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Julio de 2014
Argentina y el FMI: Ideología + Intereses
Autor: Alejandro Marcelo Fridman∗
1. Introducción
Según declara en su convenio constitutivo, los objetivos del FMI son:
Proveer un foro para la cooperación internacional en lo que hace a problemas
monetarios.
Facilitar el crecimiento del comercio internacional promoviendo la creación de
empleo, el crecimiento económico y la reducción de la pobreza.
Promover la estabilidad en el marco de un sistema abierto de pagos internacionales
y
Realizar préstamos a los países que los necesiten de modo temporario y bajo las
salvaguardias adecuadas para ayudarlos a afrontar problemas en la balanza de pago1
En este marco, el organismo monitorea el desempeño económico de los países y el
cumplimiento de las condicionalidades impuestas a estos a cambio de los préstamos
otorgados en el marco del artículo IV llamado así por formar parte del articulado del
Convenio Constitutivo del FMI.
Este informe lo realizan los técnicos del organismo y en él se vuelcan las opiniones y
sugerencias que el mismo realiza a las autoridades. Dichas sugerencias son en principio
optativas, pero de hecho influyen en la relación futura del organismo con el país en
cuestión, sobre todo en lo que hace a la ayuda económica eventualmente solicitada.
La consulta correspondiente al artículo IV se realiza por lo general una vez al año cuando
los funcionarios del Fondo visitan al país a ser monitoreado para reunir información y
mantener discusiones con los miembros del gobierno y el banco central y también con
inversores privados y en ocasiones, representantes sindicales, parlamentarios, y
organizaciones de la sociedad civil. La misión del Fondo envía un informe a la Junta de
∗
Licenciado en Sociología (UBA) – Magister en Cs Sociales (FLACSO) – Dr. en Cs Económicas (UNLAM).
1
Provide a forum for cooperation on international monetary problems,
Facilitate the growth of international trade, thus promoting job creation, economic growth, and
poverty reduction;
Promote exchange rate stability and an open system of international payments;
Lend countries foreign exchange when needed, on a temporary basis and under adequate
safeguards, to help them address balance of payments problems.
http://www.imf.org/external/about/whatwedo.htm. 14/5/2014
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directores de organismo cuyos puntos de vista son resumidos y transmitidos a las
autoridades del país monitoreado.2
¿Pero que es realmente lo que monitorea el Fondo? ¿Con que autoridad se (auto)referencia
como un actor que está por encima de los Estados soberanos? ¿Quién le otorgo en el pasado
y en el presente dicha autoridad? En realidad las respuestas a los dos últimos interrogantes
son clave para responder al primero de ellos.
Como es sabido en el FMI el voto de los países socios no es igualitario sino proporcional al
monto de su cuota asignada a pagar. En este sentido, naturalmente, ese porcentaje
diferenciado también implica cuotas de poder diferenciadas a favor de los mayores socios,
siendo los Estados Unidos el único que tiene además el poder de veto para las decisiones
particularmente importantes con alrededor del 17% del aporte total. Siendo así es lógico
que el Fondo no represente otros intereses, ni otra ideología, que aquellos más funcionales a
los países con mayor representatividad en el mismo.3
Es así como se puede decir que la traza orientadora para comprender la acción del
organismo se compone de intereses e ideología en el marco de un contexto propiciatorio.
2. El Marco teórico
Para el Fondo no hay distintas escuelas en economía sino que casi exclusivamente la visión
neoclásica constituye “la” mirada objetiva4 sobre la que se basa su enfoque y sus
recomendaciones.
La teoría neoclásica postula la obtención de equilibrios en todas las variables del mercado,
los que se lograrían justamente dejando que este se autorregule sin interferencias de
ninguna clase y afirma que, en tal caso, a largo plazo, todos los mercados tienden al
equilibrio.
De esta manera, en el mercado de trabajo por ejemplo, el precio de equilibrio deberá estar
constituido por el salario libremente convenido por el trabajador y el empleador sin
interferencias de actores externos, como los sindicatos por caso, que den lugar a
distorsiones que pongan en peligro el equilibrio aludido.
2
http://www.imf.org/external/ns/cs.aspx?id=51 15/5/2014
3
Además de los Estados Unidos, países de Europa Occidental (principalmente Reino Unido,
Alemania y Francia) y Japón.
