mecanismo 6 - UNFPA Venezuela

Transcripción

Este documento ha sido elaborado por staff del Equipo de Apoyo
Técnico de América Latina y el Caribe/EAT-UNFPA por Margareth
Arilha [coord.] (Asesora en Políticas de Salud Reproductiva, Género y
Derechos); con la colaboración de Luis Mora (Asesor en Género y
Masculinidades), Virginia Guzmán, Claudia Moreno y Claudia Bonan,
como consultoras.
Agradecemos a Veronica Juarez/Centro de Documentación del EAT
por su apoyo al proceso de publicación.
Traducción, revisión y versión en inglés: Marianne Menjivan
Diseño: Moni Kaminsky
Foto: © 2004 Beth Fredrick, Cortesía de Photoshare
Este documento debe ser citado como UNFPA, Equipo de Apoyo Técnico
para América Latina y el Caribe, México DF ISBN # 0-89714-763-4.
Año 2005
Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA)
Equipo de Apoyo Técnico para América Latina y el Caribe
Índice
Presentación .............................................................................................................................................................................................
4
1. Introducción........................................................................................................................................................................................
5
Objetivos......................................................................................................................................................................................................
Propuesta conceptual y metodológica ................................................................................................................................................
Encuesta enviada a las oficinas de UNFPA .......................................................................................................................................
Estudios de casos ......................................................................................................................................................................................
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2. Los Mecanismos de Género en la región ...............................................................................................................
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3. La cooperación de UNFPA a los Mecanismos de Género ......................................................................
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Proyectos y actividades apoyados por UNFPA ................................................................................................................................
Trama institucional y procesos políticos ............................................................................................................................................
Contribución a los procesos sociales y políticos en curso............................................................................................................
Logros, oportunidades, obstáculos y lecciones aprendidas ..........................................................................................................
4. Estudios de casos ..........................................................................................................................................................................
El contexto en América Latina...............................................................................................................................................................
El sentido de la cooperación de UNFPA.............................................................................................................................................
5. Conclusiones y recomendaciones ..................................................................................................................................
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26
La cooperación de UNFPA en los países de la región ....................................................................................................................
Una mirada específica..............................................................................................................................................................................
28
28
30
Anexo I. Encuesta enviada a las oficinas de UNFPA ..........................................................................................
33
Anexo II. UNFPA, Igualdad de Género y los Mecanismos de Género en
trece países de América Latina ...................................................................................................................
37
1. Bolivia .....................................................................................................................................................................................
2. Brasil ......................................................................................................................................................................................
3. Colombia...............................................................................................................................................................................
4. Cuba.......................................................................................................................................................................................
5. Ecuador..................................................................................................................................................................................
6. Guatemala ............................................................................................................................................................................
7. Honduras ..............................................................................................................................................................................
8. México...................................................................................................................................................................................
9. Nicaragua .............................................................................................................................................................................
10. Panamá................................................................................................................................................................................
11. Paraguay ..............................................................................................................................................................................
12. Perú.......................................................................................................................................................................................
13. Venezuela ...........................................................................................................................................................................
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ÍNDICE
3
Presentación
Ese trabajo registra y analiza la acción de UNFPA en la región en relación al trabajo con los Mecanismos de
Género entre el período de 1999 a 2002. Marca un momento histórico en que después de haber fortalecido
capacidades nacionales para un trabajo innovador con esas instancias de Gobierno, apoyando su diseño y
definición en las instancias del Estado, UNFPA pasa a apoyar en los diferentes países de la región acciones
más directas y concretas de esa estructura gubernamental. De la misma manera, la operacionalizión de esa
sistematización ha logrado poner de manifiesto todo el esfuerzo que las oficinas locales de UNFPA ya
realizaban en el campo de la promoción de la igualdad de género en otras esferas de su actuación. El
documento registra un balance de ese trabajo, identificando logros y desafíos para la continuidad de los
apoyos brindados en el contexto de las agencias del Sistema de Naciones Unidas. Agradecemos a todos/as
que han participado de ese proceso, especialmente Virginia Guzman, Claudia Bonan y Claudia Moreno,
consultoras directamente involucradas en el trabajo, a Marisela Padrón y a Rogelio Fernández Castilla que
como respectivos Directores de la División Geográfica de América Latina y el Caribe y del Equipo de Apoyo
Técnico para América Latina y el Caribe han brindado a ese esfuerzo relevantes apoyos, como
particularmente a todas las oficinas de UNFPA que se dedicaron de manera exhaustiva a sistematizar
informaciones a efecto de facilitar el análisis que en ese documento se realiza. Considerando el potencial de
trabajo y el rol que los Mecanismos de Género tienen en América Latina para desarrollar y promover las
agendas de igualdad de género en el contexto de la reducción de la pobreza, dejamos acá nuestro registro de
un esfuerzo realizado y la certeza de que revisiones sobre como y para donde seguir con los esfuerzos que se
realizan en la región son fundamentales para alcanzar y beneficiar de manera exitosa el conjunto de las
mujeres latinoamericanas.
MARTHA MOYANO
Oficial a Cargo
Equipo de Apoyo Técnico para América Latina
y el Caribe/México, UNFPA
4
MECANISMOS DE GÉNERO EN AMÉRICA LATINA Y LA ACCIÓN DE UNFPA: BALANCES Y PERSPECTIVAS
1 Introducción
OBJETIVOS
El presente informe tiene como objetivo principal
sistematizar y analizar la contribución específica de
UNFPA en los logros obtenidos en América Latina y el
Caribe por los mecanismos nacionales para el adelanto
de la mujer en la institucionalización del enfoque de
género en el periodo de 1999 a 2002. Asimismo
visualizará la cooperación de UNFPA en los procesos
sociopolíticos y culturales que se desarrollan en el
ámbito de su mandato. Estudiará su apoyo en la
generación de nuevos marcos jurídicos e institucionales
en el campo de las políticas de equidad de género, de
salud sexual y reproductiva, y de población y desarrollo..
Finalmente, esclarecerá las resistencias y los obstáculos
de carácter cultural, institucional y político que se
interponen al cumplimiento de los objetivos propuestos
en los programas de cooperación de UNFPA en el ámbito
de género.
PROPUESTA CONCEPTUAL Y
METODOLÓGICA
Para abordar los objetivos señalados se elaboró una
propuesta conceptual y metodológica que permite
recuperar la posición de cada oficina de UNFPA en el
conjunto de relaciones políticas e institucionales en que
se inserta. De la misma manera, se consideró la acción
de los mecanismos nacionales de género1 no en forma
aislada, sino como parte de las redes de relaciones
políticas e institucionales, al interior de las cuales
pueden ocupar distintas posiciones y desarrollar grados
variables de incidencia en el quehacer de los otros
actores. Las posibilidades de los mecanismos de género
están condicionadas por la autoridad relativa con que
cuenta, por la posición y fuerza de las instituciones con
las que interactúa y por el grado de reconocimiento y
legitimidad que suscita en sus interlocutores.
Para el propósito de ese estudio se utiliza una
concepción epistemológica que concibe la dinámica
social en términos de relaciones y procesos sociales. Las
personas e instituciones no toman decisiones en el vacío
o como miembros de categorías abstractas, sus
decisiones están influidas por las interacciones que
establecen con otras personas e instituciones. El eje de
nuestra metodología de análisis es el conjunto de
vínculos creados entre las personas y las organizaciones
en torno a un tema que es centro de atención de
iniciativas y debates, lo que algunos autores denominan
como dominio o campo político (David Knocke y Edward
Laumann, 1979).
Los actores de un campo político pueden ser
personas, instituciones o grupos. Para ser actor es
fundamental ser reconocido por los otros como actor
competente; la membresía se establece tanto por el
compromiso con el tema de interés compartido, como
por el grado en que las acciones, opiniones e ideas son
consideradas pertinentes por los participantes. El
criterio de mutuo reconocimiento define entonces la
pertenencia de los actores a un campo político. La
aceptación de los otros como actores competentes de un
dominio no implica que las relaciones entre ellos sean
necesariamente igualitarias, por el contrario, pueden
ser de mayor o menor igualdad y presentar grados
diversos de horizontalidad y jerarquización. Las
relaciones dominantes en un campo son aquellas que
tienen un potencial mayor para incidir en los procesos
sociales, políticos e institucionales vinculados con los
objetos comunes de disputa política. Estas relaciones
consiguen producir y generar pautas temáticas
comunes y fijar los términos para abordar los
conflictos.
En Latinoamérica y en el mundo, el momento
histórico actual está caracterizado por cambios
vertiginosos en distintos ámbitos de la vida social, que
inciden en los marcos interpretativos de la experiencia
común, la problemática social, las prácticas políticas e
institucionales, así como en las subjetividades
individuales y colectivas. Estas transformaciones
influyen –deconstruyendo y reconstruyendo– en los
campos políticos que se conforman alrededor de ciertos
temas y en las formas cristalizadas de regulación social
establecidas en distintos dominios. Es importante tener
en cuenta entonces que la actuación de UNFPA y de los
mecanismos nacionales de promoción de la equidad de
género tiene lugar en este flujo de transformaciones que
afectan los propios campos políticos, sus objetos y
1. Por definición, es el mecanismo gubernamental destinado a diseñar, promover y monitorear la implementación de políticas públicas destinadas a defender los derechos
de las mujeres.
INTRODUCCIÓN
5
dinámicas, y que son blanco de intensas discusiones
políticas.
Los procesos de cambios para los cuales la agenda de
UNFPA concurre son potencialmente innovadores.
Referidos al marco conceptual y jurídico de los derechos
humanos y a las directrices de los tratados y acuerdos
internacionales, las propuestas de UNFPA interpelan las
comprensiones y comportamientos tradicionales en el
campo de la salud y sexualidad que no respetan los
derechos y la autodeterminación de las personas, así
como las concepciones sobre modelos de desarrollo que
no incluyen dinámicas poblacionales.
Este contexto actual de grandes transformaciones
obliga a una mayor reflexión, es decir, a tener en
consideración los efectos de las intervenciones de las
instituciones y actores en el curso de los
acontecimientos, así como los efectos de otras dinámicas
en los comportamientos propios.
En cuanto a la metodología se refiere, la recopilación
y la sistematización de los datos para la elaboración de
este estudio obedecieron a tres modalidades: a) la
revisión y actualización de la encuesta de la CEPAL a los
mecanismos de género aplicada en el marco del proyecto
“Gobernabilidad y género”; b) una encuesta a las
oficinas de UNFPA sobre su trabajo con los mecanismos
de género,2 y c) estudios de caso en Brasil, Nicaragua,
Perú y Paraguay.
Los resultados permitieron tener un panorama de la
situación de los mecanismos de género desde distintas
perspectivas: estructura organizativa, posición
jerárquica, recursos de autoridad, de conocimientos,
recursos humanos y económicos con los que cuenta.
Igualmente, a partir de su misión institucional y las
funciones que le son asignadas puede evaluarse su
capacidad para movilizar nuevos temas en las agendas
institucionales, para generar intersectorialidad en
torno a las políticas y promover instancias de
intermediación con actores de la sociedad civil y
política. La trama de relaciones que establece el
mecanismo de género con las instancias del Estado, la
sociedad civil y la cooperación internacional puede ser
un indicador de la legitimidad alcanzada y de su
potencial incidencia dentro y fuera del Estado para
movilizar e institucionalizar nuevos temas como
problemas públicos.
Para el estudio de UNFPA se incluyeron otros países
que no habían participado anteriormente en la encuesta
de la CEPAL: Bolivia, Costa Rica, Cuba, Honduras,
Nicaragua, República Dominicana y Venezuela;
asimismo se utilizó información de las páginas de
internet de cada uno de los mecanismos. En definitiva
se documentaron diecinueve países: Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana,
Uruguay, Venezuela.
La información sistematizada ha sido reordenada en
función de las siguientes variables: país, nombre del
mecanismo de género, año de creación o de la última
reforma que ha experimentado el mecanismo, rango
institucional, dependencia, instancias de gobierno en
las que participa, relaciones que establece con
organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil, y
programas (véase cuadro 1). La encuesta provee, además,
datos sobre la situación de los mecanismos en el
momento de la aplicación de los cuestionarios; sin
embargo, no permite reconstruir su situación pasada ni
anticipar la futura en relación a su grado de
accesibilidad a los círculos de decisión y a recursos
movilizados; por esta razón en los estudios de casos se
investigaron los procesos de constitución y desarrollo de
los mecanismos de género. Pese a sus limitaciones, la
encuesta permite analizar las relaciones que el
mecanismo establece al interior del Estado y con la
sociedad civil, algunos de los temas tratados en las
interrelaciones con otros sectores y el conjunto de
instancias responsables de atender la temática de
género en el Estado.
ENCUESTA ENVIADA A LAS OFICINAS DE
UNFPA
Esta encuesta, diseñada para el presente estudio,
tuvo como finalidad compilar, procesar y evaluar la
información del periodo entre 1999 y 2002 relativa a la
acción de la cooperación de UNFPA a los mecanismos
nacionales de género en la región en las áreas de salud
sexual y reproductiva, fortalecimiento institucional,
políticas de equidad de género y, en menor grado,
población y desarrollo. Es preciso señalar que en este
estudio no están incluidos los países del Caribe, excepto
Cuba, y que para América Latina se optó por enviar la
encuesta a los países donde UNFPA tiene oficinas de
campo. Para la elaboración de este informe se
2. Es preciso resaltar que la mayoría de las oficinas no se restringió, en sus respuestas, a detallar el trabajo desarrollado con el Mecanismo de Género, (por definición el
mecanismo gubernamental destinado a diseñar, promover y monitorear la implementación de políticas públicas destinadas a promover y defender los derechos de las
mujeres) y si, al contrario, sistematizaron un gran volumen de informaciones que obligó a la revisión de las líneas de la investigación y a la ampliación de los criterios
para organizar los datos que se presentarán. Véase el anexo I para conocer el instrumento enviado a las oficinas.
6
sistematizaron los datos de aquellos países que
proporcionaron toda la información solicitada en los
cuestionarios y/o en las visitas de campo, por ello sólo se
analizó la acción de UNFPA en trece países: Bolivia,
Brasil, Colombia, Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú y
Venezuela.
Este instrumento proporciona información y
resultados importantes acerca de la cooperación de
UNFPA a los mecanismos de género y su contribución a
los procesos políticos y sociales en curso; los proyectos y
actividades apoyados; los recursos técnicos y financieros
derivados de UNFPA; las relaciones entre los
mecanismos de género, UNFPA, el gobierno y la sociedad
civil, así como un panorama de los logros,
oportunidades, obstáculos y lecciones aprendidas en el
proceso de cooperación. En este sentido, los datos de la
encuesta permiten entender el grado de comprensión de
los propios funcionarios sobre la institucionalidad de
género en el Estado y sobre los procesos de
incorporación de la equidad de género en las políticas
promovidas en sus agendas. Para la mayoría de ellos el
concepto de mecanismo de género engloba tanto a los
organismos implementados por los gobiernos de la
región para impulsar los derechos de las mujeres y las
políticas de equidad de género, como al conjunto de
instituciones de carácter público –estatales o no
estatales– que están involucradas con la problemática
de género y, en algunos casos, a los propios proyectos
apoyados por la agencia y las políticas públicas y
procesos relacionados con éstos.
Como se expondrá más adelante, del análisis de las
respuestas de los distintos países aquí estudiados, será
posible conocer:
• Los proyectos y actividades que han incluido la
perspectiva de género, esté involucrado o no el
mecanismo de género en su elaboración e
implementación; esto podría estar indicando el
grado de centralidad que otorgan al mecanismo en
los procesos de institucionalización del género.
• El sentido de la cooperación de UNFPA con los
mecanismos de género en los países de la región y los
aspectos comunes de las estrategias desplegadas en
cada uno.
• Las tramas institucionales, los campos políticos y
procesos de interacción en los que intervienen las
oficinas de UNFPA y su papel en el fortalecimiento
de éstos.
• La evaluación que los funcionarios de las oficinas
hacen de sus experiencias a partir de la
identificación de factores de éxito y fracaso.
• El papel de UNFPA como actor en el campo político
donde se debaten las problemáticas de población y
desarrollo, salud sexual y reproductiva, derechos
sexuales y reproductivos e igualdad de género.
ESTUDIOS DE CASOS
Los estudios de casos sitúan la actuación de UNFPA
con los mecanismos de género al interior de
determinados contextos socioeconómicos, políticos y
culturales, cuyas características facilitan y/o
obstaculizan el cumplimiento de los objetivos
planteados en los programas de colaboración. Debido a
la particularidad de las instituciones de Brasil,
Nicaragua, Perú y Paraguay, su historia y diversos
grados de avance en los proyectos y procesos de la
cooperación, se decidió visitar las oficinas de campo de
esos países para analizar el trabajo de UNFPA. Para
facilitar la comparación posterior se ha adoptado el
siguiente método de análisis de las informaciones
obtenidas en estos países:
• Reconstrucción del contexto económico, social y
político, así como del marco jurídico e institucional
en que se implementa el programa de cooperación
durante el periodo analizado; las razones de los
cambios experimentados entre el penúltimo
programa y el actual.
• Institucionalización de género en el país: las
distintas instituciones que existen en el Estado que
coordinan políticas a favor de la equidad de género,
la defensa de los derechos de las mujeres y la
elaboración de propuestas legislativas. Se consideran
también dentro de la trama institucional, las
instancias de género que se han conformado en
distintos sectores del gobierno.
Incidencia de la cooperación de UNFPA en el
fortalecimiento de la trama institucional de género, en
los cambios legislativos y de políticas que mejoran la
calidad de vida de las mujeres y en el reconocimiento de
ellas y sus organizaciones e instituciones como actores
políticos.
INTRODUCCIÓN
7
2 Los Mecanismos de Género
en la región
En los países de América Latina y el Caribe ha cobrado
más fuerza la toma de conciencia pública sobre la
discriminación en contra de las mujeres. Ello se ha
expresado en la adopción de una serie de medidas en el
campo jurídico, político, social e institucional dirigidas
a mejorar las condiciones de las mujeres. Por esta razón,
cada vez más países han creado instancias de distintas
jerarquías responsables de los asuntos relacionados con
la mujer y la equidad de género o bien ha fortalecido las
existentes.
Un análisis general de los datos nos muestra que la
mayoría de los mecanismos nacionales de género se
crearon entre las décadas de los ochenta y noventa,
después de la Conferencia de Nairobi (1985) o de la
Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995).
Las demandas del movimiento de mujeres, los acuerdos
internacionales suscritos por los gobiernos, el apoyo
técnico y financiero de la cooperación internacional
han desempeñado un papel importante en su
constitución, estabilidad y fortalecimiento
institucional. Por otro lado, la existencia de redes
transnacionales de mecanismos de género –también
apoyadas por la cooperación internacional– y el papel
de la Unidad de la Mujer y Desarrollo de la CEPAL, a
través de sus conferencias regionales o mesas directivas,
otorgan a los mecanismos de género un espacio de
debate, de generación de consenso, de aprendizaje y de
apoyo a las gestiones nacionales de cada uno de ellos.
Los mecanismos asumen distintas modalidades en
cada país, tales como Secretarías de la Mujer (Brasil,
Guatemala, Paraguay, República Dominicana), Consejos
(Argentina, Colombia, Ecuador), Viceministerios
(Bolivia y Perú) o Institutos con diversos grados de
autonomía (Nicaragua y Panamá, dependiente del
Ministerio de la Familia; Uruguay, del Ministerio de
Educación y Cultura; Venezuela, del Ministerio de Salud
y Desarrollo Social). En Cuba lo constituye una
organización no gubernamental (Federación de Mujeres
Cubanas) con personalidad jurídica própria y goza
además de iniciativa legislativa.Es decisivo en la
iniciativa, proposición y materialización de las leyes en
beneficio de la mujer y ha contribuido que, aun cuando
no existía el concepto de género como categoría, las
leyes promulgadas ya tuvieran ese enfoque. Asimismo,
el mecanismo de género tiene Categoría Especial
Consultiva ante ECOSOC desde 1997 y mantiene diálogo
sistemático con organismos e instituciones académicas,
políticas y sociales, organizaciones no gubernamentales
y de la sociedad civil.3
En cuanto al rango institucional, la mayoría de los
mecanismos se encuentra en una posición jerárquica
que permite a su autoridad máxima participar del
gabinete ministerial (Brasil, Chile, Costa Rica,
Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguay y Perú) o
tienen acceso directo a la Secretaría de la Presidencia o
de Gobierno (Argentina, Colombia, Ecuador, El Salvador
y México), o bien participan de instancias de
coordinación donde se diseñan políticas (Consejo
Nacional de Política Social y Económica, Colombia). Esta
situación favorece formalmente su papel coordinador y
su participación en comisiones interministeriales, así
como su identificación como un interlocutor del resto
del Estado, del movimiento de mujeres y de la
cooperación internacional. En el caso de Cuba, el
mecanismo tiene personalidad jurídica propia y goza,
además, de iniciativa legislativa.
Los mecanismos de género participan de estructuras
o instancias de mediación entre el Estado y la sociedad
civil (Comisión Tripartita de Igualdad de Oportunidades,
en Argentina; Comisión Tripartita para el Seguimiento
de los Acuerdos de Beijing, en Argentina y Paraguay;
Consejo de Organizaciones Sociales, Consejo Académico y
Mesas de trabajo, en Chile; Grupo de Trabajo Nacional
para la Prevención y Atención de la Violencia
Intrafamiliar, Comisión Permanente de Atención a la
Juventud, la Niñez y la Igualdad de Derechos de la
Mujer, en Cuba) y al mismo tiempo mantienen un
diálogo permanente con redes temáticas, organismos e
instituciones académicas y organizaciones no
gubernamentales de mujeres.
3. Otros países de la región cuentan con un Bureau (Bureau of Women’s Affairs, Bahamas y Jamaica; Women’s Bureau, Dominica; Women’s Affaire Bureau, Guyana;
Gender Bureau, Suriname), un Departamento (Department of Gender Affairs, dependiente del Ministerio de Salud y Mejoramiento Social, Antigua y Barbuda), una
División (Gender Affairs Division, Santa Lucía, San Vicente y Granadinas; Division of Gender Affairs, dependiente del Ministerio de Desarrollo Comunitario, Trinidad y
Tobago), u otra forma institucional (National Women’s Commission, Belice; Ministerio de la Condición Femenina, Haití).
8
Gran parte de los mecanismos cuenta con Planes de
Igualdad de Oportunidades (Argentina, Chile, Colombia,
Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Nicaragua, México, Panamá, Paraguay, Perú, República
Dominicana) que se constituyen en cartas de navegación
para la incorporación del género en las políticas
públicas. En Cuba no existe una ley específica de
igualdad de oportunidades; la situación jurídica de la
mujer cubana, y en condiciones de igualdad con los
hombres, está presente en la propia Constitución, así
como en leyes y decretos de leyes.
Los mecanismos de género están sujetos a diferentes
dinámicas institucionales, políticas y sociales que se
traducen habitualmente en presiones para el cambio de
su posición jerárquica, de sus atribuciones y de su
agenda institucional, ya sea mediante la exclusión de
determinados temas y/o la inclusión de otros. En la
actualidad, los procesos de reformas del Estado generan
condiciones para replantear la situación de los
mecanismos nacionales de género en el Ejecutivo. En
distintos países se ha propuesto que se integren a los
ministerios sociales, lo que desperfila su función de
coordinación de políticas públicas y provoca un descenso
en su posición jerárquica: de Ministerio a
Viceministerio o de Viceministerio a Dirección.
Por otra parte, su grado de visibilidad frente a las
fuerzas conservadoras limita sus posibilidades de
abordar la agenda de Cairo. Generalmente son
presionados a no tratar los problemas con connotaciones
conflictivas que puedan afectar las alianzas del gobierno
con la Iglesia y con algunos sectores políticos. Por
ejemplo, si bien en los planes de igualdad los temas de
derechos –entre ellos, los derechos sexuales y
reproductivos y el derecho a vivir sin violencia– están
incluidos en sus lineamientos y objetivos, en los planes
anuales se priorizan temas aparentemente menos
conflictivos como violencia, pobreza, empleo, educación,
participación política. Ante esto, el movimiento de
mujeres y el campo político generado en torno a la
equidad de género y social han sido fundamentales para
contrarrestar estas presiones y mantener la visibilidad y
autoridad política de los mecanismos.
En el Estado existen, además, otras instancias que
defienden los derechos de las mujeres, como las
procuradurías de la mujer que promueven iniciativas
legislativas antidiscriminatorias y favorables a la
equidad de género en el Parlamento y que garantizan el
acceso a la justicia de las mujeres (policía, Poder
Judicial). Así, se puede afirmar que las funciones
asignadas al mecanismo y su posición dentro de la
trama institucional y campo político de género le
permiten, en mayor o menor grado, desarrollar sus
capacidades de trabajo intersectorial y de articulación
de actores, procesos y recursos.
De este análisis se concluye que el mecanismo de
género puede ser un interlocutor interesante para la
cooperación de UNFPA por las siguientes razones: 1) por
sus conexiones dentro y fuera del Estado; 2) por
fomentar el diálogo y la negociación entre Estado y
organizaciones de la sociedad civil; 3) por su posibilidad
de presionar a favor de la intersectorialidad de las
políticas públicas orientadas a la promoción de equidad
de género y los derechos de las mujeres; 3) por su
carácter innovador, abierto a incorporar las
perspectivas de nuevos actores en la política y promover
su participación (organizaciones de mujeres,
movimientos de jóvenes, movimientos étnicos,
movimientos de trabajadoras rurales y urbanas,
etcétera); 4) por su posibilidad de movilizar los temas de
la Conferencia Internacional sobre Población y
Desarrollo (Cairo, 1994) a las agendas institucionales y
legislativas; pero especialmente, 5) por la importancia
que adquieren los temas de población, salud sexual y
reproductiva, y derechos sexuales y reproductivos para
transformar la situación de subordinación de las
mujeres y avanzar hacia la igualdad de oportunidades.
Finalmente, cabe señalar que la posibilidad real de
movilizar los temas de la agenda de El Cairo en el Estado
depende del grado de legitimidad alcanzado por el
mecanismo; de la estabilidad y del ejercicio efectivo de
las funciones de coordinación que le son encomendadas;
del conocimiento y reflexión que tienen sus autoridades
y funcionarias sobre los conceptos, debates y conflictos
que suscitan los acuerdos de Cairo, y de su resistencia a
las presiones del conservadurismo. En el campo de la
salud sexual y reproductiva y de los derechos sexuales y
reproductivos mucho está por construirse en la
actuación de los mecanismos de género de la región.
2. LOS MECANISMOS DE GÉNERO EN LA REGIÓN
9
País
Presidencia
de la República
Presidencia
de la República
Consejo de
Gobierno
Viceministerio
Servicio
Nacional con
rango
ministerial
Consejo
Presidencial
Instituto
Nacional con
rango
ministerial
2002
2002
1991
1999
Viceministerio
de la Mujer
Secretaria de Estado
dos Direitos da
Muhler (SEDIM)
Servicio Nacional
de la Mujer
(SERNAM)
Consejería
Presidencial para la
Equidad de la Mujer
Instituto Nacional
de las Mujeres
(INAMU)
Ministerio
de Justicia
Secretaría de
Estado
1992
Consejo Nacional
de la Mujer
Ministerio
de Asuntos
Campesinos e
Indígenas, Género
y Generacionales
Presidencia
de la Nación
Jefatura de
Gabinete
institucional
creación
Dependencia
de género
Rango
Año de
Mecanismo
Cuadro1. Mecanismos de Género en la región
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
10
Comisiones interministeriales
Consejo Nacional de Política
Social y Económica
Gabinete de gobierno
Ministerios sectoriales
Mesas con ONGs
Mesas con ONGs
Consejo Académico
Consejo de Organizaciones Sociales
Mesas de mujer y trabajo
Mesas con ONGs
Consejo Nacional de los Derechos
de la Mujer
Redes de Salud
Redes de Violencia
Mesas con ONGs
Comisión Tripartita de Igualdad de
Oportunidades
Comisión Tripartita para el
Seguimiento de los Acuerdos de
Beijing
con ONGs y
sociedad civil
gobierno en
Relaciones
las que participa
Instancias de
Plan de Igualdad de Oportunidades
Programa de Apoyo Integral a las
Mujeres Jefas de Hogar
Autonomía económica de las
mujeres y superación de la pobreza
Promoción de derechos y
participación de las mujeres
Mujer, familia y bienestar en la vida
cotidiana
Gestión pública orientada a la
igualdad de oportunidades entre
mujeres y varones.
2000-2010
Programa Federal de la Mujer
Violencia contra la mujer
Mujer, trabajo y empleo
Participación y reforma política
Información en temas de salud
Programas
11
País
Instituto
Nacional
Secretaría
Presidencial
1996
2000
Secretaría
Presidencial de la
Mujer (SEPREM)
Consejo
Nacional
1997
Consejo Nacional
de las Mujeres
(CONAMU)
Instituto Salvadoreño
para el Desarrollo de
la Mujer (ISDEMU)
ONG con
reconocimiento
ministerial
institucional
1960
creación
de género
Rango
Federación de
Mujeres Cubanas
(FMC)
Año de
Mecanismo
Presidencia
de la República
Ministerio
de la Presidencia
Presidencia
de la República
Creada por decisión
de las mujeres
cubanas y
reconocida
constitucionalmente
como ente
responsable de la
promoción de
políticas y
programas para el
adelanto de la mujer
Dependencia
Cuadro1. Mecanismos de Género en la región (cont.)
