respuesta del consorcio local localret a las preguntas planteadas en

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RESPUESTA DEL CONSORCIO LOCAL LOCALRET A LAS PREGUNTAS
PLANTEADAS EN LA CONSULTA DEL MINISTERIO DE INDUSTRIA, TURISMO Y
COMERCIO RELATIVA AL SERVICIO UNIVERSAL
1.- INTRODUCCIÓN
a) Contexto general
La consecución del objetivo de una “Sociedad de la Información y del Conocimiento”
para todos pasa necesariamente porque los ciudadanos y empresas
accedan, eficazmente y en el menor plazo posible, a las tecnologías de la información
y las comunicaciones (TIC). El actual marco regulador establece que ha de ser el
mercado el mecanismo de asignación eficiente para alcanzar el citado objetivo,
promoviendo en el mayor grado posible la competencia en la provisión de redes y
servicios de comunicaciones electrónicas que constituyen un soporte para las TIC. Ello
no es óbice para tener en consideración también que el acceso a las redes y a los
servicios se ha de llevar a cabo en condiciones de igualdad, impulsando la cohesión
territorial, económica y social.
También es una evidencia que el mercado por sí sólo no alcanza a dar respuesta a las
necesidades de todos los ciudadanos y en todos los territorios. La existencia de la
brecha digital –social y territorial- es una realidad a la que la Unión Europea pretende
dar respuesta. Precisamente teniendo en cuenta este problema, se incorporó como
prioridad política en la iniciativa i2010 1 la lucha contra la brecha digital. Además la
situación de brecha digital -especialmente en cuanto al acceso a Internet de banda
ancha- ha llevada a un proceso de reflexión a nivel europeo y estatal que se enmarca
procedimentalmente en la revisión del concepto de servicio universal establecido por la
Directiva 22/2002 de servicio universal (DSU). Teniendo clara la existencia de esta
situación y en palabras de la Comisión:
" La cuestión esencial es, por consiguiente, si el servicio universal a nivel de la
UE constituye una herramienta adecuada para favorecer el desarrollo de la
banda ancha y, en caso afirmativo, cuándo y cómo debe recurrirse a él, o si por
el contrario resultarían más eficientes otros instrumentos de la política
comunitaria, y en ese caso, cuáles. Esta cuestión va más allá de la relativa al
alcance del servicio universal. " 2
Entendemos que en este sentido es una buena oportunidad para incorporar a la
Consulta del Ministerio una reflexión previa sobre la existencia o no de otros
mecanismos que permitiesen el desarrollo de la banda ancha en aquellas zonas
territorialmente o socialmente desfavorecidas. Hemos de recordar que los estados
1
2
COM(2005) 229 COM (2008) 572 final. 1
están obligados, en el marco de la Unión Europea, a encontrar la forma más eficiente
de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de servicio universal, en primera
instancia a través del mercado y, si éste no da una respuesta adecuada, mediante las
empresas obligadas a prestarlo. De esta manera no cabe descartar instrumentos como
el del artículo 25 de la LGT que pone de relieve el papel del Gobierno en la imposición
de obligaciones de servicio público por razones de cohesión territorial o social. 3 b) La Consulta del MITC
El documento publicado por el Ministerio como base de la Consulta Pública sobre
servicio universal (SU) analiza diversos aspectos relativos a la situación del SU
(tecnologías, alcance territorial, variación de aspectos del contenido de la prestación)
destacando la oportunidad de favorecer el cambio regulatorio en aquellos aspectos
que favorezcan las diversas prestaciones que conforman el SU.
Del análisis de la situación actual, se desprende que la regulación aplicada en el
proceso de liberalización del sector de las telecomunicaciones ha conseguido
parcialmente sus objetivos en lo referente al SU. Entendemos que éste es un elemento
relevante a la hora de adoptar decisiones regulatorias que implicarán –posiblementela asunción de mayores prestaciones para el/los operadores a los que se impongan las
correspondientes obligaciones de SU, especialmente el derivado del incremento de la
velocidad del “acceso funcional a Internet” del art. 22.1.a) de la LGT tal como se
plantea en la consulta y tal como se está planteando en algunos países 4 .
