la cuestion ambiental en un acuerdo de libre comercio con

la cuestion ambiental en un acuerdo de libre comercio con

LA CUESTION AMBIENTAL EN UN
ACUERDO DE LIBRE COMERCIO CON
ESTADOS UNIDOS
ANDRES
GOMEZ-LOBO
INTRODUCCION
1.
II.
III.
219
COMERCIO EXTERIOR Y MEDIO AMBIENTE
220
1.
2.
3.
4.
5.
220
223
226
228
229
Las regulaciones ambientalesy la competitividad internacional
Relocalización dc inversiones
El “enverdecimiento” de los mercadosmundiales
Las barreras al comercio como instrumento de coerción mundial
El comercio internacional y la especializaciónproductiva
TEMAS RELEVANTES PARA CHILE
232
1. Los efectos comerciales de un acuerdo con Estados Unidos
2. Institucionalidad
3. Nueva estrategia exportadora
232
236
238
CONCLUSIONES
239
ANEXO
240
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
243
LA CUESTION AMBIENTAL EN UN
ACUERDO DE LIBRE COMERCIO CON
ESTADOS UNIDOS*
ANDRES
GOMEZ-LOBO
IN-IRODUCCION
En los últimos años la protección del medio ambiente se ha convertido en
uno de los temas que más preocupa a los intelectuales, políticos y ciudadanos de
países desarrollados y también en desarrollo. No es sorprendente, por lo tanto,
que la discusión en torno al medio ambiente comience a influir en las relaciones
económicas internacionales. El signo más notorio de esta nueva etapa es la
importancia que han adquirido los temas ambientales en el debate sobre el
acuerdo de libre comercio (ALC) entre Estados Unidos y México’.
Todo indica que, de materializarse los planes de negociar un acuerdo de
libre comercio entre Chile y Estados Unidos, el tema ambiental será, al igual que
en el caso de México, un elcmcnto polémico en las negociaciones*.Este trabajo
pretende examinar las basesconceptualesde la relación entre medio ambiente y
comercio internacional para luego discutir algunos temas que pueden surgir en
una negociación comercial entre Chile y Estados Unidos.
Aparte de las negociacionesde un acuerdo comercial, la discusión sobre el
comercio y el medio ambiente es importante para anticipar posibles restricciones
comerciales futuras y diseñar, en consecuencia,una estrategia adecuada para
competir en los mercados mundiales.
En la primera parte de este artículo se discute la relación entre comercio
exterior y medio ambicntc con un énfasiscn los temas que surgen cuando un país
desarrollado, con un alto grado de protección ambiental, comercia con un país en
desarrollo. Lo anterior sirve para enmarcar el análisis del desafío que plantea el
medio ambiente en el comercio internacional dc Chile, y en especial en la
*
1
2
Se agradecen los comentarios de Jaime Undurraga, Andrés Velasco y Augusto Aninat a una
versión anterior de este trabajo. Sc agmccdc también a Paul Marlin, y a los otros autores del
Sistema de Proyeccidn de Conlominocidn Industrial del Banco Mundial, por la información
otorgada. Las opinionesvertidas en este estudio son de exclusiva responsabilidad del autor.
Ver The New York Times, “US and Mexico Draft Plan to Fight Pollution”, 2 de agosto de 1991;
The New York Times, “Border Boom% Dirty Residue Impetils US-Mexico Trade”, 31 de marzo de
1991; National Wildlife Federation (1991) y White House (1991).
VerElDiatio,
“EE.UU. Pone Condición Ecológica”, 2 de julio de 1992.
220
ANDRES GOMEZ-LOBO
negociación de un ALC con Estados Unidos, lo cual se aborda en la segunda
parte del trabajo.
1.
COMERCIO EXTERIOR Y MEDIO AMBIENTE
Los argumentos presentes en el debate sobre comercio internacional y
medio ambiente son numerosos. En algunos casosel asunto es enfocado desde la
perspectiva de los países desarrollados como, por ejemplo, el tema de la
competitividad y la inversión. En otros, la preocupación surge por los efectos en
los países en desarrollo. Esto principahncnte, por el impacto que tienen las
políticas ambientales en el accesoa los mercados de exportación. A continuación
se presentan los argumentos y la evidencia empírica disponible.
1.
LAS REGULACIONES AMBIEN’IAIXS Y LA COMPETITIVIDAD
INTERNACIONAL
Ya en la década de los ‘70 se discutieron en Estados Unidos los efectos de
las regulaciones ambientales de ese país en el comercio con paises menos
desarrollados en los cuales las regulaciones ambientales eran menos estrictas y/o
su fiscalización muy débi13.
La preocupación surgfa por la posible pérdida de competitividad
internacional para los productores de Estados Unidos cuyos costos se
incrementaban al tener que cumplir exigenciasambientales más estrictas que las
de otros países. La disparidad en estándares ambientales era visto como un
subsidio implícito, o un “dumping ecológico”, que perjudicaba a los productores
de Estados Unidos y que por lo tanto justificaba medidas comerciales
proteccionistas.
Aunque el argumento del “dumping ecológico” puede ser válido, existen
varias razones que justifican diferencias internacionales en regulaciones
ambientales. La más obvia es que las características del medio ambiente varían
según país y región. Para un mismo nivel de emisión de contaminantes, los
impactos ambientales serán distintos dependiendo de las caracterfsticas propias
del lugar donde se ubican las industrias; las normas ambicntalcs dcbcrían reflejar
esas diferencias. Por ejemplo, si la capacidad de asimilación de desperdicios del
medio ambiente en las zonas industriales de México fuera mayor que en Estados
Unidos, entonces la disparidad en regulaciones entre ambos países simplemente
reflejaría una ventaja comparativa natural. Considerar esa disparidad como un
“dumping” sería equivalente a considerar la mayor dotación de recursos naturales
de un país como una competencia desleal.
El caso de la norma de riego en Chile sirve para ilustrar lo absurdo que
puede ser la armonización de regulaciones cuando los ambicntcs naturales
difieren entre países.En Chile se adoptaron las normas del EPA (Environmental
Protection Agency) de Estados Unidos para la calidad de las aguasde riego. Sin
3
Ver Rubin y Graham (ly82).
IA CUESTION
AMRIENTAL
l?N UN ALC CON LYXADOS UNIDOS
221
embargo, por no considerar el contenido natural de minerales de las aguas,
actualmente muchos ríos de la zona norte y centro del país, que se han usado por
siglos para riego, no cumplen esta normativa. El medio ambiente chileno está
naturalmcntc adaptado para concentraciones de minerales en las aguas mayores
que en otras zonas del planeta y, en consecuencia, las normas de riego en Chile
deberfan diferir de la de otros países.
Relacionado con lo anterior, pero más polémico, es la pregunta de si un
país en desarrollo debería tener los mismos niveles de protección del medio
ambiente que los países desarrollados, incluso cuando las características del
medio ambiente son equivalentes. En gcncral, la valorización del medio ambiente
es un fenómeno que aumenta con el nivel de desarrollo de la sociedad. En países
pobres, con necesidades apremiantes en lo social y económico, puede que sea
necesario sacrificar en parte la calidad ambiental si esto implica un avance hacia
otros objetivos, como la reducción de la pobreza. En este caso, las ventajas
comparativas debido a diferencias en regulaciones ambientales entre dos países
son producto dc las difcrcncias en niveles de desarrollo -y por lo tanto, en las
preferencias sociales- y no está claro que puedan considerarse como un
“dumping” ecológico.
Otra forma de entender lo anterior es que las políticas ambientales deben
ser decisiones del sistema político doméstico, al igual que lo son las políticas
educacionales, el sistema de seguridad social, los impuestos, las normas laborales,
etc4. Si se permiten aranceles compensatorios por diferencias en regulaciones
ambientales ¿qué evita que estos aranceles se apliquen también para compensar
diferencias en las políticas educacionales, impuestos o cualquier otra política
domdstica? El resultado podría ser un aumento sustancial de los abusos
proteccionistas. ¿Se justifica poner en peligro cl sistema de intercambio global
por razones que, como veremos a continuación, no tienen mucho respaldo
empírico?
Los estudios que se hicieron para la década de los setenta y comienzo de los
ochenta muestran que en general las regulaciones ambientales en Estados Unidos
no tuvieron un impacto significativo en la competitividad de las industrias de ese
país. En una revisión de diez estudios sobre el impacto comercial de las políticas
de descontaminación en Estados Unidos, Ugelow (1982) señala que pareciera
existir un consenso general de que los impactos (al menos en el agregado) son
menores a lo esperado y que muchos autores lo consideran insignificante. Sin
embargo, a nivel desagregado hay sectores en el cual el impacto es importante.
