La construcción participativa de intervenciones en los

La construcción participativa de intervenciones en los

“La construcción participativa de intervenciones en los espacios públicos. Una reflexión en
torno al Presupuesto Ciudadano de la ciudad de Rafaela, Provincia de Santa Fe”1
Davicino, Ma. Julia ([email protected])
Alfaro, Ma. Belén ([email protected])
MUNICIPALIDAD DE RAFAELA
Área temática sugerida: "Sociedad civil, democracia participativa
y nuevos actores políticos".
SIMPOSIO DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
Resumen
El trabajo consiste en una reflexión en torno a las políticas participativas a partir de los aspectos
facilitadores y limitadores de la creatividad utilizando como caso de estudio la experiencia del
Presupuesto Ciudadano de Rafaela. Con ese propósito se plantean algunos aspectos teóricoconceptuales para entender el marco en el que se inscriben los mecanismos participativos. En
una segunda parte se desarrolla el caso a partir de un recorrido que retoma cuestiones centrales
de la gobernanza. Finalmente, se propone una integración teórica con el caso, remarcando los
elementos que permiten avanzar en la reflexión sobre la innovación de las políticas
participativas.
1
“Trabajo preparado para su presentación en el XI Congreso Nacional y IV Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre de 2014.”
1
Introducción
A partir del proceso de descentralización que se inicia en Argentina en la década del ´90, se
vienen realizando diversos esfuerzos por pasar de un estado verticalista y jerárquico a formas de
gobiernos más flexibles y horizontales. En ese marco de reestructuración del Estado-Nación, los
gobiernos locales han adquirido un rol más predominante, principalmente en lo que refiere a
diseñar, gestionar e implementar políticas que implican cuestiones más cercanas al territorio y a
las problemáticas del desarrollo local.
En este escenario de reestructuración estatal, también dominado por el proceso de recuperación
de la democracia iniciado en la década del ´80, se comienza a debatir sobre la necesidad de
instaurar mecanismos que permitan concretar estas nuevas formas de gobernanza que replantean
la relación entre el Estado y la sociedad civil.
Conocer este marco es fundamental para comprender los desafíos y las oportunidades que
enfrentan hoy los municipios con miras a alcanzar estos objetivos de achicar la distancia entre
gobernantes y gobernados. El presente trabajo pretende aportar algunos elementos a este debate,
a partir de recuperar ciertos aspectos teórico-conceptuales sobre la gobernanza y la planificación
participativa con vistas a discutir sobre las disposiciones facilitadores y limitantes de la
creatividad en las políticas participativas. Para poder evaluar su aplicabilidad a un escenario
particular presentamos la experiencia del Presupuesto Ciudadano de Gestión Participativa
(PCdGP) que viene desarrollando la ciudad de Rafaela en el marco de un proceso de apertura del
gobierno.
Algunos interrogantes que motivan este trabajo. ¿Cuáles son las oportunidades que tiene hoy el
municipio de la Ciudad de Rafaela de poder implementar instrumentos de participación
ciudadana? ¿Cómo se pueden adaptar los mecanismos existentes para generar instancias de
participación ciudadana que sean creativas y acordes a las necesidades locales? ¿Cuáles son los
desafíos con que se enfrentan hoy los gobiernos, tanto hacia adentro de la estructura municipal
como hacia afuera al momento de la búsqueda de creatividad de las políticas participativas?
En ese sentido la primera parte del trabajo presenta en líneas generales algunos aspectos teóricos
que permiten entender las nuevas formas de gobernanza en la cual deberían inscribirse los
procesos de participación ciudadana. Teniendo estos conceptos como marco, la segunda parte del
trabajo presenta la experiencia del presupuesto ciudadano de Rafaela como un caso para discutir
la innovación de las políticas participativas y los diseños institucionales. Inspirado en el famoso
caso del presupuesto participativo de Porto Alegre (Brasil), el PCdGP tuvo sus inicios en el año
2008 en la ciudad y fue adaptándose a las necesidades y demandas locales. Las enseñanzas y
desafíos que fueron dejando las tres primeras ediciones permitieron alcanzar hoy un esquema
que logra abordar algunos temas vinculados a la gestión urbana desde enfoques que priorizan la
participación ciudadana, específicamente abriendo la participación en decisiones sobre la futura
intervención de los espacios públicos. El artículo cierra con algunas reflexiones sobre los
2
desafíos que surgen del análisis a la luz de este caso, planteando algunos interrogantes en torno a
la creatividad de las políticas públicas.
1. El papel de la participación ciudadana en el avance hacia la gobernanza
Los objetivos y alcance que tuvo el proceso de descentralización han sido ampliamente
discutidos desde diversas perspectivas. Esta primera parte pretende recuperar algunas cuestiones
que nos permite entender el marco en dónde surgen y se expanden las políticas basadas en
mecanismos participativos, con mira hacia la consolidación de un nuevo modo de gobernanza.
Uno de los fines que perseguía esta reestructuración político-institucional se vinculó a la
necesidad de reducir la burocracia que caracterizaba al Estado-Nación a partir de fomentar una
relación más estrecha entre quienes formulan las políticas (policy makers) y los ciudadanos
(Montecinos, 2005; Cao y Vaca, 2006). En ese sentido, se inició un proceso de traspaso de
responsabilidades y deberes desde el gobierno nacional hacia los gobiernos provinciales y
locales. Sin embargo, la escasez de normativas y regulaciones actualizadas tanto a nivel nacional
como local, la limitada autonomía local para generar ingresos propios, sumado a otras falencias
de la manera en que tuvo lugar el proceso de descentralización en la región2, han dejado a los
gobiernos locales con una sobrecargada agenda local y un gran desafío por delante (Orlanski,
1998; Cravacuore, 2009).
La posibilidad de enfrentar estas nuevas responsabilidades quedaba sujeta a la capacidad de los
gobiernos locales de poder girar hacia forma de gobierno más flexibles y horizontales. Estas
formas de gobernanza están garantizadas por un enfoque más cooperativo y colectivo para el
abordaje problemáticas y resolución de conflictos, que se contrapone al modelo jerárquico y
centralista (Mayntz, 2003: 27). En este nuevo esquema, actores gubernamentales y nogubernamentales, incluyendo el sector privado, instituciones intermedias y ciudadanos,
participan y cooperan regularmente en la formulación e implementación de políticas públicas a
partir de diferentes mecanismos (Mayntz, 2001). En otras palabras, el fin último de la
gobernanza pasa por la búsqueda colectiva de soluciones a los problemas y por alcanzar el bien
común, según plantea la autora. Se trata de formas emergentes de toma de decisiones sobre
asuntos colectivos que configuran nuevas relaciones a partir de procesos que muestran diferentes
niveles de acuerdo, replanteando quiénes y cómo se toman las decisiones (Barreiro, 2008 en
Marsiglia, 2009).
Según Mayntz (2001), existe una serie de condiciones estructurales e institucionales que son
necesarias para que se pueda generar la gobernanza. Entre ellos menciona la distribución de
2
Algunas otras limitaciones que la literatura crítica desarrolla, incluyen la dependencia de fondos
provinciales y nacionales, la delimitación de responsabilidades poco claras, la privatización y la
desregulación de algunos servicios que vino aparejada al “Consenso de Washington” (Montecinos, 2005,
Cao y Vaca, 2006; Restrepo, 2001).