Sin olvidar, por tanto, los aspectos regulatorios que deben aplicarse para seguir el
camino de aproximación a la situación de competencia plena, no se debe olvidar que
se ha de hacer efectivo el derecho de todos los ciudadanos a acceder a los servicios
TIC que el mercado no ha facilitado. Efectivamente, podemos concluir que se han
conseguido los objetivos de competencia en la prestación de servicios finales en el
tramo de acceso, mientras que este resultado positivo no es tan evidente en la
prestación de servicios de transporte al por mayor. En cuanto a las infraestructuras,
observamos unos resultados en sentido contrario pues existen redes alternativas en el
tramo de transporte entre grandes ciudades y sólo en zonas muy limitadas del
territorio, esencialmente las grandes urbes, se han creado nuevas redes de acceso.
De ahí que entendamos que las medidas que se adopten han de garantizar el
equilibrio territorial y, por tanto, la superación de la denominada brecha digital. En este
sentido consideramos que la regulación en el ámbito del servicio universal ha de pasar
por reconocer y otorgar explícitamente la capacidad a la administración territorial para
garantizar el acceso en competencia a los servicios de telecomunicaciones en
aquellas zonas del territorio donde el mercado no lo haga posible. Necesidad de
intervención de la Administración en tanto que garante de la existencia de una red en
todo el territorio.
3
En este sentido el legislador estatal reconoce otros mecanismos que no son los del servicio
universal para imponer a los operadores el cumplimiento de una serie de obligaciones que
favorezcan, a los efectos que aquí interesan, la cohesión territorial. Desde esta perspectiva, el
Gobierno central es el competente para aprobar vía reglamentaria las medidas que establece el
artículo 55 del Real Decreto 424/2005 que desarrolla el artículo 25.2 de la LGT.
4
Francia, Reino Unido, Finlandia.
2
2.- RESPUESTAS
Pregunta 1: En el marco del servicio universal:
¿Cuales considera que deberían ser las prestaciones mínimas de la conexión de
banda ancha, principalmente en cuanto a la velocidad red-usuario? ¿Considera que la
opción de 1Mps, revisable periódicamente, representa una opción realista en estos
momentos? Motivar la respuesta.
Antes de llevar a cabo el análisis para la determinación de una velocidad de redusuario es necesario señalar cuáles son los servicios que discurren a través de la red
según la velocidad predeterminada. Podemos realizar una primera aproximación
haciendo referencia a dos grandes grupos de servicios:
• Servicios tradicionales (búsqueda de información y correo electrónico): siguen
suponiendo el mayor porcentaje de uso de "Internet, aunque los últimos años
apenas ha crecido su uso.
• Servicios avanzados (educación, e-administración, compras, ocio, redes
sociales, etc.): Representan un porcentaje de uso menor en la actualidad, pero
han ganado protagonismo en los últimos años experimentando un crecimiento
elevado.
Para definir la capacidad mínima necesaria se debe tener en cuenta, por tanto, el tipo
de servicios y las aplicaciones que utilizan los usuarios. La definición de la capacidad
para un uso funcional de Internet debe contemplar tanto las necesidades objetivas de
las aplicaciones como las subjetivas del usuario:
• Necesidades objetivas: necesidades de ancho de banda mínimo requerido
para el funcionamiento de una aplicación determinada.
• Necesidades subjetivas: necesidades del usuario relacionadas con la
facilidad, la calidad y la comodidad en el uso de las diferentes aplicaciones,
tales como: aplicaciones simultáneas permitidas, tiempo de espera, retrasos de
las aplicaciones, posibilidad de incorporar nuevas aplicaciones...
A medida que el tipo de servicio que evaluamos sea más avanzado éste tendrá unas
mayores necesidades objetivas y subjetivas para un correcto funcionamiento.
Con el fin de agrupar los servicios en función de sus requerimientos de ancho de
banda (objetivos) y de funcionamiento (subjetivos), entendemos que se pueden definir
tres categorías:
• Servicios Básicos (350-500kps): servicios básicos de navegación (pe.
búsqueda de "información), correo, chat, streaming básico, redes sociales.