Cuba
Ecuador
El Salvdor
Guatemala
Gabinete social
Consejo Nacional de Desarrollo
Urbano y Rural
Comité Técnico
Interinstitucional de Promoción
de Derecho a la Educación y
Prevención del Embarazo
Adolescente
Mesa de género y ambiente
Mesa Políticas de Empleo y
Género
Mesa de turismo y equidad
Frente Social
Consejo Ampliado
Comisiones del Parlamento
Comisión Permanente de
Atención a la Juventud, la Niñez
y la Igualdad de Derechos de la
Mujer
Ministerios, organismos e
instituciones estatales
Gobiernos locales del Poder
Popular
Mesas con ONGs
Mesas con ONGs,
ONGs miembros de la Junta
Directiva
Mesas con ONG
Representación paritaria de
organismos públicos y
organizaciones de mujeres en la
dirección máxima
Organismos e instituciones
académicas y de intelectuales
Organizaciones políticas y sociales
Mesas y eventos con ONGs
con ONGs y
sociedad civil
gobierno en
Relaciones
las que participa
Instancias de
Política Nacional de Promoción y
Desarrollo de las Mujeres
Guatemaltecas
Plan de Equidad de Oportunidades
2001-2006
Política Nacional de la Mujer
Ley del Sistema Nacional de Salud
Plan Nacional de Promoción de Salud
Ley de Maternidad Gratuita
Plan Nacional de la Violencia,
Prevención del Embarazo
Adolescente y Derecho a la
Educación.
Empleo y turismo (crédito
productivo, bono solidario)
Programa de Apoyo a las Mujeres
Rurales del Ecuador
Fondo Equidad de Género
Creación de asesorías legales
Plan de Acción Nacional de
Seguimiento de la Conferencia de
Beijing
Programa Materno-Infantil
Programas de detección precoz del
cáncer cérvico-uterino y de mamas
Maternidad y Paternidad
Conscientes
Programa de atención al adulto
mayor
Programa de Prevención del
VIH/SIDA e Infecciones de
Transmisión Sexual
Centro de Estudios de la Mujer
Programas
País
Instituto
Nacional
Instituto
Nacional
Instituto
Nacional
Dirección
nacional
2001
1987
1998
Instituto Nacional
de las Mujeres
(INMUJERES)
Instituto
Nicaragüense
de la Mujer (INIM)
Dirección Nacional
de la Mujer
(DINAMU)
institucional
1999
creación
de género
Rango
Instituto Nacional
de la Mujer (INAM)
Año de
Mecanismo
Ministerio de la
Juventud, la Mujer,
la Niñez y la Familia
Ministerio
de la Familia
Secretaría de
Gobernación
Presidencia
de la República
Dependencia
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
12
Red de Mecanismos
Gubernamentales para la
Igualdad de Oportunidades
para las Mujeres
Red de Entidades Públicas y
Civiles Productoras y Usuarias
de Información Estadística con
Enfoque de Género
Gobiernos estatales
Mesa Institucional para
coordinar las Acciones de
Prevención y Atención de la
Violencia Familiar y hacia las
Mujeres,
Grupo de Trabajo para la
restauración y garantía de la
dignidad social en Ciudad de
Juárez,
Mesa Central de Decisión para
la Modernización y
Actualización de la Legislación
Laboral
Mesas con ONGs
Comisión Nacional para la
elaboración del Plan Nacional contra
la Violencia Intrafamiliar y Políticas
de Convivencia Ciudadana
Mesas con ONGs
Diálogo permanente con las
organizaciones de la sociedad civil
(participan el Instituto, dependencias
del gobierno federal y ONGs,
universidades y centros de
investigación)
Consejo Directivo (representantes
de Secretarías de Estado y de
organizaciones de mujeres)
con ONGs y
sociedad civil
gobierno en
Relaciones
las que participa
Instancias de
Plan Nacional Mujer y Desarrollo
Proyecto Programa de Promoción de
la Igualdad de Oportunidades en
Panamá: Políticas públicas y género,
educación no sexista, metodología de
género, empoderamiento y
participación ciudadana, acción
contra la violencia, sensibilización y
comunicación social.
II Plan de Igualdad de Oportunidades
para las Mujeres en Panamá
(PIOMII)
Plan Estratégico 2002-2006:
Pobreza y economía, Educación,
Salud integral de la mujer, Violencia
Programa Nacional para la Igualdad
de Oportunidades y no
Discriminación contra las Mujeres
(Proequidad) 2000-2006
Programa Mujeres Jefas de Familia
Salud, educación, economía,
participación política y violencia
contra las mujeres.
Política Nacional de la Mujer
2002-2007
Programas
13
País
1999
Instituto
Nacional
Instituto
Nacional
1992
Instituto Nacional
de la Familia y
la Mujer
Instituto Nacional de
la Mujer
(INAMUJER)
Secretaría
de Estado
1999
Secretaría de Estado
de la Mujer
Ministerio de Salud
y Desarrollo Social
Ministerio de
Educación y Cultura
Dirección Nacional
de Educación
Mesas con ONGs
Diseño de un Plan de Igualdad de
Oportunidades
No cuenta con una política o
programa específico
Plan de Nacional de Equidad de
Género 2000-2004
Mesas con ONGs
Presidencia
de la República
Ministerio
Ministerio de
Promoción de la
Mujer y Desarrollo
Humano
(PROMUDEH)
Ministerio de la
Mujer y Desarrollo
Social (MIMDES)
Presidencia
de la República
(autónomo)
Programa de Igualdad de
Oportunidades y Resultados para las
Mujeres en la Educación (PRIOME)
Plan Nacional para la Prevención y
Sanción de la Violencia contra la
Mujer
Plan Nacional de Igualdad de
Oportunidades para las Mujeres
1997-2001
Mesas con ONGs
Comisión Tripartita de Seguimiento
a los Acuerdos de Beijing
Comisión Interinstitucional para
Plan Nacional para la Prevención
y Sanción de la Violencia contra
la Mujer
Presidencia
de la República
Secretaría
de la Mujer
con ONGs y
sociedad civil
gobierno en
las que participa
Secretaría de
Estado con
rango
ministerial
Programas
1992
Relaciones
institucional
Instancias de
creación
Dependencia
de género
Rango
Año de
Mecanismo
Paraguay
Perú
República
Dominicana
Uruguay
Venezuela
3 La Cooperación de UNFPA
(1999-2002) y los Mecanismos
de Género
PROYECTOS Y ACTIVIDADES APOYADOS
POR UNFPA
Para la selección y el análisis de los proyectos apoyados
directamente por la agencia a los mecanismos de género
en cada país de la región se consideraron varios
criterios. Primero, su impacto en las transformaciones
de los marcos jurídico-normativos; la implementación
de los compromisos de El Cairo (1994) y de Beijing (1995);
el fortalecimiento de las estrategias de advocacy y de
protagonismo de actores de la sociedad civil; el
fortalecimiento de otras institucionalidades que
promueven políticas en las áreas de mandato de UNFPA.
Segundo, su potencial para el desarrollo de capacidades
(Tanaka et al., 2002), es decir, generar interrelaciones y
articulaciones entre distintos actores, procesos y
recursos; fomentar la formación de recursos humanos, y
producir conocimientos, competencias técnicas y
políticas de los actores sociales e instituciones, y
estrategias organizacionales. Tercero, la duración del
proyecto, su alcance, orientación y financiamiento. En
el anexo II puede consultarse la descripción de los
proyectos y actividades específicas de cada país.
De los trece países analizados, en siete de ellos el
apoyo de UNFPA representó una contribución
significativa para el fortalecimiento del mecanismo
nacional de género: Ecuador, Guatemala, Honduras,
México, Panamá, Paraguay y Venezuela. Bajo criterios
analíticos, podemos reagrupar esos países en tres casos
distintos.
En un primer caso la contribución de UNFPA, en el
periodo evaluado, se dio a través del financiamiento
directo de proyectos de gran alcance ejecutados por los
mecanismos de género. Los proyectos estuvieron
orientados al desarrollo de capacidades en las áreas de
salud sexual y reproductiva y violencia doméstica y
sexual, y políticas específicas de equidad de género, y
lograron cumplir satisfactoriamente sus objetivos. Esta
fue la situación de México, Honduras y Paraguay.
En cada uno de estos países se describió un único
proyecto apoyado directamente por UNFPA al
mecanismo de género en el área de salud sexual y/o
reproductiva y violencia doméstica y sexual. Los
proyectos tuvieron una duración variable de un año y
14
medio a cuatro años. Involucraron a otros actores
estatales (del sector salud, educación y seguridad,
principalmente) y tuvieron alcance nacional o en áreas
geográficas seleccionadas, como en el caso de México. Se
orientaron al desarrollo e implementación de políticas
públicas, sensibilización y capacitación de funcionarios,
así como sistematización y difusión de conocimiento en
aquellas temáticas específicas. Más allá del proyecto
ejecutado por el mecanismo, en estos países el UNFPA
contribuyó a un conjunto significativo de proyectos,
procesos y actividades apoyando la generación de una
trama institucional de género que, de manera directa o
indirecta, potenció el fortalecimiento institucional,
político y técnico de los mecanismos de género (planes
de igualdad, seguimientos de acuerdos internacionales,
etcétera).
En un segundo caso, la contribución de UNFPA se
constituyó prioritaria y explícitamente en apoyo
financiero y técnico destinado al fortalecimiento
institucional y al desarrollo de capacidades en los
mecanismos de género. El apoyo se tradujo en distintas
actividades: diseño y evaluación institucional del
mecanismo, planificación estratégica, capacitación de
autoridades y funcionarios en distintos temas y en
advocacy, participación en eventos nacionales e
internacionales, fortalecimiento de la presencia política
de los mecanismos entre actores estatales y de la
sociedad civil (comisiones intersectoriales, mesas de
trabajo, foros de debate, mecanismos de seguimiento de
los acuerdos internacionales, etcétera). Guatemala y
Panamá se configuran como los casos donde las
contribuciones de UNFPA al fortalecimiento de los
mecanismos nacionales de género son más
significativas.
En Guatemala la contribución se dio mediante el
apoyo financiero y técnico a un proyecto de gran
complejidad de la Secretaría Presidencial de la Mujer
(SEPREM) con una duración de dieciocho meses y que
tiene como objetivo el fortalecimiento institucional del
mecanismo, a través de la consolidación de su
institucionalidad jurídica y el desarrollo de capacidades
del propio mecanismo en el área de políticas de equidad
de género. En Panamá, el UNFPA apoyó un proyecto
desarrollado por la Dirección Nacional de la Mujer
(DINAMU) durante cuatro años aproximadamente, en el
cual se promovió el fortalecimiento institucional,
político y técnico de ese organismo y su papel como
impulsor y articulador de las políticas de equidad de
género en el país.
En un tercer caso la cooperación de UNFPA a los
mecanismos de género fue a través de varios proyectos
de plazos y alcances distintos, así como de actividades
puntuales. Se trata de Venezuela y Ecuador. En
Venezuela, la contribución directa de la agencia para el
fortalecimiento del mecanismo nacional de género fue
bastante significativa. Fueron apoyados seis proyectos
del Instituto Nacional de la Mujer (INAMUJER) en el
periodo evaluado. En gran medida, los proyectos se
orientaron a la capacitación de los recursos humanos, al
fortalecimiento de la capacidad de articulación y trabajo
intersectorial y al desarrollo de metodologías para la
acción política del INAMUJER. Tres de ellos se llevaron
a cabo en alianza con otros actores institucionales y de
la sociedad civil, y otros dos involucraron articulación y
advocacy con un gran número de actores, organismos y
organizaciones estatales y civiles.
En Ecuador la contribución de UNFPA se orienta a
procesos en curso en la sociedad civil y en la esfera
gubernamental. Por ello, ningún proyecto de amplitud
nacional y con una duración de más de seis meses fue
ejecutado por el Consejo Nacional de las Mujeres
(CONAMU). En tanto, la agencia asesoró al mecanismo
en la transversalización del enfoque de género en la
planificación regional y local; además de apoyar técnica
y financieramente varios procesos y actividades que
fortalecieron la base política y social del CONAMU y que
potenciaron las oportunidades políticas para ese
organismo.
En los seis países restantes, la colaboración de
UNFPA al fortalecimiento de los mecanismos de género
y su capacidad para intervenir en las políticas en las
áreas de derechos sexuales y reproductivos, equidad de
género y población y desarrollo ha sido más incierta. En
Cuba, Bolivia y Brasil el apoyo directo a los mecanismos
fue poco significativo. En el último ciclo programático
de cooperación, la agencia respaldó distintos proyectos
en el área de salud sexual y reproductiva y derechos
reproductivos, con el enfoque de equidad de género, a
actores institucionales, principalmente en los sectores
de salud y educación; en Brasil también se impulsaron
varios proyectos en el área de población y desarrollo.
En Bolivia y Brasil se apoyaron proyectos en el
campo de salud sexual y reproductiva (al Viceministerio
de Asuntos de Género, Generacionales y Familia y al
Conselho Nacional de Direitos da Muhler,
respectivamente), pero en ninguno de los dos países los
proyectos fueron bien evaluados. Las debilidades
políticas, técnicas y/o institucionales de esos
mecanismos fueron imputadas como causas del poco
éxito de los proyectos. En Cuba no hay información
sobre apoyos directos a proyectos de la Federación de
Mujeres Cubanas (FMC); no obstante, los proyectos en
ejecución tienen cierta perspectiva de género. Por
ejemplo, el del Ministerio de Educación , para
introducir la educación sexual en las escuelas es un
proyecto exitoso sobre el tema. De igual manera el apoyo
al Centro Nacional de Educación Sexual (CENESXE) y su
revista Sexología y Sociedad fortalece el trebajo sobre
género en el país. Por otro lado, Fondos del proyecto
Umbrella han permitido financiar la participación de
funcionarias de la FMC en reuniones y eventos
internacionales y en actividades de capacitación. En
forma modesta también se ha contribuido a apoyar
discretamente la infraestructura del Centro de Estudios
de la Mujer. Libros y folletos sobre temas de sexualidad
y género han recibido apoyo de UNFPA.
En Perú, entre 1997 y 2001, el UNFPA apoyó al
Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo
Humano (PROMUDEH, después Ministerio de la Mujer y
Desarrollo Social) en dos proyectos en el área de salud
sexual y reproductiva. Además, ha contribuido
significativamente a la convergencia de distintos
actores en el campo político de población y desarrollo y
de salud sexual y reproductiva, y a la creación de leyes,
normas y programas para el cumplimiento de los
acuerdos internacionales. Aunque el PROMUDEH haya
estado involucrado en gran parte de estos procesos, eso
no revertió directamente en el fortalecimiento
institucional y político del mecanismo de género, ya que
procesos inherentes a las dinámicas políticas e
institucionales del país en los últimos años, generaron
obstáculos al fortalecimiento y estabilidad institucional
y a su capacidad de coordinar políticas y profundizar la
transversalización de la perspectiva de género en el
quehacer del Estado.
En el caso de Nicaragua, durante el periodo 1998-2001
la colaboración de UNFPA a los proyectos y actividades
del Instituto Nicaragüense de la Mujer (INIM) fue más
bien puntual debido a la incertidumbre en cuanto al
estatus institucional del mecanismo, y principalmente
brindó apoyo para la participación de funcionarias del
organismo en eventos de seguimiento a compromisos
internacionales. El nuevo Programa de Cooperación
iniciado en 2002 se desarrolla en contexto más propício
para el mecanismo de género , teniendo mejores
oportunidades de coordinar políticas favorables a la
promoción de la equidad de género.
3. LA COOPERACIÓN DE UNFPA (1999-2002) Y LOS MECANISMOS DE GÉNERO
15
Según las respuestas de Colombia, ningún proyecto
fue apoyado a la Consejería Presidencial para la Equidad
de la Mujer en el periodo considerado; sin embargo, el
UNFPA contribuyó con un conjunto de proyectos en el
área de salud sexual y reproductiva que involucró a
autoridades y funcionarios de los Ministerios de Salud y
Educación, instancias del Poder Judicial y de la policía
y, de modo importante, a organismos departamentales y
municipales de educación y salud. Entre tanto, el
mecanismo estuvo prácticamente ausente en las redes
de interlocución y articulación política relacionada con
esos proyectos.
Desde otra perspectiva y con un nivel de información
más agregada los resultados de las encuestas pueden dar
lugar a la siguiente tipología:
Caso 1. La cooperación de UNFPA al mecanismo de
género es poco significativa en los casos de
Bolivia, Cuba y Colombia (en este último
prácticamente inexistente), sin embargo
contribuye en forma aislada a otras iniciativas
de institucionalización de género y de
seguimiento a acuerdos internacionales.
Caso 2. El UNFPA da mayor relevancia al
fortalecimiento de los campos políticos e
institucionales de población y desarrollo y de
salud sexual y reproductiva, y para ello se
articula con diversos actores institucionales,
políticos y sociales. También se relaciona con
distintas institucionalidades de género en el
Estado como defensorías, comisiones
legislativas, oficinas municipales de la mujer,
etcétera. El mecanismo nacional de género es un
invitado más a participar en este campo donde
puede ocupar posiciones de distinta centralidad:
baja (Perú y Brasil), mediana (Ecuador y
Nicaragua) y alta (México, Venezuela y
Paraguay).
Caso 3. El UNFPA prioriza el apoyo al mecanismo de
género y a partir de esa colaboración favorece el
desarrollo de un campo político y trama
institucional que articula los temas de
población, desarrollo, salud sexual y
reproductiva con los temas de equidad de
género: Panamá Guatemala, Honduras.
TRAMA INSTITUCIONAL Y PROCESOS
POLÍTICOS
En muchos de los países analizados, durante 1999 y
2002 la cooperación de UNFPA contribuyó de modo
decisivo a la dinamización de los campos políticos y
16
tramas institucionales en torno a los temas de población
y desarrollo, de salud sexual y reproductiva y de
equidad de género, fomentando la interlocución y
articulación entre actores sociales e institucionales
(véase el anexo II la situación particular de cada país).
La aplicación de las categorías utilizadas por Tanaka y
sus colaboradores (2002) nos permite afirmar que la
acción de la cooperación tuvo una función fuertemente
estimuladora en las tramas institucionales y los proceso
políticos, y no solamente complementaria, en países
como Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Panamá, Paraguay y Venezuela. Mientras que en Cuba,
Brasil y México destaca la complementariedad de las
acciones de la cooperación, que refuerzan y
potencializan tramas institucionales y procesos
políticos.
En Brasil y México la cooperación ha contribuido en
forma muy significativa a potencializar y profundizar
la construcción de políticas, el fortalecimiento de
institucionalidades y el desarrollo de capacidades tanto
en el campo de la salud sexual y reproductiva, como en
políticas de población y desarrollo. En México, de
manera más acentuada que en Brasil, el UNFPA
sobresale como actor político con protagonismo en el
desarrollo de políticas y normativas en aquellos campos
temáticos relacionados con su mandato. Por ejemplo, el
Equipo de Apoyo Técnico de UNFPA participó en 2001 en
los foros convocados para la definición del actual
Programa Nacional por la Equidad de Oportunidades y
no Discriminación de las Mujeres (Proequidad); brindó
asesoría técnica al desenvolvimiento de los Proyectos
Estatales de Cooperación (PEC) y contribuyó activamente
en la capacitación del personal de los Consejos Estatales
de Cooperación (COESPO) de varios estados, en temas de
educación y población, salud sexual y reproductiva,
educación sexual, toma de decisiones, demografía,
equidad de género, relaciones interpersonales,
planeamiento, programación y manejo de programas
especializados.
En Cuba, la cooperación de UNFPA tuvo como
parámetros las propias dinámicas y proyectos
priorizados por el gobierno cubano, principalmente para
el área de salud sexual y reproductiva. A pesar de
complementar y reforzar las políticas públicas en esa
área, el UNFPA no sobresalió especialmente como actor
protagonista de experiencias y debates políticos nuevos,
como en otros países.
Perú es un caso aparte. La cooperación también
complementó los procesos políticos promovidos por el
Estado y por las organizaciones de la sociedad civil, en el
sentido de articular los temas de población y desarrollo
y de salud sexual y reproductiva. Entre tanto, las crisis
políticas e institucionales que caracterizaron la historia
política del país en años recientes (que han generado
inestabilidades y discontinuidades de las políticas de
Estado y de sus mecanismos institucionales),
comprometen los resultados de las acciones
complementarias desarrolladas por el UNFPA,
principalmente aquellas dirigidas a los programas de
políticas públicas. Aun así la agencia tuvo un papel
importante de apoyo a una trama institucional compleja
y diversificada que se formó en torno a los temas de
salud y derechos sexuales y reproductivos, de población
y desarrollo y de equidad de género. Este apoyo se
tradujo en el financiamiento y asesoría técnica a los
organismos estatales, a las organizaciones de la sociedad
civil y movimiento de mujeres; la participación en
procesos políticos como la Mesa Tripartita de El Cairo; la
elaboración del Plan de Igualdad de Oportunidades, de
una relatoría para el CEDAW, entre otros aspectos.
En países como Bolivia y Colombia la cooperación
tuvo una función menos destacada como agente
fomentador del campo político que entrelace las
temáticas de salud sexual y reproductiva, de equidad de
género y de población y desarrollo. Tampoco sobresalió
como artífice de una trama institucional compleja, que
involucrara a diversos actores potencialmente
interesados en estos temas, como sucedió en otros
países. En Bolivia, a través del subprograma de salud
sexual y reproductiva, el UNFPA se relacionó con los
Ministerios de Salud, de Educación y de Desarrollo, con
las prefecturas departamentales y gobiernos
municipales, y con organizaciones no gubernamentales
que trabajan esos temas. Asimismo mantuvo vínculos
con agencias de cooperación internacional como ASDI
(sueca) y DFID (británica) para apoyar proyectos en el
área de salud sexual y reproductiva. En Colombia la
trama institucional involucra a autoridades y
funcionarios de los Ministerios de Salud y de Educación,
a instancias del Poder Judicial y del área policial y, de
modo importante, a organismos departamentales y
municipales de salud y educación.
En resumen, el UNFPA ha sido un actor con una
significativa actuación política en los distintos países
donde tiene presencia, sea estimulando, sea
complementando procesos políticos y tramas
institucionales; no obstante, el grado de reflexión que
sus oficinas de campo tienen sobre este hecho y en qué
medida es considerado e incorporado en sus
planeamientos estratégicos, no queda claro a partir de
las encuestas.
El apoyo otorgado al movimiento de mujeres y a otras
entidades de la sociedad civil cuya acción tiene un
espectro nacional aparece destacado en forma diferente
en las encuestas. Es posible que exista una relación
entre el apoyo de UNFPA a las organizaciones de
mujeres con capacidad para contribuir a la ampliación y
complejización de las tramas institucionales y el grado
de articulación entre los temas de población, desarrollo,
salud sexual y reproductiva y la temática de equidad de
género, así como el grado de intersectorialidad en el
campo donde se construyen las políticas pertinentes a
esos temas. De la misma manera, se podría indagar
mucho más sobre el apoyo a las instituciones
productoras de conocimientos y los aparatos formadores
de profesionales en el área de salud, educación,
asistencia social, derecho, economía.
Los mecanismos de género prácticamente han estado
presentes en distintos grados en las redes de
interlocución y articulación política relacionadas con
los proyectos apoyados por UNFPA; excepto en Colombia,
donde la relación entre centralidad del mecanismo en la
trama institucional y la fuerza y capacidad de advocacy
de los movimientos de mujeres no es obvia.
El cruce de las siguientes variables nos permite
formular algunas estrategias en el momento de la
planificación de las oficinas de UNFPA en los distintos
países: a) contribución al fortalecimiento institucional
y el desarrollo de capacidades del mecanismo nacional
de género; b) contribución en el sentido de posicionar
un gran número de actores en el debate; c) grado de
protagonismo de UNFPA como actor en el campo
político; d) desarrollo de normatividad jurídica y legal;
e) seguimiento de los acuerdos internacionales, y f)
variabilidad del carácter de la cooperación en el país
entre acciones complementarias y acciones
estimuladoras de los procesos de construcción de
políticas, desarrollo de capacidades y tramas
institucionales (véase cuadro 2). A partir de la
información disponible en las encuestas podemos
inferir que:
• El fortalecimiento político e institucional de los
mecanismos nacionales de género es más significativo
cuando la cooperación de UNFPA contribuye con el
fortalecimiento de actores nacionales que así
posicionan y fortalecen a un mayor número y diverso
de actores en el campo político y a fortalecer las
tramas institucionales: Venezuela, Guatemala y
Panamá.
• A veces, el fortalecimiento a los mecanismos de género
no se da principal o exclusivamente a través de apoyo
directo, sino mediante el fortalecimiento del campo
político mayor y sus procesos: Ecuador México y Cuba.
• En casos como Brasil y Colombia, la cooperación de
UNFPA ha contribuido a fomentar la presencia de
17
distintos actores políticos y institucionales en el
campo de debates políticos sobre salud sexual y
reproductiva, población y desarrollo, y equidad de
género, sin que eso haya necesariamente fortalecido
los mecanismos nacionales de género.
• El apoyo a las organizaciones de mujeres que se
dedican a realizar acciones de advocacy por las
políticas de equidad de género –aun cuando ese apoyo
tenga resultados significativos en los procesos
políticos– no siempre se acompaña de una estrategia
de fortalecimiento de los mecanismos de género:
Brasil.
• Existen grados y formas distintas de participación e
involucramiento de UNFPA en los países; sin embargo,
prácticamente en todos no sólo apoya proyectos
financiera y técnicamente, sino también participa en
mesas de trabajo, comisiones ministeriales, foros
mixtos, procesos de planificación estratégica, así como
en los debates y decisiones en el campo político. Los
resultados de la encuesta sugieren una relación
positiva entre los éxitos de la cooperación y un mayor
protagonismo político de la agencia en los campos
relacionados con sus temáticas.
• La cooperación puede tener impactos relevantes tanto
en países donde no hay campos políticos dinámicos y
diversificados, con tramas institucionales y procesos
complejos, como en aquéllos en que los hay.
CONTRIBUCIÓN A LOS PROCESOS SOCIALES
Y POLÍTICOS EN CURSO
Considerada en su conjunto, la colaboración de
UNFPA en los trece países estudiados se concentró de
manera predominante en el área de salud sexual y
reproductiva. No obstante, existe una variación
importante en la distribución de los apoyos financieros
y técnicos entre las diferentes áreas programáticas
(salud sexual y reproductiva, población y desarrollo,
políticas de equidad de género y advocacy), y en las
formas de articulación entre ellas en los proyectos y
actividades que recibieron apoyo.
SALUD SEXUAL Y REPRODUCTIVA
En esta área los programas y actividades apoyados se
orientaron a la inclusión de los temas de salud sexual y
reproductiva y derechos reproductivos en las agendas
públicas e institucionales, así como a la elevación de la
calidad y acceso a los servicios de salud, a la
información y a la promoción de actividades educativas.
Para alcanzar estas finalidades, se invirtió en
sensibilización y capacitación de autoridades y
18
funcionarios públicos; se apoyó la generación e
implementación de políticas nacionales de planificación
familiar, educación sexual y salud sexual y
reproductiva; se invirtió en la creación de instancias de
coordinación de políticas visibles y con poder de
decisión, y se desarrollaron marcos jurídico-legales,
normas técnicas y directrices para el desarrollo de
políticas públicas referentes a la salud sexual y
reproductiva, la educación sexual y la prevención de la
violencia de género. En este sentido, se apoyaron
también acciones de advocacy junto al Poder Legislativo
y al Ejecutivo.
POBLACIÓN Y DESARROLLO
En Brasil, Guatemala, Nicaragua y México, se
implementaron importantes proyectos en esta área
programática. Los proyectos contribuyeron, en medida
variada, a colocar en la agenda pública e institucional
los temas de población y desarrollo y a profundizar en la
información necesaria para sustentar la toma de
decisiones de las autoridades y generar una masa crítica
en torno a estos temas; además, se favorecieron los
procesos de descentralización de las políticas de
población. Así, la agencia colaboró en la construcción de
insumos demográficos útiles para las políticas públicas y
los programas de población y desarrollo; la elaboración
de censos y sistemas de indicadores; la promoción del
uso de la información sociodemográfica en actividades
de desarrollo sustentable; el fortalecimiento de las
instituciones que trabajan con políticas de población y/o
manejan estadísticas; la capacitación técnica de
funcionarios y organismos del Estado en población y
desarrollo.
POLÍTICAS DE EQUIDAD DE GÉNERO
En lo que se refiere a la institucionalización de la
cuestión de género en las políticas del Estado y al
desarrollo de políticas de equidad de género, los datos de
la encuesta muestran que la cooperación de UNFPA ha
contribuido con distintas acciones específicas: la
formación de oficinas de la mujer en departamentos y
municipios; la creación de nuevas instancias de género
en sectores del Estado como la policía, instituciones de
seguridad social y de empleo; la implementación y
fortalecimiento de sistemas de capacitación de género;
producción de indicadores de género e informes para
reuniones y cumbres internacionales; desarrollo de
políticas públicas y de servicios en el área de violencia
sexual y de género; elaboración, seguimiento y
evaluación de planes de igualdad de oportunidades;
19
XX
XXX
XXX
XX
X
XXX
XX
X
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
X - Poco significativo
XX - Significativo
XXX - Muy significativo
XXX
X
Cuba
Venezuela
—
Colombia
sobre EG
X
de EG
en el debate
Brasil
por políticas
institucionales
mecanismo
XXX
XX
XXX
XXX
XX
XXX
XX
XXX
XXX
X
XX
XX
X
en advocacy
políticos e
X
entidades de la
de actores
institucional
y político del
XXX
XX
XXX
XX
XX
XX
XX
XXX
XX
—
X
XXX
X
sociedad civil
Protagonismo de
Presencia
Fortalecimiento
Bolivia
País
XXX
XX
XXX
XX
XX
XX
XX
XXX
XX
XX
XX
XX
—
EG y DSR
legal en
jurídica y
normatividad
Desarrollo de
XX
—
XXX
XXX
XX
XX
XX
X
—
XX
—
—
—
y hombres
entre mujeres
de igualdad
Planes
XXX
XX
XXX
XXX
XX
XX
XX
XX
X
XX
XX
XXX
—
internacionales
los acuerdos
advocacy de
Seguimiento
Cuadro 2. Principales orientaciones de la cooperación de UNFPA a los procesos de los países
—
XXX
XXX
XXX
XX
XXX
XX
XX
XX
XX
XX
XXX
XX
públicas
de políticas
y programas
de proyectos
implementación
Elaboración e
XX
XX
XXX
XX
XX
XXX
XX
XXX
XX
XXX
XX
XXX
XX
género y SSR
comunitarias en
políticas y
funcionarios, líderes
autoridades,
capacitación de
Sensibilización y
XX
XX
—
X
XX
XX
X
XXX
—
XXX
—
XX
—
y población
y reproductiva
salud sexual
en género,
e información
Investigaciones
advocacy para la discusión y aprobación de leyes
favorables a la equidad de género; ratificación del
protocolo facultativo de la CEDAW; implementación de
instancias de coordinación entre agencias de
cooperación; instalación de Mesas Tripartitas de
Seguimiento a las Plataformas de El Cairo y de Beijing;
apoyo al fortalecimiento institucional y de la capacidad
de advocacy de las organizaciones de los movimientos de
mujeres.