3
poder; la legitimidad democrática de las autoridades públicas; un sistema gubernamental con
relativa autonomía financiera, que sea diversificado en sus funciones y con competencias
específicas. Completando estos aspectos, es también esencial contar con una sociedad civil
fuerte, diversificada y bien organizada, así como una identidad e interés común que posibilite
entrelazar las diversas organizaciones y sub-sistemas. En términos de Marsiglia (2008), el
fortalecimiento institucional es un requisito ineludible que se vincula con la innovación en las
modalidades de gestión. Según el autor, otros elementos que deben atenderse son la capacidad
técnico-administrativa de las estructuras municipales, ya sea en términos cuantitativos (dotación
de recursos) como cualitativos (el “know how”), la disponibilidad de recursos y particularmente
la cultura organizacional o tradición institucional (Marsiglia, 2008).
1.1 La introducción de mecanismos de gobernanza como innovación
Como vemos la incorporación de mecanismos de gobernanza se inscribe dentro del marco de
descentralización y reestructuración del Estado. En dicho contexto, los gobiernos locales,
presionados por las nuevas demandas y responsabilidades, se encontraron ante un escenario de
escasez de recursos e incertidumbre. Tal como plantea Cravacuore y otros (ver 2004), “la crisis
obliga a la revisión, más o menos profunda de acuerdo a los contextos, de los objetivos,
políticas, procesos y sistemas, lo que la transformaría en el contexto propicio para el desarrollo
de la innovación en la gestión pública.”
En ese sentido la crisis, a pesar de los desafíos que plantea a la gestión local, se convierte en un
escenario favorable para la introducción de cambios e innovaciones. Siguiendo a los autores
mencionados, consideramos que innovar es “enfrentar los hechos de manera diferente, mediante
el empleo de técnicas y procedimientos nuevos y más eficientes, que permitan la construcción de
nuevas capacidades y de ese modo faciliten el logro de objetivos más eficaces”. Desde esta
perspectiva, es posible distinguir entre tres tipos de innovaciones: la original, que es la que
nunca ha sido desarrollada por ninguna institución pública o privada, y por ello más riesgosa y
menos común; en segundo lugar, la adaptación, proceso mediante el cual se adoptan tecnologías
utilizadas en otra organización pública o privada, que generan un nuevo conocimiento adaptado a
las condiciones locales. Según los autores, este tipo de innovaciones es propio de los gobiernos
que poseen recursos humanos calificados, que evalúan críticamente las condiciones del medio y
pueden evaluar las mejores estrategias para la implantación exitosa del cambio. Por último, un
tercer tipo de innovación está representado por el trasplante, entendida como la copia de
tecnología o conocimientos generados en otra organización, sin mayores modificaciones.
Ahora bien, ¿las innovaciones son necesariamente creativas?, ¿toda idea creativa resulta
innovadora? Y respecto a los mecanismos de participación ciudadana, ¿son per se por su
“novedad” innovadores?
Tal como manifiesta Schweinheim citado por Cravacuore (2004), en cuanto a la innovación, si
bien la creatividad es importante, también lo son la observación del desarrollo y maduración de
4
los aprendizajes previos, y la capacidad de análisis de las condiciones del contexto para diseñar
la mejor estrategia de implementación, a lo que volveremos más adelante en el desarrollo del
caso de Rafaela. Es decir, en algunas circunstancias, como por ejemplo al hablar de la
innovación como adaptación, la creatividad no significa exclusivamente la originalidad de la
idea, sino la capacidad de identificar el contexto y las mejores variables para su incorporación.
Respecto a los mecanismos de gobernanza, consideramos que su reciente configuración e
incorporación en las agendas locales apunta a generar mayores niveles de innovación en esa
búsqueda de replantear la relación Estado-sociedad civil y en priorizar formas de gobierno más
abiertas, transparentes y flexibles. Es decir, resulta complejo plantear mecanismos innovadores
en la formulación de políticas públicas cuando no existen los condicionantes necesarios, como
por ejemplo recursos humanos calificados para plantearlos e implementarlos y decisión política
para sostenerlos.
En ese propósito de reestructuración del estado local y en redefinir su rol, es necesaria la
implementación de mecanismos que permitan el real empoderamiento (empowerment) de la
ciudadanía. En ese sentido, la participación ciudadana se convierte en un medio y un fin;
procesos que son tan importantes como los resultados, y que permiten avanzar en la búsqueda del
interés colectivo (Restrepo, 2003).
Es importante señalar que la participación ciudadana, ya sea estimulada o no por el gobierno, se
comienza a instalar y fortalecer gracias a otras particularidades del contexto económico, social y
político. El mismo, estaba caracterizado no sólo por el proceso de descentralización, la
reestructuración del Estado y la privatización, sino por el impacto de estos procesos en la
sociedad civil, que reflejan la desconfianza de la sociedad hacia la democracia representativa y
hacia la capacidad estatal en la formulación de políticas.
Si bien ello ha derivado en una sociedad cada vez más demandante e interesada por los asuntos
públicos, ese hecho no implica el éxito y la eficacia de mecanismos participativos. Existe una
gran diversidad de desafíos y limitaciones que se imponen para poder propiciar mayores niveles
de participación. El primero de ellos radica en el riesgo que representa abrir el juego del
modo en que las políticas públicas se definen, principalmente para aquellos funcionarios
acostumbrados a la tomar las decisiones en un esquema “de arriba hacia abajo”. Los procesos
participativos implican sumar a las discusiones y decisiones a otros actores e instituciones
propiciando instancias para que los mismos tengan un rol activo. Esa delegación de poder de
alguna manera interpela la manera en que funciona la gestión pública, si es eficiente y eficaz en
la prestación de servicios y en el desarrollo de las políticas públicas. Para que haya
empoderamiento ciudadano es necesario que los procesos participativos busquen más allá de la
simple consulta o legitimación3. En ese proceso de delegación existen relaciones desiguales de
3
Como analiza ampliamente la bibliografía sobre participación ciudadana existen diferentes niveles o grados de
participación. La famosa y pionera contribución de Sherry Arnestein en 1969 ya plantea “la escalera de la
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poder, por lo que se torna necesario generar reglas de juego claras para asegurar que los
objetivos se cumplan (Marsiglia, 2008).
Otro de los aspectos limitantes para la generación de procesos participativos se encuentra en el
choque entre la lógica de los objetivos políticos y la de los objetivos técnico-administrativos.
Ello se suma a la contraposición que existe entre aquellas áreas acostumbradas a trabajar desde
un abordaje más simplista y fraccionario y aquellas que comprenden la necesidad de trabajar
articuladamente, tanto hacia adentro de la gestión como hacia afuera. Como veremos más
adelante, para que las instituciones públicas puedan moverse hacia esquemas más flexibles que
privilegien la participación es necesario superar esa mirada de la realidad por áreas para alcanzar
un trabajo más holístico e integral.