Pearson (1982) estima que los sectores más sensibles, por el peso relativo de los
costos de control ambiental, son las industrias proccsadoras de materia prima:
4
Esto supone que las políticas domésticas reflejan las preferencias sociales. En países en
desarrollo con limitaciones políticas c institucionales es prohahlc que muchas extemalidades
ambientales no sean corregidas por rcylaciones domésticas y, por lo tanto, parte de la
disparidad internacional en las normas sen’a ineficiente. El punto, sin cmhargo, es que la
valoración de una extemalidad ambiental debe hacerse en hase a la preferencia social del país en
desarrollo y no del país desarrollado.
ANDRES GOMEZ-LOBO
222
Cuadro NQ1. El contenido de costosde control ambiental en el
comercio de Estados Unidos
(centavospor dólar de comercio)
1973
1977
1982
Importaciones totales
0,428
0,628
0,993
Exportaciones totales
0,372
0,538
0,715
Producción total de USA
0,499
0,692
0,927
Razón entre importaciones y
exportacionestotales
1,151
1,167
1,389
Razón entre importaciones y
exportaciones en el comercio
con Canadá
1,113
1,087
1,146
Fuenk
Robison (1988).
hierro y acero, fundiciones y refinamiento de algunos metales, papel y celulosa,
qufmicos básicosy refinamiento de petróleo’.
En otro estudio, Robison (1988) utiliza un modelo de equilibrio parcial
(pero que considera impactos indirectos entre sectores) en la economfa de
Estados Unidos que incluye 78 sectores. El objetivo es estudiar el efecto
comercia1de los gastos anuales que han tenido que invertir los productores para
disminuir la contaminación industrial. Sus resultados indican que el impacto es
negativo, aunque en niveles absolutos no es muy significativo (menos de 1% del
comercio tota1de Estados Unidos en 1982).
Robison (1988) también entrega evidencia que muestra que las ventajas
comparativas de Estados Unidos se han modificado entre 1973 y 1982; las
exportaciones se han especializado en bienes que involucran bajos costos de
descontaminacibn y las importaciones en bienes con altos costos de
descontaminación de sus procesos de producci6n6. El cuadro NP 1 ilustra 10
anterior. Las cifras indican la cantidad de centavospor cada dólar importado o
exportado que corresponde a costos de control ambiental’. Entre 1973y 1982la
Estos sectores siguen siendo los más sensibles en los años ochenta corno lo indica información
más reciente sobre los costos de controlar impactos ambientales para distintas industrias en
Estados Unidos (ver anexo).
La información anterior pareciera contradecir los resultados de otros estudios, y del mismo
Robison (1988), respecto a la ausencia de una ptrdida de competitividad significativa de los
Estados Unidos. Sin embargo, puede que existan otras explicaciones para dicho fenómeno que
no necesariamente estfin relacionadas con diferencias en normas ambientales entre países.
En el caso de las importaciones la cifra señala el costo de control ambiental si los bienes
importados hubieran sido produc~Ios en Estados Untdos.
LA CUESTION
AMBIENTAL
EN UN ALC CON KXADOS
UNIDOS
223
razón entre el contenido de control ambiental de las importaciones sobre el
contenido de las exportaciones aumentó en 20%8. Es interesante notar que cn el
caso del comercio de Estados Unidos con Carrada esta razón se ha mantenido
constante.
Estudios más recicntcs, motivados por la polémica en torno a NAFTA,
tienden a respaldar la hipótesis de que diferencias en regulaciones ambientales
no tienen un impacto comercial significativo. Por ejemplo, Grossman y Kruegcr
(1991) presentan evidencia de que los costos de control ambiental en que
incurren las firmas en Estados Unidos no son un determinante importante de la
estructura de importaciones de ese país desde México, incluso de los productos
provcnicntes de la zona de maquiladoras. Más aún, si Estados Unidos impusiera
aranceles equivalentes al costo que incurren los sectores productivos en mitigar
los impactos ambientales, el cfccto en las exportaciones mexicanas sería marginal
(Low, 1992b).
La ausencia de evidencia que respalde el argumento de “dumping”
ecológico tiene una explicación razonable: los costos en mitigar los impactos
ambientales cn Estados Unidos son, en el peor de los casos, un 3,17% (sector
Cemento) del valor de la producción y en promedio 0,.54%9. De la información
presentada en el anexo SC puede observar que, a excepción de unos pocos
sectores, la reducida magnitud de los costos de mitigación rechazarían la
hipótesis de que existe una gran sensibilidad de la competitividad externa de la
economía de Estados Unidos frcntc a diferencias en regulaciones ambicntales’O.
En ese sentido no cs válido plantear, desde el punto de vista empírico, que
un acuerdo dc libre comercio con un país como México, y menos aún con Chile,
signifique una pérdida importante en la competitividad de los productos
norteamericanos. Esto es especialmente cierto euando se considera que México,
aunque es el tercer socio comercial de mayor importancia, sólo representa un 6%
del flujo dc comercio de Estados Unidos.
2.
RELOCALIZACION
DE INVERSIONES
La disparidad internacional en regulaciones ambientales también puede
incentivar otro fenómeno económico: la relocalización de inversiones hacia países
en desarrollo para evadir las estrictas regulaciones ambientales dc los países
desarrollados.
8
Un comlatio de lo anterior es que otros países que comercian con Estados Unidos han
desarrollado ventajas comparativas en la producci6n de bienes intensivos en contaminación. Este
cambio cn la estructura internacional del comercio puede tencr implicancias ambientales para
los países en desarrollo y se analiza más adelante.
9 Ver el cuadro A.l del anexo.
10 Aparte de la magnitud de los costos de mitigación, existen otras razones por las cuales
diferencias en regulaciones ambientales no se traducen en pérdidas de competitiwdad
internacional. La forma en que se financian los programas ambientales, la recuperación de
subproductos, y el estímulo a la innovación tecnológica pueden contrarrestar efectos negativos
de las regulaciones.
224
ANDRES GOMEZ-LOBO
Según Walter (1982) las corporaciones multinacionales probablemcntc
serán más sensiblesa las diferencias internacionales en regulación ambiental que
los inversionistasnacionales. Las multinacionales tienen unidades dc producción
en diferentes países que pueden servir para abastecer múltiples mercados.
Diferencias en regulaciones ambientales pueden afectar con facilidad las
decisiones de produccibn y de expansión de capacidad productiva de las
diferentes unidades.
Sm embargo, también existe la presunción de que las corporaciones
multinacionales muchasvecesutilizan los estándaresambientales de sus paísesde
origen para sus operaciones en países en desarrollo. Por ejemplo, en Chile las
empresasmineras extranjeras han realizado estudios de impacto ambiental y han
incorporado normas ambientales en sus proyectos aun cuando la legislación
chilena no lo requiere”. Esto se debe a la presión que cjcrccn los grupos
ambientalistas en los paísesde origen y también al hecho de que estas empresas
estiman que es más rentable incorporar la dimensión ambiental desde el
comienzo de un proyecto a tener que modificar los procesos productivos en cl
futuro cuando se adopten las regulaciones.
La pregunta es ¿cuán significativo puede ser el incentivo para relocalizar
industrias por medidas ambientales? La información del cuadro A.l del anexo
indicaría que este incentivo probablemente no es muy fuerte, siendo el costo de
mitigación de impactos ambientales en promedio inferior a 1% del valor de
producción.
Walter (1982) analiza extensamenteel tema de la relocalización industrial
hacia paises en desarrollo inducida por diferencias en regulaciones ambientales.
El estudio presenta evidencia, para la década dc los setenta, que indica que algún
grado de incentivos existfa para la relocalización industrial. Por ejemplo, la
inversión en capital para descontaminar de las empresas multinacionales de
Estados Unidos fue menor en las operaciones internacionales que las
operaciones domésticas.Sin embargo, Walter (1982) señala que, aunque existían
incentivos, la información disponible no indica incrcmcntos en las invcrsioncs
extranjeras de industrias contaminantes de Estados Unidos destinadas a países
del tercer mundo12.En muchos casoslas inversionestuvieron como destino otros
países desarrollados, como Canadá y Europa Occidental. Incluso dentro dc
Estados Unidos no pareciera existir evidencia respecto a una sensibilidad de la
distribución regional de la inversión frente a diferencias regulatorias entre los
Estados. En los pocos casos en que ocurrieron relocalizaciones internacionales,
éstas se debieron más a una negación de los sitios deseadospor las empresasen
los paísesde origen que a una búsqueda premeditada de minimizar los costos de
las regulaciones ambientales. La cercanía a los mercados, los costos de
transporte, la calidad de la fuerza laboral, la infraestructura y especialmentelos
ll
12
Convemción personal con Jaime Undurraga, Secretario Ejecutivo de CIPMA y ex Director de
Asuntos Públicos y Medio Ambiente de CODELCO-Chile.
