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NACIONES UNIDAS
EVALUACIÓN DEL AHORRO PROGRAMADO
EN EL ACCESO AL CRÉDITO PARA VIVIENDA
DE INTERÉS SOCIAL
Informe final definitivo
Bogotá D.C., Febrero de 2007
Evaluación del ahorro programado en el acceso al crédito para vivienda de interés social. Informe final definitivo
Econometría S.A., febrero de 2007
EVALUACIÓN DEL AHORRO PROGRAMADO EN EL ACCESO AL
CRÉDITO PARA VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL
TABLA DE CONTENIDO
PÁGINA
1.
MARCO LEGAL Y CONCEPTUAL
1.1 INTRODUCCIÓN
1.2 EL AHORRO PROGRAMADO
1.2.1 Concepción Constitucional
1.2.2 Reglamentación de Carácter General
1.2.3 Reglamentación de Carácter Especial
1.2.4 El Decreto 975 de 2004
1.3 VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL
1.4 OTORGAMIENTO DE CRÉDITO
1.5 CONCEPTOS
1.5.1 Vivienda de Interés Social
1.5.2 Ahorro previo
1.5.3 Subsidio familiar de vivienda
1.5.4 Hogar
1.5.5 Plan de vivienda
1.5.6 Soluciones de vivienda
1.5.7 Vivienda nueva
1.5.8 Adquisición de vivienda
1.5.9 Construcción en sitio propio
1.5.10 Mejoramiento de vivienda
1.5.11 Postulación
1.5.12 Otorgantes de crédito
1.5.13 Carta de aprobación
1.5.14 Recursos complementarios al subsidio para la adquisición
de vivienda
1
1
1
1
2
2
4
5
5
6
6
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6
6
7
7
7
7
7
7
8
8
8
8
2.
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
2.1 INTRODUCCIÓN
2.2 ASPECTOS GENERALES
2.3 ANÁLISIS POR PAÍSES
2.3.1 Argentina
2.3.2 Bolivia
2.3.3 Chile
2.3.4 México
9
9
9
12
12
14
16
19
PÁGINA
3.
4.
ANÁLISIS DE INFORMACIÓN
3.1 RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS A ENTIDADES FINANCIERAS
3.1.1 Funcionamiento de las cuentas de ahorro programado
3.1.2 Bancarización de población de bajos ingresos
3.1.3 Análisis de riesgo
3.1.4 Determinantes de la exposición crediticia
3.1.5 Determinantes de la tasa de recuperación
3.2 RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS A COOPERATIVA CONFIAR Y
FUNDACIÓN MARIO SANTODOMINGO
3.3 RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS A USUARIOS
3.3.1 Metodología
3.3.2 Caracterización de los hogares
3.4 ANÁLISIS DE LA ENCUESTA DE CALIDAD DE VIDA DE 2003
3.4.1 Tipo de Tenencia de la Vivienda
3.4.2 Valor de uso de la vivienda
3.4.3 Tasa de arrendamiento
3.4.4 Valor estimado de las viviendas
3.4.5 Fuentes de financiación utilizadas diferentes al subsidio
3.4.6 Fuentes de financiación utilizadas diferentes a subsidio
3.4.7 Hogares con subsidio
3.4.8 Pago de impuestos
3.4.9 Capacidad de Ahorro
3.5 EVOLUCIÓN DE LAS CUENTAS DE AHORRO PROGRAMADO – VIS
24
24
24
25
27
29
30
31
FORMULACIÓN DE ALTERNATIVAS
4.1 VARIABLES CRÍTICAS EN EL MERCADO DE VIS
4.1.1 Funcionamiento general de programa de vivienda de interés
social
4.1.2 Variables críticas en el mercado de VIS
4.1.3 Análisis del desequilibrio
4.1.4 Interrelaciones entre variables y objetivos
4.2 ANÁLISIS DE LOS PUNTOS DE VISTA PRIVADOS INVOLUCRADOS
4.2.1 Apreciaciones desde el punto de vista de las entidades
financieras
4.2.2 Apreciaciones desde el punto de vista de los beneficiarios
4.3 FORMULACIÓN DE ALTERNATIVAS
4.3.1 Características que deben tener las soluciones al problema
4.3.2 Propuesta Principal – Ahorro con evaluación crediticia previa
4.3.3 Propuesta complementaria – Arrendamiento financiero con
compra progresiva
4.3.4 Otras alternativas
50
50
50
32
32
33
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38
38
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52
55
55
57
57
60
62
62
62
64
67
4.4
VALIDACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS CON UNA COOPERATIVA DE
PÁGINA
68
VIVIENDA POPULAR
5.
RECOMENDACIONES
5.1 INCENTIVOS PARA LOS AGENTES
5.2 RECOMENDACIONES DE ORDEN LEGAL
5.2.1 Alternativa 1
ANEXOS
ANEXO 1
COMPILACIÓN NORMATIVA
ANEXO 2
EXPERIENCIA INTERNACIONAL
ANEXO 3
ENTREVISTAS
ANEXO 4
FORMULARIO APLICADO A USUARIOS POTENCIALES
DE CRÉDITO VIS
ANEXO 5
ESTADÍSTICAS CUENTAS DE AHORRO
ANEXO 6
MECANISMOS DE INDEXACIÓN UTILIZADOS PARA
EL ESTÍMULO DEL AHORRO
70
70
70
70
76
1.
1.1
MARCO LEGAL Y CONCEPTUAL
INTRODUCCIÓN
a profundización en el estudio de las posibilidades de utilización del ahorro programado
como instrumento para facilitar el acceso a la vivienda, particularmente a las soluciones
VIS (Vivienda de Interés Social), de la población de bajos recursos y en especial de las
personas y familias que obtienen sus ingresos de actividades informarles, exige conocer de
antemano el marco legal vigente, es decir la normatividad positiva aplicable, y su
evolución, con el fin de determinar si la misma es suficiente y adecuada para afrontar la
problemática objeto de estudio.
La delimitación del marco legal adquiere adicional importancia, cuando uno de los
objetivos del estudio es proponer su modificación, de ser necesaria, acorde con las
recomendaciones que de él se desprendan. Adicionalmente, el marco legal ayuda a delinear
los conceptos sobre los cuáles se trabaja.
Dos son las figuras legales en que se apoya el estudio. La primera es el “ahorro
programado”, que como se verá más adelante es una modalidad de ahorro financiero. La
segunda figura es la “vivienda de interés social”. Sobre estas dos figuras, y partiendo de las
normas de mayor importancia jerárquica, se determinará el marco legal. Teniendo en cuenta
que el tema de las operaciones pasivas de captación no se puede abordar si tocar el tema de
las operaciones activas de crédito, se mencionarán tangencialmente las mismas en lo que
tiene que ver con la financiación de vivienda individual a largo plazo.
1.2
EL AHORRO PROGRAMADO
Se entiende por ahorro la acción de ahorrar, y por ahorrar guardar dinero para la prevención
de necesidades futuras. Desde la óptica legal, las palabras ahorro o ahorros sólo pueden ser
utilizadas de manera pública y con fines de recepción de los mismos por entidades
debidamente autorizadas, considerándose su ejercicio como una actividad financiera.
1.2.1 Concepción Constitucional
Establece la Constitución Política que corresponde al Congreso de la República hacer las
leyes por medio de las cuales, entre otras, dicta las normas generales y señala en ellas los
objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para regular las actividades
financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera otra relacionada con el manejo,
1
aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público, es decir del ahorro del
público.
La ley que expide el Congreso de la República para reglamentar la actividad financiera, y
particularmente la relacionada con el ahorro, es de las que se denomina “ley marco”.
Dentro de los lineamientos establecidos por la ley marco, el Presidente de la República
ejerce la intervención en los términos señalados en el numeral 25 del artículo 189. Así
mismo, el Presidente de la República ejerce la actividad de inspección, vigilancia y control
sobre la actividad financiera, que comprende como ya se ha indicado la captación, a través
de depósitos de ahorro, de dineros provenientes del público en general.
1.2.2 Reglamentación de Carácter General
El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, expedido mediante el Decreto 663 de 1993,
reglamenta de manera general todo lo relacionado con la actividad financiera. Dicho
estatuto faculta a los bancos comerciales para que, previa autorización de la
Superintendencia Financiera, abran secciones de ahorros a las cuáles se les autoriza, entre
otras operaciones, recibir depósitos de dinero en cuentas de ahorro, conforme a las
previsiones contenidas en el Código de Comercio. El Código de Comercio entra a regular la
relación de derecho privado que se genera en virtud del contrato de depósito entre el
ahorrador y la entidad que recibe el ahorro, ajena a los propósitos del análisis que se
adelanta.
En un principio la cuentas de ahorro eran productos propios de los establecimientos de
crédito, y particularmente de los bancos comerciales y las corporaciones de ahorro y
vivienda, hoy todas convertidas en bancos. La legislación entró a reconocer el papel que
empezaron a desarrollar las denominadas cooperativas financieras, permitiéndoles captar
ahorro a través de depósitos a la vista y ahorro contractual. Más recientemente, y muy atado
al fomento de los programas de vivienda, mediante la Ley 920 de 2.004 se autorizó a las
cajas de compensación familiar adelantar actividades financieras con las personas y
entidades a ellas vinculadas. Particularmente se les autorizó para abrir secciones de ahorro
y crédito a través de las cuáles pueden captar depósitos en moneda legal.
Las cuentas de ahorro pueden revestir diversas modalidades (comunes, de fomento a la
construcción, contractual, etc.,) dentro de las cuáles se encuentran las cuentas de ahorro
programado, que por regla general están sometidas a la regulación que se acaba de
mencionar, así como a las demás disposiciones que de ellas se ocupan, todas las cuales
están íntimamente relacionadas con la adquisición o la readquisición de vivienda.
1.2.3 Reglamentación de Carácter Especial
El ahorro programado está presente en nuestro medio desde hace muchos años, pero solo
con la expedición de la Ley 9 de 1.989 empezó a recobrar importancia. Las ya denominadas
cuentas de ahorro programado tienen su origen en la Ley 3 de 1991 que creó el sistema
2
nacional de vivienda de interés social. Estas cuentas se terminan de estructurar como un
mecanismo adecuado para constituir los aportes destinados a la adquisición, construcción,
mejoramiento, habilitación o subdivisión de vivienda de interés social, a partir del año 1992
(Decreto 1851), cuándo se les autorizó a las corporaciones de ahorro y vivienda y al
entonces Banco Central Hipotecario, la captación de estos recursos a través de ésta
modalidad.
A su vez, el mecanismo del ahorro programado ya se encontraba atado como requisito, al
proceso de entrega de los subsidios que otorgaba el Estado para la adquisición de vivienda.
La legislación presenta una adecuación de la figura del ahorro programado. Desde su
creación se le fueron introduciendo requisitos los cuales, atendiendo a las necesidades del
crecimiento de los desembolsos efectivos de los subsidios, se fueron eliminando, incluso
llegándose a suprimir el requisito, como es el caso que contempla la Ley 663 de 2.000 que
lo elimina para las familias u hogares con ingresos inferiores a 2 salarios mínimos legales
mensuales que ya cuenten con la financiación completa. Con posteridad también se elimina
el requisito en otros eventos extraordinarios, a los cuales hace referencia el artículo 21 del
Decreto 975 de 2.004.
Dentro de su proceso evolutivo, y con la finalidad de incrementar el acceso a soluciones de
vivienda, la figura se ha complementado con otras como es la readquisición, a la que ya
hemos hecho referencia, y el derecho real de habitación, figura mediante la cual el
establecimiento de crédito adquiere la vivienda, constituye un derecho de habitación a favor
del ahorrador el cual como su nombre lo indica le permite habitarla y, a través del
mecanismo del ahorro programado, reunir los recursos necesarios para la cuota inicial que
le permita adquirirla. Esta última figura se diseñó principalmente para solucionar el manejo
de los bienes en dación en pago que recibieron los bancos durante la crisis de pagos y que
permitía que el deudor tuviese una oportunidad más de recomprar su vivienda.
La Ley 812 de 2.003, que contiene el Plan Nacional de Desarrollo 2.003 – 2.006, establece,
con contadas excepciones, que el ahorro es un requisito para la obtención del Subsidio
Familia de Vivienda. Este ahorro se materializa a través de los siguientes medios: a) Con la
apertura de una cuenta de ahorro programado, b) Con las cesantías que tengan los
miembros del hogar postulante, c) Con los aportes periódicos realizados en los fondos
comunes especiales, en los fondos mutuos de inversión, en las cooperativas financieras o en
los fondos de empleados, o d) Con el lote y el avance de obra debidamente certificado por
la autoridad municipal competente. En relación con el ahorro, estableció la mencionada ley
que el mismo no requería antigüedad certificada.
Las cuentas de ahorro programado para la adquisición de vivienda, se deben realizar en
establecimientos de crédito vigilados por la Superintendencia Bancaria; en las secciones de
ahorro de las cajas de compensación familiar, cooperativas de ahorro y crédito y
multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito previamente autorizadas por la
Superintendencia de la Economía Solidaria para el ejercicio de la actividad financiera,
3
vigiladas por esta misma entidad e inscritas en el Fondo de Garantías de Entidades
Cooperativas, Fogacoop, el Fondo Nacional de Ahorro.
Aunque no constituyen propiamente cuentas, el ahorro previo en la modalidad de aportes
periódicos, se realiza en los fondos comunes especiales administrados por sociedades
fiduciarias cuya finalidad específica sea que sus aportantes adquieran vivienda; en fondos
mutuos de Inversión vigilados por la Superintendencia de Financiera, en las cooperativas
financieras y en los fondos de empleados vigilados por la Superintendencia de Economía
Solidaria.
1.2.4 El Decreto 975 de 2.004
Con base en las directrices y lineamientos que en política de vivienda estableció la Ley 812
de 2.003, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 975 de 2.004 con el objetivo de ajustar
el marco institucional y particularmente lo que tiene que ver con procedimientos y
mecanismos de acceso a nivel nacional a la vivienda de interés social urbana, mediante el
otorgamiento del subsidio familiar de vivienda.
Para tener acceso al subsidio, el hogar deben carecer de una única solución de vivienda o de
los medios para mejorarla, y sus ingresos no deberán ser superiores al equivalente a cuatro
salarios mínimos legales mensuales.
Los aspirantes al subsidio deben realizar aportes previos, que es lo que se denomina el
ahorro previo, el cual es evaluado, de conformidad con los parámetros que establece la ley,
para la calificación del postulante. Como ya se indicó, este ahorro previo no se exige a los
hogares con ingresos inferiores a dos (2) salarios mínimos legales mensuales siempre y
cuando tengan garantizada la financiación de la totalidad de la vivienda.
El ahorro continúa revistiendo las modalidades señaladas en la ley, dentro de las cuales se
encuentran las cuentas de ahorro programado. El monto del ahorro previo debe ser como
mínimo igual el diez por ciento (10%) del valor de la solución de vivienda a adquirir o del
valor del presupuesto de construcción de la vivienda a mejorar o construir en sitio propio.
Se establece en el decreto que en los planes de mejoramiento, el terreno no podrá
considerarse como ahorro previo. Adicionalmente, el porcentaje de ahorro previo podrá
cumplirse con una mezcla de las diferentes modalidades.
El postulante al subsidio debe autorizar lo que el Decreto denomina la inmovilización del
ahorro hasta tanto se encuentre vigente la postulación, esto con el fin de garantizar su
aplicación a la solución de vivienda. Una vez comunicada la asignación del subsidio, estos
recursos se aplican al pago directo, permitiéndose el retiro directo únicamente cuando se
renuncie a la postulación o el postulante no haya sido beneficiado con la asignación.
Los factores monto, promedios y tiempo son tenidos en cuenta para efectos de la
determinación de la calificación del postulante por parte de la entidad que asigna el
4
subsidio, con lo cual la capacidad de ahorro que muestra el postulante indica no solo la
seriedad con que está participando en el respectivo programa, sino también la capacidad de
pago para la exitosa finalización del mismo.