Como otro desafío es necesario señalar que la democracia participativa deber ser entendida y
concebida como un proceso recurrente, impulsando de manera permanente estas instancias como
parte de una política de gobierno (Restrepo, 2003). Ello hace que los procesos de decisión sean
más largos, demandantes, y con tiempos difíciles de predecir. Comprender esta lógica que tienen
estos mecanismos participativos es aún más difícil en instituciones de gobierno que se
caracterizan por ser estructuras complejas, fuertemente marcadas por el legado verticalista y
burocrático.
Finalmente, otro de los limitantes que de alguna manera es externo a la gestión y organización
institucional es la dificultad de lograr un compromiso e involucramiento de los ciudadanos en los
asuntos públicos en general. Despertar el interés de la sociedad es uno de los desafíos más
grandes para cualquier gestión, así como también generar la confianza necesaria que se requiere
para que se cumplan los objetivos de las instancias de participación.
La posibilidad de enfrentar y superar estos desafíos depende de la capacidad, innovación y
decisión política de los gobiernos y en comprender el conjunto de beneficios e implicancias que
tiene la implementación de instancias participativas.
-
Propician y a su vez se nutren de la presencia de redes sociales que se van tramando en el
territorio y de la generación de un fuerte capital social. Ambos aspectos son centrales en
el fortalecimiento de la sociedad civil y de la participación cívica (Putnam, 1993).
-
Brinda el espacio de encuentro y trabajo conjunto entre la diversidad de actores y las
instituciones para la concertación y legitimación de las decisiones
-
Se convierten en instancias de aprendizaje, donde confluye el conocimiento políticotécnico y el conocimiento territorial y cotidiano
participación” que van desde grados de no-participación (como son la manipulación y la terapia), pasando por la
información, consulta, aplacamiento hasta grados de poder ciudadano que incluyen la asociación, delegación de
poder hasta la máxima expresión que es el control ciudadano.
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-
Fortalece la democracia y permite el pleno ejercicio de los derechos cívicos,
comprometiendo a los ciudadanos con los asuntos públicos
-
Genera mayor confianza en las instituciones de gobierno y brinda mayor transparencia y
control ciudadano sobre los procesos
Como se aprecia en líneas generales, el desarrollo de este tipo de mecanismos en el marco
político-institucional predominante no es una tarea sencilla de encarar. Sin embargo, existen
oportunidades reales que en algunos casos además se encuentran con factores y condiciones
propicias para su desarrollo. Los actores territoriales, en particular los gobiernos locales,
mediante su gestión tienen un rol importante “facilitando y ´tendiendo puentes´ entre las
diferentes lógicas de acción presentes en el escenario para procurar sinergias colectivas”
(Marsiglia, 2008: 174).
1.2 Un giro en los mecanismos de gestión urbana: la planificación participativa de los
espacios públicos
En términos generales, la mayor intensidad de instancias de participativas se da en aquellos
ámbitos que fueron descentralizados, y en los cuales el estado local tiene un mayor control, como
son la salud, la educación, las políticas sociales, recreativas y culturales y el ordenamiento
territorial (Restrepo, 2003). Asimismo, se trata de aspectos vinculados a la promoción del
desarrollo económico y social que van ganando lugar en la agenda local y en el porcentaje de
recursos que manejan los municipios (Marsiglia, 2008).
En el caso de la intervención y gestión urbana contar con instancias que permitan la participación
y la búsqueda de consensos es fundamental, principalmente cuando se trata de políticas
orientadas a los espacios públicos. ¿Cuál es el objetivo de generar mayores niveles de
participación de diversos actores en el proceso de planificación urbana? En general, los temas
vinculados a la gestión urbana se caracterizan por la diversidad de intereses y en consecuencia la
presencia de conflictos. Este desafío se convierte al mismo tiempo en una oportunidad desde
donde generar una planificación estratégica, basada en la participación ciudadana, el trabajo
colectivo y la búsqueda del interés común.
Es importante señalar que no todas las decisiones pueden ser concertadas. Sin embargo, cuando
el problema afecta a una diversidad de actores de manera diferente el mismo amerita y requiere
ser abordado desde la participación de modo tal de poder capitalizar dicha diversidad y poder
encontrar la solución más viable. Asimismo, la complejidad que caracteriza a la realidad
territorial demanda que este tipo de decisiones y políticas se trabaje a partir de esquemas de
gobernanza, más flexibles, horizontales, y participativos. Estas configuraciones implican trabajar
interdisciplinariamente y de manera más articulada, hacia adentro de la gestión y hacia afuera,
con los actores e instituciones de la comunidad. En palabras de Marsiglia, “la actuación por
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sectores muchas veces se contradice con la necesaria visión integral que requiere el desarrollo
territorial” (2008: 178).
Entre los fundamentos de plantear una planificación participativa la literatura (Resse, 2007;
Garrido, 2002) señala:
 ofrecer espacios de debate, que vayan más allá de la consulta y que motiven la reflexión
y la creatividad al momento de plantear sugerencias en torno a los usos del espacio
urbano
 facilitar procesos de construcción de consensos, de aprendizaje conjunto entre la gestión
y los vecinos y de fortalecimiento mutuo
 concebir a los vecinos y representantes de instituciones de la ciudad como agentes
activos en el proceso de desarrollo de la cuidad, entendido como un proceso de
construcción social
 posibilitar una visión integral del entorno en el que vivimos, asumiendo y trabajando los
conflictos y los intereses dispares de los actores involucrados
Es necesario enfatizar que se trata de una nueva concepción en la manera en que se toman las
decisiones en cuanto al espacio urbano, y no simplemente de aplicar mecanismos de
participación aislados. Como veremos en el caso de Rafaela, la posibilidad de tomar un
mecanismo participativo que ya se encuentra en funcionamiento puede significar un punto inicial
en esa transición hacia la gobernanza y la planificación participativa pero no se debe pasar por
alto que se trata de cambios más integrales y no acciones aisladas.
El potencial que presentan los espacios urbanos para poder incrementar los niveles de
participación es aún más evidente cuando se trata de los espacios públicos. En términos de Jordi
Borja (2012), se trata de lugares de democratización por excelencia y que permiten una
apropiación colectiva. Son los espacios donde se genera la interacción social, que permiten
fortalecer los vínculos sociales, donde todos somos iguales.
Algunas de las ventajas de la planificación participativa de los espacios públicos, que han
motivado también la introducción de innovaciones en el caso de las instancias participativas que
se proponen en el caso de Rafaela, incluyen:
 definir intervenciones de calidad que se basen a las preferencias y necesidades de los
vecinos, principales destinatarios de esos lugares
 desarrollar formas colectivas e interactivas de gestión planificada de los espacios
públicos, trabajando de manera conjunta en mejorar la calidad de vida de los todos los
ciudadanos
 ofrecer instancias donde los ciudadanos puedan comprometerse con la ciudad,
moviéndolos de la mirada particular e individual, consolidando una visión más integral y
compartida de la ciudad
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Si bien en la teoría resulta más evidente la necesidad de diseñar políticas territoriales, y en
particular urbanas, desde enfoques que permitan incrementar los niveles de participación los
obstáculos para llevar a la práctica este tipo de mecanismos siguen presentes. A continuación
intentaremos analizar el caso del Presupuesto Ciudadano de Gestión Participativa y su viraje
hacia el Presupuesto Ciudadano Urbano de la ciudad de Rafaela, a partir del marco conceptual
introducido, indagando acerca de la innovación en dicha política a partir de los factores
promotores y obstaculizadores de la creatividad en el proceso.