• Servicios Avanzados mínimos (1-1,5 Mbps): streaming de música y vídeo,
servicios de correo avanzado, intercambio de ficheros, servicios de VoIP.
• Servicios Avanzados (> 2Mbps): servicios avanzados con alta calidad de
funcionamiento y fluidez y juegos on-line.
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Actualmente con velocidades de acceso a Internet por debajo de 500 Kbps los
usuarios no pueden hacer uso de servicios de uso mayoritario con los relacionados
con la formación o la comunicación con unas condiciones de calidad mínima. Con 11,5 Mbps, pues consideramos que actualmente se puede acceder al servicio con
garantías: este ancho de banda permite, por ejemplo, realizar videoconferencias o
acceder a contenidos multimedia que pueden resultar necesarios para el e-learning.
En este sentido, por tanto, la velocidad de 1 Mps se considera una opción realista de
acuerdo con las prestaciones actuales del mercado.
En este sentido Localret considera necesaria la revisión del concepto de servicio
universal en los términos planteados que se consideran adecuados para hacer efectiva
la conectividad de todos los ciudadanos a la banda ancha, entendida ésta en la
situación actual del mercado y de la tecnología y de acuerdo a lo apuntado, de 1 Mps.
En relación con su utilización ¿Considera que se deberían establecer algún tipo de
condiciones o de limitaciones en las prestaciones de dicha conexión?
Las propias para evitar un uso que dificulte el acceso a otros usuarios tales como
limitación de tiempo o de capacidad de descarga. En todo caso también se debería
tener en cuenta la “contention ratio” del operador por falta de dimensionado de su red
(capacidad disponible de la red según número de abonados, zona y probabilidad de
acceso).
¿Cree conveniente establecer una definición más abierta de banda ancha que
estableciera periodos temporales o zonas geográficas para la evolución de las citadas
prestaciones mínimas? Proponer posibles escenarios.
Se considera de interés siempre que la determinación de zonas geográficas no
comporte la aparición de diferentes” servicios universales. De ahí que esté relacionado
directamente con el concepto y alcance de SU.
Para que el operador designado pueda dar respuesta eficiente a las obligaciones
derivadas de la inclusión de la conexión de banda ancha en el servicio universal, con
las prestaciones mínimas antes referidas, ¿Considera conveniente la utilización de
distintas tecnologías, incluidas las de redes móviles? ¿Cuáles y en qué contexto
considera más eficiente la utilización de cada una?
Localret considera que, aunque el SU comporta la realización de unas determinadas
prestaciones -con independencia de la plataforma tecnológica en la que se
fundamente- no se debería olvidar la apuesta estratégica de que la arquitectura de las
nuevas redes se encauzase directamente a la FTTH minimizando el uso –en lo
posible- de otras tecnologías intermedias.
También cabe observar que el desarrollo de diferentes plataformas tecnológicas desde
la aprobación de la DSU del 2002 está permitiendo la adopción de unos estándares de
4
calidad óptimos que posibilitan una conexión a Internet en banda ancha. El propio
concepto de Banda Ancha no es estático, ni es independiente del comportamiento del
mercado. Se trata de un valor que evoluciona con las preferencias y necesidades de
los usuarios. Es también un concepto centrado en el usuario y el punto de partida para
cualquier sistema de comunicaciones de nueva generación. Concretando el alcance
del concepto según la plataforma tecnológica se pueden llevar a cabo algunas
consideraciones al respecto:
-
Las plataformas basadas en cable (fibra óptica, HFC, xDSL) pueden soportar
los servicios que requieren los usuarios a velocidades de 1 Mps. El problema
radicaría – fundamentalmente en la fibra y el cable- en que su presencia en el
territorio se reduce al ámbito metropolitano, imposibilitando prácticamente el
coste del despliegue el acceso al ámbito rural.
-
La tecnología HSDPA permite alcanzar velocidades de hasta 7,2 Mbps
(algunos operadores ya ofrecen hasta 14,4 Mbps), el principal inconveniente es
que actualmente tiene una penetración baja en el territorio.