Salvo en el sector de metales primarios y iabricados, donde durante los afios setenta las
inversicwes hacia .Améncz Latina awr-~
.“. ! aTY2 IU p3”icipación relativa.
LA CUE?SIION AMBIENTAL
EN UN ALC CON ESTADOS UNIDOS
225
riesgos políticos, parecieran haber com ensado cualquier beneficio debido a
diferencias en rcgulacioncs ambicntalcs l-T3
. Más reciente, Low y Yeats (1992)
muestran que los países en desarrollo han tenido una importancia creciente en el
comercio internacional de bienes cuyos procesos productivos son intensivos en
contaminación’4. Lo anterior podría ser evidencia de una tcndcncia dc localizar
industrias contaminantes en los países en desarrollo. Sin embargo, existen muchas
hipótesis competitivas respecto a las causas de dicho fenómeno, entre otras, la
dotación de recursos naturales y los costos de mano de obra. La evidencia de
Grossman y Krueger (1991) respecto a la estructura del comercio desde México a
Estados Unidos hace cuestionable que la inversión extranjera, incluso en la zona
fronteriza de maquiladoras, haya sido atraída por diferencias en regulaciones
ambientales.
Sin embargo, según GATT (1992), se conocen casos en que empresas SC
han trasladado al otro lado de su frontera por las diferencias existentes en
materia ambiental. En la decada de los setenta y comienzo de los ochenta, varias
fundiciones de cobre, refinerías de petróleo, y fábricas de amianto,
ferroaleaciones y cloruro de vinilo se construyeron fuera de Estados Unidos por
consideraciones ambientales. Sin embargo, estas inversiones no siempre se
trasladan a países en desarrollo. Por ejemplo, en GATT (1992) se señala que
diversos complejos petroquímicos e industrias químicas cuya instalación se había
previsto en Alemania y los Países Bajos SC establecieron en Bélgica, Francia y
España. Aunque también hay evidencia de que algunas inversiones japonesas en
actividades con un alto grado de contaminación se habrían encauzado hacia
países en desarrollo de Asia Sudoriental y de América Latina. Pese a esta
situación, la evidencia empírica, considerada en perspectiva global, no indica que
haya existido o que exista una reubicación masiva de las inversiones.
Aunque habrían objeciones desde el punto de vista empírico, el argumento
de “dumping ecológico” y el de relocalización dc inversiones apelan al sentido
común de los ciudadanos de los países desarrollados y pueden tener una
importante influencia política. De hecho, en las negociaciones de un ALC en
norteamérica, la presión política ha obligado tanto al gobierno de México como
al de Estados Unidos tomar medidas relativas al medio ambiente. El primero ha
introducido reformas importantes tcndicntcs a fortalecer su legislacibn y
fiscalizackk ambiental”. Por otro lado el gobierno de Estados Unidos ha
13 Un acuerdo de libre comercio podría afectar la relocalización de la inversión si logra reducir el
riesgo político de invertir en un deknninado país.
14 Esto es concordante con la evidencia de Robison (1988) que muestra que Estados Unidos se ha
especializado en la exportación de bienes con baja intensidad de contaminación. Ver cuadro 1.
15 Por ejemplo, en 1988 se promulgó en México una nueva ley (Ley General de Equilibrio
Ecológico y Protección Ambiental) basada en las leyes y experiencias de Estados Unidos.
Además, el presupuestode SEDUE, la agencia gubernamental encargada de asuntos
ambientales, se ha incrementado desde USS 5 millones en 1989 a USS 39 millones en 1991.
México está negociando un préstamo de USS 84 millones del Banco Mundial para mejorar sus
sistema de inspección industrial. En los últimos dos años el gobierno mexicano ha cerrado
pernmnentemente 82 empresas y temporalmente 980 empresas por no cumplir con las
regulaciones ambientales. En 1990 el gobierno cerró la refinería de petróleo más grande de
MCxico, donde laboraban 5.ooO trabajadores, por ser la fuente de 15% de las emisiones
ANDRES GOMEZ-LOBO
226
introducido algunos componentes ambientales en la negociación con México,
principalmente mediante un programa bilateral de descontaminación de la zona
fronteriza entre ambos países.
Es muy probable que futuras negociaciones comerciales con Estados
Unidos estén condicionadas al compromiso de los gobiernos de la región en
adoptar regulaciones ambientalesque acorten la brecha existcntc actualmente en
esta materia. En otras palabras, el logro de alguna concesión comercial por parte
de Estados Unidos a algún país de la región estara condicionada al
establecimiento de regulacionesambientalessimilares a los de Estados Unidos.
3.
EL “ENVERDECIMIENTO”
DE LOS MERCADOS
MUNDIALES
En los últimos años se ha incrementado la preocupación por parte de los
consumidores de los países desarrollados por las consecuenciasambientales de
sus patrones de consumo. Esta preocupación cubre tanto las características
propias de ciertos productos como el desechofinal de los mismos.
El cambio en los patrones de consumo y la conciencia ambiental de los
consumidores va a ser un factor importante que condicionará las exportaciones
desde los paísesde la región latinoamericana en la década de los noventa. Por lo
tanto, la variable ambiental tendra que ser un componente importante en la
estrategia exportadora de un país.
Lo anterior cobra mayor importancia al considerar que en muchos casosla
mayor preocupación de los ciudadanos de los países desarrollados se traducirán
en regulaciones que afectan el flujo comercial hacia csos países.Por ejemplo, en
enero de 1992 entró en vigencia en Alemania una nueva ley que exige el uso de
envasesreciclables o rctornables para los productos que ingresen a esc mercado.
Aún no se saben las implicancias de esta nueva legislación alemana en las
exportaciones frutfcolas chilenas, pero existe consenso dc que en los próximos
años muchos países adoptaran normas similares y que los países exportadores
tendrán que ajustarse a las nuevascondiciones de los mercados mundiales’6. De
hecho, las leyes alemanas de envasesreciclables serán adoptadas por toda la
Comunidad Económica Europea en 199317.
Un problema de la tendencia sefialada anteriormente es que los estándares
ambientales pueden ser utilizados como barreras disfrazadas al comercio para
otorgar una protección efectiva a la industria doméstica. La proliferación de
regulaciones ambientales que inciden sobre el comercio internacional puede
convertirse en un instrumenlo proteccionista. Por ejemplo, si las importaciones
de un país tienen que ser sometidas a exámenes costosos para verificar el
cumplimiento de una norma ambiental, mientras que la producción doméstica no
tiene la misma obligación, entonces la regulación discrimina a las importaciones.
contaminantes de la capital(IlufbaucrySchott, 1992).
16 VerH Diario I’inarrciero, “No Se Postergará lay Alemana que Exige Uso de EnvasesReciclables
0 Retomables para Fruta”, lunes 23 de septiembre de 1991,Santiago.
17 “Destacan Eqwiencia Ambientai ~lcmana”, fiiüiurio, lh de plm de 1992,página 8.
LA CUESTION AMBIENTAL
EN UN ALC CON ESTADOS UNIDOS
227
El punto clave es saber cuándo una regulación cumple realmente un legítimo
objetivo ambiental o por el contrario es una barrera innecesariaal comercio.
Para evitar el uso de estándares ambientales técnicos como barreras al
comercio, en la ronda Tokio de las negociacionesdel GATT se elaboró un código
respecto a esta materia. El Código se refiere a todo tipo de estándarestécnicos,
incluidos los ambientales, y a la forma dc administrar las pruebas para certificar
que los productos cumplen los requisitos establecidos.
En términos generales el Código establece que los países pueden adoptar
medidas ambientales unilaterales siempre y cuando la regulación cumpla tres
requisitos. Primero, su objetivo tiene que ser legítimo (como el cuidado de la
salud de la población o el resguardo del medio ambiente). Segundo,su aplicación
no puede ser discriminatoria. Eso significa que las importaciones tienen que
tener un “trato nacional”, tanto respecto a los estándares,como a los métodos
para certificar el cumplimiento de los mismos. Tercero, si existen varias
alternativas para lograr el objetivo ambiental se debe tratar dc adoptar aquella
que distorsiona menos el comercio. El Código también establece los
procedimientos para resolver disputas.