2. La experiencia de Rafaela en su transición hacia esquemas más participativos
Esta segunda sección ofrece un análisis de la implementación y el giro que vienen
experimentando los esquemas participativos en la ciudad de Rafaela (Provincia de Santa Fe) en
el marco de los cambios político-institucionales que acontecen desde hace más de treinta años. El
objetivo es poder debatir críticamente sobre la creatividad o innovación de estas herramientas en
la búsqueda de los fines de la gobernanza frente a las nuevas responsabilidades y demandan que
debe enfrente el estado local.
2.1 Un contexto favorable para la innovación
Diversos estudios analizan las particularidades del caso Rafaela, modelo de desarrollo territorial
que comienza a consolidarse a partir de la década del ´90 en base a elementos distintivos
(Costamagna, P: 1998; Ferraro, C. y otros: 2003). Entre ellos, el rol activo del Estado local
como dinamizador de políticas innovadoras, que a comienzos de dicha década inició un proceso
de modernización de la administración pública basado en estándares de calidad (que mereció la
consagración del Premio Nacional a la calidad otorgado por la Presidencia de la Nación
Argentina en 1995), con reestructuraciones internas que dieron origen a nuevas áreas de
gobierno, como la creación de la Secretaría de Programación Económica (1991), luego
aggiornada en la Secretaría de Desarrollo, Innovación y Relaciones Internacionales (2007), y en
lo referente en las temáticas de participación ciudadana la Secretaría de Gestión y Participación
(2007). Además, la capacitación de su personal y la construcción de información como base para
la toma de decisiones, consolidada a partir de la conformación del Instituto de Estudios y
Capacitación para el Desarrollo Local (ICEDeL). Otra de las características distintivas del caso
local, alude a su fuerte entramado institucional, con organizaciones de la sociedad civil
culturales, sociales, deportivas, científico-tecnológicas y en especial, de apoyo a la producción,
que interactúan con el Estado local dando origen a un modelo de gestión asociada de fuerte
articulación entre lo público y lo privado.
Esta vasta experiencia de trabajo conjunto fue haciéndose posible también a partir de la
conducción de liderazgos institucionales, tanto en lo público como en lo privado, que han tenido
la capacidad de lectura y revisión de los procesos, generando adaptaciones y nuevas
herramientas, en especial, en lo productivo. A la generación de planes estratégicos de los ´90, le
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siguió la figura de una “Agenda Estratégica” más flexible y el fortalecimiento de espacios de
articulación intermedios, como la agencia de desarrollo ACCIDAR; en dependencias de la
Secretaría de Desarrollo, Innovación y RRII se creó la Subsecretaría de Economía Social y
Empleo, en función del análisis de la necesidad de contar con un área específica que abordara los
temas de empleo desde una visión productiva y también vinculada al desarrollo social de los
sectores más vulnerables, por citar ejemplos de renovaciones institucionales.
En este contexto de ejercicio de introducción de prácticas innovadoras, producto de análisis y
aprendizajes liderados por referentes institucionales, y en función de la profundización de la
relación entre el Estado y la sociedad civil en una ciudad con una importante presencia
institucional, se inscribe el surgimiento de un mecanismo particular de participación ciudadana.
2.2 El Presupuesto Ciudadano de Gestión Participativa como práctica innovadora:
a. Antecedentes y consolidación del mecanismo
La experiencia del Presupuesto Ciudadano de Gestión Participativa (PCdGP) se inicia en la
ciudad de Rafaela en el año 2008. Luego de un debate en el seno del Concejo Municipal, donde
el partido opositor a la gestión de gobierno introdujo la temática proponiendo su incorporación
tal como se lo venía implementando en la ciudad de Rosario, el Ejecutivo retoma la propuesta
profundizando la reflexión acerca de la posibilidad de introducirlo en la ciudad.
Desde este planteo, la gestión de gobierno inició un proceso de revisión acerca de las cuestiones
esenciales que implican los “presupuestos participativos” (en adelante PP), es decir, la discusión
conjunta entre municipio y sociedad civil, ya sea de manera individual o a través de
organizaciones, acerca de una parte de los fondos públicos. Reflexión que implicó un planteo
inicial innovador acerca del modo de construir un presupuesto participativo más vinculado a las
tradiciones locales y alejado del modelo brasilero, matriz de los esquemas que se venían
desarrollando en Argentina.
En este planteo, aparecen antecedentes claves en la historia local, íntimamente relacionados con
una característica propia de los rafaelinos que data de la época de la colonia, y refiere a su
tradición de participación ciudadana en instituciones sociales, culturales, gremiales, deportivas y
culturales, entre otras.4 Esta práctica asociativa, promovió la creación de un esquema de
participación ciudadana novedoso, la Comisión Asesora Municipal de Discapacidad. Ésta, creada
en 1991 a partir de la ordenanza municipal N° 4.237/91 a la que luego siguieron las Comisiones
Asesoras Municipales de Deportes, Cultura y Entidades de Bien Público. Estas comisiones
agrupan a instituciones de la sociedad civil relacionadas a cada temática, que organizadas a partir
de un estatuto propio confeccionado por ellas mismas, reciben mensualmente fondos del Estado
4
La Sociedad Obrera de “Socorros Mutuos” y la Sociedad Obrera Suiza “La Unión”, ambas de 1890 a las
diferentes logias Masónicas (1910), las diferentes logias Masónicas, las cuales a su vez fueron fundadoras de otras
instituciones en la ciudad impliquen una importante clave de lectura en los procesos de asociatividad local
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Municipal (un porcentaje de tasas) y mediante deliberaciones internas del cuerpo que componen
deciden el destino de los fondos. Cabe mencionar que en dichas comisiones el Estado municipal,
mediante representantes del Poder ejecutivo y concejales, tienen participación actuando como un
representante más. Es decir, al momento de pensar el PP local, el accionar de dichas comisiones
fue un aspecto a tener en cuenta, en especial, acerca de la importancia del respeto y puesta en
valor de la participación institucionalizada, cuestión que introduce otro antecedente clave de la
experiencia local: el rol de las comisiones vecinales.
La ciudad de Rafaela se divide en una trama urbana conformada por 38 barrios, los cuales cada
uno de ellos cuenta con su Comisión Vecinal. Las mismas, reguladas por ordenanza municipal
(N° 3521) son elegidas por los propios vecinos de los barrios de manera democrática cada dos
años, de manera tal que sus dirigentes, personas que habitan cada barrio, son considerados los
legítimos representantes de los vecinos. A su vez, estas organizaciones sociales se agrupan en
una Federación de Entidades Vecinales (FEV) con referentes elegidos por ellos mismos. Las
comisiones vecinales ejercen el vínculo con el municipio, el Concejo y otras instituciones
locales, provinciales o nacionales, en tareas de reclamo y gestión de soluciones vinculadas a la
lógica territorial. Alguna de ellas presentan importantes antecedentes de trabajo que han
implicado la concreción de obras públicas en cada uno de sus sectores: cloacas, agua, pavimento,
mejoras en la iluminación; llevando adelante reclamos o propuestas vecinales donde el diálogo y
la gestión con los organismos gubernamentales implicó la clave en la solución. Su eficaz
accionar, junto al de otras instituciones y un sentimiento propio de los habitantes locales
vinculado a la construcción y adquisición de las viviendas, entre otros aspectos, fue generando
un fuerte sentido de pertenencia, lo que contribuyó a la construcción de una identidad vinculada
a lo barrial, otra cuestión central al momento del diseño del PP local.