4
Las abundantes formalizaciones lógicas y matemáticas de este enfoque ayudan a dar la imagen de
una ciencia económica “objetiva” y ahistórica, despojada de su componente social, y por ende casi
asimilable a las ciencias naturales.
2
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Algo parecido puede decirse del mercado financiero cuya tasa de interés se debería
determinar a partir de libre juego de la oferta y demanda de crédito (en este caso
protagonizada por los inversores por ejemplo). Los prestatarios quieren utilizar los
préstamos que reciben para invertir en actividades que les permitan obtener beneficios
superiores a los tipos de interés que tienen que pagar por los préstamos. Por su parte, los
ahorradores cobran un precio a cambio de ceder su dinero y posponer la percepción de la
utilidad que obtendrán al gastarlo. Nuevamente, se considera perjudicial para el logro del
equilibrio cualquier intervención externa como podría ser la del Estado estableciendo una
tasa testigo u orientando el crédito en algún sentido.
A continuación veremos cómo se refleja y se relaciona todo esto con las sugerencias
expresadas en los documentos que emite el FMI al evaluar el desempeño económico de la
Argentina, cuyas circunstancias históricas de fin del siglo XX y principios del presente
siglo son bien conocidas.
Para realizar dicho ejercicio tomaremos en forma sintética los artículos IV correspondientes
a los años 1997, 1998, 2000, 2002 y 2005
3. Año 1997, 1998, 2000: lejos de la crisis
La consulta por el artículo IV correspondiente al año 1997 se concluyó en febrero de 1998
ocurriendo lo propio con la visita para el artículo IV de 1998. Todavía faltaban unos
(pocos) años para la explosión del esquema de convertibilidad y la posterior crisis. No
obstante lo anterior algunos signos del infausto futuro porvenir empezaban a notarse. De
hecho, 1998 sería el primer año de los cuatro años recesivos previos a la finalización de la
vigencia de la caja de conversión.
A pesar de lo anterior el punto de vista de los funcionarios del Fondo era explícitamente
optimista y positivo, es así como se señala que "desde 1995, el sector bancario se fortaleció
considerablemente. El número de instituciones financieras se redujo aproximadamente el
20% y se amplió en gran medida la presencia de bancos extranjeros en el país."5
Quiebra de entidades financieras pequeñas en favor de las grandes y altos niveles de
extranjerización, esto es lo que el FMI define como un sistema "fortalecido" y esto es
también una expresión cristalina de los intereses que defiende el Fondo a pocos años del
agotamiento del sistema.
Otra de las observaciones elogiosas del informe es la que señala que “(…) se concertó con
un grupo de bancos extranjeros una línea de crédito contingente mediante pases para
proporcionar liquidez por un monto equivalente a alrededor del 10% de los depósitos en el
5
Fondo Monetario Internacional "El FMI concluye la consulta del artículo IV con Argentina
correspondiente a 1997". Nota de información a la prensa No 98, Febrero de 1998, pág 2
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sistema bancario en caso de que sobrevenga una crisis”.6 Parecería que tan fortalecido no
estaba el sector pese a los reflejado en el párrafo anterior.
Por lo demás se observa una positiva valoración del endeudamiento con el extranjero, que a
la larga contribuiría decisivamente a alimentar la crisis del 2001.
En el documento del año 1998, se señala que “el sistema bancario (…) ha superado el
temporal en los mercados internacionales bien, aunque ha habido un vuelo a la calidad,
acompañado de presiones en unos pocos relativamente pequeños y débiles bancos (…)7.
“Vuelo a la calidad” es un eufemismo que significa fuga de depósitos en perjuicio de
bancos pequeños, lo cual hace que no sea importante por este motivo. Estos actores no
conforman la principal preocupación del organismos financiero.
En el mismo informe se culpa al "alto nivel de demanda interna" (?) como uno de los
factores del aumento en el déficit de la cuenta corriente externa (los otros factores son,
siempre según el informe, la firmeza del dólar y una insuficiente cosecha agrícola). Cabe
señalar que en el Artículo IV de 1998, el staff insta a las autoridades a “(…) resistir las
presiones proteccionistas de la industria nacional que entorpecerían no mejorarían, la
competitividad de los productores argentinos”.8 Estas no son recomendaciones de política
demasiado seguidas por los principales socios del Fondo según se sabe.
