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ISBN 978-956-14-1422-8 EVALUANDO EL LEGADO LEGISLATIVO AMBIENTAL DEL CONGRESO NACIONAL 1990-2013: ¿QUÉ HEMOS HECHO Y QUE QUEDA AÚN PENDIENTE POR HACER? ANÁLISIS DE CASOS DE ESTUDIO Ponencia presentada en el seminario PANEL 1: TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EN EL CONGRESO DE CHILE Del dicho al hecho hay un trecho: ¿Cuánto pesa el trabajo ambiental del Congreso Nacional? Pontificia Universidad Católica de Chile Santiago, Chile Septiembre 9, 2013 FRANCISCA REYES Profesor Asistente, Instituto de Ciencia Política Coordinador GAMA Pontificia Universidad Católica de Chile ceso legislativo. Mientras que el universo son todas las leyes y proyectos de relevancia ambiental, iniciadas desde el 11 de marzo de 1990 hasta el 11 de marzo de 20123. I. CARACTERÍSTICAS GENERALES DEL UNIVERSO DE ESTUDIO La presente ponencia tiene tres objetivos principales. En primer lugar busca analizar el legado ambiental del Congreso Nacional, valorando su coherencia con los desafíos existentes de política pública en materia ambiental; en segundo lugar, pretende identificar los elementos que explican el avance, estancamiento o ausencia de respuesta legislativa a los desafíos ambientales del país; y, finalmente, intenta proponer los contenidos prioritarios de la agenda legislativa ambiental para el próximo gobierno. Entre el 11 de marzo de 1990 y el 10 de marzo de 2013 se aprobaron 84 leyes en materias de relevancia ambiental, correspondientes al 5% del total de las leyes aprobadas en dicho periodo. Esto se realizará a través del estudio de seis casos1–aire, biodiversidad, silvicultura, energía, pesca y acuicultura, y gestión e institucionalidad2. Ellos se escogieron con la finalidad de mostrar diferentes dinámicas dentro del pro- 2.Diversidad de origen: 66 normas son mensajes (79%), mientras que 18 corresponden a mociones (21%). Lo que indica la fuerte preeminencia del Ejecutivo en el proceso de creación de normativas. Este universo incluye: 1. Diversidad de “grado ambiental”4 de la ley: 35 leyes son totalmente ambientales (42%) y 49 leyes son parcialmente ambientales (58%). 1 El universo total se divide en 12 áreas temáticas, aguas, aire, suelo, biodiversidad, cambio climático, manejo de recursos naturales (pesca y acuicultura, silvicultura, minería y agricultura), energía, paisaje y territorio, residuos y sustancias peligrosas, contaminación electromagnética, ruido y contaminación lumínica; institucionalidad y gestión ambiental. 2 En esta ocasión ambos temas se revisaron en conjunto, ya que en los desafíos de política pública se encontraban de ésta forma. 3 Las leyes y proyectos con tramitación activa se pueden encontrar en http://votacionesambientales.uc.cl/index.php?option=com_ ley&task=mostrarFormLey&Itemid=15, no así los proyectos sin tramitación activa, ya que no son evaluados por GAMA. 4 El grado ambiental corresponde a la clasificación de las leyes y proyectos de acuerdo a sus objetivos. Un proyecto/ley es totalmente ambiental cuando su objetivo principal tiene relación con regular, identificar, sancionar o proteger alguna materia directamente ambiental. Mientras que es parcialmente ambiental cuando, aunque su objetivo principal no tiene relación con “componentes o factores” ambientales, contienen al menos un artículo completo dedicado a la regulación, sanción o promoción de algún componente ambiental, o bien, otorga facultades de regulador y/o de consulta a algún organismo ambiental. Pontificia Universidad Católica de Chile 3 EVALUANDO EL LEGADO LEGISLATIVO AMBIENTAL DEL CONGRESO NACIONAL 1990-2013: ¿Qué hemos hecho y que queda aún pendiente por hacer? • FRANCISCA 3.Diversidad de temas: Existen tres normas en gestión ambiental, 19 en institucionalidad, una en contaminación electromagnética, lumínica y ruido; tres en recursos y sustancias peligrosas, cuatro en paisaje y territorio, seis en energía, 34 en manejo de recursos naturales5, una en cambio climático, once en biodiversidad, dos en suelo, ocho en aire, y nueve en aguas. Esto muestra una fuerte concentración en manejo de recursos