-
Combinación de tecnologías radio (WiMax/LMDS) permiten la transmisión de
datos a velocidades de "acceso por el" usuario de hasta 4Mbps. Esta es una
tecnología adecuada para el "entorno rural por la rapidez y coste razonable en
el desarrollo. Los principales inconvenientes son derivados de su naturaleza
radio como en el caso del 3G. Además, en este caso, la escalabilidad de la
solución en velocidad del servicio es aún más limitada.
-
La solución vía satélite entendemos que debe ser descartada Los principales
problemas de esta solución es la latencia en la señal que introduce la subida y
bajada del satélite lo que la hace inviable para algunos usos de Internet como
la videoconferencia que requieren de tiempo más bajos de interacción. Un
inconveniente añadido de estos servicios es su precio de mercado, muy por
encima del resto de ofertas basadas en redes terrestres.
Pregunta 2:, ¿Cuál sería el modelo de prestación del servicio más adecuado para
facilitar la conexión inicial a la red en condiciones asequibles a cualquier ciudadano
que lo solicite, compatible con la evolución previsible del servicio y de las redes?
¿Cómo valora el modelo anterior? ¿Y la alternativa radioeléctrica? Razonar la
respuesta y señalar las ventajas e inconvenientes de cada opción, tanto para los
usuarios afectados como en relación con el coste neto.
Esta pregunta ha sido contestada parcialmente en la respuesta anterior.
En todo caso, y como cuestión previa, cabe señalar que la valoración se realiza sobre
datos no objetivables: se desconoce en la actualidad el grado de cumplimiento del
servicio universal por parte del operador incumbente. El conocimiento que deriva de
las reclamaciones vía Oficina de Atención al Usuario entendemos que tienen un
carácter parcial y no están desagregados. En este sentido no cabe valorar el modelo
por su cumplimiento, sino por su capacidad de mejora tecnológica que haga más
eficiente su prestación. Por otro lado, se hace necesario que las administraciones
locales y autonómicas tengan un conocimiento directo del grado de cumplimiento del
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SU en su territorio, teniendo en consideración que especialmente la administración
local es la más próxima a los problemas de conectividad de los ciudadanos.
Desde el punto de vista de financiación, el sistema ha consolidad algunos aspectos
que promovían la ineficiencia del incumbente como ser premiado – es decir recibir
mayores ingresos del Fondo Nacional de Financiación del SU- por abonado con
retorno al que deje de prestar servicio (p.e. por prestarlo los competidores).
En cuanto a la alternativa radioeléctrica en su momento comportó muchos problemas y
ha supuesto en muchas ocasiones la consolidación de una arquitectura de red que a
medio plazo volvía a marginar a los ciudadanos y/o territorios sobre los que recaía la
obtención del servicio.
Pregunta 3: ¿Cuáles serían las características de las tarifas o planes de precios más
económicos compatibles con un uso razonable del servicio y una prestación rentable
del mismo a la generalidad de los usuarios, sin coste neto?
¿La oferta básica que se garantice en el marco del servicio universal debería
contemplar algún tipo de límites en cuanto a volumen de descargas o tiempo de uso?
Especificar por tipo de servicio de acceso a Internet (0,5 Mbps, 1 Mbps, 2 Mbps y
otros).
Entendemos que la imposición de límites en cuanto al tiempo uso o volumen de
descarga permite una utilización más eficiente de la red.
Por otro lado, como ya hemos señalado ut supra, que el servicio de 1 Mbps se ajusta a
las condiciones de mercado sin que el coste de su prestación pueda distorsionar el
cumplimiento del servicio.
Pregunta 4: ¿Las prestaciones mínimas de la conexión que finalmente se
establezcan, deberían estar disponibles para todos los usuarios que lo soliciten desde
el primer momento o, por el contrario, sería necesario establecer un período transitorio
para completar un despliegue eficiente de soluciones tecnológicas que garanticen la
cobertura al 100% de la población? En caso de considerar necesario un período
transitorio ¿Cuáles serían las características y la duración de este período transitorio?