ADVOCACY
En la mayor parte de los países, en alguna medida, la
cooperación de UNFPA ha contribuido para los procesos
de advocacy para legislaciones y políticas en las áreas de
derechos reproductivos y salud sexual y reproductiva,
población y desarrollo y equidad de género. En este
sentido, experiencias interesantes han sido el apoyo a
las redes de los movimientos sociales que reúnen un
gran número de organizaciones no gubernamentales
feministas y grupos de mujeres, como la Red Nacional
Feminista de Salud y Derechos Sexuales y
Reproductivos, en Brasil y la Red de Población y
Desarrollo Sostenible, en Venezuela. En Guatemala y
Paraguay, el apoyo al fortalecimiento institucional y al
desenvolvimiento de capacidades de los mecanismos
refuerza el papel y la capacidad de advocay de los
mismos.
Más allá de las experiencias de advocacy
desarrolladas por los mecanismos de género y/o las
organizaciones no gubernamentales y redes de
movimientos sociales, las oficinas de UNFPA son agentes
de advocacy en los países donde participan como actores
políticos en el campo de población y desarrollo y de
salud sexual y reproductiva. Además contribuyen
directamente a la generación de una masa crítica a nivel
universitario al colaborar, junto a distintos
interlocutores institucionales, en la realización de
debates, seminarios, talleres, cursos, diplomados en los
temas de su agenda.
LOGROS, OPORTUNIDADES, OBSTÁCULOS Y
LECCIONES APRENDIDAS
El grado de profundidad, el nivel de complejidad y la
selección de enfoques para responder las distintas
preguntas del cuestionario, principalmente en la parte
de evaluación más general de la cooperación de UNFPA
en los países fueron bastante variados. Así, encontramos
dos niveles de respuestas a la pregunta de los logros,
factores de éxito, obstáculos y lecciones aprendidas en el
20
proceso de la cooperación entre 1999 y 2002. En un
primer nivel, más simple, las oficinas de campo
analizaron los logros y oportunidades estrictamente
inherentes a los proyectos apoyados directamente a los
mecanismos nacionales de género; en el segundo, de
mayor complejidad, se revisaron los éxitos en conjunto
de la cooperación en ese periodo, sus condicionantes y
los aprendizajes que la experiencia proporcionó y que
pueden servir de base para futuras planificaciones.
Como se trata de un informe final de la acción de
UNFPA con los mecanismos de género, a continuación se
sintetiza la evaluación de logros, factores facilitadores,
obstáculos y lecciones aprendidas de los trece países
estudiados, destacando las experiencias más
significativas de la cooperación; sin embargo, en el
anexo II se proporciona información más específica de
cada país.
En diez países el UNFPA apoyó proyectos a los
mecanismos de género, en siete de ellos los resultados
fueron evaluados positivamente (Ecuador, Guatemala,
Honduras, México, Panamá, Paraguay y Venezuela). En
cuanto a los factores de éxito en esos países fueron
valorados: la calidad de la interlocución y el desarrollo
de vínculos entre los mecanismos y la agencia de
cooperación; el fortalecimiento del liderazgo de las
mujeres dirigentes de los mecanismos; la capacidad de
involucrar nuevos actores en la trama institucional del
campo político donde se debaten los temas de equidad de
género, población y desarrollo y salud sexual y
reproductiva; la ejecución de procesos de capacitación
de los distintos actores institucionales y sociales en esas
temáticas; el crecimiento de la capacidad de los
mecanismos de género de impulsar y coordinar políticas
y acciones intersectoriales; el fortalecimiento de la
problemática de género en la agenda del Estado; el
fortalecimiento de los canales de participación de los
movimientos de mujeres y de líderes comunitarios.
Entre las dificultades más frecuentes, además de los
escasos recursos financieros, están aquellas relacionadas
con la limitación técnica y política de los recursos
humanos de los mecanismos de género y/o de las
instituciones públicas involucradas en las acciones de
los proyectos.
LOGROS
Los principales logros y experiencias exitosas de la
cooperación de UNFPA pueden agruparse en las
siguientes categorías:
a) Fortalecimiento institucional y político de los
mecanismos nacionales de género: Ecuador,
Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay y
Venezuela.
b) Fortalecimiento de otras institucionalidades ligadas
al Estado con actuación importante en los campos de
población y desarrollo, salud sexual y reproductiva
y/o equidad de género (como procuradurías,
defensorías, comisiones parlamentarias, mesas
tripartitas y comisiones de trabajo para el
cumplimiento de los acuerdos internacionales):
Brasil, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá,
Paraguay, Perú y Venezuela.
c) Elaboración y/o implementación de programas y
planes de políticas en las áreas de salud sexual y
reproductiva, violencia de género y/o equidad de
género (incluyendo planes igualdad de
oportunidades). En casi todos los países, la
cooperación contribuyó al desarrollo de programas
con directrices más generales y/o de políticas
públicas más concretas en el área de la salud sexual y
reproductiva y de la violencia de género, excepto en
Bolivia donde se evalúa que no hubo logros
demasiado concretos. En Brasil, México y Perú la
participación de UNFPA influyó en la construcción
de estrategias y políticas en el área de población y
desarrollo. En México, los Programas Estatales de
Cooperación (PEC) representan una experiencia
innovadora de trabajo interinstitucional e
intersectorial que articula las problemáticas de
población y desarrollo, equidad de género, salud
sexual y reproductiva, violencia, entre otras,
experiencia que merece ser evaluada más
profundamente, con miras a la sistematización y a la
transferencia de tecnologías de hacer política en la
esfera pública, en el ámbito de las temáticas de
UNFPA. En países como Honduras, México, Panamá,
Perú, Paraguay y Venezuela el apoyo técnico y/o
financiero de UNFPA contribuyó de modo exitoso al
proceso de elaboración de planes de igualdad de
oportunidades para las mujeres. En Ecuador, en
salud reproductiva, existe la experiencia del
CONAMU con su liderazgo en la promoción y
aplicación de la Ley de Maternidad Gratuita y
Atención a la Infancia, ha logrado incluir
prestaciones para planificación familiar y para
atender la violencia intrafamiliar como un factor de
riesgo para la salud.
d) Contribución al cambio de los marcos jurídicolegales: Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Panamá, Paraguay, Venezuela y Brasil, este último a
través del fortalecimiento de la capacidad de
e)
f)
g)
h)
advocacy legislativa de organizaciones no
gubernamentales de mujeres.
Ampliación de la trama institucional e incorporación
de nuevos actores: sobresalen Brasil, Ecuador,
Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá,
Paraguay y Venezuela.
Desarrollo de capacidades en las instituciones del
país, con mayor énfasis en el área de salud sexual y
reproductiva y violencia de género, seguida de
población y desarrollo, y, por último, equidad de
género:
• Articulación e intersectorialidad: Brasil, Colombia,
Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Panamá,
Paraguay, Perú, Venezuela.
• Formación de recursos humanos: Brasil Cuba,
Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela.
• Desarrollo de tecnologías, conocimientos y
competencias: Brasil, Cuba, Guatemala, Honduras,
México, Nicaragua, Panamá, Venezuela.
Fomento a la transferencia de tecnologías en
términos de conocimientos y competencias políticas
entre proyectos y actores involucrados en los campos
políticos relativos a las temáticas de UNFPA. En esa
categoría, destaca la experiencia de los Programas
Estatales de Cooperación, en México.
Fomento de la capacidad de advocacy de los
movimientos de mujeres y de las organizaciones de
la sociedad civil, aquí sobresalen las experiencias de
Brasil (apoyo a organizaciones no gubernamentales
de advocay feminista como CFEMEA y CEPIA, y la
Red Nacional Feminista de Salud y Derechos
Reproductivos), de Venezuela (apoyo a la Red de
Población y Desarrollo Sustentable) y Ecuador
(Coordinadora Política de Mujeres). En distintos
grados, también se logró apoyar ese trabajo en
Guatemala, México, Nicaragua, Panamá y Paraguay.
FACTORES DE ÉXITO
En cuanto a los facilitadores del trabajo de
cooperación, las oficinas señalan como factores
principales:
a) Contexto político nacional favorable: Brasil, Cuba,
Guatemala, Honduras, Ecuador, México, Panamá y
Venezuela.
b) Marco jurídico-legal favorable: Brasil, Ecuador,
Guatemala, Honduras, México, Panamá y Venezuela.
c) Capacidad técnica y política del personal: Brasil,
Colombia, Ecuador, Guatemala, Honduras y México.
21
En casi todos los países las actividades de la
cooperación tienen un claro sentido de promover la
articulación y coordinación de acciones entre los actores
del campo político relacionado con las temáticas de
UNFPA, sin embargo algunos cuestionarios resaltan este
elemento como un factor de éxito de la cooperación
(principalmente México, Ecuador y Panamá). Lo mismo
sucedió con la articulación de los distintos actores
políticos con los movimientos de mujeres, señalado
como factor facilitador, de manera más clara, en las
respuestas de México. Sólo Cuba relacionó el
compromiso y la capacidad técnica instalada en las
instituciones públicas como factor de éxito de las
acciones de cooperación.
OBSTÁCULOS
Al revisar en los cuestionarios los obstáculos a los
programas de la cooperación de UNFPA, encontramos
respuestas coherentes con la evaluación de los factores
de éxito. Las dificultades más frecuentes fueron:4
a) Poco compromiso de los gobiernos nacional, estadual
o local con la equidad de género y la agenda social
(Bolivia, Ecuador, México, Nicaragua, Panamá).
b) Inestabilidad política e institucional del país
(Bolivia, Colombia, Nicaragua, Perú).
c) Debilidades técnicas y políticas de los funcionarios
de los mecanismos de género (Bolivia, Brasil,
Guatemala, Panamá, Perú).
d) Deficiente formación de recursos humanos en las
instituciones públicas (Colombia, Ecuador, México,
Perú).
e) Escasos recursos (Bolivia, Brasil, Cuba, Colombia,
Ecuador, Guatemala, Panamá).
De manera más esporádica fueron identificados otros
obstáculos que merecen una mayor reflexión. Ecuador
apunta obstáculos culturales al debate sobre sexualidad
y relaciones de género, y Nicaragua las presiones del
fundamentalismo religioso contra las políticas en el
área de los derechos sexuales y reproductivos y al
enfoque de género como relaciones de poder y
desigualdad. Es probable que casi la totalidad de los
países analizados –excepto Cuba– presente esas mismas
influencias en sus dinámicas políticas, y que, en algún
grado y medida, ellas sean factores que generan
dificultades o crean obstáculos al trabajo de la
cooperación. Sería necesario profundizar el análisis de
los distintos casos para una mejor evaluación de cómo y
cuándo el personal de UNFPA reconoce y evalúa la
influencia de las dinámicas culturales y de los actores
religiosos en el campo político relacionado con las
temáticas de su mandato.
Nos parece también interesante que se desarrolle
una reflexión más profunda sobre otros factores que
condicionan el trabajo de la cooperación, apuntados
principalmente por el equipo de UNFPA en Venezuela y
Brasil. El primero está relacionado con la deficiencia de
metodologías sistematizadas para el seguimiento de los
proyectos y procesos socioculturales y políticos apoyados
por la cooperación. Esa limitación se vincula a otra
preocupación, las todavía incipientes estrategias para
garantizar la continuidad y sustentabilidad de las
políticas y procesos desencadenados o reforzados por los
programas de país.
Por último, las entrevistas en Brasil y en los países
donde se llevaron a cabo estudios de casos, así como
algunas respuestas de los cuestionarios señalan como un
hecho limitante para el éxito de la cooperación de
UNFPA, la necesidad de mayor conceptualización sobre
el componente de género y de desarrollo de capacidades
y metodologías para profundizar y consolidar la
transversalización de género y la perspectiva de equidad
en el quehacer del Estado y de las instituciones de la
sociedad civil.
La importancia de la capacidad de análisis político y
de planificación y acción estratégica, así como del
desarrollo de capacidades de los recursos humanos de
UNFPA fueron las principales lecciones aprendidas
registradas en el conjunto de los cuestionarios.
Específicamente como aprendizajes de los programas de
cooperación entre 1999 y 2002 se destacaron las
siguientes orientaciones y prácticas:
a) Desarrollo de la capacidad de análisis de contextos
nacionales e internacionales para la definición de
estrategias y orientación de las acciones de la
cooperación (Colombia, México, Venezuela).
b) Continuidad y coherencia de enfoque en los
sucesivos programas de cooperación (Brasil,
Colombia, Cuba, Ecuador, México).
c) Fortalecimiento de la calificación de recursos
4. Entre paréntesis están citados los países que apuntaron más claramente determinados obstáculos, pero es muy probable que otros países, a pesar de no haberlos
indicado, encuentran dificultades de la misma naturaleza.
22
humanos de UNFPA para trabajar el componente de
género y otros componentes transversales de sus
programas (Bolivia, Brasil, Colombia, Guatemala,
México, Nicaragua, Panamá).
d) Desarrollo de metodologías de seguimiento de los
proyectos y procesos (Brasil, Colombia, Guatemala,
Venezuela, México).
e) Planificación estratégica del destino de los fondos de
cooperación que, aunque pequeños, pueden tener
impacto si se complementan los esfuerzos del
gobierno, las organizaciones no gubernamentales y el
movimiento de mujeres (Ecuador, Honduras).
f) Fortalecimiento de la capacidad de actuar como
agente facilitador y promotor de la articulación de
las diversas instituciones, organizaciones sociales y
agentes (Ecuador, Guatemala, México, Nicaragua,
Panamá).
g) Coordinación estratégica de los proyectos apoyados a
los distintos actores, como organismos de Estado,
movimientos de mujeres y organizaciones de la
sociedad civil (Ecuador, México, Nicaragua,
Panamá).
h) Transferencia de tecnologías (conocimientos y
competencias) entre las diversas redes de
instituciones y agentes involucrados en los proyectos
de UNFPA (México).
i) Planificación estratégica que considere la necesidad
de transformación cultural (Ecuador).
j) Desarrollo de estrategias para asegurar la
continuidad y sustentablidad de los proyectos y los
procesos (Brasil, México).
23
4. Estudios de casos
Un análisis comparativo de los estudios de casos (Brasil,
Nicaragua, Perú y Paraguay) permite, por un lado,
situar la actuación de las oficinas de UNFPA al interior
de determinados contextos socioeconómicos, políticos y
culturales, por otro, detectar algunos rasgos relevantes
que están marcando los escenarios de los países de la
región y que deberán ser considerados en el desarrollo
de futuras estrategias de la cooperación de UNFPA en
esos países.
EL CONTEXTO EN AMÉRICA LATINA
Paraguay, Nicaragua y Perú, en este orden,
presentan débiles niveles de gobernabilidad debido a la
inestabilidad de las coaliciones políticas que lo
sustentan, a las características de los sistemas de
partido imperantes y a la cultura política en cada país.
A estos factores se agregan las bajas tasas de crecimiento
económico en Nicaragua y Paraguay, la escasa
transparencia de la gestión gubernamental, incluidos
los altos niveles de corrupción y la desconfianza de la
población frente a la acción del gobierno. Brasil
representa una excepción debido a que los procesos de
reforma institucionales han comenzado tempranamente
y han sido exitosos en distintos campos, como el de
salud; además, el gobierno actual tiene una alta
legitimidad frente a la ciudadanía en el país y liderazgo
en la región.
Un elemento que contribuye a la debilidad
institucional es la dependencia de los países a la
cooperación internacional, en especial en los casos de
Nicaragua y Paraguay. En el primer país, por ejemplo,
todo el sistema de planificación familiar es financiado
con recursos provenientes de la cooperación y en el
segundo, un criterio de éxito de los programas de
UNFPA es que el gobierno destine parte de su
presupuesto a la compra de anticonceptivos.
En estos tres países las crisis políticas que enfrentan
y la rotación de autoridades de gobierno se traduce en
cambios de orientación de las políticas y programas
implementados por los gobiernos precedentes respecto
al tema de salud sexual y reproductiva; también se
manifiesta en el hecho de que las oficinas de UNFPA
deben reemprender las negociaciones con las nuevas
autoridades y sus equipos, lo que provoca lentitud de la
firma de los programas. La ausencia de un servicio civil
24
en la administración pública afecta igualmente la
continuidad de las políticas y la eficiencia de la gestión
pública.
Es entendible que en un contexto de débil
institucionalidad las fuerzas modernizadoras en cada
uno de los países mencionados hayan impulsado, con el
apoyo de los organismos multilaterales y de la
cooperación internacional, procesos de reforma del
Estado para lograr una mayor eficiencia y transparencia
de la gestión pública y para asegurar mayor certidumbre
institucional. La reforma del Estado está en gran parte
dirigida a mejorar la gestión pública, consensar nuevos
marcos jurídicos y elevar la transparencia de la gestión,
factores que además facilitan la inserción de los países a
la economía global. Asimismo, se proponen nuevas
normativas orientadas a facilitar la participación de la
ciudadanía en las decisiones de políticas y se establecen
canales de defensa de los derechos ciudadanos frente al
Estado (defensorías).
En los cuatro países estudiados es significativa la
producción de marcos jurídicos, legislación y normas
institucionales en el campo temático de la actuación de
UNFPA y del reconocimiento de los derechos de las
mujeres. No obstante, la producción de nuevas
normativas, instituciones y marcos jurídicos no son
fáciles de implementar, ya que se enfrentan a una
cultura institucional y política que se resiste al cambio,
especialmente en los casos de Nicaragua y Paraguay.
Los cambios de orientación de gobierno, como los
procesos de reforma del Estado generan incertidumbre
sobre la posición jerárquica de los mecanismos de
género. En Perú, durante el gobierno de transición, las
autoridades del PROMUDEH en coordinación con grupos
de la sociedad civil elaboraron lineamientos
programáticos y avanzaron una interesante propuesta
de reestructuración institucional más acorde con la
misión de coordinación de políticas desde el enfoque de
la equidad de género. En la gestión siguiente no se
tomaron en cuenta las propuestas avanzadas ni los
compromisos asumidos, las ministras se sucedieron en
tiempos relativamente cortos y se propuso subsumir al
PROMUDEH dentro del nuevo Ministerio de Desarrollo
Social. Sólo gracias a la presión del movimiento de
mujeres y de la cooperación, este Ministerio pasó a
denominarse Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social;
sin embargo, la responsable de la coordinación de
política de género pierde autoridad jerárquica, baja de
gerente a directora.
El Instituto Nicaragüense de la Mujer obtuvo el
apoyo sostenido del gobierno nacional. El cambio de
gobierno que se efectuó es desfavorable para el INIM,
pues en respuesta a la presión de las fuerzas
conservadoras crea el Ministerio de Familia en 1998 y
tiene la intención de desaparecer el Instituto. La
respuesta del movimiento de mujeres en todo el país y
sus acciones de lobby junto a políticos y representantes
de las agencias de cooperación internacional, hacen
retroceder al gobierno de su intención inicial, quedando
el INIM como un instituto descentralizado dependiente
del Ministerio de Familia. Actualmente se asiste a un
fortalecimiento institucional del mecanismo de género,
que ha recuperado en la práctica su autonomía del
Ministerio de Familia y mantiene las atribuciones
concedidas por la ley de formación, relativas a la
coordinación de políticas.
La Secretaría de la Mujer de Paraguay representa
una excepción por su estabilidad institucional. Ha sido
dirigida por una líder política reconocida que ha
permanecido en el cargo a lo largo de distintos
gobiernos, lo que le ha permitido consolidar un equipo
técnico de trabajo y acceder a los distintos Ministerios y
círculos de decisión. En el caso de Brasil los cambios de
la institucionalidad de género han tenido un sentido
favorable en los últimos años. Se creó la Secretaría de la
Mujer, adscrita al Ministerio de Justicia y se otorgó
rango de ministra a su responsable. En el actual
gobierno nacional se transforma en Secretaría Especial
de Políticas para las Mujeres, directamente relacionada
con la presidencia.
En conclusión, la débil gobernabilidad de los países
pone de manifiesto la necesidad de transformar las
instituciones, de manera que los temas relativos a la
institucionalidad, las propuestas de nuevos marcos
jurídicos y nuevas normativas, la discusión de las
agendas legislativas caracterizan los escenarios políticos
en los países estudiados. Este escenario cruzado de
tensiones ofrece tanto oportunidades como riesgos para
el desarrollo democrático y el crecimiento de los países.
En la medida en que los cambios institucionales se
asienten en procesos que involucran a un número
mayor y diverso de actores, existirán más posibilidades
de que las instituciones respondan a los intereses del
conjunto de los actores sociales y no sólo de aquellos que
detentan un mayor poder, y, por ende, eleven los
niveles de gobernabilidad de los países y propicien la
democratización de las sociedades.
Por otra parte, en todos los países estudiados se
observa la embestida del fundamentalismo sobre las
agendas públicas, de gobierno y legislativa, orientada a
retroceder los acuerdos alcanzados en las Conferencias
Internacionales de Cairo (1994) y de Beijing (1995). Sin
embargo, este embate es evaluado de forma diferente en
cada país e incide de distinta manera en los diversos
actores.
En Perú fuerzas conservadoras desarrollan una
compleja estrategia que abarca desde copamiento de
posiciones de poder en el Estado, cambios a nivel del
discurso5 y una gran iniciativa de propuestas
legislativas6 dirigidas a debilitar el marco legal que
sustentan las políticas de salud sexual y reproductiva y
de educación sexual, y el reconocimiento de los derechos
reproductivos. Parte importante de la estrategia se basa
en la distorsión de la información y/o en poner
obstáculos a su libre difusión para ocultar la magnitud
de las transformaciones de los comportamientos
individuales y colectivos, especialmente en las esferas
de la vida privada, y en las decisiones que las personas
toman respecto a su sexualidad y capacidad
reproductiva. También en Nicaragua se conoce la
actuación de la jerarquía eclesiástica sobre el Estado.
En Paraguay el conservadurismo emerge
organizadamente en la discusión de nuevos marcos
jurídicos propuestos por las fuerzas progresistas, como
son los casos de la Convención de la Niñez y de la
Adolescencia, la Ley de Salud Sexual y Reproductiva o
para avanzar en su propia agenda legislativa. Esta
embestida conservadora debilita el campo político que se
ha ido conformando desde años atrás y fortalecido luego
de las Conferencias de Cairo y de Beijing. Las fuerzas
progresistas de este campo, que proponen innovaciones
legislativas y de políticas, se encuentran situadas
fundamentalmente en la sociedad civil, donde se
organizan como centros de investigación,
organizaciones no gubernamentales, colectivos y en
programas académicos; igualmente están presentes en
las distintas agencias de cooperación internacional.
Estas fuerzas democratizadoras no sólo difunden nuevos
planteamientos, sino también son bases de control,
seguimiento y denuncia de las estrategias políticas de
las fuerzas conservadoras.
5. En el ámbito discursivo cuestionan el uso del concepto género y han presionado para su eliminación de los documentos oficiales, rechazan los conceptos de salud
sexual y reproductiva, estigmatizan las enfermedades de transmisión sexual.
6. Eliminación de todos los permisos para practicar el aborto, reconocimiento de los derechos del no nacido, objeción de conciencia radical en el campo profesional de la
salud sexual y reproductiva. Desde el Parlamento han promovido una campaña orientada a denunciar los alcances de los programas de planificación familiar.
4. ESTUDIOS DE CASOS
25
Ahora bien, la confrontación ideológica y política
tiene lugar en países con distintos grados de cohesión
social, experiencia democrática y conciencia de
derechos diferentes. El grado de organización de las
fuerzas progresistas y la capacidad de incidencia
dependen de la experiencia participativa de la sociedad.
En Brasil, Perú y, en menor medida, Paraguay, las
organizaciones sociales y las organizaciones feministas
se caracterizan por una importante experiencia de
interlocución, seguimiento y vigilancia de las acciones
del Estado y una producción significativa de
información y conocimiento sobre los temas de equidad
de género. En Perú, por ejemplo, las organizaciones
feministas, la Defensoría de la Mujer y la Mesa
Tripartita de Seguimiento a El Cairo tuvieron un papel
decisivo en la creación de normativas que impidieran la
violación de los derechos de las mujeres en el momento
de la planificación familiar (derecho a la información y
aceptación consentida). Asimismo han instalado un
interesante sistema de vigilancia congresal apoyado por
el UNFPA. En Brasil, destacan por su experiencia de
vigilancia, interlocución y capacidad propositiva la Red
Feminista de Salud, la Articulación de Mujeres del
Brasil, CFEMEA, CEPIA y AGENDE.
Dentro del campo político conformado en torno a los
derechos sexuales y reproductivos, los planteamientos
de UNFPA son innovadores e interpelan viejos esquemas
y estereotipos. Los asuntos de población, de salud sexual
y reproductiva, y principalmente de derechos
reproductivos y de equidad de género son temas de
avanzadas, modernizadores, que implican nuevos
valores, conceptos y formas de concebir las relaciones
entre las personas y sus instituciones.
La especificidad de la agenda de UNFPA la hace fácil
blanco de la embestida conservadora; no obstante, la
resistencia a la agenda por parte de las fuerzas
conservadoras y otras fuerzas políticas, no es
homogénea. Algunos temas se prestan más a la
negociación como la mortalidad materna, pero otros al
conflicto, como salud sexual y reproductiva para
adolescentes. Los planteamientos de Cairo son
asimilados por los distintos interlocutores e
instituciones a partir de sus propios marcos
interpretativos e intereses políticos. En este sentido,
personas con concepciones muy tradicionales, que
afirman el rol de protección y provisión de los hombres,
pueden coincidir en el rechazo a la violencia doméstica
porque es contradictoria con los roles de protección y
provisión masculinos, sin afirmar la necesidad de
autonomía y fortalecimiento de las mujeres. Los
programas de planificación familiar y salud sexual y
reproductiva pueden ser aceptados por personas y
26
grupos que asocian pobreza con fecundidad y por ende
dar lugar a una política sin un adecuado respeto a los
derechos reproductivos. La aceptación por parte de los
ejércitos a los programas de salud reproductiva puede
sustentarse básicamente en el temor de la
generalización de problemas de sida e infecciones de
transmisión sexual en sus efectivos.
En los distintos países es necesario atender las
dimensiones culturales y las concepciones y prácticas de
la población sobre estos temas, lo que influye en el
grado de aceptación sin distorsión de los planteamientos
de Cairo y de resistencia a los planteamientos
fundamentalistas. El grado de desarrollo de una cultura
de igualdad, de conciencia social de la discriminación de
género de los países, influye en la manera en que son
asimilados los marcos interpretativos que orientan la
cooperación de UNFPA. En Brasil éstos son enriquecidos
por la experiencia de las organizaciones apoyadas por la
agencia. Resulta de gran importancia atender las
concepciones y marcos interpretativos de los
interlocutores seleccionados por la cooperación. La
selección de organizaciones feministas para que aborden
temas de sexualidad, salud sexual y reproductiva y
población asegura por ejemplo la inclusión de la equidad
de género, aun cuando esta dimensión no haya sido
explicitada en la formulación de los programas.
Paradójicamente, el embate conservador ha
contribuido a mantener los temas relativos a salud
sexual y reproductiva, derechos reproductivos y equidad
de género en la agenda pública y ha estimulado a
distintos grupos seculares y progresistas activos en otros
campos políticos (derechos humanos, participación
política) a abordar estos temas y tomar posición frente a
éstos.
A su vez las oficinas de UNFPA han sido impelidas a
desarrollar una estrategia más acorde con las
características de los países en la región (débil
gobernabilidad y embestida conservadora) que subraye
la importancia de los sistemas de alianzas y la inclusión
de los temas de sus agendas en problemáticas mayores
ya legitimadas. En este sentido, el UNFPA transita de un
abordaje más técnico a uno técnico político que genera y
reproduce las condiciones de sustentabilidad de los
programas y políticas y la estabilidad de los logros
alcanzados.
EL SENTIDO DE LA COOPERACIÓN DE UNFPA
En los países estudiados la cooperación ha
desempeñado un papel central en la generación de
nuevos marcos jurídicos e institucionalidades en los
ámbitos de su responsabilidad para contrarrestar los
efectos de las cambiantes correlaciones de fuerzas sobre
las políticas y programas. La debilidad de las
instituciones y la rotación de las autoridades han
llevado al UNFPA a ampliar y diversificar su campo de
interlocutores más allá de los responsables de los
programas apoyados en el Estado, y a priorizar las
relaciones con autoridades públicas de mayor nivel de
decisión y trascendencia política que se encuentran en
espacios clave como la Secretaría Técnica de Gobierno,
Secretarías de Planificación, y Ministerios de Relaciones
Exteriores, entre otros.
