4.11. Evolución y perspectivas de la ayuda oficial al desarrollo de la

Transcripción

VIII REUNIÓN DE ECONOMÍA MUNDIAL
ALICANTE, ESPAÑA, 2006
Autor: Henry Morales López
Doctorando de Economía en la Universidad Nacional de Educación a
Distancia -UNED Organización: Movimiento para el desarrollo humano, ecológico
Culturalmente Sustentable de Guatemala –Movimiento Tzuk Kim-pop.
El área de interés para la VIII reunión de economía es: “Unión Europea”.
Correo electrónico: [email protected]
Dirección: 12 calle “A”, 31-64, Zona 7, Tikal 3, Ciudad de Guatemala,
Guatemala.

Teléfonos: 00-502-55219060 y 00-502-24313085.
TITULO:
Evolución y perspectivas de la ayuda oficial al desarrollo
de la Unión Europea
en Centro América:
estudio de caso Guatemala
INDICE
Título
Introducción
Evolución de la ayuda externa
Antecedentes de la Ayuda Externa de la UE en CA.
La ayuda externa de la UE en Guatemala.
La ayuda externa en cifras en C.A. y Guatemala
Relación de la deuda, las inversiones y el comercio
Tendencia y conclusiones finales
Bibliografía
PÁGINAS
1
2
3
5
8
12
19
24
30
GLOSARIO
2
AOD
PAE
ALCA
PPP
OEA
Ayuda oficial al desarrollo
Programas de Ajuste Estructural.
Acuerdo de Libre Comercio de las Américas.
Plan Puebla Panamá.
Organización de los Estados Americanos
SELA
ALADI
UE
CE
EE.UU.
CA
BCIE
ONG
URNG
CAD
CE+EM
BID
OCDE
USD
IED
OdM
el Sistema Económico Latinoamericano
y la Asociación Latinoamericana de Integración
Unión Europea
Comisión Europea
Estados Unidos de América
Centro América
Banco Centroamericano de Integración Económica
Organización No Gubernamental
Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca
Comité de Ayuda al Desarrollo
Comisión Europea + Estados Miembros
Banco Interamericano de Desarrollo
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
Dólares de Estados Unidos.
InversiónExterna Directa
Objetivos del Milenio.
1. TITULO: Evolución y perspectivas de la ayuda oficial al desarrollo de la Unión
Europea en Centro América: estudio de caso Guatemala
2. INTRODUCCIÓN
La Unión Europea ha sido el mayor donante de ayuda oficial al desarrollo –AOD- en
Centroamérica en los últimos 20 años. La AOD en los años ochenta y noventa tuvo una
orientación eminentemente social por la coyuntura política que se vivía en los países
centroamericanos. La Unión Europea priorizó sus acciones alrededor de promover y respetar
los derechos económicos, políticos, sociales y culturales, así como dinamizar una ruta para
alcanzar una región en paz y sin conflictos armados internos. A finales de los años noventa,
las políticas de la Unión Europea en la región, comienzan a tener un viraje orientado a la
promoción económica (comercial e inversiones) y una clara disminución a la promoción de
estrategias orientadas a contribuir en la resolución de los profundos problemas estructurales y
sociales que viven estos países.
El trabajo que se presenta ante la VIII jornada de economía mundial, tiene la finalidad de
hacer un análisis crítico, desde una perspectiva de sociedad civil, sobre las políticas y
tendencias que alrededor de la ayuda oficial al desarrollo la Unión Europea se van impulsando
y los efectos de éstas en la promoción de un desarrollo humano y económicamente sustentable
en Centro América, teniendo como estudio de caso a Guatemala.
En el primer apartado, se hace una referencia de los principales enfoques económicos y
políticos que sustentan el análisis que se hace sobre la evolución de la ayuda externa y que
fundamentan sus políticas y estrategias de intervención. En los siguientes apartados se hace
una revisión de la evolución de la ayuda externa de la Unión Europea en Centro América y
Guatemala, en términos de sus políticas, estrategias, prioridades sectoriales, instrumentos de
intervención y flujos financieros, abarcando el período de 1960 al 2002. Para interrelacionar
la ayuda externa, la deuda externa, la inversión directa y el comercio, se hace una referencia
estadística y contextual en cada uno de los anteriores factores. Se finaliza, en forma de
conclusión, con un análisis sobre las tendencias y perspectivas en los principales componentes
que determinan la ayuda externa en Centro América.
3
3. EVOLUCION DE LA AYUDA EXTERNA
Para poder comprender la evolución de la ayuda externa para el desarrollo, su naturaleza y los
intereses geopolíticos y económicos que a su alrededor se han generado, es imprescindible
analizar diferentes teorías y enfoques que sobre el tema se han establecido y aplicado en
Centro América. Haciendo una comparación de las tendencias y perspectivas actuales de la
ayuda, se identifican enfoques generados en los años setenta y ochenta, que continúan
teniendo una vigencia en sus definiciones teóricas y postulados de intervención. Dentro de la
amplia diversidad de teorías y enfoques generados, el análisis que se hace desde el Realismo
Político y el Neoliberalismo, nos proporciona parámetros los fundamentan el análisis de las
actuales relaciones internacionales alrededor de la ayuda externa mundial.
La perspectiva del Realismo Político fue uno de los enfoques con los que se actúo en los años
sesenta y setenta, que en la actualidad, dentro de un contexto diferenciado, tiene una realidad
objetiva en la validez de sus postulados, mecanismos y formas de actuación. De acuerdo a
Palacio de Oteyza (2003), el Realismo Político plantea el dilema de seguridad que afrontan
los Estados en un ámbito anárquico que les lleva a una dinámica de búsqueda de equilibrio de
poder. Los Estados pueden formar un contrapoder o aliarse con los Estados más hegemónicos
ya sea empleando una estrategia ofensiva para maximizar su poder relativo o una estrategia
defensiva para conservarlo. A pesar de no tratarse de una teoría normativa, el realismo
político sí posee un componente normativo en sus prescripciones, ya que pretende mejorar el
estado de las cosas al revelar las leyes que rigen la política. Palacio de Oteyza establece que
son siete principios los que sintetizan en términos de mínimo común denominador, la
tradición del realismo político en las relaciones internacionales: la concepción de la política
esencialmente como poder; los Estados son los actores principales en las relaciones
internacionales por encima de individuos, clases, organizaciones internacionales; las
relaciones entre los Estados son esencialmente competitivas en el plano económicotecnológico y militar (los estados luchan por el poder para conseguir sus intereses); el papel
central del poder militar por encima de los demás ingredientes del poder (se presupone a los
Estados, especialmente a las superpotencias); la dinámica recurrente del equilibrio de poder
con independencia de las motivaciones de la política exterior de los Estados (el realismo
afirma la balanza de poder como la principal forma de gestionar el poder frente a sus
alternativas: la seguridad colectiva y el gobierno mundial); la primacía de la política en las
relaciones internacionales y por tanto la subordinación de la actividad económica
4
internacional a aquélla; la separación de la política y la ética en los asuntos internacionales (la
autonomía de la esfera política frente a la esfera ética no significa que estemos ante una teoría
inmoral, sino que la moral, en tanto que objeto de las relaciones internacionales, queda fuera
del campo de estudio del realismo). Desde la perspectiva de la ayuda externa, Antonio
Sanahuja (1996) plantea que los países donantes consideraban la política de ayuda externa
como un instrumento de política exterior, la cuál estaba fundamentada y determinada por los
intereses geopolíticos de estos países. La fundamentación del enfoque de realismo político se
basaba en la tesis de que la ayuda sólo es eficaz y relevante si con ella se alcanza mayor
seguridad y ventajas comparativas en aspectos económicos. Este planteamiento dejaba al
margen cualquier reivindicación política por parte de los países receptores. Con relación a lo
anterior, Pablo Bustelo (1998)1 citando a Morgenthau (1962) escribe lo siguiente: “Estados
Unidos (y países desarrollados) tiene intereses externos que no pueden ser asegurados por
medios militares y para cuya promoción los medios tradicionales de la diplomacia sólo son
parcialmente apropiados. Si la ayuda al desarrollo no está disponible, algunos de esos
intereses no podrían ser promocionados de ninguna otra forma”. Las potencias hegemónicas
han generado instituciones y mecanismos que les permite mantener los regímenes
internacionales creados y que les favorece en su política exterior. De aquí las prácticas de
coerción, sanciones, bloqueos, vetos, intervenciones, que utilizan para hacer cumplir sus
reglas. Stephen Krasner (1989)2 plantea: “...los Estados industrializados, inclusive los
hegemónicos, no tienen deseos de transferir fondos a instituciones sobre las que no tienen
control”.
En los años ochenta, entra en cuestionamiento la propuesta keynesiana sobre el Estado de
Bienestar en los países desarrollados y el llamado tercer mundo, a partir de la experiencia
generada en la aplicación de estrategias de desarrollo, donde el Estado desempeñaba un papel
fundamental, así como la aplicación de medidas proteccionistas y de la promoción de la
industria para evitar dependencia externa. Es aquí donde la propuesta neoliberal, basada en la
economía neoclásica, refuerza su estrategia de intervención. Pablo Bustelo (1999) señala que
en la década de los ochenta el pensamiento neoclásico vuelve a ser tema de discusión
alrededor de la economía del desarrollo. Los fundamentos centrales de los neoclásicos se
centraron en la crítica dirigida hacia la intervención del Estado y los efectos de la
industrialización por sustitución de importaciones, defendiendo la necesidad de liberalizar la
1
2
Bustelo, Pablo, Teorías contemporáneas del desarrollo económico, Madrid: Editorial Síntesis, 1998.
Krasner, Stephen D. Conflicto Estructural: el Tercer Mundo contra el liberalismo global, Buenos Aires, 1989.
5
economía internamente y la apertura comercial y financiera de los países. De acuerdo a
Sanahuja (1996), las ideas neoliberales, aún sin ser una teoría, se fueron transformando en la
base ideológica y económica, en la cual todas las instancias bilaterales y multilaterales han
asumido en la lógica de sus políticas de cooperación. Los efectos de éstas ideas neoliberales a
provocado que todas aquellas políticas de desarrollo en muchos países sub-desarrollados se
hayan transformado en obsoletas y agudizado los problemas que por medio de la ayuda
externa se quisieron afrontar. Las instancias financieras multilaterales se transforman en un
mecanismo vital en la paliación de la teoría de las relaciones internacionales. El papel que
desempeñó Estados Unidos en relación a estas instancias multilaterales, como es el caso del
Banco Mundial, fue dominante en términos de sus políticas y decisiones estratégicas. En éste
contexto, las políticas de ajuste estructural –PAE- se transformaron en una vital herramienta
del Neo-liberalismo que los países desarrollados y las distintas instancias financieras
internacionales aplicaron fundamentando que era el camino más viable para que los países
puedan salir del sub-desarrollo. Estas políticas se han aplicado en casi todos los países en vías
de desarrollo, fundamentalmente en la década de los años ochenta y noventa. En
la
actualidad, los –PAE- son condiciones obligatorias de aplicación sobre todo en los países
considerados dentro de la “Iniciativa para la Reducción de la deuda de los Países Pobres
Altamente Endeudados”, como es el caso de Nicaragua y Honduras en Centro América. Estas
políticas han sido determinantes en la lógica de aplicación de la ayuda externa por parte de los
donantes en los países receptores3.