De esta manera, a partir del liderazgo de la Secretaría de Gestión y Participación, de por entonces
reciente formación, el ejecutivo local llevó adelante el diseño del PP con particularidades
propias. La primera de ellas fue la decisión de trabajar con el barrio como unidad territorial,
no generando sectores, distritos o zonas, como en otras experiencias. Como fue mencionado
recientemente, esto se basa en la importancia de preservar la identidad barrial y además teniendo
en cuenta el rol asignado a las comisiones vecinales, en cuanto a la comunicación con los
vecinos y su accionar privilegiado al momento de tomar determinadas decisiones, tal como
funciona la figura del “delegado” en otros casos.
En cuanto al marco normativo, se definió incorporar un artículo en la ordenanza de presupuesto
público que se vota cada año, que contemple que “entre el 5 (cinco) y 10 (diez) por ciento de los
recursos Totales anuales corrientes sin asignación específica presupuestados por la
Administración central se discutirán con los vecinos e instituciones en el marco del Presupuesto
Ciudadano de Gestión Participativa”. Dada su amplitud y generalidad, el diseño del esquema
adoptado consistió en una propuesta del ejecutivo municipal, que si bien consensuada con las
comisiones vecinales, no implicó la formalización de un reglamento expreso, hecho distintivo
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que a lo largo de la experiencia fue un gran facilitador de los procesos de monitoreo,
evaluación y replanteo del propio esquema.
Al momento de discutir la asignación de montos para cada barrio, debate abierto realizado con
cada presidente de las 37 comisiones vecinales (por entonces uno de los barrios aún no estaba
constituido como tal), no hubo acuerdo en cuanto a los criterios a priorizar para la distribución de
los mismos. Se proponía su determinación en función de porcentaje de cumplimiento en pago de
impuestos, necesidades insatisfechas, cantidad de habitantes, necesidad de obras pendientes,
población vulnerable o una combinación de criterios, entre otros. Frente a ello se definió que los
fondos se asignarían en función de las necesidades, independientemente de las características
de la población, ejecutando una obra por barrio. De esta manera, se beneficiaría un criterio de
equidad en función estrictamente de la necesidad, hecho reflejado en las obras que se ponían a
consideración de cada barrio.5
En cuanto a la organización de la experiencia en su surgimiento y en las tres primeras ediciones,
la primera etapa consistía en Asambleas Vecinales en cada barrio, donde se planteaban reclamos,
necesidades y propuestas. Todos esos insumos eran luego analizados desde las áreas técnicas
municipales, quienes eran las encargadas de elaborar las propuestas para cada barrio (entre 2 y 4
para cada uno), previo análisis técnico y económico. Las mismas eran dialogadas en primer
orden con las Comisiones Vecinales, y una vez aprobadas, se elaboraban encuestas para cada
barrio detallando cada una de las propuestas. La opción a priorizar debía marcarse en la encuesta
y depositar el troquel en una urna en la sede vecinal de cada barrio. Luego se realizaban los
escrutinios barriales que determinaban el plan de obras a ejecutar.
En función de lo recientemente descripto, se fue generando una modalidad con algunos aspectos
similares al funcionamiento de otras experiencias (la realización de asambleas, el planteo de
propuestas a los vecinos, la votación ciudadana). Sin embargo, mantuvo rasgos distintos desde el
comienzo que lo diferenciaron, siendo además uno de los objetivo al momento de implementar el
mecanismos, hecho que se reflejó además en el nombre que adopta, “Presupuesto Ciudadano de
Gestión Participativa”. El nombre implicó plantear el concepto de “ciudadanía”, entendiendo la
universalización de una experiencia previa de marcada participación a partir de las instituciones;
hacia un esquema que promovería la participación de los vecinos más allá de su pertenencia a
alguna organización en particular, intentando llegar “al vecino de a pie”. Este objetivo se planteó
fundamentalmente en la llegada “casa por casa” de las distintas opciones a votar por barrio,
más allá de la asistencia a asamblea vecinal, primera etapa del PCdGP. Además el voto se
determinó “por familia”, no de manera individual.
5
De esta manera, a lo largo de las experiencias, barrios con población en condiciones de vulnerabilidad social
recibieron obras de mayor envergadura y costo, pero también en barrios “de clases media” pudieron ejecutarse obras
pendientes como etapas de desagües
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Este esquema se implementó durante tres ediciones consecutivas. Para el 2011, año en que
cambia la gestión, se realiza una evaluación de la manera en la que se venía desarrollando el
presupuesto participativo y frente a la demora y dificultad de completar las obras en el término
de un año se decide discriminar entre diferentes vertientes. Analizando otras experiencias de PP
en Argentina, se decidió generar un presupuesto ciudadano temático, diferenciando en la
selección de obras por un lado, y de propuestas culturales, educativas y recreativas por el otro,
siendo éstas últimas vitales para las comunidades barriales y de sencilla organización y ejecución
principalmente en comparación a las primeras. 6 Al mismo tiempo se continuó avanzando en la
ejecución de las obras que quedaron pendientes en la última convocatoria de 2011 mientras se
avanzaba en una discusión sobre las posibles adaptaciones que tendría el mecanismo.
b. El giro hacia una nueva concepción en la gestión urbana y la participación: el
Presupuesto Ciudadano Urbano 2014-2015
A pesar de los obstáculos sobre los que fue necesario trabajar, el mecanismo se fue instalando en
la ciudadanía y dentro de la gestión, al tiempo que se logró la ejecución de una gran cantidad de
obras para los diferentes barrios. Hubo diversos elementos que motivaron proponer un nuevo
esquema de presupuesto participativo para el 2014que se caracterizó por la definición de
intervenciones en espacios públicos claves en la visión de ciudad.
Se comenzó debatió internamente en la gestión cómo generar un proceso participativo de
discusión de temas urbanos en la ciudad, que retome la experiencia venía desarrollando la ciudad
de Rafaela y que continúe avanzando en ese proceso de darle voz a los vecinos. Necesariamente
el proyecto debía contar con instancias de diálogo para debatir propuestas y en función de ello se
diseñaron los “Foros de Ideas”. Se trata de espacios de planificación participativa abiertos al
público en general en diversos sectores territoriales, con el objetivo de facilitar la accesibilidad
de los ciudadanos. En esa instancia se invitaba a todos los vecinos a discutir proyectos sobre
determinados espacios públicos de la ciudad, los cuales en función de la mirada urbana de la
ciudad, se habían determinado previamente a partir del liderazgo de la Secretaría de Desarrollo
Urbano, Suelo y Vivienda. Dichos espacios que se ponen a discusión7 tenían que ver con lugares
de la ciudad con un importante potencial de crecimiento, generalmente ubicados en la periferia y
que requerían de un proyecto de revitalización capaz de generar impactos de importante
envergadura para toda la ciudad. A diferencia de la escala territorial en la que se venía trabajando
6
Se trata del Presupuesto Ciudadano Social, Cultural y Ambiental que se desarrolla de manera anual desde el año
2011 y que permitió el desarrollo de más de 70 talleres barriales en la ciudad. El mismo se fue consolidando como
una de las vertientes temáticas que se desarrolla de manera paralela a las otras vertientes del mecanismo.
