacionales.
En este sentido es importante utilizar las herramientas existentes como el
Sistema de Presuspuestación Distrital –PREDIS-, el Sistema de Seguimiento a la
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Inversión Local –SIGLO-, Sistema de Presupuesto Orientado por Resultados –PORy el Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo –SEGPLAN-, con las cuales
podría monitorear permanentemente, y conocer el avance en las metas
propuestas, la ejecución de los recursos y el efecto de las actividades para suplir
las necesidades de la ciudadanía.
Finanzas Sostenibles
La financiación del Plan presenta un alto grado de incertidumbre porque aunque
enuncia algunas fuentes no precisa cómo instrumentará los procesos que
garanticen los recursos para alcanzar los objetivos del Plan Desarrollo “BOGOTÁ
POSITIVA: PARA VIVIR MEJOR”.
Si bien la intención es consolidar el actual modelo de redistribución de la riqueza
de la ciudad, la decisión de explorar nuevas fuentes de financiación de carácter
permanente mediante la creación de nuevos esquemas tributarios debe ser
guiada por criterios de equidad y capacidad económica.
El plan propone buscar la sostenibilidad fiscal y financiera haciendo eficiente el
recaudo, la asignación de recursos, el manejo del financiamiento y la ejecución
del gasto. Así mismo, se proponen mantener la estructura de la deuda y el
manejo histórico reciente de los recursos financieros. El documento indica que se
consolidará la actual estructura de tributación manteniendo los procesos de
educación, mejorando la prestación del servicio y consolidando el sistema de
información. Sin embargo, el propósito de simplificar el sistema tributario se
limita a la reducción de los costos de transacción para los contribuyentes y el
ahorro de recursos en los procesos de cobro y fiscalización para la
administración.
Aunque el Plan establece el propósito de fortalecer el proceso de control a la
evasión y la morosidad del pago de los tributos, el análisis está limitado por la
falta de información detallada de las cifras lo que impide plantear escenarios,
hacer comparaciones y tomar decisiones. Tampoco es posible verificar el
presupuesto asignado por la administración a las entidades que conforman los
sectores encargados de la formulación y ejecución de la política pública con el
fin de conocer su comportamiento respecto a las anteriores administraciones.
El Distrito Capital debe comprometerse
la elusión, la morosidad y la evasión, no
jurídica a favor de la ciudad prescriba,
catastral, determinar y cobrar los
productividad.
con metas más ambiciosas para eliminar
permitir que ningún proceso de cobranza
actualizar a precios de mercado la base
impuestos como el de plusvalía y
Abril de 2008
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