También se informa que “se llevará a cabo una reforma del mercado laboral para favorecer
la creación de puestos de trabajo y fomentar la competitividad mediante la flexibilización
de los salarios y las condiciones laborales”9
Estas reformas eran y seguirían siendo demandas insistentemente, requeridas como
condicionalidades para las firmas de acuerdos del Fondo con la Argentina10 e implicaban
(eufemísticamente) reducción de salarios, que en el caso de la Argentina debería ser
nominal ya que no había posibilidad de licuarlos con inflación. Dicha reducción llegó a
concretarse en 2001 durante el gobierno de la Alianza.
En el caso de la flexibilización de las condiciones laborales, esto no significaba otra cosa
que la precarización del empleo. Cabe remarcar que no hay evidencia empírica de que este
tipo de medidas genere mayores niveles de empleo y sí un empeoramiento de las
condiciones de trabajo. En este sentido se señala textualmente que aún “(…) subsisten
rigideces en el mercado laboral”11. También se elogia el compromiso del gobierno para, en
6
Ídem
Artículo IV del año 1998, pag. 7. Traducción propia del inglés.
7
8
Artículo IV del año 1998, pag. 23. Traducción propia del inglés.
9
Fondo Monetario Internacional "El FMI concluye la consulta del artículo IV con Argentina
correspondiente a 1997". Nota de información a la prensa No 98, Febrero de 1998, pág. 3
10
Lo cual además se repetiría con otros acuerdos con otros países miembros.
11
Ídem pag. 4
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el marco de la flexibilidad laboral, se reduzcan los costos del despido. Claramente se trata
de recortar todo lo posible los derechos laborales.
En lo que hace a la cuestión tributaria, en la visita de 1998, se elogia una reforma
impositiva para alivianar las contribuciones por seguridad social de los empleadores “(…)
con los consecuentes efectos positivos en el empleo y la competitividad”12. Nuevamente no
hay evidencia empírica concluyente que demuestre esta relación, lo que sí es evidente es
quienes se benefician con dicha medida.
Por otro lado, a pesar de los duros recortes que venía realizando el gobierno de entonces
para sostener el costado fiscal de la sustentabilidad de la convertibilidad, se manifiesta que
“los directores expresaron su satisfacción por el saneamiento de las finanzas públicas
logrado en 1997, aunque subrayaron la importancia de un mayor ajuste fiscal.”13
Satisfacción, felicitaciones, pero queremos más ajuste, no alcanza con lo hecho hasta ahora,
nunca alcanzará. Más aún, se expresa que “los directores se mostraron complacidos ante la
intención manifestada por las autoridades de limitar el crecimiento global del gasto público
(…).14
En el artículo IV del año 2000, en medio de una situación ya difícil, reconocida por el
Fondo, se manifiesta que “los directores enfatizaron la necesidad de mantener la restricción
del gasto público (…)”15. Este es por lo visto una recomendación reiterada de los
funcionaros del organismo, probablemente sea una de las principales medidas de política
económica que, según ellos, resolvería los principales problemas de la economía.
En el informe se refieren también elogiosos conceptos para “(…) la privatización, la
reforma del régimen jubilatorio (…) Específicamente destacaron la reforma del mercado
laboral para (…) una mayor reducción del desempleo y el mantenimiento de la
competitividad externa.”16 De nuevo frente a un dólar cada vez más caro y la imposibilidad
de devaluar solo se podía ganar algo de competitividad bajando salarios nominales.
En cuanto a las privatizaciones y la reforma jubilatoria fueron buenos negocios para el
sector privado. En este sentido, se señala que “el staff da la bienvenida a la venta de la parte
residual de la venta de la compañía petrolera (…). 17Los acontecimientos posteriores
demostraron lo oneroso y perjudicial para los intereses del país que fue la venta de YPF,
pero claro, no era esa una preocupación de estos funcionarios.
12
Artículo IV del año 1998, pag. 10. Traducción propia del inglés.
Ídem
14
Idem
15
Artículo IV del año 2000, pag. 3. Traducción propia del inglés.
16
Idem pág 5
17
Artículo IV del año 1998, pag. 23. Traducción propia del inglés.