7
Los siete espacios que se proponen intervenir son: 1. Intervención Urbanística Champagnat; 2. Av. E. Salva; 3.
Galpón N.C.A; 4. Parque Balneario; 5. Cordón Verde Suipacha – Av. Williner – Plazoleta Suiza; 6. Av. Podio y
conexión con espacios verdes; 7. Av. Aristóbulo del Valle. Para acceder al mapa de los 7 espacios:
http://www.rafaela.gob.ar/nuevo/Seccion.aspx?s=100
13
en las ediciones anteriores, la propuesta en esta oportunidad pasaba por superar la mirada barrial,
y que todos los vecinos puedan comprometerse con generar una visión integral de los espacios
públicos y de la ciudad. Tal como señaláramos en la primera parte de la discusión teórica de
este trabajo, el énfasis en los espacios públicos se basa en el hecho de que son entendidos como
lugares estratégicos y democráticos constitutivos de la trama urbana y social, que son lugares que
nos identifican como comunidad y que permiten una mejora en la calidad de vida urbana, entre
otros factores.
Una vez definidos los espacios y foros, comenzó otro debate al interior del equipo técnico y
luego con el gabinete de funcionarios, que implicó discutir la modalidad de la instancia de
diálogo, los objetivos y el producto esperado. Esto implicó el debate entre visiones más
controladas de participación y otras más proclives a la discusión abierta, que refleja los planteos
propios de las miradas acerca de la participación ciudadana, siendo los descreídos de estos
mecanismos aquellos más proclives a esquemas de alto control y menos delegativos de poder al
ciudadano.
Luego de acordar el objetivo del diálogo como premisa fundamental, decisión política
fuertemente sostenida por el Intendente de la ciudad, se procedió a generar una metodología
específica de trabajo que resultó sumamente innovadora8. Esa metodología implicó un trabajo
conjunto, en mesas de trabajo por proyecto a discutir, basado en el diálogo entre los técnicos,
equipos de jóvenes profesionales de la arquitectura, y vecinos, mediados por la figura del
facilitador, persona con aptitudes de escucha activa y con capacidades de motivar la
participación de los presentes. Para facilitar este trabajo se utilizó el recurso de planos, stickers y
post-its para poder identificando determinados aspectos de los espacios (tales como lugares de
esparcimiento, áreas de conflicto, sectores para la circulación de peatones y ciclovía, entre otros).
Este trabajo servía para iniciar la discusión planteando un diagnóstico compartido del lugar que
daba lugar luego al planteo de ideas y propuestas superadoras de los reclamos y dificultades, y
que apunten no a un simple “maquillaje” del lugar sino a un cambio en el concepto del espacio
con el fin renovarlo profundamente su rol en la trama urbana.
Sumado a los “foros territoriales” que fueron cuatro, uno en cada cuadrante de la ciudad, se
agregaron 3 “foros sectoriales”, los cuales promovieron la participación de colectivos
específicos: los adultos mayores, como agentes privilegiados al momento de pensar la
accesibilidad de los espacios, los jóvenes, sector más populoso de la ciudad, ya que el 48% de los
habitantes de Rafaela posee menos de 30 años, y son además actores que difícilmente se acercan
8
Con el fin de llegar a las instancias con los vecinos de la mejor manera se realizaron dos instancias de capacitación,
donde se trabajó la metodología, se conformaron los grupos de trabajo por proyecto y se les proporcionó el material
teórico e informativo necesario a quienes estarían interviniendo y colaborando en el proceso participativo.
14
a las instancias de participación, y los estudiantes de arquitectura de una universidad con sede en
la ciudad, intentando generar un diálogo más técnico con profesionales en formación. 9
Los resultados de los foros arrojaron análisis pormenorizados de los espacios, reclamos
puntuales, propuestas concretas e ideas generales a tener en cuenta para el abordaje de los
proyectos. Una cuestión interesante fue que a medida que se iban sucediendo las instancias, se
fue consolidando un cuerpo de ideas que se convirtieron en las bases a tener en cuenta en el
diseño de los anteproyectos.
Si bien la convocatoria y comunicación general del proyecto merecería un análisis
pormenorizado, que excede a este artículo, es posible aseverar que más de 700 personas se
hicieron presentes en los foros. Se trató de dirigentes vecinales e institucionales, “vecinos de a
pie” y referentes políticos, los cuales a partir de intereses y recursos diversos debatieron sobre las
características actuales y futuras de cada lugar. A modo de reflexión, el análisis posterior del
equipo de trabajo concluyó en la importancia fundamental de la existencia de vínculos previos
con los vecinos al momento de su convocatoria, entendiendo que la relación de confianza y
legitimidad del convocante resulta central en tal compleja y determinante tarea. Esto se vincula
directamente a la importancia que tienen las redes sociales en este proceso, lo que
señalábamos al comienzo del trabajo en el debate teórico de los esquemas participativos.
Luego de finalizada la primera etapa de foro de ideas, el proyecto continuó con el diseño de los
anteproyectos, proceso monitoreado por las áreas de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda, quien
supervisó los aspectos técnicos y económicos de las iniciativas y por la Subsecretaría de Gestión
y Participación, área de coordinación general del proyecto, quien junto a facilitadores, se ocupó
principalmente de identificar y controlar que los aportes de los vecinos en las propuestas.
Asimismo, dada la importancia del proyecto en la gestión de gobierno, el propio intendente
estuvo presente en este proceso, realizando aportes y sugerencias.
A la actualidad, el proyecto se encuentra en la etapa de preparación de la instancia de
presentación pública de los anteproyectos, organizada previamente con el gabinete municipal y
la FEV, actores a los que se continúa otorgando un peso relevante en el esquema. Luego vendrá
la etapa de votación ciudadana donde los vecinos podrán elegir, mediante un sistema de votación
electrónica las tres obras que consideran importante priorizar para la ciudad.
2.3 Síntesis de la evaluación del caso de estudio a la luz de las contribuciones teóricas
De la descripción precedente, se desprenden algunos puntos de análisis en los cuales nos gustaría
realizar un énfasis particular recuperando el debate teórico-conceptual.
9
El siguiente video resume la dinámica de los Foros
http://youtu.be/762SssWtW9k?list=UU5mucvDbh0F4pRnfg0GsmVw
15
Por un lado, se identifican distintos niveles de innovación en el caso descripto, cuyo puntapié
inicial está marcado por un contexto proclive a la innovación en la ciudad de Rafaela, que
nuestro análisis enfoca a partir de los años ´9010 en un escenario de reestructuración del Estadonación y los Estados locales, que abre la oportunidad a un escenario de cambios. En ese
contexto, las políticas de participación ciudadana reflejan la intención de promover relaciones
más horizontales entre gobernantes y gobernados, que por su lógica misma implicaron una
innovación político-institucional en el gobierno local, cuya estructura estatal, diseñada en base a
canónes de jerarquía y centralidad se vio modificada.