Por las características del servicio y de las redes de acceso se hace necesario un
período transitorio en la prestación del servicio. La solución inmediata únicamente
sería posible por la vía del satélite que como ya hemos señalado queda descartada
por sus condicionantes técnicos y económicos.
Y en concreto, ¿Cómo debería ser el régimen de plazos de provisión de la conexión a
la red pública con acceso a Internet de banda ancha?
El régimen de plazos no debería ser modificado substancialmente, aún llegándose a la
conclusión que la alternativa radioeléctrica permite prestar con suficiente calidad una
conexión a Internet a 1 Mps. Por tanto, el régimen de 60 días naturales ya previsto en
la normativa vigente (RD 424/2005) ya permite reconocer los derechos del usuario al
SU.
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Pregunta 5: De cara a la próxima designación de operador para la prestación del
servicio universal ¿considera oportuno que en el marco del servicio universal se abra
la posibilidad de ofrecer la conexión a la red desde una ubicación fija a través de redes
de móviles?
Consideramos que de hecho esta posibilidad ya se daba con la aprobación de la LGT
2003 teniendo en consideración que el redactado del artículo 22 ya permitía la
aplicación del principio de neutralidad tecnológica en la prestación del servicio
universal.
En caso afirmativo, ¿qué ventajas y qué inconvenientes tendría para los usuarios,
particularmente, en materia de prestaciones y precios?, ¿sería necesario un plan de
precios específico para el servicio universal?, ¿cómo se aplicarían los beneficios del
abono social a los usuarios atendidos a través de redes de móviles?, ¿cuál sería la
repercusión sobre el coste neto?, ¿cómo podrían los usuarios con conexión a través
de redes de móviles beneficiarse, en su caso, de la competencia en la provisión de
servicios de acceso a Internet de banda ancha?
Como ventaja cabe destacar la mayor facilidad en la implementación de la red así
como su capilaridad en zonas de difícil acceso.
Una de las posibilidades para beneficiarse de la competencia en la provisión de
servicios de banda ancha sería la de incorporar en el servicio universal la obligación
del operador con infraestructura de móvil de compartir la infraestructura en aquellas
zonas donde no exista competencia efectiva.
Pregunta 6: ¿Qué tipo de acceso de banda ancha se debería proporcionar desde los
teléfonos públicos de pago contemplados en el servicio universal? ¿Cuál debería ser
el criterio de oferta suficiente de este tipo de terminales?
El mismo que se establezca para la conectividad de los usuarios a la red desde una
ubicación fija.
Pregunta 7: A los efectos de reducción de dichos costes, ¿Considera aceptable que
determinados puntos de servicio puedan ofrecer únicamente la posibilidad de pago
con tarjeta? En caso afirmativo, ¿Cuál sería el criterio aceptable para establecer los
puntos de servicio que no estarían obligados a ofrecer la modalidad de pago con
monedas?
No se debería limitar el acceso con medidas de este tipo, teniendo en consideración el
tipo de usuario que accede a este servicio (en general con menores recursos
económicos).
Pregunta 8: ¿Considera que la obligación de entrega gratuita del ejemplar de la guía
correspondiente debería referirse a todos los hogares y sedes de cualquier tipo de
entidades con independencia de la empresa designada para prestar el servicio, tal
como se realiza en la práctica actualmente?
Sí.
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Pregunta 9: ¿Considera que se debería flexibilizar la obligación de la entrega de las
guías telefónicas impresas de abonados, limitándola a aquellos abonados que
previamente lo soliciten?
No, en todo caso debería mantener esta obligación.
Pregunta 10: ¿Considera que se debería revisar algún otro aspecto de la normativa
nacional relativa al servicio universal?, en caso afirmativo ¿cuál y en qué términos?
-
La falta de información fehaciente sobre el cumplimiento del servicio universal
hace necesario un mayor control sobre la ejecución del mismo. Este control
puede ser más eficaz si es la Comisión del Mercado de las
Telecomunicaciones quien lo lleva a cabo y si las administraciones locales y
autonómicas –administraciones con mayor conocimiento de la problemáticas
territoriales de acceso a la banda ancha- disponen de información completa
sobre el cumplimiento del SU.
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