En el caso de Estados Unidos y de otros países
desarrollados europeos, las agencias de cooperación condicionaron su cooperación sobre la
base de modalidades vinculantes a los PAE, las cuales han sido orientadas a fortalecer al
sector privado y a promover condiciones para la competitividad comercial.
Centro América ha sido en América Latina, un laboratorio en donde se han aplicado todas las
teorías y enfoques que sobre la economía del desarrollo se han generado. En la actualidad, los
enfoques del realismo político y el neoliberalismo, dan respuestas objetivas a la realidad y
tendencias que sobre la ayuda internacional se están generando. Existen varios escenarios
económicos, comerciales y políticos que están influyendo y condicionando la ayuda externa
en Centro América. Entre los más importantes se puede citar cuatro iniciativas que están en
proceso de gestación, como es: el ALCA (Acuerdo de Libre Comercio de las Américas); el
PPP (el Plan Puebla Panamá); el tratado de libre comercio entre Centro América, República
3
El término “receptor” es utilizado en referencia a los países que reciben ayuda al desarrollo por parte de los
países desarrollados e instancias multilaterales de cooperación.
6
Dominicana y Estados Unidos; y el Tratado comercial entre Centro América y la Unión
Europea. A estas iniciativas se suman otras prioridades estratégicas para los países donantes
como lo son la política de seguridad hemisférica, la promoción de procesos de integración
comercial, la lucha contra el narcotráfico, erradicación de la migración ilegal y el combate al
terrorismo. En el ámbito del desarrollo, en la mayoría de países centroamericanos se
implementaron coyunturalmente planes específicos (Agendas de Paz y planes de
reconstrucción), estrategias de reducción de pobreza y en la actualidad, la agenda de los
objetivos del milenio.
4. ANTECEDENTES DE LA AYUDA EXTERNA DE LA UNIÓN EUROPEA EN
CENTRO AMÉRICA
La Unión Europea, en el contexto de su política exterior comunitaria, aprobó en 1994 por el
Consejo de la Unión Europea, el “documento básico sobre las relaciones de la Unión Europea
con América Latina y el Caribe”, donde reafirma el compromiso de ampliar y profundizar las
relaciones con sus socios de América Latina y el Caribe, así como impulsar iniciativas
conjuntas bi-regionales. En 1996 entra en vigor el documento “Unión Europea – América
Latina: actualidad y perspectivas del fortalecimiento de la asociación 1996-2000”. Este
documento define las líneas generales y de orientación de la cooperación al desarrollo de la
Unión Europea en la región. El documento básico de 1994, determina los lazos de relación
política y de cooperación entre las dos regiones.
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7
Recuadro 1: Lazos políticos y de cooperación entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe.
La existencia de raíces comunes históricas, espirituales y culturales, así como valores e ideales de
libertad, solidaridad, derechos humanos y Estado de derecho.
El apoyo al esfuerzo en la región para la consolidación de la democracia representativa, el Estado de
Derecho, modernización institucional, apertura e integración económica y promoción de la justicia
social.
La promoción y el respeto de los derechos humanos, las libertades fundamentales y la participación
ciudadana.
La condena a todas las violaciones de los derechos humanos y el castigo a los responsables.
El control de las fuerzas armadas por la autoridad civil constitucional, fundamental para la estabilidad
interna.
La satisfacción por el papel que juega la Organización de Estados Americanos en la defensa de la
democracia representativa, los derechos humanos y la lucha contra la pobreza.
La valoración y apoyo al esfuerzo de la ONU, la OEA y grupos de Estados amigos en su labor en pro de
la paz en Centro América y el Caribe.
La satisfacción por los procesos de integración regional y sub-regional en América Latina y el Caribe.
El fomento del comercio y las inversiones, vital en las relaciones entre las dos regiones.
La ampliación de la cooperación en el progreso económico, la justicia social, la democracia y los
derechos humanos y el beneficio a los grupos sociales más desfavorecidos.
La continuación de los lazos culturales y los intercambios, con espíritu de colaboración en pie de
igualdad y de preservación del patrimonio cultural.
El aumento de la cooperación en educación, ciencia y tecnología.
La especial atención a la cooperación sobre asuntos de medio ambiente en apoyo al desarrollo sostenible.
La intensificación de la cooperación en la lucha contra el terrorismo, el tráfico de drogas y delitos afines.
El fomento del diálogo entre los parlamentos de Europa y América Latina y el Caribe.
Un llamamiento a las ONG europeas y latinoamericanas, y a población de ambas regiones, para
incrementar sus intercambios y solidaridad entre los pueblos.
Fuente: Datos recabados del documento básico de las relaciones UE y América Latina de 1994.
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El objetivo de la Unión Europea en América Latina era propiciar una nueva colaboración
dirigida a mantener la paz, asegurar los derechos humanos, el intercambio económico, el
desarrollo sostenible, la lucha contra la pobreza y contra la degradación del medio ambiente.
El marco de entendimiento se determinó sobre la base de una estrategia dirigida a fomentar un
diálogo político, el apoyo para consolidar las relaciones de libre comercio, la integración
económica regional e iniciativas de cooperación financiera y técnica en diversos campos del
desarrollo. Existen acuerdos marco con México, Argentina, Brasil y Uruguay. Se firmó un
acuerdo marco no preferencial con el Pacto Andino (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y
Venezuela) y en 1985 se acordó un marco de cooperación con Centro América. Estos
acuerdos contemplan acciones dirigidas a la promoción y diversificación de las relaciones
comerciales, la cooperación sectorial en diferentes campos (energía, industria, medio
ambiente, inversiones, formación, tecnología, etc.) y temas relacionados al desarrollo
humano, democracia, derechos humanos y económicos, entre otros. En el ámbito de las
relaciones interinstitucionales con las instituciones regionales en América Latina, la Comisión
Europea tiene representaciones en calidad de observadores permanentes ante la Organización
de los Estados Americanos (OEA), el Sistema Económico Latinoamericano, (SELA) y la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI).
Con respecto a la cooperación con Centro América, los primeros contactos se dieron en 1968.
Tenía una orientación comercial, relacionada al comercio entre los Mercados Comunes de
Europa y Centroamérica. Un interés europeo en ayudar al desarrollo en Centroamérica se hizo
explícito en 1981, cuando la Comisión Europea lanzó una directriz para promover el
desarrollo de los países del Tercer Mundo, particularmente en los sectores de la agricultura y
en el sector agro-exportador. Cuando la UE comenzó a enviar ayuda a Centroamérica en
1976, destinó para ello alrededor de 20 millones de dólares. En 1988 la asignación de la ayuda
a la región totalizaba un aproximado a los 100 millones de dólares. Con relación a la ayuda
global para América Latina, Centro América recibió el 50%, orientada fundamentalmente a
fortalecer el proceso de pacificación en la región. A lo largo de los años 80, con el
8
establecimiento del “Proceso de San José” que institucionalizó las relaciones entre las dos
regiones, Centro América se convirtió en una referencia importante para la política exterior de
la Unión Europea. En este contexto sobresale más la importancia política que la económica,
contrastando con la política de los EE.UU. La Unión Europea inicia una participación activa
y protagónica a través de las iniciativas de Contadora y Esquipulas, y a través de las
reuniones a nivel ministerial entre la UE y los países de C.A. en el proceso de “San José”, que
comienzan en 1984 como punto de partida para buscar la paz en la región.
Las motivaciones de los centroamericanos para impulsar un mayor acercamiento con Europa,
estuvieron ligadas a la necesidad de buscar un respaldo internacional de aquellos países que
no contaran con intereses económicos y militares en la zona, que pudieran generar un
equilibrio en la correlación de fuerzas externas (específicamente hacia Estados Unidos) y que
gozaran de la suficiente credibilidad ante los gobiernos y fuerzas revolucionarias que estaban
activas en los países centroamericanos. El enfoque que la Unión Europea le dio al conflicto
armado y que contrastaba con el realizado por otras instancias internacionales, se
caracterizaba por una interpretación sobre el origen de los problemas en el área: desigualdades
sociales, problemas económicos y la exclusión política de amplios sectores de la población,
agudizada por el contexto de polarización internacional. En la década de los años 90 el
programa de ayuda de la C.E. a Centroamérica se amplía y refuerza tras la búsqueda de una
mayor promoción a la reactivación económica de la región por medio del fortalecimiento a la
institucionalidad regional, tanto económica como financiera. En este ámbito apoya al Banco
Centroamericano de Integración Económica (BCIE) y promueve reactivar el intercambio
comercial intra-regional. El compromiso de cooperación entre la Unión Europea y Centro
América está determinado en el convenio de Sistema General Preferencial entre ambas partes.
Recuadro 2: Objetivos regionales entre la UE y Centro América en el ámbito del Convenio del Sistema
General Preferencial.
– Ampliar y profundizar sus relaciones de cooperación económica, comercial y de desarrollo sobre las
bases de la equidad y el respeto y beneficio recíproco.
– Reforzar e institucionalizar las relaciones entre las dos regiones.
– Contribuir a resolver los problemas de la región centroamericana.
– Contribuir a la reactivación, reestructuración y fortalecimiento del proceso de integración económica de
Centro América.
– Promover la asistencia financiera y la cooperación científica y técnica que contribuyan al desarrollo
rural, social, agrícola e industrial.
– En 1993 se procedió a la firma de un Acuerdo Marco de cooperación que entró en vigor en 1999.
Fuente: Datos recabados del convenio de Sistema General Preferencial entre la UE y Centro América.
9
Con relación a la cooperación más reciente entre la CE y Centro América, de acuerdo a las
estrategias planteadas por la Comisión Europea en sus memorandos de cooperación bilateral,
se dirigía específicamente al fortalecimiento del proceso de integración regional
centroamericano. Se prioriza promover los marcos normativos y legales regionales, buscando
fortalecer el mercado interior regional, la libre circulación de personas, capitales, servicios y
mercancías. Las nuevas orientaciones buscan la coherencia con otros programas de la Unión
Europea relacionados a la democratización y los derechos humanos, prevención de desastres
naturales (programas ECHO), lucha contra el narcotráfico, entre otros. La estrategia regional
para Centro América es coherente con la estrategia regional en América Latina, especialmente
en cuanto a la vulnerabilidad (la prevención de desastres naturales) y la asociación de redes de
la sociedad civil (fortalecimiento de la cooperación académica en América Latina). La ayuda
definida entre el año 2000 y 2006 para el proceso regional asciende a 74.5 millones de euros,
de acuerdo al memorando de entendimiento regional para Centro América.
