renovando el futuro energético de méxico

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RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO
DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS PARA IMPULSAR EL DESARROLLO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN EL PAÍS
www.cidac.org twitter: @CIDAC Facebook: /cidac.org YouTube: /CIDAC1 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. ÍNDICE
1. Introducción – página 3 2. ¿Por qué diversificar la canasta energética? – página 7 3. Estado actual de las energías renovables en el mundo y en México – página 10 4. Marco regulatorio de las energías renovables en México – página 15 a. La Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética b. El Reglamento de la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética c. Los instrumentos regulatorios 5. Limitantes para el desarrollo de las energías renovables en México – página 21 a. Difusión b. Infraestructura c. Los obstáculos del marco regulatorio d. Oportunidades de financiamiento 6. Hacia una política de impulso de energías renovables – página 27 a. Áreas de oportunidad b. Política 7. Conclusiones – página 34 8. Bibliografía – página 36 2 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. 1. INTRODUCCIÓN
México enfrenta una amenaza que pone en riesgo su desarrollo económico futuro: la dificultad de acceso a los insumos energéticos necesarios para el desempeño de su actividad industrial y comercial, así como para satisfacer el consumo residencial y agrícola.1 En respuesta a ello, diversas fuerzas políticas han planteado modificaciones al marco normativo vigente. Sin embargo, poco se ha señalado sobre el concepto de cambios institucionales en materia de desarrollo sustentable, incluso cuando el país es sumamente vulnerable a los fenómenos climáticos exacerbados a causa del incremento en las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)2. Nuestro país ha aumentado considerablemente sus emisiones de dióxido de carbono (CO2) a partir de una política de crecimiento industrial basada en los hidrocarburos. Tan sólo en el periodo de 1971 a 2010, dichas emisiones aumentaron en 330%.3 Pero el problema que enfrenta ahora México va más allá de valores morales intergeneracionales y de protección ambiental que podrían cuestionar qué tipo de nación queremos heredar a nuestros hijos. Los efectos negativos del cambio climático son palpables y tienen un costo real: desde el año 2000, le han significado a nuestro país pérdidas calculadas en 285,350 millones de pesos.4 Además, aproximadamente 1 de cada 5 mexicanos vive en municipios de alta vulnerabilidad a cambios climáticos.5 Ante estas preocupaciones, se fijaron metas legales para incrementar el acceso a energías que no pongan en riesgo el desarrollo sustentable y que prometan coadyuvar a la seguridad energética nacional6. En específico, se estableció la necesidad de realizar una transición energética7 hacia fuentes de energía renovables8 que le permita al país desarrollar su actividad productiva de forma ininterrumpida y sustentable. La oportunidad para fomentar dicho desarrollo sustentable reside en generar más electricidad a partir de energías renovables. Sin embargo, se trata de un reto de gran magnitud. Mientras que de 1996 a 2012 México aumentó su capacidad instalada en 28 GW, para el periodo de 1
Ver México Inseguro…Energéticamente: Diagnóstico y propuestas para asegurar el suministro nacional
futuro de energía, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., 2013.
2
Los gases de efecto invernadero son: vapor de agua, dióxido de carbono, metano, óxido de nitrógeno, ozono
y clorofluorocarbonos.
3
CO2 Emissions from Fuel Combustion Highlights, IEA Statistics, International Energy Agency, 2012, pág.
48.
4
Estrategia Nacional de Cambio Climático: Visión 10-20-40, Gobierno de la República, 2013, pág. 4.
5
Ibid, pág 4.
6
El Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) entiende la seguridad energética como la
capacidad que tiene México para acceder a los insumos energéticos de calidad y a precios competitivos
necesarios para promover su crecimiento y desarrollo económico. 7
El CIDAC entiende la transición energética como la diversificación de la canasta energética que permita a
México lograr un desarrollo sustentable, esto es, que le permita ejecutar sus actividades productivas sin
detrimento al medio ambiente.
8
Las energías renovables son aquellas cuya fuente proviene de procesos o materiales naturales susceptibles de
ser transformados en energía. Debido a que se regeneran de forma natural, su disponibilidad es continua. No
deben ser confundidas con las energías limpias, que son las energías renovables más la energía nuclear.
3 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. 2014 a 2026 tiene que aumentarla en 40.81 GW, ya que se espera que el consumo bruto de electricidad del país crezca a una tasa anual promedio de 3.97%, para lo cual requiere una inversión de alrededor de 1.342 billones de pesos.9 Responder al reto mediante una fuerte expansión en la generación de electricidad a partir de energías renovables es factible mas no sencillo, ya que se trata de un sector de claroscuros. Por un lado, existe una serie de obstáculos que opacan sus beneficios y limitan que desarrolle su potencial máximo. Por el otro, hay diversas áreas de oportunidad que pueden vigorizarlo bajo un escenario normativo y de políticas públicas favorable. Así, los principales impedimentos para que nuestro país realice una transición hacia una canasta energética más diversificada son: a. Un todavía escaso conocimiento sobre las tecnologías disponibles, así como sus respectivos beneficios y costos; b. Una limitada infraestructura de transmisión eléctrica que impide el suministro de electricidad producida a partir de energías renovables con localización remota y de difícil almacenamiento; c. Un marco regulatorio que asigna aún una ventaja competitiva a las fuentes fósiles de energía a través de subsidios ineficientes y perversos; y, d. Una oferta limitada de productos financieros para el desarrollo de proyectos de energías renovables. Pese a estos obstáculos, hay cuatro aspectos del sector de energías renovables que tendrían que ser considerados en la discusión de las leyes reglamentarias de una posible reforma al sector energético: i.
El gran margen de expansión de las energías renovables aún no explotado en la generación y uso de energía eléctrica: las energías renovables sólo tuvieron una participación del 18% dentro de la canasta energética de producción de electricidad en 201210, y se tiene la meta de incrementar tal participación en 17 puntos porcentuales más, en especial debido a que 61% de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) proviene de la producción de electricidad a partir de fuentes fósiles de energía; El potencial de crecimiento de la demanda de electricidad en el sector industrial en general, y la agroindustria en particular: porque 60.25% de las ventas por GW/hora pertenecen a este sector y los programas de ahorro en costos energéticos como el balance neto o net metering le representan a las empresas mayores márgenes de rentabilidad, además de que pueden ser utilizados por éstas como estrategia de mercadotecnia al ofrecer una imagen corporativa ii.
socialmente responsable, lo cual a su vez puede verse reflejado en mayores ventas; El potencial de crecimiento de la demanda de electricidad en el sector residencial porque representa 22.99% de las ventas por GW/hora y los programas de ahorro en costos energéticos como el net metering les representan proyectos de inversión que pueden ser recuperados de 3 iii.
9
Luz a la competitividad nacional: Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano, Centro de
Investigación para el Desarrollo, A.C., 2013, pág. 13. 10
Esta cifra incluye a las grandes hidroeléctricas. La generación bruta de electricidad con esta tecnología
representó el 12% del total de generación en 2012.
4 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. a 11 años dependiendo del esquema tarifario al que pertenezca el usuario, además de que operan como esquemas de empoderamiento de los individuos en el proceso de mitigación de emisiones de GEI y refuerzan su conciencia social verde; y, por último, iv.
El potencial de generación eléctrica en el corto y mediano plazo con distintos recursos renovables como las energías eólica, solar fotovoltaica y geotérmica: porque México cuenta con un potencial de calidad mundial en cada uno de estos recursos y la capacidad instalada de generación de electricidad a partir de dichas fuentes renovables aún es muy baja. Con esto en cuenta, el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) elaboró cinco recomendaciones para que México pueda lograr una transición energética hacia una mayor inclusión de las energías renovables en su canasta energética que propicie una actividad productiva y desarrollo económico sustentable: 1. Delinear y ejecutar una política de impulso a las energías renovables que esté ligada a una política de innovación y aumento de productividad en la industria que, además de atender las necesidades específicas de cada tipo de tecnología, considere las ventajas comparativas de la industria nacional; 2. Promover una mayor difusión de los beneficios y costos de las energías renovables para: eliminar la asimetría existente entre potenciales usuarios y proveedores de las tecnologías; reducir la incertidumbre de los inversionistas respecto a la fiabilidad de las energías renovables; y, finalmente, promover el desarrollo de más productos financieros adecuados a las necesidades de cada proyecto; 3. Fortalecer el marco regulatorio del sector de energías renovables y, en especial, fortalecer a los órganos reguladores. En primer lugar, debido a que el área de oportunidad por excelencia del desarrollo de las energías renovables es la generación de electricidad, se tiene que dotar a la Comisión Reguladora de Energía (CRE) de la facultad de determinar las tarifas del servicio público de energía eléctrica, de manera que se reflejen de manera fiel y transparente los costos de la red. En segundo lugar, en función de que algunas tecnologías renovables ponen presión en los recursos hídricos y en el uso de suelo de las zonas potenciales de los proyectos, se deben asignar atribuciones regulatorias fuertes a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); 4. El esquema de temporadas abiertas tiene que ser modificado de tal manera que se establezca una figura que garantice la participación de las partes interesadas en el desarrollo de proyectos de creación de infraestructura para la transmisión de electricidad producida a partir de energías renovables y finalmente, 5. Los subsidios a fuentes fósiles de energía tienen que ser eliminados y los casos específicos focalizados, no sólo porque son regresivos y envían las señales inadecuadas a los consumidores de energía, sino también porque evitan la competencia en igualdad de condiciones entre las tecnologías fósiles y las renovables. 5 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. En las siguientes secciones se presentan de forma detallada los puntos señalados. En particular, se exponen los motivos por los que la canasta energética del país tiene que diversificarse (Sección I), cuál es el estado actual de las energías renovables en México y su avance con respecto al mundo (Sección II), cuál es el marco regulatorio existente (Sección III), cuáles son las limitantes del desarrollo del sector de este tipo de energías (Sección IV), qué áreas de oportunidad y políticas pueden impulsarlas en México en los siguientes años (Sección V) y por último, qué conclusiones aporta el presente estudio (Sección VI). 6 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. 2. ¿POR QUÉ DIVERSIFICAR LA CANASTA ENERGÉTICA?