1.3
VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL
La Constitución Política consagra en su artículo 51 como un derecho de cada colombiano la
vivienda digna, y le ordena al Estado poner todo lo necesario para que el derecho sea
efectivo y se promuevan planes de vivienda de interés social, así como sistemas adecuados
de financiación a largo plazo.
En resumen, se puede entender por vivienda de interés social y subsidiable aquella cuyo
valor máximo sea de ciento treinta y cinco salarios mínimos legales mensuales y que
cumpla con las exigencias de elegibilidad contenidas en la reglamentación 1 . Para el efecto,
la legislación en tipos a cada uno de los cuales le corresponde un rango de valor así:
Tipos
Rango viviendas en smlm
1/
1
0 a 50
1
0 a 40
2
51 a 70
2
41 a 70
2/
1/
2/
3
71 a 100
4
101 a 135
1/ En los municipios con población superior a 500.000 habitantes.
2/ En los municipios con población inferior a 500.000 habitantes
1.4
OTORGAMIENTO DE CRÉDITO
Al otro lado de la operación pasiva de captación de recursos para constituir el ahorro
programado, se encuentra el otorgamiento del crédito el cual, sumado al ahorro programado
y al subsidio, complementan la financiación de la respectiva vivienda.
Dentro de las operaciones que se les permite realizar a los establecimientos de crédito, se
encuentran las de otorgar créditos y las de realizar operaciones de leasing habitacional.
También están autorizadas particularmente para realizar este tipo de operaciones otras
entidades como las cajas de compensación familiar, los fondos de empleados, etc.
Paralelamente, la Ley 795 de 2.003 institucionalizó el microcrédito inmobiliario, cuyo fin
es la financiación para la adquisición, construcción o mejor de inmuebles, cuyo monto no
supere 25 salarios mínimos, recayendo la misma sobre inmuebles cuyo valor no exceda los
135 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
1
Ver resolución 035 de 2005 expedida por el MAVDT
5
El Decreto 795 de 2.004 establece que las entidades que reciban depósitos por el sistema de
ahorro programado, deben dar preferencia a los créditos de los cuenta ahorristas. A su vez,
la Ley 812 de 2.003 establece que las entidades que capten ahorro programado, deben
colocar esos recursos en créditos para vivienda de interés social, exigiendo que como
mínimo el 50 % de los recursos se haga en créditos de hasta 30 salarios mínimos.
1.5
CONCEPTOS
Con la finalidad de comprender el marco legal y abordar la legislación, a continuación se
dan algunas definiciones de la terminología técnica legal relacionada con el tema, las cuales
se han extraído de la ley misma.
1.5.1 Vivienda de Interés Social
Se entiende por vivienda de interés social y subsidiable aquella cuyo valor máximo sea de
ciento treinta y cinco salarios mínimos legales mensuales.
1.5.2 Ahorro previo
Consiste en el aporte que se comprometen realizar los aspirantes al subsidio de vivienda
con el fin de reunir los recursos necesarios para la adquisición, construcción o mejora de
una vivienda de interés social y que, por regla general, se constituye en requisito para la
obtención del subsidio. El ahorro previo puede revestir cualquiera de las siguientes
modalidades: a) Cuenta de ahorro programado, b) Cesantías, c) Aportes periódicos
realizados en los fondos comunes especiales, en los fondos mutuos de inversión, en las
cooperativas financieras o en los fondos de empleados, y d) Lote de terreno y avance de
obra.
1.5.3 Subsidio familiar de vivienda
El subsidio familiar de vivienda es un aporte estatal en dinero, que se otorga por una sola
vez al beneficiario, sin cargo de restitución por parte de este, que constituye un
complemento de su ahorro, para facilitarle la adquisición, construcción o mejoramiento de
una solución de vivienda de interés social.
1.5.4 Hogar
Se entiende por hogar el conformado por los cónyuges, las uniones maritales de hecho y/o
el grupo de personas unidas por vínculos de parentesco hasta tercer grado de
consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, que compartan un mismo espacio
habitacional.
6
1.5.5 Plan de Vivienda
Es el conjunto de cinco (5) o más soluciones de vivienda de interés social subsidiable,
dentro de las modalidades de vivienda nueva, construcción en sitio propio o mejoramiento,
desarrollados por oferentes que cumplan con las normas legales vigentes para la
construcción y enajenación de vivienda.
1.5.6 Soluciones de vivienda
Se entiende por solución de vivienda el conjunto de operaciones que permite a un hogar
disponer de habitación en condiciones sanitarias satisfactorias de espacio, servicios
públicos y calidad de estructura, o iniciar el proceso para obtenerlas en el futuro.
1.5.7 Vivienda nueva
Las soluciones de adquisición de vivienda nueva a las que podrá aplicarse el subsidio
familiar de vivienda de interés social deberán contemplar como mínimo, además del lote
urbanizado, una edificación conformada por un espacio múltiple, cocina, lavadero o acceso
a este, baño con sanitario, lavamanos y ducha; adicionalmente, deberán posibilitar el
desarrollo posterior de la vivienda para incorporar dos espacios independientes para
alcobas.
1.5.8 Adquisición de vivienda
Es el proceso mediante el cual el beneficiario de un subsidio familiar adquiere su solución
de vivienda en el mercado dentro de los planes elegibles conforme a los requisitos y
procedimientos establecidos en el presente Decreto, mediante la celebración de un contrato
traslaticio del dominio y su posterior inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos
Públicos competente.
1.5.9 Construcción en sitio propio
Proceso por el cual el beneficiario del subsidio accede a una vivienda de interés social
mediante la edificación de la misma en un sitio de su propiedad que puede ser un lote, una
terraza o una cubierta de losa.
1.5.10 Mejoramiento de vivienda
Proceso por el cual el beneficiario del subsidio supera una o varias de las carencias básicas
de la vivienda perteneciente a un desarrollo legal o legalizado, o a una edificación. Las
deficiencias son de las siguientes naturalezas: en la estructura principal, cimientos, muros o
cubierta; carencia o vetustez de redes secundarias y acometidas domiciliarias de acueducto
y alcantarillado; carencia o vetustez de baños y/o cocina; existencia de pisos en tierra o en
materiales inapropiados; construcción en materiales provisionales tales como latas, tela
asfáltica y madera de desecho; y, existencia de hacinamiento crítico, cuando el hogar habita
7
en una vivienda con más de tres personas por cuarto, incluyendo sala, comedor y
dormitorios.
1.5.11 Postulación
Es la solicitud individual de asignación del subsidio familiar de vivienda de interés social
por parte de un hogar cuando pretenda adquirir una vivienda nueva, o cuando el objetivo
sea la construcción en sitio propio o la mejora de las ya existentes.
1.5.12 Otorgantes de crédito
Son las entidades competentes para otorgar cartas de aprobación del crédito
complementario tales como los establecimientos de crédito, las cooperativas de ahorro y
crédito, las cooperativas multiactivas e integrales con sección de ahorro y crédito, las Cajas
de Compensación Familiar, los Fondos Mutuos de Inversión y los Fondos de Empleados.
Estas instituciones se hallan sometidas al control, vigilancia e intervención del Estado.
También son competentes las Organizaciones no Gubernamentales que ofrezcan crédito y
microcrédito, siempre y cuando hayan resultado habilitadas para acceder a cupos de
redescuento ante Findeter.
1.5.13 Carta de aprobación
Se entiende por carta de aprobación de crédito complementario la comunicación formal
emitida por los otorgantes de crédito en la que, además de referir los datos del solicitante y
las características de la operación crediticia aprobada, se refleja el resultado favorable del
análisis de riesgo crediticio del solicitante o solicitantes, como mínimo en aquellos aspectos
atinentes a su capacidad de endeudamiento, nivel de endeudamiento actual,
comportamiento crediticio, hábitos de pago, y confirmación de referencias.
1.5.14 Recursos complementarios al subsidio para la adquisición de
vivienda
Son los recursos del hogar postulante que sumados al subsidio, permiten darle viabilidad a
la solución de vivienda. Estos recursos pueden estar representados en ahorro previo en
cualquiera de sus modalidades, en crédito aprobado por los otorgantes de crédito, o por los
aportes económicos solidarios de los hogares representados en dinero y/o en trabajo
comunitario cuando a ello hubiere lugar; en aportes efectuados por entidades del orden
departamental o municipal, o en donaciones efectuadas por organizaciones no
gubernamentales, y por entidades nacionales o internacionales.
8
2.
2.1
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
INTRODUCCIÓN
Este capítulo busca documentar de manera sintética lo que han sido las experiencias de
otros países similares a Colombia en sus políticas y programas de vivienda de interés social
y el papel que ha jugado el ahorro de los hogares como parte de las estrategias que
implementan dichas políticas. Se ha escogido analizar principalmente países del área
latinoamericana por sus similitudes tanto culturales como económicas y sociales con
Colombia. En primer término se presentarán los aspectos generales y luego se examinarán
las experiencias específicas de cuatro países: Argentina, Bolivia, Chile y México.
2.2
ASPECTOS GENERALES
De acuerdo con el BID en el pasado se han presentado diversas maneras de entregar
subsidios 2 : por medio de la tasa efectiva de interés (utilizando rebajas tributarias, por
ejemplo), por conducto de un aumento de los ingresos (cupones o subsidios en efectivo, por
ejemplo) o suministrando determinados bienes y servicios a un precio inferior al costo.
Las políticas de vivienda en los países latinoamericanos llevaron en sus comienzos a la
creación de entidades estatales centralizadas encargadas del tema desde la formulación de
las políticas, el diseño de las acciones públicas y el otorgamiento de subsidios hasta, en
algunos casos, tener el rol de entidades diseñadoras, constructoras, financiadoras y en otros
casos, como en Colombia, con el papel de coordinadoras de la ejecución de las políticas
con un mayor grado de tercerización de la operación. A mediados del siglo XX el
instrumento institucional por excelencia era la banca de fomento de carácter estatal a nivel
central, luego con el transito a la descentralización en muchos países se crearon fondos
especializados, como banca de segundo piso, para apoyar desde el nivel central a las
regiones así como instituciones especializadas en los distintos roles en las regiones o
centralizadas con representación regional.
Las administraciones públicas a nivel regional o local en ocasiones juegan un papel
importante en la operación de los programas, seleccionando los adjudicatarios, aportando
dinero o terrenos, dando asistencia técnica, elaborando o contratando los diseños y la
construcción misma. En casos como el de algunos programas en la Argentina las instancias
2
Banco Interamericano de Desarrollo (1999) “Guía operativa para vivienda Política de desarrollo urbano y vivienda”
Departamento de Desarrollo Sostenible, División de Programas Sociales, OP-751
9
provinciales además llevan a cabo la coordinación con programas estatales de generación
de empleo, para aportar mano de obra en la construcción de los proyectos.
Las políticas tradicionales de vivienda en Latinoamérica se han concentrado en el
otorgamiento de subsidios bien sea directos o indirectos a la oferta de viviendas o
directamente a las familias de menores ingresos. Los subsidios a la oferta han llevado en
algunos casos a que el Estado ofrezca viviendas a precios inferiores a los costos de
construcción, distorsionando en muchos casos las dinámicas propias del mercado
inmobiliario. Los subsidios a la demanda han permitido en algunos países, que se filtren los
recursos públicos hacia estratos medios de la población en contra de las propias políticas
habitacionales.
En la solución de la problemática habitacional, los hogares de ingresos altos aportan
recursos fiscales y parafiscales para financiar los programas estatales, mientras que los
hogares de bajos y medios ingresos tienen diferentes formas de aporte:
o El aporte de mano de obra directamente en proyectos de construcción o
mejoramiento de vivienda individuales o comunitarios.
o Los aportes directos en materiales de construcción o en tierra urbanizable(o sitio de
construcción, como en el caso de las construcciones progresivas de densificación
predial).
o Los descuentos de nómina y aportes de trabajadores independientes dirigidos a
fondos parafiscales generales, como las cajas de compensación familiar en
Colombia y México o con fines específicos como en Bolivia, Argentina y Brasil.
o El ahorro previo de los hogares, que puede ser de manera metódica (ahorro
programado) o sin restricciones (garantizar un monto a una fecha). Este ahorro es en
general un requisito para la postulación, no suele superar el 10% y se lleva a cabo
en entidades financieras privadas.
En Argentina y Bolivia no se exige ahorro previo para la participación en programas de
subsidio a la vivienda o al crédito de vivienda y esto ha influido en posteriores problemas
de recaudo de cartera, por los fondos estatales que financian el crédito. El ahorro es un
requisito importante en Chile, México y Colombia. En México se ha logrado vincular el
ahorro programado con el crédito.
Otras organizaciones y entidades participan en los programas de vivienda en los países
latinoamericanos desde dos frentes de acción: como cofinanciadores del estado a nivel de
programa, como la banca multilateral o participando activamente en la ejecución de las
obras como son las cooperativas de vecinos, y organizaciones no gubernamentales a nivel
10
local nacional e incluso internacional como la fundación Un Techo para mi País 3 que
comenzó en Chile y actualmente se encuentra en Argentina, Colombia, Costa Rica, El
Salvador, México, Perú y Uruguay. Las ONGs pueden aportar en muchos casos desde
mano de obra, materiales y tierra hasta créditos y subsidios en dinero, que en muchas
ocasiones sirve para completar las exigencias de ahorro previo de los hogares con menor
capacidad de ahorro. En el siguiente diagrama se resumen las posibilidades de aportes de
los diferentes actores involucrados en los programas de vivienda en los países de
Latinoamérica.
Diagrama 2.1
APORTANTES Y APORTES EN PROGRAMAS DE VIVIENDA
Otros
Otros aportantes
aportantes (ONGs,
(ONGs,
comunidad,
comunidad, empresas
empresas yy
particulares)
particulares)
Recursos
Recursos del
del
Hogar
Hogar Beneficiario
Beneficiario
Ahorro del Hogar
Mano de Obra
aportada en especie
Crédito
Recursos Públicos
fondo parafiscal
Impuestos generales
o específicos
Empréstitos
Recursos del presupuesto
del Estado Nacional
Recursos del presupuesto
del Estado Local
Subsidio
Tierra aportada
en especie
Materiales
aportados en especie
Recursos
Recursos de
de
Entidades
Entidades Financieras
Financieras
El ahorro proviene de los hogares beneficiarios, que a su vez puede aportar mano de obra
propia de su comunidad e incluso mano de obra provenientes de programas estatales de
empleo. Lo más común es que el crédito sea proporcionado por las entidades financieras
privadas pero también existen programas basados en la financiación estatal directa y
organizaciones sin ánimo de lucro que suministran crédito a tasas reducidas. Igualmente,
aunque el subsidio es por lo general un instrumento utilizado por los gobiernos nacional y
local, también existen aportes no reembolsables de ONGs y organismos de cooperación.
Otro recurso importante en algunos programas (como el programa de subsidio en especie
de Colombia) es la tierra, el cual a veces es aportada directamente por el beneficiario (como
en la modalidad colombiana de construcción en sitio propio) y también puede ser aportada
por entidades no gubernamentales. Esto mismo sucede con los materiales de construcción
3
http://www.untechoparamipais.org/
11
en algunos programas en donde los aporta la comunidad, los beneficiarios o el gobierno
local.
En cuanto a la financiación, las políticas tradicionales han incluido en muchos casos otorgar
créditos subsidiados en la tasa de interés, pero en otros como en Colombia, Chile y otros
países se implementaron créditos indexados con el comportamiento de la inflación 4 ,
manejados por el sector financiero privado, como mecanismo de estimular el ahorro,
financiar a los constructores y mantener el valor de las cuotas en términos de poder
adquisitivo.