13
5
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Finalmente un párrafo ilustrativo del espíritu ajustador del FMI “(…) los directores
expresaron su satisfacción ante el compromiso de las autoridades de adoptar con rapidez
medidas concretas para moderar la demanda interna si se produjera un deterioro de la
cuenta corriente o de las perspectivas con respecto al financiamiento interno.”18 Este
párrafo no requiere mayores comentarios ya que es uno de los más claros en lo que hace a
las implicancias de las políticas fondomonetaristas para la población.
4. Año 2002: la temprana posconvertibilidad
En julio de 2003 se dio a conocer el documento artículo IV19 correspondiente al año previo
en donde se señalan los orígenes y causas de la crisis “(…) una larga historia de intentos
fallidos de establecer políticas económicas creíbles (…)” y también se hace referencia a
“debilidades institucionales”. Adicionalmente se menciona la “aguda apreciación del tipo
de cambio real (…) y la baja en los montos de capital externo ingresado (particularmente
sobre el final de la convertibilidad). También se hace mención al desempeño fiscal (en
particular en las provincias, lo que dio lugar a una suba continua en la deuda pública.)
Se insiste además con algo que ya habíamos visto en los anteriores informes: la rigidez
estructural en particular en el mercado laboral o sea que los empleadores tengan que pagar
contribuciones sociales, y que, bajo ciertas condiciones, haya que pagar indemnización por
despido.
En otra parte del documento se manifiesta que “la clase política por medio de acciones y
declaraciones de tono populista tendieron a culpar de la crisis a los bancos”20quejándose
luego de la aplicación de la ley a determinados banqueros que habían llevado a cabo
maniobras poco claras. Es difícil explicarse en qué punto esto es de incumbencia formal del
FMI
Finalmente, en lo que hace a este punto (la explicación de la crisis), mencionaremos el
señalamiento de los funcionarios acerca de la falta de consenso político lo que impediría
que estas políticas (las “correctas”) sean sostenibles.21
En cualquier caso la propia responsabilidad del Fondo no aparece en ninguno de los
análisis. Se debe recordar que el organismo no solo apoyo sino que fomentó las políticas de
los 90 y sin embargo en los informes se ubica como un observador meramente externo sin
voz ni voto en el período en cuestión lo cual es poco sostenible si se siguen los
acontecimientos de entonces.
18
Idem
Todos los entrecomillados de este apartado están tomados del Artículo IV del año 2002,.
Traducción propia del inglés.
20
Pág 8
21
Págs 2 y 3
19
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Por otro lado los funcionarios del Fondo explicitan algunas medidas que consideraban
centrales en orden a afrontar la crisis entre las que figuran “(…) una estrategia para
restaurar la fortaleza del sistema bancario, manteniendo su tradicional orientación hacia el
sector privado”, (…) gradual liberalización de las restricciones a la venta de divisa
extranjera y desarrollo de un nuevo marco regulatorio para levantar el congelamiento de
tarifas de las empresas privadas de servicios (…)”.22 Se ve como, en medio de la crisis
cuyas consecuencias se sufrían agudamente en 2002 todavía, el FMI tiene tiempo para
preocuparse por los bancos y las empresas privatizadas de capital mayoritariamente
extranjero. Más adelante habrá de expresar “preocupación” por la falta de consenso en el
Congreso en orden a “(…) mantener una aproximación consistente a los derechos de los
acreedores”.
En lo que hace al sector externo, el documento critica las restricciones a las exportaciones
en referencia a los derechos de exportación. En general se califica de cerrada y restrictiva a
la economía en este sentido. En una llamada le pone nota 5 en su índice de restrictividad
(?)23. Nuevamente el Fondo “calificando” a una nación soberana, aún a la Argentina
después de 2002.
Otro aspecto en el que las recomendaciones persisten es en la cuestión fiscal, en donde, a
pesar de que se reconoce que será un aspecto controvertido, se señala que “(…) (el ajuste)
no puede ser evitado dada la necesidad de un firme comienzo en la restauración de la
sustentabilidad fiscal (…).24 La receta del ajuste estructural (en este caso con énfasis en las
provincias) se mantiene incólume como si la crisis no hubiera ocurrido. Tampoco aquí hay
revisión (auto) crítica de lo actuado. Incluso se recomienda explícitamente “(…) un ajuste
fiscal sin precedentes en la experiencia reciente de la Argentina.”25
Por otro lado, genéricamente hablando se insta a la Argentina a al logro de “(…) un
consenso político que pueda ser sostenido frente a las presiones populistas”26 Esta vendría a
ser la advertencia frente al intento de desarrollar políticas no ortodoxas frente a la crisis. Es
consistente con el resto del documento.