Así, se observa un cambio significativo y positivo en
la estrategia de colaboración de UNFPA entre los dos
últimos programas. En el nuevo ciclo se ha orientado a
generar capacidades institucionales, técnicas y
gerenciales a escala nacional, regional y local en el
campo de su agenda temática; a fortalecer los campos
políticos e ideológicos donde se discuten y debaten
nuevas concepciones sobre población, salud sexual y
reproductiva y derechos reproductivos, y equidad de
género, así como nuevas propuestas de políticas que
incluyen la consideración de estos temas como
dimensiones inseparables de los programas de
desarrollo. Esta estrategia, entonces, exige reforzar la
concepción de subprogramas interrelacionados entre sí
y superar las interlocuciones aisladas y bilaterales de los
proyectos; se trata más bien de identificar al conjunto
de instituciones y actores con quienes se pueden
discutir los objetivos y acciones de la cooperación en
cada país.
El caso de la oficina de Brasil es elocuente en este
asunto. Su representante afirma: “El UNFPA no es una
agencia de salud reproductiva, sino una agencia de
desarrollo. En esta concepción de desarrollo debe
integrarse la salud sexual y reproductiva, la demografía
y el género”. Para la elaboración de la política, la
representante en este país ha convocado a especialistas,
autoridades, líderes y organizaciones. En los temas de
desarrollo, salud, población y migración está
promoviendo la concertación de los actores e
instituciones para determinar objetivos y acciones
comunes. Así, cada uno de los participantes se
compromete con el logro de resultados construidos
colectivamente y no sólo con el cumplimiento de los
objetivos de sus proyectos.
En este ciclo las oficinas propician la realización de
una variedad de actividades: difusión, debate público,
producción de información y conocimiento para
facilitar los procesos de toma de decisiones, apoyar la
generación e implementación de nuevos marcos
jurídicos y leyes, y fortalecer liderazgos institucionales.
En buena medida, contribuye a ampliar y fortalecer el
campo institucional y político en torno a las temáticas
de UNFPA, así como a incorporar estos temas en los
debates sobre políticas de desarrollo.
Desde la perspectiva estratégica que se proponen las
actividades de las oficinas de UNFPA podrían ser
evaluadas a la luz de los siguientes criterios:
• Participación en los procesos políticos más
importantes que marcan la coyuntura y favorecen el
desarrollo y modernización de los países.
• Atención a las variables que generan diferenciaciones
en la población.
• Contribución a la ampliación y calidad de atención de
los servicios públicos, sobre todo en el campo de salud
y género.
• Contribución a la generación de marcos jurídicos,
normativos y legales.
• Contribución al fortalecimiento de la capacidad
institucional, técnica y gerencial, incluida la
capacidad de resolución de problemas a escala
nacional, regional y local.
• Fomento a las interrelaciones entre distintos actores e
instituciones para asegurar la convergencia de
recursos y la sostenibilidad futura de los programas.
• Fomento a la participación social.
4. ESTUDIOS DE CASOS
27
5. Conclusiones y Recomendaciones
Abordaremos las conclusiones y recomendaciones en dos
niveles: primero, analizaremos la cooperación de
UNFPA en su totalidad, incluyendo en un mismo nivel
de reflexión el conjunto de los programas apoyados por
las oficinas; segundo, señalaremos con mayor
profundidad las características de los mecanismos de
género y las relaciones y el sentido de la cooperación de
UNFPA en el tema de la equidad de género.
Relevante es destacar que al interior de los
programas de cooperación coexiste una variedad de
concepciones e interpretaciones de lo que significa
incluir la dimensión de equidad de género en la agenda
de UNFPA. Algunos funcionarios identifican su
inclusión con la presencia de mujeres en los programas,
la atención a sus problemas más inmediatos y/o la
presencia de hombres y mujeres en los programas de
salud sexual y reproductiva. Otros tienen una visión
más sistémica que considera las distintas dimensiones
que intervienen en la construcción de las relaciones de
género y ponen el acento en las desigualdades de poder y
de acceso a oportunidades de hombres y mujeres. Estas
distintas concepciones coexisten sin ser frecuentemente
explicitadas y debatidas en espacios comunes de
reflexión institucional, al interior de los cuales se
podría elaborar una estrategia común y confrontar las
experiencias y resultados alcanzados en el proceso de
institucionalización de la equidad de género.
La situación descrita tiene el riesgo no sólo de que los
proyectos operen desde concepciones implícitas
diferentes, de subsumir el objetivo de la equidad de
género a los otros objetivos priorizados por los
programas, sino también de que se asienten y
reproduzcan las relaciones de género desiguales
prevalecientes en sus campos de intervención.
LA COOPERACIÓN DE UNFPA EN LOS PAÍSES
DE LA REGIÓN
La cooperación de UNFPA en la región tiene lugar en
países muy heterogéneos entre sí en cuanto grado de
institucionalidad, cultura política, niveles de desarrollo
e integración social, diversidad y fortaleza de los actores
institucionales, políticos y sociales. Los cuestionarios
reflejaron que en los distintos países existen variaciones
en la distribución de los apoyos financieros y técnicos
entre las áreas de salud sexual y reproductiva, población
28
y desarrollo, fortalecimiento institucional, advocacy y
políticas de equidad de género, así como en las formas
de articulación de estas áreas en los proyectos y
actividades apoyados por la agencia.
En el área de salud sexual y reproductiva y derechos
reproductivos, los programas y actividades se orientaron
principalmente a la inclusión de esas temáticas en las
agendas públicas e institucionales y a la elevación de la
calidad y acceso a los servicios de salud, a la
información y a la promoción de actividades educativas.
Por su parte, en el área de población y desarrollo, los
proyectos también movilizaron estos temas a la agenda
pública e institucional, pero además contribuyeron a
profundizar en las informaciones necesarias (insumos
demográficos, elaboración de censos y sistemas de
indicadores) para sustentar la toma de decisiones de las
autoridades, a generar una masa crítica en torno a estos
temas y a favorecer los procesos de descentralización de
las políticas de población.
El UNFPA ha contribuido a la institucionalización de
la cuestión de género en las políticas del Estado y al
desarrollo de políticas de equidad de género mediante la
generación o fortalecimiento de instancias de género en
el Estado; la capacitación técnica del personal; la
producción de conocimientos; el diseño de programas y
planes de políticas; el apoyo a reformas legislativas; el
seguimiento de los acuerdos de las cumbres
internacionales; la concertación de recursos en torno a
políticas de equidad de género; al fortalecimiento y
visibilización de grupos feministas y organizaciones de
mujeres.
En varios países de la región, la cooperación ha
fortalecido los procesos de advocacy para legislaciones y
políticas en las áreas de derechos reproductivos y salud
sexual y reproductiva, población y desarrollo, y equidad
de género. Las propias oficinas de UNFPA son agentes de
advocacy en aquellos países donde actúan como actores
políticos en el campo de población y desarrollo y de
salud sexual y reproductiva. En coordinación con
diferentes interlocutores institucionales participan en
debates, seminarios, talleres, cursos, diplomados en los
temas de la agenda UNFPA a nivel universitario.
El apoyo otorgado al movimiento de mujeres y otras
entidades de la sociedad civil aparece destacado en
forma diferente en los cuestionarios y estudios de caso.
Al parecer existe una relación entre la cooperación de
MECANISMOS DE GÉNERO EN AMÉRICA LATINA Y LA ACCIÓN DE UNFPA ENTRE 1999-2001: UN BALANCE REGIONAL
UNFPA a las organizaciones de mujeres y nuevos actores
sociales (jóvenes) con la capacidad de contribuir a la
ampliación y complejización de las tramas
institucionales, con el grado de articulación entre los
temas de población, desarrollo, salud sexual y
reproductiva y la temática de equidad de género, así
como con el grado de intersectorialidad en el campo
donde se construyen las políticas pertinentes a esos
temas.. En casi la totalidad de los países el mecanismo de
género prácticamente ha estado presente en distintos
grados en las redes de interlocución y articulación
política relacionadas con los proyectos apoyados por la
agencia.
Como ya se mencionó, en los países de la región, el
UNFPA no sólo brinda apoyo técnico y financiero, sino
también participa de mesas de trabajos, comisiones
ministeriales, foros mixtos, procesos de planificación
estratégica, etc. y participa en los debates y decisiones
en el ámbito político. Al respecto, la encuesta y los
estudios de caso sugieren una relación positiva entre los
éxitos de la cooperación y un mayor protagonismo
político de la agencia en los campos relacionados con sus
temáticas.
La cooperación de UNFPA a los mecanismos de
género y su contribución a los procesos políticos y
sociales puede tener impactos relevantes en países
donde no hay campos políticos dinámicos y
diversificados, con tramas institucionales y procesos
complejos, o donde sí los hay. Por esta razón es
fundamental que en la planificación de las acciones
estratégicas de las oficinas de UNFPA se evalúen cuáles
son las áreas que necesitan de acciones
complementarias a los procesos de las instituciones
nacionales, y cuáles requieren de apoyos políticos y/o
técnicos en el sentido de estimular el debate público, la
construcción de las agendas políticas e institucionales,
el desarrollo de capacidades y los procesos de
construcción de las políticas públicas y la normatividad
jurídico-legal.
Independientemente del grado de prioridad otorgado
por las distintas oficinas y de su consecución en los
distintos países, las oficinas de UNFPA reconocen como
logros deseables los siguientes:
• Fortalecimiento de institucionalidades ligadas a los
Estados con actuación importante en los campos de
población y desarrollo, salud sexual y reproductiva
y/o equidad de género.
• Fortalecimiento institucional y político de los
mecanismos nacionales de género.
• Elaboración y/o implementación de programas y
planes de políticas en las áreas de salud y
•
•
•
•
•
reproductiva, violencia de género y/o equidad de
género (incluyendo planes igualdad de
oportunidades).
Contribución al cambio de los marcos jurídico-legales.
Aumento de la articulación e intersectorialidad en el
diseño e implementación de políticas y ampliación de
la trama institucional e incorporación de nuevos
actores.
Desarrollo de capacidades en las instituciones del país,
con mayor énfasis en el área de salud sexual y
reproductiva y violencia de género, seguida de
población y desarrollo, y, por último, equidad de
género.
Formación de recursos humanos, desarrollo de
tecnologías, fomento a la transferencia de tecnologías
en términos de conocimientos y competencias
políticas entre proyectos y actores involucrados en los
campos políticos relativos a las temáticas de UNFPA.
Fomento de la capacidad de advocacy de los
movimientos de mujeres y de las organizaciones de la
sociedad civil.
Las distintas oficinas reconocen como
condicionantes del éxito las características del contexto
político nacional, la existencia de marcos jurídico-legal
favorables y la capacidad técnica y política del personal
UNFPA. Aunque en casi todos los países las actividades
de la cooperación tienen un claro sentido de promover
la articulación y coordinación de acciones entre el
conjunto de actores del campo político relacionado con
las temáticas de UNFPA, sólo algunos cuestionarios
enfatizaron ese elemento como un factor de éxito de la
cooperación; en la misma evaluación está la articulación
de los distintos actores políticos con los movimientos de
mujeres.
En lo referente a los obstáculos, se encuentran el
poco compromiso de los gobiernos nacional, estatal o
local con la equidad de género y la agenda social; la
inestabilidad política e institucional del país; las
debilidades técnicas y políticas de los funcionarios de
los mecanismos de género; la deficiente formación de
recursos humanos en las instituciones públicas y los
escasos recursos. En los estudios de caso también se
mencionaron como dificultades relevantes la existencia
de obstáculos de carácter cultural que frenan el debate
sobre sexualidad y relaciones de género, y las presiones
del fundamentalismo religioso contra las políticas en el
área de los derechos sexuales y reproductivos y el
enfoque de género como relaciones de poder y
desigualdad.
Tanto en los cuestionarios como en los estudios de
caso se evidencia la necesidad de contar con
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
29
metodologías sistematizadas para el seguimiento de los
proyectos y los procesos socioculturales y políticos
apoyados por la cooperación, así como para garantizar la
continuidad y sustentabilidad de las políticas y de los
procesos desencadenados o reforzados por los programas
de país.
Para finalizar este apartado de las conclusiones
generales de la cooperación a los mecanismos de género
mencionaremos las principales recomendaciones que los
funcionarios de las oficinas de UNFPA en los distintos
países consideraron en el ciclo programático analizado:
la importancia de que la agencia de cooperación elabore
una planificación estratégica que en cada país;
considere el conjunto del campo político, las tramas
institucionales, las posiciones de los variados actores
participantes, los potenciales nuevos actores; articule el
conjunto de los proyectos, programas y componentes en
una planificación total; piense estratégicamente la
continuidad y sustentabilidad de los proyectos y
procesos; e incluya metodologías y mecanismos de
seguimiento y evaluación constantes.
UNA MIRADA ESPECÍFICA
Como hemos podido constatar a lo largo de este
informe, los mecanismos presentan una gran
heterogeneidad entre sí, respecto a su fortaleza
institucional, legitimidad y fuerza política. En la
mayoría de los países la institucionalidad de género ha
sido creada en coyunturas especialmente favorables en
respuesta a las demandas del movimiento de mujeres
–nacional e internacional– y ha contado con el apoyo de
la cooperación internacional; sin embargo, los
mecanismos han sido afectados por los cambios en las
correlaciones políticas y los procesos de reforma del
Estado. Muchas veces estos cambios se han traducido en
pérdidas de autoridad jerárquica y en presiones para
excluir algunos temas de la agenda institucional, sobre
todo aquellos relativos a la salud sexual y reproductiva,
y derechos sexuales y reproductivos que resultan
especialmente complejos para la relación con las fuerzas
conservadoras.
La resistencia a estas presiones ejercidas sobre el
mecanismo de género depende, en gran medida, de la
fuerza del campo político organizado en torno la equidad
de género y de la capacidad del mecanismo de gestar
alianzas políticas amplias. Aunque de esto no sigue,
como hemos visto, que campos políticos diversos y
complejos generados en torno a la equidad de género se
asocien necesariamente a la existencia de mecanismos
nacionales de género fuertes, visibles y con un alto grado
de centralidad, como lo demuestra el caso de Brasil.
30
La posición jerárquica de la mayoría de los
mecanismos y las funciones de coordinación que les son
asignadas, los dota de una gran potencialidad para
incorporar nuevos temas en las agendas estatales debido
a su capacidad de generar intersectorialidad en el
proceso de elaboración e implementación de políticas y a
su capacidad institucional de hacer converger recursos.
El ejercicio de estas potencialidades depende, primero,
del grado de legitimidad del mecanismo, segundo, del
conocimiento y apropiación que sus funcionarios tengan
de las políticas generales de gobierno. En este sentido, el
reconocimiento del mecanismo de género como
interlocutor legítimo pasa no sólo por la sensibilidad de
los actores institucionales hacia las desigualdades de
género, sino también por el conocimiento que tienen sus
integrantes de los temas abordados. Es decir, la
participación del mecanismo en instancias de distintos
sectores del Estado le exige desarrollar una mirada más
amplia y comprometerse con la discusión de los grandes
debates públicos y políticos de actualidad y con los
futuros escenarios, como son los temas de regulación de
la sexualidad y el reconocimiento de los derechos
reproductivos, entre otros.
En todos los casos estudiados, junto a los mecanismos
nacionales de género encargados de la coordinación de
las políticas públicas existen otras instancias en los
distintos sectores del Ejecutivo responsables de incluir
la equidad de género en las políticas de su sector. La
creación de estas instancias ha sido impulsada por los
propios mecanismos de género o de forma
independiente en cada sector en respuesta a la solicitud
de organizaciones de mujeres. En algunos países se han
conformado, además, mecanismos estaduales, locales y
municipales, así como oficinas o comisiones de la mujer.
Otras instituciones del Estado, de acuerdo con sus
responsabilidades y atribuciones, enriquecen e incluso
suplen las deficiencias de los mecanismos de género; nos
referimos a las defensorías (o procuradurías de la
mujer), las comisiones legislativas del Parlamento, las
instancias de género de la policía y del Poder Judicial.
Todas ellas mantienen relaciones con actores
institucionales y políticos, con organizaciones de
mujeres y organizaciones feministas de la sociedad civil.
Las defensorías o procuradurías desempeñan un papel
central y legitimado en la defensa de los derechos de las
mujeres, por esta razón les es más fácil asumir la
defensa de los derechos reproductivos que a los mismos
mecanismos de género, como se pudo observar en el caso
de Perú y Nicaragua. Las comisiones de mujeres,
bancadas femeninas, del Parlamento son puntos de
vigilancia sobre el proceso legislativo y de proposición
de nuevas normas y leyes. En la sociedad civil, los
centros de investigación dentro y fuera de las
universidades y las organizaciones feministas son polos
esenciales de producción y difusión de conocimientos y
de propuestas de políticas en el campo de la equidad de
género.
En resumen, el análisis de los procesos de la
institucionalización de la equidad de género pone de
manifiesto la importancia de los nexos entre los actores
institucionales y sociales que integran el campo político
y la trama institucional de género. Los distintos actores
institucionales pueden, a partir de sus funciones,
contribuir de manera complementaria a la defensa de
los derechos de las mujeres (procuradurías), facilitar su
acceso a la justicia (comisarías) a la generación de
nuevos marcos jurídicos (comisiones legislativas).
ACCIONES ESPECÍFICAS APOYADAS POR UNFPA
De los resultados de la encuesta, se puede concluir
que entre las acciones específicas que el UNFPA ha
apoyado en el área de la equidad de género están:
• Formación de oficinas de la mujer a escala de
departamentos y municipios.
• Creación de nuevas instancias de género en sectores
del Estado como la policía, instituciones de seguridad
social y de empleo.
• Implementación y fortalecimiento de sistemas de
capacitación de género.
• Producción de indicadores de género.
• Producción de informes del país para reuniones y
cumbres internacionales.
• Desarrollo de políticas públicas y de servicios en el
área de violencia sexual y de género.
• Elaboración, seguimiento y evaluación de Planes de
Igualdad de Oportunidades.
• Advocacy para la discusión y aprobación de leyes
favorables a la equidad de género.
• Ratificación del protocolo facultativo de la CEDAW.
• Implementación de instancias de coordinación entre
agencias de cooperación.
• Instalación de Mesas Tripartitas de Seguimiento a las
Plataformas de El Cairo y de Beijing.
• Apoyo al fortalecimiento institucional y de la
capacidad de advocacy de las organizaciones de los
movimientos de mujeres.
CRITERIOS DE ÉXITO DE LA COOPERACIÓN DE UNFPA
En las respuestas de los cuestionarios, los criterios de
éxito de la cooperación de UNFPA a los mecanismos de
género fueron:
• Calidad de la interlocución y el desarrollo de vínculos
entre los mecanismos y la agencia de cooperación.
• Fortalecimiento del liderazgo de las mujeres
dirigentes de los mecanismos.
• Capacidad de involucrar nuevos actores en la trama
institucional del campo político donde se debaten los
temas de equidad de género, población y desarrollo y
salud sexual y reproductiva.
• Ejecución de procesos de capacitación de los distintos
actores institucionales y sociales en esos temas.
• Crecimiento de la capacidad de los mecanismos de
género de impulsar y coordinar políticas y acciones
intersectoriales.
• Fortalecimiento de la problemática de género en la
agenda del Estado.
• Fortalecimiento de los canales de participación de los
movimientos de mujeres y de líderes comunitarios.
TEMAS A CONSIDERARSE EN FUTURAS ESTRATEGIAS DE
COOPERACIÓN
Del análisis comparativo de los cuestionarios de cada
país y los estudios de caso se seleccionaron los siguientes
temas que deberían tomarse en cuenta en el momento
de una futura planificación:
• El fortalecimiento político e institucional de los
mecanismos nacionales de género es más significativo
cuando la cooperación de UNFPA contribuye a
fortalecer las tramas institucionales al posicionar a
un mayor número de actores diversos en el campo
político de género.
• El fortalecimiento a los mecanismos de género no
siempre se da exclusivamente a través de apoyo
directo, sino mediante el fortalecimiento del campo
político mayor y sus procesos.
• No necesariamente se fortalecen los mecanismos de
género cuando la cooperación de UNFPA ha fomentado
la presencia de distintos actores políticos e
institucionales en debates políticos sobre salud sexual
y reproductiva, población y desarrollo, y equidad de
género.
• El apoyo a las organizaciones de mujeres que se
dedican a advocacy por políticas de equidad de género
no siempre se acompaña de una estrategia de
fortalecimiento de los mecanismos de género, aun
cuando ese apoyo tenga importantes resultados en los
procesos políticos.
Los estudios de casos profundizan en los desafíos y
riesgos que se enfrentan en los procesos de articulación
de los temas de equidad de género con los de salud
5. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
31
sexual y reproductiva y población. A diferencia de lo
que sucede en el tratamiento de los temas de población,
salud sexual y reproductiva, son menores los esfuerzos
explícitos desplegados para fortalecer el campo político
e institucional gestado en torno a la equidad de género,
así como las iniciativas de invitar sistemáticamente a
los campos políticos que el UNFPA contribuye a generar
o fortalecer, al mecanismo nacional de género u otras
institucionalidades de género en el Estado, a las
organizaciones de mujeres de la sociedad civil.
La invitación de las institucionalidades de género y
organizaciones de mujeres a los campos políticos
conformados en torno a los temas de población, salud
sexual y reproductiva y derechos reproductivos puede
ser un gran incentivo para la articulación de las
distintas problemáticas y la consideración de los
diferentes intereses de los actores que pertenecen a esta
campo. En efecto, no necesariamente la forma de
abordar los temas de población y salud considera la
lógica de género ni las estrategias de superación de la
desigualdad de género, las lógicas que organizan las
dinámicas poblacionales. La presencia simultánea de
actores procedentes de diferentes campos puede
estimular la reflexión sobre las interrelaciones que
existen entre la lógica de desigualdades de género y la
dinámica poblacional por ejemplo, y esclarecer los
32
mutuos aportes que tiene para la comprensión de la
dinámica población y de género la inclusión articulada
de ambas perspectivas.
Es necesario, entonces, dedicar esfuerzos a la
conceptualización sobre el componente de género y al
desarrollo de capacidades y metodologías para
profundizar y consolidar la transversalización de género
y la perspectiva de la equidad en el quehacer del Estado
y de las instituciones de la sociedad civil. Para ello es
conveniente alentar un sustantivo trabajo de
producción de conocimientos y formación de
capacidades que permitan enriquecer y concretar en
cada programa lo que se entiende por equidad de
género.
Desde estas perspectivas, la inclusión de la equidad
de género en los programas y proyectos debería estar
orientada a redistribuir oportunidades y recursos entre
hombres y mujeres; visibilizar la situación de las
mujeres y valorar sus aportes; estimular la participación
de las mujeres y sus organizaciones en los distintos
debates y espacios de toma de decisión; promover
cambios culturales orientados a eliminar estereotipos,
prejuicios, doble moral; contribuir a elevar la
legitimidad e institucionalización de los mecanismos e
instancias de género en el Estado; fortalecer los campos
políticos de género y propiciar su articulación con otros
campos.
ANEXO I
Encuesta enviada a las oficinas de
UNFPA
MECANISMOS DE GÉNERO EN AMÉRICA
LATINA Y LA ACCIÓN DE UNFPA: BALANCE Y
PERSPECTIVAS
El presente instrumento tiene como fin recolectar y
procesar información del periodo 1999 a 2002 relativa a:
1) Recursos técnicos y financieros derivados por UNFPA
a los mecanismos de género en la región. 2) Resultados
obtenidos por los mecanismos de género en las áreas de
fortalecimiento institucional, políticas específicas de
equidad de género y en el campo de salud sexual y
reproductiva y derechos sexuales y reproductivos a
partir del apoyo del UNFPA.
Contestar la siguiente encuesta exige un esfuerzo
importante que desde ya valoramos y agradecemos. En
efecto, la persona responsable del UNFPA de llenar la
encuesta deberá relacionarse con otras personas del
mecanismo de género, del Estado y la sociedad civil para
obtener la información solicitada. Asimismo le pedimos
que las respuestas sean específicas y otorguen un orden
de prioridad al tipo de acciones realizadas, las
dificultades y éxitos obtenidos. Esta especificidad y
orden ayudará a captar la singularidad de los procesos
en los distintos países y facilitará el análisis
comparativo. Por otra parte, se debe llenar una encuesta
por país. El resultado de este estudio será, en gran
medida, producto de la reflexión que se inicia en el
momento de responder esa encuesta y será de gran
utilidad para mejorar los lineamientos de trabajo
futuro.
La encuesta esta organizada en cinco ejes:
I. Descripción de los proyectos apoyados por el
UNFPA entre los años 1999 al 2002 a los mecanismos de
género en las áreas de fortalecimiento institucional,
políticas de equidad de género, campo de salud sexual y
reproductiva y derechos sexuales y reproductivos.
II. Recursos financieros derivados al Estado, a los
mecanismos de género y a la sociedad civil para apoyar
acciones correspondientes a las distintas áreas
programáticas del UNFPA. Recursos del Gobierno
destinados al mecanismo de género.
III. Trama institucional: análisis de las relaciones
que establecen los mecanismos de género con otras
instancias del Estado y la sociedad civil durante la
implementación de los diferentes proyectos apoyados
por UNFPA.
IV. Apoyo técnico prestado por el UNFPA a los
mecanismos de género y/o aquellas instancias
relacionadas con el mecanismo en la ejecución de los
proyectos. Análisis de la actuación de otras agencias de
las Naciones Unidas en términos de apoyo a los
mecanismos de género.
V. Logros, oportunidades y obstáculos: identificación
de experiencias exitosas y lecciones aprendidas.
I. DESCRIPCIÓN DE PROYECTOS
Describir cada un de los proyectos apoyados por
UNFPA a los mecanismos de género, y que tuvieran
cualquier tipo de actividad en el periodo 1999-2002.
A. País.
a. Título del proyecto:
b. Fecha de inicio / Fecha de término.
c. Área Programática en que se inscribe/se inscribió
cada uno de los proyectos.
– Fortalecimiento institucional.
– Salud y derechos sexuales y reproductivos.
– Políticas de equidad de género.
d. Instancias o personas del mecanismo de género
responsables de dar seguimiento al proyecto. Se
trata de identificar las contrapartes responsables
del proyecto en el mecanismo de género a escala
nacional o local de acuerdo con las características
del proyecto.
e. Instancias o personas del UNFPA a cargo del
seguimiento de los distintos proyectos apoyados
por el UNFPA a los mecanismos de género.
f. Objetivos generales y específicos de los proyectos.
g. Actividades principales.
h. Principales logros.
i. Principales dificultades.
j. Recursos asignados por UNFPA: técnicos y
económicos.
ANEXO I
33
B. En caso de que el país no haya desarrollado proyectos con el mecanismo de género durante el periodo referido,
explicar las causas de la definición de no hacerlo.
II. RECURSOS FINANCIEROS
a. Recursos derivados al Estado a los mecanismos de género y a la sociedad civil para acciones en las áreas
programáticas del UNFPA
Recursos financieros
Poderes Ejecutivo,
Mecanismo de género
aportados por UNFPA
Legislativo, Judicial
(nacionales y/o locales)
ONGs y sociedad civil
(nacionales y/o locales)
1999
2000
2001
2002
b. Recursos del gobierno derivados al mecanismo de género
Presupuesto
Presupuesto asignado al mecanismo
Porcentaje del presupuesto asignado
de gobierno
de género en el presupuesto de gobierno
al mecanismo de género
1999
2000
2001
2002
III. TRAMA INSTITUCIONAL
1. Identificar aquellas instancias del Estado y de la
sociedad civil, con las cuales el mecanismo de género se
relaciona durante la implementación de los proyectos
apoyados por el UNFPA, en las distintas áreas temáticas.
Se solicitan respuestas sintéticas y específicas.
a. Proyecto del mecanismo de género apoyado por
UNFPA.
b. Sectores del Estado con los que se relaciona
(señalar instancia / autoridades / funcionarios).
• Ministerios y Secretarías de Estado:
– Sociales
– Políticos
– Económicos
– Infraestructura
34
• Otros organismos dependientes del Poder Ejecutivo
(servicios, fundaciones, institutos, etc.). Nombre:
• Sistema Legislativo: parlamentos, parlamentarios,
partidos. Nombre:
• Sistema Judicial. Nombre:
• Sociedad civil:
– ONGs y redes.
– Organizaciones, asociaciones y entidades de la
sociedad civil.
– Universidades.
– Otros (empresas, sindicatos, gremios
profesionales, asociaciones religiosas, etc.).
• Organismos internacionales:
– Otros programas u organismos de las Naciones
Unidas.
– Otras instituciones u organismos
internacionales.
2. Explicitar los objetivos perseguidos por la
coordinación del mecanismo de género en su relación
con las instancias anteriormente señaladas durante la
implementación de cada uno de los proyectos apoyados
por el UNFPA. Entre otros los objetivos podrían ser los
siguientes. Por favor describa sucintamente la actividad
realizada.
• Elaboración de propuestas de ley, de normativas
técnicas, de planes o de políticas de equidad de
género, procedimientos administrativos,
presupuestos de género, etc. Describa e indique las
áreas de gobierno involucradas.
• Generación de instancias responsables de la
equidad de género en distintos ministerios u otros
sectores y poderes del estado. Especifique.
• Coordinaciones intersectoriales en torno a la
implementación de actividades especificas del
proyecto.
• Coordinaciones intersectoriales en torno al diseño
y la implementación de políticas públicas.