Cuadro 3: Ayuda Externa de la UE para Centro América 2000-2006, en Millones de Euros.
2004 2005 2006
PROGRAMA: Apoyo al proceso de integración regional, 2002 2002
implementación políticas comunes, institucionalidad (60% presupuesto)
– Fortalecimiento SICA e institucionalidad regional (Parlacen,
7.00
Corte..).
– Políticas comunes.
– Políticas comunes (Unión aduanera).
– Fortalecimiento rol de la Sociedad civil en el proceso de
integración (10% presupuesto).
– Programas de reflexión y discusión sobre proceso.
8.00
– Reducción de la vulnerabilidad ambiental (30% presupuesto).
– Plan regional de reducción.
10.00
– Reserva para sectores de no concentración: democratización,
3.30
derechos humanos, buen gobierno, Otros.
10.00
7.00
10.00
Fuente: elaboración propia con datos de la Unión Europea, 2002.
5. LA AYUDA EXTERNA DE LA UNIÓN EUROPEA EN GUATEMALA
Las relaciones entre la Unión Europea y Guatemala se amplían y fortalecen a raíz del diálogo
político generado en 1984 alrededor
del llamado proceso de San José, que dinamizó
iniciativas dirigidas a la pacificación y democratización en Guatemala. La cooperación
comenzó a ser relevante, desde el punto de vista financiero, con la restauración en 1986 de un
gobierno democrático y civil, no militar (no existente desde 1954) y el inicio de las
negociaciones de paz en el país. Es en este año que la cooperación europea alcanza la cifra de
15 millones de dólares, al mismo tiempo que se inicia un programa anual de ayuda
10
alimentaria que se mantiene hasta la fecha. Entre 1987 y 1988, la cooperación se mantuvo por
encima de los €10.00 millones anuales, a través de proyectos en zonas empobrecidas del país.
En 1988, inicia una cooperación dirigida hacia el retorno de las poblaciones refugiadas que
vivían fuera de su lugar de origen, tras los eminentes cambios políticos que se vislumbraban
en Guatemala. En el período de 1989 a 1990 se aprueban otras iniciativas que venían a
complementar los proyectos vigentes. En 1991 se aprueban nuevos proyectos dirigidos
fundamentalmente al desarrollo integral, derechos humanos y consolidación de las
instituciones democráticas. El monto de aprobación alcanzó los € 35.00 millones. En 1994 el
monto comprometido fue de € 110.00 millones, transformándose en la mayor cooperación
otorgada al país. Los nuevos programas aprobados eran de desarrollo rural integral e iban
dirigidos a las zonas de mayor pobreza y exclusión social. La mayoría de acciones eran
ejecutadas por la modalidad de proyectos autónomos con co-dirección europea y las acciones
de emergencia (ECHO). Acciones dirigidas a la autosubsistencia, educación y salud para
poblaciones desarraigadas fueron ejecutadas por la vía de ONG internacionales. El monto de
ayuda a Guatemala en 1995 alcanzaba los € 200.00 millones, siendo el país uno de los más
beneficiados de la cooperación de la Unión Europea en América Latina. En 1997 la Unión
Europea y el gobierno de Guatemala firman una declaración de compromiso de un nuevo
compromiso de cooperación por más de € 200.00 millones, como parte de la ayuda destinada
al cumplimiento de los acuerdos de paz. Cada proyecto de cooperación negociado y acordado
con el Gobierno de Guatemala, contempla el aporte de fondos nacionales de contrapartida. De
acuerdo a la Comisión Europea en el éxito de la ejecución de los proyectos dependía de la
voluntad y capacidad de los gobiernos para sostener en el tiempo políticas sociales y de
reformas sectoriales. La estrategia de intervención para el período 1996-2000 se
fundamentaba en contrarrestar las causas del conflicto armado por medio de acciones
dirigidas a resolver los problemas de pobreza extrema de los sectores más vulnerables,
fundamentalmente al sector campesino y la población indígena, así como sustentar, apoyar y
valorizar el proceso de paz. El objetivo de la cooperación en este período, de acuerdo a los
documentos oficiales de la Comisión Europea era la promoción de asistencia financiera y la
cooperación científica y técnica que contribuyan al desarrollo del país.
Recuadro 4: Ejes programáticos y criterios de intervención de la cooperación de la UE en Guatemala a partir
de la firma de la paz.
– Ejes programáticos: Apoyo a la desmovilización y reinserción de la URNG y del ejército; Apoyos a la
reforma del sector productivo y sector salud; Apoyo a la realización del catastro nacional;
Fortalecimiento del régimen municipal; Seguridad ciudadana y apoyo a la policía nacional civil; y,
Fortalecimiento de la administración de la justicia.
11
–
Ejes de intervención: a) Apoyar al proceso de paz y consolidar y modernizar el Estado de Derecho, por
medio de la reinserción económica y social de la población afectada por el conflicto, el fortalecimiento
de la sociedad civil y la consolidación y modernización del Estado de Derecho. b) Lucha contra la
pobreza y fortalecimiento de las políticas sociales, por medio de la extensión y el mejoramiento de la
cobertura básica, la extensión y el mejoramiento de la instrucción básica, la capacitación y formación
profesional. c) Apoyo al desarrollo económico, por medio del reforzamiento al apoyo de las
exportaciones no tradicionales, incremento de la capacidad proyectual y la oferta de oportunidades en el
campo de las infraestructuras, el desarrollo de la micro y la pequeña empresa y la promoción del turismo.
– Criterios de intervención: la complementariedad, la condicionalidad, la participación y el diálogo entre
todos los agentes del desarrollo, la igualdad de condiciones entre hombres y mujeres, la protección
ambiental, la transparencia y coordinación.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea, 1998.
En 1999 se establece el Memorando de entendimiento entre la Unión Europea y la República
de Guatemala, el cuál determina las orientaciones plurianuales para la puesta en práctica de la
cooperación comunitaria 2000-2006. El memorando se determinó en base a prioridades
identificadas por la Unión Europea y tomando como base la declaración conjunta relacionada
a la contribución de la Unión Europea al proceso de paz de 1997, el documento de Estrategia
país para Guatemala 1998-2000, el documento de Estrategia para Centro América 1998-2000
y el plan de gobierno 2000 – 2004. El memorando determina los principios básicos de
democracia y respeto a los derechos humanos, dentro de un Estado de Derecho. Entre las
estrategias definidas están: la concentración de la ayuda en un reducido número de áreas de
intervención para aumentar la eficacia de la cooperación comunitaria; la aplicación de un
sistema de control que asegure un manejo financiero transparente y un monitoreo y
evaluación eficaz; la puesta en marcha por parte del gobierno de Guatemala de un mecanismo
de coordinación entre los programas a ejecutar y los donantes internacionales; y la
coordinación entre la Unión Europea y los países miembros.
–
–
–
–
–
12
Recuadro 5: Sectores de intervención del memorando de entendimiento 2000-2006.
Consolidación y modernización del Estado de Derecho: Apoyo a la reforma de justicia por medio del
fortalecimiento institucional, el mejoramiento del acceso a la justicia y el mejoramiento de la formación
en derecho.
Apoyo a la descentralización del Estado, por medio de orientar y fortalecer las políticas públicas
(reforma y modernización, desconcentración del Estado); mejorar la capacidad de los gobierno
municipales en la prestación de servicios (estrategias de ordenamiento territorial, recaudación fiscal);
entre otras iniciativas.
Apoyo al fortalecimiento de la sociedad civil, por medio del apoyo, orientación y acompañamiento a la
sociedad civil para mejorar la capacidad de propuesta, mayor descentralización organizativa y mayor
incidencia institucional y técnica. Se estará ejecutando un máximo del 5% del total de la cooperación.
Igual de oportunidades entre hombres y mujeres, por medio del fortalecimiento de las instituciones y
estrategias nacionales, regionales y locales a favor de la equidad de género, erradicación de todo tipo de
discriminación y violencia contra la mujer y la promoción de una cultura basada en la igualdad entre
hombres y mujeres.
Política fiscal, por medio de los objetivos dirigidos a apoyar las políticas públicas emprendidas por el
gobierno en materia fiscal y enmarcadas en el Pacto Fiscal; fortalecer y orientar las instancias estatales
tributarias; apoyar y fortalecer la descentralización tributaria; y contribuir al empoderamiento de la
ciudadanía sobre el tema fiscal.
–
Lucha contra la pobreza: A) Sector educación, por medio de la implementación de objetivos dirigidos a
colaborar en la actualización y elaboración de materiales educativos adecuados a la realidad multilingüe
y pluricultural del país; B) Sector salud, por medio de alcanzar los objetivos dirigidos a apoyar el
proceso de descentralización de los servicios de salud; apoyar en procesos de educación en salud
reproductiva; promover la sensibilización sobre la problemática del VIH/SIDA hacia la población y
capacitar y formar al personal docente sobre el tema; C) Desarrollo sostenible en áreas costeras del
Pacífico, por medio de estimular el desarrollo humano en las áreas relacionadas a los Manglares y con
otros recursos renovables costeros.
– Cooperación económica: A) Entorno empresarial y desarrollo económico, por medio de la aplicación de
objetivos de mutuo interés dirigidos a la mejora del entorno empresarial para el desarrollo del comercio
y las inversiones entre la Unión Europea y Guatemala; B) Protección del consumidor, por medio del
apoyo a la elaboración de una política pública nacional de defensa al consumidor; contribuir en la
constitución de un sistema nacional de análisis e información sobre la calidad de los productos y los
servicios.
Fuente: Elaboración propia con datos de la Comisión Europea.
El Memorando de Entendimiento tendría una duración de 6 años (2001-2006). El presupuesto
previsto para dar cumplimiento a los compromisos asumidos en el memorando de
entendimiento determina un aproximado de € 96.00 millones, más un aproximado de € 35.00
millones que serán destinados por la vía del co-financiamiento con ONG y otras vías de
ejecución, con la flexibilidad de aumentar en dependencia de los resultados obtenidos durante
su ejecución. Entre el 2001 y 2002 se esperaba una ejecución de € 55.00 millones, entre el
2002 y 2004 el presupuesto previsto era de € 40.00 millones. A la fecha, la ejecución de esta
proyección presupuestaria ha tenido problemas de aplicación, entre otras causas por cambios
de gobierno en Guatemala, cambios en las políticas de la Unión Europea con relación a la
cooperación internacional e incapacidad institucional del gobierno para ejecutar los
programas. Se ha determinado una ampliación del Memorando, específicamente en aquellos
programas en donde el nivel de ejecución es mínima, previéndose concluir en el 2007. En el
2005, la UE inicia el proceso de diagnóstico y formulación de la nueva estrategia país,
contemplado para el período 2007-2013, la cuál esta en fase de revisión para su aprobación.