5. El año 2005: las nuevas políticas en pleno desarrollo
Con la llegada del nuevo gobierno, el relacionamiento de la Argentina con el FMI iba a ser
completamente diferente. El presidente Kirchner, que había ganado las elecciones en 2003,
22
Pág 12
Este varía de 0 a 10 siendo 10 la máxima marca de restrictividad comercial y estando la mayoría
de los países rankeados entre 0 y 5)
24
Pág. 28.
25
Ídem.
26
Pág. 30
23
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anunció en diciembre de 2005 que pagaría toda la deuda con el organismo a partir de lo
cual este no podría condicionar sus políticas.
Es así como el documento Artículo IV del 200527 fue el último que redactó el FMI con
Argentina a la fecha. Este fue concluido y presentado el 20 de junio de 2005.
En esta ocasión los funcionarios fondomonetaristas no tuvieron más remedio que reconocer
lo obvio: la recuperación de la economía en todas sus variables sin que se apliquen ninguna
de sus “recomendaciones” (aunque no lo hicieron en estos términos)
Por otro lado, en 2005, como ya había ocurrido en 2002, se insiste con lo perjudiciales que
son los impuestos "distorsivos"28 sin qué se entienda como debe financias el gasto un
estado que apenas estaba saliendo de la crisis. Se señala que: “(…) el fortalecimiento de la
administración tributaria, el fuerte impuesto al valor agregado y a las ganancias fueron
factores importantes detrás del desempeño fiscal, pero los impuestos distorsivos (derechos
de exportación e impuesto a las transacciones financieras) también contabilizaron cerca del
20% de los ingresos totales.”29
Cabe señalar que los impuestos son siempre distorsivos, en uno u otro sentido político.
También es “distorsivo” no cobrar esos impuestos y que el Estado se financie
exclusivamente con impuestos indirectos. Claramente, no es esta una crítica de orden
meramente técnico ni neutro desde el punto de vista ideológico, si es que esto fuera posible.
En línea con lo anterior, se manifiesta una fuerte advertencia contra el “gasto social” que se
ha “(…) acelerado hacia fines de 2004, resultando que a fin de año, el gasto excedió lo
previsto originalmente en el presupuesto largamente.30
En orden a enfrentar presiones inflacionarias los directores "(...) urgen a las autoridades a
ajustar la política fiscal y la monetaria (...)" y a "aprovechar el momento favorable para
implementar las medidas de reforma estructural (...)”.31 Es así como no hay demasiada
innovación en estas sugerencias: ajuste en momentos de crisis y ajuste en momentos de
salida de la crisis con las así llamadas "reformas" a los efectos de facilitar negocios y
negociados para el sector privado principal pero no solamente extranjero.
27
Todos los entrecomillados de este apartado están tomados del Artículo IV del año 2002.
Traducción propia del inglés.
28
Idem pág. 12
29
Pág 2
30
Idem.
31
Idem págs. 3y 4. En página 34 se habla explícitamente de subir la tasa de interés y que el estado
modere su intervención en el mercado cambiario.
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En el apartado "background" (cuya numeración recomienza) se toma el tema de la inflación
en los siguientes términos "(...) se aceleró en medio de una demanda creciente (...)
crecientes presiones salariales...”32 Así vemos que el diagnostico acerca de las causas de la
inflación lleva implícita la receta para combatirla: restricciones a la demanda interna vía
reducción de los salarios.
Por otro lado, en el documento se da gran importancia al rol de la inversión extranjera y se
señala que "(...) la confianza de inversor puede verse disminuida por preocupaciones acerca
del clima de negocios, incertidumbre legal e intervención del estado". 33 En este sentido se
manifiesta que “(…) la falta de progreso en alcanzar un acuerdo con las empresas
concesionarias de servicios públicos tiene consecuencias no solo para la provisión de los
mismos sino para el clima de negocios”.34 A continuación se aboga por “(…) un claro
sendero hacia el ajuste de tarifas (…)”. A raíz de este tema se habla de “(…) una situación
insostenible (…) que, de no ser resuelta, traería consecuencias para la estabilidad
macroeconómica y el crecimiento futuro”.35 Todo esto implica dejar de lado la compleja
situación social que aún se vivía por entonces, pero no es un tema que les preocupe a los
burócratas del Fondo, más allá de que en varias partes del documento se hace mención a la
pobreza y al desempleo.