El consumo energético a base de hidrocarburos produce indudables presiones al equilibrio climático de la Tierra. Con la quema de combustibles fósiles se emiten cantidades ingentes de GEI, señaladamente el dióxido de carbono. De acuerdo a la Agencia Internacional de Energía (IEA, por sus siglas en inglés) la presión es cada vez mayor: las emisiones globales de CO2 aumentaron de 5Gt en 1950, a 30Gt en 2010.11 En el caso de México, las emisiones de CO2 aumentaron en 330% de 1971 a 2010.12 Millones de toneladas de CO2
Gráfica 1. El stock de toneladas de CO2 emitidas en México sigue en
ascenso
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
-10%
1971
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2008
2009
2010
Año
Millones de toneladas emitidas de bióxido de carbono
Variación anual
Fuente: CO2 Emissions from Fuel
Combustion, International Energy
Agency, 2012.
México es un país con alta vulnerabilidad ante el cambio climático. Está previsto que el aumento de temperatura asociado incrementará la prevalencia de fenómenos extremos como la intensidad de tormentas, inundaciones, incendios y sequías. Al respecto, el Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED) estima que 27 millones de habitantes viven en municipios de alta vulnerabilidad a eventos climáticos. Esto representa 56.76% de los municipios del país. Adicionalmente, el cambio climático tiene un impacto económico para nuestro país: los costos asociados a dichos fenómenos extremos han pasado de 730 millones de pesos anuales en el periodo 1980-‐1999, a 21,950 millones de pesos anuales para el periodo 2000-‐2012.13 11
International Energy Agency, 2012, op. cit., pág. 8.
Ibid, pág. 48.
13
Centro Nacional de Prevención de Desastres (CENAPRED), 2013. En Gobierno de la República, 2013, op.
cit., pág. 33.
12
7 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. Gráfica 2. El uso excesivo de hidrocarburos en la canasta energética
mexicana es cada vez más costoso
(cifras anuales en millones de pesos)
25,000
20,000
15,000
21,950
10,000
5,000
730
0
1980-1999
2000-2012
Fuente: Estrategia Nacional de
Cambio Climático: Visión 10-20-40,
Gobierno de la República, 2013.
De forma simultánea al cambio climático, la presión energética que enfrenta México es un tema prioritario.14 Ante una prospectiva de crecimiento de la economía a tasas superiores al 3% anual durante los siguientes 6 años, es insuficiente la cantidad de insumos energéticos en el país: de 2000 a 2011 la sociedad mexicana incrementó su consumo de energía a una tasa promedio anual de 2.08%; pero durante el mismo periodo la producción de energía primaria15 disminuyó a una tasa anual de 0.3%.16 Esto en un contexto en el que nuestro país tiene una limitada capacidad de importación de hidrocarburos básicos como el gas natural. Debido a la fragilidad de México ante el cambio climático y su creciente dificultad para abastecer de energía a la sociedad a través de las (tradicionales) fuentes fósiles, su transición energética es un imperativo impostergable. Por un lado, la producción de combustibles fósiles y su uso son los componentes más importantes de las emisiones de GEI en el sector energía, ya que aportan 60% de las emisiones totales.17 Por el otro, México se ha autoimpuesto dos mandatos: a) en la Ley General de Cambio Climático (LGCC) se establece el compromiso de generar el 35% de la electricidad mediante energías limpias (renovables más nuclear) para el año 2024, así como la meta de reducir las emisiones de GEI en 30% con respecto a la línea base para el año 2020;18 y, b) en la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (LAERFTE) se estableció el objetivo de alcanzar una capacidad instalada mínima, una 14
Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., 2013, op. cit.
Las energías primarias son aquellas que no pueden usarse directamente, esto es, se trata de toda aquella
energía disponible en la naturaleza antes de ser convertida o transformada (v.g. combustibles crudos).
16
Estrategia Nacional de Energía 2013-2027, Secretaría de Energía, 2013, pág. 3.
17
Estrategia Nacional de Energía, 2012-2026, Secretaría de Energía, 2012, pág. 89.
18
Secretaría de Energía, 2013, op. cit., pág. 4.
15
8 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. generación efectiva, así como estrategias y acciones para alcanzarlas considerando la diversidad de las fuentes de energía.19 La participación de las energías renovables en la canasta energética mexicana ha aumentado en los últimos años, pero no lo suficiente en relación a las metas establecidas por el gobierno federal. En cuanto al porcentaje de la capacidad efectiva mediante energías renovables, la Secretaría de Energía (SENER) reportó que sólo se cumplió la meta establecida para 2012 en el caso de la biomasa y el biogás, mientras que con respecto al porcentaje de generación eléctrica mediante energías renovables, la meta para 2012 se logró sólo para las minihidráulicas, la biomasa y el biogás.20 Resulta claro que para detonar el potencial de México como productor de energías renovables, se necesita más que sólo una estrategia para fomentar su utilización. Gráfica 3. México presenta un retraso en sus metas de energías
renovables
200% % de cumplimiento 180% 160% 140% 120% 100% 80% 60% 40% 20% 74%
48%
174% 93%
88%
79%
194% 109%
0% Eólica
Minihidráulica
Grado de cumplimiento en meta de generación
eléctrica
Grado de cumplimiento en meta de capacidad
efectiva
Geotérmica
Biomasa y biogás
Fuente: Informe sobre la participación de las
Energías Renovables en la generación de
electricidad, Secretaría de Energía, 2013.
Cabe resaltar que México cuenta con los recursos naturales para consolidar su transición energética hacia fuentes de energía renovables que le permitan no sólo asegurar el suministro de energía a usuarios residenciales e industriales (seguridad energética), sino también garantizar un crecimiento y desarrollo económico sustentable. Sin embargo, aún hay una serie de obstáculos que impiden al sector de energías renovables ser pilar del futuro energético y desarrollo sustentable del país. Estos obstáculos pueden agravarse y acentuar las deficiencias del sector energético del país, lo cual no sólo será un lastre para la industria mexicana, sino que también se verá reflejado en 19
Para 2010 se planteó una capacidad instalada mínima de 7.6% y una generación efectiva de entre 4.5% y
6.6%.
20
Informe sobre la participación de las Energías Renovables en la generación de electricidad en México al
31 de diciembre de 2012, Secretaría de Energía, 2013, pág. 3. 9 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. mayores costos económicos y un menor bienestar para la sociedad mexicana por el progresivo deterioro ambiental. Por ello, el Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC) considera que ha llegado el momento coyuntural de elaborar una política nacional de impulso a las energías renovables. No obstante, esto precisa que la clase política mexicana comprenda que la transición hacia una matriz energética sustentable no es un lujo que el país pueda darse una vez que pueda garantizar el suministro de energía a todos los usuarios, sino una necesidad. 3. ESTADO ACTUAL DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN EL MUNDO Y EN MÉXICO
En el mundo Las emisiones de GEI que provienen de las fuentes fósiles de energía y su alto costo económico imponen el reto de diversificar la matriz de producción y consumo energético de la humanidad. Sin embargo, hasta este momento, el grado de inclusión de las energías renovables en la canasta energética mundial no corresponde con la importancia que éstas juegan en el futuro energético del mundo. En cuanto a producción, el porcentaje de participación de las energías renovables en la oferta mundial de energía primaria fue del 8.6% para el año 2011,21 mientras que el del petróleo, carbón, gas natural y la energía nuclear fue del 36.3%, 20%, 24.9% y 10.2%, respectivamente.22 En cuanto a consumo, el porcentaje de participación de las energías renovables en el consumo global de energía fue del 16.1% para el año 2010,23 mientras que el del petróleo, carbón, gas natural y la energía eléctrica fue del 41.2%, 9.8%, 15.2% y 17.7%, respectivamente.24 Gráfica 4. Porcentaje de participación en emisiones globales
de CO2 por tipo de energía
Carbón
0.4%
Petróleo
20.4%
43.1%
36.1%
Gas Natural
Desechos industriales y
desechos municipales
no renovables
Fuente: Key World Energy Statistics,
International Energy Agency, 2012.
21
Las energías renovables incluyen biocombustibles y biomasa (4.9%), hidroeléctrica (2.3%), geotérmica,
solar y eólica (1.4%). Véase Key World Energy Statistics 2012, International Energy Agency, pág 6.
22
Ibid, pág. 6.
23
Las energías renovables incluyen: biocombustibles y biomasa (12.7%), geotérmica, solar y eólica (3.4%).
Véase Ibid, pág. 28.
24
Ibid, pág. 28.
10 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. A nivel mundial, las energías renovables juegan un papel más importante en la canasta de generación de energía secundaria. La generación de energía eléctrica con base en fuentes renovables creció hasta un 19.7% para 2010, potenciada principalmente por la producción en hidroeléctricas.25 Según lo apuntado por la IEA, de 2010 a 2020, el uso global de las energías renovables para la producción de electricidad crecerá a una tasa anual del 5.2%,26 y México en particular muestra un amplio potencial para incrementar la participación de las energías renovables en la generación eléctrica. Gráfica 5. Composición de la generación de electricidad por tipo de energía (%) Fuente: World Energy Balances, 2012, Extended Energy
Balances, International Energy Agency, 2012. La creciente inclusión de las energías renovables dentro del portafolio energético mundial se ha visto apoyada por un crecimiento en la inversión. La Red de Políticas de Energía Renovable para el siglo XXI (REN21) reportó que la inversión mundial en energías renovables alcanzó los 257 mil millones de dólares en 2011, cifra que fue 6 veces más grande que en 2004.27 A pesar de que el periodo se caracterizó por incertidumbre económica y por las prioridades de política de los países desarrollados, el incremento fue motivado por la continua caída en el costo de las tecnologías renovables. 25
Ibid, pág. 24.
World Energy Outlook 2012, International Energy Agency, pág. 216.
27
Renewables 2012: Global Status Report. Renewable Energy Policy Network for the 21st Century, pág. 15.