Con relación a la promoción de espacios de diálogo, la UE motivo la creación del
Mesodiálogo, que fue un espacio de análisis, diálogo y propuesta entre los diferentes
interlocutores de la cooperación con la Unión Europea, fundamentalmente la sociedad civil
guatemalteca y europea, el gobierno de Guatemala, los países miembros de la Unión Europea
y la Comisión Europea. Característica fundamental de la cooperación de la UE al país es que
tiene la modalidad de una cooperación subvencionada en la mayoría de sus vías. Algunos
países canalizan fondos reembolsables, pero representa un mínimo porcentaje.
13
6. LA AYUDA EXTERNA EN CIFRAS EN CENTRO AMÉRICA Y GUATEMALA
Entre el período de 1960 a 2002 la Región de América Latina y el Caribe recibió de todos los
donantes4 un aproximado a USD 129,952 millones en AOD neto5, que significó el 9% del
total mundial. De acuerdo a los datos manejados por el CAD, El 33% del total de la región fue
destinado a América del Norte y Centro América y el 29% canalizado para América del Sur.
Como AOD no especificada6 esta el 38% restante. Los países centroamericanos percibieron el
22% del total de la ayuda.
Gráfico 1
Gráfico 2
AOD Total Neto en América Latina y Caribe. Todos los Donantes. 1960-2002. Millones USD
Aod Total neto ALy C, Todos Donantes.
1960-2002. Millones USD
80,000.00
69,901.80
70,000.00
140,000.00
60,000.00
129,951.9
0
120,000.00
100,000.00
50,000.00
80,000.00
40,000.00
60,000.00
30,000.00
40,000.00
20,000.00
20,000.00
10,000.00
-
1960-1970
1971-1980
1981-1990
Total, América
Total, Norte y Centro América
América Sin Especificar
Total Centro América
1991-2002
Total, América del Sur
Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE, 2004.
Como se puede observar en los gráficos anteriores, la época de mayor flujo financiero fue la
de los años noventa donde existe un incremento casi del 100% con relación a los años
ochenta. Entre las causas del incremento de la ayuda se encuentra el inicio de procesos de
pacificación y reconstrucción en los países donde existían conflictos armados (guerras de baja
intensidad), procesos de fortalecimiento democrático en los países, emergencias por
catástrofes naturales, entre otras causas. En el ámbito macroeconómico existía mayor
estabilidad y se firman diversos acuerdos bilaterales de la región con los países donantes. En
condición de países con mayor ayuda percibida de todos los donantes durante el período
1960-2002, en orden de montos netos recibidos, fueron Bolivia con el 10% del total regional,
seguido de Nicaragua con el 9%, Perú el 8%, Honduras y Brasil con el 7% respectivamente
4
Total Donantes: es la suma de la ayuda otorgada por los países miembros del CAD y las instancias
multilaterales.
5
Total Neto: es la suma de la Ayuda Oficial al Desarrollo Neto -AOD, Otros Flujos Oficiales Netos (créditos por
exportaciones netas, redistribución por deuda externa, etcétera) –OOF- y los Flujos Netos provenientes del
sector privado (inversión directa, créditos por exportaciones, transacciones financieras, etc.).
6
AOD No Especificada, son los porcentajes de ayuda que no tienen un registro específico en términos de
información por país o en aspectos temáticos, de acuerdo a la OCDE.
14
los más favorecidos. En la distribución de la ayuda durante el período 1960-2002, la Unión
Europea (CE+EM) canalizó el 30% del total neto, seguido de Estados Unidos con el 27%, las
instancias multilaterales (sin contabilizar la ayuda de la Comisión Europea) fue del 19%,
Japón distribuyó el 10% y el resto de donantes alcanzaron el 5% del total regional. En el
gráfico se observa el flujo por cada uno de los donantes durante el período 1960-2002.
Gráfico 3
AOD Total neto todos los Donantes en América Latina y el Caribe. 1960-2002. Millones USD
14,000.00
12,000.00
10,000.00
8,000.00
6,000.00
4,000.00
2,000.00
Bolivia
Nicaragua
Peru
Honduras
Brasil
El
Haiti
Colombia
Mexico
Guatemala
Ecuador
Jamaica
República
Argentina
Chile
Costa Rica
NyC
Paraguay
Guyana
Antillas
Surinam
Sur
Panamá
Cuba
Venezuela
Uruguay
Belice
Islas
St. Lucia
Dominica
Montserrat
Trinidad &
St. Vincent
Granada
Aruba
Islas Turks
Barbados
St. KittsAntigua y
Islas
Islas
Anguilla
Bahamas
Islas
Bermuda
Macao
-
En el ámbito de la Unión Europea (CE+EM), durante el período de análisis canalizó a la
Región de América el 9% del total mundial de su ayuda. La década de mayor aporte fueron la
de los años ochenta dónde canalizó el 25% del total de su ayuda y en los años noventa el 63%.
Los países que mayor ayuda recibieron de la UE fueron Nicaragua, Bolivia, Perú y Brasil
quienes acumularon el 38% aproximado del total.
Estados Unidos fue el país con mayor
cooperación en términos regionales, canalizando el 16% del total mundial de su ayuda a la
Región. En la década de los ochenta canalizó el 32% del total de su cooperación y el 41% de
los noventa a la actualidad. Los países con mayor recepción fueron El Salvador, seguido de
Haití y Bolivia. Entre los aspectos que sobresalen en la ayuda de Estados Unidos fue el apoyo
que éste otorgo a la lucha contra el “comunismo” en la región. De igual forma, la década de
los 90 marca una tendencia ascendente a raíz de la ayuda priorizada a los países en etapa de
post-conflicto en Centro América y en el ámbito del Sur, por razones políticas y de
emergencias suscitadas. Japón ha canalizado a América el 10.8% de su AOD neto mundial.
La década de mayor flujo fue la de los años noventa a la actualidad, dónde canalizó el 70%
del total de su ayuda. Las instancias multilaterales (sin la Comisión Europea) canalizaron del
total mundial de su ayuda el 9.4% a América Latina y el Caribe. El 27% de ayuda la
15
transfirió en los ochenta y el 52% a partir de los años noventa. Los países más beneficiados
fueron Bolivia con un 11% del total, seguido de Nicaragua con el 9.% y Honduras con el 8.%
aproximado del total neto. En el gráfico se observa las tendencias de la ayuda de los
principales donantes por año y esta ordenado por bloques: la Unión Europea, otros países, las
multilaterales, las instancias financieras, las instancias no financieras.
Gráfico 4
A OD To tal Neto A mérica Latina y el Caribe To do s lo s Do nantes. 1960-2002. M illo nes USD
55,000.00
50,000.00
45,000.00
50,281.00
40,000.00
35,000.00
30,000.00
25,000.00
20,000.00
15,000.00
34,975.50
31,732.80
9,590.10
10,000.00
5,000.00
-
En el gráfico siguiente se aprecia la tendencia anual que la AOD registró por parte de los
principales donantes para la región. Se observa como a partir de 1996 la tendencia ha sido
decreciente y continuará con esta lógica los próximos años.
Gráfico 5
CAD, DONANTES
Unión Europea (CE+EM)
16
Estados Unidos
Multilaterales
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1964
1962
1960
6,300.00
5,800.00
5,300.00
4,800.00
4,300.00
3,800.00
3,300.00
2,800.00
2,300.00
1,800.00
1,300.00
800.00
300.00
1966
AOD Total Neto América Latina y Caribe. Principales Donantes. Millones USD
Japón
Durante el período 1960-2002, Centro América7 percibió USD 35,625 millones que equivale
al 27.4% del total de la cooperación destinada a la región de América Latina y el Caribe. Una
causa de esta tendencia fue el elevado apoyo otorgado por algunos países, fundamentalmente
Estados Unidos a países como Nicaragua (a la contrarrevolución) y El Salvador (al gobierno)
durante la existencia de conflictos armados en estas naciones. Otros aspectos además de los
geopolíticos y comerciales, fueron las catástrofes naturales y emergencias que se vivieron de
forma general en Centro América.
Gráfico 6
Gráfico 7
AOD Total Neto por Donantes en C.A. 19602002. Millones USD
140,000.00
129,951.90
20,000.00
18,000.00
120,000.00
97,520.80
100,000.00
16,000.00
14,000.00
80,000.00
50,281.00
60,000.00
40,000.00
20,000.00
AOD Tot al Neto en Centro América por décadas. millones
USD
22,000.00
20,285.10
35,625.00
26,102.10
31,732.80
12,000.00
10,000.00
8,000.00
9,274.00
10,916.70
-
6,000.00
4,000.00
2,000.00
-
1960-1970
1971-1980
1981-1990
1991-2002
En los gráficos anteriores observamos la comparación entre la AOD regional en América
Latina y el Caribe y lo correspondiente a la región centroamericana. Se registra la ayuda
otorgada en el período 1960-2002 de todos los donantes, lo canalizado por las instancias
miembros del CAD que alcanzó el 73% sobre el monto global, lo directamente vinculado a la
ayuda de las multilaterales que ha significado el 26% de la ayuda y de la Unión Europea con
el 30% del total de la ayuda. En el segundo gráfico se orienta el análisis por décadas y por los
principales donantes. Se observa como a partir de los años ochenta la ayuda fue duplicada por
todos los donantes, especialmente a partir de los noventa hasta la actualidad. En relación de
la ayuda por país en Centro América, el que mayor ha percibido es Nicaragua con el 28% del
total, seguido de Honduras con el 23% y El Salvador con el 20%. Es importante observar
como durante la década de los noventa la cooperación con Nicaragua se triplica y tiene que
ver con el cambio de gobierno, cuando los “Sandinistas” dejan el poder. En el caso de
7
Centro América esta determinado por los siguientes países: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua,
Costa Rica, Panamá y Belice.
17
Honduras, los noventa también significo un incremento en la ayuda otorgada y entre otros
factores esta las catástrofes naturales que el país sufrió y los altos niveles de pobreza en la que
vive su población. Con El Salvador la tendencia ha sido diferente, la década de mayor ayuda
es la de los ochenta y está relacionada con el conflicto armado que el país vivía y la ayuda
directa que países como Estados Unidos realizaba en apoyo a los gobiernos y su ejército para
contrarrestar el proceso revolucionario. En el caso de Guatemala, los años noventa
significaron la mayor afluencia de ayuda, fundamentalmente tras la firma de la paz que
concluye con la culminación de 36 años de conflicto armado interno. Los gráficos siguientes
indican las tendencias por país, por década y en porcentajes de la ayuda.
Gráfico 8
A OD to tal neto To do s lo s Do nantes
en C.A . 1960-2002. M illo nes USD
35,625.