2.3
ANÁLISIS POR PAÍSES
2.3.1 Argentina
Aspectos Institucionales
La Subsecretaria de Vivienda, inserta en el Ministerio de Planificación Infraestructura y
Servicios Públicos, tiene un rol coordinador, con algunos programas de vivienda social en
ejecución. Coordina la política general y administra el mayor volumen de recursos estatales
destinados al sector.
Los pilares de la financiación de la vivienda social en Argentina han sido el Fondo
Nacional de Vivienda FONAVI y el Banco Hipotecario Nacional. El Fondo Nacional de la
Vivienda (FONAVI) establecido en 1977, que desde principios de los 90 está
descentralizado y ejecutado por las provincias, pasando de un promedio de 35 mil viviendas
en la década anterior a 55 mil en la década de los años noventa 5 , lo cual además de
significar un incremento importante en la cobertura, dio acceso a segmentos de ingresos
bajos e inestables.
El Banco Hipotecario Nacional, otorga crédito para la vivienda, en general, para sectores
medios y medios / altos. En la actualidad el Banco Hipotecario S.A. (BHSA) es el mayor
oferente de créditos hipotecarios de Argentina y también es el mayor proveedor de seguros
relacionados con préstamos hipotecarios y el mayor administrador de hipotecas de
Argentina 6 .
En los años 80 el mecanismo del FONAVI, a nivel central, consistía en el uso de partidas
de fondos públicos, provenientes de una contribución de nómina, para el otorgamiento de
4
Para una mayor contextualización de este tema ver el documento que se ha incluido como Anexo 6.
Rodolfo Maria B. “La situación habitacional y las políticas públicas” en URBARED, documento electrónico consultado
en mayo de 2006 en http:www.urbared.ungs.edu.ar/download/documentos.
6
Cristini Moya (2004) “Las instituciones del financiamiento de la vivienda en Argentina”, Estudio de la Fundación de
Investigaciones Económicas Latinoamericanas (FIEL) para el BID, Research Department Working Papers # 498
5
12
créditos altamente subsidiados a las familias, aplicables a viviendas construidas por
mandato y bajo diseño del propio FONAVI, a través de constructoras privadas elegidas por
licitación. Luego el origen de los recursos fue el impuesto a los combustibles el cual se
debía compartir con otros destinos de los recursos 7 .
FONAVI se pensó inicialmente como un fondo rotatorio que se nutriría con los ingresos
provenientes de la recuperación de los créditos, lo cual contribuiría a aumentar
progresivamente el volumen de recursos y, en el largo plazo, podría reducir gradualmente
las contribuciones sobre la nómina salarial que constituían su provisión de fondos por ley.
Esto no se ha dado en la forma que se esperaba tanto por deterioro real de la cartera de
préstamos (subindexación), como por falta de cumplimiento de los deudores 8 . Quienes
critican al FONAVI aseguran que este fondo se caracteriza por filtraciones muy
importantes hacia beneficiarios de ingresos medios, alto costo administrativo […] y baja
recuperación del crédito 9 .
Vivienda Social en Argentina
La historia de los programas de vivienda social, en Argentina, han tenido una transición del
manejo central hacia una operación semidescentralizada en las provincias, y se ha basado
primordialmente en el subsidio a la oferta.
Actualmente, en Argentina los programas de vivienda social están enfocados a suministrar
recursos a las provincias por parte de los organismos a nivel nacional y las provincias
administran y ejecutan los recursos además de realizar la adjudicación. En algunos de los
programas de vivienda se vinculan programas de generación de empleo y en algunos casos
las obras son ejecutadas mediante la conformación de cooperativas de trabajo en las que
participan los mimos beneficiarios. En la actualidad el FONAVI, reestructurado, es un
programa más entre varios, donde el destino de los subsidios es no cobrar los intereses en
las cuotas de amortización y con los recaudos de cuotas se reinvierte en el fondo.
Salvo en el programa dirigido a la población indigente, el cual se amortiza a 50 años, en
todos los casos el beneficiario debe garantizar que posee los ingresos para pagar la cuota.
En ninguno de los programas en la Argentina se exige ningún tipo de compromiso en
términos de ahorro.
Ahorro en Argentina
El ahorro personal ha sido tradicionalmente la principal fuente de financiamiento de la
vivienda en Argentina, especialmente para los estratos medios y alto pero también en cierta
7
Viola, Antonio Lorenzo (2001) “La situación del sector vivienda en la República Argentina” en Revista Colección,
Instituto de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales, #11 pág. 229.
8
Cristini y Moya, Op Cit
9
Cristini y Moya, Op Cit pág. 72
13
medida para los estratos de menos ingresos. Así pues, la compra de vivienda en Argentina
fue vista tradicionalmente como una forma de proteger el ahorro contra las crisis
inflacionarias. Durante los años 80, aún en ausencia del crédito hipotecario, la inversión en
vivienda tendió a mantenerse en niveles elevados, precisamente debido a que se utilizó
como mecanismo de protección contra la elevada inflación imperante en la década. La
adquisición de vivienda constituyó entonces uno de los destinos del ahorro más usuales en
ausencia de activos financieros generalizados con indexación por inflación. Esto podría
explicar la considerable expansión del sector de construcción residencial en aquellos años.
Durante la década de los noventa, mientras estuvo vigente la convertibilidad, se presentó un
gran desarrollo de la demanda de vivienda y consecuentemente del crédito hipotecario, muy
especialmente en dólares. Esto trajo consecuencias en sector financiero pues el Banco
Hipotecario Nacional mejoró sustancialmente su gestión, e introdujo instrumentos
novedosos para el mercado como los títulos TIAVI, cotizables en bolsa, que constituían un
sistema de ahorro previo para la vivienda. La compra del título daba acceso a un crédito a
tasa Libor más algunos puntos, que guardaba proporción con el ahorro realizado. Sin
embargo con la crisis macroeconómica del 2001-2002, que terminó en el incumplimiento
de la deuda externa y en un esquema cambiario de flotación administrada se presentaron
impactos que afectarían seriamente la confianza de los ahorradores en el sistema financiero.
Como consecuencia de la crisis cambiaria, los préstamos hipotecarios antes denominados
en dólares se convirtieron a pesos, a la paridad uno a uno, muy por debajo del tipo de
cambio de mercado 10. Esto significó un importante subsidio a los deudores pero
compensado por una pérdida real para los ahorradores y el sistema bancario. Luego se
decidió aplicar una indexación a las deudas sobre la base de la evolución del Índice de
Precios al Consumidor (CER) que al poco tiempo se modificó para reemplazarlo por un
índice de variación salarial (CVS) en el caso de los créditos hipotecarios, pero en los
argentinos subsiste el recuerdo de una crisis de deudas indexadas en los setentas con un
efecto similar al que aún tiene la crisis del UPAC en Colombia en las percepciones de los
usuarios sobre el crédito indexado, aún en momentos de baja inflación y habiendo sido
superados los problemas de definición del indicador.
2.3.2 Bolivia
El sector de vivienda no ha sido ajeno a los cambios institucionales en el poder ejecutivo de
Bolivia en 1996, la problemática de vivienda era competencia de la Secretaría Nacional de
Participación Popular dependiente del Ministerio de Desarrollo Humano, en 1997 se creo el
Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos para atender estas políticas, luego en 2003 el
10
A esta decisión de política económica se la conoce como “pesificación” y comenzó a regir en febrero de 2002, y se
aplica a las deudas bancarias y no bancarias. Ver Cristini y Moya (2004) Op.Cit
14
tema de la vivienda pasó al Ministerio de Desarrollo Económico y Actualmente está en el
Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda desde febrero de 2006.
En 1992 se constituyó el Fondo Nacional de Vivienda Social- FONVIS para los
trabajadores de las empresas y entidades formalmente constituidas, el cual se cerró en 2001,
cuando se creó el Programa de Apoyo a la Política de Vivienda (PROVIVIENDA)
manejado inicialmente por el Ministerio de Vivienda y Servicios Básicos.
En 1997 se creó el Programa Nacional de Subsidio a la Vivienda 11 (PNSV), el cual es
financiado con recursos provenientes del 2% del “aporte patronal para vivienda”, y en
2004, los recursos de este programa pasaron al Programa de Financiamiento Vivienda 12
(PFV), el cual se encarga de la parte financiera, mientras que la adjudicación sigue en
manos del PNSV.
Vivienda Social en Bolivia
Los programas de vivienda en Bolivia estás basados en un fondo de financiación de
vivienda que recauda el 2% de los salarios de los empleados y de independientes que
aporten voluntariamente. 60% del dinero del Fondo se destina a los Subsidios para los
aportantes del fondo, 20% para subsidios de vivienda social y 20% se destina a cubrimiento
de riesgo en los créditos de vivienda.
Los subsidios a aportantes del fondo están destinados a la cuota inicial del crédito de
vivienda y basta con la aprobación del crédito para obtener el subsidio. Los recursos
destinados a población pobre son básicamente para mejoramiento de vivienda en tres
aspectos:
o Para desarrollar un negocio en la vivienda mediante un programa de vivienda social
productiva
o Para mejorar las condiciones de salud en ciertas regiones, mediante un programa de
vivienda saludable
o Un fondo rotatorio que otorga crédito para mejoramiento, ampliación o para la
construcción de viviendas a través de un sistema de cooperativo por ayuda mutua en
terreno preexistente de propiedad de la cooperativa.
Salvo el fondo rotatorio mencionado, ninguno de los otros programas en Bolivia exige un
compromiso de ahorro. Para el crédito del fondo rotatorio se solicita Mantener en una
Entidad Financiera del sistema una cuenta de ahorro en Unidades de Fomento de Vivienda
11
12
Decreto Supremo 24935 de diciembre de 1997
Decreto Supremo 27333 de enero de 2004
15
UFV, o el equivalente en bolivianos o dólares, con saldo mínimo equivalente al 5 % del
monto del crédito solicitado.
Otro mecanismo interesante que se utiliza en Bolivia es el de los Mutuos Hipotecarios de
Vivienda 13 (MHV) los cuales son créditos para vivienda que se llevan a cabo a través de
una fiducia y que son endosables, de manera que se pueden transar en Bolsa y pueden ser
adquiridos por fondos de pensiones y otros inversionistas. Como característica particular
tienen que:
o Los prestamistas pueden negociar libremente con los compradores potenciales un
diferencial de tasas de interés a su favor por la venta de los MHV.
o Una vez transferida la propiedad del MHV, el vendedor queda libre de obligación
con el comprador. El único obligado es el deudor original.
o En caso de mora mayor a 180 días, la vivienda puede ser vendida sin proceso
judicial y del valor que se obtenga se paga la comisión de la fiduciaria, el valor del
mutuo para su tenedor y lo que sobre se le entrega al deudor moroso, quien debe
entonces entregar la vivienda.
Ahorro en Bolivia
Aunque las políticas económicas desde los años noventa han sido neutras y no han existido
estímulos específicos para fomentar el ahorro popular, en los últimos años se ha
presentado un incremento muy importante en el nivel general de ahorro financiero 14 .
Especialmente, en la evolución de los depósitos a plazo fijo, se encuentra que se ha
desarrollado confianza en el sector financiero en la medida que han aumentado tanto el
nivel de los depósitos como el plazo promedio al cual se contratan los instrumentos de
ahorro.
En Bolivia, algunos estudios econométricos han encontrado la tasa media de ahorro se
incrementa en la medida en que el nivel de estudios del jefe de hogar aumenta 15 , variable
que, a su vez, debe estar correlacionada con el ingreso del hogares. Esto hace que la tasa de
ahorro en áreas rurales sea menor que en áreas urbanas.
Por otra parte, como ya se ha mencionado, en Bolivia, las soluciones planteadas al
problema de la vivienda social no han estado vinculadas a políticas de ahorro previo para la
adquisición de viviendas, sino que han sido enfocadas más hacia la facilitación del crédito.
13
Decreto Supremo 27333 de enero de 2004
Requena, Juan Carlos (2002) “Alternativas de políticas para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos en
Bolivia” CEPAL Serie Financiamiento del desarrollo N°120 pág. 19
15
Ver Szalachman, Raquel (2003) “Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias
latinoamericanas” CEPAL financiamiento del desarrollo N°128 pág. 18 y también ver Requena Op. Cit.
14
16
2.3.3 Chile
En 1936 se crea la Caja de Habitación Popular y en 1943 se fortaleció. Luego se Fusiona
con otra entidad y se crea la Corporación de la Vivienda (CORVI) en 1953. El Ministerio
de Vivienda y Urbanismo (MINVU) se creo en 1965 y coordina a CORVI y otras entidades
como Corhabit. En el lapso entre 1973 y 1978 se reestructuró el MINVU y se crearon las
Secretarías Regionales Ministeriales (SEREMIs) y los Servicios de Vivienda y Urbanismo
(SERVIUs) a nivel regional.
Actualmente el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) tiene la responsabilidad de
definir la política urbana y de vivienda. Regionalmente, las Secretarías Regionales
(SEREMI), las cuales forman parte del gobierno regional, tienen las funciones de
planificación de la gestión y apoyo técnico a la planificación urbana. La ejecución de la
política de vivienda a nivel regional se hace a través de los Servicios de Vivienda y
Urbanismo Regionales (SERVIU), entidades que dependen del ministerio pero con
funcionamiento autónomo en las regiones.
Vivienda Social en Chile
Chile tiene una gran variedad de programas de vivienda que cubren tanto compra de
vivienda, desarrollos progresivos por autoconstrucción, mejoramiento de viviendas y de
entornos de las viviendas e incluso subsidios para personas con mayor capacidad de ahorro
y con acceso a crédito hipotecario en el sistema financiero, con techos más altos para el
valor de la vivienda y una exigencia de hasta 10% de ahorro previo. Algunos de estos
exigen que se adquiera la vivienda en zonas de renovación urbana determinadas por el
Gobierno. También cuenta con un subsidio de arrendamiento para las personas que no
tienen capacidad de ahorro para optar a otros subsidios.
En algunos casos el Gobierno ha realizado convenios con entidades del sistema financiero
para obtener condiciones especiales en el otorgamiento de financiamiento hipotecario, las
entidades se comprometen a no tener en cuenta la historia de deudas morosas de los clientes
y se les permite calificarlos en nivel de riesgo A lo cual les permite reducir sus provisiones.
En otros casos el crédito proviene directamente de fondos estatales y son administrados por
las SERVIU.
La mayoría de los programas de vivienda en Chile tienen posibilidad de postulación
individual y colectiva, pero es de resaltar el programa denominado Fondo Solidario de
Vivienda que tiene como requisito la postulación por parte de grupos organizados de
familias, y fomenta la participación de la comunidad en la localización y diseño de su
hábitat 16 . El subsidio (entre US$ 9 mil y US$13 mil según región) y el ahorro (alrededor de
16
Surawski y Cubillos (2005) pág. 46
17
US$300) deben garantizar la financiación completa de las obras por lo que no se debe
requerir endeudamiento de las familias. Adicionalmente el MINVIU aporta asistencia
técnica a los beneficiarios. Las obras pueden ir desde mejoramiento hasta construcción de
viviendas nuevas, pasando por densificación predial en donde el precio de la tierra es
escaso, y habilitación de edificios en viviendas múltiples.
Los programas de vivienda en Chile son bastante centralizados, pues si bien los SERVIU
tienen acción regional y personería jurídica independiente del MINVIU, su autonomía es
relativa ya que dependen del ministro, el subsecretario y el respectivo secretario regional
ministerial. La función de ejecución incluye la adquisición de terrenos; efectuar
subdivisiones, loteos, urbanizaciones; construcción de viviendas, equipamiento, obras
viales e infraestructura; y desarrollo de parques industriales.
El MINVIU se encarga directamente del apoyo en la postulación, selección, asignación de
viviendas, pago de subsidios, la documentación legal, trámites jurídicos, las licitaciones de
obras, diseño de viviendas, estándares constructivos, y tareas afines. Los contratistas
construyen las viviendas por mandato directo del Estado, consecuentemente, bajo esta
modalidad, las obras se venden ya antes de construirse 17 .