De lo anterior se desprende que las acusacionesde que los compromisos
del GATT le impide a un país establecer regulaciones o estándaresambientales
son infundadas. Lo que pretenden las normas del GATT es asegurarsede que las
regulaciones no seanutilizadas como un instrumento proteccionista. El caso de la
importación de cigarrillos en Indonesia sirve de ejemplo. En ese país se prohibió
la importación de cigarrillos aduciendo que la medida era necesaria para
proteger la salud de sus habitantes. Sin embargo, no se dictaron normas para
reducir la producción nacional y la venta doméstica de cigarrillos, que por lo
demás era un monopolio estatal. Un panel del GATT, aunque reconoció que es
legítimo adoptar medidas para reducir el consumo de cigarrillos, declaró que la
prohibicibn a importar era discriminatoria puesto que no era la única política
disponible y porque no se adoptaron medidas para limitar la producción y la
venta doméstica de cigarrillos (GATT, 1992).
Lo más probable es que futuros acuerdos comerciales adopten los
principios del Código de estándares”. Por lo tanto, un ALC no le impide a un
país establecer regulaciones o estándaresambientalesrg.La intención del código
de estándares es evitar cl uso de regulaciones ambientales como barreras
disfrazadas al comercio. Es muy probable que en los próximos anos, con cl
aumento de regulaciones ambientales en todos los países del mundo, los
conflictos sobre la aplicación legítima de regulacionesseafrecuente.
Muchos grupos ambientalistas temen que el mecanismo de resolución de
disputas de un acuerdo comercial puede ser tm instrumento para derogar leyes y
reglamentos ambientales que se han logrado establecer en los países
18 Es interesante notar que en el ALC entre Etados Unidos y Canadá se adoptó el código de
estándares del GATT.
19 Sin embargo, una visión crítica del impacto ambiental del acuerdo de libre comercio entre
Estados Unidos y Canadá se encuentra en Shrytman (1990).
228
ANDKliS
GOMEZ-LOBO
desarrollados. Se teme que frente a un conflicto entre objetivos ambientales y
objetivos comerciales, estos últimos serán favorecidos (Shrybman, 1990). Por lo
tanto, el Código de estándares del GATT no satisface a grupos ambicntalistas.
Las consiguientes presiones políticas obligarán a abordar este tema en una
negociación comercial. Una alternativa, propuesta por Hutbauer y Schott (1992)
para conciliar las posiciones, es que los países signatarios de un acuerdo se
comprometan a utilizar los mecanismosde resolucibn de conflictos y los criterios
del GATT sólo para aquellas regulaciones adoptadas con posterioridad al
acuerdo. Las normas actuales de cada país no serían objetadas.
4.
LAS BARRERAS AL COMERCIO COMO INSTRUMENTO DE COHRCION
MUNDIAL
La preocupación por el medio ambiente no solo se traduce en cambios en
las preferencias de los consumidores sino en regulaciones que limitan las
importaciones de ciertos productos por motivos ambientales que transcienden las
fronteras del país que impone las restricciones.
Un ejemplo de lo anterior es el boicot que en octubre de 1990 impuso
Estados Unidos a la importación de atún mexicano, supuestamentedebido a la
alta mortandad de delfines que producía la flota atunera mexicana.La legislación
que permitió el embargo al atún mexicano (Marine Mammal Protection Act de
1972) es un claro ejemplo de un instrumento coercitivo. Esta ley autoriza un
embargo a la importación de un producto pesquero, o incluso a todos los
productos pesqueros, de un país cuya flota no cumpla con ciertos estándaresde
protección de mamfferos marinos dictados unilateralmente por Estados Unidos.
Ello se aplica aunque la actividad pesquera se desarrolle dentro de la zona
económica exclusivadel país en cuestión.
A diferencia de los estándares técnicos de importación, donde lo que se
trata de evitar es el ingreso de productos que por sus características propias
pueden perjudicar el medio ambiente o la salud de los habitantes, en el caso de
los embargos el objetivo es forzar aun país a cambiar los métodos de producción.
Las característicasdel producto final no son rclcvantes en este caso.
Aquí es importante distinguir tres tipos de impactos. El primero es cuando
los impactos ambientales cruzan las fronteras entre el país productor y cl país
importador, como ocurre en la frontera entre Estados Unidos y México. Un
segundo caso ocurre cuando los métodos de producción afectan un bien común
internacional, como la atmósfera o la biodiversidad. Finalmente están los casos
en que la preocupación del país importador se debe a impactos netamente
domésticos del pafs productor.
Las medidas que imponen barreras comerciales debido a los métodos de
producción en otros países son incompatibles con las reglas del GATT ya que
implican la imposición de los valores y leyes de un país a otro 20. De hecho, un
20 En el caso de impactos transfmnterizos, o sobre bienes comunes internacionales, es más
justificable que VII p.& afectado imponga alguna medida para evitar el deterioro ambiental. Sin
LA CUESIION
AMBIENTAL
EN UN ALC CON ESTADOS UNIDOS
229
panel del GATT declaró que el embargo de atún mexicano por parte de Estados
Unidos era incompatible con sus obligaciones en el GAlT porque SCbasaba en
una comparación de las normas de producción de ambos países y no por las
características del producto en cuestibn (GATT, 1992). Sin embargo, el pancl
detcrminb que la ley de etiquetado para informar a los consumidores cuando un
producto es “Dolphin safe” era legítima ya que afectaba tanto a los productos
nacionalescomo importados.
Aunque incompatible con las normas del GATT, las restricciones
comerciales pueden ser un instrumento políticamente atractivo para obligar a los
países a cumplir ciertos objetivos ambientales muy deseadospor algunos países
desarrollados. Además, en ausencia de un sistema coercitivo mundial, las
restricciones al comercio son un instrumento para obligar a los países en
desarrollo negociar un acuerdo internacional en ciertas materias ambientales o
para garantizar el cumplimiento de un acuerdo establecido. Por ejemplo, el
Protocolo de Montreal, cuyo objetivo es reducir las emisiones de
Clorofluorocarbonos (CFC), contiene restricciones comerciales para los países
que no son signatarios. Existen actualmente 17 acuerdos internacionales
relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales que contienen
disposiciones que afectan el comercio internacional (GATT, 1992). Es muy
probable que con la creciente importancia de los temas ambientales en los foros
internacionales la cifra anterior aumente en el futuro próximo.
Desde el punto de vista distributivo, las restricciones comerciales y los
embargos son cuestionables. En el fondo, si los países desarrollados valoran
ciertos bienes ambientales de los países en desarrollo, como las selvastropicales
o la biodiversidad, estos bienes deberían considerarse como un producto de
exportación no tradicional. Los países desarrollados deberían pagar un precio
por estos bienes. Por lo demás,una estrategia de compensaciónque implica una
valoración de los bienes ambientales en el país en cuestión es probablemente
mucho más eficaz en el logro de los objetivos que una restricción comercial.
5.
EL COMERCIO INTERNACIONAL.
PRODUCTIVA
Y LA ESPECIALIZACION
Los argumentos revisadosen las seccionesprecedentesdestacanlos efectos
económicos de las regulaciones y políticas ambientales.Sin embargo, la relación
también puede ser en el sentido contrario. El comercio internacional afecta la
estructura productiva de un país y en consecuencia el uso de los recursos
ambientales.
El libre comercio permite la especialización productiva según las ventajas
comparativas internacionales de una economía. Si éstas radican en actividades
que conllevan un fuerte impacto ambiental, entoncesel libre comercio tendría un
impacto ambiental negativo.
embargo, en estos casos el GATT
restricciones
comerciales.
recomienda cl uso de acuerdos internacionales en vez dc
230
ANDRES
GOMEZ-LOBO
Low y Yeats (1992), y en parte la evidencia de Robison (1988), muestran
que los países en desarrollo están exportando una fracción mayor de productos
cuyos procesos de producción son intensivos en contaminación. Sin embargo,
existen explicaciones para dicho fenómeno que no tienen que ver directamente
con el grado de apertura de la economía*l. De hecho, a pesar de la tendencia
general señalada,existe evidencia que las economíasen desarrollo más abiertas al
comercio internacional son las menos intensivas en contaminación por unidad de
producto en comparación a las más cerradas.
Por ejemplo, Wheeler y Martin (1992) muestran que en el caso de la
producción de celulosa, los paísescon políticas comerciales liberales adquieren y
difunden la tecnología más limpia antes que los países con mayores niveles de
protección. La evidencia presentada por Birdsall y Wheeler (1992) para América
Latina señala que en los años setentay ochenta cl crecimiento de la intensidad de
contaminación del sector industrial fue menor (e incluso nc.gativo en algunos
casos) en las economías abiertas al comercio internacional en comparación a las
más cerradas. Para el caso mexicano, Grossman y Krueger (1991) concluyen que
las industrias que se expandirían por el aument;2del comercio tras un acuerdo
con Estados Unidos son las menos contaminantes .