26
11 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. El aumento en la inversión en tecnologías renovables ha permitido el desarrollo de infraestructura en materia de generación. La tasa de crecimiento anual promedio de la capacidad operativa de las energías renovables y de la producción de biocombustibles para el periodo 2006-‐
2011 fue del 58% para fotovoltaica, 37% para la energía termal solar concentrada (CSP por sus siglas en inglés), 27% para biocombustibles, 26% para eólica, 17% para calentamiento solar, 17% para etanol, 3% para hidroeléctrica y 2% para geotérmica.28 Así, la prospectiva de crecimiento para el sector de energías renovables es favorable a nivel mundial. La IEA estima que, para 2035, casi un tercio de la producción total de electricidad será a partir de tecnologías renovables, con una participación dentro de la matriz de generación de energía secundaria comparable a la del carbón.29 La mayor utilización de energías renovables está ligada de forma estrecha a una caída en los costos de las tecnologías, un alza en los precios de los hidrocarburos y un incremento en los subsidios para el fomento del sector, mismos que se calcula ascenderán a 240 mil millones de dólares para 2035.30 En México México es un país sumamente atractivo en materia de energías renovables. Su potencial de recursos abarca: §
§
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§
Altos niveles de insolación en un 70% del territorio nacional.31 Alta intensidad de vientos en áreas específicas.32 Alto potencial geotérmico: 4º lugar a nivel mundial. Alto potencial en plantas minihidráulicas en ciertas regiones. Grandes volúmenes de esquilmos agrícolas. En cuanto a capacidad instalada, nuestro país cuenta con: 1,000 MW en energía eólica, 1,000 MW en energía geotérmica, 126 MW en minihidroeléctricas, 15 MW en energía solar fotovoltaica y 30 MW en biomasa.33 Sin embargo, de acuerdo a cifras oficiales, el potencial de crecimiento de estas industrias es aún grande, ya que del potencial estimado que México tendría para 2020, sólo se aprovecha en la actualidad 5% en eólica,34 10% en geotérmica, 2% en 28
Ibid, pág. 13.
30
Ibid, pág. 234. 31
El Ministerio Federal Alemán de Cooperación Económica y Desarrollo (GTZ, por sus siglas en alemán) y
la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía (CONUEE) consideran que los recursos en energía
solar de México son superiores a los del líder en el sector de sistemas fotovoltaicos: Alemania. Véase: Nichos
de Mercado para Sistemas Fotovoltaicos en Conexión a la Red Eléctrica en México, GTZ y CONUEE, 2009,
pág. 13. 32
El valor promedio de la velocidad anual del viento del Istmo de Tehuantepec es de 10m/s y es considerado
de alta calidad a nivel mundial. Véase: Elliott et al., 2004. Atlas de Recursos Eólicos del Estado de Oaxaca,
Laboratorio Nacional de Energías Renovables, pág. 26.
33
34
Otras fuentes estiman que el potencial en energía eólica de México asciende hasta 71,000MW. Véase Case
Study: Mexico’s Renewable Energy Program: A Step-by-Step Approach for Overcoming Barriers to
Renewable Energy Deployment, Center for Clean Air Policy, 2012, pág. 4.
29
12 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. minihidráulica, 0.25% en fotovoltaica y 1% en biomasa.35 Otras estimaciones indican que México tiene en la actualidad un potencial para contar con 5,615 MW de capacidad de generación con energías renovables.36 Para 2018, esta capacidad se podría expandir a 9,768 MW si no se hace ningún cambio estratégico, o hasta 32,000 MW bajo un escenario de cambios ambicioso.37 En cualquier caso, las tecnologías con una prospectiva de desarrollo más favorable son la eólica, la fotovoltaica y la cogeneración. Gráfica 6. El potencial en energías renovables del país tiene que ser
aprovechado
Biomasa
Solar FV
Minihidro
Geotérmica
Eólica
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
Capacidad instalada 2012 (MW)
Eólica
1,000
Geotérmica
1,000
Minihidro
126
Solar FV
15
Biomasa
30
Potencial 2020 (MW)
20,000
10,000
6,300
6,000
3,000
Fuente: Estrategia Nacional de Energía,
2013-2027, Secretaría de Energía.
El juicio sobre el avance de las energías renovables en México no puede realizarse en un vacío, esto es, no se puede evaluar tal avance sin considerar qué tan atractivo resulta el país para atraer el capital que motive el desarrollo del sector. Según el Índice de Atracción por Países (CAI, por sus siglas en inglés) de Ernst & Young,38 México ocupa la posición número 20 en términos de atracción de inversiones, por delante de países como Irlanda (21), Holanda (24), Noruega (27) y Finlandia (30), y por detrás de países como China (1), Alemania (2), Estados Unidos (3) y Sudáfrica 35
Plan integral para el desarrollo de las energías renovables en México 2013-2018: Propuesta de escenarios
y acciones necesarias para su desarrollo. Iniciativa Mexicana para las Energías Renovables (IMERE) y
PricewaterhouseCoopers (PwC), 2013, pág. 38.
37
Ibid, pág. 38.
38
Los Índices de Atracción por Países (CAI por sus siglas en inglés) de la firma Ernst & Young mide qué tan
atractivos son 40 países en términos de: sus mercados de energías renovables; infraestructura de energía; y su
adecuación a tecnologías individuales.
36
13 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. (16).39 En América Latina, México es el segundo país más atractivo por detrás de Brasil (11), pero por delante de Chile (36) y Argentina (40).40 ¿Qué tipo de energía renovable cuenta con el mayor potencial de desarrollo en el corto plazo en el país? En cuanto a la energía eólica, México sigue siendo el segundo país más atractivo en América Latina, pero es menos atractivo que en el conjunto de renovables. Aparece en el lugar 25 del índice relativo al atractivo de la industria eólica, siendo más atractivo en cuanto a la energía eólica producida en tierra. Otra tecnología que presentará un crecimiento acelerado en el corto plazo es la energía solar. Esto se debe a que sus costos presentan una tendencia a la baja, lo cual aunado a la disponibilidad del recurso en el país, la vuelve un área atractiva para la inversión. México ocupa el puesto 20, y tan sólo dos países le superan en el continente: Estados Unidos (1) y Brasil (12). Además, la tecnología fotovoltaica resulta más atractiva que la energía solar concentrada (CSP, por sus siglas en inglés). Gráfica 7. Las oportunidades de crecimiento más importantes en el corto plazo están en la tecnología eólica y solar fotovoltaica –capacidad instalada-‐ 6,000
5,545
5,653
2015
2016
5,067
5,000
4,000
Solar FV
Eólica
Mini-hidro
Geotermia
Biogás
Biomasa
3,093
3,000
1,942
2,000
1,000
534
556
587
603
2005
2006
2007
2008
927
1,043
1,168
2009
2010
2011
0
2012
2013
2014
Fuente: Comisión Reguladora de Energía.
39
40
Renewable energy country attractiveness indices. Ernst & Young, Issue 36, February 2013, pág. 16.
Ibid, pág. 16.
14 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. 4. MARCO REGULATORIO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN MÉXICO
La legislación vigente en México sobre energías renovables puede estimarse como parte de la garantía del derecho fundamental que toda persona tiene a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar, contenido en el artículo 4, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Y su fundamento está en la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de energía eléctrica, establecida en el artículo 73, fracción X, de la propia Constitución. En esta base constitucional se sustenta el andamiaje jurídico para la promoción de la generación de energía con fuentes renovables, el cual se robusteció de forma importante con la reforma energética de 2008, y no obstante que “aún antes de dichas reformas, y sin un mandato legal explícito en la materia, la CRE había desarrollado ya un cuerpo regulatorio que permitió sentar las bases para el desarrollo de una nueva legislación”.41 El marco jurídico para el desarrollo de las energías renovables comenzó a tomar forma en 1992 con la modificación a la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica (LSPEE) que permitió la participación del sector privado en la fase de generación eléctrica. En su artículo 3, la LSPEE establece que “No se considera de servicio público: I.
La generación de energía eléctrica para autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción; La generación de energía eléctrica que realicen los productores independientes para su venta a la Comisión Federal de Electricidad; La generación de energía eléctrica para su exportación, derivada de cogeneración, producción independiente y pequeña producción; II.
III.
IV.
La importación de energía eléctrica por parte de personas físicas o morales, destinada exclusivamente al abastecimiento para usos propios; y La generación de energía eléctrica destinada a uso en emergencia derivadas de interrupciones en el servicio público de energía eléctrica.” V.
A partir de entonces, se otorgaron incentivos fiscales para mejorar la rentabilidad de los proyectos de energías renovables,42 se organizaron temporadas abiertas para la construcción de infraestructura para la transmisión de energía proveniente de zonas con potencial43 y, aún sin un mandato específico, la CRE empezó a emitir instrumentos regulatorios que reconocían las particularidades de las fuentes renovables en la generación eléctrica y su vinculación con la red. 41
Salazar Diez de Sollano, Francisco Javier, “Regulación de energías renovables en México”, Perspectivas de
la regulación energética en Iberoamérica, ARIAE / Civitas, 2010, pág. 283. 42
A través de una modificación a la Ley del Impuesto Sobre la Renta en 2005.
43
Por medio de una primera ronda de 2006 a 2008. 15 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. La Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética Uno de los productos legislativos de la reforma energética de 2008 fue la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética (LAERFTE). En su artículo 1, la LAERFTE señala como sus objetos regular el aprovechamiento de fuentes de energía renovables y de las tecnologías limpias para generar electricidad con fines distintos a la prestación del servicio público de energía eléctrica; además, conforme a su artículo 2, el aprovechamiento de las fuentes de energía renovable y el uso de tecnologías limpias se considera de utilidad pública y se realizará en el marco de la estrategia nacional para la transición energética, mediante la cual el Estado mexicano promoverá la eficiencia y sustentabilidad energética así como la reducción de la dependencia de los hidrocarburos como fuente primaria de energía. La LAERFTE dio a la SENER diversos lineamientos a observar en la elaboración del Programa Especial para el Aprovechamiento de Energías Renovables. Entre estas directrices se encuentran: La promoción de la participación social en el diseño y evaluación del instrumento; El establecimiento de objetivos y metas específicas, así como estrategias y acciones para alcanzarlas considerando la diversidad de fuentes; La inclusión de la construcción de infraestructura necesaria para que los proyectos de generación se puedan interconectar al Sistema Eléctrico Nacional, aspecto clave para el adecuado desahogo §
§
§
de la energía generada en regiones remotas; a este aspecto se le debe brindar especial atención, ya que el tendido de infraestructura para posibilitar la generación de energías renovables requiere de un esfuerzo institucional integral; La necesaria congruencia con otras leyes e instrumentos programáticos; La inclusión de estrategias para la electrificación rural; y, La consideración de los beneficios económicos netos de las energías renovables. §
§
§
Por su parte, como instrumentos económico-‐presupuestales, la LAERFTE creó la Estrategia Nacional y el Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía.44 Como objetivo primordial de la Estrategia se establece no sólo la promoción de la utilización, el desarrollo y la inversión en energías renovables, sino también la eficiencia energética45, que constituye el otro gran eje en el que se ha basado la atención internacional para la mitigación de los efectos del cambio climático. Adicionalmente, la Estrategia aglutina los mecanismos presupuestarios con el fin de que se ejerzan con eficiencia y se evite la dispersión de los recursos del sector energético encaminados a los objetivos apuntados. 44
Este instrumento establece objetivos y metas específicos con fundamento en su viabilidad económica. Para
un análisis más amplio de este tema, véase Cortés Campos, Josefina, “El marco normativo de la utilización de
las energías renovables”, Energías renovables: Impulso político y tecnológico para un México sustentable,
USAID-ITAM, México, 2011, pág. 74.