En el presente trabajo observamos cómo en el caso de estudio, diversas condiciones promovieron
el surgimiento de mecanismos de participación ciudadana, que fueron uno de los antecedentes
que permitieron, junto a otros, el surgimiento del PCdGP en 2008. El mismo, significó una
innovación entendida como adaptación, en términos de Cravacuore (2004), que precedida por
un análisis del contexto generó la incorporación de una herramienta política propia de otras
latitudes, pero diseñada en base a las particularidades locales. Dicha herramienta, en un contexto
propicio de condiciones políticas y estructurales, y en función de la flexibilidad del marco legal y
metodológico que caracteriza al caso rafaelino, sumado a una revisión crítica de un equipo
técnico y político, permitió la implementación de una nueva innovación, el Presupuesto
Ciudadano Urbano 2014-2015. El mismo resulta novedoso no sólo en su diseño metodológico de
características inéditas, sino también en el hecho de propiciar un mecanismo de participación
ciudadana para la discusión de temas urbanos, en particular la revitalización de los espacios
públicos.
En cuanto a la reflexión en torno a los aspectos que favorecen la creatividad, consideramos que
la existencia de un contexto estructural e institucional que la permita y promueva, generado en
base a la firme decisión política de incentivar y liderar una gestión que se plantee la posibilidad
de innovar, sumado a la presencia de recursos profesionales capacitados técnicamente y con
capacidad de reflexión sobre los procesos, se tornan en condiciones fundamentales.
Como se puede evidenciar, al plantear esta experiencia aparecen aspectos importantes que la
fueron moldeando y que a nuestro entender, facilitaron un proceso innovador en el diseño de
políticas participativas. A los ya mencionados se agrega la decisión política de diseñar una
herramienta que contemple las particularidades locales, en este caso, la tradición de
participación en organizaciones de la sociedad civil, en especial, las comisiones vecinales, el
antecedente de esquemas de participación asociada como fueron las Comisiones Asesoras
Municipales, y la preeminencia de la identidad barrial por sobre la creación de divisiones
artificiales sin arraigo popular. Por otro lado, la flexibilidad del marco normativo general, que
permitió generar una herramienta desde el Ejecutivo municipal y a partir del consenso de las
10
Esto no significa que no haya existido innovación anteriormente a la fecha descripta, sino que a los motivos del
presente análisis se ha focalizado en dicha etapa temporal
16
comisiones vecinales como actores centrales, sin reglamento votado por el Concejo municipal,
que se monitoreaba y evaluaba cada año “hacia dentro” de la estructura municipal y “hacia
afuera”, con vecinos y referentes institucionales, que permitió la incorporación de elementos de
mejora, en términos de plazos, de generación de mayores instancias de diálogo y devolución con
los vecinos, y que condujeron al replanteo en profundidad del esquema local a partir de 2011.
En cuanto a los elementos que obstaculizan la creatividad, aparecen rasgos propios de la
estructura del Estado, como la burocratización de sus funciones, el funcionamiento
jerarquizado y centralizado de área de gobierno, que impiden la mejora en el proceso de PP
que, por ejemplo para su ejecución en plazos anuales exigía mayor celeridad en la resolución de
proyectos y por lo tanto, introducir una diferenciación en el trámite burocrático que per se atenta
contra la concepción misma de la burocracia planteada por Weber. 11 En ese contexto, la
introducción de una carátula de un color distinto para llevar adelante los trámites del expediente
en el caso analizado significó un hecho a primera vista incomprensible e inconcebible para
determinados empleados municipales, o la exigencia de trabajo coordinado y transversal para dar
respuesta a los reclamos mediante proyectos que necesariamente necesiten una mirada compleja
(el vandalismo de niños y jóvenes en determinados sectores de la ciudad puede no responder
únicamente a la falta de espacios de ocio y recreación, que podría solucionarse con la
construcción de playones polideportivos, sino también con programas sociales que luego
promuevan el uso y apropiación de esos espacios).
Por otro lado, un gran obstaculizador de los procesos participativos y su profundización y
creatividad está relacionado a las concepciones ideológicas de los empleados públicos y
funcionarios políticos acerca de la necesidad del Estado de encarar procesos de
participación ciudadana, que no comparten y por lo tanto, no promueven e impiden, tal como
mencionamos al comienzo del trabajo. Diversas opiniones tales como “¿para qué generar
esquemas engorroso, más lentos y conflictivos, sobre temas para los cuales la ciudadanía ya nos
eligió?”, o “los vecinos te piden cualquier cosa, no entienden, no saben”, son argumentos
cotidianos frente a los cuales los “participacionistas” deben luchar a diario.
A raíz de este reflexión acerca de los aspectos facilitadores y obstaculizadores de la creatividad,
entendida como el proceso de reflexión que implica la introducción de cambios en las
características actuales que asume determinada política pública, consideramos pertinente retomar
la noción de Mayntz (2001) propuesta en el marco teórico de condiciones “condiciones
estructurales e institucionales” que permiten, promueven o impiden la creatividad. En el caso de
11
Tal como plantea Weber en el legendario libro “Economía y Sociedad”, en la burocracia “rige el principio
administrativo de atenerse al expediente, aun allí donde las declaraciones orales sean de hecho la regla o estén
hasta prescritas; por lo menos se fijan por escrito los considerandos, propuestas y decisiones, así, como las
disposiciones y ordenanzas de toda clase. Además, este tipo de dominación legal se ejerce a cargo de un cuadro
administrativo donde la jerarquía administrativa rigurosa y las competencias rigurosamente fijadas son aspectos
centrales.
17
estudio existió un contexto propicio que favoreció la creatividad en la política pública del
presupuesto ciudadano.
Profundizando en este aspecto, y siguiendo a Medellín Torres (1997), consideramos que la
política pública es entendida en su estrecha relación con el régimen político, encargado de definir
las instancias, grados y escalas en que éstas se producen y estructuran.
“…desde el régimen político, las políticas públicas revelan y especifican la puesta en
juego de un proyecto de dirección política del Estado y la sociedad que se gobierna y un
proyecto de dirección ideológica acerca de cómo debe moldearse el Estado para que
interactúe con la sociedad y viceversa”.
En cuanto a este direccionamiento político e ideológico del Estado, hacia finales del año 2011
cuando asume el gobierno de la ciudad un nuevo intendente, el cual si bien conservó
prácticamente la mitad del equipo de gabinete que acompañó a su predecesor, el mismo introdujo
cambios en la estructura afectando sectores con roles centrales respecto al Presupuesto
Ciudadano. Una de las áreas en las que hubo modificaciones fue en la ex Secretaría de Obras
Públicas y Planeamiento Urbano, la cual se dividió en dos importantes secretarías: la de Obras
Públicas por un lado y la de Planeamiento Urbano, Suelo y Vivienda, por otro, que conservó el
área de Arquitectura, departamento primordial al momento de diseñar los proyectos del PCdGP.