Una explicación de por qué se observa una relación inversa entre apertura
comercial y la expansión de industrias contaminantes cs que dichas industrias
pueden ser relativamente más intensivas en capital. Los países en desarrollo en
general no tienen abundancia relativa dc este factor y por lo tanto estasindustrias
no son favorecidas por una apertura comercial. Además, en una economía abierta
las industrias transables necesitan modernizarse tecnológicamente. En la medida
que las tecnologías más avanzadasproducidas por los paísesdesarrollados son a
su vez las más limpias, entonces la apertura comercial disminuye la
contaminación por unidad de producto.
Si bien las industrias más contaminantes aparentemente no tienen ventajas
comparativas en América Latina, las actividades ligadas a la extracción de
recursos naturales sí las tienen. Aparte de la escasez de capital financiero,
humano y tecnológico, esta estructura de ventajas comparativas se debe a la gran
abundancia de recursos naturales en algunasregiones.
Por ejemplo, América Latina y el Caribe disponen de 8% de la población
mundial pero el 23% de la tierra potencialmente arable, 12% de los suelos
cultivados, 17% de las tierras para crianza, 31% del agua superficial utilizable,
23% de los bosques, 46% de las selvastropicales, 40% dc las especiesvegetalesy
animales, un 19,5% del potencial hidroeléctrico utilizable en el mundo, además
de una proporción importante de las reservasdc petróleo y minerales (Comisión
de Desarrollo y Medio Ambiente de América Latina y el Caribe, 1990). No es
sorprendente, por lo tanto, constatar que los paísesdc la región exportan bienes
Porejemplo,la importancia
de las industrias básicas, y altamente contaminantes, en las primeras
etapas de un proceso de desarrollo industrial.
22 Ver Gómez-Lobo (1992) para un análisis de las consecuencias ambientales de la apertura
comercial en Chiic durante los años setenta.
21
LA CUESITON AMBIENTAL
EN UN ALC CON ESTADOS UNIDOS
231
Cuadro N”2. Exportaciones totales y por rubro 1970-1990
(millones de US$ y porcentajes)
Año
Total
Pesca
(1)
Forestal
(2)
Agrícola
(3)
Minero
(4)
1970
1.111,7
(lOO,O%)
29,1a
CV%)
41,7
(338%)
36,l
(3,2%)
950,4
(85,5%)
197.5
1.552,1
(lOO,O%)
49,l
(3,2%)
125,5
@,1%)
MO,4
(9,0%)
1.075,4
(69,3%)
1980
4.670,7
(lOO,O%)
339,4
(7,3%)
468,l
(61%)
506,O
(lO,O%)
2.771,9
(59,3%)
1985
3.823,O
(100,0%)
461,0
(12,1%)
334,6
633%)
502,3
(13,1%)
2.345,4
(61,3%)
1990
8.580,3
(lOO,O%)
914,7
(10,7%)
8464
(9,9%)
1.276,3
(14,9%)
4.747,4
(55,3%)
Fuentes: (1): Banco Central de Chile, Indicadores Económicos y Sociales, 1960-1988. Banco Central
de Chile, Indicadores de Comercio Exterior. Especialmente Octubre 1983.
(2) y (3): El Sector Agrícola chileno, Políticas y Resultados. Ministerio de Agricultura, 1989,
y ODEPA.
(4): Banco Central de Chile, Indicadores Económicos y Sociales 1970-1982. Banco Central
de Chile, Indicadores de Comercio Exterior.
a Corresponden a cifras de Estadísticas agropecuarias 1965.1974, ODEPA. No son totalmente
comparables con las cifras del Banco Central.
intensivos en recursos naturales. Una estructura exportadora con esas
características produce una presión significativa sobre los sistemas naturales.
Chile es un ejemplo. Tras casi dos dkcadas dc crccimicnto de las
exportaciones, debido en gran parte a la liberalización comercial de los años
setenta, la canasta exportadora sigue concentrada en recursos naturales (aunque
la diversificación cs ahora mayor). Actualmcntc las exportaciones mineras,
agrícolas, pesqueras y forestales aportan más del 90% del valor del total de éstas.
El cuadro NQ 2 muestra la evolución de las exportaciones por sector, donde se
destaca el fuerte aumento en los niveles absolutos de exportación.
Los mayores niveles de actividad en los sectores intensivos en recursos
naturales han causado problemas de conservación de los mismos. Por ejemplo, se
estima que a fines de los anos ochenta los principales recursos marinos del país
estaban en un estado de sobreexplotación (IFOP, 1991).
Una parte importante de los problemas ambientales ligados a la explotación
de recursos naturales se dcbc a insuficiencias institucionales y regulatorias. Por
ejemplo, en el caso pesquero chileno, el problema de fondo era la característica
de propiedad común y libre acceso de los recursos marinos cuando se produjo cl
232
-
ANDRES GOMEZ-LOBO
auge exportador. En estas circunstancias,una restricción al comercio para evitar
la sobreexplotación de los recursos es una solución subóptima ya que lo mejor es
aprovechar las ventajas del comercio y simultáneamente controlar la
sobreexplotación mediante una adecuadaregulación.
Es importante destacar que si no existen las regulaciones adecuadas,una
liberalización comercial, que incentiva una explotación más intensiva de los
recursos naturales, puede tener un impacto ambiental negativo. El efecto de un
ALC puede ser similar, aunque es cuestionable que el impacto marginal de un
acuerdo seasignificativo para una economíacon un régimen de comercio exterior
previo muy liberal, como es el caso de Chile23.En particular, porque estosbienes
no tendran gananciasimportantes en el accesoal mercado norteamericano.
Por último hay que señalar que en el largo plazo un mayor desarrollo
econbmico, que sea estimulado en parte por el comercio internacional, ticnc un
efecto positivo en el medio ambiente. El aumento en el ingreso de una sociedad
aumentará la valoración de los bienes ambientales y con ello la presión política
por aumentar su protección. Por lo tanto, incluso en los casosen que el comercio
internacional tiene un impacto negativo en el corto o mediano plazo, cn el largo
plazo puede ser compensadopor el mayor desarrollo del país.
II.
TEMAS RELEVANTES
PARA CHILE
La tendencia en países desarrollados de relacionar el medio ambiente con
el comercio internacional tendrá un impacto creciente en una economía abierta
como la chilena. Además, el tema ambiental será un elemento importante de
discusión en una negociación de libre comercio con Estados Unidos. Aunque,
por no compartir fronteras con Estados Unidos, es probable que el caso chileno
sca menos polémico que la negociación entre México y Estados Unidos. A
continuación se abordan algunos temas relevantespara Chile.
1.
LOS EFECTOS COMERCIALESDE UN ACUERDO
ESTADOS UNIDOS
CON
Un tema clave que se discutirá durante las negociaciones comerciales con
Estados Unidos es el posible “dumping ecológico” que podrían practicar las
industrias contaminantes chilenas. La importancia de este fenómeno se puede
aproximar analizando las características de las industrias que se expanden luego
del acuerdo comercial vis-à-vis aquellas que se contraen.
Valdés (en este libro) estimó el efecto comercial neto de una reducción de
aranceles entre Chile y Estados Unidos. Lo primero que surge al analizar las
cifras es que la creacibn de comercio es cuantitativamente modesta. En el largo
plazo, el aumento en las exportaciones a Estados Unidos sería del orden dc 4,4%.
El impacto en las importaciones es potencialmente mayor, algo más de 16% de
las importaciones actuales desde Estados Unidos.
23 Este punto se analiza más adelante.
LA CUFZITON
AMRIENTAI.
EN UN ALC CON ESTADOS UNIDOS
233
El reducido impacto comercial estimado de un ALC no es sorprendente
considerando que Chile actualmente ya goza de una estructura arancelaria muy
liberal. Además, los arancclcs que enfrentan nuestros productos en Estados
Unidos son en promedio bajos, siendo más del SO% de nuestras exportaciones
gravadas con un arancel inferior a 3% (Butelmann y Campero, en este libro).
El resultado anterior indica que las consecuencias ambientales de la
creación de comercio no serán alarmantes. Además, un análisis desagregado
tiende a indicar que las industrias favorecidas por un acuerdo son menos
contaminantes que las que son perjudicadas.