40,000.00
00
35,000.00
30,000.00
25,000.00
20,000.00
15,000.00
Gráfico 9
Gráfico 10
A OD To tal neto To do s Do nantes
en C.A . 1960-2002. En %
AOD t otal neto todos los donantes
por décadas. M illones USD
11,000.00
Costa
Rica
8%
Panamá
5%
Guat emal
a
14%
B elice
2%
10,000.00
Nicaragu
a
28%
9,000.00
8,000.00
7,000.00
6,000.00
10,000.00
5,000.00
5,000.00
4,000.00
-
3,000.00
2,000.00
1,000.00
El
Salvador
20%
Hondura
s
23%
1991-2002
1981-1990
1971-1980
1960-1970
Las tendencias anuales de la ayuda por cada país centroamericano de todos los donantes ha
sido irregular y es a partir de 1980 que se genera una tendencia positiva de la cooperación
aumentando anualmente de forma progresiva y dónde el auge total se da a partir de 1990. En
la actualidad la ayuda para países que fueron priorizados hace diez años, como es el caso de
El Salvador, Costa Rica y Nicaragua pasan a un segundo plano de interés por los donantes. En
términos de los países donantes, Estados Unidos es quien más AOD otorga con el 33% del
total de la ayuda. Las instancias que hacen parte del Sistema de Naciones Unidas canalizaron
el 12% de la ayuda y el Fondo Especial de operaciones del BID el 9%. Japón aporto con el
9% y Alemania el 7%. La Unión Europea (Estados Miembros + Comisión Europea) se
transforma como bloque en el segundo donante con mayor ayuda con el 28% del total neto.
En el siguiente gráfico se hace una referencia consolidada de la ayuda por donante. En el caso
de la Unión Europea se presenta como bloque y por Estado Miembro, de igual forma las
18
instancias Multilaterales a lo individual y en conjunto. Se hace un consolidado del total del
Sistema de Naciones Unidas y por instancia.
Gráfico 11
AOD Total Todos los Donantes en Centro América. 1960-2002. Millones USD
40000
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
Para completar la información del total neto global en Centro América se presenta el siguiente
gráfico por décadas. Se puede apreciar claramente las tendencias de acuerdo a cada donante.
En el caso de Estados Unidos tiene una mayor presencia durante la época de los ochenta en
plena crisis centroamericana (revolución sandinista, luchas guerrilleras, crisis sociales). En el
caso de la Unión Europea se observa que su presencia mayoritaria se da a partir de los años
noventa (procesos de pacificación, países en transición política, catástrofes naturales). Las
instancias multilaterales, fundamentalmente las financieras, tienen una mayor presencia a
partir de los años noventa, cuando inician un proceso de ayuda (préstamos) a los países que
salen de los conflictos armados, o que están sufriendo crisis económicas, entre otros factores.
Gráfico 12
A OD Neto en C.A . po r décadas.
M illo nes USD
Gráfico 13
1,600.00
13,000.00
1,500.00
12,000.00
1,400.00
11,000.00
1,300.00
10,000.00
1,200.00
1,100.00
9,000.00
1,000.00
8,000.00
900.00
7,000.00
AOD Total Neto por décadas. 1960-2002. Millones USD
800.00
700.00
6,000.00
600.00
5,000.00
500.00
4,000.00
400.00
3,000.00
2,000.00
1,000.00
1991-2992
1981-1990
1971-1980
300.00
200.00
100.00
-
1991-2992
1981-1990
1971-1980
1960-1970
1960-1970
19
El sistema de Naciones Unidas tiene una fuerte presencia durante la época de los ochenta
precisamente en labores humanitarias y de emergencia cuando la región estaba en crisis social
y de igual forma a partir de los años noventa en procesos de pacificación y en apoyo a los
procesos de fortalecimiento democrático en los países.
En cada país fueron diferentes los donantes que más apoyo otorgaron con relación al total de
su cooperación en la región. Las estadísticas a continuación están calculadas con relación a la
AOD que cada país otorgo a nivel centroamericano y el porcentaje en el país en específico.
Recuadro 6: Donantes por cada país centroamericano.
En términos de Nicaragua, los donantes con mayor ayuda con relación al resto de países fueron: la
Unión Europea (Estados miembros + Comisión Europea) fue quien más ayuda otorgó con un 44%
(USD 4,713.20) del total neto de su cooperación en la región. Estados Unidos canalizó el 13% de su
ayuda (USD 1,561), Alemania canalizó el 41% (USD 1,077.9), Suecia el 65% (USD 691), España el
43% (USD 658.6), Japón el 20% de AOD (USD 623), los Países Bajos el 41% (USD 530.20) y
Dinamarca el 74% de su ayuda (USD 356). Con relación a la ayuda de las Multilaterales, ésta canalizó
en total el 33% (USD 3,073), en donde el fondo especial del BID aportó el 32% de su ayuda (USD
1,034), AID el 44% (USD 832), la CE el 35% (USD 528), el PMA el 26% (USD 158), el PNUD el
21% (USD 78) y ACNUR el 16% (USD 47).
–
Honduras percibió de la Unión Europea (Estados miembros + Comisión Europea) el 15% del total que
equivale a USD 1,460 millones. De los países de la UE, Dinamarca destino el 7% (USD 32.30), Italia el
25% (USD 187.9), Países Bajos el 15% (USD 193), España el 22% (USD 347), Suecia el 11% (USD
121) y la CE el 15% (USD 239). Por su parte Estados Unidos canalizó el 20% de su ayuda (USD
2,435), Japón el 31% (USD 983). El total de las instancias multilaterales representó el 32% de su ayuda
(USD 3,107). AID canalizó el 55% (USD 1,057), el Fondo de Operaciones del BID el 32% (USD
1.036), PNUD el 24% (USD 87), ACNUR el 37% (USD 109) y el PMA el 19% (USD 116).
–
El Salvador percibió de Estados Unidos el 34% (USD 4,006), la Unión Europea (Estados miembros +
Comisión Europea) canalizó el 13% (USD 1,544), Japón el 17% (USD 531), Alemania canalizó el 17%
(USD 432), España el 14% (USD 221) e Italia el 15% (USD 113.2). El total de las multilaterales
significo el 13% de la AOD, dónde el Fondo de Operaciones del BID canalizó el 17% (USD 555), la
CE el 18% (USD 284), el PMA el 28% (USD 159) y el PNUD canalizó el 14% (USD 52).
–
Guatemala es el cuarto país en términos de recepción de AOD percibiendo de Estados Unidos del total
regional de su ayuda el 14% (USD 1,726), la Unión Europea (Estados miembros + Comisión Europea)
destino el 14% (USD 1,544), Japón el 17% (USD 521), Alemania el 17% (USD 432.2), los Países Bajos
el 16% (USD 207), Suecia el 10% (USD 101) y Dinamarca canalizó el 8% (USD 40). El total de las
Multilaterales fue del 2% de su AOD (USD 1,093) para Guatemala. Las instancias de mayor ayuda fue
el Fondo Especial del BID con el 13% de su AOD (USD 410), el PMA el 23% (USD 140), el PNUD el
17% (USD 62) y ACNUR el 10% (USD 29).
–
Costa Rica recibió en AOD de Estados Unidos el 11% (USD 1,275) de su cooperación, de la Unión
Europea (Estados miembros + Comisión Europea) el 9% (USD 935) y de los Países Bajos el 17% (USD
218). El total de las Multilaterales fue del 5% regional (USD 451), dónde la CE canalizó el 5% (USD
78), ACNUR el 27% (USD 78) y el PNUD el 10% (USD 36).
–
En el caso de Panamá, la AOD otorgada por Estados Unidos represento el 7% (USD 846) de su AOD
regional y la Unión Europea (Estados miembros + Comisión Europea) representó el 2% (USD 257). El
total de las Multilaterales fue del 3% de su cooperación (USD 259), en la cuál la CE aporto el 4% de su
ayuda (USD 54) y el PNUD el 12% de su apoyo regional (US 43).
–
Belice es el país que menor AOD percibió durante este período. La Unión Europea (Estados miembros
+ Comisión Europea) canalizó el 52% del total de la AOD de este país donde el donante mayoritario fue
el Reino Unido con el 52% de su ayuda regional (USD 248), las Multilaterales canalizaron el 2%
regional (USD 185) siendo la CE el donante más importante con el 4% (USD 69).
Fuente: Elaboración propia con datos de la OCDE 2004
–
20
7. RELACIÓN DEUDA, COMERCIO E INVERSIONES EN CENTRO AMÉRICA
En el ámbito de los países de Centro América, el saldo acumulado de deuda externa pública y privada
en el 2002 era de USD 31,207.98 millones de dólares. Los países que mayor saldo de deuda tenía era
Nicaragua8 con USD 6,596 millones de dólares, que representa el 21% del total centroamericano,
seguido de Panamá con USD 6,502 millones que equivale al 20% del total. Honduras9 tiene un saldo
de deuda al 2002 de USD 5,122 millones que equivale al 16% del total. Guatemala con un saludo
acumulado de USD 4,548 millones, equivalente al 14.5%. Costa Rica con USD 3,753 millones que
significa el 12% y El Salvador con USD 4,687 millones que equivale al 15%. En el gráfico se muestra
las tendencias por país y por año de la deuda externa desembolsada.
Gráfico 14
14000
Centro América: deuda externa total desembolsada. Millones dólares. Saldos acumulados por año.
1980-2004.
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
Costa Rica
El Salvador c
Guatemala
Honduras
Nicaragua c
Panamá c
Fuente: Elaboración propia con datos de la CEPAL sobre insumos del FMI, OCDE, otras instancias oficiales, 2004.
2004(*): datos preliminares.
En el gráfico se muestra el pago de intereses devengados por los países de Centro América
durante el período 1976 al 2002. Costa Rica es el país con mayores desembolsos en este
concepto, seguido de Nicaragua y Honduras. En el gráfico no aparecen los intereses pagados
y devengados de Panamá, que suman en el mismo período (1976-2002), USD 53,574.4
millones de dólares, siendo el país que mayor aporte ha realizado a nivel centroamericano.
8
El G-8 anuncio el 11 de junio de 2005 la condonación de aproximadamente 850 millones de dólares a
Nicaragua dentro del marco de la iniciativa de países pobres altamente endeudados (HIPC). Italia a inicios de
2005 le condonó 100 millones de dólares dentro del marco HIPC. Con este anuncio, Nicaragua en los últimos
años, ha formalizado una condonación de deuda de aproximadamente 3,743 millones de dólares.
9
El G-8 y España anunciaron el 11 de junio de 2005, la condonación de la deuda externa de Honduras de
aproximadamente 1,200 millones de dólares (150 millones serían con el Fondo Monetario Internacional y 1,000
millones de dólares con el Banco Mundial. Decisión que tendrá que ratificarse en julio de 2005. España anunció
la condonación de 23 millones de euros a Honduras. La condonación de deuda está dentro del marco de la
iniciativa de países pobres altamente endeudados (HIPC).
21
Gráfico 15
Centro América: intereses pagados y devengados. Millones USD. 1976-2003
3 786.6
Guatemala
4 169.0
El Salvador
Honduras
4 416.2
Nicaragua
5 989.4
Costa Rica
7 391.1
0.0
1000.0
2 000.0
3 000.0
4 000.0
5 000.0
6 000.0
7 000.0
8 000.0
Fuente: Elaboración propia con datos de la CEPAL sobre insumos del FMI, OCDE, otras instancias oficiales, 2002.