45
Entendida como el empleo de la menor cantidad de energía posible, alcanzando los mayores beneficios en
el uso final de la energía y con el menor impacto sobre el medio ambiente.
16 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. En cuanto al Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía, la LAERFTE dispone que con cargo al Fondo, se puedan utilizar recursos no recuperables para el otorgamiento de garantías de crédito u otro tipo de apoyos financieros para proyectos que cumplan con el objeto de la Estrategia. Adicionalmente, el artículo 31 de la LAERFTE establece que el Ejecutivo Federal diseñará e instrumentará las políticas y medidas para facilitar el flujo de recursos derivados de los mecanismos internacionales de financiamiento relacionados con la mitigación del cambio climático. Dichas políticas y medidas promoverán la aplicación de los mecanismos internacionales orientados a la reducción de emisiones de GEI, de conformidad con la legislación ambiental aplicable. Asimismo, las dependencias y entidades competentes o a quien designen éstas, podrán desempeñar el papel de intermediarios entre los proyectos de aprovechamiento de las energías renovables y los compradores de certificados de reducción de emisiones de GEI en el mercado internacional.46 Ahora bien, con independencia de los aspectos de política pública y de índole presupuestal que norma la LAERFTE, el nuevo ordenamiento confirió atribuciones específicas a la CRE para la regulación de la generación de energía eléctrica con fuentes renovables. Así, en el artículo 7 se establecen las atribuciones relativas a: §
§
§
§
§
§
La expedición de disposiciones administrativas de carácter general para la regulación económica de la generación de electricidad a partir de energías renovables; En específico, el establecimiento de las metodologías para la determinación de las contraprestaciones por los servicios que se presten entre sí la CFE y los generadores; La posibilidad de solicitar a la CFE la modificación de las reglas de despacho para garantizar el cumplimiento de la propia Ley; La expedición de metodologías para determinar la aportación de capacidad de cada tecnología al Sistema Eléctrico Nacional; La expedición de las reglas generales de interconexión al Sistema Eléctrico Nacional, a propuesta de la CFE y escuchando la opinión de los generadores; y, La expedición de los procedimientos de intercambio de energía y los correspondientes sistemas de compensaciones para proyectos de autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción por energías renovables que estén interconectados al Sistema Eléctrico Nacional. La CRE típicamente utiliza dos tipos de instrumentos generales de regulación económica para controlar el poder monopólico de la CFE como titular de la red del servicio público de energía eléctrica, y su poder monopsónico como único posible comprador de la energía no destinada al 46
En ejecución de dicho artículo legal, la SENER elaboró en 2009 una herramienta denominada “Políticas y
medidas para facilitar el flujo de recursos derivados de los mecanismos internacionales de financiamiento”,
que tiene como propósito impulsar el logro de las metas para reducir la emisión de GEI y facilitar la transición
hacia una economía baja en la utilización de carbono. Dicho documento establece las políticas y medidas para
aprovechar los mecanismos de financiamiento, las áreas de oportunidad identificadas para nuestro país, y
describe los mecanismos financieros internacionales y nacionales, así como aquellos de cooperación
internacional disponibles.
17 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. servicio público: los modelos de contratos y las metodologías para la determinación de contraprestaciones. En cuanto a la primera herramienta, la LAERFTE contempla la expedición de las directrices a que se sujetarán los modelos de contrato, y los modelos de contrato mismos que suscriba la CFE con los generadores que utilicen energías renovables. Con ellos se regula económicamente la relación entre el suministrador y los generadores, en la medida en que se limita decididamente la autonomía de la voluntad de las partes en la contratación. En el segundo caso se encuentra la metodología para la determinación de las contraprestaciones máximas que pagará la CFE a los generadores que utilicen energías renovables, que incluirán pagos tanto por los costos derivados de la capacidad de generación, como por la energía generada, y podrán depender de la tecnología y de la ubicación geográfica de los proyectos. La LAERFTE dispone, en congruencia con la LSPEE y la interpretación de sus alcances por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en el caso de la venta de energía que sobre racionalmente después del autoconsumo en proyectos de autoabastecimiento o cogeneración, las contraprestaciones se fijarán de acuerdo con la metodología que determine la CRE. Cabe apuntar aquí que la LAERFTE dispone que las atribuciones de la CRE serán aplicables a aquellos sistemas de cogeneración de electricidad que, aunque no utilicen energías renovables y de acuerdo con las definiciones de dicha actividad que establece la LSPEE, cumplan con el criterio de eficiencia que establezca la propia CRE. Esto es, el legislador quiso dar los beneficios del régimen promotor de las energías renovables a aquellos procesos industriales que generan electricidad como subproducto y que lo hagan de manera altamente eficiente. El Reglamento de la Ley para el Aprovechamiento de las Energías Renovables y el Financiamiento de la Transición Energética El Reglamento de la LAERFTE establece diversas normas relevantes en materia de regulación, que guían el ejercicio de las atribuciones de la CRE: Se explicita la facultad de la CRE para emitir disposiciones generales que regulen el acceso de proyectos de generación renovable y cogeneración eficiente a la infraestructura de transmisión, cuando ésta sea insuficiente, y de manera muy importante, para programar su ampliación concertadamente con los interesados en desarrollar dichos proyectos, en lo que se conoce como §
temporadas abiertas para la reserva de capacidad de transmisión; Los generadores con energías renovables que tengan capacidad de hasta 0.5 MW, es decir, aquellos que no requieren del permiso de generación que otorga la CRE, tendrán los mismos derechos que los permisionarios en su relación con la CFE, y el intercambio de energía con dicha entidad estará sujeto a modelos de contrato de la CRE; Con el fin de evitar dilaciones indebidas, se establece un plazo de 20 días hábiles para que la SENER y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público emitan su opinión sobre las metodologías de §
§
18 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. contraprestaciones por los servicios que se presten entre sí la CFE y los generadores. Lamentablemente, esta previsión no se estableció también para la opinión relativa a la metodología para determinar las contraprestaciones que la CFE paga a los generadores por capacidad y energía; Igualmente, para garantizar la celeridad en la adecuación de los instrumentos regulatorios, la CFE contará con un plazo de 50 días hábiles para adecuar las reglas de despacho a solicitud de la CRE; y por último, La metodología para determinar la aportación de capacidad deberá prever la disponibilidad de cada tecnología en horas de máxima demanda. §
§
En desarrollo del esquema de contraprestaciones a los generadores renovables, el Reglamento de la LAERFTE establece dos grandes apartados: cuando los proyectos se dan en el marco de licitaciones de la CFE (productores independientes de energía) o cuando se den fuera de convocatoria. En cuanto al primero de los apartados, el Reglamento establece los requisitos de las licitaciones que convoque la CFE, a desarrollarse a partir de los lineamientos que expida la CRE. Entre esos requisitos destaca que las bases de licitación procuren la máxima flexibilidad posible a los interesados para plantear el contenido técnico de sus propuestas en cuanto a tecnología específica, diseño, ingeniería, construcción y ubicación de instalaciones. Los convenios correspondientes se adjudicarán a quien ofrezca a la CFE la energía al menor costo. En relación con el segundo de los apartados, se determina en el Reglamento que la CRE expedirá las reglas de procedencia para la adquisición de energía por parte de la CFE. Además, aquellos proyectos que se encuentren dentro de las metas del Programa Especial recibirán contraprestaciones por capacidad y energía, respetando el principio de sustitución de capacidad de generación para el sistema, mientras que los que se encuentren fuera del Programa sólo las recibirán por la energía entregada. Los instrumentos regulatorios En el terreno de la regulación, con fundamento en la LAERFTE y su Reglamento, la CRE ha expedido los siguientes instrumentos47: Directrices a que se sujetarán los modelos de contratos entre la CFE y generadores; Modelo de contrato de interconexión para pequeña y mediana escala, el cual establece las reglas §
§
para el llamado net metering entre la energía entregada y la energía recibida, para beneficio sobre todo de los microgeneradores; Modelo de contrato de interconexión para gran escala; Modelo de contrato de interconexión, modelo de convenio para transmisión y metodología de cargos respectivos, para fuentes hidroeléctricas con capacidad mayor a 30 MW. Si bien estas §
§
47
Varios de ellos con el apoyo técnico de agencias de cooperación internacional.
19 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. fuentes no se consideran renovables para efectos de la LAERFTE, la CRE decidió darles un tratamiento regulatorio específico con base en las atribuciones que le confiere su propia Ley; Metodología de contraprestaciones por servicios de transmisión, la cual determina la reducción §
en los cargos de porteo, en relación con los generadores convencionales, los cuales son actualizables mensualmente con base en la inflación; Solicitudes a la CFE para adecuar las Reglas del Despacho; Resolución que establece los criterios para la cogeneración eficiente, así como disposiciones generales para la acreditación de sistemas de cogeneración eficiente; Reglas generales de interconexión al Sistema Eléctrico Nacional; Disposiciones generales para regular el acceso de nuevos proyectos de generación de energía §
§
§
§
eléctrica con energías renovables o cogeneración eficiente a la infraestructura de transmisión de la CFE; Acuerdo por el que la CRE emitió una convocatoria para la celebración de temporadas abiertas de reserva de capacidad de transmisión y transformación de energía eléctrica a desarrollarse en los estados de Oaxaca, Puebla, Tamaulipas y Baja California, con el objeto de que los proyectos de autoabastecimiento con energías renovables en dichos estados cuenten con la capacidad de transmisión que exijan sus necesidades. §
Adicionalmente, la CRE y Nacional Financiera, en su carácter de operador del Fondo Mexicano de Carbón (FOMECAR), celebraron un Convenio cuyo propósito es establecer las bases y mecanismos de colaboración entre dichas instituciones para realizar las actividades necesarias para proponer, estructurar y llevar a su correcto desarrollo un Programa de Actividades bajo el Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto, para proyectos hidroeléctricos con capacidad de generación de hasta 15 MW.48 La importancia de este convenio radica en que la CRE fungirá como entidad coordinadora brindando el respaldo institucional de una instancia §
gubernamental, y FOMECAR canalizará financiamiento para apoyar proyectos que probablemente no serían viables sin el incentivo de los certificados de emisiones. 48
Este objeto podría modificarse para apoyar a proyectos de cogeneración eficiente, fotovoltaicos y con
rellenos sanitarios.