Suponiendo que una expansión en las exportaciones (importaciones) de un
sector implica que la producción doméstica de ese sector aumenta (disminuye),
podemos tener una aproximación a los efectos en la producción doméstica de un
acuerdoti. El cuadro NQ 3 muestra la creación potencial de comercio de una
reducción tarifaria con Estados Unidos. El cuadro Np 4 muestra los índices de
emisiones tóxicas por rama industrial en Estados Unidos construidos por Martin,
et al. (1991). Estos índices son un promedio ponderado, según la toxicidad a los
seres humanos, de las emisiones físicas de 320 sustancias para distintas
industriasZ. Aunque la validez internacional de las cifras absolutas es
cuestionable, no parece demasiado aventurado suponer que el ordenamiento de
industrias se ún su grado de contaminación potencial del cuadro 4 es similar cn
otros países9%. Así, la información puede utilizarse ara clasificar las industrias
chilenas según su grado potencial de contaminación 27.
Juntando la informacibn de los cuadros NQ 3 y NQ 4 resalta el hecho que la
mayoría de las industrias que se expanden con un acuerdo comercial coinciden
con las industrias potencialmente menos contaminantes. Las industrias de
alimentos, bebidas, tabaco, vestuario y calzado se encuentran en el rango inferior
del índice de emisiones tóxicas2* . En contraposición, las industrias desfavorecidas
por un acuerdo comercial, como maquinaria eléctrica y no eléctrica, sustancias y
productos químicos, plásticos y textiles, tienden a ser aquellas con un potencial
mayor de contaminación.
El resultado anterior indica que el acuerdo comercial con Estados Unidos
tiene el potencial de favorecer industrias menos contaminantes. Si se considera
24 La relación entre las exportaciones y la producción depende del cambio en la demanda
doméstica del producto en cuestión. El supuesto que hacemos equivale a que la demanda interna
de productos exportables y la oferta doméstica de productos importables son totalmente
inelásticas.
25 Ver Gómez-Lobo (1992) y Martin, er al. (1991) para más infamación respecto a estos índices.
26 Las tecnologias industriales no parecen diferir demasiado entre países, incluso entre países
desarrollados y en desarrollo. Ver Whecler y Martin (1992) y I.ucas, Wheeler y Martin (1992).
27 La emisión de una sustancia tóxica no necesariamente implica la contaminación del medio
natural. Los datos del cuadro 4 incluyen las emisiones cuyos impactos son mitigados por
tecnologías descontaminantes. Además, hay que considerar las caracterííticas del medio natural.
A falta de mayor información se asume en este trabajo que las emisiones so” una buena variable
proxyde la contaminación patcncial de una industria.
28 La industria del cuero es potencialmente contaminante pero no es de los sectores que más se
expande”. El efecto sobre sectores no industriales, como la agricultura y pesca, se analiza más
adelante.
234
ANDRES GOMEZ-LOBO
Cuadro NQ3. Estimación de la creación de comercio de un acuerdo de libre
comercio con Estados Unidos (base 1990)
Sector
EXpOff.
Import.
Efecto Neto
CIIU
Desctipcióna
111-130
Agricultura y pesca
Minería (Cobre y Hierro)
Petróleo y Gas
Carbón
otros minerales
Alimentos, bebidas y tab.
Textiles
Vestuario
Cuero y Calzado
Madera (exc. muebles)
Muebles (exc. metálicos)
Papel
Imprentas y editoriales
Sustanciasy Prod. quím.
Refinerfa y deriv. petr.
Productos de caucho
Productos plásticos
14.204
642
0
0
25
19.338
4.592
9.029
3.428
685
864
32
76
3.280
10
543
63
618
2.286
7.307
740
206
693
177
1.347
963
32.119
1.327
4.187
6.135
-1.932
-593
17.052
-2.715
8.289
3.222
-8
687
-1.315
-887
-28.839
-1.317
-3.644
-6.072
Barro, loza y vidrio
Básicashierro y acero
Metales no ferrosos
Prod. metal. (exc. Eq.)
Maquinaria no eléctrica
Maq. y aparatos elect.
Material de transporte
Eq. Prof. y oftalmo.
Otras industrias
3.205
12
0
294
528
239
894
42
266
3.456
3.022
1.576
ll.722
84.315
31.628
18.839
6.181
1.291
-251
-3.010
-1.576
-11.426
-83.787
-31.389
-17.945
-6.139
-1.025
62.290
223.210
-160.920
220
211
212
230-240
311-314
321
322
323-324
331
332
341
342
351-352
353-354
355
356
361-362
Y369
371
372
381
382
383
384
385
390
Total
(US$ miles)
1.144
0
0
1.932
13.060
642
0
Fuente: Valdés (en este libro).
a Las cifras de exportaciones están sobreestimadas puesto que consideran una reducción de los
aranceles de Nación Más Favorecida, que son mayores que los aranceles del Sistema Generalizado
de Preferencias que enfrentan los productos chilenos a partir de 1991.
Sin embargo, como la base de la estimación es el afw 1990, las cifras subcstiman las cifras absolutas
de creación de comercio cn el momento en que se firme un acuerdo.
además que un acuerdo con Estados Unidos probablemente tendrá un reducido
impacto en los niveles totales de comercio del país se puede concluir que el
efecto en la contaminación por la creación de comercio no sería significativo.
LA CUEYSTION AMBIENTAL
235
EN UN ALC CON ESTADOS UNIDOS
Cuadro NQ4. Ordenación de industrias contaminantessegúníndice Exphuma
Sector
CIIU
371
323
351
3.56
372
331
321
342
341
381
353
332
352
382
383
362
390
354
361
311
355
322
385
384
369
324
313
314
Descripción
Indice
Industrias básicasde hierro y acero
Industrias de cuero
Sustanciasquímicas industriales
Productos de plástico (nep)
Metálicos no ferrosos
Industrias de madera
Fabricación de textil
Imprentas, editoriales y conexas
Fabricación de papel
Productos metálicos
Refinación de petróleo
Fabricación de mueblesy accesorios
Otros productos químicos
Maquinaria no eléctrica
Construcción maquinaria eléctrica
Vidrio, productos de vidrio
Otras industrias manufactureras
Derivados de petróleo y carbón
Objetos de barro, loza y porcelana
Producción de alimentos
Productos de caucho
Fabricación prendas de vestir
Fabricación equipos Prof. y otros
Material de transporte
Minerales no metálicos
Fabricación de calzado
Bebidas
Tabaco
349,PQ
279,97
279.40
175;56
151.22
138;75
137,20
109,25
108,29
Po,12
78,63
61,29
48,23
46,75
45,76
43,58
41,71
29,44
29,16
24,63
22,16
17,52
15,88
12,92
12,30
ll,70
10,35
5,31
Promedio sector industrial
84,89
Fuente Martin, el aL (1991) y Gómez-Lobo (1992).
a Exphum EScl índice de cmisiones ponderadas exponencialmente según grado de toxicidad para 10s
seres humanos.
Asimismo, la evidencia presentada tampoco indica un aumento de la producción
de las industrias más propensasa practicar el “dumping ecológico”.
El cuadro N* 3 muestra que los sectores agrícolas y pesqueros también
serán favorecidos por un acuerdo con Estados Unidos. El sector agrícola es
potencialmente contaminante por el uso extensivo de agroquímicos. No existe
mucha información respecto de este tipo de contaminación en el suelo, aguas y
alimentos en Chile por lo que no es posible hacer una evaluación dc la expansión
236
-
ANDRES GOMEZ-LOBO
de este sector. Sin embargo, estudios muestran que los residuos de pesticidas cn
frutas y verduras exportadas a EstadosUnidos cumplen fkilmente las normas de
esepaís, lo cual indica que al menos en la agricultura de exportación no existe un
uso abusivo dc estos químicos (Gonzalez, et al., 1991). Sin embargo, podría ser
conveniente un estudio más acabado respecto a los impactos de los agroquímicos
en la agricultura chilena y las difcrcncias existentesentre las normas de Estados
Unidos y Chile respecto al uso de estosquímicos.
Con la promulgación de la nueva ley de pesca en 1991, que en algunos
aspectos permite una regulación más moderna que en Estados Unidos, es
improbable que exista una polémica respecto a la conservación dc las biomasas
comerciales. Como se señala en la próxima sección,el tema de la conservacihnde
algunasespeciesde mamíferos marinos pucdc suscitar mayor debate.
Otro efecto de un acuerdo comercial puede ser el aumento dc la inversión
extranjera. El motivo dc este aumento puede ser la reducción del riesgo del país
debido al ALC. Dadas las características dc los sectores favorecidos por un
acuerdo comercial, y la evidencia mundial respecto a la localización internacional
de las industrias contaminantes, es poco probable que la inversión extranjera
adicional que llegaría al país sea más intensiva en industrias contaminantes que
las actualesinversiones.