naturales, específicamente pesca y acuicultura (76%), biodiversidad y creación de institucionalidad, lo que se explica por el intenso proceso de reforma llevado a cabo desde 2005 a la fecha. Cuadro 1: Descripción de los desafíos en Aire Desafío 1 Disminuir progresivamente las emisiones de material particulado generadas por el sector del transporte. Desafío 2 Reducir las emisiones contaminantes del aire generadas por la industria de la minería. Desafío 3 Mitigar los efectos contaminantes del uso de leña como medio de calefacción, reforzando las medidas en torno a su uso. Desafío 4 Diversificar las fuentes energéticas, para permitir reducir los efectos de las emisiones contaminantes y contrarrestar el efecto invernadero. Desafío 5 Intensificar las respuestas para la descontaminación del Gran Santiago, fortaleciendo el control sobre los principales agentes contaminantes. II. VALORANDO EL LEGADO AMBIENTAL DEL CONGRESO NACIONAL Para evaluar el legado ambiental del Congreso, es ventajoso utilizar el análisis de coherencia normativa, la cual se centra en la evaluación de la respuesta normativa a los desafíos de política pública en una determinada área, en este caso la ambiental. Esto permite, por un lado, identificar los avances y vacíos de nuestro marco regulatorio; mientras que por el otro, identificar las características y razones de nuestros éxitos y fracasos. Fuente*: Elaboración propia Cuadro 2: Descripción de los desafíos en Biodiversidad Análisis de coherencia normativa En primer lugar, es necesario conocer los desafíos en los doce temas que constituyen el área “medio ambiente”. Esta información se encuentra en los informes país, en los programas de gobierno y en los discursos de cada 21 de mayo6. Luego, es necesario identificar las leyes y proyectos de ley de relevancia ambiental, clasificados por tema y estado de avance (ley, proyecto con tramitación activa y proyecto de ley congelado). Para este esta presentación se escogieron seis temas de estudio: Aire, Biodiversidad, Silvicultura, Energía, Pesca y acuicultura, y Gestión e institucionalidad. REYES Desafío 1 Crear e implementar legislación tendiente a la preservación y el correcto manejo de la diversidad biológica del país. Desafío 2 Aumentar y mejorar los mecanismos de catastro de las especies del país, considerando el valor endémico de muchas de ellas. Desafío 3 Fomentar la cooperación público-privada en la conservación de la biodiversidad. Desafío 4 Incorporar a la planificación territorial nacional la dimensión. Desafío 5 Mejorar la institucionalidad y la capacidad de gestión vigente en materia de biodiversidad. Fuente*: Elaboración propia 5 Esta categoría incluye pesca y acuicultura, silvicultura, minería y agricultura. 6 Debido a su extensión, no se pudieron incluir en este trabajo los cuadros que presentan todos los desafíos agrupados por tema. * Cada uno de estos cuadros fue elaborado con información obtenida en: Discursos presidenciales del 21 de mayo; programas presidenciales; Informe del estado del medio ambiente 2011. Santiago: Ministerio del Medio Ambiente; Evaluación de medio término 2011 - OECD Environmental Performance Review, Chile 2005. Santiago: Ministerio del Medio Ambiente; Evaluaciones de desempeño ambiental. Chile. 2005. Santiago: CEPAL – OCDE; Informe País. El estado del medio ambiente en Chile 2008. Santiago: Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de Chile; Informe país. El estado del medio ambiente en Chile 2005. Santiago: Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de Chile-LOM; Informe país. El estado del medio ambiente en Chile 2002. Santiago: Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de Chile-LOM; Informe País. El estado del medio ambiente en Chile 1999. Santiago: Centro de Análisis de Políticas Públicas, Universidad de Chile-LOM. 4 TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EN EL CONGRESO DE CHILE • SEPTIEMBRE 2013 Cuadro 3: Descripción de los desafíos en Energía Desafío 1 Fomentar la diversificación energética para la generación de energía independiente y sustentable. Desafío 2 Incorporar en la normativa el uso de energías