20 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. 5. LIMITANTES PARA EL DESARROLLO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES EN MÉXICO
a. Difusión Un obstáculo para el desarrollo de las energías renovables en México es la asimetría de información que existe entre los usuarios de las tecnologías renovables y los proveedores de las mismas. Los primeros desconocen los beneficios que proveen las energías renovables, lo cual fomenta una percepción sobre los altos costos e inversiones de dichas tecnologías. Los segundos por lo general se topan con la dificultad de convencer a los usuarios potenciales sobre los beneficios de largo plazo de las energías renovables, ya que las certificaciones que validan tales beneficios y generan confianza en los usuarios son procesos largos, lo cual impide la pronta adopción de las tecnologías renovables. Uno de los problemas más importantes de difusión es que los inversionistas potenciales aún creen que las energías renovables son demasiado costosas. Si se considera el costo por MWh, salvo en el caso de la energía fotovoltaica, las energías renovables ya son competitivas con otras fuentes de generación eléctrica, incluso con los ciclos combinados de turbina de gas (CCGT). Para 2020, se espera que virtualmente todas las fuentes de energía renovables sean competitivas con CCGT, y de hecho, la generación de electricidad a partir de energía eólica será más barata aún. Gráfica 8. Los costos por MWh de las energías renovables comienzan a ser competitivos y lo serán aún más para 2020. 21 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. Otro problema de difusión común es el desconocimiento sobre la amplia gama de beneficios que las energías renovables arrojan. Los más conocidos son una menor emisión de GEI.49 Sin embargo, otros beneficios menos discutidos son:50 a. Un aumento en la seguridad energética por la diversificación en el portafolio de la oferta energética, debido a que en la actualidad se depende en gran medida de la producción hidroeléctrica y, por tanto, se reduce la vulnerabilidad de los sistemas hidroeléctricos ligada a ciclos inestables en la disponibilidad de agua; b. Unos costos de operación y mantenimiento bajos que permiten la reasignación de recursos presupuestales hacia otras prioridades en cuanto al desarrollo económico; c. Fomento al desarrollo industrial y rural a través de un impacto positivo en la creación de empleos: la generación de electricidad a partir de energías renovables crea más empleos por dólar invertido que la generación producida con tecnologías convencionales; d. Un mayor acceso a fuentes sustentables de energía en áreas rurales; e. Un menor rechazo social al establecimiento de plantas de producción de electricidad con respecto a aquél de una planta de generación eléctrica a partir de fuentes de energía convencionales; y, f. Un sector dinámico y con expectativas de crecimiento más que favorables: la inversión esperada en el sector de generación de electricidad a partir de energías renovables –a nivel mundial-‐ se sitúa en 6.4 billones de dólares para el periodo 2012-‐2035.51 Finalmente, el Banco Mundial (BM) señala que el desconocimiento sobre la confiabilidad de las tecnologías renovables, los requerimientos necesarios para su adopción, sus beneficios y la existencia de soluciones que sean específicas a las necesidades de los usuarios ha limitado la gama de productos financieros especializados en energías renovables. Más importante aún, esta desinformación ha permitido que las instituciones financieras oferentes sean incapaces de traducir los beneficios energéticos de las tecnologías renovables en ahorro financiero. b. Infraestructura Un obstáculo de gran magnitud para la expansión de la industria de las energías renovables en México –y en el mundo-‐ es que normalmente las fuentes están disponibles bajo ciertas condiciones climáticas que dan lugar a su intermitencia y, frecuentemente, están localizadas en sitios remotos. De esta forma, los opositores a la generación de electricidad a partir de fuentes de energía 49
Asociado a este beneficio está la posibilidad de obtener recursos adicionales para proyectos de energías
renovables a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio –establecido bajo el marco del Protocolo de Kyotomediante la venta de créditos de carbono.
50
Véase Rethinking Our Energy Future: A White Paper on Renewable Energy for the 3GFLAC Regional
Forum, Discussion Paper No. IDB-DP-292, Inter-American Development Bank, 2013, pág. 14 y Energías
Renovables para el Desarrollo Sustentable en México, Secretaría de Energía y GTZ, 2009, págs. 38-46.
51
World Energy Outlook 2012: Renewable Energy Outlook, International Energy Agency, pág 211.
22 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. renovables argumentan que existen dos retos técnicos: ¿Cómo almacenar la electricidad? Y ¿cómo hacérsela llegar a los usuarios potenciales? El supuesto problema de almacenamiento de las energías renovables está ligado a su intermitencia, ya que en algunos casos sólo están disponibles bajo ciertas condiciones climáticas. La fotovoltaica, por ejemplo, sólo está disponible de día, mientras que la eólica sólo lo está cuando el viento sopla. Por consiguiente, los opositores de este tipo de energías sostienen que un elemento central para el éxito de la transición energética es el almacenamiento de la energía producida por fuentes renovables. Diversos métodos de almacenamiento han sido explorados,52 pero sus costos prohibitivos y su ineficacia para almacenar la energía por largos periodos de tiempo, hacen aún inviable –en la mayoría de los casos53-‐ su utilización a nivel comercial. En consecuencia, se defiende el argumento de mantener una planta de generación de respaldo que garantice el suministro de electricidad a partir de fuentes convencionales (y contaminantes) de energía, generalmente carbón. La solución a la intermitencia en la disponibilidad de electricidad producida a partir de energías renovables se desarrolló en México con la creación del Banco de energía por parte de la CRE. Se trata de un mecanismo de intercambio de energía que permite la “acumulación virtual” de la energía generada en cualquier periodo de horario y no consumida por los usuarios, de manera que pueda ser “entregada” en otros periodos hasta por 12 meses.54 Por consiguiente, este mecanismo derrumba el mito de la necesidad del almacenamiento de la electricidad producida a partir de energías renovables o de un respaldo de energía fósil. Por otro lado, algunas energías renovables pueden ser encontradas en un amplio rango geográfico. Por ejemplo, 70% del territorio nacional cuenta con una irradiación solar de 4.5 KW/día/m2.55 No obstante, otras fuentes de energía renovables como el viento, sólo son encontradas en lugares específicos. Esto impone el reto de diseñar un proyecto de abastecimiento de electricidad a partir de energías renovables que tome en cuenta no sólo consideraciones respecto al uso de suelo, sino también aquellas en relación con la red de transmisión y la integración adecuada de plantas a pequeña escala. 52
Por ejemplo, baterías de ion de litio, baterías giroscópicas, superconductores magnéticos, condensadores
electroquímicos, y aire comprimido.
53
El método más exitoso y económico –a la fecha- es el Almacenamiento de Energía de Bombeo
Hidroeléctrico (PHES, por sus siglas en inglés). Alrededor de 127GW o 99% de la energía eléctrica global se
almacena bajo dicho sistema. Véase The Role of Bulk Energy Storage in Facilitating Renewable Energy
Expansion, Energy Economics Group and Vienna University of Technology, Austria, 2012, pág. 6.
54
La Comisión Federal de Electricidad (CFE) es la encargada de “almacenar” la energía. Al final de los 12
meses, cualquier permisionario puede vender a la CFE sus excedentes acumulados a un 85% de los costos
totales de corto plazo.
55
GTZ y CONUEE, 2009, op. cit., pág. 41.
23 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. De 1996 a 2012 se agregaron 27,000 MW de capacidad a la red de distribución de electricidad.56 Sin embargo, 78% de la infraestructura fue financiada por el sector privado.57 Dado que la capacidad de la red del sistema eléctrico nacional limita el potencial del sector de energías renovables, se creó el esquema de temporadas abiertas, cuyo objeto es facilitar la expansión de la red de transmisión de electricidad producida a partir de fuentes renovables, y así facilitar una integración regional. La primera fase de las temporadas abiertas resultó exitosa y se acordó la construcción de 2,162 MW de líneas de transmisión para desahogar energía de proyectos de autoabastecimiento y producción independiente. No obstante, en la segunda fase, tres de los cuatro proyectos enfrentaron serias dificultades. El proyecto planteado en Puebla se desechó por falta de interés de los inversionistas privados; en el caso de los proyectos de Tamaulipas y Baja California, el proceso se ha visto ralentizado debido al desinterés de la CFE en tener infraestructura de transmisión en la zona potencial, lo cual ha complicado que los inversionistas privados lleguen a un acuerdo respecto al monto de energía a establecer en las subastas. Otro problema adicional con los esquemas de temporadas abiertas está relacionado con su propio diseño. La participación en el proceso exige la presentación de una oferta sobre la capacidad de transmisión requerida por parte de los participantes. Una vez revisadas las ofertas, la CRE selecciona aquellas que impliquen mejores condiciones económicas para el proyecto y establece plazos para la entrega de cartas de crédito que garanticen la seriedad de las ofertas. Debido a su naturaleza voluntaria –y a problemas como el señalado en el párrafo anterior-‐ las temporadas abiertas son procesos con horizonte temporal lejano, lo cual produce incertidumbre en los inversionistas y merma su capacidad de financiamiento durante el proceso. Finalmente, la Iniciativa Mexicana para las Energías Renovables (IMERE) y PricewaterhouseCoopers (PwC) señalan que otro factor que limita el éxito de las temporadas abiertas es que incrementan el costo de los proyectos, ya que se tiene que incorporar a la inversión inicial el desarrollo de las redes de trasmisión más allá de lo convencional, esto es, hasta un punto de interconexión cercano.58 A diferencia del mito sobe el almacenamiento de la electricidad producida a partir de energías renovables, la limitada capacidad de transmisión de la red eléctrica sí presenta un reto técnico para el desarrollo de la industria de tales tecnologías. c. Los obstáculos del marco regulatorio El marco regulatorio en México ha promovido –hasta cierto punto-‐ el desarrollo de la industria de las energías renovables. No obstante, todavía existen barreras que entorpecen su completa adopción. El BM señala que un área de oportunidad importante radica en la eliminación de barreras burocráticas para la obtención de permisos de generación eléctrica y contratos de interconexión al 56
Comunicación personal, Francisco Salazar Diez de Sollano, Comisionado Presidente de la Comisión
Reguladora de Energía.