• Acciones de lobby o de advocacy a favor de medidas
o políticas específicas.
• Sensibilización y capacitación de autoridades y
funcionarios.
• Generación de espacios de discusión y capacitación
sobre la temática.
• Generación de redes de información.
• Fortalecimiento de la participación ciudadana de
organizaciones no gubernamentales de mujeres y
otras organizaciones sociales en el diseño y/o
monitoreo de políticas.
• Acciones relacionadas al seguimiento de la
implementación de los acuerdos internacionales.
• Investigaciones, desarrollo de indicadores,
monitoreo de políticas públicas.
• Otros.
IV. ASESORÍA TÉCNICA OTORGADA POR UNFPA.
ACCIÓN DE OTRAS AGENCIAS DEL SISTEMA DE UN
a. Describir cómo se ha procesado el tipo de asesoría
técnica a escala local, regional y/o nacional brindada
por el equipo de UNFPA. En cada caso especifique el tipo
y alcance del apoyo técnico. Entre otras modalidades se
podría citar:
• Elaboración de proyectos o programas de gobierno
a escala nacional o local.
• Formulación de leyes.
• Creación de instancias de discusión y debate sobre
distintas dimensiones de la equidad de género al
interior del gobierno en las áreas programáticas
del UNFPA.
• Generación de instancias de debate entre el
gobierno y la sociedad sobre distintas dimensiones
de la equidad de género en las áreas programáticas
del UNFPA.
• Formación de instancias de seguimientos de los
acuerdos suscritos por los gobiernos relativos a la
equidad de género.
• Sensibilización y formación de funcionarios.
• Elaboración y difusión de materiales educativos.
• Acciones de lobby junto al Parlamento a escala
nacional o local.
• Formulación de investigaciones y evaluaciones de
carácter regional y comparativo.
• Generación y participación en espacios de debate y
de intercambio: redes regionales, foros, seminarios
y cursos, entre otros.
• Formación de instancias de seguimientos regional
de los acuerdos suscritos por los gobiernos relativos
a la equidad de género.
• Elaboración y difusión de materiales educativos.
• Otros.
b. Describir en términos generales en qué están
operando las otras agencias del sistema de Naciones
Unidas en cuanto a apoyo a los mecanismos de género, y
verificar en qué UNFPA se diferencia o se superpone.
V. LOGROS, OPORTUNIDADES Y OBSTÁCULOS
(solicitamos su especial dedicación a las respuestas a ese
eje).
1. Podría indicar cuáles son los principales logros y
oportunidades alcanzados en los años de 1999 a 2002 a
partir de los proyectos/actividades de UNFPA con el
mecanismo de género en cuanto a:
a) Fortalecimiento institucional.
b) Políticas de equidad de género.
c) Área de salud sexual y reproductiva y derechos
sexuales y reproductivos.
d) Otras Iniciativas
2. Identifique en cada una de las áreas temáticas las
experiencias más exitosas en este periodo.
3. Señale los factores de éxito en cada una de ellas.
4. Con relación a los obstáculos encontrados:
ANEXO I
35
a) Obstáculos de carácter legal o normativo
(Ejemplo: normas administrativas, reglamentos,
cuerpos constitucionales que se oponen o
dificultan la implementación del proyecto,
posición jerárquica y atribuciones de las
instancias responsables de implementar el
proyecto).
b) Obstáculos de carácter simbólico (Ejemplo:
concepciones de las autoridades y funcionarios
sobre las relaciones de género y sobre los temas
del proyecto que entran en colisión con las
propuestas de éste).
c) Obstáculos políticos (Ejemplo: Autoridad
política, baja visibilidad y legitimidad de los
actores que llevan a cabo los programas).
d) Obstáculos técnicos (insuficiencia de
conocimientos especializados de los
funcionarios de los mecanismos de género sobre
las problemáticas que abordan los ministerios,
36
secretarías etc. con las cuáles coordinan. Baja
formación de los funcionarios las distintas
instancias de gobierno sobre el tema de equidad
de género).
e) Obstáculos económicos.
5. Factores que facilitan la implementación de las
actividades propuestas en cada un de los campos:
fortalecimiento institucional, políticas de equidad de
género y en el campo de la salud sexual y reproductiva y
derechos sexuales y reproductivos (Ejemplo:
compromisos internacionales suscritos por los
gobiernos, coyunturas electorales, posiciones de líderes
y parlamentarios a favor de los temas del proyecto,
articulación con el movimiento de mujeres).
6. Retrocesos observados en el periodo 1999-2002 en
relación a resultados ya obtenidos.
7. Lecciones aprendidas.
ANEXO II
La acción de UNFPA y los
Mecanismos de Género en trece
países de América Latina
1. BOLIVIA
PROYECTOS Y ACTIVIDADES APOYADOS POR UNFPA
a) Proyectos apoyados directamente al Mecanismo de Género
Un proyecto apoyado al Viceministerio de Asuntos de Género, Generaciones y Familia (VAGGF).
• “Componente género del subprograma de salud sexual y reproductiva de UNFPA-Bolivia” (BOL/98/P08),
desarrollado durante 1999 y 2000. Áreas programáticas: salud sexual y reproductiva y equidad de género.
Objetivos: Transversalizar los enfoques de género, generacional e interculturalidad en las políticas de salud
sexual y reproductiva a nivel nacional (central), departamental (prefecturas) y local (municipalidades). Apoyar
las políticas que fueron generándose a partir del VAGGF hasta agosto de 2002 y el Viceministerio de la Mujer
desde agosto de 2002. Apoyar la implementación de planes y programas nacionales en la temática de género,
generacional e interculturalidad.
Actividades: Advocacy por los derechos sexuales y reproductivos, equidad de género, generacional e
intercultural. Capacitación de servidores de salud y de educación. Producción y distribución de materiales
educativos.
b) Otros proyectos y actividades
Los proyectos fueron apoyados a instancias ministeriales (Salud, Educación, Planificación), así como a los
gobiernos departamentales y municipales.
– “Salud sexual y reproductiva y equidad de género para adolescentes”.
– “Mejoramiento de la calidad de servicios de anticoncepción” (UNFPA-DFID).
– “Bi-alfabetización quechua-castellano en salud reproductiva con enfoques de género e interculturalidad”
(UNFPA-Ted Turner).
– “Capacitación en salud sexual y reproductiva a proveedores de salud” (UNFPA-DFID).
TRAMA INSTITUCIONAL Y PROCESOS POLÍTICOS
a) Trama institucional
A través del subprograma de salud sexual y reproductiva, el UNFPA se relaciona con el Ministerio de Salud y
Previsión Social, el Ministerio de Educación, Cultura y Deportes, el Ministerio de Desarrollo Sustentable y
Planificación, secretarías, organismos estatales, prefecturas departamentales y gobiernos municipales en varios
puntos del país.
Establece alianzas con organizaciones no gubernamentales que trabajan el tema de salud sexual y reproductiva,
organizaciones sociales de diversos tipos y otras agencias de cooperación internacional, como la ASDI (sueca) y el
DFID (británica).
ANEXO II
37
Con la cooperación holandesa, canadiense, española y otras existe una convergencia de esfuerzos para el
desarrollo de estrategias nacionales para trabajar el tema de género y para la formación del Comité Interagencial de
Género (CIAG).
En las respuestas del cuestionario, no se destaca el fomento a la expansión de un campo político en torno a los
temas de equidad de género y de población y desarrollo, ni el vínculo político e institucional entre los diferentes
actores potencialmente interesados en estos temas.
b) Procesos políticos
• Desarrollo de políticas públicas y sectoriales que transversalicen el enfoque de género.
• Constitución del Comité Interagencial de Género, en el cual participaron los mayores donadores bi y
multilaterales; esta instancia coordina apoyos específicos, actividades, eventos, etcétera. Una de sus
contribuciones fue aproximar al gobierno y a la sociedad civil.
• Formación del Comité Nacional por una Maternidad Segura y de los Comités Departamentales de Salud Sexual y
Reproductiva y Maternidad Segura.
• Capacitación de funcionarios en el área de salud sexual y reproductiva.
c) Comentarios
A partir del año 2000 importantes donadores internacionales como la ASDI, la Embajada de Holanda y el propio
UNFPA decidieron retirar el apoyo al VAGGF debido a la debilidad del organismo, su baja capacidad de gestión y
desarrollo de políticas claras. En consecuencia no se puede decir que hubo un apoyo efectivo al mecanismo de género.
LOGROS Y OPORTUNIDADES
• Fortalecimiento institucional y apoyo a políticas de equidad de género en el área de salud y derechos sexuales y
reproductivos; sin embargo, logros muy directos y concretos no hubo.
• El país contó con planes de equidad e igualdad de género, así como con planes específicos en las áreas de pobreza de
la mujer y violencia. Particularmente en género, no hay experiencias que se destaquen como muy bien realizadas.
OBSTÁCULOS Y RETROCESOS
–
–
–
–
–
Ausencia de políticas de género claras, que orienten acciones.
Dispersión de las acciones de las instancias gubernamentales de género.
Retrocesos en el reconocimiento de la importancia política de la cuestión de la inequidad de género en el país.
Debilidad institucional de las Unidades Departamentales de Género.
Deficiencia técnica y política de funcionarios del mecanismo de género debida, en parte, a la alta rotación. Hubo
por lo menos cuatro viceministros en la pasada gestión.
– Dependencia de la cooperación internacional por poca importancia dada a la cuestión de la equidad de género por
parte del gobierno, lo cual se refleja en su presupuesto.
– Inestabilidad política e institucional del país.
– Escasos recursos.
– Apoyar al mecanismo de género a pesar de su baja capacidad institucional, incluso ésta es una justificación para
hacerlo.
– Importancia de un seguimiento más minucioso a los avances en equidad de género (creación de mecanismos a
partir de indicadores).
– Importancia de apoyar el diálogo entre la sociedad civil y la instancia de género.
38
– Importancia de facilitar el trabajo con la cooperación, por ejemplo, por medio de un fondo común, o por lo menos
de instancias de coordinación para que el mecanismo no tenga que operar con muchos donadores aisladamente.
– Es importante el seguimiento de la instancia de género, no solamente la asistencia financiera, sino también su
presencia y visibilidad.
– Son necesarios compromisos claros y firmados por otros sectores.
– Apoyar más al mecanismo de género, asunto al que no se le ha dado importancia; para ello es necesario capacitar al
personal y crear un interés común, lo que deberá reflejarse en el programa y sus fondos. En consecuencia, en el
nuevo Programa de País incluimos el género en el subprograma de población y desarrollo para abordarlo más
íntegramente, desde las políticas, planes y programas, y con estrategias de seguimiento.
– Hay muchos canales con los que no se han trabajado, como el Parlamento, el Foro de Mujeres, entre otros, lo cual
pretendemos hacer.
– Existe poca comprensión del papel del mecanismo de género y de los desafíos de articulación y coordinación de
políticas de género.
ANEXO II
39
2. BRASIL
PROYECTOS APOYADOS POR UNFPA
Un proyecto apoyado al Consejo Nacional de Derechos de la Mujer (CNDM)
• “La contracepción reversible en los servicios de planificación familiar del Sistema Único de Salud (SUS)”.
Duración aproximada de dos años. Área programática: subprograma de salud reproductiva.
Objetivos: Identificar las condiciones de implementación de los servicios de contracepción en por lo menos tres
centros municipales de salud de Río de Janeiro y de Recife. Presentar propuestas de medidas para el pleno
ejercicio de la planificación familiar a partir de estudios operativos en los servicios del SUS.
En su mayoría, en los dos subprogramas los proyectos apoyados fueron de larga duración, es decir, desarrollados
en un periodo entre dos y siete años. Estos proyectos son:
• “Atención integral a la salud de la mujer”. Duración aproximada de cuatro años. Área programática:
subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable: Ministerio de Salud.
Objetivos: Implementación del PAISM, principalmente en las acciones de planificación familiar.
• “Aumento de la capacidad de los servicios de salud reproductiva de la mujer”. Duración aproximada de cuatro
años. Área programática: subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable: Secretaría de Salud de
Ceará (SESA).
Objetivos: Reforzar el programa “Viva Mulher del SESA”, en las acciones de planificación familiar, prevención
del embarazo adolescente y de la mortalidad y morbilidad materna.
• “Educación en población, sexualidad y salud reproductiva en la adolescencia”. Duración aproximada de tres
años. Área programática: subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable: Gobierno del Distrito
Federal.
Objetivos: Formular una metodología para actividades educativas en sexualidad, afectividad y salud
reproductiva para ser aplicada en la red pública de enseñanza.
• “Prácticas de información, educación y comunicación en temas de planificación familiar para grupos
comunitarios”. Duración aproximada de cuatro años. Área programática: subprograma de salud reproductiva.
Instancia responsable: CNBB/Pastoral da Criança.
Objetivos: Desarrollar estrategias de información, educación y comunicación en el tema de planificación
familiar.
• “Educación para la vida familiar”. Duración aproximada de cinco años. Área programática: subprograma de
salud reproductiva. Instancia responsable: Servicio Social de Industria (SESI).
Objetivos: Desarrollo y sistematización de una metodología para actividades de educación en sexualidad y salud
reproductiva para el trabajador y su familia.
• “Estructuración y mejoría de la asistencia a la salud reproductiva”. Duración aproximada de doce meses. Área
programática: subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable: Secretaría de Salud de Rio Grande do
Norte.
Objetivos: Fortalecer la red pública de salud del Estado e implementar un sistema de informaciones sobre salud
reproductiva. Mejorar la cobertura y la calidad de los servicios de salud reproductiva. Apoyar el crecimiento de
la demanda por servicios calificados de salud reproductiva, utilizando los medios de comunicación adecuados
para cada grupo-meta.
40
• “Estructuración del núcleo interinstitucional de educación sexual: Estrategia de intervención social”. Duración
aproximada de tres años. Área programática: subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable:
Secretaria de Educación, Cultura y Deporte de Rio Grande do Norte.
Objetivos: Formar especialistas en las áreas educación, salud y social en educación sexual, buscando la
estructuración de un equipo multiplicador permanente.
• “Amor a la Vida”, Proyecto intersectorial en educación sexual para la ciudadanía. Duración aproximada de cinco
años. Área programática: subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable: Secretaría de Trabajo y
Acción Social de Ceará.
Objetivos: Capacitar agentes multiplicadores. Promover actividades educativas y talleres para la población meta.
• “Educación en salud reproductiva, género y familia”. Duración aproximada de cinco años”. Área programática:
subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable: Confederación Nacional de Trabajadores en la
Agricultura (CONTAG).
Objetivos: Fortalecer la capacidad de intervención de las Federaciones de Trabajadores Agrícolas de algunos
estados seleccionados, en aspectos relacionados a salud reproductiva y vida familiar. Capacitar trabajadores
rurales para que actúen como multiplicadores, consejeros de salud, representantes sindicales, agentes de salud y
comunicadores sociales en salud reproductiva y vida familiar.
• “Fortalecimiento de políticas para mujeres”. Duración aproximada de cinco años. Área programática:
subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable: Rede Nacional Feminista de Saúde e Direitos
Reprodutivos.
Objetivos: Aumentar el acceso de las mujeres a servicios de salud sexual y reproductiva. Advocacy en el ámbito
del Parlamento. Seguimiento de los Acuerdos de El Cairo y de Beijing, en relación a la salud y los derechos
reproductivos.
• “Traduciendo la legislación. Proyecto de capacitación de Grupos de Mujeres”. Duración aproximada de dos años.
Área programática: subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable: Cidadania, Estudo, Pesquisa,
Informação e Ação (CEPIA).
Objetivos: Capacitar a mujeres de diferentes grupos para divulgar una nueva percepción sobre el campo jurídico,
articulando una interpretación de la ley nacional con los contenidos de la ley internacional, principalmente en
salud y derechos reproductivos.
• “Monitoreo del Legislativo Federal en la Implementación de El Cairo ’94”. Duración aproximada de cuatro años.
Área programática: subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable: CFEMEA.
Objetivos: Monitorear al Legislativo Federal en relación a la implementación de El Cairo y de Beijing, en
relación a los derechos reproductivos y la salud reproductiva. Fortalecer el advocacy de los movimientos de
mujeres con el Legislativo Federal, en los temas de salud y derechos sexuales y reproductivos. Difundir a través
de medios y organismos de comunicación propios informaciones sobre el trabajo del Legislativo Federal en
relación a los derechos de las mujeres.
• “Estudio sobre esterilización y cesárea en Brasil”. Duración aproximada de dos años. Área programática:
subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable: Centro de Desarrollo y Planificación Regional.
Objetivos: Verificar las demandas de las mujeres por parto quirúrgico y esterilización en cuatro estados, así
como las razones que llevan a las mujeres a preferir un determinado tipo de parto y método anticonceptivo.
• “Estructuración y mejoría de la asistencia reproductiva”. Duración aproximada de dos años. Área programática:
subprograma de salud reproductiva. Instancia responsable: Secretaría de Salud de Rio Grande do Norte.
Objetivos: Implementar los sistemas estadual y municipal de gerencia e información en salud reproductiva.
Contribuir a la calificación de la demanda por servicios de salud reproductiva. Despertar a la ciudadanía en los
derechos reproductivos. Promover una mayor conciencia del auto-cuidado y de las responsabilidades públicas en
esa esfera. Disponer de una unidad básica de salud en cuarenta municipios seleccionados y tres Centros de Salud
ANEXO II
41
Reproductiva, para prestar atención de calidad y con enfoque de género en la esfera de la salud reproductiva,
incluso para adolescentes.
• “Estudio de Demografía y Salud DHS 1996”. Duración aproximada de cuatro años. Área programática:
subprograma de población y desarrollo. Instancia responsable: Sociedade Civil Bem-Estar Familiar no Brasil
(BEMFAM).
Objetivos: Contribuir al diagnóstico de la actual situación de Brasil en las áreas de salud reproductiva y
materno-infantil, a través de la realización de un estudio DHA (Demographic Health Survey) a nivel nacional.
• “Asistencia preparatoria al Programa de la Comisión Nacional de Población y Desarrollo”. Duración aproximada
de año y medio. Área programática: subprograma de población y desarrollo. Instancias responsables: Instituto
de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) y Comisión Nacional de Población y Desarrollo (CNPD).
Objetivos: Contribuir a la implementación del Programa de Acción de El Cairo. Apoyar los planes para la
operacionalización de la CNPD. Estrategia de comunicación la sensibilización y ampliación de los Ministerios,
especialistas del área y del público en general, en lo referenta a las implementaciones de El Cairo.
• “Población y desarrollo. Una agenda social 1998-2000”. Duración aproximada de cuatro años. Área programática:
subprograma de población y desarrollo. Instancia responsable: Comisión Nacional de Población y Desarrollo.
Objetivos: Evaluar y refrendar diagnósticos sobre las temáticas prioritarias definidas por la CNPD: dinámica
poblacional, derechos humanos, gastos públicos en población y desarrollo, balance de la implementación de El
Cairo, perfeccionamiento del sistema estadístico nacional. Estimular la ampliación del conocimiento en el área
de población y desarrollo. Proponer a los organismos gubernamentales plataformas de acción basadas en los
diagnósticos sobre las temáticas prioritarias para la implementación de políticas públicas. Contribuir a
aumentar el conocimiento y apoyo al área de población y desarrollo junto a la sociedad organizada y el público
en general.
• “Seguridad en las escuelas. Una cuestión de derechos humanos”. Duración aproximada de doce meses. Área
programática: subprograma de población y desarrollo. Instancia responsable: Secretaría de Estado de los
Derechos Humanos del Ministerio de Justicia.
Objetivos: Contribuir a la reducción de la violencia entre niños, adolescentes y jóvenes en las escuelas del país, a
través de la definición de estrategias y ejes operativos para la implementación del Programa Paz en las Escuelas.
Los apoyos del UNFPA durante el II Programa de Cooperación (1998-2001) contribuyeron a fortalecer algunos de los
puntos estratégicos de una trama institucional que viene desarrollándose desde la década de los ochenta y que es
parte del campo político de debates, toma de decisiones e implementación de políticas públicas en el área de los
derechos sexuales y reproductivos y de población y desarrollo. En ese sentido es fundamental el apoyo a organismos
estatales tales como la Comisión Nacional de Población y Desarrollo y el Instituto Brasilero de Geografía y
Estadísticas; a entidades de la sociedad civil que desarrollan trabajos de advocacy junto al Ejecutivo y al Legislativo
como la Red Nacional Feminista de Salud y Derechos Reproductivos y las organizaciones no gubernamentales
feministas CFEMEA y CEPIA; a entidades que fomentan el debate académico y la producción de conocimientos como
la Asociación Brasilera de Estudios de Población, entre otras.
En la línea de fomento y desenvolvimiento de tramas institucionales, de articulación entre distintos actores y el
trabajo intersectorial en el área de la salud sexual y reproductiva, en el ámbito local y regional, deben destacarse los
proyectos apoyados a la Secretaría del Trabajo y Acción Social del Estado de Ceará y a la Secretaría de Educación,
Cultura y Deporte de Rio Grande del Norte.
Otros apoyos de UNFPA tuvieron como estrategia incluir nuevos actores en el debate sobre políticas en el área de
salud sexual y reproductiva, como en aquellos proyectos desarrollados con la Confederación Nacional de Trabajadores
de la Agricultura y el Servicio Social de la Industria.
42
– Fortalecimiento de institucionalidades (programas de políticas públicas, organismos públicos, instituciones no
gubernamentales y organizaciones sociales), cuyas actividades se concentran en el área de los derechos sexuales
y reproductivos y en el área de población y desarrollo.
– Fomento de la articulación de los actores sociales y desarrollo del trabajo intersectorial.
– Formación de recursos humanos y agentes multiplicadores.
– Producción de conocimientos, experiencias y competencias técnicas y políticas.
– Fortalecimento del trabajo de advocacy de los movimientos sociales.
c) Asesoría técnica ofrecida por UNFPA
– Implementación de los proyectos y capacitación de sus funcionarios en algunas entidades ejecutoras.
d) Comentarios
En la compleja trama que se consolida a lo largo de la última década en Brasil en torno a los temas de derechos
sexuales y reproductivos y de las cuestiones de población y desarrollo, el papel de Consejo Nacional de Mujeres ha
sido extremadamente discreto; en particular si se compara su protagonismo con el que han ejercido otros actores
estatales y no estatales en esos campos políticos.
Para optimizar la eficiencia de la cooperación se ha adoptado la estrategia de concentrar los recursos en los
actores con mayor potencial de movilizar apoyos políticos y desarrollar capacidades en las áreas específicas del
mandato de UNFPA.
Se privilegian también los proyectos realizados en estados seleccionados y en áreas más carentes y menos
asistidas, en las que se tiene como grupo objetivo a las mujeres en edad reproductiva, las adolescentes y a los sectores
de bajos ingresos.
– Articulación e intersectorialidad en las políticas regionales y locales en salud sexual y reproductiva /violencia
de género.
– Formación de recursos humanos en salud sexual y reproductiva /violencia de género, y población y estrategias
de desarrollo.
– Desarrollo de conocimientos y competencias en salud sexual y reproductiva /violencia de género, y población y
estrategias de desarrollo.
– Incremento de las capacidades de advocacy legislativo y ejecutivo de los movimientos de mujeres.
FACTORES DE ÉXITO Y FACILITADORES
– Contexto político nacional favorable.
– Marco jurídico-legal favorable.
– Capacidad técnica del personal de UNFPA.
– En la década de los noventa, el CNDM presentó un bajo perfil en su misión de impulsar la transversalización del
tema de equidad de género en el Estado y de coordinar políticas intersectoriales para la promoción de los
derechos de las mujeres; en ese tiempo el organismo estuvo prácticamente desactivado.
– Hubo un acentuado distanciamiento político entre el mecanismo de género y los movimientos de mujeres, las
organizaciones no gubernamentales y las redes feministas a pesar del gran vigor político y de capacidad de
advocacy.
ANEXO II
43
– Necesidad de mayor conceptualización sobre el componente de género y desarrollo de metodologías para
trabajar la perspectiva de la equidad y transversalizar el género.
– Debilidad técnica y política del mecanismo de género en ciertos periodos.
– Escasos recursos.
– Un cuadro político, institucional y jurídico favorable que permite el desarrollo de políticas en las áreas de
mandato de UNFPA: población y desarrollo, salud sexual y reproductiva y equidad de género.
– La implementación de programas de políticas públicas y de servicios orientados a la promoción de los derechos
reproductivos y de la salud sexual y reproductiva crearon un framework favorable a la acción de UNFPA.
– El fortalecimiento institucional, político y técnico de los movimientos de mujeres, en el campo de los debates
políticos sobre salud, sexualidad y reproducción, sobre población y desarrollo, y sobre derechos humanos.
44
3. COLOMBIA
Ningún proyecto apoyado a la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, en el periodo considerado,
según las respuestas de la encuesta.
El UNFPA apoyó en total ocho proyectos en el área de educación sexual y salud sexual y reproductiva. Tres de ellos
contribuyeron al desarrollo de la normatividad técnica relativa a la elaboración de un Plan Nacional de Educación
Sexual; de una resolución normativa sobre salud sexual y reproductiva en el sistema general de seguridad social en
salud, y del diseño y aplicación de modelos de atención a víctimas de delitos sexuales. Estos proyectos son:
– “Desarrollo normativo de la salud sexual y reproductiva en el sistema general de seguridad social en salud”.
– “Promoción de los derechos sexuales y reproductivos: Diseño y aplicación de modelos de atención a víctimas de
delitos sexuales”.
– “Educación en salud sexual y reproductiva de Jóvenes y para Jóvenes”.
Los proyectos restantes fueron apoyados a las instancias públicas de las áreas de salud y educación a nivel
departamental y municipal. Sus objetivos principales fueron la promoción de la salud sexual y reproductiva de la
población, mediante el aumento de la calidad, la oferta y la utilización de los servicios de salud sexual y
reproductiva, y de promover y garantizar los derechos sexuales y reproductivos.
La trama institucional involucra principalmente a autoridades y funcionarios de los Ministerios de Salud y de
Educación, instancias del Poder Judicial y del área policial, y de manera importante, a organismos departamentales y
municipales de salud y educación.
El mecanismo de género prácticamente no estuvo presente en las redes de interlocución y articulación política
relacionadas con los proyectos apoyados por el UNFPA.
En el cuestionario no se destacan los movimientos de mujeres y otras entidades de la sociedad civil cuya acción
tiene un espectro nacional. En tanto, muchos proyectos se desarrollaron en regiones y/o municipalidades
determinadas, a esos niveles hay participación local de la ciudadanía.
– Impulso de políticas públicas en el área de salud sexual y reproductiva a nivel regional y local.
– Desarrollo de normas técnicas y directrices para el desarrollo de políticas públicas referentes a la salud sexual y
reproductiva, en el sistema público de salud (Resolución 412/2000, Ministerio de Salud).
– Construcción de una propuesta conceptual, didáctica y pedagógica para una política nacional de educación
sexual con enfoque de derechos y de equidad de género (Plan Nacional de Educación Sexual).
– Desarrollo de políticas públicas y de servicios en el área de violencia sexual y de género.
– Apoyo a la formación de oficinas de la mujer y/o de equidad de género a nivel de departamentos y municipios.
– Sensibilización y capacitación de autoridades y funcionarios públicos en las temáticas de género y derechos
sexuales y reproductivos.
– Participación con otras agencias internacionales e instancias de gobierno en la mesa de trabajo para el
seguimiento del cumplimiento de la CEDAW y la preparación de una relatoría del gobierno para la misma.
ANEXO II
45
– A las contrapartes para la elaboración de todos los proyectos apoyados.
– En el proceso de debates para la construcción de normas técnicas para las políticas en el área de derechos y de
– Elaboración e implementación de marcos normativos, políticas públicas y modelos de atención en el área de los
derechos sexuales y reproductivos y prevención de la violencia sexual.
– Fortalecimiento de la presencia institucional en la problemática de género y de los derechos sexuales y
reproductivos.
– Fortalecimiento de la acción local en lo referente a las políticas en pro de los derechos sexuales y reproductivos.
– Formación de grupos de reflexión y acción acerca de temas relativos a la masculinidad.
– Mayor difusión y conocimiento general sobre los derechos sexuales y reproductivos, y mayor oferta y demanda
de los servicios de salud sexual y reproductiva.
– Articulación e intersectorialidad en salud sexual y reproductiva /violencia de género.
– Nivel técnico del personal de UNFPA, compromiso institucional, proyectos y estrategias válidas.
– Adecuada interpretación de los compromisos internacionales suscritos por los gobiernos, coyunturas electorales,
posiciones de líderes y parlamentarios favorables a los temas que tratan los proyectos, y articulación con los
– Inestabilidad política e institucional del país.
– Inseguridad derivada del contexto de violencia y los procesos de profundización de la pobreza.
– Dificultad del acuerdo político en el marco normativo sobre salud sexual y reproductiva del Ministerio de Salud
y de aplicación del enfoque de género a los procesos de educación sexual.
– Disminución del impacto de la acción comunitaria por frecuente rotación del personal capacitado para la
prestación de servicios.
– Deficiencia de formación de recursos humanos de las instituciones públicas.
– Necesidad de sensibilización permanente de los cuadros dirigentes que operan los servicios sobre el enfoque de
los derechos y salud sexual y reproductiva, como derecho garantizado por el marco normativo.
– Escasos recursos nacionales y de la cooperación para lograr un mayor fortalecimiento y cobertura de los
proyectos.
– Importancia de la continuidad, persistencia y coherencia de enfoque en los sucesivos programas de cooperación.
– Análisis de contextos nacionales e internacionales para la definición de estrategias y orientación de las acciones
de UNFPA.
– Integralidad de los temas en el diseño de los proyectos.