2.
INSTITUCIONALID.4IJ
El resultado de la sección precedente no significa que el tema ambiental
estara ausente en la negociación de un ALC con Estados Unidos. En primer
lugar, puede que no exista consenso respecto al pronóstico optimista rcci6n
señalado y el tema de la contaminación en Chile igual sea un punto polémico de
las discusiones. En segundo lugar, los grupos en Estados Unidos que son
afectados negativamentepor una mayor competencia chilena naturalmente van a
invocar argumentos de “dumping ecológico” y puede que políticamente tengan
éxito.
Adicionalmente, existen muchos temas que no están relacionados con la
contaminación de los procesos productivos y por los cuales Chile será juzgado.
Ejemplos son la preservación de la diversidad biológica, la protección de 10s
mamíferos marinos, y la preservación de los bosques nativos. Si existiera la
impresión de que un acuerdo de libre comercio amenazaalgunos de los objetivos
antes seiialados,puede surgir una oposición importante a tal acuerdo2Y.
También es cierto que un acuerdo comercial implica en el mediano plazo un
mayor crecimiento económico, ya sea por un aumento en las inversiones
extranjeras o por la creación de comercio. Como vimos, este crecimiento tiene el
potencial de ser menos intensivo en contaminación con un ALC que en ausencia
29 Objetivamente, no es muy probable que un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos tenga
un impactosignificativo en el sector forestal chileno. En 1990 las exportaciones de madera,
muebles y papel a ese mercado representó sólo un 36% de las exportaciones totales a Estados
Unidos y si510un 4,9% de las exportaciones forestales chilenas al mundo (Butelmann y Campero,
en este libro).
LA CUISTION
AMBIENTAL
EN UN ALC CON ISI’ADOS
UNIDOS
231
de él. Sin embargo, el efecto escala, o sea el crecimiento en sí, probablemente
tendrá un impacto ambiental negativo. La forma de enfrentar este problema
debería ser una adecuada regulación doméstica, que por lo demás será una
reivindicación política crecicntc a medida que se desarrolla el país. Una
reducción en el crecimiento económico provocada por restricciones comerciales
no seria una medida eficiente para enfrentar los problemas ambientales.
Sin embargo, una de las grandes debilidades de Chile respecto al tema ambiental es la precariedad de las leyes e instituciones que regulan los impactos ambientales. Según la Oficina General de Contabilidad de Estados Unidos, una
dependencia del Congreso encargada de realizar estudios e investigaciones para
los legisladores, la carencia de una política sólida de protección ambiental en
Chile es uno de los pocos obstáculos para lograr un acuerdo comercial exitoso
entre Estados Unidos y Chile3’.
Mientras que México ya tiene una legislación ambiental desde 1988, en
Chile recién a fines de este año se pretende legislar al respecto. Durante cl scgundo semestre de 1992 el ejecutivo debería enviar al Congreso un Anteproyecto de
Ley de Bases para el Desarrollo Sustentable y la Protección Ambiental. Actualmente existen numerosas leyes que regulan distintos impactos ambientales, como
por ejemplo, las emisiones de dióxido sulfúrico (SO2). Sin embargo, sin la
.,
aprobaclon de este anteproyecto, que permite darle cohcrcncia a las normas sectoriales y que introduzca el requerimiento de evaluaciones de impacto ambiental
para los proyectos de inversión, será muy difícil convencer a los críticos de un
acuerdo comercial de que Chile considera este tema como una prioridad pública.
En cuanto al presupuesto asignado a la institución encargada de materias
ambientales, en Chile la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
recibió US$ 190.000 en 1991 (Asenjo, 1991). Cifra muy inferior a los US$39 millones de su homólogo mexicano, el SEDEU, aunque hay que reconocer que la
CONAMA
es solamente una comisión coordinadora interministerial y su
presupuesto no representa la totalidad del gasto público en protección ambiental.
Como se señalaba en el capítulo anterior, es muy probable que futuras
negociaciones comerciales con Estados Unidos estarán condicionadas a la
adopción de regulaciones ambientales que acorten la brecha existente actualmente entre ese país y Chile31. Si bien es indudable que Chile tendrá que avanzar
en la creación de mecanismos legales e institucionales para afrontar los
problemas ambientales, hay que enfatizar que tanto las normas como los plazos
para lograrlos dcbcn estar acordes con las características del medio natural en
Chile y del nivel de desarrollo del país.
Para lograr ciertas metas ambientales se requiere invertir cuantiosos recursos que tienen usos alternativos de mucha importancia económica y social. Un
30 “EEUU. Pone Condición Ecológica”, ElDiario, 2 de julio de 1992.
31 Otm tema relevante en las negociaciones comerciales con Estados Unidos es la participación en
acuerdos internacionales. Chile es wxte contratante de la mavor mx-te de los convenios
internacionalesrelacionados con el medio ambiente, como el &&io
sobre Comercio de
i?species en Peligro (CITES) de 1972. Por lo que este tema no debería XI un obstáculo en una
negociación con Estados Unidos.
ANDRESGOMEZ-LOBO
238
plazo prudente para lograr las metas es necesario para no perjudicar otros objetivos sociales.
Lo que es indudable es que Chile se está moviendo en la dirección
adecuada. En 1991 SCaprobó una nueva Ley de Pesca que, aunque tiene sus
limitaciones, significa una modernización en la regulación de recursos rcnovablcs
en Chile. Actualmente está en debate un proyecto de ley sobre el manejo del
bosque nativo y pronto comenzará su trámite en el Congreso el Anteproyecto de
Ley de Bases para el Desarrollo Sustentable.Además, ya se han establecido normas respecto a las emisiones de sustancias como anhídrido sulfuroso y prontamente se dictarán normas de cmisión de arsénico.
De concretarse todas las iniciativas propuestas para enfrentar la
degradación ambiental el pals habrá hecho avancessignificativos en SUpolítica
ambiental. Por el contrario, su estancamiento puede perjudicar las negociaciones
comerciales con Estados Unidos.
3.
NUEVAESTRATEGIAEXPORTADORA
Independiente de la negociación de un acuerdo de libre comercio, el medio
ambiente tendrá que ser un componente importante de una política exportadora
exitosa. Las consideraciones ambientales serán claves para el acceso a ciertos
mercados de exportación en las próximas décadas.
Aparte de la leyes de reciclaje recientemente adoptadas en Alemania existen otros casos que inciden directamente sobre Chile. El Marine Mammal
Protection Act (1972) de Estados Unidos puede también afectar a Chile. En 1992
un grupo ambientalista norteamericano presentó una petición de embargo dc
productos del mar3yovenientes de Chile por la mortalidad dc delfines para su
uso como carnada . Aunque hasta el momento la peticihn no ha tenido éxito,
demuestra la fragilidad de nuestro país frente a este tipo de presiones.
Frente a la tendencia señalada puede ser beneticioso para el país adoptar
regulaciones para evitar ser blanco de medidas que limitan el accesoa mercados
de paísesdesarrollados. Aunque siempre habrá que abogar en el GATT cuando
las medidas son claramente proteccionista.
También es importante que los exportadores estén alertos a las exigencias
ambientales de los mercados mundiales. Esta preocupación debe abarcar tanto
las características de los productos en sí como las consecuenciasambientales dc
los procesos de producción de los mismos. En este sentido cs muy importante
que exista una “transparencia” en los procesos productivos para que los consumidores puedan evaluar los impactos ambientales que provoca la compra del
producto. Además, existirá la necesidad de realizar invcrsioncs destinadas a
reconvertir los sistemasproductivos para cumplir con las exigenciasde los mercados mundiales.
Desde la perspectiva del sector exportador en su conjunto, hay que evitar
que la disparidad cn la calidad de productos o en los procesos de producción no
32 Ver “1.0s Frologistas Lkigen Que Chile Termine con Exportación de Cangrejos”, EI Mercurio,
mayo 2i dc iwi.
LA CUESllON
AMBIENTAL
EN UN ALC CON FSTADOS UNIDOS
239
atente contra aquellas empresas que se csmcran por reducir los impactos de sus
faenas productivas. Esta externalidad negativa sucede, por ejemplo, cuando en
algún mercado internacional se cuestiona la calidad de la totalidad de las exportaciones de un producto por culpa de una fracción de los productores. En este
caso, una regulación que evite que existan productores que exporten productos
con estándares menores al promedio podría evitar una pérdida de prestigio de las
exportaciones totales. Una marca de garantía ecológica, como el sello verde en
Alemania, que sea reconocido a nivel mundial puede ser también una forma de
enfrentar el problema33.