En Chile existe, como en Bolivia, la figura del Mutuo Hipotecario y la Letra Hipotecaria 18 ,
y desde 1994 se está llevando a cabo titularización de estos instrumentos de crédito. Las
compañías titularizadoras que tienen como función comprar créditos (mutuos hipotecarios,
letras hipotecarias y otros activos financieros) y contratos de arrendamiento para emitir
títulos respaldados por éstos, que se venden a los inversionistas.
Ahorro en Chile
En cuanto a ahorro popular Chile tiene una gran tradición especialmente vinculado con la
motivación de adquisición de vivienda 19 . Desde la década de los años cincuenta el Banco
del Estado de Chile ha sido líder en la captación de ahorro familiar y el instrumento más
utilizado es curiosamente el depositó a plazo (fijo, renovable o indefinido) el cual puede ser
reajustable (expedido en Unidades de Fomento 20 o en dólares) o no reajustable.
En el tema de vivienda de interés social, el postulante debe abrir Cuenta de Ahorro para la
Vivienda, con un mínimo de 0,5 UF 21 (alrededor de 160 dólares) y suscribir un contrato
con el banco que pacte el monto a reunir, durante el período elegido con un plazo mínimo
de 18 meses. La cuenta tiene las siguientes características 22 :
17
Morandé y García (2004) “Financiamiento de la vivienda en Chile” BID, Research Department Working Paper ; 502
Las letras hipotecarias son similares a los mutuos, pero están respaldadas tanto por la entidad emisora como por la
hipoteca, mientras que en los mutuos solo tienen la garantía del emisor
19
Errázuriz, Ochoa y Olivares B. “El ahorro familiar en Chile”, en Serie-CEPAL financiamiento del desarrollo N°115
20
Instrumento similar a la UVR colombiana que varía con la inflación
21
El nivel de ahorro mínimo exigido al momento de postularse al subsidio depende del programa específico, pero en
general la exigencia de ahorro
22
Banco del Estado de Chile, http://www.bancoestado.cl/
18
18
o Es una Cuenta Unipersonal.
o No tiene cobro de mantenimiento de Cuenta.
o La cuenta gana intereses y reajustes anuales equivalentes al crecimiento de la UF
más 0,1%.
o El plazo de inversión mínimo son 18 meses y se acuerda con el Banco, el monto que
ahorrará para el periodo que requiera. Si el cliente reúne el ahorro previo antes de
los 18 meses, puede postular inmediatamente al Subsidio Habitacional.
o Puede operar con libreta y adicionalmente tener una Tarjeta de Cajero Automático.
La Tarjeta de Cajero Automático es gratis.
o Permite girar de una sola vez hasta el equivalente de 30 U.F. diarias. Para giros
sobre 30 U.F., requiere dar un aviso con 30 días de anticipación. Si el saldo baja de
las 5 U.F. se comienza a cobrar la comisión.
Otra modalidad interesante son las cuentas de Ahorro para el Arrendamiento de Viviendas
con Promesa de Compraventa, en donde el hogar escoge una vivienda y la inmobiliaria la
compra para arrendársela y el hogar paga un arriendo al mismo tiempo que deposita en una
cuenta de ahorros especial una cuota pactada de ahorro destinada al pago de la vivienda con
diferentes opciones:
o Una es que el dinero de la cuenta sea invertido en el mercado de valores y los
rendimientos se vayan consignando en la cuenta y cuando en la cuenta de ahorro se
completa un monto igual al precio de compraventa pactado, el contrato de
arrendamiento con promesa de compraventa se da por terminado y se celebra un
contrato de compraventa de la vivienda.
o La otra es ir realizando pagos parciales del valor de la vivienda, lo cual reduce
mensualmente el valor de la parte correspondiente al arrendamiento y por lo tanto
cada vez genera un mayor aporte de ahorro para el pago de la vivienda.
Los dos esquemas son equivalentes si la tasa que se usa para el cálculo del arrendamiento
es igual a la tasa de rentabilidad que se logre sobre los saldos en la cuenta de ahorros.
2.3.4 México
En 1943 se creó el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), que además de la
seguridad social tenía programas de vivienda. En 1947 se estableció el Fondo de Casas
Baratas que dos años más tarde se transformó en "Fondo de Habitaciones Populares" (FHP)
dependiente del Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas. En 1981 el fondo
se convierte en un fideicomiso y en 1985 se le cambia el nombre a FONHAPO.
19
En 1963, el Gobierno Federal constituye en el Banco de México, el Fondo de Operación y
Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI), como una institución promotora de la
construcción y de mejora de la vivienda de interés social, para otorgar créditos a través de
la banca privada. Esto lo llevó a acabo en los ochenta mediante un Programa Financiero de
Vivienda (PFV).
En 2001 se crea la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF), que ofrece financiamiento como
banca de segundo piso a entidades hipotecarias especializadas conocidas como Sociedades
Financieras de Objeto Limitado (Sofoles) que surgen en 1993, como una excepción a la
prohibición de captación directa o indirecta de recursos del público para otorgar créditos a
objetos limitados. El Banco Nacional de Servicios Financieros (BANSEFI) se creó en 2002
para suministrar servicios financieros a sectores desatendidos de la población mexicana y
entre ellos incluye el tema de la vivienda.
En 2003 el gobierno federal crea el Fondo Nacional de Apoyo Económico a la Vivienda
FONAEVI operado por FOHAPO que a su vez es coordinado por la Secretaria de
Desarrollo Social.
Otras instituciones que otorgan los recursos destinados a créditos y subsidios para la
vivienda son 23 el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de
los Trabajadores del Estado (FOVISSTE) y el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda
para los Trabajadores (INFONAVIT). Este grupo de organismos se encarga de liberar
recursos para vivienda, mas no de entregarlos directamente a los usuarios, a excepción de
FOVISSTE, quien provee y entrega recursos financieros.
Vivienda Social en México
El FONHAPO se planteó, desde su fundación, como una institución que debía atender,
mediante el otorgamiento de créditos, las necesidades de vivienda para la población de más
bajos ingresos, con cabezas de familia que ganan hasta 2.5 veces el salario mínimo, de
preferencia no asalariados y con dependientes económicos. Para cumplir sus objetivos, se
establecieron inicialmente varios mecanismos de trabajo del Fondo en cuanto a la
modalidad del proyecto que se llevaría a cabo.
Así, se establecieron programas de suelo urbano, lotes y servicios, vivienda progresiva,
vivienda mejorada, vivienda terminada, y producción y distribución de materiales. Para
cumplir con esos programas se establecieron además cinco líneas de crédito: estudios y
proyectos, adquisición de suelo, urbanización, edificación, y apoyo a la autoconstrucción.
23
Asesores en desarrollo regional sustentable, S.C. (2003) “Delinear y proponer elementos y mecanismos para incorporar
consideraciones ambientales en el diseño de programas de vivienda urbana en México” informe para Comisión Nacional
de Fomento a la Vivienda CONAFOVI, Documento Final.
20
Desde su fundación se estableció que la manera de acceder a los créditos del FONHAPO no
sería a título individual, sino a través de organizaciones legalmente constituidas, aunque la
responsabilidad por los créditos y las garantías hipotecarias le correspondería a las familias
específicas acreditadas, y sus características socioeconómicas específicas serían tomadas en
cuenta para determinar la procedencia o no del otorgamiento de créditos.
El Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 planteó como objetivos rectores “ promover
y concertar políticas públicas y programas de vivienda para atender a todos aquellos que
quieran comprar, construir, rentar o mejorar su vivienda y reactivar la banca de desarrollo
para promover, mediante el otorgamiento de créditos y garantías, la construcción y
adquisición de vivienda social, así como la bursatilización de carteras hipotecarias
generadas por intermediarios financieros” (el subrayado es nuestro). A partir de este
planteamiento la Secretaría de Desarrollo Social de México definió, a través de
FONHAPO, un solo programa de subsidio denominado “tu casa” para construcción o
mejoramiento y unos programas complementarios enfocados al de crédito. Sin embargo,
ahora la postulación es individual.
Ahorro en México
De acuerdo con recientes estudios 24 , al parecer el sistema financiero de México es
sorprendentemente limitado, especialmente en el tema del ahorro para la población de
menores ingresos. Los mexicanos de todos los niveles socioeconómicos ahorran, pero
muchos utilizan instrumentos informales debido a la falta de acceso a instrumentos de
ahorro formales en el mercado. Las innovaciones introducidas recientemente demuestran
que, cuando se les ofrecen servicios de depósito formales adecuados, los clientes de escasos
recursos responden en gran escala. Sin embargo, los clientes de bajos ingresos no tienden
confiar en el sistema financiero y la percepción de falta de conocimientos adecuados se
convierten en un obstáculo para el ahorro en instituciones financieras formales.
Los resultados preliminares de una encuesta de panel a nivel nacional 25 realizada en 2004
sobre los motivos principales para ahorrar ponen “construir o ampliar la vivienda” en
cuarto lugar después de “la salud/enfermedades”, “la educación de los hijos” y “poder
sufragar gastos previstos e imprevistos del hogar”, sólo por encima de “ahorrar para la
jubilación”.
Se han probado diferentes esquemas de ahorro. Por ejemplo en el Programa Especial de
Crédito y Subsidios a la Vivienda PROSAVI del FOVI, donde cada hogar tiene que
garantizar un ahorro previo de 7.5% para participar en el programa. El otorgamiento del
crédito para VIS se prioriza de acuerdo al nivel de ahorro que ofrezca el hogar y el subsidio
se entrega a todo el que haya obtenido el crédito. Esto hace que los subsidios se concentren
24
Klaehn, Helms & Deshpande (2006) “México, Evaluación del ahorro a nivel nacional” informe original 2005, tercera
edición CGAP.
Llevada a cabo por el Banco del Ahorro Nacional y Servicios citada en Klaehn, Helms & Deshpande (2006) OP cit.
25
21
en los hogares con mayor capacidad económica dentro de los que cumplan con la
restricción de no superar los 4 salarios mínimos de ingreso.
En el tema de vivienda la innovación más importante está en la Sociedad Hipotecaria La
SHF ha completado la adopción de un sistema de scoring de otorgamiento para acceder al
financiamiento de una Sofol que efectúa un redescuento de la hipoteca con la SHF. La
innovación en ese sistema es que permite a los solicitantes de crédito hipotecario no
asalariados demostrar su capacidad de pago con el depósito periódico de ahorros. A este
producto se le a denominado “AHORRASIF”.
En particular, BANSEFI ha creado de cuentas de ahorro para vivienda que permitan a
familias de ingreso bajo demostrar su capacidad de pago mediante el ahorro periódico. Para
el producto estructurado con la SHF, BANSEFI lleva datos sobre el comportamiento de
ahorro de los aspirantes al crédito hipotecario, par actualizar el “scoring” de cada
cuentahabiente. BANSEFI administra también un sistema de remesas que permite a los
migrantes determinar por anticipado el uso que se dará a sus remesas, mediante la
separación de estas en cuentas discretas, incluida una cuenta especial para vivienda. De este
modo, las familias receptoras pueden optar al financiamiento de la SHF, mediante el envío
regular de remesas.
AHORRASIF 26 es un plan de ahorro, que se programa a un plazo determinado y a la
medida de las posibilidades de quien quiere un crédito hipotecario y desea demostrar
capacidad de pago y hábito de ahorro para adquirir una vivienda pero:
o No cuenta con ingresos fijos.
o No puede comprobar sus ingresos.
o Desea mejorar su calificación para recibir un crédito hipotecario.
o Desea ahorrar para reunir el monto del enganche.
El monto y plazo del programa AHORRASIF se determinará en base a la precalificación
crediticia y al monto del crédito que se desea adquirir. El programa AHORRASIF facilita el
acceso al financiamiento de los Intermediarios Financieros inscritos con ese carácter en el
registro de SHF, para que éstos a su vez otorguen créditos conforme a las Condiciones
Generales de Financiamiento de SHF, a aquellas personas que reúnan los requisitos
establecidos. Las condiciones que se imponen a los participantes son:
o Ahorrar mensualmente un monto que no podrá ser menor al setenta y cinco por
ciento del monto del pago mensual que corresponda al crédito que solicite.
o Destinar el cincuenta por ciento del ahorro acumulado al pago del precio del
inmueble, en adición al pago del enganche.
26
Descripción tomada de una presentación del Producto en
http://www.shf.gob.mx/files/pdf/Conferencia%20de%20prensa%20AHORRASIF.pdf
22
o Satisfacer el puntaje de comportamiento de SHF que resulte de “El Programa” en
relación con el historial de ahorro.
Diagrama 2.2
ESQUEMA AHORRASIF
no
Ahorrador acude a
BANSEFI
conoce el
programa?
Explicación del
Programa
aprueba
calificación?
se le recomienda
entrar al programa
de ahorro
no
si
si
solicita
precalificación
aprueba por
ingresos?
no
no
si
Otorga el Crédito
autoriza la
consulta?
si
se consula a las
bases de datos de
la SHF
BANSEFI consulta
el resultado en las
bases de datos
se registra el
rechazo en las
bases de datos
Fin del programa
asume las
consecuencias en
el plan de ahorro
se determina el
plan de ahorro y
se firma contrato
no
SHF aprueba
en general?
el ahorrador
termina sus
compromisos en
el programa
si
SHF aprueba
cada mes?
BANSEFI envia
reportes
mensualmente
el ahorrador
efectúa depósitos
de acuerdo al plan
Fuente: BANSEFI con aclaraciones y simplificaciones de Econometría
El diagrama 2.2 presenta el procedimiento del AHORRASIF. El cliente se acerca al banco
y solicita un crédito, si se le aprueba no participa en el programa pero si no se le aprueba se
diseña un plan de ahorro acorde con su calificación de riesgo, durante la etapa de desarrollo
del programa, el ahorrador es calificado continuamente y si como fruto de su
comportamiento no pasa la calificación de riesgos sale del programa y si el ahorrador lo
cumple de manera adecuada el programa de ahorro el BANSEFI otorga el crédito.
2.3.5 Consideraciones Finales
Después de revisar las experiencias internacionales más relevantes a nivel de Latinoamérica
se puede concluir que existen múltiples aproximaciones al problema de suministrar
soluciones de vivienda a la población pobre pero muy pocas son realmente novedosas. De
hecho muchas de las estrategias que se aplican de manera aislada en los diferentes países
han sido probadas en Colombia o de alguna forma hacen actualmente parte del Programa de
Vivienda de Interés Social. En cuanto al tema específico del ahorro programado son dos las
experiencias internacionales que a juicio de Econometría cabe destacar: las cuentas de
Ahorro para el Arrendamiento de Viviendas con Promesa de Compraventa y el programa
AHORRASIF de BANSEFI-SHF en México.
23
3.
3.1 RESULTADOS
FINANCIERAS
ANÁLISIS DE INFORMACIÓN
DE
LAS
ENTREVISTAS
A
ENTIDADES
Dentro del objetivo general de la consultoría de profundizar las posibilidades de utilización
del ahorro programado, como instrumento para facilitar y promover el acceso de la
población de bajos ingresos a soluciones de vivienda de interés social (VIS), en especial
para familias con ingresos provenientes de actividades informales, el equipo consultor ha
adelantado entrevistas con el sector financiero que han permitido conocer en detalle la
dinámica, políticas y opiniones de los principales bancos hipotecarios frente al negocio de
financiamiento de VIS.
3.1.1 Funcionamiento de las cuentas de ahorro programado
Inicialmente es importante destacar que según la normatividad vigente, las cuentas de
ahorro programado como instrumento para acceder a un crédito VIS, han perdido el
dinamismo que inicialmente registraron. Inicialmente existía la obligatoriedad de aportes
periódicos durante un período de mínimo un año además del requisito de ahorro
equivalente al menos al 10% del valor de la vivienda. Esta programación de depósitos
resultaba interesante para las entidades bancarias pues les permitía proyectar el ingreso de
fondos con menor incertidumbre. Además, los recursos de subsidios se desembolsaban a
través de estas cuentas, los cuales, agregados, significaban un fondeo importante para la
entidad y permitía justificar el no cobro de los costos operacionales de estas cuentas, que
por su misma naturaleza no pueden ser trasladados a los titulares.