– Formulación y ejecución coordinada.
– Asesoría permanente de UNFPA a los proyectos y procesos, en todos los niveles.
– Procurar la implementación e integración de otros temas.
– Importancia de metodologías de seguimiento a los proyectos y procesos.
– Importancia de contar con recursos humanos calificados en los procesos de asesoría, diseño y capacitación.
46
4. CUBA
Hasta el año 2003 no había un proyecto directamente vinculado con Federación de Mujeres Cubanas (FMC); sin
embargo el UNFPA apoyó diversas actividades de la organización y se realizaron en conjunto acciones de evaluación
del enfoque de género en los proyectos en ejecución.
En el último ciclo programático se desarrollaron cinco proyectos en el área de educación y salud sexual y
reproductiva, en asociación con organismos de gobierno, principalmente los Ministerios de Salud y Educación.
Aunque no haya apoyado directamente proyectos de la Federación de Mujeres Cubanas, el UNFPA se relaciona con la
organización en el proceso de ejecución de los proyectos, los cuales, en alguna medida, han tenido en cuenta el
enfoque de género y han contribuido a propiciar una mayor equidad entre hombres y mujeres. Los proyectos fueron:
– “Planificación familiar con enfoque de riesgo reproductivo preconcepcional” (CUB/97/P02).
– “Salud reproductiva en la atención primaria de la salud” (CUB/97/P03).
– “Educación formal para una conducta sexual responsable en provincias seleccionadas” (CUB/97/P04).
– “Educación sexual en la comunidad para disminuir el alto riesgo reproductivo y sexual” (CUB/97/P05).
– “Estudios territoriales sobre salud sexual y reproductiva”. Instancia responsable: Centro de Estudios de
Población y Desarrollo.
La trama institucional fomentada por los proyectos y actividades involucra a sectores estatales, autoridades y
funcionarios de salud y de educación como la Oficina Nacional de Estadísticas, la Fiscalía General de la República y la
Comisión Permanente de Atención a la Infancia, la Juventud e Igualdad de Derechos de la Mujer de la Asamblea
Nacional del Poder Popular.
También participaron del campo de interlocución política la Federación de Mujeres Cubanas, el Centro de Estudios
de la Mujer, las Cátedras de la Mujer de los Institutos Superiores Pedagógicos y las Casas de Orientación a la Mujer y
la Familia.
El mecanismo de género mantiene diálogo sistemático con organismos e instituciones académicas, políticas y
sociales, organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil. Todos ellos rinden cuentas a la Federación de
Mujeres Cubanas sobre sus acciones y gestión para el cumplimiento de las medidas planteadas en el Plan de Acción
Nacional de Seguimiento a la Conferencia de Beijing.
– Sensibilización y capacitación de autoridades y funcionarios.
– Acciones relacionadas al seguimiento de la implementación de acuerdos internacionales sobre mujer y equidad
de género.
– Sensibilización y formación de funcionarios.
– Contribución en la edición de materiales educativos del Programa Nacional de Educación Sexual.
– Generación de espacios de debate e intercambio.
ANEXO II
47
d) Comentarios
Por limitaciones financieras el apoyo al fortalecimiento institucional y al desarrollo de capacidades del
mecanismo nacional de género no ha sido prioritario en el conjunto del programa de cooperación de UNFPA en el
país. Sin embargo la agencia ha contribuido con diversas acciones al trabajo que realiza la Federación de Mujeres
Cubanas, el más antiguo mecanismo de género en América Latina y el único con carácter de organización de sociedad
civil que está profundamente relacionada con la historia política e institucional de la Revolución cubana.
La cooperación de UNFPA tiene como principales parámetros las propias dinámicas y proyectos prioritarios para el
gobierno cubano, que se encuentran con sus propias temáticas y con su misión. Tal cooperación se concreta
principalmente en el área programática de salud sexual y reproductiva con un enfoque de género.
– La asistencia de UNFPA permitió disponer de más anticonceptivos y destinar más fondos para la educación
sexual en las escuelas y para las actividades de IEC.
– Introducción de la educación sexual en el nivel secundario de enseñanza, incluyendo la capacitación de
profesores, educadores y trabajadores sociales.
– Disminución de las tasas de deserción escolar debido a embarazo y a aborto, en las provincias seleccionadas para
la asistencia de UNFPA.
– Aumento en la demanda de servicios de consejería y atención médica sobre cuestiones de salud sexual y
reproductiva.
– Fortalecimiento institucional del Centro Nacional de Educación Sexual (CENESEX), mediante la capacitación de
profesionales, familiares y adolescentes, así como el apoyo a su revista Sexología y Sociedad.
– Fortalecimiento de las Comisiones Municipales y Provinciales de Educación Sexual.
– Publicación de libros y folletos sobre temas de sexualidad y género.
– Apoyo al Centro de Estudios de Población y Desarrollo a través de impulsar actividades científicas en la materia,
garantizar el insumo de estadísticas continuas de población, capacitar a investigadores y la publicación del
Anuario Demográfico de Cuba.
– Adquisición de literatura altamente especializada y de difícil acceso sobre temas de población y desarrollo fue
otro de los aspectos más valorados dentro de la asistencia de UNFPA.
– Asesoría técnica en procesamiento de datos censales y entrenamiento de especialistas del Centro de Estudios de
Población y Desarrollo en el manejo del software REDATAM.
– La calidad de los recursos humanos, particularmente en los equipos de dirección de los niveles nacional,
provincial y municipal.
– La Red de Universidades Pedagógicas
– El trabajo en común con el Ministerio de Salud y otras instituciones.
– Integrarse a una política nacional de cumplimiento efectivo en todos los niveles de dirección e institución.
– Capacidad técnica instalada en las instituciones públicas.
– Los fondos del proyecto UMBRELLA han permitido financiar la participación de funcionarias del mecanismo de
género en reuniones y eventos internacionales y en actividades de capacitación.
– La falta de mayores recursos financieros impide generalizar la educación sexual en los diversos niveles de
enseñanza.
– Debido al corte presupuestario el programa UNFPA ha podido incidir solamente en dos de cada diez mujeres en
edad fértil y sexualmente activas.
48
5. ECUADOR
La cooperación de UNFPA se ha caracterizado por apoyar proyectos de mediano y corto plazo, y actividades
puntuales en función de los contextos políticos nacionales cambiantes. Entre los primeros, identificamos ocho
proyectos, de los cuales dos cuentan con la presencia del Consejo Nacional de las Mujeres (CONAMU) como ejecutor:
• “Incorporación de la perspectiva de género en los planes de desarrollo local”, desarrollado entre marzo y octubre
de 2002. Está orientado al desarrollo de políticas públicas locales con enfoque de género Instancia co-ejecutora:
Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME).
• “Implementación de la Ley de Maternidad Gratuita”, el UNFPA asistió particularmente la conformación de
comités de usuarias de la ley que son organizaciones comunitarias que promueven y realizan actividades de
participación ciudadana.
Los otros proyectos que concitan un apoyo de carácter más permanente, en gran parte están dirigidos a
municipios, gobiernos regionales y/o organizaciones no gubernamentales con actuación local, y se orientan hacia la
promoción de políticas en las áreas de educación y salud sexual y reproductiva, con perspectiva de género. Entre ellos
identificamos:
– “Municipalidades, Salud sexual y Reproductiva y Desarrollo Local”, 1999-2001. Contrapartes: Municipios /
organizaciones no gubernamentales.
– “Salud reproductiva de la mujer indígena, Adolescentes”, 1999-2001. Contrapartes: organizaciones no
gubernamentales Jambi-Huasi.
– “Apoyo a consultoría sobre equidad de género en el programa de salud”, 2001-2002. Contraparte: Municipio de
Quito.
– “Apoyo a Colegios Educación para Sexualidad y Género”, octubre a diciembre de 2002. Contrapartes: CEPAM
Guayaquil.
Entre los tres proyectos que influyen en los niveles nacionales de la política, uno está orientado al Legislativo,
otro al Judicial y el tercero al Ejecutivo.
– “Fortalecimiento de liderazgo de mujeres diputadas”, desarrollado entre septiembre de 2002 y enero de 2003.
Instancias responsables: Fundación Futuro y Equidad y el Congreso Nacional.
– “Apoyo al Foro de Parlamentarias” para afianzar el compromiso legislativo en derechos de las mujeres.
– “Apoyo a la Defensoría de la Mujer, la Niñez y la Familia”, desarrollado entre octubre de 2002 y febrero de 2003.
Orientado al fortalecimiento institucional de la defensoría de la mujer.
– “Atención a la violencia intrafamiliar en el sistema de salud”, desarrollado entre junio de 2002 y diciembre de
2003. Pretende fortalecer las políticas públicas en esa área temática. El resultado fue la instalación de una red
intersectorial de prevención y atención a la violencia intrafamiliar, incluyendo a las mujeres indígenas.
Instancia responsable: Ministerio de Salud,
El UNFPA también ha derivado recursos a un gran conjunto de actividades y proyectos puntuales de instituciones
y organizaciones que movilizan temas relativos a la equidad de género y salud sexual y reproductiva en los espacios
públicos, y a fortalecer el protagonismo de las organizaciones de la sociedad civil que mantienen relaciones
habituales con el CONAMU. Otros apoyos puntuales están dirigidos a grupos y temas relevantes a la situación de los
indígenas. También fueron apoyadas varias acciones que involucraron al Congreso Nacional y a diputadas, muchas de
ellas fortaleciendo el liderazgo de las diputadas y su participación en eventos internacionales. Organismos del
sistema judicial, como la Corte Suprema, también recibieron apoyo de UNFPA para desarrollar actividades. Directa o
indirectamente, el CONAMU es parte de varias de esas actividades.
ANEXO II
49
El apoyo a varios proyectos (muchos de mediano y corto plazo) y actividades puntuales contribuyó a posicionar a
un gran número de actores en el debate político sobre las temáticas referentes al mandato de UNFPA y a incrementar
sus recíprocas relaciones, en un contexto político interno cambiante.
A pesar de tratarse de proyectos de corto plazo y actividades puntuales, el CONAMU aparece muchas veces como
interlocutor y/o colaborador de los demás actores.
El Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, la Comisión Interministerial del Empleo, municipalidades,
asociaciones de mujeres, organizaciones no gubernamentales de distintos orígenes y movimientos indígenas,
parlamentarias y comisiones del Congreso Nacional, organismos del sistema judicial –inclusive la propia Corte
Suprema y la Defensoría de la Mujer y la Familia–, entidades universitarias y otros, aparecen en interacción en
diversos eventos o proyectos apoyados por UNFPA.
– Desarrollo de Normas para la Prevención y Atención de la Violencia de Género dentro de las Normas de Salud
Sexual y Reproductiva.
– Implementación del Plan Nacional para la Educación de la Sexualidad y el Amor (PLANESA).
– Creación de un ambiente favorable para la implementación de políticas y programas, a través de actividades de
advocacy.
– Sensibilización y capacitación de autoridades y funcionarios de organismos nacionales y locales.
– Generación de espacios de discusión que involucran a la sociedad civil y a organismos del gobierno central y de
los gobiernos locales.
– A los Ministerios de Salud y Educación para la elaboración de proyectos, con perspectiva de género.
– En conjunto con el CONAMU, para la incorporación del enfoque de género en los planes de desarrollo cantonal.
– A mujeres parlamentarias para el fortalecimiento de sus liderazgos en el Parlamento, y para asegurar el
monitoreo de acuerdos internacionales y nacionales relativos a la equidad de género.
– En la capacitación de autoridades, funcionarios y organizaciones de la sociedad civil, en los temas del mandato
de UNFPA.
– En la producción de materiales informativos y educativos.
– El principal logro es el propio hecho de que las instituciones se mantengan: Consejo Nacional de las Mujeres,
Comisión Permanente de la Mujer en el Congreso, y nuevas instancias como la Defensoría de la Mujer y la
Familia (como parte de la Defensoría del Pueblo), el Foro de Parlamentarias y la Asociación de Mujeres
Municipalistas (AMUME).
– Fortalecimiento institucional de los mecanismos de género en algunas municipalidades.
– Apoyo a la promulgación de políticas para la aplicación de la Ley contra la Violencia a la Mujer, y la inclusión
de la violencia doméstica en las Normas de Salud Sexual y Reproductiva del Ministerio de Salud.
– Reconocimiento de los derechos sexuales y reproductivos en la reforma constitucional de 1998, proceso que contó
con el apoyo de UNFPA.
– Elaboración e implementación de programas de políticas públicas en salud sexual y reproductiva /violencia de
género.
– Ampliación de la trama institucional e incorporación de nuevos actores.
– Articulación en salud sexual y reproductiva y equidad de género.
– Formación de recursos humanos en salud sexual y reproductiva y equidad de género.
– Incremento de la capacidad de advocacy de la sociedad civil y del mecanismo de género.
50
– Articulación de iniciativas y esfuerzos de distintos grupos: gobierno, Parlamento, organizaciones no
gubernamentales y movimientos de mujeres. El UNFPA apoyó iniciativas de coordinación.
– Normativa jurídico-legal favorable: Constitución Nacional, Ley Contra la Violencia, Ley de Educación Sexual,
Norma Técnica de Salud Sexual y Reproductiva, Plan Nacional para la Sexualidad y el Amor (PLANESA).
– Obstáculos culturales en el debate sobre la sexualidad y las relaciones de género, como barreras para aceptar la
sexualidad y las implicaciones de género presentes, por ejemplo, en las relaciones de poder entre hombres y
mujeres, y su expresión en el control de la sexualidad.
– Los temas de salud sexual y reproductiva o de educación se trabajan con los Ministerios especializados del área
social. Son ministerios con cierta autoridad, pero sin muchos recursos económicos y técnicos. Su apoyo depende
de las autoridades y su interés en los temas. De igual manera el CONAMU depende del apoyo político que pueda
tener para movilizar recursos adicionales al presupuesto del Estado.
– Deficiencia de formación y capacitación de recursos humanos de las instituciones públicas en temas de equidad
de género es una dificultad, que se agrava por la rotación de autoridades y funcionarios y las barreras culturales
para reconocer la existencia de brechas de género.
– Los limitados recursos de los Ministerios del frente social y del CONAMU y las dificultades para negociar mejor
dentro del gobierno, presupuestos más significativos para temas de equidad de género.
– Poco compromiso político de gobierno con el área social.
– Pequeños fondos destinados a promover políticas y programas por equidad de género, tienen impacto, si son
otorgados oportunamente y si son complementarios a esfuerzos del propio gobierno, organizaciones no
gubernamentales y movimiento de mujeres.
– El UNFPA ha podido apoyar los procesos de coordinación entre diversas instituciones del sector público,
Congreso, organizaciones no gubernamentales, municipios y movimiento de mujeres. Su situación de organismo
internacional le ofrece una situación externa ventajosa que le permite ese rol facilitador.
– El trabajo de incorporación de enfoque de género en la planificación local a través de la AME, abre
oportunidades para incluir nuevos actores en la discusión, no sólo las mujeres, sino los técnicos hombres de los
municipios y organizaciones locales.
– El apoyo a iniciativas en casos muy puntuales ha sido eficaz en su impacto a nivel político; por ejemplo, la del
CONAMU y el Ministerio de Educación y Cultura para sancionar los delitos sexuales, incluido el acoso sexual en
el sistema educativo.
– En el caso del apoyo brindado a operacionalizar y aplicar la Ley contra la Violencia a la Mujer y la Familia, se
trata de un apoyo sostenido desde 1995, cuando se adoptó la Ley y luego en su aplicación. La lección aprendida es
que algunos temas y procesos requieren soporte sostenido para su institucionalización.
– Los temas de equidad de género, prevención de violencia doméstica, educación para la sexualidad, delitos
sexuales, derechos sexuales y reproductivos tocan ámbitos que van más allá de la información, difusión,
capacitación.
– Se requiere de estrategias de sensibilización, advocacy sostenido porque afectan valores, creencias, tabúes
arraigados en el imaginario colectivo. Se trata de conseguir cambios en la percepciones, valores, en la cultura.
Son cambios más lentos y más difíciles de registrar.
– En contextos de transición política como el actual en Ecuador, UNFPA cumple un rol facilitador de la
transición, por ejemplo en el apoyo a mujeres parlamentarias antiguas y nuevas, garantizando de esta manera
la continuidad del trabajo parlamentario por la equidad de género.
ANEXO II
51
– El apoyo a organismos del Estado si bien es central y prioritario en las estrategias de trabajo, debe ser
complementado con el apoyo a grupos de la sociedad civil que se constituyen en apoyos importantes para
movilizar voluntades, recursos, crear opinión pública sobre equidad de género.
– Importancia de la continuidad y coherencia de enfoque en los sucesivos programas de cooperación.
– Importancia de que las orientaciones y acciones estratégicas de UNFPA consideren también la necesidad de
transformaciones culturales.
– Importancia estratégica de apoyar coordinadamente organismos de Estado, movimientos sociales y
organizaciones de la sociedad civil.
52
6. GUATEMALA
Un proyecto apoyado a la Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM)
• “Promoción de género en planificación de desarrollo”, de junio de 2002 a diciembre de 2003.
Objetivos: Fortalecer la capacidad técnica y política de la SEPREM para ejecutar una estrategia de
institucionalización y operacionalización de la perspectiva de la equidad de género en las instituciones del
Estado. Advocacy para la consolidación de su existencia jurídico-legal a través del anteproyecto de ley del
Congreso de la República y para su legitimación ante las diversas áreas del Estado y de la sociedad. Fortalecer la
perspectiva de equidad de género en la cultura política e institucional. Fortalecer los recursos humanos en las
instituciones del Estado que permitan analizar e influenciar los presupuestos, nacional y sectoriales, el
seguimiento de políticas públicas y la información estadística relacionada con la temática de género.
No se describen otros proyectos ni actividades apoyados por UNFPA en las respuestas de la encuesta.
El proyecto de fortalecimiento institucional del recién creado mecanismo nacional de género (2000), la SEPREM,
está orientado a la creación de canales de interlocución y desarrollo de actividades con otros actores políticos e
institucionales. Entre los principales organismos y entidades involucrados en la trama institucional generada por el
proyecto están: Ministerio de Salud, Ministerio del Trabajo, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Educación,
Ministerio de Finanzas, Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP); diputadas de distintas bancadas, sectores universitarios, organizaciones no
gubernamentales y redes de la sociedad civil, como el Consejo Nacional de la Mujeres, Consejo de las Mujeres
Indígenas, Defensoría Nacional de Derechos Humanos, APROFAM, Comité Nacional de Indígenas y Campesinos; entre
otros.
Algunos organismos internacionales también están insertos en este campo de debates de políticas de equidad de
género fomentado por la colaboración entre SEPREM y UNFPA: PNUD, UNICEF, Agencia Canadiense de Desarrollo
(ACDI), cooperación canadiense, cooperación sueca y Fundación Soros.
– Establecer a la SEPREM como ente rector de asuntos de las mujeres a través de promover la aprobación de un
anteproyecto de Ley en el Congreso de la República, que le daría al mecanismo mejor estabilidad dentro del
Estado.
– Creación del Diplomado en Género, Pobreza y Políticas Públicas con el apoyo del Instituto Nacional de
Administración Pública, orientado a sensibilizar a los funcionarios de la administración pública sobre la
temática de equidad y género y generar las herramientas necesarias para crear, implementar y viabilizar
programas de equidad.
– Auditoria de género en cuatro Ministerios prioritarios de la SEPREM: Salud, Educación, Trabajo y Agricultura.
– Negociación y creación de la Ley de Desarrollo Social, ley que guarda los derechos sexuales y reproductivos de la
población guatemalteca.
– Consultoría para identificar los avances en la aplicación de la política de desarrollo integral de las mujeres en
tres Ministerios (Salud, Educación, Agricultura) y la Secretaría de Planificación y Programación.
– Elaboración de la Ley de Desarrollo Social y la creación de la Política de Desarrollo Social y Población con la
ANEXO II
53
SEGEPLAN y la sociedad organizada para la operacionalización de la ley.
– Consultoría internacional para la elaboración de un documento sobre sociodemografía y género en Guatemala,
el cual sirvió como base para un capítulo del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2002, titulado
“Guatemala: Desarrollo humano, mujeres y salud”.
– El UNFPA colabora con la SEPREM y la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional con el fin de promover
un fondo multi-donante para el fortalecimiento y consolidación del movimiento de las mujeres y la
participación de la sociedad civil organizada en la promoción de la equidad de género.
– Realización de seminarios y talleres para el debate sobre la institucionalidad de los mecanismos de género,
advocacy en políticas de equidad de género, etcétera.
– Planificación del Diplomado en Género, Pobreza y Políticas Públicas.
– Participación en el comité convocado por la SEPREM para crear y editar un cuaderno sobre salud sexual y
reproductiva para uso del CONALFA (Ministerio de Educación) en clases de post-alfabetismo.
d) Comentarios
El fortalecimiento institucional, político y técnico del mecanismo nacional de género aparece como una prioridad
en el conjunto de la cooperación de UNFPA en el periodo analizado. A través del apoyo a la SEPREM se articulan
políticas en el área de equidad de género y de salud sexual y reproductiva.
Mediante el proyecto piloto “Fortalecimiento institucional para abordar la violencia basada en género” (de
febrero de 2002 a julio de 2003), el UNFPA apoyó la capacitación institucional para mejorar la atención a personas
víctimas de la violencia basada en género en los servicios de salud sexual y reproductiva así como para prevenir,
identificar y contribuir a la erradicación de este problema. El proyecto incluye dos ejes principales: a) Organización
de un sistema de referencia interinstitucional de víctimas de VBG en un departamento, para aumentar la capacidad
de brindar servicios integrales a las personas. b) Fortalecimiento institucional de la APROFAM (organización no
gubernamental) para crear la capacidad de ofrecer servicios integrales a personas afectadas de VBG en dicho
departamento.
– Creación de vínculos entre la SEPREM y el UNFPA.
– En coordinación con otros donantes y agencias del Sistema de Naciones Unidas, el UNFPA da apoyo al proceso de
establecer a la SEPREM como ente rector de asuntos de las mujeres a través de promover la aprobación de un
anteproyecto de Ley en el Congreso de la Republica, lo cual daría a la SEPREM mejor estabilidad dentro del
Estado.
– Consultorías en diseño metodológico de diagnósticos para identificar el avance de las Políticas de Desarrollo
Integral de las mujeres dentro del Estado
– Apoyo al área de comunicación social con la meta de levantar la imagen de la SEPREM y difundir sus acciones.
– Planes para la ejecución de una auditoria de género en cuatro Ministerios prioritarios y la sistematización de
información sobre los logros del mecanismo nacional de género.
– Apoyo técnico en áreas estratégicas, como el Taller sobre el Manejo de Argumentos y Movilización de Apoyos.
– Aprobación de la Ley de Desarrollo Social y creación de la Política de Desarrollo Social y Población.
– Publicación de un cuaderno sobre salud sexual y reproductiva para clases de post-alfabetismos.
– Diplomado en Género, Pobreza y Políticas Públicas.
– Mejoramiento de la red de comunicación y acceso a la información de la SEPREM.
– Promover cooperación de donantes para un Fondo dirigido al fortalecimiento del movimiento de mujeres y la
promoción de equidad de género a través de la sociedad civil organizada.
– Uso del análisis político de la situación actual de la SEPREM en el proceso para lograr su mejor establecimiento
dentro del Estado.
54
– Voluntad del gobierno para ejecutar acciones a favor de las mujeres guatemaltecas.
– Aprobación de la Ley de Desarrollo Social y creación de la Política de Desarrollo Social y Población.
– Voluntad de los donantes vinculados con el proceso, cooperar y juntar esfuerzos y recursos.
– Credibilidad de la SEPREM con las contrapartes.
– Debilidad de la institucionalidad de la SEPREM como Secretaría Presidencial y el hecho de que la SEPREM fue
construida muy recientemente.
– Deficiencia técnica de los funcionarios del mecanismo de género.
– Poco presupuesto nacional dirigido a la SEPREM; depende mucho de los fondos de los cooperantes.
– Movimiento de mujeres fraccionado; en consecuencia, ausencia de apoyo coordinado para el mecanismo.
– Importancia de una planificación estratégica del programa de cooperación, que considere el conjunto del campo
político, las tramas institucionales, las posiciones de los distintos actores participantes, y los potenciales nuevos
actores.
– Necesidad de capacitación para negociar con diferentes actores de la sociedad civil y del Estado antes de abrir
un debate amplio. Por ejemplo, una debilidad en el proceso de lograr un consenso sobre el estatus del
mecanismo como ente rector, era que las diferentes organizaciones del movimiento de mujeres no tenían este
asunto en su agenda institucional. La SEPREM logró ponerlo en la agenda, sin embargo, el debate se abrió sin
considerar el tiempo requerido para finalizarlo y lograr un consenso.
– Cierta flexibilidad en la ejecución del proyecto hace que el UNFPA pueda reaccionar y adaptarse a las
necesidades actuales del mecanismo.
– Importancia de metodologías de seguimiento a los proyectos y procesos.
ANEXO II
55
7. HONDURAS
Un proyecto apoyado al Instituto Nacional de la Mujer (INAM)
• “Institucionalización del enfoque de género y prevención de la violencia doméstica e intrafamiliar en la Policía
Nacional de Honduras”, desarrollado de julio de 2002 a diciembre de 2003. Áreas programáticas: fortalecimiento
institucional, violencia doméstica e intrafamiliar, institucionalización del tema de equidad de género.
– Acompañamiento de la Plataforma de Acción de Honduras para la Conferencia de Beijing y de Beijing +5.
– Transversalización del tema de equidad de género en los materiales educativos producidos por los proyectos
apoyados por UNFPA.
– Acompañamiento de los procesos de formulación de la Ley Especial del VIH/SIDA, la Ley contra la Violencia
Doméstica y la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Mujer.
– Acompañamiento de los procesos de formulación de la Política Nacional de la Mujer (Primer Plan Nacional de
Igualdad de Oportunidades 2002-2007) y las Políticas Nacionales de Salud Sexual y Reproductiva.
– Estudio sobre paternidad responsable coordinado por la Universidad Centroamericana.
– Acompañamiento de un especialista en género y desarrollo del EAT en la planificación del proyecto y la agenda
global del INAM.
– Apoyo financiero para viajes a varios eventos de representantes del INAM, del Centro de Derechos de la Mujer
(CDM), del Centro de Estudios de la Mujer (CEM), del Enlace de Mujeres Negras de Honduras (ENMUNEH), y del
Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (CEPROD).
A través del apoyo financiero y técnico al proyecto se creó un campo de debates y elaboración de políticas en el
área de violencia doméstica e intrafamiliar, con perspectiva de equidad de género, entre autoridades y organismos
del área de seguridad pública y del trabajo, la policía nacional, el Patronato Nacional de la Infancia, el gabinete de la
Primera Dama, y agentes de la Universidad Nacional Autónoma de Honduras.
También se mantuvo una sistemática interlocución con la Comisión de la Mujer del Congreso Nacional, la
Secretaría de Salud y la Secretaría de Educación, que fueron sus contrapartes.
La agencia de cooperación fortaleció la interlocución y presencia de algunas organizaciones no gubernamentales
en el campo político: Centro de Derechos de la Mujer, Centro de Estudios de la Mujer, Enlace de Mujeres Negras de
Honduras y Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo.
– Sensibilización y apertura de la policía nacional en cuanto a la inclusión del enfoque de género.
– Implementación de la Estrategia de la Prevención de la Violencia Doméstica e Intrafamiliar.
– Interlocución entre la policía, el mecanismo y el UNFPA.
– Inclusión de la disciplina Equidad de Género y Prevención de la Violencia Doméstica e Intrafamiliar dentro del
currículo del CIP.
– Creación del Consejo Consultivo de Género dentro de la Secretaría de Seguridad.
– Generación de la solicitud de incluir un proyecto similar dentro del ejército nacional.
– Consultorías, promoción de talleres y/o participación directa en los debates y las acciones referentes a todos los
procesos relatados anteriormente.
56
d) Comentarios
Por las informaciones del cuestionario, el fortalecimiento institucional y político del mecanismo nacional de
género de Honduras aparece como una de las orientaciones prioritarias del programa de cooperación de UNFPA, y
también como una estrategia importante del desarrollo del subprograma de salud sexual y reproductiva. Además del
apoyo financiero y técnico directo al INAM, la cooperación ha fortalecido la institucionalización de la temática de
género en el ámbito de las leyes y de los programas de políticas públicas, a través del apoyo a los procesos de
implementación de la Ley de Igualdad de Oportunidades, la Ley contra la Violencia Doméstica, el Plan Nacional de
Igualdad de Oportunidades, etcétera.
– Fortalecimiento institucional y político del mecanismo de género.
– El INAM logró posicionarse ante la Secretaría de Seguridad y la Secretaría de Defensa como ejecutor de un
proyecto de tal magnitud.
– Reconocimiento del INAM en la sociedad y en el campo de las políticas públicas.
– Ampliación de la trama institucional e incorporación de nuevos actores.
– Elaboración e implementación de políticas públicas en las áreas de salud sexual y reproductiva, violencia de
género y equidad de género.
– Con materiales educativos se sensibilizó a la población sobre la importancia de la salud reproductiva en la vida
cotidiana.
– Formación de recursos humanos en salud sexual y reproductiva, violencia de género y equidad de género.
– Desarrollo de nuevas capacidades y competencias en salud sexual y reproductiva, violencia de género y equidad
de género.
– Aceptación e inclusión de la disciplina Equidad de Género y Prevención de la Violencia Doméstica e
Intrafamiliar en el currículo del CIP.
– Reciente aprobación de la Política Nacional de la Mujer como política del Estado.