6. Epílogo: FMI= Ideología + Intereses
A pesar de que los funcionarios del Fondo consideran, al menos desde su discurso oficial,
que sus recomendaciones apuntan a resolver los diversos tipos de problemas económicos
que tienen los distintos países (en las más diversas coyunturas), se ha visto que esto no es
tan así.
En el caso de la Argentina, en particular entre los 90 y el 2003,36 cada gobierno que ha
intentado seguir sus recomendaciones, ya sea por convicción o por presión, solo ha dado
pasos que lo aproximaron al abismo, en el que finalmente se cayó en 2001. A partir de
entonces los diagnósticos y “sugerencias” o imposiciones del FMI no cambiaron
sustancialmente, como si la historia reciente no hubiera ocurrido.
Esos diagnósticos e imposiciones, como hemos visto en las inspecciones del Artículo IV
analizadas, responden a una lógica un poco más pragmática desde el punto de vista
32
33
Idem pág. 10
Idem pág. 17
34
Idem pág. 26
Idem pág. 36
36
En realidad la Argentina ha estado bajo los acuerdos con el FMI desde 1956 con la sola
excepción de los gobiernos de Illia y Cámpora
35
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ideológico (que de todos modos juega un rol), pero más rígida desde el punto de vista de
los intereses que el organismo defiende.
En este sentido, en los documentos revisados se incluyen los siguientes puntos:
A.
B.
C.
D.
E.
F.
G.
Reforma/flexibilización laboral
Reforma jubilatoria
Eliminar impuestos “distorsivos”
Resolver el problema de las tarifas con las empresas de servicios públicos privadas
Alivianar las contribuciones por seguridad social de los empleadores
En los años que precedieron a la crisis se elogia la fortaleza del sistema bancario.
Esta “fortaleza” sistémica remite al hecho de que hay menos bancos y el sector
aumentó su grado de extranjerización (“vuelo a la calidad”).
H. Preocupación por el “alto nivel de demanda interna"
I. Preocupación por las presiones proteccionistas de la industria nacional.
J. Genéricamente mayor ajuste fiscal (estructural)/ restringir gasto público
En prácticamente todos los casos se apunta por la positiva o la negativa a cuestionar la
intervención del estado en la economía. Siempre la demanda es más mercado y menos
estado, se trate de las jubilaciones, el mercado laboral, el sector externo, el gasto público o
las tarifas. Son los mercados, los que, sin la intervención de actores externos, como el
estado o los sindicatos por caso, quienes lograrán por sí solos los equilibrios dando lugar a
un sistema económico virtuoso según reza la teoría económica “seria” (la neoclásica).
Este marco teórico consistente con la receta del organismo financiero, lo es también con los
intereses del capital financiero (mayormente internacional) y con las grandes empresas,
mayormente de nacionalidad norteamericana y europea, aunque muchas tengan sede en las
guaridas fiscales.
En mayor o menor medida se puede entender que ese marco teórico y esas
“recomendaciones” del Fondo se sintetizan en desregulación, liberalización, privatización y
apertura o sea reducir al mínimo el control de los estados (periféricos) soberanos sobre sus
mercados, con el objetivo de favorecer negocios y negociados de los bancos y firmas
mencionadas. Es así que podemos afirmar que la actuación del FMI se puede resumir en la
expresión intereses + ideología.
En este sentido, frente a quienes señalan que el Fondo no se desempeñó bien en la
Argentina o que no cumplió con su misión, una segunda lectura a la luz del enfoque
precedente podría, creemos, agregar algunos elementos para entender mejor la vigencia del
organismo en la actualidad a pesar de sus presuntos “fracasos”.
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En síntesis el Fondo no fracasó si tenemos en cuenta sus objetivos reales: intereses +
ideología, eso explica su vigencia actual, especialmente, aunque no solo, visible en países
de la periferia europea.
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