III.
CONCLUSIONES
Desde la perspectiva de un país en desarrollo, los argumentos teóricos y
empíricos respecto a la necesidad de restringir el comercio por razones ambientales son débiles. Eso no significa que se dcbcría prescindir de una política ambiental. Muy por el contrario, los paises en desarrollo deberían evitar los costos
ambicntalcs que sufrieron los países desarrollados en sus procesos de
industrialización. Sin embargo, la política comercial sería un instrumento ineficiente para lograr dicho objetivo. Lo adecuado son regulaciones domesticas que
apuntan directamente al problema ambiental.
Incrementar la capacidad regulatoria nacional será también un requisito importante para lograr un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos. Las
numerosas propuestas legislativas pendientes atestiguan de la voluntad de la
autoridades chilenas de mejorar el marco rcgulatorio para enfrentar los impactos
ambientales.
Sin embargo, es importante enfatizar que las normas especílicas de calidad
ambiental deben dctcrminarse según las características ambientales y sociales
propias del país y no por el afán de equiparar los estándares nacionales a los de
Estados Unidos. Un avance demasiado ambicioso en relación a los niveles de
desarrollo del país pucdc perjudicar otros objetivos sociales. En definitiva, el
aumento en los ingresos de las personas, producto de un mayor crecimiento
económico, debería constituir una fuerza natural que eleve las normas ambientales a los nivclcs dc los países desarrollados.
Las consideraciones ambientales tambicn están influenciando las condiciones de mercado que enfrentarán las exportaciones chilenas. En consecuencia, .sera necesario considerar la variable ambiental como una dimensión
adicional de la calidad de las exportaciones. Esta preocupación no SClimita a las
características mismas de los productos sino también a los impactos ambientales
de los procesos dc producción. Lo anterior va a exigir una preocupación mucho
mayor por parte del sector exportador de los efectos ambientales de sus actividades.
33 En Chile se ha propuesto un sistema de sello ecológico. Ver Abogabir (1991).
ANDIU!S
240
GOMLZ-LOBO
ANEXO
CuadroA.2. Gasto en controlar impactos ambientalescomo porcentaje del valor
de la producción para distintas industrias en EE.UU. (“ro)
SICY Industria
324
261
245
333
281
2%
263
262
237
332
291
331
329
347
249
348
334
339
289
282
345
29.5
226
37.5
254
328
322
311
299
382
214
325
341
342
321
3%
336
283
203
Cemento, hidráulica
Plantas de celulosa
Construcción en madera
Metales primarios no ferrosos
Químicos Industriales inorgánicos
Químicos Industriales orgánicos
Plantas de cartón
Plantas de papel
Químicos agrícolas
Fundición de hierro y acero
Refinación de petróleo
Horno soplantc/accro básico
Productos minerales no metálicos misc.
Servicios metálicos
Productos de madera misccláneos
Armas y accesorios
Metales no ferrosos secundarios
Productos metálicos primarios misceláneas
Productos químicos miscelaneos
Plásticosy sintéticos
Productos de máquina de atornillar, pernos
Materiales de pavimentación y techado
Acabados textiles, excepto lana
Motocicletas/biciclctas y partes
Tabiques y trastos fijos
Piedras cortadas y productos de piedra
Vidrio prensado/soplado
Acabadoslcurtimiento de cueros
Productos misceláneasde petróleo/carbón
Instrumentos ópticos/lentes
Secadoy limpiado de tabaco
Productos estructurales de arcilla
Latas metálicadcontenedores
Cuchillería, herramientas
Vidrio plano
Joyas de vestir
Fundiciones no ferrosas
Fármacos
Preservativosde frutas y vegetales
Costoslvalordeproducción
3,17
2,42
2,39
2,35
2,21
2,13
2,08
1,97
1,94
1,83
í,62
1,39
17%
1,18
1,17
1,15
1,07
1,03
0,95
0,94
0,79
0,73
0,68
0,64
0,64
0,63
0,62
0,62
0,61
0,60
0,60
0,5&
0,58
057
057
0,55
0,53
0,50
0,a
Continúa cn la próxima
página
LA CUESTION
SZe
AMBIENTAL
EN UN ALC CON ESTADOS UNIDOS
Industria
Bebidas
Equipos fotográficos/materiales
Componentes eleclrónicoskcesorios
Grasasy aceites
306 Productos fabricados de caucho
Equipos para ferrocarriles
374
Hilanderfas, algodón
221
Barcos/construcción/reparación
373
Rodado/dibujo de materiales no ferrosos
335
Cerámica y productos relacionados
326
Lapiceras/lápices/matcr. de oficina y arte
395
285 Pinturas y productos aliados
Textiles misceláneas
229
366 Equipos de comunicación
206 Azúcar y productos de confite
385 Bienes oftálmicos
264 Papel convertido miscelánea
301 Neumáticos y llantas
Cafierías/calefacciónexcepto eléctrico
343
Maquinaria industrial general
356
Alimentos misceláneas
209
Aviones y partes
372
Productos metálicos electrices
344
361 Equipos distribuidores eléctricos
Forjados/cstampados metálicos
34
Productos dc molinos
204
Aparatos electrónicos industriales
362
Productos de aserradero, madera prensada
243
Muebles de oficina
252
364 Iluminación eléctrica y cables
Equipos eléctricos misceláneos/materiales
369
Utensilios para el hogar
363
Turbinas y motores
351
Productos lacteos
202
Productos plásticos misceláneas
307
Máquinas de refrigeración/servicio
3.58
Tejido/acabados de lana
223
Imprentas comerciales
275
284 Jabones,limpiadores y artículos del baño
251 Muebles del hogar
Instrumentos musicales
393
Productos de vidrio comprado
Vehículos motorizados/equipos
ZR
Equipos de transporte misceláneas
379
Juguctes/bienespara deportes
394
208
386
367
207
241
Costoslvalor de producción
0,47
0,45
0,45
0,45
0,45
0,45
0,45
09
44
O,N
O,N
O,N
WJ
0,39
03
0,35
0,35
0,35
0,35
0,34
03
0,33
0,33
0,33
0,3ã.
0,31
03
0,30
0,30
0,29
0,29
0,29
03
0928
0,27
0,27
03
0,26
OP
0,25
0,25
0,25
0,25
0,24
0,24
ANDRES GOMEZ-LOBO
242
SIC”
Industria
222
354
376
205
201
304
242
321
316
3.52
278
225
399
349
3.53
359
2.53
259
382
276
244
387
228
384
227
279
314
211
213
273
271
365
277
241
391
357
Hilanderías, sintéticos
Maquinaria para trabajos metálicos
Misiles/vehículos espaciales
Productos dc panadería
Productos de carne
Caucho/manguerasplásticaskorreas
Aserraderos y cepillos mecánicos
381
272
274
Concreto,yeso
Equipajes, maletas
Maquinaria agrlcola y de jardinería
Libros en blanco/Encuadernados
Hilanderías
Manufacturas miscelaneas
Productos metálicos misceláneas
Maquinaria de construcción y relacionadas
Maquinaria no eléctrica miscelánea
Muebles para edilicios públicos
Muebleskrastos fijos misceláneas
Instrumentos para medir/controlar
Formularios múltiples para negocios
Contenedores de madera
Relojes/estuchespara relojes
Fábricas de hilo
Instrumentos médicos/materiales
Fábricas de cubiertas textiles para pisos
Servicios de imprenta
Calzado, excepto de caucho
Cigarrillos
Tabaco para fumar/masticar
Libros
Diarios
Equipos receptores de radiokelevisión
Publicación de tarjetas
Leñar
Joyaslplatería
Maquinas de oficina y computación
Equipos de navegaciónknísqueda
Revistas periódicas
Publicaciones misceláneas
Promedio de todas las industrias?
Costoslvalor de producción
0,24
0,23
0,22
0,21
0,21
03
0,20
0,20
0,20
OPJ
0,19
0,19
0,18
0,18
0,17
0,17
0,17
0,16
0,16
0,15
0,15
0,14
0,14
0,14
0,13
0,12
0,ll
0,ll
0,ll
0,lO
0,lO
0,08
0,07
0,07
0,07
0,04
0,02
0,02
0.01
0,54
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a Clasificación Industrial de Estados Unidos, no es directamente compatible con CIIU.
b No incluye al grupo SIC 23 (vestimenta y otros productos textiles).
LA CUESI’ION
AMBICNI-AL
EN UN ALC CON WADOS
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ABOGABIR,
UNIDOS
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