Guatemala en los últimos años ha aumentado su deuda externa, entre otras causas, por la
crisis económica interna que ha prevalecido, el bajo nivel de recaudación tributaria y los
compromisos asumidos en los Acuerdos de Paz. De los desembolsos dirigidos al pago de la
deuda, más del 50% va destinado al pago de los intereses. De acuerdo a la CEPAL, en 1999,
el 43% de la deuda era multilateral, el 33% bilateral y un 24% privada, tendencia que no ha
variado significativamente en la actualidad.
Con relación a la Inversión Externa Directa –IED-es Cordero y Rodríguez Clare (2002)
platean que Centro América experimentó en las últimas décadas, un lento crecimiento
económico comparado con África o países con alto crecimiento como es el caso de Chile,
Irlanda, Israel, Tailandia, China entre otros países La necesidad de contar con una visión de
desarrollo, falta de competitividad comercial, debilidad institucional, son parte de las
consecuencias por las cuales la IED ha sido limitada. A raíz de la apertura comercial que
Guatemala y los países centroamericanos realizaron en la década de los años ochenta, se
experimenta un ligero crecimiento económico y de inversión externa. Ésta inversión se ha
considerado poco positiva para los países, porque llega amparada por políticas que permitían
una alta exoneración fiscal, que transformaba la inversión en algo volátil que no aportaba a la
economía de los países. De acuerdo a Robles y Rodríguez, la década de los años noventa fue
de mayor atracción para la IED en la región, principalmente para las empresas transnacionales
y por los procesos de privatización generados. La inversión privada en los años noventa en la
región alcanzó un promedio del 70% con relación al IED total. Es importante señalar, que una
de las inversiones más atractivas en Guatemala y los demás países centroamericanos, sigue
siendo las empresas que están dentro de los regímenes de zona franca, especialmente las
relacionadas a la industria textil. Robles y Rodríguez indican que en 1990 existían limitadas
empresas (menos de 50 empresas) y que en el 2001 estaban registradas más de 1,100
empresas, que contrataban a más de 350,000 personas (26% del total del empleo del sector
22
manufacturero). Con la promoción y ampliación de estas empresas de zona franca se aumenta
la capacidad de exportaciones. En 1990 las exportaciones regionales de zona franca alcanzaba
un aproximado a los 230 millones de dólares; en el 2001 el promedio fue de 5,200 millones
que representa un 40% del total de las exportaciones de la región centroamericana. De
acuerdo a la OCDE, durante el período de 1968 al 2002 Centro América percibió en IED
USD 38,897 millones de dólares por parte de los países miembros del CAD. En el gráfico
siguiente se muestran las tendencias por país durante el período 1968-2002. Con relación a la
IED de América Latina y el Caribe, Centro América percibió el 6% del total. De acuerdo a la
CEPAL, durante el 2002 y 2004, América Latina y el Caribe percibió en IED un promedio de
33,100 millones de dólares anuales, muy inferior al promedio de los años anteriores.
Gráfico 16
Gráfico 17
Inversió n Directa en Centro A mérica. 1960-2002.
M illo nes USD
Inversió n Directa en Centro A mérica. 1960-2002 en
P o rcentajes.
40,000.00
35,000.00
30,000.00
25,000.00
Honduras
0%
Guatemala
2%
Belize
0%
El Salvador
3%
Costa Rica
6%
20,000.00
15,000.00
10,000.00
5,000.00
(5,000.00)
Panama
87%
Fuente: elaboración propia con datos de la OCDE 2004.
Centro América en los mismos años (2002 y 2004) percibió un promedio anual de USD 1,963
millones (6% del total anual regional). Es notoria la diferencia entre Panamá y el resto de
países. En el caso de Nicaragua, éste representa un flujo de inversión con un alto déficit, al
igual que Belice y Costa Rica, durante el período de 1998 al 2001. De acuerdo a la CEPAL,
Panamá es el país que más IED esta percibiendo en los últimos dos años (2002 y 2004), con
un promedio anual de USD 629 millones de dólares; Costa Rica es el segundo país con mayor
inversión con un promedio anual de USD 567 millones de dólares; el resto de países tienen un
promedio anual de USD 200 millones de IED. Guatemala es el país con menor inversión con
USD 120 millones de dólares anuales como promedio. En el ámbito del aporte de estas
inversiones a la economía de los países, para Guatemala en 1998 el porcentaje fue de 1.7%
sobre el PIB. Los principales inversores en Centro América siguen siendo Estados Unidos,
España, Alemania, Taiwán, Japón y corea del Sur, entre los más importantes. Las inversiones
23
por medio de empresas en zonas francas, son fuertemente criticadas por el incumplimiento
que estas tienen con las leyes laborales y la existencia de bajos salarios a las personas
trabajadoras. Las tendencias que se visualizan en términos de la IED para los próximos años
en Centro América, dependerá fundamentalmente de la recuperación y estabilización
financiera y económica mundial y regional latinoamericana, que determinará una mayor
atracción para la inversión. Otro elemento determinante para el incremento de IED es que los
países demandantes deberán actuar sobre iniciativas más contundentes a nivel macro, sobre
todo en lo relacionado a incentivos fiscales y de regulación, así como la creación o
institucionalización de instancias regionales y nacionales más fortalecidas. En el ámbito de
los países, la diversificación productiva, así como la aplicación de tecnologías más avanzadas
será garantía para motivar la recuperación de la inversión externa. Entre las medidas asumidas
por Guatemala está la de aumentar las privatizaciones de las empresas estatales, la innovación
industrial, aumento en la producción no tradicional de productos agrícolas, y la búsqueda de
la estabilización política y financiera, entre otras iniciativas. Con la inminente firma del
CAFTA y un Tratado de Asociación con la Unión Europea, analistas sostienen que la IED en
Guatemala y la región se vera incrementada sustantivamente.
En el ámbito de las relaciones comerciales, la Unión Europea ha iniciado diferentes procesos
de negociaciones con América Latina y el Caribe. Las relaciones se vieron fortalecidas en los
años noventa, al generarse una mayor promoción comercial entre las regiones. Los factores
que resaltaron en este cambio de política fue la apertura económica que América Latina
estaba otorgando a Europa y los efectos de la nueva política de Estados Unidos de
liberalización de su mercado interno, entre otros. La UE aceptó y ratificó los Acuerdos de
Tercera10 y Cuarta generación11 como respuesta a este nuevo escenario. Para facilitar su
intervención en la Región, la UE ha determinado una caracterización identificando criterios de
crecimiento y desarrollo de cada país. Durante la Primera Cumbre entre la Unión Europea y
América Latina y el Caribe, que se realizó en junio de 1999 en Río de Janeiro, Brasil, se
10
Los acuerdos de tercera generación entre la UE y América Latina, de acuerdo a Arenal (2000), traen
significativas novedades y avances respecto de los anteriores acuerdos. Este Acuerdo se sustenta en las "Nuevas
Orientaciones para la Cooperación con América Latina y Asia en la década de los 90", que el Consejo aprueba
en diciembre de 1990. El propósito, responder al nuevo escenario internacional y a los nuevos retos de la
democracia, el desarrollo y la globalización.
11
Los acuerdos de cuarta generación determinan el fortalecimiento de las relaciones entre las partes partiendo de
principios de reciprocidad y de intereses comunes. Se establece un nuevo modelo de relación que se califica de
"Asociación" política y económica. Una Asociación que variara de acuerdo a países y regiones, en el caso del
MERCOSUR será de carácter interregional. Estos acuerdos pretenden establecer en un mediano plazo zonas de
libre comercio, así como intensificar la cooperación política, científico-técnica y cultural.
24
fortalecieron las relaciones birregionales en los ámbitos políticos, económicos y culturales, y
se crearon las bases para una Asociación estratégica entre ambas regiones. La Segunda
Cumbre UE y América Latina se realizó en mayo de 2002 en España. De acuerdo a
observadores participantes, ésta Cumbre vino a confirmar el limitado interés de la UE hacia
la región, entre otras razones se manifiesta por el abandono de la estrategia interregionalista
que buscaba un marco de relación de más privilegio para América Latina y el Caribe. En la
Cumbre de Guadalajara se estableció retomar el Tratado de Asociación con Centro América.
Los países que mayor transacciones comerciales en términos de las importaciones realizadas
durante el período 1980 al 2002, fueron México con el 336.8% del total, seguido de Brasil
con el 17% aproximadamente. Guatemala representó el 1.3% del total de la región. En
términos de las exportaciones realizadas por cada país en la región de América Latina y el
Caribe, México exporto el 36% del total regional, seguido de Brasil con el 20%, Venezuela
alcanzó un 9% y Argentina el 8% del total regional. Guatemala exporto durante el mismo
período el 0.8%.
La región centroamericana es beneficiaria de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe –ICC12desde 1984, sobre todo en lo relacionado al acceso del mercado de Estados Unidos con costos
reducidos para la exportación. En 1990 se acuerda impulsar el Plan de Acción Económica
para Centroamérica –PAECA-, como un medio para fortalecer la integración regional. Esta
iniciativa contempló impulsar medidas comunes, como un arancel centroamericano de
importación, la creación de una nueva nomenclaruta aduanal, entre otras medidas. Entre otros
acuerdos de negociación establecidos con la región son el TLC con México, que es vigente y
que aún falta por concretar; el TLC con República Dominicana que esta en vigencia; el
tratado con Estados Unidos que ya esta ratificado por los gobiernos. Durante la Cumbre
Europa-América Latina y el Caribe, realizada en Guadalajara en mayo de 2004, los
mandatarios centroamericanos y europeos reafirmaron el interés de ambas regiones, de un
Acuerdo de Asociación que incluya un área de libre comercio, como un medio para fortalecer
el proceso de integración económica regional. Este Acuerdo tendría varias fases de
preparación, entre los cuáles destaca la realización de una evaluación conjunta sobre la
situación de la integración económica en la región. El futuro Tratado estaría definido sobre el
programa de Doha. Se acordó que la Comisión Mixta que existe para el Acuerdo de
12
Iniciativa de la Cuenca del Caribe: Es un programa que nace mediante la Ley para la Recuperación Económica
de la Cuenca del Caribe, en 1983. Esta iniciativa ha sido promovida por el Gobierno de los Estados Unidos para
motivar el desarrollo económico de la región.