Como se vio en el capítulo 1, el decreto 975 incorporó el cumplimiento del compromiso de
ahorro, la proporción de ahorro frente al valor de la vivienda y el tiempo del ahorro en la
fórmula de calificación y dejó en libertad la naturaleza del ahorro previo que podía llevarse
a cabo con o sin la restricción de la programación de los depósitos. En particular, para los
postulantes que son trabajadores por cuenta propia y con menor capacidad de ahorro,
resultaba difícil cumplir con el compromiso de depósitos con frecuencia mensual, por la
naturaleza misma de sus ingresos.
Actualmente y dada la flexibilización en el otorgamiento de subsidios, la captación de
ahorro programado de familias de bajos ingresos dejó de ser un producto atractivo para la
banca; si bien es cierto que en la calificación del subsidio existe un incentivo para el ahorro
programado, En la medida que el gobierno ha aumentado los recursos disponibles para
subsidios, la probabilidad de ser preseleccionado para el subsidio aún sin haber llevado a
cabo el ahorro programado, se ha aumentado, y el cumplimiento de los compromisos de
ahorro por parte de las familias se ha reducido. Las cuentas se han constituido en un
24
requisito de papel, o en el mejor de los casos como una cuenta “puente” donde las personas
consignan una sola vez, manteniendo el dinero por un período muy corto hasta el momento
en que les aprueban el subsidio, momento en el que retiran los fondos disponibles.
3.1.2 Bancarización de población de bajos ingresos
En conclusión, es unánime la posición del sector financiero en afirmar que las cuentas de
ahorro programado, son inoperantes como instrumento para conocer los hábitos y la
capacidad de pago de potenciales clientes de crédito, ya que no están validando las
prácticas de ahorro de los cuenta habientes, imposibilitando que el producto sea un factor
de scoring para la aprobación de los créditos hipotecarios. Las entidades financieras han
desarrollado sus propios esquemas de calificación de riesgo para estudiar lo clientes,
involucrando variables socioeconómicas y algunas tienen en cuenta además la historia
financiera del cliente, que es donde serviría el movimiento de depósitos programados como
una referencia sustituta de otros créditos.
La mayoría de entidades financieras entrevistadas manifiestan interés en bancarizar estratos
de la población que tradicionalmente habían sido ignorados por la banca, consideran que
puede haber un nicho de mercado interesante para ofrecer productos no sólo enfocados a
captación, como lo están haciendo en la actualidad, sino también a la colocación y en efecto
manifiestan que la cartera VIS tiene actualmente un comportamiento adecuado. Dado el
aprendizaje que los bancos hipotecarios adquirieron durante el período de crisis, momento
en el que eran corporaciones de ahorro y vivienda (CAV); actualmente son mucho más
cautelosos en el financiamiento de vivienda, especialmente el relacionado con VIS, donde
la obtención de las viviendas por medio de subsidios, genera en algunas ocasiones que el
incumplimiento en el pago del crédito hipotecario y posterior remate del predio, no genere
un deterioro interno en las condiciones económicas de los propietarios.
Las entidades financieras han adoptado numerosas estrategias para atender los segmentos
pobres de la población, minimizando el riesgo de morosidad en la cartera VIS; dentro del
conjunto de estrategias para la aprobación de un crédito hipotecario, algunas entidades
corroboran que dentro del cierre financiero que implica la compra de una vivienda, estén
involucrados recursos producto del ahorro familiar o de la venta de un activo; generando
mayores incentivos para que los deudores cumplan con la obligación financiera.
Adicionalmente, en general las entidades financieras han adoptado como condición
necesaria para solicitar un crédito, un nivel mínimo de ingresos que en algunos casos es de
un salario mínimo. Por debajo de este valor hay consenso en que no es viable ofrecer un
producto de colocación, porque no puede haber capacidad de pago. Finalmente, para
financiar un proyecto VIS prevén el problema de concentración de riesgo, cuando se trata
de proyectos de gran número de soluciones, para evitar procesos de solidaridad perversa
que impidan la posibilidad de ejecutar las garantías.
25
Se les planteó la posibilidad de utilizar las denominadas “mejores prácticas
microcrediticias” que incluyen acompañamiento y asesoría directa en las comunidades,
para bancarizar los estratos más pobres de la población incluso en productos de ahorro,
pero en general no lo consideran viable porque esto implica una ingeniería y un knowhow
distinto. Adicional a lo anterior, algunos de los bancos entrevistados consideran que aunque
el principal problema de financiar vivienda VIS no es la morosidad, el riesgo si es mayor y
la rentabilidad es baja por las mismas denominaciones de los créditos.
Considerar que fundaciones y corporaciones sin ánimo de lucro y otras instituciones
microcrediticias no reguladas por la Superintendencia Financiera pudieran convertirse en
captadoras de ahorro del público en general, para el tema de la financiación de vivienda de
interés social; debe ser analizado más detenidamente porque aunque estos esquemas
asociativos han demostrado ser buenos administradores de créditos, otorgarles la función de
captadoras puede ser riesgoso y sería necesario determinar la calidad y responsabilidad de
las instituciones en cuestión para evitar estafas al público. En cuanto a la figura de que estas
entidades funcionen como agencias de los bancos hipotecarios, hay diferencia de criterios
entre los bancos entrevistados, aunque para algunos puede ser una figura interesante, previa
calificación por parte del banco de las instituciones con las trabajaría, para otras entidades
financieras, esta figura no generaría ningún beneficio y en cambio si encarecería los
productos financieros, al haber más intermediarios con el cliente final. Otros bancos
prefieren continuar trabajando como lo han hecho hasta el momento y es constituyéndose
como banca de segundo piso para estas entidades, fondeando su operación.
Finalmente las entidades financieras consideran que no han adoptado estrategias para atraer
a los ahorradores a cuentas de ahorro programado, porque como se ha mencionado no son
un producto estratégico, entonces más que buscar atraer ahorradores, hay que generar
incentivos a la banca para que el producto sea rentable para ambas partes. Sin embargo
bancos como AV-Villas están desarrollando productos de ahorro programado de montos
menores para la compra de activos de menor valor como electrodomésticos, en donde si se
cumple el compromiso de ahorro no se cobran los costos operativos y en el momento que el
cliente retira el dinero para otros usos se le cobran todos estos costos.
La percepción general es que os ahorradores no se acercarán a las cuentas de ahorro
programado si la banca no tiene incentivos para ofrecerlas, en la actualidad funcionan
porque son un requisito de ley para la aprobación de un subsidio. Adicionalmente es
importante generarle confianza al sector financiero para que se involucre más en el negocio
hipotecario VIS y es básicamente a través de seguridad jurídica; los procesos para ejecutar
garantías son muy extensos y costosos y por eso la legislación actual ha generado
incentivos perversos en los deudores, obligando a que las entidades financieras sean muy
cautelosas.
26
3.1.3 Análisis de riesgo
El siguiente diagrama presenta las variables involucradas en los análisis de riesgo bancario,
en donde hacia la parte izquierda del diagrama se ubican los aspectos sobre los cuales se
puede actuar para mejorar el otorgamiento de crédito para los créditos VIS.
Diagrama 3.1
FACTORES INVOLUCRADOS EN LOS ANÁLISIS DE RIESGO
Experiencia creditica
Historia Financiera
Ac. económica y vinc.
laboral
Nivel y frec. de
Ingresos Familiares
Plazo
Valor cuota
Cultura de Pago
(Disp. a pagar)
Capacidad de Pago
Riesgo percibido
(Probabilidad de Fallo)
Exposición
Ahorro
Valor del crédito
Costo del capital (tasa
de retorno)
Valor de la vivienda
Relación
Valor/préstamo (LTV)
Condiciones jurídicas
de ejecución
Nivel de cubrimiento
Resultado probable de
la operación del Crédito
Tasa de
Recuperación
Costo de ejecución
de garantías
Concentración de
Garantías
Liquidez de las
Garantías
gestión interna
(eficiencia en cobro)
Los sistemas de scoring de otorgamiento crediticio generalmente buscan minimizar el
riesgo de las entidades ante posibles incumplimiento en el pago de los créditos por parte de
sus clientes, a lo que se denomina en el diagrama “Resultado probable de la operación de
crédito”. En general se considera que las perdidas o ganancias probables de cada crédito
dependen de varios factores como son:
o La probabilidad de fallo (también denominado default en lenguaje bancario), es
decir la probabilidad de que el cliente deje de pagar una porción importante de la
deuda
o La exposición al riesgo, representada en el valor presente de la operación de crédito
27
o La eficacia en la recuperación de cartera en fallo, es decir el valor de las de
garantías ejecutadas exitosamente (a veces descontado el costo de la ejecución de
las mismas) como proporción del total de cartera en fallo.
Determinantes de la probabilidad de fallo
La probabilidad de fallo representa el riesgo unitario enfrentado por la entidad con el
crédito y la exposición representa la severidad de las consecuencias de un posible fallo.
Estos dos aspectos dependen de la información disponible acerca de los posibles clientes y
por lo tanto pueden servir para la evaluación al momento del otorgamiento. En cambio la
tasa de recuperación y el costo de ejecución de las garantías representa una característica de
la gestión interna de la entidad, aunque también influye el funcionamiento del sistema
jurídico para procesos ejecutivos.
La probabilidad de fallo depende primordialmente de dos factores que caracterizan a los
deudores: su capacidad de pago y su cultura de pago o disposición a pagar. El primero se
refiere que tanto puede el solicitante responder en un futuro por los compromisos de pago y
la segunda corresponde a la actitud del solicitante frente al pago de sus deudas.
La capacidad de pago se puede evaluar analizando el flujo esperado de ingresos y egresos
de los miembros del hogar, y comparando el disponible mensual (ingresos menos egresos)
con el valor de la cuota, que a su vez está determinada por el valor total del crédito, por la
tasa de interés y por el plazo del crédito. La primera forma de obtener esta información
sobre capacidad de pago es la declaración por parte del solicitante en el formulario de
crédito, pero debe verificarse mediante diferentes certificaciones y comprobantes que
exigen las entidades. En el análisis influye tanto el nivel de los ingresos como la frecuencia
de los mismos que son a su vez consecuencia de el nivel de actividad económica y la forma
de vinculación laboral (empleados o trabajadores por cuenta propia).Una forma interesante
de llevar a cabo esta evaluación es la utilizada por Davivienda que revisa los gastos del
hogar en lugar de los ingresos y evalúa la capacidad de pagar la cuota relacionándola con el
gasto en arrendamientos.
La cultura de pago es más difícil de medir y por lo general las entidades hacen uso de
complejos modelos econométricos de análisis discriminante, para determinar las
características socioeconómicas que potencian la probabilidad de no pago en un cliente.
Además de las variables socioeconómicas es común revisar la historia financiera del
solicitante así como su estado en centrales de riesgo. Las centrales de riesgo no solamente
reportan los créditos en mora de los clientes sino también las demás relaciones que durante
los dos años anteriores ha tenido el solicitante con cada una de las entidades financieras y
demás empresas asociadas a la central de riesgo correspondiente. En este punto es en el
cual, la filosofía del ahorro programado busca que el comportamiento de depósitos de un
cliente no bancarizado (cliente tipo 5 en el lenguaje de las centrales de riesgo) sirva para
reemplazar el análisis del comportamiento de pagos que se analiza en clientes con historia
de crédito.
28
Así pues dentro de los factores que inciden en que un solicitante sea calificado con una
probabilidad de fallo aceptable por parte de la entidad financiera se encuentran:
o El valor del crédito: puesto que en la medida que se requiera menos crédito la cuota
puede ser menor y la demostración de capacidad de pago es más viable.
o El plazo del crédito: en la medida que a mayores plazos, el valor de la cuota
mensual se reduce y la demostración de capacidad de pago es más viable.
o El tipo de vinculación laboral, el nivel de actividad económica en el caso de los
independientes (o trabajadores por cuenta propia) y el sector de actividad en el caso
de los empleados: debido a los patrones diferenciales de ingreso. Dependiendo de la
actividad los trabajadores independiente pueden tener mayor inestabilidad en la
frecuencia de ingresos o simplemente frecuencias distintas dependiendo del ciclo de
sus negocios (diaria, semanal, trimestral etc.).
o La experiencia crediticia, que a su vez se busca reemplazar con el cumplimiento de
compromisos de ahorro cuando el solicitante no está bancarizado.
3.1.4 Determinantes de la exposición crediticia
Al ser la exposición el valor presente de la operación futura del crédito, está determinada
primordialmente por el valor inicial del mismo. Entre mayor sea el crédito que se requiera
no sólo se puede incrementar la probabilidad de fallo, sino que además es mayor la cantidad
de dinero (el monto de la “apuesta”) que el banco está arriesgando.
Aunque existen costos operativos fijos, que se pagan más holgadamente en los prestamos
de mayor cuantía, si se pudiera reducir el valor de los créditos esto redundaría en una
disminución de la exposición crediticia de cada solicitante, y por ende se viabilizaría el
otorgamiento del crédito.
Para reducir el valor del crédito sería necesario que se presentaran una o varias de las
siguientes situaciones:
o Que se reduzca el valor de la vivienda, lo cual no es muy factible por la dinámica de
los precios de la tierra y de los materiales de construcción, salvo un relajamiento en
los requerimientos mínimos de calidad exigida por las autoridades municipales y las
políticas nacionales de vivienda.
o Que se incremente el valor del monto ahorrado por las familias que solicitan el
crédito. Esto se puede lograr aumentando el tiempo del ahorro, incrementando los
valores depositados al mes o aumentando la frecuencia de depósito siempre y
cuando se cumpla lo anterior. Otra forma interesante es el mecanismo de
arrendamiento con promesa de compraventa existente en Chile, similar al leasing
inmobiliario, en el cual el hogar pague mensualmente una cuota un poco superior a
29
lo que sería el arrendamiento de la vivienda. Este valor adicional se aportaría al
valor de la vivienda y al mes siguiente de la misma cuota la parte correspondiente a
arrendamiento se reduce y la parte correspondiente a abono se incrementa y así
sucesivamente hasta pagar la vivienda 27 . En Colombia está contemplado el derecho
real de habitación 28 como mecanismo similar en el cual se paga arriendo y se ahorra
al mismo tiempo, hasta obtener el valor de la cuota inicial y luego se otorgaría el
crédito con base en el comportamiento de pagos demostrado.
o Que se incremente el valor del subsidio. Aunque generalmente los incrementos en el
subsidio pueden tener como efecto liberar la necesidad de ahorrar más, a mayor
subsidio con el mismo nivel de ahorro, los requerimientos de crédito son menores y
se viabiliza el otorgamiento. Esto es lo que ha venido sucediendo a raíz del
incremento el valor del subsidio de las Cajas de Compensación Familiar 29 en 2005,
que con la moderación de las tasas de interés generó indirectamente un mayor nivel
de otorgamiento crediticio.
o Que se encuentren nuevas fuentes de subsidio. En el caso en el cual existen otras
entidades y organizaciones que hacen aportes en dinero o especie para proyectos de
vivienda subsidiada, como en el caso del concurso de Esfuerzo Territorial. Las
necesidades de crédito se reducen.