57
Ibid. 58
IMERE y PwC, 2013, op. cit., pág. 46.
24 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. sistema eléctrico nacional.59 Adicionalmente, a pesar de que se conocen sus efectos nocivos al medio ambiente, todavía se privilegia el consumo de fuentes fósiles de energía a través de subsidios regresivos y perversos, lo cual impide una competencia en igualdad de condiciones entre fuentes fósiles y renovables. Por último, el marco jurídico de protección al medio ambiente es insuficiente si no existe un sistema eficaz de monitoreo y sanciones. Tal esquema disuasivo es primordial en la expansión de una industria de energías renovables que puede poner presión sobre ciertos recursos naturales. Existen obstáculos que impiden una expansión más acelerada de la industria de energías renovables en el país. En primer lugar, los contratos de interconexión son entorpecidos por dos motivos: por un lado, los de pequeña escala están limitados a 30KW, lo cual provee menos incentivos al sector privado para generar más proyectos al reducir su rentabilidad; y, por otro lado, no hay un catálogo transparente y preestablecido sobre los requisitos técnicos que la CFE requiere para aprobar los proyectos de interconexión, y que, por consiguiente, pueden modificarse discrecionalmente. En segundo lugar, existe una asimetría en la determinación de los componentes de pago en los contratos de compraventa de energía con CFE que genera incertidumbre en los inversionistas. En tercer lugar, no existe una metodología transparente sobre la determinación de la tarifa de transmisión. Por consiguiente, el inversionista no sabe si el costo de transmisión está realmente reflejado por la tarifa establecida por la CRE dentro de sus atribuciones. Finalmente, no existe una figura legal que defina de forma adecuada los derechos de propiedad en relación a la energía geotérmica.60 A menudo se argumenta que los proyectos exitosos de energías renovables requieren ser subsidiados. Sin embargo, de acuerdo a la IEA, los subsidios al consumo de combustibles fósiles a nivel mundial ascendieron a 523 mil millones de dólares en 2011, un 30% mayor a los de 2010.61 Por su parte, los subsidios a las energías renovables sólo fueron de 88 mil millones de dólares para el mismo año.62 En México, los subsidios a gas licuado de petróleo (gas L.P.), electricidad y gasolinas representaron de 2005 a 2011 1.15 billones de pesos.63 Por último, a pesar de ser un país megadiverso64, México cuenta con un débil sistema normativo de protección ambiental. Aunque suena contradictorio, la expansión de la industria de energías renovables impone un reto adicional para la protección del medio ambiente en el país. Las 59
Estudio de Mercado del Financiamiento de Energías Sostenibles en México: Reporte Final, Corporación
Financiera Internacional, Grupo Banco Mundial, 2012, pág. 2.
60
Corporación Financiera Internacional, Grupo Banco Mundial, 2012, op. cit., pág. 16.
61
62
Ibid, pág. 28.
63
Véase Scott, J. 2011. “¿Quién se beneficia de los subsidios energéticos en México? Serie El Uso y Abuso
de los Recursos Públicos. Cuaderno de debate núm. 12. Centro de Investigación y Docencia Económicas
(CIDE), Noviembre de 2011, pág. 5.
64
México es uno de los 17 países en el mundo que, con sólo 10% del territorio mundial, albergan más del
70% de la flora y fauna mundial.
25 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. energías renovables pueden tener un impacto negativo sobre la cantidad y calidad del agua,65 así como en la flora y fauna nacional. Por tal motivo, es necesario que se vigilen y sancionen aquellos proyectos de energías renovables que pongan en peligro el equilibrio ecológico de las zonas potenciales para albergar el proyecto de acuerdo a lo establecido por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. d. Oportunidades de Financiamiento De acuerdo a la Corporación Financiera Internacional del BM, una barrera al desarrollo de las energías renovables en México está dada por la aparente escasez de financiamiento para las inversiones en el sector. Esto a su vez es consecuencia de: a. Falta de difusión sobre los beneficios y costos de las energías renovables; b. Falta de información sobre las distintas fuentes de financiamiento disponibles; y, c. Un costo inicial de inversión por MW más alto en relación con las tecnologías tradicionales. Como se estableció con anterioridad, México es un país atractivo para el desarrollo de las energías renovables. Sin embargo, el potencial que posee no está empatado con una inversión vigorosa y –sobre todo-‐ constante para el desarrollo de dichas tecnologías. Por un lado, nuestro país presentó la segunda tasa de crecimiento de la inversión en energías renovables más grande del mundo en 2010, la cual fue del 548%.66 Por el otro, si se considera el periodo 2007-‐2012, México no aparece entre los primeros diez lugares en cuanto a crecimiento de inversión en dicho tipo de energías.67 Adicionalmente, de 2011 a 2012, México fue uno de tan sólo tres países que aumentaron su inversión total en energías renovables, la cual ascendió a 2 mil millones de dólares.68 Sin embargo, tal cifra representa sólo el 0.74% de la inversión mundial total anual. Si nuestro país es tan atractivo, ¿por qué el avance de las energías renovables ha sido relativamente lento? 65
World Water Development Report (WWDR4), 4th Edition, United Nations, 2012, págs. 25-26.
Renewables 2012, Global Status Report, Renewable Energy Policy Network for the 21st Century.
67
El primer lugar para el periodo fue Sudáfrica.
68
Los otros dos fueron China y Australia.
66
26 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. 6. HACIA UNA POLÍTICA DE IMPULSO DE ENERGÍAS RENOVABLES De acuerdo al IMERE y PwC,69 el escenario de las energías renovables en México para 2018 puede oscilar entre uno sin cambios y uno ambicioso. En el escenario sin cambios –insuficiente para alcanzar las metas de mitigación de emisiones de GEI-‐ se generarán 84 mil empleos, se mitigarán 7 MtCO2, 21% de la electricidad se producirá a partir de energías renovables, y el impacto en el Producto Interno Bruto -‐con base en 2011-‐ será del 1%. En el escenario ambicioso –necesario para alcanzar las metas de mitigación de emisiones de GEI-‐: la creación de empleos puede ascender hasta 246 mil, las emisiones mitigadas hasta 30 MtCO2, 35% de la electricidad será generada por fuentes renovables, y el impacto sobre el Producto Interno Bruto –con base en 2011-‐ puede ser de hasta 3.5%. Para que México esté en condiciones no sólo de alcanzar el escenario ambicioso sino también de cumplir con sus mandatos legales respecto al uso de energías renovables y así garantizar su transición energética, es primordial identificar sectores o áreas de oportunidad, así como diseñar y ejecutar políticas que promuevan el desarrollo de las energías renovables. Áreas de oportunidad De acuerdo a la gráfica 9, el principal foco emisor de GEI es la generación y uso de energía, con una participación de hasta el 61% de las emisiones totales. De este modo, se tiene que la ventana de oportunidad está en generar energía eléctrica a partir de diversos elementos naturales que no producen GEI. Gráfica 9. La generación y uso de energía eléctrica es la oportunidad más
grande para el impulso de energías renovables
-% de participación en emisiones GEIGeneración de energía
7%
28%
14%
Uso de energía
Agricultura, bosques y otros
usos de suelo
Desechos
18%
Procesos Industriales
33%
Fuente: Inventario Nacional de Emisiones de Gases de
Efecto Invernadero 2010, Instituto Nacional de Ecología.
69
IMERE y PwC, 2013, op. cit.
27 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. Gráfica 10. Las energías renovables tienen un gran potencial de
crecimiento en la generación bruta de energía eléctrica
- % de participación por tipo de fuente
3.4%
2.2%
Hidroeléctrica
0.7%
0.001%
6.8%
Termoeléctrica
Ciclo Combinado
12.0%
Dual
6.2%
Carboeléctrica
23.5%
Nucleoléctrica
Geotermoeléctrica
45.1%
Eoloeléctrica
Fotovoltaica
Fuente: Elaboración propia a partir de Balance
Nacional de Energía, Secretaría de Energía.
Sin embargo, como lo muestra la gráfica 10, apenas el 18.3% de la generación bruta de electricidad en 2012 fue producida a partir de energías limpias. Y si se descarta la producción a partir de nucleoeléctricas e hidroeléctricas, las energías renovables tuvieron una participación paupérrima del 2.9%. A nivel mundial, las grandes corporaciones se han dado cuenta que reducir el 20% de sus costos en energía se traduce en un incremento del 5% en sus ventas.70 Por ello, no sólo han reducido su intensidad energética a través de programas de eficiencia energética y de cambio cultural en sus empleados. También han cambiado su participación en la reducción de emisiones de carbono al pasar de la compra de tarifas verdes, certificados de energía renovable y de reducción de carbono, a un esquema de inversión directa en acciones de generadores de energía renovable. En México, los casos exitosos de energías renovables están relacionados con empresas que buscan el autoabastecimiento a partir de parques eólicos o granjas fotovoltaicas que les reduzcan costos en el pago de electricidad, y a la vez les proporcionen seguridad energética.71 De esta forma, el sector privado en México debe ser visto como el inversionista clave que, con los incentivos adecuados, puede consolidar el desarrollo de las tecnologías renovables en el país. 70
Ernst & Young, 2013, op. cit., pág. 10.
La actividad productiva se ha visto afectada por alertas críticas en abasto de energía. Ver CIDAC 2013, op.
cit., pág. 12.
71
28 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. Gráfica 11. La industria es el sector ideal para la promoción
de las energías renovables (ventas gigawatts/hora)
5.57%
4.52%
37.18%
6.66%
22.99%
60.25%
23.06%
Doméstico
Comercial
Servicios
Agrícola
Empresas medianas
Grandes industrias
Fuente: Ventas
Internas de Energía
Eléctrica, Secretaría
de Energía, 2013.