25
Cooperación entre las regiones, diversas reuniones para definir el proceso de seguimiento
hasta alcanzar acuerdos comunes. Se reconoció que existen avances en el Plan de Acción para
la Integración Económica, especialmente en lo relacionado a la creación de una Unión
Aduanera en Centroamérica, así como el desarrollo que se lleva con relación a la eliminación
de barreras arancelarias y no arancelarias para la facilitación del comercio intrarregional. En
la actualidad aún no existe un compromiso oficial para iniciar la Asociación, se continúa con
rondas para identificar y proponer las rutas de la negociación. A mediano plazo, la iniciativa
más ambiciosa se da alrededor de del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). A
corto plazo el proyecto base para impulsar el ALCA es el Plan Puebla Panamá que esta en una
fase de revisión. Para Centroamérica, Estados Unidos es el mercado más importante para la
exportación de bienes y servicios. En 1999 Estados Unidos recibía el 42.8 % del total de las
exportaciones y Europa era el segundo socio comercial con el 18.6 %. Es importante destacar
el crecimiento de la manufactura en la región sobre todo lo relacionado a las maquilas
(ensamblaje y producción final de bienes). Los productos tradicionales continúan siendo los
más importantes, tales como el café, el azúcar entre otros. Costa Rica durante el período 1980
a 2002 importo el 24% del total de las transacciones regionales, y en el ámbito de las
exportaciones alcanzo el 34%. Guatemala importo el 21% y exportó el 21% del total. En el
caso de Bélice, su intercambio comercial alcanzó el 2% en sus exportaciones y de igual forma
en las importaciones, siendo el país con menor intercambio comercial.
8. TENDENCIAS Y CONCLUSIONES Y FINALES
8.1. La economía del desarrollo se ha fundamentado en una amplia diversidad de enfoques
y modelos, que en sus postulados y definiciones, han tenido como base la búsqueda de
soluciones a la problemática del subdesarrollo, la pobreza y el limitado crecimiento
económico de los países llamados tercermundistas. En América Latina se han experimentado
la mayoría de éstos enfoques y modelos que desde los años cuarenta se han generado. La
región en la actualidad, continua teniendo uno de los índices más contrastantes en términos
sociales y económicos a nivel mundial (más de un 75% de la población esta dentro del círculo
de pobreza y en el otro extremo, un 3% de la población posee más del 80% de la riqueza).
Llegamos a la conclusión, que los problemas estructurales tan profundos como es la desigual
distribución de la riqueza y de los ingresos no puede ser contrarrestado con fórmulas
eminentemente económicas, sin tener un adecuado tratamiento político y humano.
8.2. La ayuda externa ha sido un estratégico instrumento de política exterior de los países
desarrollados y que ha evolucionado alrededor de los enfoques y modelos de la economía del
desarrollo. En este contexto observamos que la ayuda en América Latina se ha transformado
en una finalidad estratégica para los intereses políticos y económicos de los países
desarrollados. Ha sido una ayuda aplicada con sesgo coyuntural, asistencial, impositiva y
marginal a la realidad regional. Las contradicciones en los fines y medios de la ayuda
26
externa, ha provocado que ésta se transforme en un medio para buscar soluciones a los efectos
ocasionados por sus mismas políticas e instrumentos de cooperación (deuda externa, políticas
de ajuste estructural, agenda económica, dependencia financiera, otros).
8.3. En el ámbito de las relaciones políticas, Centro América ha significado para los países
“donantes” un importante centro de su política exterior esencialmente en lucha de
contrapoderes de Estados Unidos y la Unión Europea (diferencias geopolíticas y de índole
comercial). En el escenario de guerra de baja intensidad que se vivió entre 1960 a 1990, la
ayuda externa se transformo en un importante medio de intervención para respaldar a los
gobiernos militares y conservadores que bajo la orientación de detener el “comunismo
soviético” en la región centroamericana, recibían principalmente de Estados Unidos una
amplia ayuda económica. En el mismo período, por la vocación y tendencia democrática,
pacificadora y humanista de las políticas de la Unión Europea, la ayuda externa generada fue
esencialmente humanitaria y de asistencia social, que permitió generar una tendencia de
contrapeso a la influencia de Estados Unidos en la Región.
8.4. Rol político de la Unión Europea: En la década de los años ochenta y noventa, la
Unión Europea se transformó en un importante actor político en Centro América, que tenía
como prioridad en sus estrategias de intervención una agenda dirigida a la promoción de los
derechos humanos, el fomento de la democracia, el desarrollo, la justicia social y la
pacificación política. Esta vocación le permitió ser una pieza fundamental en los procesos de
negociación entre los movimientos revolucionarios y los gobiernos-ejércitos de los países en
conflicto y transformarse en un referente político de gran peso con relación a los Estados
Unidos. A partir de finales de los años noventa, la Unión Europea se transformo en un actor
invisibilizado y con poca capacidad de influencia en los gobiernos centroamericanos. El
cambio de sus políticas humanistas y democráticas, por una agenda en dónde sus relaciones
económicas y comerciales están explícitas en sus políticas de ayuda externa, han debilitado
los mecanismos de diálogo y de interlocución con los actores civiles. La Unión Europea
requerirá ser más coherente en su política exterior con sus principios democráticos y
humanistas. La ayuda externa de la Unión Europea puede transformarse en un mecanismo de
transformación social y económica, de promotor de cohesión social, y fundamentalmente de
promocionar un desarrollo humano sostenible, en la medida que dinamice un verdadero
diálogo político y de cooperación, que se transforme en un actor político que genera
contrapoder en las actuales tendencias hegemónicas y, especialmente, en la prioridad de una
agenda que equilibre el desarrollo social, político, cultural y ambiental con el económicocomercial.
8.5. Políticas de condicionalidad: La política exterior de los países donantes, en su
generalidad, han definido políticas de condicionalidad, como premisas para definir su ayuda
externa. Entre las condiciones más importantes sobresale la exigencia de gobiernos
democráticos en los países receptores, respeto de los derechos humanos, lucha contra la
impunidad, lucha contra el crimen organizado y en los últimos años, lucha contra el
terrorismo. En la mayoría de los países centroamericanos, se violan permanentemente la
mayoría de las condiciones previas identificadas. La existencia de una corrupción
institucionalizada, la permanencia de la impunidad política y sobre los derechos humanos, la
ingobernabilidad, son tan solo algunos elementos de referencia que se vive en la cotidianeidad
en la región. La ayuda bilateral y fundamentalmente la multilateral, ha permanecido
invariable y no ha hecho alusión a sus propios condicionantes. De aquí la conclusión que en
la ayuda externa “pesan” más los intereses sociopolíticos y económicos sobre los intereses
sociales y humanitarios.
27
8.6. Coherencia la ayuda: Las organizaciones sociales hemos venido demandando a la
Unión Europea la existencia de una mayor coherencia en su política de cooperación con
relación a sus políticas financieras, comerciales y de inversiones. El asfixiante impacto de la
deuda externa y su servicio que afecta la economía y la calidad de vida de la mayoría de los
habitantes de la región; los efectos de las políticas de ajuste estructural que se continúan
aplicando en los países como consecuencia de las exigencias de las instancias financieras
multilaterales; la imposición de políticas económicas y sociales que afectan
fundamentalmente a los sectores de población más vulnerable; la existencia de políticas de
subsidios en los países desarrollados que regeneran pobreza en los países pobres; son
elementos que deben ser revisados y transformados en acciones más pertinentes y favorables
para nuestros países. Lo anterior nos lleva a plantear la urgencia de canjear la deuda y sus
servicios por una agenda social y sostenible de desarrollo; se deben generar mecanismos de
evaluación (donde participen organizaciones sociales) que audite y evalúe las prácticas
generadas desde la institucionalidad de la cooperación multilateral y bilateral; y la demanda
de contar con una información fluida y permanente sobre los compromisos, acuerdos e
intervenciones de las instituciones internacionales.
8.7. Participación de la sociedad civil: Los mecanismos de diálogo político que la Unión
Europea ha definido, para garantizar la participación de la sociedad civil en la dinámica de su
cooperación, han sido limitados a un proceso de consulta general. No ha existido una
participación real de los actores en la identificación y elaboración de sus políticas y
estrategias. En el diseño de los programas de carácter regional para Centro América y de los
memorandos nacionales, a excepción de Guatemala que inicio un proceso incipiente de
diálogo institucionalizado, ha estado marcado por la ausencia de la participación social, entre
otras causas por el limitado interés de la Comisión Europea y de los gobiernos
centroamericanos. En todo proceso de gobernabilidad democrática, la participación de la
sociedad civil en los procesos de desarrollo económico, político y social es imprescindible. Su
involucramiento garantiza procesos incluyentes y sustentables socialmente. Los actuales
acontecimientos que la Unión Europea esta motivando en la región, como lo es el proceso de
integración centroamericana, el memorando regional 2007-2013 y el Tratado de Asociación
Comercial entre Centro América y la Unión Europea, demandará una mayor diálogo político
y de participación social (centroamericana y europea). La Unión Europea puede generar
condiciones para instalar a nivel regional y por país, mecanismos de diálogo y participación
entre actores (gubernamentales y sociales).
8.8. Objetivos del Milenio: Los Objetivos del Milenio –OdM- se han transformado en un
importante instrumento de acción y compromiso multilateral para la lucha contra la pobreza
en el mundo. En los países centroamericanos existe una agenda por país encaminados a
buscar su cumplimiento de acuerdo a lo establecido por Naciones Unidas. La ayuda externa
de la Unión Europea y de los otros países donantes, han asumido los OdM como una
prioridad en su cooperación al desarrollo. Al igual que las estrategias de reducción de
pobreza, en Centro América se comienzan aplicar sobre una base institucional y financiera
altamente deficitaria. En los países donde existían agendas de paz o estrategias de reducción
de pobreza, se ven nuevamente desplazados por los OdM y no ha existido la capacidad
gubernamental para hacerlos vinculantes entre si. Un factor imprescindible en el éxito y
alcance de los OdM es la voluntad política que los sectores empresariales y poseedores de la
riqueza en la región deben asumir, lo cuál no ha tenido una respuesta favorable. Nuevamente
resurge el análisis sobre como abordar las causas estructurales que generan la pobreza y el
subdesarrollo, lo cuál demanda medidas más allá de satisfacer las necesidades insatisfechas
que plantea los OdM. Para que los OdM sean viables y pertinentes, es necesario asumir con
28
objetividad el alcance de sus postulados y no transformarlos como la válvula de escape y de
solución a los problemas del subdesarrollo; los OdM deben ser coherentes y vinculantes con
las políticas comerciales de los países desarrollados; los gobiernos centroamericanos deben
asumir profundas reformas estructurales y generar pactos fiscales que les permita una mejor
recaudación tributaria; la Unión Europea puede motivar la constitución de planes y una
institucionalidad de Estado para el desarrollo sustentable en cada país; y la existencia de un
compromiso financiero y político entre “donantes” y “receptores” de la ayuda, para garantizar
la concreción básica de cada objetivo.
8.9. Cohesión Social: A raíz de la Cumbre Euro latinoamericana de Guadalajara en mayo
del 2004, la Unión Europea posesiono en Centro América la necesidad de construir cohesión
social, como un medio imprescindible para la transformación e integración regional.