3.1.5 Determinantes de la tasa de recuperación
Finalmente aunque la tasa de recuperación es una característica propia de la eficiencia y
eficacia de cada entidad en la ejecución de las garantías, existen factores externos que
pueden influir sobre dicha tasa como son:
o La relación entre el valor de la garantía y el valor de la deuda. Cuando las hipotecas
cubren con holgura el valor de las deudas no se presentan pérdidas sustanciales en
los remates, que es uno de los factores que pueden influir en el resultado de la tasa.
o Las condiciones jurídicas de ejecución. Si las reglas para realizar ejecuciones de
garantías son expeditas como en el caso Boliviano de los Mutuos Hipotecarios 30 las
garantías se hacen más líquidas y por lo tanto se cobran más rápido y son menos
costosas de recuperar.
o La liquidez de las garantías. Cuando existen mecanismos de contragarantía como
los fondos de garantías o los seguros de pago los costos de recuperación de cartera
se reducen de manera importante y la tasas de recuperación aumenta.
27
La alternativa es invertir esos pequeños excedentes en un portafolio que brinde un rendimiento mayor que la tasa de
arrendamiento y cuando se complete el valor de la vivienda se firma la escritura. Ver capítulo 2.
28
Mencionado en el capítulo 1
29
para igualarlo con los subsidios de FONVIVIENDA
30
Ver capítulo 2
30
o Otro aspecto que se ha visto que influye en la dificultad y los costos de recuperar
cartera vencida es la concentración de riesgo que se da cuando en un mismo sitio
(urbanización o conjunto) se generan dinámicas de solidaridad de los vecinos con
los morosos, por ser deudores de la misma entidad, que impiden o por lo menos
dificultan el cobro de las hipotecas.
Si se logra incrementar en las entidades la tasa de recuperación el resultado esperado de la
operación de crédito arrojará unas perdidas esperadas menores(o ganancias esperadas
mayores) y las instituciones financieras se verán inclinadas a otorgar créditos a solicitantes
con mayor probabilidad de fallo, como pueden ser los beneficiarios de los subsidios
estatales de vivienda.
3.2 RESULTADOS DE LAS ENTREVISTAS A COOPERATIVA
CONFIAR Y FUNDACIÓN MARIO SANTODOMINGO
La cooperativa Confiar y la Fundación Mario Santodomingo, son entidades con amplia
tradición en el negocio microcrediticio, su área de influencia inicia en las ciudades de
Medellín y Barranquilla respectivamente, pero paulatinamente han ido expandiendo sus
servicios a otras ciudades. La población que atiende estas entidades son en su mayoría
personas de estratos 1 y 2, y que generalmente no han podido acceder a la banca formal por
sus bajos e irregulares ingresos.
Su experiencia en el negocio de financiamiento de vivienda de interés social es
relativamente nuevo comparada con la experiencia en el otorgamiento de créditos para
otros fines (de consumo, microcrédito, de libranza); adicionalmente de financiar proyectos
donde la construcción de la vivienda es contratada a un tercero, participan activamente en
proyectos de autoconstrucción donde el subsidio adjudicado por el gobierno es utilizado
para la compra de materiales. Las condiciones de los créditos difieren de la banca formal ya
que los plazos son más cortos, prestan máximo hasta 10 años con tasas que fluctúan entre
1.2% y 1.5% promedio mensual, y siempre tienen la hipoteca de primer grado como
garantía.
La calidad de la cartera es sana en la medida en que han utilizado la técnicas
microcrediticias para la recuperación, y adicionalmente el estudio previo que le han hecho a
usuarios de los créditos productivos se ha utilizado para la aprobación de crédito VIS
cuando el usuario ha demandado los dos tipos de crédito; las amortizaciones no siempre son
mensuales y se ajustan al flujo de caja del cliente, que ha sido previamente estudiado por
uno de los asesores.
Los usuarios de sus créditos son población vulnerable que no tiene capacidad de ahorro, por
este motivo en la mayoría de los casos otorgan créditos a personas que están en capacidad
31
de mudarse inmediatamente a la nueva vivienda, de manera que no tengan que pagar
arriendo y cuota de amortización.
Consideran la financiación de vivienda de interés social como un negocio estratégico sin
embargo son conscientes de las dificultades que actualmente atraviesan con la escasez de
tierra en las principales áreas metropolitanas para la construcción de viviendas tipo I, y
proponen que los valores de vivienda según los tipos debería incrementarse, así mismo los
valores del los subsidios para cada rango.
3.3 RESULTADOS DE LOS GRUPOS FOCALES CON USUARIOS
Se realizaron grupos focales en Bogotá. Medellín y Barranquilla con representantes de
hogares postulantes que no tuvieron asignación de subsidio. Se incluyó además una rápida
caracterización (nivel de ingresos, ocupación, tamaño del hogar, canon de arriendo).
3.3.1 Metodología
Para la selección de los grupos focales se recurrió a la base de datos de postulantes a
subsidios, suministrada por el Viceministerio de Vivienda y se seleccionaron los registros
correspondientes a las tres ciudades acordadas y que a la fecha no habían sido beneficiarias
de subsidio. Posteriormente se realizó una estratificación de acuerdo al puntaje que habían
obtenido en las variables de ahorro, es decir se incluyeron las variables correspondientes al
ahorro en relación con el tipo de la vivienda (B5); el tiempo de ahorro (B6) y el
cumplimiento en el compromiso de ahorro (B8), con sus correspondientes ponderaciones de
acuerdo al decreto. Se conformaron dos grupos, cuya clasificación es relativa al promedio
general: el primero, denominado como “ahorradores con calificación alta” lo conformaron
todos aquellos postulantes que se ubicaron en los dos cuartiles superiores de la distribución
y los “ahorradores con calificación baja” aquellos ubicados en los cuartiles inferiores.
Se prosiguió luego a la selección de los participantes de los grupos a través de una
selección aleatoria en cada grupo y ciudad, seleccionando 200 postulantes por ciudad,
distribuidos uniformemente entre los dos estratos. Aunque el número objetivo de
participantes por grupo focal en cada ciudad era de aproximadamente 30 personas, se tuvo
que hacer una sobre selección de 200 por la desactualización natural y otras fuentes de
inconsistencia que registraba la base de datos.
Finalmente la actividad se desarrolló en las tres ciudades propuestas, y es importante
destacar que según la propuesta técnica estos grupos focales que se trabajaron no
pretendían en ningún momento tener algún tipo de representatividad, que permitiera
inferencia estadística, se realizaron con el objetivo de estudiar cualitativamente la
problemática y percepción de los usuarios frente al ahorro programado y su papel en la
compra de vivienda de interés social.
32
La técnica utilizada con estos grupos de enfoque fue la de encuesta comentada, que consiste
en aplicar el formulario anexo a cada uno de los asistentes, preguntando por un caso
hipotético en el cual el hogar gana $100 mil adicionales y escoge como gastarlo; planteando
además la posibilidad de obtener crédito y subsidio a cambio de cumplimiento del ahorro
durante 2 años. Posteriormente se realizaba la consolidación de los resultados en un tablero
y se iniciaba la discusión sobre la importancia de las diferentes opciones de gasto para los
$100 mil adicionales (pregunta 3); se debatía el por que la mayoría de los asistentes
aceptaban el “negocio” planteado anteponiéndolo de necesidades como educación,
alimentación y posibilidades de un negocio.
Finalmente se sondeaba dentro los asistentes aquellos que aceptarían el negocio aún si los
$100 mil no fueran adicionales sino del presupuesto actual de las familias; indagando si aún
mantendrían su decisión incrementando el tiempo de ahorro de 2 a 3 años.
3.3.2 Caracterización de los hogares
Los asistentes a los talleres en su totalidad eran trabajadores independientes, en
ocupaciones no calificadas y semicalificadas como albañiles, servicio doméstico, meseros,
panaderos, sastres y algunos declarados abiertamente desempleados. De los 40 asistentes a
los talleres, 23 manifestaron vivir en arriendo, 11 en la vivienda de un familiar u otra
persona que no le cobra y 6 en vivienda propia pero se han postulado a subsidio por
encontrarse sus viviendas en zona de riesgo o para construcción de mejoras.
Gráfica 3.1
ARRIENDO PROMEDIO MENSUAL
$ 250,000
$ 200,000
$ 150,000
$ 100,000
$ 50,000
$´<400 mil
400 mil - 800 mas 800 mil
mil
y 1.2 MM
Bogotá
Medellín
Barranquilla
Total
Ingreso familiar mensual
FUENTE: Grupos focales adelantados por Econometría S.A.
En cuanto al valor promedio del canon de arrendamiento se ubica en $157 mil, siendo la
cifra significativamente superior en Bogotá ($208 mil), seguido de Medellín ($145 mil) y
Barranquilla ($110 mil). En cuanto al comportamiento de la variable según nivel de ingreso
de hogar, se aprecia que el grupo de hogares con mayores niveles de ingreso ($800 mil –
33
$1.2 millones), paga más por concepto de arrendamiento ($228 mil) que aquellos con
ingresos inferiores a $800 mil quienes en promedio pagan $144 mil. Al indagar si algún
miembro de los hogares asistentes a los talleres, tiene o ha tenido cuenta de ahorros, el
resultado muestra que de los 40 hogares participantes, 27 en efecto ha tenido este tipo de
cuenta.
Gráfica 3.2
TENENCIA DE CUENTA DE AHORRO POR PARTE DE ALGÚN MIEMBRO DEL HOGAR
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Bogotá
Medellín
Barranquilla
Total
Ciudad
Si
No
Los asistentes, en general respondieron que si el ahorro programado les garantizara que
obtendrán el crédito y el subsidio, los hogares estarían dispuestos a ahorrar mensualmente
durante 2 años, e incluso más, una suma cercana a los 100 mil pesos mensuales, aunque en
los casos de menor ingreso esto parecería un esfuerzo muy alto. Manifestaron que la
vivienda es una prioridad que está por arriba de la educación, la alimentación y los otros
gastos corrientes del hogar, incluso por encima de la posibilidad de montar o mejorar un
negocio familiar.
34
Gráfica 3.3
DECISIONES DE GASTO CON INGRESOS ADICIONALES DE $100.000
Aumentar el consumo de alimentios, ropa, transporte o
recreación
Mejorar la educación de algún miembro del hogar
Comprar a plazos algo (electrodomésticos, muebles, etc)
Montar un negocio o mejorar el que tiene
Cambiarse de vivienda pagando un mayor arriendo
Ayudar a un familiar que no vive con usted
Ahorrarlos mensualmente en un banco
Otra
0%
Si
10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
No
Es claro que requieren la garantía del crédito, para tomar una decisión de este tipo. No les
basta con la promesa que eso les dará algunos puntos en la calificación del banco; a
continuación se destacan algunos de los testimonios:
Bogotá
“Es un poco duro ahorrar la plata, porque hay que tener mucha perseverancia, es un
sacrificio tenaz para poder tener ahorro”
“Siempre surgen otras necesidades más importantes que ahorrar”
“Si nos prometen que nos van a dar crédito y subsidio si haríamos el esfuerzo”
“Si yo soy capaz de pagar un arriendo por que no voy a poder pagar una cuota de un
crédito y me hago a la vivienda”
“Uno sin casa y sin que comer que va a comprar muebles y electrodomésticos”
“Si a uno le garantizan un préstamo uno ahorra”
“Ahorrar durante más de dos años todos los meses es mucho tiempo, porque yo no se
si dentro de tres años voy a tener empleo”
“Uno se puede comprometer a ahorrar, pero en el camino pueden suceder muchas
cosas que no estaban previstas”
“Los bancos le ponen a uno mucho problema para poderle prestar algo”
35
“Si hoy en día uno responde por un arriendo, ahora si tiene un crédito que le permitió
hacerse a una vivienda ¿no va a responder uno por lo de uno?, uno hasta puede hacer
un mayor esfuerzo que el que hace para el arriendo”
“El problema es que al que aceptan para subsidio porque es pobre, el banco no le da
crédito”
“Yo que tengo subsidio pero no encuentro casa, las constructoras dicen que no tienen
vivienda tipo I y el subsidio que tengo no alcanza para más”
Cuando se les preguntó si esos $100 mil no fueran adicionales, hubo consenso en que
igualmente harían es esfuerzo de ahorrar si les garantizaran el crédito para la vivienda.
Medellín
“Yo gastaría la plata para terminar bachillerato y tener un mejor empleo, porque ahora
mínimo se necesita el bachillerato para cualquier trabajo”
“Yo ya para que estudio, ya estoy muy vieja y la prioridad es la vivienda”
“¿Como vamos a comprar electrodomésticos si eso no es una necesidad?”
“Es más importante el ahorro, porque si puedo poner un negocio en mi vivienda voy a
poder luego estudiar”
“Yo le metería la plata a un negocio, y el negocio me da para ahorrar después”
“Si uno pone el negocio en algo arrendado ahí se le va la platica”
“Yo sacrificaría el estudio de mi hijo porque serian solamente dos años y luego
cuando vivamos bien vuelvo y lo mando a estudiar”
Si los 100 mil no fueran adicionales:
“Con tal de que nos aseguren que nos dan crédito y subsidio si hace uno el ahorro”
“100 mil es mucha plata para uno de pobre, si así no mas la plata no alcanza”
“Si es un compromiso, uno se rebusca de donde sea”
“No hemos ahorrado juiciosamente porque no nos han hecho una propuesta así”
“Uno sacrificaría la comida y mandaría a comer a la mujer donde el vecino”
“El ahorro programado no funciona porque no hay plata”
36
“Si el Ministerio de Vivienda le plantea a uno una situación con bases serias, uno
hace el esfuerzo”
“Yo no he empezado a ahorrar porque que tal que no me salga el subsidio”
“Uno de donde va a sacar el ahorro? De la comida y la educación de los hijos,
entonces que el gobierno también se comprometa”
“El Ministerio de Vivienda tiene que estar pilas y tener una supervisión de las
constructoras porque lo embolatan a uno”.
Barranquilla
“Yo le dedicaría a la educación para graduarme y poder entrar a la Universidad”
“Es más importante tener una casa y luego si se mandan a estudiar a los hijos”
“Como es un dinero extra si se puede hacer el ahorro”
“Yo por lo menos vivo donde un familiar pero mi mayor deseo es tener mi vivienda”
“Yo lucho para tener una vivienda para que le pueda dejar a mis hijos algo estable”
“Si los 100 mil no fueran adicionales, no me quedaría fácil ahorrar, porque por lo
menos yo solamente me gano un mínimo y tengo dos niñas, pero algunos meses uno
si logra conseguirse alguito adicional ”
“Comprometerse uno al futuro por tanto tiempo es muy difícil porque por ejemplo si
un hijo se enferma uno no puede seguir ahorrando”
“El máximo tiempo que estaría dispuesta ahorrar es dos años, pero si fuera un año
solamente seria mejor”
“Ahorrar durante tres años todavía aguanta”.
3.4 ANÁLISIS DE LA ENCUESTA DE CALIDAD DE VIDA DE 2003
Para analizar algunos de los aspectos de la Encuesta de Calidad de Vida (2003), relevantes
dentro del marco de la consultoría, se procedió a filtrar los hogares de condiciones
socioeconómicas elegibles para subsidio de VIS, desconociendo si ya habían sido
beneficiarios o no. Para la selección de los hogares objeto de estudio, se escogieron hogares
urbanos con ingresos equivalentes a 4 SMLV o menos y hogares donde no hubiera
miembros asalariados; posteriormente se clasificaron en tres grupos bajo el criterio de
37
ingreso (1 SMLV o menos, entre 1 y 2 SMLV y entre 2 y 4 SMLV); y en dos grupos según
zona geográfica (Bogotá y Resto).
3.4.1 Tipo de Tenencia de la Vivienda
Inicialmente al analizar la variable de tenencia de la vivienda, se aprecia que alrededor del
50% de los hogares son propietarios, y la gran mayoría ya han pagado la totalidad del
inmueble; al analizar la variable según nivel de ingreso, se aprecia que en los hogares
donde el nivel de ingreso es mayor la proporción de propietarios también aumenta,
paralelamente, al analizar la proporción de hogares arrendatarios, esta desciende en la
medida en que el ingreso del hogar aumenta.
Así mismo los datos muestran que ser propietario de vivienda en Bogotá es más difícil que
para el resto de población urbana, siendo la proporción de hogares propietarios inferior en
la capital.