– Buena disposición de la Primera Dama y de la Ministra del INAM para agilizar, frente a otras instancias, las
condiciones de funcionamiento del proyecto con la policía nacional.
– Las características de los lineamientos de autoridad, disciplina y orden de la Policía Nacional favorecen el
proyecto.
– Enorme compromiso del personal de la Policía y del INAM, interés y apoyo de UNFPA.
– La enorme apertura de la Policía a los cambios y la permeabilidad de ellos con respecto a otros organismos del
Estado y a organismos internacionales como el UNFPA.
– La gran necesidad que la Policía tiene de este tipo de información (equidad de género, violencia doméstica e
intrafamiliar, salud sexual y reproductiva).
– Surgimiento de la temática de salud sexual y reproductiva dentro de la Policía.
– Un buen equipo, una buena planificación y una actitud positiva son más importantes que los recursos
financieros.
– Toda la experiencia profesional y personal, y el intercambio de experiencias.
– Importancia de planificar estratégicamente el destino de los fondos de cooperación que, aunque pequeños,
pueden tener impacto si se complementan esfuerzos de gobierno, organizaciones no gubernamentales y
– Importancia de generar demandas por informaciones y nuevas competencias entre nuevos actores.
ANEXO II
57
8. MÉXICO
Un proyecto apoyado a la Comisión Nacional de la Mujer (CONMUJER) / Instituto Nacional de la Mujer
(INAMUJER)
• “Ser padres, tarea de hombres y mujeres”, 1998-2001. Áreas programáticas: salud sexual y reproductiva y
políticas de equidad de género.
Objetivos a largo plazo: Fortalecer el Programa Nacional de la Mujer del sector de salud de los estados
prioritarios. Fortalecer los Consejos Estatales de Población (COESPO) de los estados prioritarios, a partir de sus
bases conceptuales técnicas, promoviendo la inclusión de la perspectiva de género a través de la promoción de la
paternidad responsable.
Objetivos inmediatos: Reforzar el conocimiento de los prestadores de servicios de salud sexual y reproductiva y
planificación familiar, en términos de fortalecimiento del enfoque de género en sus acciones.
– Área de fortalecimiento institucional
En 1999 se estableció un Acuerdo de Asistencia Técnica entre el UNFPA y la recién creada Dirección General de
Equidad de Género del ISSSTE, instancia de enlace institucional con la Comisión Nacional de la Mujer. En 2000,
el EAT ofreció un taller de planificación con enfoque de género para la Comisión Nacional de la Mujer, el cual
sirvió de apoyo para la conceptualización de la estructura organizativa del Instituto Nacional de las Mujeres.
– Área de salud sexual y reproductiva y derechos sexuales y reproductivos
En 1998 y 1999, se promovió un taller en planificación con perspectiva de género en el área de salud sexual y
reproductiva y derechos sexuales y reproductivos para todos los organismos ejecutores de proyectos en el marco
del Programa de País 1997-2001. Participaron veintiocho instituciones de cinco estados prioritarios: Chiapas,
Guerrero, Hidalgo, Oaxaca y Puebla. Cada uno desarrolló un plan de trabajo para la inclusión de la perspectiva
de género en sus respectivos proyectos.
– Área de políticas de equidad de género
En 2001, el EAT participó en los foros para la definición del actual Plan de Igualdad de Oportunidades y no
Discriminación hacia las Mujeres.
– Área de políticas de población y desarrollo
Construcción de insumos demográficos útiles para la elaboración de políticas y programas de población y
desarrollo. Se fortaleció el proceso de descentralización de las políticas de población, y el fortalecimiento
institucional, técnico y administrativo de los Consejos Estatales de Población de los cinco estados prioritarios ya
mencionados.
El IV Programa de País se está desarrollado conjuntamente con el gobierno. UNFPA participa de la elaboración
de los Proyectos Estatales de Cooperación (PEC) en diez estados de la República, a través de un proceso
participativo en el cual confluyen instancias de gobierno, organizaciones de la sociedad civil e instituciones
académicas. Los PEC representan un apoyo decisivo al fortalecimiento institucional de los COESPO y la base para
llevar insumos demográficos para la planificación, tanto de los ejecutores de los proyectos como para otras
instancias de gobierno.
58
El proyecto apoyado al mecanismo de género involucró a un abanico de interlocución y colaboración: Secretaría de
Salud, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS), Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (IMSS-Solidaridad), Servicios
Estatales de Salud, Consejos Estatales de Población de los estados prioritarios, Colectivo de Hombres por Relaciones
Igualitarias, A. C. (CORIAC) y UNIFEM, involucrada en un proyecto del Sistema de Indicadores para el Seguimiento de
la Situación de la Mujer.
También mediante proyectos y actividades apoyados a otras contrapartes y asesoría técnica, la cooperación de
UNFPA ha contribuido a ampliar la composición y fortalecer la trama institucional en el campo político de población
y desarrollo y de derechos sexuales y reproductivos. Se destaca la participación de UNFPA en la elaboración e
implementación de los Programas Estatales de Cooperación (actualmente la agencia está involucrada en los PEC de
diez estados mexicanos). Estos programas son desarrollados a través de procesos participativos en los cuales
confluyen organismos estatales (se destacan los COEPO), municipalidades, actores políticos, organizaciones de la
sociedad civil, movimientos sociales, instituciones académicas, medios de comunicación y la cooperación
internacional.
– Creación de la Dirección General de Equidad de Género del ISSSTE.
– Sensibilización y capacitación de autoridades y funcionarios públicos en los temas de derechos sexuales y
reproductivos y de población y desarrollo.
– Generación de espacios de discusión e intercambio entre distintos actores sociales.
– Construcción de insumos demográficos útiles para la elaboración de políticas y programas de población y
desarrollo.
– Fortalecimiento del proceso de descentralización de las políticas de población.
– Fortalecimiento institucional, técnico y administrativo de los Consejos Estatales de Población en cinco estados
prioritarios.
– Apoyo la desarrollo del Sistema de Indicadores para el Seguimiento de la Situación de la Mujer (SISEMIN).
– Acuerdo de Asistencia Técnica entre UNFPA y la Dirección General de Equidad de Género del ISSSTE.
– Talleres de planificación con enfoque de género para la Comisión Nacional de la Mujer y para todos los
organismos ejecutores de proyectos en el marco del Programa de País 1997-2001.
– Foros para la definición del actual Plan de Igualdad de Oportunidades y no Discriminación hacia las Mujeres.
– Capacitación al personal de los Consejos Estatales de Población de varios estados, en temas de educación en
población, salud sexual y reproductiva, educación sexual para adolescentes, toma de decisiones, demografía,
equidad de género, relaciones interpersonales, planificación, programación y manejo de programas
especializados.
– Elaboración y desarrollo de los Proyectos Estatales de Cooperación, a través de procesos participativos en los
cuales confluyen instancias de gobierno, organizaciones de la sociedad civil e instituciones académicas.
d) Comentarios
Del programa de cooperación del UNFPA sobresale el apoyo a aquellos organismos estatales que tienen como
misión desarrollar políticas en el área de población y desarrollo, como los COESPO y el Consejo Nacional de Población
(CONAPO). Es prioritariamente a través del apoyo a ese tipo de organismos que la agencia trabajó los temas de salud
sexual y reproductiva y de equidad de género.
El fortalecimiento del mecanismo nacional de género no aparece como prioridad central de la agencia durante el
periodo evaluado. En tanto, el apoyo de UNFPA fue importante en el proceso de elaboración conceptual del formato
actual del mecanismo y el EAT asesoró la capacitación de su personal.
Según las respuestas de la encuesta, el proyecto apoyado a INMUJER fue estratégico para el Programa de País, por
tratar el tema de la paternidad responsable, del cual los proveedores de servicios de salud aún tienen conocimientos y
ANEXO II
59
metodologías incipientes. El proyecto permitió al mecanismo de género ejercitar su capacidad de articulación de
políticas y de generar un campo de debates entre agentes de Estado, organizaciones de la sociedad civil y de la
cooperación internacional, y tuvo algunos productos como al apoyo al desarrollo del Sistema de Indicadores para el
Seguimiento de la Situación de la Mujer y la creación de la Dirección Nacional de Equidad de Género del ISSSTE.
– Construcción de insumos demográficos útiles para la elaboración de políticas y programas de población y
desarrollo.
– Fortalecimiento del proceso de descentralización de las políticas de población.
– Fortalecimiento institucional, técnico y administrativo de los Consejos Estatales de Población.
– Capacitación al personal de los COESPO y de los organismos ejecutores de los proyectos, con apoyo del CONAPO y
de UNFPA, en temas de: educación en población, salud sexual y reproductiva, educación sexual para
adolescentes, toma de decisiones, demografía, equidad de género, relaciones interpersonales, planificación,
programación y manejo de programas especializados.
– Los proyectos ejecutados por organizaciones no gubernamentales tuvieron experiencias exitosas en el manejo
integral de la salud sexual y reproductiva con perspectiva de género.
– Capacitación de los prestadores de servicios en el enfoque de género, mediante técnicas didácticas vivenciales,
así como la elaboración de paquetes didácticos adecuados al personal operativo.
– En todos los estados se diseñaron y promovieron campañas radiofónicas con las temáticas de salud sexual y
reproductiva y de prevención y atención de la violencia intrafamiliar, con enfoque de género, bajo la
coordinación de los COESPO.
– Los actores involucrados en los PEC evalúan positivamente los talleres organizados por UNFPA en coordinación
con sus contrapartes, que se encargan de convocar a las instancias ejecutoras de los proyectos, para incorporar
la perspectiva de género en los proyectos.
– Talleres sobre perspectiva de género en los programas de salud reproductiva, dirigidos a los niveles
administrativos médicos de la red de salud de los estados y a integrantes de los Consejos Comunales de Población
(COMUPO).
– Las organizaciones no gubernamentales participantes en los PEC realizaron diversas acciones para sensibilizar y
capacitar en enfoque de género.
– Avances en la sensibilización de los funcionarios, aunque se reconoce que todavía faltan mayores esfuerzos en
ese sentido.
– Establecimiento de diversos acuerdos para la vinculación académica e intercambio bibliotecario, así como para
la realización de cursos y talleres con alumnos de educación media y superior.
– Firma de convenios de colaboración y coordinación en materia de educación en población, salud sexual y
reproductiva y perspectiva de género, con presidentes municipales y otros.
– Participación de diversas instancias en la convocatoria para la elaboración de los PEC, a través de foros de
consulta y de presentación de proyectos, incluyendo a los organismos gubernamentales y organizaciones no
gubernamentales.
– La planificación conjunta permitió identificar distintos puntos de vista de la problemática y de las posibles
alternativas de solución.
– La comunicación y la coordinación interinstitucional e intersectorial, así como la vinculación con
organizaciones no gubernamentales con un objetivo compartido y con un financiamiento común. En los
Programas Estatales de Cooperación, en muchos casos se sentaron juntos a la mesa por primera vez los sectores
de salud, de educación, organizaciones no gubernamentales e instancias de gobierno.
– Las nuevas metodologías (Marco Lógico) de planificación ofrecieron un soporte técnico para elaborar los
proyectos, para el cual fue determinante el acompañamiento técnico de UNFPA y CONAPO.
60
– Aplicación del enfoque de género en las campañas de comunicación, hablar de derechos de las mujeres y de los y
las adolescentes, de la deserción escolar y de los cuidados en términos de salud sexual y reproductiva.
– La inclusión del enfoque de género y el desarrollo de talleres que trabajaron aspectos de la vivencia personal,
redundaron en una alta sensibilización del tema, por parte del personal funcionario y comunitario.
– Posiciones de los líderes y parlamentarios a favor de los temas de los proyectos de cooperación.
– Articulación con el movimiento de mujeres.
– Capacidad técnica y política instalada en UNFPA.
– Desarrollo exitoso de nuevas tecnologías de construcción e implementación de políticas.
– De carácter político: hay COESPOs débiles, que cuentan con personal escaso y no capacitado. Tienen poca
capacidad de convocatoria. Todo eso es indicio del bajo compromiso político del gobernador respectivo, en
relación con los temas de población.
– De carácter administrativo y gerencial relacionados con cambios en la coordinación del proyecto.
– Los Programas Estatales de Cooperación significaron una nueva forma de operar, un nuevo camino que permitió
el desarrollo de líneas de trabajo a partir de la ejecución de proyectos y de la coordinación de esfuerzos
fragmentados. Para algunos fue la primera oportunidad de participar en proyectos con financiamiento
internacional, el comienzo de un proceso de aprendizaje que permitió demostrar la capacidad de convocatoria
de los COESPO y de la ejecución de todos los organismos participantes.
– Para capitalizar los aprendizajes de los PEC es indispensable compartir experiencias, productos, metodologías y
lecciones aprendidas dentro de las mismas instituciones de cada estado las diferentes entidades.
– Como los cambios políticos y administrativos dificultaron las tareas de coordinación y seguimiento dentro de las
instituciones y del grupo ejecutor de los proyectos se propone desde el inicio, establecer estrategias para prever
el cambio de autoridades estatales y municipales y no perder la continuidad de las acciones.
– Es fundamental dar continuidad a las acciones, reforzar los avances importantes presentes en todas las áreas,
dando énfasis a su institucionalización. Para ello se cuenta con una experiencia previa, vínculos y relaciones
intersectoriales, resultados concretos de los proyectos, estrategias y materiales que se pueden aprovechar para
enriquecer los nuevos PEC.
– La continuidad de los componentes de salud sexual y reproductiva y calidad de la atención debe ser incluida en
las políticas institucionales y en los nuevos PEC En salud sexual y reproductiva se distinguen como fortalezas
principales el trabajo de las instituciones y organizaciones con diferentes sectores de la población compartiendo
un objetivo común.
– En cuanto a la incorporación de la perspectiva de género, hay que valorar que se dieron avances importantes,
pero todavía falta un análisis de las situaciones interculturales que requieren un tratamiento diferente.
Aunque en la mayoría de los estados se ha logrado que se incluya en el discurso y en los conceptos de los cursos
de capacitación, todavía no se tiene un lenguaje común, lo cual genera resistencias en el personal institucional.
El reto es trabajar para desarrollar una metodología que permita en los PEC y en los proyectos su integración de
manera transversal, reforzar las acciones y lograr cambios en los prestadores de servicios, en maestras y
maestros, en la población en general.
– En algunos proyectos se desarrollaron modelos para incluir la perspectiva de género en programas de salud
sexual y reproductiva que pueden ser aprovechados, y hay que retomar el trabajo que se ha realizado sobre
masculinidades para complementar y fortalecer las acciones encaminadas a promover la equidad entre los
géneros.
– Una propuesta para fortalecer la coordinación en el desarrollo de los PEC es conformar un grupo que funcione a
ANEXO II
61
manera de red, una instancia que propicie un espacio flexible aprovechando los recursos, experiencias y
productos, en el que se tomen decisiones sobre la coordinación entre proyectos y el seguimiento de las
actividades, y en el que se establezcan mecanismos para compartir resultados. También se recomienda la
difusión de las actividades entre los estados participantes en el Programa País a través de reuniones periódicas,
o bien por internet.
– La participación de organizaciones no gubernamentales como ejecutoras de proyectos fue una experiencia
enriquecedora y una aportación al trabajo de los estados. Los PEC abrieron un espacio entre organizaciones no
gubernamentales y gobierno, que en un principio fue propiciado más por las personas que por el proceso en sí.
Durante el desarrollo de los proyectos, esta relación fue mejorando a través de la interlocución y del trabajo
conjunto. En este momento se está en la disposición de intercambiar experiencias, recuperar materiales y
enriquecer las acciones teniendo como propósito común un plan de trabajo conjunto de mediano plazo. Para
futuros proyectos, sería importante ampliar la colaboración de organizaciones no gubernamentales tanto locales
como de otros estados.
– Los PEC propiciaron ampliamente el fortalecimiento institucional de las instituciones y organizaciones
ejecutoras de los proyectos, las personas responsables de la operación adquirieron una experiencia importante
en el diseño y ejecución de acciones. El enlace con otros organismos internacionales como JICA, permitieron
potenciar las actividades de capacitación y difusión. Es conveniente aprovechar la experiencia adquirida y
continuar las gestiones para la diversificación en la obtención de recursos y apoyos.
– Los PEC contribuyeron a la descentralización de la política de población al brindar la oportunidad a los COESPO
para demostrar su capacidad de ejecución, alcanzar una posición de mayor autonomía y aumentar sus canales
de interlocución para gestionar recursos y reconocimiento del gobierno estatal.
– A partir de los PEC y de la coordinación lograda a través de las acciones, los COESPO lograron presencia y
posicionamiento dentro de la política estatal. Antes de los PEC estaban aislados y requerían de mucho apoyo
para convocar a otras instancias de gobierno.
– Los PEC permitieron dar visibilidad a la problemática de población en el ámbito institucional. Se avanzó en la
sensibilización de las autoridades del gobierno del Estado, aunque se reconoce que todavía falta por hacer para
consolidar los avances.
– Las respuestas de otras instituciones que no participaron con proyectos en los PEC fueron esenciales para el
desarrollo de algunas actividades; con ello se logró la incorporación de nuevos actores al trabajo en los temas de
población y de salud sexual y reproductiva, estrategia que requiere continuidad en la vinculación de las
acciones. En el marco de los PEC se establecieron diversos acuerdos de intercambio con instituciones
académicas, de educación y organizaciones no gubernamentales dentro y fuera de los estados.
– La importancia de una planificación estratégica del programa de cooperación, que considere el conjunto del
campo político, las tramas institucionales, las posiciones de los variados actores participantes, los potenciales
nuevos actores; que articule todos los proyectos, programas y componentes en una planificación global; que
piense estratégicamente la continuidad y sustentabilidad de los proyectos y procesos, y que incluya
metodologías de seguimiento y evaluación constantes.
– La importancia de la transferencia de tecnologías (capacidades y conocimientos) entre diversas redes
involucradas en proyectos de UNFPA.
– La importancia de profundizar el desarrollo de capacidades para el trabajo transversal con el componente de
género.
62
9. NICARAGUA
a) Proyectos directamente apoyados al Mecanismo de Género
Durante el periodo 1999-2001,7 debido a la incertidumbre sobre el estatus y rumbo del Instituto de Nicaragüense de
la Mujer (INIM), la oficina de UNFPA no desarrolló proyectos específicos con el mecanismo de género. No obstante, se
brindó apoyo puntual a la participación de funcionarias del organismo en eventos internacionales de seguimiento a
compromisos internacionales y a las revisiones de documentos trabajados por la oficina desde el grupo temático de
género del Sistema de Naciones Unidas.
El nuevo Programa de Cooperación (2002-2006), incluye el proyecto “Asistencia técnica para el fortalecimiento
institucional del Instituto Nicaragüense de la Mujer” y la incorporación de una perspectiva género sensitiva en las
políticas públicas”. Esta colaboración se desarrolla en un contexto más propicio para el mecanismo de género, pues
recupera una autonomía (aunque no formal) del Ministerio de Familia y tiene mejores oportunidades de coordinar
políticas favorables a la promoción de la equidad de género.
ª “Fortalecimiento de la capacidad de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos en la promoción y
vigilancia de los derechos de la mujer, en particular sus derechos sexuales y reproductivos”. Instancia
responsable: Procuraduría Especial de la Mujer.
Objetivos: Fortalecer la capacidad de la Procuraduría para formular e implementar estrategias de construcción
de imagen, movilización de apoyos y promoción de los derechos sexuales y reproductivos como parte de los
derechos humanos.
• “Facilitar el proceso de revisión, análisis y dictamen del Proyecto de Código de Familia y del Proyecto de Ley de
Igualdad de Oportunidades y la realización de un evento de promoción y consulta del Proyecto de Ley de
Igualdad de Oportunidades”. Duración del convenio: de mayo a diciembre 2002. Instancia responsable: Comisión
de la Mujer, Niñez, Juventud y Familia de la Asamblea Nacional.
Objetivos: Brindar asistencia técnica a la Comisión para fortalecer su capacidad en la incorporación de la
perspectiva de género en proyectos de ley en dictamen. Promover la suscripción del protocolo facultativo de la
CEDAW a través de la divulgación de las repercusiones jurídicas de la firma. Ratificación y acciones de
sensibilización y declaraciones públicas.
• “Brindar apoyo a organizaciones de la sociedad civil para la definición e implementación de mecanismos de
seguimiento y vigilancia ciudadana de compromisos internacionales en equidad de género y derechos y salud
sexual y reproductiva”.
En este marco se firmaron dos convenios con la Red de Mujeres contra la Violencia: El primero con el objetivo de
fortalecer las acciones de la sociedad civil para la consecución de las metas de la Conferencia Internacional
sobre Población y Desarrollo, dentro del marco del Programa de País 2002. Duración del convenio: del 10 mayo al
30 noviembre de 2002. El segundo para apoyar financieramente la realización del Foro Nacional “Soy
Ciudadana: Exijo vivir sin Violencia”. Duración del convenio: del 18 noviembre al 30 diciembre de 2002.
El UNFPA contribuyó, además, en el diseño de proyectos en los siguientes subprogramas: de Salud Sexual y
Reproductiva, de Estrategias de Población y Desarrollo, de Movilización de Apoyos Sociales y Políticos.
7. En los Programas de Cooperación anteriores sí hubo importantes proyectos orientados al INIM. Entre 1992 y 1995, “Apoyo a la difusión de la información de la salud
reproductiva de las mujeres”, para promover la IV Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995). En el periodo 1997-1998 se ejecutó el proyecto “Apoyo a la difusión
e información sobre el tema Mujer y salud reproductiva”, con el objetivo de difundir los aspectos de salud reproductiva del programa de acción de la IV Conferencia de
la Mujer, especialmente los aspectos referidos al pleno derecho de las mujeres al acceso de información y servicios en salud reproductiva.
ANEXO II
63
Durante el Quinto Programa de Cooperación, 1998-2001, y el primer año del sexto (2002-2006) el UNFPA brinda
apoyo a sectores del Estado y a organismos de la sociedad civil que abordan temas de equidad de género, como la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos y la Procuraduría Especial de la Mujer, la Comisión de la
Mujer, Niñez, Juventud y Familia de la Asamblea Nacional, la Red de Mujeres contra la Violencia y otras
organizaciones no gubernamentales y redes de los movimientos de mujeres. Estos apoyos fortalecen en algún sentido
la trama institucional y política que potencialmente podría sustentar al Instituto Nicaragüense de la Mujer.
La cooperación también estimula la presencia de otros actores del campo político donde se debaten los temas de
equidad de género, salud sexual y reproductiva y las cuestiones de población y desarrollo, como son el Ministerio de
Salud, prestadores de servicios y usuarios, fuerzas armadas, policía nacional y sistema penitenciario, organizaciones
de la sociedad civil, procuradurías, municipalidades, universidades, organizaciones no gubernamentales y redes
del movimiento de mujeres, etcétera.
A partir de 2002, en el contexto de mejores oportunidades políticas e institucionales para el INIM, consecuencia
del cambio de gobierno, y con el apoyo de UNFPA a su fortalecimiento político e institucional, el mecanismo de
género tiene un mayor protagonismo en esa trama institucional. A través de sus actividades, se relaciona con
instituciones diversificadas: Secretaría de la Juventud, Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Cultura y
Deportes, Ministerio de la Familia, Instituto Nicaragüense de Seguridad Social, Secretaría de la Presidencia,
Ministerio de Gobernación, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio Agropecuario y Forestal, Ministerio del
Trabajo; Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales, Comisiones de la Mujer, Niñez y Familia; de Salud y de
Derechos Humanos de la Asamblea Nacional, Policía Nacional de Nicaragua (Comisaría de la Mujer y Niñez), Ejército
de Nicaragua, Instituto Nicaragüense de Estadísticas y Censo, Instituto Desarrollo Rural, Instituto de Medicina Legal,
Procuraduría de los Derechos Humanos, Asociación de Mujeres Nicaragüense Luisa Amanda Espinoza, Asociación de
Municipios de Nicaragua (coordinadora de organizaciones no gubernamentales que trabajan con la niñez y
adolescencia), Red de Mujeres Contra la Violencia, Red de Mujeres por la Salud, universidades, distintas agencias de
cooperación internacional, entre otras.
– Sensibilización sobre la igualdad y equidad de género e intercambio de experiencias e información entre el
sector público, organizaciones no gubernamentales y el sector privado.
– Desarrollo de una estrategia de sensibilización y capacitación a prestadores de servicios de salud y educación,
orientada a eliminar todo tipo de discriminación por género, etnia o clase social.
– Apoyo a la divulgación de la Ley No. 230 contra la Violencia de Género.
– Producción y difusión de productos comunicacionales para la cobertura en medios masivos (prensa, televisión y
radio) sobre conceptos, actividades y realidades relacionados con el enfoque de género, como salud sexual y
reproductiva y la violencia intrafamiliar.
– Capacitación de personal comunitario (brigadistas, promotores, consejeros de Casas Bases y mujeres organizadas
en grupos de mujeres) en temas sobre salud sexual y reproductiva.
– Fortalecimiento institucional de organizaciones no gubernamentales que trabajan con las temáticas de salud
sexual y reproductiva y equidad de género.
– Investigación para la construcción de un sistema de indicadores que permita medir el impacto de los procesos
educativos en género comparando mujeres no capacitadas y capacitadas.
– Incentivo a la coparticipación del sector empresarial en el campo de los derechos y la salud sexual y
reproductiva.
– Ampliación de la oferta y la disponibilidad de medios modernos y eficaces tanto para la planificación familiar
como para la provisión de servicios de información.
– Inclusión la problemática de género en actividades académicas.
– Monitoreo del cumplimiento de los compromisos de las conferencias internacionales, principalmente de la
Plataforma de El Cairo.
64
Relacionada con los procesos antes señalados.
– Fortalecimiento institucional de mecanismos de género como procuradurías, comisiones parlamentarias
dedicadas a los temas de derechos de la mujer.
– Ampliación de la trama institucional e incorporación de nuevos actores sociales e institucionales en el campo
político.
– Inclusión de indicadores de población en la matriz de metas de la Estrategia Reforzada de Crecimiento
Económico y reducción de la pobreza (ERCEP).
– Implementación de distintos programas académicos en torno a los temas de población, desarrollo, género, salud
sexual y reproductiva que significa la formación y capacitación de un importante contingente de profesionales
de la salud e investigadores sociales.
– Ampliación de opciones anticonceptivas a nivel de la oferta y la disponibilidad oportuna de métodos.
– Apoyo a los servicios de planificación familiar de organizaciones no gubernamentales para facilitar el acceso de
las personas.
– Alianza con los gobiernos locales que comprometen espacio y personal mínimo para el trabajo con adolescentes.
En este contexto se ha insertado un plan de educación no formal e informal en salud sexual y reproductiva.
– El Centro de Salud Reproductiva para Adolescentes del Hospital Bertha Calderón funciona en la actualidad con
fondos del presupuesto nacional.
– Formación de recursos humanos en población y estrategias de desarrollo, equidad de género y salud sexual y
reproductiva /violencia de género.
– Incremento de la capacidad de advocacy de organizaciones no gubernamentales dedicadas a los temas de
equidad de género y salud sexual y reproductiva /violencia de género.
– Contexto político nacional favorable para el fortalecimiento del mecanismo de género.
– Instabilidad política e institucional del mecanismo de género durante el gobierno anterior.
– Oposición del fundamentalismo católico.
– Necesidad de ampliar el campo político integrado por distintos actores institucionales, autoridades y
funcionarios, miembros de la Asamblea Legislativa, universidades, organizaciones de la sociedad civil y medios
de comunicación.
– Que los propósitos del programa de cooperación sean asumidos desde distintos sectores y posiciones sociales e
institucionales, lo que contribuye a que se mantengan en la agenda de desarrollo del país y que tengan la
suficiente fuerza social y política para contrarrestar las embestidas fundamentalistas y la discontinuidad que
provoca la rotación de autoridades.
– Es importante relacionarse con las autoridades estatales y con el conjunto de fuerzas públicas y políticas para
generar bases de apoyo y legitimidad en torno a los temas de la cooperación.
ANEXO II
65
– Para formar una masa crítica no basta con las acciones de formación profesional o con la interlocución con las
autoridades y funcionarios directos responsables de la implementación de los programas, sino que es
fundamental contar con nuevos marcos jurídicos, con el apoyo institucional y del entorno político. En este
sentido, fue evidente la necesidad de promocionar acciones que devengan en acciones políticas y sociales de
apoyo al programa de cooperación en su conjunto.
– Se integran las actividades de advocacy en un subprograma de movilización de apoyos sociales y políticos. Si
bien el género ha existido en los programas anteriores como enfoque transversal, en el nuevo programa se prevé
un producto específico como parte del subprograma referido a la incorporación del enfoque de género en
políticas públicas desde la perspectiva del derecho.
– El número y tipo de interlocutores del programa de cooperación se diversifican a la vez que se promueve la
interrelación entre ellos; además se amplían en un rango que va desde los organismos gubernamentales como el
Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, el Instituto Nicaragüense de la Mujer, el Instituto de Seguridad
Social, la Policía Nacional, las Fuerzas Armadas, la Asamblea Legislativa hasta reconocidas organizaciones no
gubernamentales, organizaciones de mujeres y comunitarias que apoyan la incorporación del enfoque de
equidad de género y derechos. Tanto las universidades, formadoras de médicos, enfermeras, psicólogos y
trabajadores sociales, como las agencias internacionales son otros actores importantes de este campo.
– Importancia de una planificación estratégica del programa de cooperación que considere el conjunto del campo
político, las tramas institucionales, las posiciones de los variados actores participantes y los potenciales nuevos
actores; que articule todos los proyectos, programas y componentes en una planificación global; que piense
estratégicamente la continuidad y sustentabilidad de los proyectos y procesos, y que incluya metodologías de
seguimiento y evaluación constantes.