Concepto innovador que genero una amplia discusión y debate sobre sus alcances y
perspectivas. La voluntad de los gobiernos por asumir un compromiso político con la Unión
Europea en el ámbito comercial, ha permitido incluir en la agenda de negociación, la temática
relacionada con la cohesión social. En la nueva estrategia regional 2007-2013 y en el posible
Tratado de Asociación Comercial entre Centro América y la Unión Europea, así como en los
memorandos de entendimiento por país, no se refleja con claridad cuál será el mecanismo o la
forma para incluir el tema de la cohesión social en cada uno de sus políticas y programas de
intervención. Los tres grandes pilares definidos para la cooperación con América Latina en
Guadalaja (cohesión social, integración regional y multilateralismo) deberán ser retomados en
Viena 2006, para alcanzar una mayor claridad de los alcances, mecanismos y acciones
necesarias para su concreción.
8.10. Integración Regional: Centro América esta experimentando un proceso de integración
regional, orientado específicamente para crear condiciones institucionales y legales, para
mejorar el comercio regional y biregional. La Unión Europea ha condicionado la integración
como premisa para desarrollar condiciones de una futura asociación comercial. La ayuda
externa de la UE para su programa regional y sus programas país, llevan implícito un
componente considerable para consolidar este proceso. El riesgo que conlleva una integración
solo para fines comerciales, ha generado una intensa labor de incidencia y cabildeo, en Centro
América y Europa, para provocar una amplia discusión sobre la temática en donde los actores
sociales sean incluidos y pueda participar activamente. La demanda que hacen los actores
sociales a la Unión Europea, es que Centro América requiere una integración fundamentada
desde los pueblos, con una visión más amplia del desarrollo y en donde se incorporen de
manera equitativa relaciones políticas, sociales, culturales y ambientales y no solo
comerciales.
8.11. Tratado de Asociación Comercial: La Unión Europea y Centro América están
gestando condiciones políticas y técnicas, para iniciar formalmente la negociación de un
Tratado de Asociación Comercial. Las asimetrías que existen entre las dos regiones en lo
económico y social, plantea la necesidad de repensar la ruta a seguir. Existen consideraciones
que permite hacer la diferencia de una Asociación comercial entre Centro América y la Unión
Europea en relación con otras iniciativas como lo es el CAFTA o el ALCA, promovido por
Estados Unidos. La inclusión de un diálogo político y de cooperación al tema comercial, ha
generado una mayor receptividad por parte de los actores no gubernamentales. La tesis
planteada por la sociedad civil con relación a que el crecimiento por si mismo no es un fin ni
una solución, genera una serie de propuestas de condicionantes previos a la negociación. Es
imprescindible asumir las asimetrías existentes, así como las vulnerabilidades políticas,
económicas y sociales; la existencia de medidas preferenciales a los productos agrícolas,
29
siendo la región altamente rural; la existencia de estrategias y compromisos objetivos y claros,
alrededor de luchar contra las causas y efectos de la pobreza y la exclusión; la generación de
compensadores económicos y sociales hacia los sectores más vulnerables; la regulación de
políticas que garanticen un uso sostenible de los recursos naturales; son algunas medidas que
ofrecería un tratado justo, humano y solidario.
8.12. Estrategia Regional (2007-2013): Analizando los mecanismos vigentes que tiene la
Unión Europea en Centro América para impulsar su ayuda externa, el memorando regional
(estrategia regional) se convierte en la base de su intervención. En este año (2006) se
concluye el actual memorando 2001-2006. Entre las conclusiones: se tiene una amplia crítica
por el bajo nivel de alcance de las metas previstas y la incapacidad institucional de los
referentes administrativos en la región para concretar los distintos programas existentes. No
existe una evaluación de impacto del actual memorando de entendimiento. Entre los más
importantes logros es la consolidación del proceso de modernización y armonización de la
política e instrumentos aduanales y el fortalecimiento de las instituciones regionales para la
integración. En este entorno, en el 2005 se inicia el proceso de identificación de la nueva
estrategia 2007-2013, la cuál ha generado un primer documento preliminar. El planteamiento
central de la estrategia, prioriza fundamentalmente la consolidación del proceso de
integración y la modernización de sus instituciones, e iniciativas dirigidas a promover un
clima de estabilidad política y social en la región. La propuesta generada desde los actores
sociales va enmarcada a que la nueva estrategia debe estar fundamentada bajo el concepto de
vulnerabilidad del desarrollo y de fortalecer las estrategias de lucha contra la pobreza y la
gobernabilidad democrática. Es imprescindible dar una atención integral a la problemática
agraria y a la economía campesina; dar atención a la vulnerabilidad ambiental,
fundamentalmente a las emergencias por fenómenos naturales; fortalecer la agenda social; dar
mayor atención a los sectores más vulnerables como son los pueblos indígenas y las mujeres;
fortalecer la participación política de sus pueblos; la promoción y defensa de los derechos
humanos; la auditoria social y la consolidación de mecanismos de diálogo; entre otros temas.
Para garantizar una cooperación de calidad, será necesario aplicar las cláusulas democráticas
en cada convenio de cooperación.
8.13. Armonización de la Cooperación de la Unión Europea: La política de armonización de
la cooperación de la Unión Europea y su aplicación en los países receptores, como parte del
ordenamiento comunitario europeo, se ha transformado en una estrategia necesaria para la
concreción de su ayuda externa. La existencia de una desestructuración y descoordinación de
la ayuda de los Estados Miembros de la U.E. y de la Comisión Europea, es una de las grandes
limitantes que imposibilita una cooperación de calidad e impacto. Las distintas metodologías
y los diferenciados intereses políticos y económicos de cada Estado, invisibilizan el
importante aporte de la Unión Europea a la región, que en conjunto representa más del 43%
del total de la ayuda. Nicaragua, es uno de los países piloto donde la armonización de la
ayuda se esta implementando en la actualidad. La búsqueda de sumar esfuerzos, la Unión
Europea, el gobierno nicaragüense y los actores sociales, ha significado la formulación de un
plan nacional de desarrollo. La evaluación que existe sobre esta experiencia indica que la
armonización debe generar mayores condiciones previas en el ámbito europeo y a nivel de los
gobiernos receptores. La desconfianza entre los actores del desarrollo, incluyendo a los
mismos donantes, ha generado que el proceso de articulación no tenga lo éxitos esperados.
Buscar canalizar la ayuda por la vía presupuestaria de los gobiernos, ante los altos niveles de
corrupción, la falta de planes sustentables de desarrollo, y la inexistencia de mecanismos de
auditoria social, genera serios factores de riesgo sobre la calidad e impacto que la ayuda
30
pueda generar a los países. En conclusión, estos procedimientos simplifican y facilitan los
factores administrativos en el manejo de la ayuda.
8.14. Eficacia de la institucionalidad de la ayuda de la C.E.: Las políticas de armonización y
de descentralización que la Comisión Europea ha iniciado en Centro América, alrededor de su
ayuda externa, se ha transformado en uno de los retos más importantes para buscar la
eficiencia institucional de su cooperación. En el caso de Guatemala, que se transforma en una
sede descentralizada, ha iniciado el proceso de asumir las decisiones y negociaciones
transferidas desde Bruselas, con grandes incertidumbres y vacíos institucionales. La
existencia de una desconcentración de funciones, más que de descentralización, refleja un
sistema de funcionamiento altamente burocrático y dependiente de sus sedes regionales y de
Bruselas. En la medida que el mecanismo se fortalezca, la funcionalidad de la
descentralización resolverá los vacíos y limitantes que en la actualidad enfrenta la Comisión
Europea. Un factor sustantivo en el análisis de la eficacia de la ayuda comunitaria esta
relacionado con los aspectos administrativos de la ayuda. La existencia de una burocracia
administrativa genera procesos lentos de resolución, que afecta en tiempo y recursos el
cumplimiento pleno de metas y objetivos de los planes y proyectos. Si sumamos a lo anterior,
la ineficacia de la institucionalidad encargada de la ayuda internacional de los gobiernos
receptores, tendremos como resultado, programas y planes inconclusos, con altos porcentajes
de incumplimiento de las partidas presupuestarias y un limitado impacto de las acciones.
8.15. Información: La institucionalidad encargada de la ayuda externa en los países
receptores no generan una sistematización permanente de información sobre los flujos,
planes, desarrollo e impacto de la ayuda externa. La no existencia de información genera
vacíos de análisis que imposibilitan un manejo estadístico real y objetivo. En el ámbito de los
donantes, en la mayoría de casos, generan información no pública, con registros no
actualizados y con limitada valoración política. Es necesario generar mecanismos para que la
información se maneje de forma transparente y democrática. Tanto las instituciones de los
gobiernos receptores como de los donantes, deben generar toda la información requerida
sobre la implementación de sus programas, planes, proyectos, la ejecución presupuestaría y
las evaluaciones de impacto que se vayan realizando.
8.16. Alianzas entre ONG europeas y centroamericanas: La ayuda externa de la Unión
Europea canalizada a Centro América por la vía de las ONG europeas, se ha convertido en
uno de los mecanismos más eficaces,
transparentes y comprometidos con las
transformaciones sociales y el desarrollo. Por ser una cooperación no gubernamental y que
involucra a las organizaciones sociales centroamericanas, la capacidad y calidad de las
acciones, aún con los limitados recursos financieros disponibles, han generado profundos
cambios, fundamentalmente en los ámbitos sociales y políticos. Contradictoriamente, las
nuevas tendencias de la ayuda de la U.E. va limitando cada vez más los fondos hacia las
ONG, lo que esta originando un replanteamiento de sus estrategias y formas de actuación. La
conformación de redes temáticas o territoriales, la conformación de consorcios para la gestión
de proyectos, la venta de servicios especializados para la generación de sostenibilidad
financiera, son algunas de las estrategias utilizadas actualmente. En el ámbito de la relación
entre ONG europeas y centroamericanas, existe una tendencia de buscar conformar alianzas
“naturales” que les permita retomar un verdadero diálogo político y que concluya en la
generación de una agenda estratégica, orientada a promover incidencia política en los ámbitos
gubernamentales y tener mayor capacidad interlocución y negociación ante las instancias de
cooperación.
31
8.17. REFLEXION FINAL: La existencia de una región centroamericana con democracias
altamente vulnerables y débiles, con Estados casi inexistentes, con una polarización
económica y política en dónde el 80% de la población vive en condiciones de pobreza y
extrema pobreza; con sociedades desestructuradas; con sectores de población,
fundamentalmente indígenas y mujeres excluidas y marginadas de la vida política; con
regímenes políticos corruptos, influenciados por el crimen organizado; con una persistente
violación a los derechos humanos; con una economía dependiente de los ingresos percibidos
por la migración económica en el exterior; son algunos indicadores que nos ubican en
circunstancias similares a la década de los setenta y ochenta, y que nos obligan a reflexionar
cuál ha sido el impacto y efectividad de la ayuda externa, después de décadas de intervención
y contribución a contrarrestar la problemática social, económica y política en la región
centroamericana.
BIBLIOGRAFIA
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4.11. Evolución y perspectivas de la ayuda oficial al desarrollo de la

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