renovables no convencionales como alternativa sustentable y eficiente a las principales fuentes energéticas. Desafío 3 Mejorar y aumentar las acciones en torno a un uso más eficiente de la energía. Desafío 4 Reducir la fuerte dependencia energética en la importación de combustibles líquidos y sólidos del país. Desafío 5 Crear un nuevo marco regulatorio para el litio. Cuadro 5: Descripción de los desafíos en Pesca y acuicultura Desafío 1 Mejorar el manejo pesquero, agregando visiones más precautorias y con consideración al ecosistema en que están insertos los recursos. Desafío 2 Generar los incentivos necesarios para disminuir “la carrera olímpica” y la sobreinversión. Desafío 3 Aumentar la capacidad de control y fiscalización en el sector. Desafío 4 Mejorar las instancias judiciales encargadas de lidiar con infracciones a la LGPA a fin de que la dimensión ambiental de estas sea tratada adecuadamente. Desafío 5 Crear y modificar los reglamentos correspondientes que hagan de la acuicultura una industria sustentable y sanitariamente responsable. Desafío 6 Modificar la zonificación y reglamentación del borde costero de acuerdo a criterios ecosistémicos apropiados, que integren los diferentes aspectos de sus usos. Desafío 7 Impulsar la creación de reservas y zonas marítimas protegidas, mejorando su diseño e integración. Fuente*: Elaboración propia Cuadro 4: Descripción de los desafíos en Silvicultura Desafío 1 Enfrentar la sustitución de especies nativas en bosques. Desafío 2 Fomentar la forestación y el uso de suelos de preferencia forestal. Desafío 3 Regular la explotación de madera nativa con fines industriales para fomentar su preservación. Desafío 4 Mejorar la prevención y manejo de incendios forestales. Desafío 5 Mejorar las políticas de protección del Estado del bosque nativo y los ecosistemas nacionales. Desafío 6 Implementar políticas de manejo, preservación y conservación del bosque nativo Desafío 7 Fortalecer la capacidad institucional de fiscalización respecto al uso del recurso forestal Desafío 8 Incorporar el problema del cambio climático en las políticas de conservación del bosque nativo Fuente*: Elaboración propia Cuadro 6: Descripción de los desafíos en Gestión e institucionalidad Desafío 1 Fortalecer y mejorar la institucionalidad ambiental del país. Desafío 2 Fomentar el desarrollo de la gestión a nivel sectorial en materia medioambiental. Desafío 3 Incrementar la capacidad de la ciudadanía de participar en la toma de decisiones respecto a políticas medioambientales. Desafío 4 Fomentar el uso de instrumentos económicos en la gestión ambiental. Desafío 5 Promover una educación enfocada en la responsabilidad ambiental, que favorezca la gestión. Desafío 6 Promover una gestión ambiental que incentive e incorpore al ámbito privado. Desafío 7 Incentivar la participación de Chile en las diversas instancias internacionales de cooperación en materia de gestión ambiental. Fuente*: Elaboración propia Fuente*: Elaboración propia Pontificia Universidad Católica de Chile 5 EVALUANDO EL LEGADO LEGISLATIVO AMBIENTAL DEL CONGRESO NACIONAL 1990-2013: ¿Qué hemos hecho y que queda aún pendiente por hacer? • FRANCISCA REYES A continuación se presenta el detalle de los desafíos y su actividad legislativa por tema. Cuadro 7: Desafíos y actividad legislativa por tema. Proyectos en tramitación Leyes Proyectos congelados Tema Desafíos Aire 5 2 mociones 8 mensajes 10 1 moción 0 mensajes 1 19 mociones 4 mensajes 23 Biodiversidad 5 5 mociones 9 mensajes 14 4 mociones 1 mensaje 5 24 mociones 2 mensajes 26 Energía 5 0 mociones 4 mensajes 4 3 mociones 0 mensajes 3 15 mociones 1 mensaje 16 Silvicultura 8 0 mociones 4 mensajes 4 1 moción 4 mensajes 5 5 mociones 0 mensajes 5 Pesca y acuicultura 7 4 mociones 15 11 mensajes 2 mociones 1 mensaje 3 11 mociones 2 mensajes 13 Gestión e institucionalidad 7 4 mociones 20 16 mensajes 1 moción 2 mensajes 3 1 mociones 2 1 mensaje Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos en www.votacionesambientales.uc.cl Teniendo los datos, el análisis de coherencia normativa identifica los desafíos que han sido atendidos total o