Aunque en menor magnitud, el sector doméstico también representa un área de oportunidad para las energías renovables en México. El esquema de net metering está contenido en el modelo de contrato de interconexión a pequeña escala a la red eléctrica general, y permite depositar los excedentes producidos por un sistema de generación renovable a dicha red, recuperarlos en los momentos en los que se necesite cuando el sistema renovable no produzca energía, o incluso venderlos a la CFE.72 De esta manera, los usuarios residenciales pueden disminuir su costo en el consumo de electricidad una vez que hayan amortizado el costo de la inversión en el sistema renovable de su preferencia.73 El éxito de este sector dependerá de que los costos de las tecnologías renovables sigan cayendo,74 de que el poder adquisitivo de la población siga creciendo y, finalmente, de que exista un programa de fomento al esquema por parte del gobierno y la CFE. Sin embargo, como el net metering es contrario a los intereses de la estructura actual de la CFE, un verdadero programa de promoción requiere una modificación organizacional de la paraestatal que conlleva la desintegración vertical del monopolio.75 En cuanto a tecnologías específicas, Ernst & Young predice que 78% del desarrollo de la energía geotérmica de la próxima década estará concentrado en seis países, incluido México. Tan sólo entre estos seis países, se espera que se instale casi un tercio del total de la capacidad instalada 72
El balance neto o net metering es un esquema que está disponible tanto para usuarios residenciales como
para industriales. En la actualidad se accede a él a través de: sistemas de pequeña escala -hasta 10 kW para
uso residencial y hasta 30 kW para pequeños negocios o empresas-; sistemas de mediana escala –hasta 500
kW en tensiones de 1 kV hasta 69 kV-; y, sistemas de generación comunitaria –sistemas de energía renovable
o cogeneración con tensiones inferiores a 1 kV.
73
De acuerdo a Francisco Salazar Diez de Sollano, Comisionado Presidente de la Comisión Reguladora de
Energía, de los 13.1 MW bajo contrato net metering al 31 de diciembre de 2012, 10.5 MW corresponden a
energía solar fotovoltaica.
74
La empresa Gecko Logic Mex sostiene que el periodo de recuperación de la inversión, basado en precios
promedio de las tarifas eléctricas en 2012, fluctúa entre 3 y 4 años para usuarios con tarifa DAC, hasta los 10
y 11 años para usuarios con tarifa 01. http://www.geckologic-‐mex.com/ahorro-‐solar/
75
Véase Luz a la Competitividad Nacional: Propuesta de Reforma al Sector Eléctrico Mexicano, Centro de
Investigación para el Desarrollo, A.C. (CIDAC), agosto de 2013.
29 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. nueva. De acuerdo a la IEA, México ocupa el cuarto sitio en cuanto a potencial geotérmico se refiere. De esta forma, la geotermia se convierte en un área de oportunidad dentro del abanico de energías renovables siempre y cuando exista una política energética que favorezca la explotación del recurso. Por su parte, de acuerdo al BM el sector agroindustrial76 puede jugar un papel fundamental en el desarrollo de energías renovables en el país, ya que se identificó un mercado potencial importante para el periodo 2012-‐2026. Se estima que el monto total de inversión puede ascender a 9.9 mil millones de dólares, provenientes principalmente de la cogeneración (54%) y la energía solar fotovoltaica (39%).77 Finalmente, en función de que las metas de emisiones de GEI -‐al ritmo actual de crecimiento del sector de energías renovables-‐ no serán alcanzadas, y la producción de energía por hidrocarburos en México no será suficiente para garantizar el abasto de energía que el país necesita, se ha considerado la posibilidad de recurrir a la energía nuclear como alternativa. Por un lado, se ha puesto en la mesa de discusión que una expansión de la industria nuclear en la generación de electricidad arroja distintos beneficios: una producción que genera virtualmente nulas emisiones de GEI; requerimientos de uso de suelo mínimos; costos de transporte relativamente bajos (excluyendo los costos en seguridad); bajo volumen de desperdicios; y, se trata de una fuente relativamente confiable. Por otro lado, hay siete aspectos que merecen atención: i.
El alto costo marginal, el alto costo de inversión total y los crecientes costos prospectivos de la energía nuclear;78 Nueve de las trece principales compañías nucleares en el mundo han registrado pérdidas monetarias durante el periodo 2008-‐2012;79 Si bien la operación de una planta nuclear no produce emisiones de GEI sustanciales, otras etapas en la cadena del combustible nuclear si involucran tales emisiones; ii.
iii.
iv.
v.
Se requiere un manejo delicado y con costos prohibitivos de los residuos altamente tóxicos; La mayoría de diseños de los reactores requieren la detención de la operación de los mismos para recambiar el combustible y ofrecer mantenimiento, lo cual reduce el factor de disponibilidad de la fuente de energía; Las tendencias mundiales en cuanto al uso de energía nuclear se han modificado –y se espera que se acentúe en el futuro-‐ a la luz de lo ocurrido en la central de Fukushima en 2011,80 lo cual incrementará los costos de la energía nuclear; y, vi.
76
Representado por las siguientes industrias: bebidas, molienda de granos, productos lácteos, pan y tortilla,
elaboración de azúcar y dulce, productos de carne y conserva de frutas.
77
Corporación Financiera Internacional, Grupo Banco Mundial, 2012, op. cit., pág. 14.
78
Las estimaciones de costos por kW instalado pasaron de 1,000 dólares en la década de 2000-2010 a 7,000
dólares para 2013. Véase Schneider et al, 2013. “World Nuclear Industry Status Report 2013”, Paris-London,
pág. 8.
79
Schneider et al, 2013, op. cit., pág. 54.
80
China, Alemania, Japón e India ya producen más electricidad a partir de energías renovables que con
energía nuclear. Véase Schneider et al, 2013, op. cit., pág. 9.
30 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. vii.
Se tienen que evaluar los riesgos y costos de un accidente como los ocurridos en Three Mile Island, Chernóbil y Fukushima, especialmente en un país como el nuestro en el que un gran porcentaje de la población es vulnerable a desastres naturales y eventos de similar magnitud.81 Política En el último par de décadas el gobierno federal ha manifestado un mayor interés por las energías renovables. En particular, la Estrategia Nacional de Cambio Climático (ENCC) de la actual administración se constituye como un instrumento de planeación que establece una visión de largo plazo que rige y orienta la política nacional hacia un crecimiento económico sustentable y basado en el uso de energías renovables. La ENCC tiene –entre otros-‐ los siguientes objetivos: superar los obstáculos que el marco institucional impone al desarrollo del sector; fortalecer el esquema regulatorio y el uso de instrumentos económicos –léase incentivos-‐ para promover las energías renovables; fomentar la sustitución de combustibles fósiles por energías renovables; aumentar la incorporación de las energías renovables en el sistema eléctrico nacional; y apoyar la interconexión de los centros de generación de electricidad a partir de energías renovables que tengan mayor potencial y viabilidad económica. A pesar del avance favorable que representa la ENCC, hay que esperar al establecimiento de un mosaico de políticas públicas diseñadas para lograr sus objetivos. La evolución de la industria de energías renovables en México no se ajusta a su necesidad por una pronta transición energética que sea auxiliar en la mitigación de emisiones de GEI, y también sea garante de un desarrollo sustentable que beneficie a distintas generaciones de mexicanos. Para un país que se encuentra entre los 20 más atractivos en condiciones de inversión para tal sector, una participación menor al 1% del monto total de inversión mundial no es suficiente.82 Por ello sorprende que, para revertir tal situación, la ENCC no ofrezca alguna pista sobre el esquema normativo adecuado o sugiera explotar esquemas de participación conjunta,83 o incluso ponga sobre la mesa la posibilidad de impulsar el desarrollo de energías renovables a través de un esquema de impuesto al carbono,84 un esquema de mercado85 -‐cap and trade-‐, o un esquema híbrido que provea certidumbre de forma simultánea sobre la cantidad de emisiones a restringir y el precio sobre las mismas. 81
Según el Banco Europeo para la Reconstrucción y el Desarrollo, el desastre de Chernóbil ha costado –hasta
finales de 2010- 990 millones de dólares. Sin embargo, se requerirán otros 970 millones más. Véase
Schneider et al, 2013, op. cit., pág. 125.
82
Ernst & Young, 2013, op. cit., pág. 14.
83
Ejemplo de ello es el parque eólico Bii Stinu, situado en Oaxaca, que fue creado a partir de un desarrollo
conjunto entre Mitsui y MITRE México para proveer 164 MW de energía. Véase Ernst & Young, 2013, op.
cit., pág. 10.
84
En Estados Unidos, se ha propuesto la creación de un Fondo de Seguridad Energética que destine al
impulso de las energías renovables los recursos recaudados provenientes de un impuesto de carbono.
85
El esquema de reducción de emisiones de carbono de Suiza opera de forma voluntaria bajo un esquema cap
and trade desde 2009, y a la fecha, está en ruta de cumplir con su compromiso de reducción de emisiones de
CO2. De forma simultánea, este esquema financia el desarrollo de las energías renovables por medio de un
porcentaje de las ganancias originadas por el mercado de emisiones.
31 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. El 12 de agosto de 2013, el Presidente Peña Nieto presentó su iniciativa de reforma a los artículos 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con el objetivo de permitir la apertura del sector energético a la inversión privada nacional y extranjera. Uno de los ejes estratégicos en los que se sustenta su propuesta es la sustentabilidad y protección del medio ambiente, para lo cual se busca mitigar los efectos negativos potenciales que la producción y consumo de energías fósiles tienen en la salud y el medio ambiente a través de una mayor disponibilidad de fuentes de energía más limpias. A pesar de ello, hay seis aspectos que parecen no estar contemplados: i.
No existe un plan de fomento de las energías renovables anclado a una política de desarrollo eco-‐eficiente que permita la transición energética del país hacia fuentes de energía más limpias. Por consiguiente, los beneficios de una reforma energética y modificaciones al sector eléctrico serán menores y México desperdiciaría su condición de país manufacturero que podría crear sinergias a lo largo de la cadena de valor del sector de energías renovables; La sustentabilidad implica un enfoque intergeneracional, esto es, se tiene que velar por los intereses de los mexicanos de hoy y los del mañana. Sin embargo, no se contempla la creación de un Fondo Soberano que administre la renta petrolera en el largo plazo y que pueda ser parcialmente utilizado como fuente de financiamiento para la transición hacia fuentes de energía limpias. De esta manera, se complicará la procuración del desarrollo sustentable del país, ya que los beneficios económicos de la reforma energética no serán disfrutados por varias generaciones de mexicanos, sino que se disiparán –como en su momento ocurrió con el campo de Cantarell-‐ en la opacidad del gasto corriente; ii.
iii.