Gráfica 3.4
TENENCIA DE LA VIVIENDA, EN HOGARES CON INGRESOS DE 4 S.M.L.V O MENOS
ECV-2003
120
100
80
60
40
20
0
<=1 SMLV
Propia, totalmente pagada
>1-2 SMLV
>2-4 SMLV
Propia, la están pagando
Bogotá
En arriendo o subarriendo
Resto
En usufructo
TOTAL
Ocupante de hecho
FUENTE: ECV-03, cálculos Econometría S.A.
3.4.2 Valor de uso de la vivienda
El siguiente gráfico muestra la cuota de amortización mensual que pagan los deudores,
contrastada con el pago mensual de arriendo para los hogares arrendadores, y el valor de
arriendo mensual que consideran los propietarios valdría el arrendamiento de su vivienda.
Se observa que las cuotas de amortización son significativamente mayores que las cuotas
de arriendo, especialmente para aquellos hogares de ingresos más bajos, mientras que
38
aquellos hogares con ingresos entre 2 y 4 SMLV, la cuota de amortización es ligeramente
superior que las cuotas de arriendo.
Al analizar el comportamiento por zona geográfica, tanto las cuotas de amortización
mensual como las cuotas de arrendamiento son superiores en Bogota que en el resto,
situación consistente con el mayor precio de la tierra en la capital que en el resto de
población urbana.
Gráfica 3.5
CUOTAS MENSUALES DE AMORTIZACIÓN Y ARRENDAMIENTO EN
HOGARES CON INGRESOS DE 4 S.M.L.V O MENOS
(Precios constantes 2006)
ECV-2003
400,000
350,000
300,000
250,000
$
200,000
150,000
100,000
50,000
<=1 SMLV
>1-2 SMLV
>2-4 SMLV
Bogotá
Resto
TOTAL
Tipo de hogar
Valor promedio que considería el hogar sería el arriendo mensual de la vivienda (propietarios, usufructo, de hecho)
Pago mensual de Arriendo (arrendatarios)
Pago mensual cuota amortización (propietarios deudores)
3.4.3 Tasa de arrendamiento
Otro parámetro de importancia en el mercado inmobiliario es la denominada tasa de
arrendamiento que corresponde a la capacidad de renta de la vivienda como activo de
inversión.
Al calcular la tasa de arriendo (valor mensual de la cuota de arrendamiento/valor de la
vivienda) se observa para el total de hogares analizados una tasa cercana a 1%, sin embargo
entre más pobre es el hogar la tasa de arrendamiento es mayor, mientras que los hogares de
39
ingresos entre 2 y 4 SMLV el valor de arrendamiento es 1.03% para los hogares de 1
SMLV o menos, el valor es de 1.1%.
Este es un resultado importante pues en la medida que el arrendamiento sea relativamente
alto con respecto al valor de la vivienda, el gasto en arrendamientos podrá ser similar a la
cuota de amortización de un crédito que generalmente es máximo por el 70% del valor de la
vivienda.
Gráfica 3.6
TASA DE ARRENDAMIENTO
EN HOGARES CON INGRESOS DE 4 S.M.L.V O MENOS
ECV-2003
1.20
1.00
0.80
%
0.60
0.40
0.20
0.00
Tasa de Arriendo %
<=1 SMLV
>1-2 SMLV
>2-4 SMLV
Bogotá
Resto
TOTAL
1.12
1.08
1.03
0.89
1.10
1.06
Tipología de hogar
Tasa de Arriendo %
3.4.4 Valor estimado de las viviendas
En cuanto al valor que los propietarios consideran que vale su vivienda, el promedio de
precio está alrededor de $27 millones (precios constantes 2006), siendo el valor creciente
en la medida en que el hogar se ubica en una categoría de ingreso superior.
Para aquellos hogares con ingresos equivalentes o inferiores a 1 SMLV el valor promedio
de la vivienda es de $13 millones, mientras que para aquellos con ingresos entre 1 - 2
SMLV y entre 2 – 4 SMLV, los promedios son de $18 y $29 millones respectivamente.
Adicionalmente en Bogotá, el valor de la vivienda es cercano al doble del precio en el resto
urbano.
40
Gráfica 3.7
VALOR QUE LOS PROPIETARIOS CONSIDERAN QUE VALE LA VIVIENDA
(Precios constantes 2006) ECV-2003
45,000,000
40,000,000
35,000,000
30,000,000
25,000,000
20,000,000
15,000,000
10,000,000
5,000,000
-
<=1 SMLV
>1-2 SMLV
>2-4 SMLV
Bogotá
Resto
TOTAL
Tipo de hogar
Valor que considera que vale la vivienda*
Al analizar los hogares que compraron vivienda durante los cinco años anteriores a la
realización de la encuesta del total de dueños de vivienda, tan solo el 10.9% son “nuevos”
propietarios, adicionalmente el valor promedio de las viviendas compradas fue de $20
millones (precios 2006) con una tendencia creciente a medida que el hogar es menos pobre;
los hogares con ingreso promedio entre 2 y 4 SMLV habitan en viviendas cuyo precio fue
de $28 millones mientras que el los hogares de 1 SMLV compraron viviendas cuyo
promedio fue de $14 millones. El precio de las viviendas en Bogotá duplica el precio de las
viviendas en el resto urbano.
Gráfica 3.8
VALOR QUE PAGÓ POR LA VIVIENDA, EN
(Precios constantes 2006) ECV-2003
40,000,000
35,000,000
30,000,000
25,000,000
$ 20,000,000
15,000,000
10,000,000
5,000,000
-
<=1 SMLV
>1-2 SMLV
>2-4 SMLV
Bogotá
Resto
TOTAL
Año
Valor que pagó por la vivienda según grupos de ingreso (precios constantes 2006
41
3.4.5 Fuentes de financiación utilizadas diferentes al subsidio
Las fuentes de financiación utilizadas para la compra de vivienda muestran que la mayor
proporción de hogares analizados utilizaron recursos propios (77%) seguido de los
préstamos de parientes o amigos (15.4%). Se confirma que el crédito hipotecario es una
alternativa de financiación en la medida en que los hogares son menos pobres, tan solo el
4.3% de los hogares con ingreso de 1 salario mínimo o menos se financiaron a través de
esta modalidad, mientras que en los hogares entre 2-4 salarios mínimos, este porcentaje
registró una cifra equivalente al 20%; adicionalmente en Bogotá el crédito hipotecario
registra una mayor participación que en el resto de zona urbana (18% vs. 11%).
El ahorro programado como fuente de financiación de vivienda es sensiblemente bajo, tan
solo el 3% de los hogares recurrieron a esta modalidad para la compra del inmueble, siendo
mayor la participación en los hogares de un SMLV o menos (5.7%).
Cuadro 3.1
FUENTES, DIFERENTES AL SUBSIDIO, UTILIZADAS PARA LA COMPRA O CONSTRUCCIÓN
DE LA VIVIENDA, EN HOGARES CON INGRESOS DE 4 S.M.L.V O MENOS
ECV-2003
Recursos
propios
Crédito
Crédito del
hipotecario constructor
POR
<=1 SMLV
>1-2
SMLV
>2-4
SMLV
Fondo de
empleados o
cooperativas
Crédito de
consumo
NIVEL
Resto
Préstamos de
parientes o
amigos
Ahorro proCesantías
gramado
Otras
INGRESO
70.2
4.3
0.0
0.7
2.0
1.1
12.8
5.7
0.0
13.9
(6.80)
(2.93)
(0.00)
(0.54)
(1.96)
(0.76)
(4.83)
(3.64)
(0.00)
(4.89)
77.6
6.6
0.8
1.6
2.5
1.1
18.2
2.9
9.8
10.5
(4.43)
(2.63)
(0.45)
(1.33)
(1.61)
(0.99)
(4.54)
(1.62)
(3.15)
(3.50)
79.5
20.5
1.5
0.9
12.3
3.2
14.4
2.7
16.3
11.8
(3.47)
(3.73)
(0.96)
(0.37)
(3.08)
(2.04)
(2.82)
(1.22)
(3.22)
(3.15)
POR
Bogotá
DE
Fondos
municipales o
departamentales
ZONA
73.8
18.5
2.6
3.3
7.4
0.3
16.4
3.2
12.4
8.8
(3.13)
(2.88)
(1.16)
(1.21)
(1.87)
(0.31)
(2.71)
(1.23)
(2.48)
(2.01)
77.7
11.8
0.7
0.7
7.0
2.4
15.2
3.3
10.9
12.2
(2.96)
(2.41)
(0.53)
(0.55)
(1.87)
(1.20)
(2.58)
(1.20)
(2.17)
(2.44)
TOTAL
TOTAL
77.1
12.7
1.0
1.1
7.1
2.1
15.4
3.3
11.1
11.7
(2.58)
(2.11)
(0.48)
(0.50)
(1.63)
(1.04)
(2.25)
(1.05)
(1.90)
(2.11)
( ) Error estándar de la estimación.
3.4.6 Fuentes de financiación utilizadas diferentes a subsidio
Al indagar por las fuentes de financiación utilizadas por aquellos hogares que aún están
pagando la vivienda, se encuentra que los bancos o corporaciones de ahorro y vivienda son
42
los mayores financiadores (52%), seguido de Otros (26%), sin embargo al analizar según
ingreso, la participación de los bancos es mayor en los hogares entre 2 y 4 SMLV (56%),
mientras que en los hogares con ingresos de 1 SMLV o menos, es de (43%).
Así mismo la utilización de otras fuentes de financiación como prestamistas particulares,
amigos o familiares es mayor para hogares de 2 SMLV o menos (36%) que en aquellos con
ingresos de 2 a 4 SMLV (15.9%).
En Bogotá los bancos o CAV financian más viviendas que en el resto urbano (67% vs.
44%), y paralelamente las fuentes de financiación no formales, es mayor en el resto urbano
que en Bogotá (31% vs. 13%).
Gráfica 3.9
FUENTES DE FINANCIACIÓN DE LA VIVIENDA EN
ECV-2003
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
<=1 SMLV
>1-2 SMLV
>2-4 SMLV
Bogotá
Resto
TOTAL
Tipología de hogar
Banco o CAV
Fondo de empleados o cooperativas
Empresa donde trabaja o trabajó algún miembro del hogar
FNA
Otra
3.4.7 Hogares con subsidio
Del total de hogares que manifestaron ser propietarios de la vivienda, el 5.7% recibieron
subsidio para su compra o construcción, registrándose las mayores proporciones en los
hogares con menores ingresos, mientras que el 7.1% de los hogares de 1 SMLV o menos
recibieron subsidio, solamente el 5.8% de los que perciben entre 2 – 4 SMLV fueron
beneficiarios de este tipo de ayuda. Al analizar la variable según área geográfica, se aprecia
que Bogotá es mayor receptora de los subsidios (9.8%) que el resto de población urbana
(5%).
43
Gráfica 3.10
HOGARES CON INGRESOS DE 4 S.M.L.V O MENOS, BENEFICIARIOS DE SUBSIDIO
PARA LA COMPRA O CONSTRUCCIÓN DE LA VIVIENDA.
ECV-2003
10.00
9.00
8.00
7.00
6.00
%
5.00
4.00
3.00
2.00
1.00
0.00
<=1 SMLV
>1-2 SMLV
>2-4 SMLV
Bogotá
Resto
TOTAL
Tipo de hogar
Proporción de hogares que entre 1998 y 2002 recibieron subsidio para la compra o construcción de vivienda*
El valor promedio del subsidio otorgado, registra un valor promedio de $13.9 millones,
reflejando los menores promedios para hogares con 1 SMLV o menos ($2.7 millones)
mientras que aquellos con ingresos mayores a un SMLV recibieron subsidios por valor
superior a $14 millones. Adicionalmente el valor promedio del subsidio desembolsado en
Bogotá, es inferior que el otorgado en el resto urbano, $7.2 y $16.1 millones.
Gráfica 3.11
VALOR PROMEDIO DEL SUBSIDIO PARA COMPRA O CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA,
ECV-2003
20,000,000
18,000,000
16,000,000
14,000,000
12,000,000
$ 10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
-
<=1 SMLV
>1-2 SMLV
>2-4 SMLV
Bogotá
Resto
TOTAL
Año
Valor promedio del subsidio (precios constantes 2006)
44
La entidad con mayor participación dentro del proceso de otorgamiento de subsidios fue el
INURBE (38%), siendo la cifra muy similar en Bogotá y en el resto de la zonas urbanas; al
analizar según el ingreso del hogar, se observa que una mayor proporción de los hogares
más pobres tuvo acceso a los subsidios del INURBE (75%), en contraste con el 27% de los
hogares menos pobres. Se observa también que en el resto de la zona urbana las entidades
que más otorgaron subsidios a estos hogares fueron las alcaldías de los municipios (24%),
mientras que en Bogotá esta proporción es nula.
El otorgamiento de subsidios a través de cajas de compensación familiar alcanza alrededor
del 8%, siendo el porcentaje nulo en los hogares más pobres, es decir que este tipo de
hogares no tiene acceso a las cajas de compensación; adicionalmente se observa que la
acción del desembolso de subsidios de este tipo de entidades es principalmente en Bogotá
(32%). Es importante destacar la alta participación que tiene otro tipo de entidades en el
otorgamiento de subsidios (ONG’s fundaciones, etc.), las cuales otorgaron el 32% de los
subsidios de los hogares objeto de estudio.
Gráfica 3.12
ENTIDAD QUE OTORGÓ EL SUBSIDIO,
A HOGARES CON INGRESOS DE 4 S.M.L.V O MENOS
ECV-2003
80
70
60
50
%
40
30
20
10
0
<=1 SMLV
>1-2 SMLV
>2-4 SMLV
Bogotá
Resto
TOTAL
Tipo de hogar
INURBE
Caja de Compensación Familiar
Municipio o Fondo Municipal de Vivienda
Caja Agraria o Banco Agrario
Caja de Vivienda Popular
FOREC
Federación Nacional de Cafeteros
Otra
3.4.8 Pago de impuestos
Al analizar el valor del predial y del impuesto de valorización en que incurren los hogares
al ser propietarios de su vivienda, la gráfica muestra que estos valores se incrementan en la
medida en que el hogar es menos pobre, situación consistente con el hecho que los hogares
que perciben mayores ingresos poseen viviendas de mayor valor. El valor que pagaron
45
estos hogares, a precios del 2006, por concepto de predial fue de $124 mil en promedio,
registrándose para los hogares de 1 SMLV o menos un valor de $71 mil, en contraste con
los hogares de 2- 4 SMLV, que pagaron por este mismo concepto $156 mil. Así mismo se
aprecia que en Bogotá esta cifra fue superior ($141 mil) que en el resto de zona urbana
($118 mil).
Gráfica 3.13
VALOR DE PREDIAL Y DE IMPUESTO DE VALORIZACIÓN,
DE HOGARES CON INGRESOS DE 4 S.M.L.V O MENOS
ECV-2003
160,000
140,000
120,000
100,000
$
80,000
60,000
40,000
20,000
<=1 SMLV
>1-2 SMLV
>2-4 SMLV
Bogotá
Resto
TOTAL
Tipo de hogar
Valor anual que pagó por impuesto predial*
Valor anual que pagó por impuesto de valorización*
3.4.9 Capacidad de Ahorro
Al analizar el flujo de ingresos y gastos de los hogares objeto de estudio se aprecia que el
gasto promedio mensual se incrementa paralelamente con el ingreso, el siguiente cuadro
muestra los hogares con ingresos más bajos, su gasto promedio es inferior que aquellos con
ingresos más altos porque están sometidos a una mayor restricción presupuestal; además es
importante anotar que en la medida en que el hogar es menos pobre el saldo neto (ingreso
mensual – gasto mensual) es menos deficitario e inclusive para los hogares que perciben
ingresos entre 2 y 4 salarios mínimos se evidencia capacidad de ahorro.