parcialmente, así como los que no lo han sido del todo, por la respuesta legislativa. Así, el análisis de coherencia normativa contempla el estudio de las leyes aprobadas, de los proyectos iniciados que han experimentado avances en su tramitación, y de los proyectos que una vez presentados no volvieron a ser incorporados en la agenda legislativa, es decir, los “congelados”. Este análisis debe permitir observar si dichas normas cumplen con el desafío de forma completa, si necesitan normas complementarias, o si no lo cumplen de ninguna forma. Gráfico 1: La importancia relativa de los proyectos en el “congelador” 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 6 Aire Biodiversidad Energia Silvicultura Pesca y Gestión e acuicultura institucionalidad Fuente: Elaboración propia a partir de los datos obtenidos en www.votacionesambientales.uc.cl TRANSPARENCIA Y RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EN EL CONGRESO DE CHILE • SEPTIEMBRE 2013 A partir de los casos estudiados y del análisis de coherencia normativa, se pueden observar avances en: • Pesca y acuicultura: El desafío “Mejorar el manejo pesquero, agregando visiones más precautorias y con consideración al ecosistema en que están insertos los recursos”, posee siete leyes aprobadas –dos mociones y cinco mensajes. En tanto, el desafío “Crear y modificar los reglamentos correspondientes que hagan de la acuicultura una industria sustentable y sanitariamente responsable”, posee dos leyes aprobadas, siendo ambas leyes de origen presidencial (mensaje). • Biodiversidad: El desafío “Crear e implementar legislación tendiente a la preservación y el correcto manejo de la diversidad biológica del país”, posee un total de trece leyes aprobadas –cinco mociones y ocho mensajes. • Silvicultura: El desafío “Fomentar la forestación y el uso de suelos de preferencia forestal”, posee dos leyes aprobadas, siendo ambas leyes de origen presidencial (mensaje). • Gestión e institucionalidad: El desafío “Fortalecer y mejorar la institucionalidad ambiental del país”, cuenta con cuatro leyes aprobadas –todos corresponden a mensajes. A partir de lo anterior, es posible realizar una primera observación de los casos: en los desafíos que han sido atendidos con legislación es claro que existe una “alianza estratégica” entre el poder Ejecutivo y el Legislativo. Esto es evidente en biodiversidad y pesca y acuicultura, ya que en estos casos se pudo observar una cantidad importante de leyes y proyectos con tramitación activa, iniciados por ambos poderes. Sin embargo, tenemos vacíos notables en algunos desafíos –algunos desafíos de biodiversidad, aire, energía, silvicultura y de pesca y acuicultura, ante los cuales se han establecido dos hipótesis que intentan explicarlos: H1 Ausencia de legislación: Algunos desafíos no requieren necesariamente leyes para abordarse. Algunos desafíos, ya sea por su focalización, pero muy especialmente por los medios, instrumentos e instituciones necesarias para ser abordadas, no necesitarían de legislación, por lo que sería necesario diversificar el análisis a respuestas normativas distintas a las leyes. En este caso se pueden ubicar los desafíos de biodiversidad, “Aumentar y mejorar los mecanismos de catastro de las especies del país, considerando el valor endémico de muchas de ellas” e “Incorporar a la planificación territorial nacional la dimensión medioambiental, de manera de proteger la biodiversidad”; además del desafío de aire “Intensificar las respuestas para la descontaminación del Gran Santiago, fortaleciendo el control sobre los principales agentes contaminantes”. H2 Ausencia de legislación: Falta de prioridad o consenso político, evidenciado a través de ninguna ley aprobada ni proyectos de ley en tramitación activa. Esta hipótesis explicaría la falta de leyes aprobadas e iniciativas en tramitación activa del desafío de biodiversidad “Mejorar la institucionalidad y la capacidad de gestión vigente en materia de biodiversidad”; los de energía “Fomentar la diversificación energética para la generación de energía independiente y sustentable” y “Crear un nuevo marco regulatorio