No se permite la libre participación de los inversionistas privados en la expansión de la red de transmisión del sector eléctrico a pesar de que la generación bruta de electricidad a partir de energías renovables ha recaído en ellos. De esta manera, el Estado mexicano –representado por la CFE-‐ seguirá sin tener incentivos para tender la infraestructura de transmisión hacia zonas remotas del país en las que generalmente se produce electricidad con este tipo de energía; No se permite tampoco la participación del sector privado en la comercialización de la electricidad. De esta forma, por un lado, los generadores de electricidad a partir de energías renovables no podrán vender su producto directamente a los municipios para proyectos muy específicos (v.g. alumbrado público), y, por el otro, los consumidores no podrán comprar electricidad al oferente de su preferencia. Esto impide que se genere competitividad en el mercado de electricidad, lo cual es requisito para ofrecer un mejor servicio y beneficios en tarifas para usuarios residenciales e industriales; No se permite que la definición de las tarifas eléctricas recaiga en la CRE y, en cambio, se mantiene a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Esto sigue sin otorgar transparencia a las mismas y desmotivará una inversión más vigorosa en generación bruta de iv.
v.
32 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. electricidad a partir de energías renovables. Así, las inversiones en proyectos de energías renovables seguirán enfrentado incertidumbre que se reflejará en condiciones crediticias menos favorables; y, finalmente vi.
Todavía se contempla a la industria nuclear como un área estratégica cuya explotación reside de forma exclusiva en el Estado mexicano. El monto de inversión que se requiere para desarrollar una industria de energía nuclear que satisfaga al mismo tiempo la meta de generación bruta de electricidad a partir de energías limpias y la meta de mitigación de GEI, escapa a las posibilidades presupuestales de la actual administración. Por consiguiente, el Estado descarta –de forma innecesaria-‐ una posibilidad para alcanzar sus metas de mitigación de GEI. México puede aprender aún de las lecciones de desarrollo de energías renovables emprendidas por las industrias de otros países. Tal es el caso de las sinergias producidas por la ejecución de una política pública que favorece a los sectores solar fotovoltaico y manufacturero en Ohio, Estados Unidos. Por sí solo, el sector solar fotovoltaico cubre el 50% de las metas de diversificación de portafolio en energías renovables a nivel estatal. Para lograrlo, se establecieron 171 compañías a lo largo de la cadena de valor que generan 2,900 empleos y con una capacidad instalada suficiente para proveer de energía a 7,700 hogares. En el caso mexicano, establecer una política pública de acuerdo a las necesidades particulares del sector de energías renovables y a las ventajas comparativas de la industria nacional puede ser el detonador de una actividad productiva sustentable. Sin embargo, esta expansión productiva requiere financiamiento que ahora mismo todavía percibe incertidumbre al respecto. De acuerdo al BM, las inversiones a 2026 pueden oscilar entre 9.7 mil y 39.9 mil millones de dólares para el periodo 2012-‐2026,86 lo que representa un mercado a considerarse para las instituciones financieras. El gobierno del Presidente Peña propuso la reforma financiera con el objetivo de incrementar el crédito a las actividades productivas en el país. La expansión de crédito a proyectos rentables de energías renovables podría enmarcarse dentro de tal esfuerzo. 86
Corporación Financiera Internacional, Grupo Banco Mundial, 2012, op. cit., pág. 14. 33 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. 7. CONCLUSIONES
A pesar de no ser un país miembro del Anexo I en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático,87 México se fijó metas voluntarias de reducción de emisiones de GEI a través de un mandato establecido en la LGCC y, de acuerdo a estimaciones realizadas, no serán alcanzadas si el portafolio energético del país no se diversifica de forma más acelerada. Más apremiante aún es que nuestro país enfrenta una creciente presión energética, ya que le resulta cada vez más difícil satisfacer las necesidades energéticas de la sociedad a partir de fuentes fósiles de energía, en particular con hidrocarburos. Por consiguiente, el “reloj biológico y económico” de México señala que ha llegado la hora para que se elaboren políticas públicas específicas para su transición energética a través del impulso al desarrollo de energías renovables. Para conseguirlo, CIDAC estima adecuadas las siguientes recomendaciones: I.
Diseñar y ejecutar una política de impulso a las energías renovables que esté ligada a una política de innovación y aumento de productividad en la industria que, además de atender las necesidades específicas de cada tipo de tecnología renovable, refuerce las ventajas comparativas que tiene la industria nacional a través de sinergias. Por ejemplo, nuestro país tiene una sólida industria manufacturera y un magnífico recurso solar. Promover una mayor difusión de los beneficios y costos de las energías renovables para: eliminar la asimetría existente entre potenciales usuarios y proveedores de las tecnologías; reducir la incertidumbre de los inversionistas respecto a la fiabilidad de las energías renovables; y promover el desarrollo de más productos financieros adecuados a las necesidades de cada proyecto. Fortalecer el marco regulatorio del sector de energías renovables y, en especial, fortalecer a los órganos reguladores. Así, debido a que el área de oportunidad por excelencia del desarrollo de las energías renovables es la generación de electricidad, se tiene que dotar a la CRE de la facultad de determinar las tarifas del servicio público de energía eléctrica. Adicionalmente, la metodología de fijación de las tarifas de transmisión tiene que ser transparente para los permisionarios. Por último, en función de que algunas tecnologías renovables ponen presión en II.
III.
los recursos hídricos y en el uso de suelo de las zonas potenciales de los proyectos, se necesita asignar atribuciones regulatorias fuertes a la SEMARNAT. El esquema de temporadas abiertas tiene que ser modificado de tal manera que se establezca una figura que garantice la participación de las partes interesadas en el desarrollo de proyectos IV.
87
Los 41 países miembros del Anexo I del UNFCCC se comprometieron legalmente bajo el Mandato de
Berlín a reducir, de forma individual o conjuntamente, sus emisiones de gases de efecto invernadero para el
31 de diciembre de 2012, fecha límite del primer periodo de compromiso.
34 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. de creación de infraestructura para la transmisión de electricidad producida a partir de energías renovables. Finalmente, los subsidios a fuentes fósiles de energía tienen que ser eliminados no sólo porque son regresivos y fomentan el uso excesivo de combustibles que generan altas emisiones de CO2, sino también porque evitan la libre competencia entre las tecnologías fósiles y renovables al no incorporar en el precio de los combustibles de origen fósil las externalidades negativas que su consumo conlleva. V.
CIDAC está comprometido con el análisis del reto energético que México enfrenta en la actualidad. Por ello estima que es fundamental abordar el desarrollo de las energías renovables en el marco de la discusión de la reforma energética y, además, que se requiere de visión de largo plazo para procurar, desde hoy, mejores oportunidades para lograr el desarrollo sustentable del país en beneficio de los mexicanos de hoy y del mañana. 35 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. 8. BIBLIOGRAFÍA:
Case Study: Mexico’s Renewable Energy Program: A Step-‐by-‐Step Approach for Overcoming Barriers to Renewable Energy Deployment, Center for Clean Air Policy, 2012. Cortés Campos, Josefina, “El marco normativo de la utilización de las energías renovables”, Energías renovables: Impulso político y tecnológico para un México sustentable, USAID-‐ITAM, México, 2011, pág. 74. CO2 Emissions from Fuel Combustion Highlights, IEA Statistics, International Energy Agency, 2012. Elliott, D., Schwartz, M., Scott, G., Haymes, S., Heimiller, D., and George, R. 2004. Atlas de Recursos Eólicos del Estado de Oaxaca, Laboratorio Nacional de Energías Renovables. Estrategia Nacional de Cambio Climático: Visión 10-‐20-‐40, Gobierno de la República, 2013. Estrategia Nacional de Energía 2013-‐2027, Secretaría de Energía, 2013. Estudio de Mercado del Financiamiento de Energías Sostenibles en México: Reporte Final, Corporación Financiera Internacional, Grupo Banco Mundial, 2012. Informe sobre la participación de las Energías Renovables en la generación de electricidad en México al 31 de diciembre de 2012, Secretaría de Energía, Junio de 2013. International Energy Outlook, International Energy Agency, July 2010. Key World Energy Statistics, International Energy Agency, 2012. Luz a la competitividad nacional: Propuesta de reforma al sector eléctrico mexicano, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., 2013. México Inseguro…Energéticamente: Diagnóstico y propuestas para asegurar el suministro nacional futuro de energía, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C., 2013. Nichos de Mercado para Sistemas Fotovoltaicos en Conexión a la Red Eléctrica en México, GTZ y CONUEE, 2009. ¡No más Subsidios Injustos!, Centro de Investigación para el Desarrollo, A.C. (en publicación). Plan integral para el desarrollo de las energías renovables en México 2013-‐2018: Propuesta de escenarios y acciones necesarias para su desarrollo. Iniciativa Mexicana para las Energías Renovables y PricewaterhouseCoopers, 2013. Renewable energy country attractiveness indices. Ernst & Young, Issue 36, February 2013. Renewables 2012: Global Status Report. Renewable Energy Policy Network for the 21st Century. Rethinking Our Energy Future: A White Paper on Renewable Energy for the 3GFLAC Regional Forum, Discussion Paper No. IDB-‐DP-‐292, Inter-‐American Development Bank, June 2013. Salazar Diez de Sollano, Francisco Javier, “Regulación de energías renovables en México”, Perspectivas de la regulación energética en Iberoamérica, ARIAE / Civitas, 2010, pág. 283. 36 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. Schneider et al, 2013. “World Nuclear Industry Status Report 2013”, Paris-‐London. The Role of Bulk Energy Storage in Facilitating Renewable Energy Expansion, Energy Economics Group and Vienna University of Technology, Austria, 2012. World Energy Outlook, 2012. International Energy Agency. World Water Development Report (WWDR4), 4th Edition, United Nations, 2012. 37 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. RESPONSABLES DE LA INVESTIGACIÓN:
• Luis Serra. Investigador Senior, CIDAC. • José María Lujambio. Investigador Senior, CIDAC. • Rafael Ch. Investigador Senior, CIDAC. 38 RENOVANDO EL FUTURO ENERGÉTICO DE MÉXICO Diagnóstico y propuestas para impulsar las energías renovables en el país. Acerca de CIDAC El Centro de Investigación para el Desarrollo A.C. es un think tank independiente, sin fines de lucro, dedicado al estudio e interpretación de la realidad mexicana y a la presentación de propuestas viables para el desarrollo de México en el mediano y largo plazos. Elabora propuestas: que contribuyan al fortalecimiento del Estado de Derecho y a la creación de condiciones que propicien el Desarrollo Económico y Social de México; que enriquezcan la opinión pública; y que aporten elementos de juicio aprovechables en los procesos de toma de decisión de la sociedad.
39

renovando el futuro energético de méxico

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