Asimismo, la mirada del intendente asumido, de profesión arquitecto, le imprimió a esta nueva
estructura un lugar privilegiado en su programa de gobierno, donde temáticas como el
urbanismo, la planificación urbana, el acceso al suelo y la política de vivienda adquirieron un rol
central. A su cargo, designó a una funcionaria de carrera, referente de los temas urbanos en la
gestión municipal. Dichos aspectos relacionados a la direccionalidad política de la gestión y
su reflejo en la estructura de gobierno, merecen una especial atención, ya que a nuestro
criterio, plantearon una de las condiciones que permitieron el nuevo esquema.
Otra de las condiciones que permitieron y promovieron la innovación estuvo dada por la ya
mencionada flexibilidad del marco legal y metodológico, no sujeto a reglamentos estrictos y
más proclive a la generación de acuerdos, que a su vez permitió encarar un proceso de reflexión
que diera origen a un nuevo esquema sin demasiadas restricciones estructurales que impidan su
instauración. En tal sentido, luego de 3 ediciones, se llevó adelante una profunda revisión del
proyecto que coincidió, no de manera casual, con una nueva gestión de gobierno, que si bien
implicó un cambio de intendencia, no así de línea política, ya que ambos intendentes compartían
el mismo marco político-ideológico. En esta reflexión se analizaron aspectos relacionados a las
características de las obras realizadas, mayormente vinculadas a infraestructura barrial como
playones polideportivos, construcción o restauración de sedes vecinales, instalación de Centros
18
Tecnológicos Barriales12, remodelaciones de plazas y avenidas entre otros. Dicho análisis reflejó
que la inversión realizada había contribuido a dar solución a demandas antiguas y que había
contribuido además a actualizar y dotar de importante infraestructura de escala barrial a los
diversos barrios de la ciudad. Además, se presentaba un agotamiento de nuevas propuestas, en su
gran mayoría ya concretadas. Por otro lado, se visualizaban proyectos que presentaban un
impacto en su entorno cercano, a veces carentes de una mirada global que priorice el carácter de
la ciudad como gran proyecto urbano y social. Es decir, el hecho de haber realizado más de 150
proyectos durante las 3 ediciones, no sólo había completado, sino también agotado la inversión
en pequeñas y medianas obras de alcance barrial, colocando en segundo plano una mirada desde
la planificación urbana de la ciudad en su conjunto. Esta última cuestión, especialmente
advertida por la nueva Secretaría de Desarrollo Urbano, Suelo y Vivienda sirvió como aspecto
central para plantear una nueva forma de entender al pp.
Otra modificación que aparece producto de la evaluación de la trayectoria fue la necesidad de
plantear procesos más extensos de trabajo, ya sea en la etapa de planificación participativa como
de ejecución de proyectos. El PCdGP había generado en sus ediciones un sobrecargo de la
administración pública, que sumaba una treintenta de proyectos por año que requerían su diseño,
presupuestación, y ejecución, en base a los lineamientos económicos y legales propios del
Estado. De esta manera, procesos de licitaciones truncos, dificultad de los proveedores
disponibles para ejecutar la gran cantidad de proyectos, y déficit en el control de las obras,
fueron generando proyectos de baja calidad y que superaban el plazo de un año para su
ejecución. Esto implicó que se proyectara una edición de selección de obras cada dos años.
Por otra parte, el hecho de proponer diferentes vertientes temáticas dentro del mecanismo de PP
que respondan a necesidad específicas pone de manifiesto también, la capacidad de lectura de
otros procesos y la adaptación de aspectos que puedan favorecer el planteo de la experiencia
local, sin generar copias exactas de otros casos. En tal sentido, se trata de una forma de
introducir cambios a partir de adaptar mecanismos y elementos de otras experiencias,
apuntando a generar una mejora en el proyecto local.
Como otro aspecto vinculado a las disposiciones de la creatividad es necesario volver a
mencionar la importancia del diseño metodológico de las prácticas participativas. En el caso de
Rafaela, para poder lograr ese “salto” en el nuevo esquema del mecanismo fue esencial contar
con una metodología cuidadosamente pensada y ajustada a las demandas locales y a los objetivos
del proyecto. La misma fue tomando forma a partir de un análisis de las ediciones anteriores de
presupuesto ciudadano en la ciudad, una evaluación de los activos e insumos que se podían poner
12
Gabinetes de informática ubicados en las sedes vecinales donde se facilitan trámites virtuales y se
realizan cursos de computación básicos, y que en definitiva ofician como elementos básicos de
descentralización municipal)
19
a disposición, la mirada técnica e interdisciplinaria preparada teórica y metodológicamente para
el diseño de PP y la flexibilidad en el cronograma.
Otra de las aspectos importantes a tener en cuenta, no ya en términos de condiciones, pero sí
haciendo referencia a los aspectos que favorecen la creatividad, está relacionado a la capacidad
de liderar desde lo político y organizacional las políticas de participación ciudadana innovadoras
a implementar. En un caso como el PCdGP esta capacidad adquiere una importancia central dada
la flexibilidad del marco legal, que se suman a otras variables como la escasa tendencia de la
estructura gubernamental a trabajar de manera transversal y articulada, aspecto vital para los PP
y la gobernanza. Por tales motivos, la existencia de un área coordinadora del proceso en general
se torna fundamental, ya que implica superar la mirada de cada área municipal, que por sí sola
muchas veces carece de una mirada superadora del proyecto en general.
Finalmente, consideramos importante incorporar la variable subjetiva al análisis, que vemos
reflejada en la capacidad de liderazgo en la coordinación, que entendemos implica capacidad
de reflexión crítica que permita evaluar los procesos desde lo técnico y lo político; con capacidad
de evaluación y proyección; la aptitud para motivar a las demás áreas intervinientes a “ser parte”
del proyecto, en especial, frente a visiones ideológicas con débil compromiso hacia y convicción
de las prácticas de participación ciudadana.
Es importante destacar el liderazgo político del intendente en primer lugar planteando su
decisión de implementar este proyecto, haciendo énfasis en “la priorización del diálogo y el
encuentro con los vecinos” como aspecto central, y luego de las áreas a cargo de la coordinación,
la Subsecretaría de Gestión y Participación y la Secretaría de Desarrollo Urbano, Suelo y
Vivienda.
Reflexiones finales
En el presente trabajo pretendimos aportar a la discusión sobre creatividad de las políticas
participativas a partir de señalar una serie de elementos vinculadas a las disposiciones
limitadoras y facilitadores de dicha innovación. En el intento de comprender los desafíos y las
oportunidades que enfrentan hoy los gobiernos locales, enmarcamos dicho debate en el proceso
de descentralización y la consecuente reestructuración del estado. Frente a ese escenario, los
mecanismos participativos aparecen como un medio y un fin en el giro hacia nuevas formas de
gobernanza flexibles, más horizontales y transparentes que permitan redefinir la relación entre el
Estado y la sociedad civil.
Resulta esencial poder avanzar en la reflexión crítica de experiencias concretas con el fin de
motivar cambios e innovaciones que sean pensadas en las demandas, necesidades,
especificidades y potencialidades locales con el fin de evitar trasplantes fallidos de modelos que
puedan resultar en otros contextos. Finalmente, la decisión de generar mayores niveles de
participación ciudadana requiere de la decisión política que la sustente, para que no se trate sólo
de mecanismos aislados sino de un proyecto local más integral.
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