66
10. PANAMÁ
Un proyecto apoyado a la Dirección Nacional de la Mujer (DINAMU).
• “Políticas de Equidad de Género”, realizado entre 1999 y 2002.
Objetivos: Promover políticas públicas antidiscriminatorias para las mujeres. Impulsar la transversalización de
género en las instituciones públicas a través de la capacitación y formación de recursos humanos. Apoyar la
elaboración del II Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres 2002-2006 y del III Informa Nacional
Clara González Situación de la Mujer en Panamá, 2000-2001. Fortalecer el Sistema de Capacitación en Género.
Elaborar las bases estratégicas para el diseño del Plan Nacional contra la Violencia Intrafamiliar y Políticas de
Convivencia Ciudadana. Apoyar el fortalecimiento técnico de la Red de Mecanismos Gubernamentales de la
Promoción de la Igualdad de Oportunidades en Panamá.
No se describen otros proyectos ni actividades apoyados por UNFPA en las respuestas de la encuesta.
El proyecto apoyado al mecanismo nacional de género contribuyó significativamente a la expansión de ese campo
político y al fomento de una extensa trama institucional que involucra a cerca de trece Ministerios,8 varios órganos
dependientes del Poder Ejecutivo orientados hacia los asuntos de cultura, de las ciencias y la tecnología, de la
agricultura y del trabajo, la Comisión de Asuntos de la Mujer, Derechos del Niño, la Juventud y la Familia de la
Asamblea Legislativa, Ministerio Público, Corte Suprema de Justicia, un gran número de organizaciones no
gubernamentales y movimientos de mujeres, inclusive de mujeres rurales e indígenas, sindicatos e asociaciones
religiosas y otros organismos internacionales como BID, CEPAL, PNUD, OPS, OMS, etcétera.
– Producción de informes del país para reuniones y cumbres internacionales.
– Investigación en cinco de las trece áreas que componen el Informe Nacional Clara González 2000-2001.
– Fortalecimiento de la capacidad de la Red de Mecanismos Gubernamentales de la Mujer en términos de
violencia de género y salud sexual y reproductiva.
– Advocacy para la implementación de la Ley de Igualdad de Oportunidades, la ratificación del protocolo
facultativo de la CEDAW y la revisión y aprobación de la nueva Ley de Prevención de la Violencia Doméstica y
Prevención de Maltrato a Menores.
– Formulación y aprobación de la Ley de Protección de la Salud y la Educación de la Adolescente Embarazada y de
la Ley de Paternidad Responsable.
– Fortalecimiento de la participación del Foro Mujer y Desarrollo, espacio representativo del movimiento de
mujeres.
– Fortalecimiento del Sistema de Capacitación en Género.
– Implementación del Plan Nacional de Salud Sexual y Reproductiva.
– Coordinación de la agencias del Sistema de Naciones Unidas existentes en el país para la potencialización de sus
esfuerzos a través del Grupo Interagencial de Género.
8. Ministerio de Gobierno y Justicia, Ministerio de la Juventud, la Mujer, la Niñez y la Familia, Ministerio de Educación, Ministerio de Obras Públicas, Ministerio de
Relaciones Exteriores, Ministerio de la Presidencia, Ministerio de Salud, Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, Ministerio de Comercio e Industrias, Ministerio de
Vivienda, Ministerio de Desarrollo Agropecuario, Ministerio de Asuntos del Canal, Ministerio de Economía y Finanzas.
ANEXO II
67
– Preparación de los Informes Nacionales para Beijing +5, y la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado entre
otras reuniones internacionales
– Presentación a organismos gubernamentales, organizaciones no gubernamentales y organismos internacionales
de la estrategia del estado para promover la igualdad de oportunidades PIOM II
– Apoyo técnico y financiero a través de una consultaría para la elaboración de las bases estratégicas de la
comisión responsable de elaborar el Plan Nacional contra la Violencia.
– Apoyo técnico y financiero para la formulación del PIOM II en las áreas de investigación de equidad y salud,
mujer, ciencia y tecnología, situación socioeconómica de la mujer en Panamá, mujer rural y ambiente, situación
de las niñas y adolescentes.
– Consultorías, promoción de talleres y/o participación directa en los debates y las acciones referentes a todos los
procesos relatados anteriormente.
d) Comentarios
En el programa de cooperación, el apoyo DINAMU aparece como prioritario y estratégico al desarrollo de políticas
transversales de equidad de género y de promoción de la salud sexual y reproductiva, al fortalecimiento de
actividades de advocacy en torno a la implementación de acuerdos internacionales y al desarrollo de capacidades
nacionales en las áreas temáticas relativas al mandato de UNFPA.
– Fortalecimiento institucional del mecanismo de género.
– Elaboración y presentación de II Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres 2002-2006.
– Desarrollo de una consulta nacional a través de talleres locales con grupos de mujeres y hombres.
– Elaboración del Plan Estratégico del Grupo temático de Género 2001-2004.
– Fortalecimiento de la Comisión Nacional responsable de elaborar el Plan Nacional contra la Violencia. Apoyo en
el desarrollo de talleres de diagnostico y validación.
– Cumplimiento de los compromisos adquiridos por Panamá de cara a la igualdad de oportunidades.
– Acompañamiento para la formulación de un conjunto importante de leyes que promueven los derechos de las
mujeres y la equidad entre hombres y mujeres;
– Implementación del Plan Nacional de Salud Sexual y Salud Reproductiva de acuerdo con el Plan Estratégico.
– Elaboración de los Informes Nacionales de Mujer, Niñez y Adolescencia (con énfasis en la adolescente) para la
participación de Panamá en la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado.
– Apoyo al Foro Mujer y Desarrollo en la revisión de las estrategias y en la elaboración de la propuesta de la
sociedad civil para promover la igualdad de oportunidades.
– Capacitación en género e incorporación de las oficinas sobre Violencia de Género y Co-Responsabilidad
Masculina en las oficinas de los mecanismos de género de las instituciones públicas del país.
– Elaboración de un informe nacional sobre la condición de la mujer panameña.
– Incremento de la capacidad de advocacy de los movimientos de mujeres y de distintos actores del campo
político.
– Investigación en cinco de las trece áreas del Informe Nacional Clara González 2000-2001.
– Participación y asistencia de los grupos convocados.
– Aprobación de la Ley de Igualdad de Oportunidades y su Implementación.
– Modificación a la ley de violencia doméstica.
– Creación de la Red de Mecanismos Gubernamentales de Promoción de la Igualdad de Oportunidades y la Red de
Productores y Usuarios de Información Estadística con Enfoque de Género.
68
– Aprobación del protocolo facultativo de la CEDAW.
– Creación del Sistema Nacional de Capacitación en Género.
– Articulación y coordinación de acciones entre los diversos actores del campo político.
– Falta de sensibilidad y conocimiento de algunas autoridades al tema de género que no facilitan el
funcionamiento de la oficina de la mujer.
– Escaso o nulo recurso presupuestario para la realización de acciones y funcionamiento.
– Poco compromiso político de algunas autoridades con la temática de equidad de género.
– Deficiencia técnica de los funcionarios del mecanismo de género y de las oficinas sectoriales de la mujer.
– Término de proyecto de la Unión Europea que apoyaba la implementación de un plan de igualdad de
oportunidades para las mujeres.
– Para abordar el planteamiento, el ejecución, el monitoreo y evaluación de las políticas públicas a favor de las
mujeres se requiere de un alto grado de sensibilidad sobre el tema que facilite en gran medida eliminar los
obstáculos de carácter simbólico que son los que realmente dificultan el entendimiento real del tema para la
toma de decisiones.
– No es suficiente hablar de voluntad política.
– A mayor participación de diferentes sectores gubernamentales en conjunto, se logra una planificación más
integral.
– Importancia de profundizar el desarrollo de capacidades para el trabajo transversal con el componente de
género.
– Importancia de una planificación estratégica del programa de cooperación, que considere el conjunto del campo
político, las tramas institucionales, las posiciones de los variados actores participantes, los potenciales nuevos
actores; que articule todos los proyectos, programas y componentes en una planificación global.
ANEXO II
69
11. PARAGUAY
Un proyecto apoyado a la Secretaría de la Mujer
– “Capacitación de Monitoras Locales en Salud Reproductiva y Prevención de la Violencia Intrafamiliar”.
Realizado entre 2000 y 2001. Área programática: salud sexual y reproductiva.
Objetivos: Contribuir al desarrollo de los derechos reproductivos y a la mejoría de condiciones de vida de la
población, en especial de la salud reproductiva de hombres, mujeres y adolescentes. Reforzar la capacidad
nacional para proveer servicios de calidad en salud reproductiva y planificación familiar, incluyendo la
prevención del embarazo no deseado en adolescentes y mujeres en edad fértil. Fortalecer la capacidad de los
actores para tomar decisiones en salud reproductiva.
– Elaboración del Plan de Igualdad de Oportunidades (PIO) de la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la
República.
– Creación del Consejo Nacional de Salud Reproductiva, instancia interinstitucional que tiene como objetivo
monitorear la aplicación del Plan Nacional de Salud Sexual y Reproductiva.
– Instalación del la Mesa Tripartita de Seguimiento a la Plataforma de Beijing, instancia conformada por el
Estado a través de la Secretaría de la Mujer de la Presidencia de la República; la sociedad civil a través de la
Coordinación de Mujeres del Paraguay (CMP) y la Cooperación Internacional las agencias UNFPA, PNUD Y
UNICEF de Naciones Unidas.
– Instalación de la Mesa Tripartita de Seguimiento a la Plataforma de El Cairo, conformada por organismos
gubernamentales, no gubernamentales y cooperación externa.
– Apoyo a la Comisión de Equidad de Género, y Desarrollo Social del Senado, a través de talleres para delinear
estrategias de advocacy en temas relacionadas a salud sexual y reproductiva; revisión del Presupuesto General
de Gastos de la Nación desde las perspectivas de género y equidad; Revisión del Anteproyecto de Reforma del
Código Sanitario desde la perspectiva de género y salud sexual y reproductiva; elaboración de Ley sobre Salud
Sexual y Reproductiva (ley que fue diseñada pero que finalmente no fue presentada al Parlamento).
El proyecto apoyado al mecanismo involucró a los Ministerios de Salud Pública y Bienestar Social, Ministerio de
Agricultura y Ganadería, y el Ministerio de Educación y Cultura, gobiernos departamentales y municipales –incluso
Secretarías de la Mujer de los niveles de administración regional y local– y líderes comunitarios locales. También
participó la organización de la sociedad civil Centro de Capacitación y Tecnología Campesina (CETEC).
Se trabajó en conjunto con el personal del proyecto Centros de Iniciativas y Desarrollo para la Mujer (CIDEM),
apoyado por la Unión Europea. Se formó una coordinación intersectorial en torno a la implementación de las
actividades del proyecto, y se generó una red de información en torno a los temas de los derechos en el área de salud
sexual y reproductiva.
República.
– Instalación de las Mesas Tripartitas de Seguimiento a la Plataformas de El Cairo y de Beijing.
70
– Sensibilización y capacitación de autoridades y funcionarios en torno a las temáticas de equidad de género, y
– Advocacy en el Poder Legislativo en torno a las temáticas de equidad de género, y salud sexual y reproductiva.
• Al proyecto de política de salud sexual y reproductiva apoyado al mecanismo de género, como a todos los
procesos políticos antes mencionados.
• La agencia es miembro participante del Consejo Nacional de Salud Reproductiva, y de las Mesas Tripartitas de
Seguimiento a las Plataformas de El Cairo y de Beijing.
d) Comentarios
Considerando el conjunto del programa de cooperación de UNFPA en Paraguay, en el periodo analizado, podemos
afirmar que es bastante significativo el apoyo de la agencia al fortalecimiento de la Secretaría de la Mujer, tanto
directamente a través de proyectos ejecutados o impulsados por el mismo mecanismos de género (plan de igualdad de
oportunidades, desarrollo de capacidades en salud sexual y reproductiva, etc.), como por medio del apoyo al
desarrollo de procesos que hacen parte de la agenda del mismo, como aquellas de seguimiento de los acuerdos
internacionales.
República.
– Instalación de las Mesas Tripartitas de Seguimiento a la Plataformas de El Cairo y de Beijing.
– Sensibilización y capacitación de autoridades y funcionarios en torno a las temáticas de equidad de género y
– Advocacy en el Poder Legislativo en torno a las temáticas de equidad de género y salud sexual y reproductiva.
– Fortalecimiento institucional de los mecanismos de género.
– Cambios jurídico-legales.
político.
– Incremento de la capacidad de advocacy de los movimientos de mujeres y de la sociedad civil.
– Congregar a todos los actores involucrados en un proyecto de esa envergadura.
– El tiempo programado para realizar las acciones no fue suficiente para llevar adelante las actividades previstas.
ANEXO II
71
12. PERÚ
Cinco proyectos apoyados directamente al Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano
(PROMUDEH) entre 1998 y 2001. Áreas programáticas: salud sexual y reproductiva, con enfoque de género, y
fortalecimiento institucional.
Objetivos: Contribuir a fortalecer a los equipos técnicos de los programas. Mejorar los conocimientos y
motivaciones de la población objetivo, a partir de la acción de promotores capacitados y apoyados por materiales
didácticos. Los proyectos fueron:
– “Salud sexual y reproductiva en el Programa Nacional Wawa Wasi” (1998-2000).
– “Salud sexual y reproductiva en el Programa Nacional de Alfabetización” (1998-2000).
– “Derechos y salud sexual y reproductiva en las Defensorías Comunales” (1998-2000).
– “Derechos y salud sexual y reproductiva en la Red de Líderes Adolescentes” (1998-2000).
– “Salud sexual y reproductiva en la Amazonía Peruana” (2000 a la fecha).
– Apoyo a la Comisión Nacional de Coordinación de Políticas de Planificación Familiar y Salud Reproductiva
(CORDIPLAN) para la ejecución del Plan Nacional de Población 1998–2001 (reducción pobreza, equidad de
género y descentralización), y fortalecimiento de la capacidad técnica de las instituciones nacionales claves
para la implementación de la política de población y desarrollo.
– Apoyo al Instituto Nacional de Estadísticas e Información (INEI) para promover el uso de información
sociodemográfica en actividades de desarrollo sostenible.
– Proyecto de apoyo al funcionamiento de la Mesa Tripartita de Seguimiento a la Plataforma de El Cairo.
– Apoyo al Ministerio de Salud en el Programa Salud Reproductiva y Planificación Familiar, cuyos objetivos
fueron el incremento de la disponibilidad y uso de servicios, mejoría en acceso y calidad de los mismos.
– Realización de actividades educativas con el objetivo de incrementar el compromiso político del gobierno y de
la sociedad civil a un programa de educación sexual y salud sexual y reproductiva; incorporación de los
contenidos de salud sexual y reproductiva en todos los programas que atienden la población adulta y
adolescente, incluido el PROMUDEH, programa y capacitación de empleo para jóvenes, etc.; apoyo a capacidad
nacional en materia de educación sexual y salud reproductiva, capacitación de docentes, preparación de
materiales didácticos, etcétera.
– Apoyo al sistema de monitoreo y evaluación para el programa de educación sexual, y una línea de trabajo con
los medios de comunicación.
– Actividades de advocacy para movilización y apoyos sociales para avances en el marco jurídico y políticas
públicas referentes al ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos. Apoyo a la Red Nacional de Promoción
de la Mujer, a organizaciones no gubernamentales como Manuela Ramos y Flora Tristán.
Durante el ciclo programático 1997-2000, a través de los subprogramas de población y desarrollo y de salud sexual y
reproductiva, el UNFPA se relacionó con un conjunto de actores institucionales, como la COORDIPLAN, el
PROMUDEH, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Educación, el Ministerio del Trabajo y Previsión Social,
gobiernos regionales, Comisiones Regionales de Población (COREPO), organismos gestores del área de salud de
distintos niveles (regional, provincial y local), Instituto Nacional de Estadísticas e Información, defensorías
comunales, Red de Líderes Adolescentes, organizaciones no gubernamentales feministas, movimientos de mujeres,
organizaciones indígenas, centros universitarios, y organizaciones internacionales como Banco Mundial, BID, DFID,
72
OPS, OMS, Pathfinder, PNUD, UNICEF, USAID, entre otras.
Se amplió el campo político y se formó una trama institucional, cuyo núcleo central está situado principalmente
en los nexos entre las temáticas del área de población y desarrollo y aquellas del área de salud sexual y reproductiva.
La cuestión de la equidad de género queda razonablemente subsumida en la interpenetración de las dos áreas.
– Instalación de la Mesa Tripartita para el Seguimiento a la Plataforma de El Cairo.
– Descentralización de las políticas de población y desarrollo.
– Aumento de la capacidad técnica de los funcionarios y organismos del Estado en población y desarrollo.
– Coordinación entre las instituciones públicas de los distintos sectores (salud, educación, género, etc.) y los
distintos niveles (central, regional, provincial, local) y entre organizaciones públicas y privadas.
– Promoción del uso de información socio-demográfica en actividades de desarrollo sustentable.
– Elaboración del Plan Nacional de Población 1998-2002.
– Elaboración e implementación del Programa de Salud Reproductiva y Planificación Familiar del Ministerio de
Salud.
– Elaboración e implementación del Programa Nacional de Educación Sexual.
– Apoyo al Censo 2001 y descentralización del INEI.
– Apoyo al funcionamiento de la Mesa Tripartita para el Seguimiento a la Plataforma de El Cairo.
– Reformas estructurales y normativas del mecanismo de género.
– Elaboración del Plan de Igualdad de Oportunidades.
– Elaboración de informes de la CEDAW.
d) Comentarios
Durante los años de 1997 y 2000, la cooperación de UNFPA privilegió las políticas de población y desarrollo y,
principalmente, aquellas relacionadas con la salud sexual y reproductiva. La orientación de la agencia se encontró
con los intereses del gobierno de abordar el tema de la planificación familiar ampliando la cobertura de los servicios
estatales y garantizando el acceso gratuito a la atención de planificación familiar. Esta orientación puntea en gran
medida la relación de UNFPA con el mecanismo de género. En cuanto al fortalecimiento institucional y desarrollo de
capacidades del PROMUDEH para coordinar políticas articuladas intersectorialmente para la promoción de la equidad
de género queda de cierta forma subordinada a aquella directriz orientada, principalmente, hacia las políticas de
población en el área de salud sexual y reproductiva.
A partir de 2001, el UNFPA apoya un proceso de reestructuración del mecanismo de género, a través del cual
grupos feministas y de movimientos de mujeres procuran presionar con el fin de rescatar la misión institucional del
PROMUDEH. Ese apoyo se hizo efectivo en una misión para asesorar las reformas del mecanismo de género, la
elaboración del plan de igualdad de oportunidades y del informe nacional para la CEDAW.
– Mesa Tripartita de Seguimiento a la Plataforma de El Cairo.
– Producción y publicación de material didáctico-informativo sobre salud sexual y reproductiva /violencia de
género.
– Masa crítica peruana en el campo de población.
– Pocos éxitos en el fortalecimiento institucional del mecanismo de género.
– Fortalecimiento de la trama institucional en el campo político, que involucra al PROMUDEH, autoridades de
otras instancias estatales, movimientos de mujeres y organizaciones de la sociedad civil.
ANEXO II
73
– Rotación de funcionarios en los programas apoyados por UNFPA
– Cambios constantes de los coordinadores de proyectos.
– Escaso compromiso de los equipos técnicos del PROMUDEH con los proyectos.
– Inestabilidad política e institucional del país
– Deficiencia de formación de recursos humanos de las instituciones públicas y del mecanismo de género.
74
13. VENEZUELA
Seis proyectos apoyados al Instituto Nacional de la Familia y la Mujer (INAMUJER)
– “Apoyo al seguimiento de las Conferencias Internacionales de la Mujer (Beijing +5), Cairo, Conferencias
Regionales”. Duración de un año (1999). Área programática: fortalecimiento institucional.
Logros: Mayor participación de las representantes del gobierno encargadas de impulsar las políticas de equidad
de género en la formulación y cumplimiento de las políticas públicas nacionales.
Dificultades: No son identificadas dificultades propias del proyecto.
– “Promoción de la Educación en SSR, Derechos, Género y Empoderamiento en el ámbito del Empleo”. Duración de
quince meses (de septiembre de 2001 a diciembre de 2002). Área programática: políticas de equidad de género y
salud sexual y reproductiva. Co-ejecutores: Banco de Desarrollo de la Mujer (BANMUJER) y Ministerio del
Trabajo.
Logros: Instalación de espacios de auto-aprendizaje con una buena receptividad de las usuarias; sensibilización
de los funcionarios de esos organismos.
Dificultades: Aquellas derivadas del hecho de que el proyecto no hubiera previsto inicialmente una metodología
de seguimiento, por ejemplo, saber el número de usuarios que usaron los espacios de auto-aprendizaje.
– “Proyecto Piloto para la incorporación de la perspectiva de género y la atención a la violencia intrafamiliar y
sexual en la atención integral de salud”. Duración de ocho meses (de enero a agosto de 2002). Área
programática: políticas de equidad de género y salud sexual y reproductiva. Co-ejecutor: Ministerio de Salud y
Desarrollo Social.
Logros: Inserción del enfoque de género en los programas del Ministerio de Salud.
Dificultades: Insuficiencia de recursos humanos capacitados para la implementación del proyecto.
– “Derechos y Ciudadanía y Empoderamiento de las mujeres en el ámbito nacional”. Duración de agosto a
diciembre de 2001. Área programática: políticas de equidad de género. Co-responsabilidad con los Círculos
Populares Femeninos.
Logros: Publicación de un manual sobre ciudadanía y empoderamiento que sirve como instrumento de trabajo
para las líderes comunitarias. Capacitación directa en materia de legislación a cerca de 2,160 mujeres y, en
forma indirecta, a 10,800 mujeres.
– “Evaluación de la Ley sobre la Violencia hacia la Mujer y la Familia y El Plan Nacional de Prevención y Atención
de la Violencia hacia la Mujer”. Se realizó de octubre a diciembre de 2002. Área programática: políticas de
equidad de género y salud sexual y reproductiva.
Logros: Participaron funcionarios de distintas instituciones de competencia en la aplicabilidad de la ley, como
Ministerio del Interior y Justicia, Cuerpo de Investigaciones Científicas y Criminalísticas, Policía Municipal de
Sucre, Ministerio de Infraestructura, Tribunal Supremo de Justicia, defensoría del Niño y el Adolescente,
etcétera.
– “Ampliación del Acceso a la línea de Atención Telefónica 800 Mujeres”. Duración de diecisiete meses (de agosto
de 2001 a enero de 2003). Área programática: políticas de equidad de género y salud sexual y reproductiva.
Logros: Mayor demanda por atención telefónica.
Dificultades: Infraestructura todavía precaria en la sede del servicio.
ANEXO II
75
– “Apoyo a la incorporación de los Derechos Sexuales y Reproductivos en la nueva Constitución de Venezuela”
(1999) y “Promoción y defensa de la salud sexual y reproductiva” (2002), ambos apoyados a la Red de Población y
Desarrollo Sustentable, conformada por doce organizaciones no gubernamentales. Éstos fueron principalmente
proyectos de advocacy para avances normativo-jurídicos, de producción y difusión de conocimientos e
informaciones, de articulación de actores, incremento de la interlocución y de los acuerdos políticos en el
campo de los derechos sexuales y reproductivos.
– “Encuesta Nacional de Población y Familia (ENPOFAM)”, realizada entre 1999 y 2001. Instancia responsable:
Universidad Católica Andrés Bello. Su objetivo fue la actualización de los indicadores en materia de fecundidad,
uso de anticonceptivos, inicio de la sexualidad, entre otros, información no actualizada desde 1970; se
manejaban cifras con veinte años de retraso.
– “Programa de Educación en Salud Sexual y Reproductiva para la población de conscriptos de la Fuerza Armada
Nacional”, desarrollado entre 2001 y 2002. Este proyecto se revela importante por distintos motivos: introducir
en una institución tradicionalmente jerárquica y cerrada temáticas de El Cairo y de Beijing, en particular, el
debate de equidad de género y salud sexual y reproductiva; capacitar recursos humanos y sistematizar una
actividad de educación y promoción de la salud sexual y reproductiva en la institución de sanidad militar que
antes no existía; haber dejado una capacidad institucional gracias a la formación de diversos instructores civiles
y militares; fomentar cambios de comportamiento sexual y reproductivo en la población militar; alcanzar una
población que es blanco del UNFPA en distintos países, o sea, los jóvenes.
La cooperación de UNFPA contribuyó de modo significativo a la dinamización de un campo político de debates y
decisiones en los temas de derechos sexuales y reproductivos y de equidad de género, fomentando la interlocución y
articulación entre un conjunto de actores, entre otros, los Ministerios de Salud, Educación, Justicia y Trabajo, el
INAMUJER, la Defensoría del Pueblo y Defensoría de la Mujer, Fuerzas Armadas, la Red de Población y Desarrollo
Sustentable (REDPOB),9 asociaciones de mujeres, centros académicos y otras agencias del Sistema ONU.
– Seguimiento al cumplimiento de los acuerdos de las conferencias internacionales, principalmente a través de
dos proyectos, uno apoyado al INAMUJER y otro a la Red de Población y Desarrollo Sustentable.
– Cambios en el ámbito de la legislación nacional y de norma constitucional, favoreciendo los derechos sexuales y
reproductivos.
– Creación del Grupo Temático de Género de las Naciones Unidas.
– Fomento de las políticas orientadas hacia la equidad de género, la promoción de los derechos sexuales y
reproductivos, la prevención de la violencia doméstica y sexual, y la capacitación de autoridades y funcionarios
en esos temas.
– Fortalecimiento de la capacidad de advocacy de la sociedad civil.
– Fortalecimiento del INAMUJER en el campo político de los derechos sexuales y reproductivos y la equidad de
género.
– Desarrollo de estudios e informaciones sobre género, salud sexual y reproductiva, y población y desarrollo
(investigaciones, datos estadísticos, indicadores, etcétera).
9. Según las respuestas de la encuesta, “la Red de Población y Desarrollo Sustentable fue creada en septiembre de 1995 con la misión de promover el cumplimiento de los
acuerdos suscritos por Venezuela en la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo (El Cairo), y está integrada por doce organizaciones no gubernamentales
con amplia trayectoria en el tema de SSR”.
76
– A sus contrapartes para la elaboración de proyectos en las áreas de derechos sexuales y reproductivos, y para
delinear estrategias de advocacy.
– Consultoría a la Comisión de Familia, Mujer y Juventud, de la Asamblea Nacional, durante un año, para la
incorporación de la cuestión de derechos, particularmente de derechos sexuales y reproductivos, en un proyecto
de ley.
– Formulación de la estructura organizativa y administrativa del actual INAMUJER, contando inclusive con la
misión de una experta de UNFPA en materia de género.
– Producción de materiales educativos, en materia de lenguaje de género, noción de equidad, y derechos sexuales
y reproductivos.
– Formulación del Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres.
– Sensibilización de funcionarios de equipos ministeriales en los temas de violencia de género y equidad, a través
de talleres.
– Capacitación de personal técnico y directivo de otras agencias de NU en la temática de género.
– Fortalecimiento de la capacidad técnica del personal del mecanismo de género.
– Lenguaje y perspectiva de género en la nueva Constitución Federal.
– Difusión de la noción de salud y derechos sexuales y reproductivos, y su inclusión en marcos jurídiconormativos y políticas públicas, incluso con un artículo constitucional (Artículo 76) que consagra los derechos
reproductivos.
– Alianzas institucionales que contribuyen al tratamiento del tema de la equidad de género en el ámbito de las
políticas de empleo.
– Producción de información sobre salud sexual y reproductiva.
– Fortalecimiento de la capacidad de advocacy de la REDPOB, principal red de organizaciones no gubernamentales
dedicada a los temas de equidad de género, derechos de las mujeres y derechos sexuales y reproductivos, la
actuación de esta red, con el apoyo de UNFPA, fue crucial para las conquistas obtenidas en la elaboración de la
nueva Constitución Nacional.
político.
– Formación de recursos humanos en salud sexual y reproductiva y equidad de género.
– Incremento de la capacidad de advocacy de los movimientos de mujeres y de la sociedad civil.
FACTORES DE ÉXITO Y FACILITADOTES
– Voluntad política de las contrapartes gubernamentales en casi todos los proyectos.
– La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que es innovadora y amplia en términos de garantías
y derechos.
– Insuficiencia de conocimientos de los funcionarios ministeriales y de ciertos niveles de la administración
pública sobre los temas con los cuales se trabaja.
– Dificultad de los técnicos de UNFPA de determinar los aportes necesarios para acompañar a los proyectos desde
las distintas instancias de gobierno.
ANEXO II
77
– Deficiencia de las metodologías de seguimiento de los proyectos por parte de UNFPA.
– La Conferencia de El Cairo profundizó la misión de UNFPA en áreas como los derechos sexuales y reproductivos
y empoderamiento de las mujeres, como factores importantes de los procesos de desarrollo sustentable.
– El nuevo marco jurídico general que se establece con la Constitución Nacional de 1999, abrió las puertas para que
UNFPA redoblara sus esfuerzos en el sentido de contribuir a mejorar la calidad de vida de la población
venezolana, facilitando que los derechos reproductivos garantizados en la Constitución se hicieran efectivos,
especialmente los derechos sexuales y reproductivos.
– Importancia del análisis de contextos nacionales e internacionales para la definición y orientación de las
acciones de UNFPA.
– Deficiencia de las metodologías de seguimiento de los proyectos por parte de UNFPA.
78
Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA)
Equipo de Apoyo Técnico para América Latina y el Caribe

mecanismo 6 - UNFPA Venezuela

Transcripción

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