para el litio”; los de silvicultura “Regular la explotación de madera nativa con fines industriales para fomentar su preservación” y “Regular la explotación de madera nativa con fines industriales para fomentar su preservación”; y el de pesca y acuicultura “Impulsar la creación de reservas y zonas marítimas protegidas, mejorando su diseño e integración”. Se entiende que cada uno de estos desafíos pudo ser abordado con legislación, sin embargo o no pasaron más allá de un proyecto iniciado, pero sin avance en su tramitación, o no fueron tema en la agenda legislativa. Finalmente es interesante notar el rol de “marcador de agenda” que tiene el Congreso en algunos de los desafíos de relevancia ambiental identificados en las seis áreas estudiadas. Nos referimos a este rol cuando los proyectos sin tramitación activa, mayoritariamente iniciados por parlamentarios, son recogidos por el poder Ejecutivo a través de mensajes de ley muy relacionados con ellos. La observación de los casos de estudio nos lleva a concluir que en muchos casos las mociones sin actividad legislativa tienen un rol político-estratégico fundamental, ya que los parlamentarios las usan estratégicamente como “marcadores de agenda”. Este es el caso de las iniciativas existentes bajo los desafíos “Mitigar los efectos contaminantes del uso de leña como medio de calefacción, reforzando las medidas en torno a su uso”; y el desafío de silvicultura, “Mejorar la prevención y manejo de incendios forestales”. En el primer cao, por ejemplo, luego de dos proyectos iniciados por el parlamento sobre certificación de leña (6000- Pontificia Universidad Católica de Chile 7 EVALUANDO EL LEGADO LEGISLATIVO AMBIENTAL DEL CONGRESO NACIONAL 1990-2013: ¿Qué hemos hecho y que queda aún pendiente por hacer? • FRANCISCA 12 de julio de 2008 y 6504-12 de mayo de 2009), ambos sin tramitación activa, el ejecutivo inicia en julio de 2009 –solo dos meses después del último proyecto del parlamento- el proyecto 6616-12 relacionado con el mismo tema, pero el proyecto tampoco tiene avance en su tramitación. Sin embargo, en agosto de 2010 es iniciado el proyecto 7141-08, que se convirtió en la ley 20.586 “Regular la certificación de los artefactos para combustión de leña y otros productos dendroenergéticos”. En este caso se aprecia que todos los proyectos estaban profundamente relacionados. III. LAS CARACTERÍSTICAS DE NUESTROS AVANCES Enfocando ahora el estudio en los avances –leyes aprobadas–, es posible hacer un análisis de los instrumentos utilizados. A partir de este se evidencia la limitada diversidad en el uso de instrumentos para cumplir con los objetivos de la ley. Por ejemplo, en casos como aire existe un uso predominante de instrumentos económicos –seis de diez leyes los utilizan–, ya sean gasto directo, licitaciones, subsidios y franquicias tributarias. Así también, en biodiversidad, donde se da un uso predominante de instrumentos de regulación directa –diez de catorce leyes los utilizan–, entre los que se puede contar el límite o prohibición de captura, responsabilidad legal, normas de calidad sobre productos y procesos productivos. Finalmente, en pesca y acuicultura también existe un uso predominante de regulación directa –nueve de quince leyes-, ya sean normas de calidad, límite y prohibición de captura, y responsabilidad legal; y, en segundo lugar, instrumentos administrativos –cinco de quince leyes-, como licencias, planes de manejo, registro pesquero y tramitación de causas en tribunales. IV. CONCLUSIONES El análisis de coherencia normativa permite, en primer lugar, identificar los avances y vacíos de nuestro marco regulatorio, lo que finalmente ofrecería la posibilidad de recomendar énfasis en ciertos temas o desafíos para próximos gobiernos. En segundo lugar, permite identificar las características y razones de nuestros éxitos y fracasos, de esta forma se podría: 1. Recomendar mayor diversificación en los instrumentos utilizados por temática; 2. Potenciar la alianza Ejecutivo/Legislativo en temas de relevancia ambiental; y, 3. Repensar el rol del Congreso como marcador de agenda y colegislador. 8 REYES