Al analizar la situación por área geográfica, los hogares en Bogotá son más deficitarios y
consecuentemente tienen menos posibilidades de ahorrar que aquellos ubicados en otras
zonas urbanas.
46
Cuadro 3.2
INGRESO Y GASTOS SEGÚN PERIODICIDAD, DE
ECV-2003
Ingreso
promedio
mensual
Gasto
semanal
promedio
Gasto
mensual
promedio
POR
<=1 SMLV
>1-2 SMLV
>2-4 SMLV
Gasto
trimestral
promedio
NIVEL
Resto
DE
IN GRESO
Gasto de
inversión
(anual)
274,089
67,283
203,972
84,878
269,140
74,426
(3571)
(3157)
(8628)
(7301)
(28812)
(23395)
659,547
100,457
288,872
153,943
377,073
134,826
(3248)
(3363)
(7269)
(8396)
(16611)
(14017)
1,266,166
142,719
465,343
250,157
874,770
363,297
(6022)
(2436)
(10996)
(10463)
(36646)
(39681)
760,253
240,666
POR
Bogotá
Gasto anual
promedio
872,815
119,318
463,790
Gasto
promedio
mensual
Saldo neto
(ingreso mensual
-gasto mensual)
530,028
-255,938
784,671
-125,125
1,222,778
43,388
1,050,978
-178,163
854,694
-73,037
890,841
-92,397
ZONA
79,513
(6304)
(1623)
(6112)
(2575)
(25949)
(26629)
781,657
106,149
307,151
195,349
493,257
200,694
(7938)
(2161)
(6776)
(6663)
(20448)
(20225)
TOTA L
TOTAL
798,444
108,574
335,998
174,017
542,426
208,055
(6585)
(1787)
(5644)
(5481)
(17374)
(17212)
( ) Error estándar de la estimación.
3.5 EVOLUCIÓN DE LAS CUENTAS DE AHORRO PROGRAMADO
– VIS
Analizando el comportamiento de las cuentas de ahorro programado – VIS se aprecia que el
número de cuentas ha mantenido una tendencia creciente desde enero/00 con algunos
comportamientos atípicos en algunos períodos; sin embargo a partir del año 2003 el
comportamiento es más estable y estacionario, ubicándose en aproximadamente 450 mil
cuentas en promedio mensual. Contrastando este comportamiento con el resto de cuentas de
ahorro, estas registran una tendencia estable y un promedio en el número de cuentas
significativamente mayor, para el año 2005 el promedio se ubicó en 27.5 millones de
cuentas de ahorro.
47
Gráfica 3.14
Gráfica 3.15
NÚMERO DE CUENTAS DE AHORRO
PROGRAMADO VIS
NÚMERO DE CUENTAS DE AHORRO
600,000
35,000,000
30,000,000
25,000,000
400,000
No. de cuentas de ahorro
300,000
200,000
20,000,000
15,000,000
10,000,000
100,000
5,000,000
FUENTE: Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda - ICAV
Mar-06
May-06
Ene-06
Nov-05
Jul-05
Sep-05
Mar-05
May-05
Ene-05
Nov-04
Jul-04
Sep-04
Mar-04
May-04
Ene-04
Nov-03
Jul-03
Sep-03
Ene-03
Mar-03
-
Abr-06
Jul-05
Oct-05
Ene-06
Abr-05
Jul-04
Oct-04
Ene-05
Abr-04
Jul-03
Oct-03
Ene-04
Abr-03
Jul-02
Oct-02
Ene-03
Abr-02
Jul-01
Oct-01
Ene-02
Abr-01
Jul-00
Oct-00
Ene-01
Abr-00
Ene-00
-
May-03
No. de cuentas de ahorro programado VIS
500,000
FUENTE: Superfinanciera de Colombia
En cuanto a los saldos de las cuentas, se observan tendencias similares que las descritas
anteriormente; los saldos de las cuentas de ahorro programado VIS muestran gran
dinamismo y un crecimiento sostenido hasta finales del año 2002, período a partir del cual
la variable se estabiliza y en promedio no superan $175 mil millones/mes. Al contrastar con
el total de las cuentas de ahorro, se observa una tendencia creciente para los períodos que la
gráfica ilustra, alcanzando en mayo/06 una cifra equivalente a $46 billones, reflejando así
que para el sector financiero las cuentas de ahorro programado VIS no alcanzan el 0.5% del
total depositado en sus cuentas de ahorro.
Gráfica 3.16
Gráfica 3.17
SALDO TOTAL DE CUENTAS DE AHORRO
PROGRAMADO VIS
SALDO TOTAL DE CUENTAS DE AHORRO
250,000
50,000,000
45,000,000
40,000,000
En millones de $ corrientes
En millones de $ corrientes
200,000
150,000
100,000
35,000,000
30,000,000
25,000,000
20,000,000
15,000,000
10,000,000
50,000
5,000,000
FUENTE: Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda - ICAV
FUENTE: Superfinanciera de Colombia
48
May-06
Mar-06
Ene-06
Nov-05
Jul-05
Sep-05
May-05
Mar-05
Ene-05
Nov-04
Jul-04
Sep-04
May-04
Mar-04
Ene-04
Nov-03
Jul-03
Sep-03
May-03
Mar-03
Ene-03
Abr-06
Oct-05
Ene-06
Jul-05
Abr-05
Oct-04
Ene-05
Jul-04
Abr-04
Oct-03
Ene-04
Jul-03
Abr-03
Oct-02
Ene-03
Jul-02
Abr-02
Oct-01
Ene-02
Jul-01
Abr-01
Oct-00
Ene-01
Jul-00
Abr-00
Ene-00
-
El saldo promedio de las cuentas de ahorro programado VIS muestra una tendencia
decreciente a través del horizonte de años analizados, reflejando además que en promedio
una cuenta de este tipo, en promedio no ha superado en los últimos tres años $500.000, a
diferencia de las cuentas de ahorro regulares que mostrando una tendencia creciente en el
saldo promedio, sus niveles son muy superiores y se ubican para la gran mayoría de años
analizados por encima de $1 millón. El último período analizado evidencia que mientras
que una cuenta de ahorro programado VIS tuvo un promedio/mes equivalente a $420 mil,
la cuenta de ahorro regular tuvo un saldo promedio de $1.5 millones
Gráfica 3.18
SALDO PROMEDIO DE CUENTAS DE AHORRO
1,800,000
1,600,000
1,400,000
1,200,000
$
1,000,000
800,000
600,000
400,000
200,000
Saldo promedio cuenta de ahorro programado VIS
May-06
Mar-06
Ene-06
Nov-05
Jul-05
Sep-05
Mar-05
May-05
Ene-05
Sep-04
Nov-04
Jul-04
Mar-04
May-04
Ene-04
Nov-03
Jul-03
Sep-03
Mar-03
May-03
Ene-03
-
Saldo promedio cuenta de ahorro
FUENTE: Cálculos Econometría
49
4.
4.1 VARIABLES CRÍTICAS EN EL MERCADO DE VIS
4.1.1 Funcionamiento general de programa de vivienda de interés social
En Colombia mercado de vivienda nueva de bajo costo y vivienda de interés social, están
íntimamente ligadas. La primera está influida y condicionada por el programa de vivienda
de interés social que entrega subsidios a la demanda, que representan entre el 20% y el 52%
del valor de la vivienda 31 . El programa busca el “Mejoramiento de las condiciones
habitacionales de las familias de bajos recursos mediante la profundización y
fortalecimiento del mercado de vivienda de interés social en áreas urbanas” 32 lo cual se
deriva en objetivos de cobertura, focalización y calidad de las viviendas.
El procedimiento que sigue un hogar postulante para obtener un subsidio depende del tipo
de bolsa al cual se presenta, la cual puede ser:
o bolsa ordinaria, que es una convocatoria abierta.
o bolsa de esfuerzo territorial, que cuenta con aportes en dinero o especie de los
municipios y/o departamentos y, en cuyo caso, el subsidio es a la oferta porque tiene
asociado de antemano el proyecto de vivienda.
o bolsas dirigidas a poblaciones especiales, como
desplazamiento, de desastres o de actos terroristas.
población
víctima
de
o la bolsa única nacional, que se lleva a cabo cuando, después de asignar recursos en
las otras bolsas, quedan aún recursos sin comprometer; a la cual pueden recurrir
postulantes precalificados que no lograron el cierre financiero y otros que por
distintas razones no obtuvieron el subsidio.
o Otras bolsas ocasionales, como las de habilitación legal de títulos y la de subsidio
en especie que aporta tierras de propiedad del Estado para la construcción de
proyectos VIS.
31
En viviendas tipo 1(máximo 40 smlv en ciudades pequeñas) el subsidio es de 21 smlv y en viviendas tipo 2 (hasta 70
smlv) el subsidio es de 14 smlv
BID “Programa de Vivienda de Interés social”, Documento del crédito, 2003.
32
50
Salvo pequeñas diferencias en lo previsto para algunas de estas bolsas, la mayor parte de
los hogares que busca un subsidio para compra de vivienda 33 , debe seguir el procedimiento
que se ilustra en el siguiente diagrama.
Diagrama 4.1
Postulante
Postulante
Obtiene
Financiamiento
Complementario
Provee
Documentación
MAVDT
CCF y CAVIs UT
MAVDT
MAVDT
Preparación
Convocatoria
Postulación
Preselección
Asignación
Postulante
Elige Proyecto,
Legaliza y
Recibe
Oferente
FINDETER
Oferente
Prepara Proyecto
Obtiene Licencia
Evaluación
Elegibilidad
Ejecuta la
Obra
FONADE
Interventor
Supervisión
Realiza
Interventoría
MAVDT
Desembolso
FUENTE: Econometría S.A. “Diseño e implementación de un sistema de monitoreo
para el Programa VISU” informe cuarto al MAVDT, 2005
o El Ministerio prepara la convocatoria, a la cual se presentan los hogares mediante un
formulario y alguna documentación de soporte ante las cajas de compensación
familiar, se verifica que el hogar cumpla con los requisitos mínimos exigidos y, si es
así, se procede a asignar una calificación de acuerdo con los criterios definidos en la
reglamentación del programa. Dentro de la calificación existen tres componentes
relacionados con el ahorro 34 :
9 B5 = Ahorro en relación con el tipo de la vivienda expresado en pesos. Se
obtiene de dividir el ahorro, sobre el valor máximo del tipo de vivienda al que
se está aplicando. El valor máximo de B5 es 0.30.
9 B6 = Tiempo de ahorro. Se contabiliza el número de meses completos desde la
fecha de apertura de la cuenta de ahorro programado o la iniciación de los
aportes periódicos, o desde la fecha en que el postulante oficializó su
compromiso de aplicar a la vivienda sus cesantías. Cuando el postulante
acredite tanto la apertura de la cuenta como la formalización del compromiso
antes citado, el tiempo de ahorro se contará a partir de la fecha más antigua.
33
Y en algunas partes el proceso es el mismo cuando se quiere el subsidio para mejoramiento de vivienda o construcción
en sitio propio pero el análisis se concentrará en el proceso para de vivienda nueva por resultar más general y más
frecuente.
34
Resolución 035/2005 “Por la cual se adopta el Manual de Procedimientos del Fondo Nacional de Vivienda”
51
9 B8 = Cumplimiento del compromiso de ahorro. Es la relación entre el promedio
de los saldos en las cuentas que componen el ahorro de los últimos seis meses,
multiplicado por 1,25, sobre el valor máximo del tipo de vivienda al que está
aplicando el hogar. El valor máximo de esta variable es 0.30.
o Se ordenan los hogares de manera descendente de acuerdo con su calificación y se
acumulan los requerimientos de subsidio de dichos hogares postulantes hasta
completar el 150% del presupuesto disponible y se consideran preseleccionados los
hogares de mayor calificación que cubren dicho porcentaje.
o Los hogares preseleccionados tienen un plazo de dos meses para demostrar que
pueden completar los recursos necesarios, (con ahorro, crédito y otras fuentes de
financiación complementarias al subsidio) para la compra de la vivienda, en lo que se
denomina el cierre financiero. En esta parte del proceso se les asigna el subsidio a
aquellos hogares preseleccionados que demuestren el cierre financiero antes de
vencido el plazo o antes de agotados los recursos disponibles.
o Con el documento que certifica la asignación, el hogar postulante, que busca una
vivienda nueva, puede entonces dirigirse al constructor que ofrece la solución de
vivienda escogida y cerrar el negocio si la solución de vivienda pertenece a un
proyecto certificado como elegible.
o El constructor entonces, si desea ofrecer sus soluciones de vivienda a beneficiarios del
subsidio, debe presentar su proyecto ante FINDETER y otras entidades evaluadoras
autorizadas 35 .
o En algunos casos el constructor puede financiarse durante la obra con los recursos del
subsidio, mediante un mecanismo denominado “subsidio anticipado” que incorpora
una supervisión del desarrollo de la obra por parte de FONADE, quien, de acuerdo a
sus informes, autoriza los desembolsos parciales.
o En todos los casos de subsidios para vivienda nueva, debe obtenerse la certificación
de la satisfacción del usuario con el inmueble para lograr la totalidad del desembolso
del subsidio, el cual se realiza directamente al constructor.
4.1.2 Variables críticas en el mercado de VIS
Así pues se identifican ciertas variables críticas, algunas exógenas y otras endógenas, que
influyen en distintas partes del proceso y que pueden viabilizar o entorpecer el desarrollo
adecuado del Programa.
35
En los municipios de categoría 1 y especiales, la licencia otorgada por la curaduría hace las veces de certificación de
elegibilidad. También las cajas de compensación familiar han sido autorizadas para ello, y en algunos casos los estudios
que realizan los bancos que financian los proyectos también operan como certificación de elegibilidad.
52
En un primer momento el principal reto para el hogar que desea postularse es conformar el
ahorro previo exigido por el programa, el cual puede darse de diversas maneras como:
1. Cuenta de ahorro programado en instituciones vigiladas por la Superintendencia
Bancaria.
2. Aportes periódicos de ahorro, administrados por sociedades fiduciarias cuya finalidad
especifica sea que sus aportantes adquieran vivienda o en fondos mutuos de inversión
vigilados por la Superintendencia de Valores.
3. Ahorros en fondos de empleados vigilados por la Superintendencia de Economía
Solidaria.
4. Cesantías en fondos públicos, privados o el Fondo Nacional del Ahorro.
5. Ahorro por inversión en lote de terreno y avance de obra.
Para los hogares postulantes sin miembros asalariados sólo aplican las alternativas 1, 2 y 5.
Si se trata de hogares con un nivel de ingresos de más de dos salarios mínimos mensuales
legales vigentes, se presenta una mayor capacidad de ahorro pero los hogares que no tienen
estos ingresos acuden a préstamos informales suministrados por agiotistas, familiares,
amigos o propios los constructores de VIS, para completar las exigencias de ahorro de la
postulación. Aunque para los hogares de menos de dos SMLV no es exigido el ahorro para
la postulación, el no tener ahorro familiar incrementa las necesidades de crédito o la venta
de activos del hogar.
En la etapa de postulación entran a jugar otras variables no controlables por el hogar como
es su nivel de ingresos y otras variables de caracterización sociodemográfica (como
clasificación SISBEN, número de miembros del hogar, condición de mujer cabeza de
familia, personas discapacitadas o mayores de 65 años). Dados los objetivos de focalización
del programa, una situación más precaria, tanto en ingresos como en estas variables
sociodemográficas, le aumentan al hogar la probabilidad de ser preseleccionado para el
subsidio.
Si el hogar postulante resulta preseleccionado en la calificación, debe comenzar a gestionar
su cierre financiero, para lo cual se espera que acuda a una entidad financiera para la
obtención de crédito. Sin embargo, como ya se ha explicado, los modelos de evaluación de
riesgo de los bancos toman en cuenta tanto el flujo de ingreso disponible del hogar
(ingresos – egresos + cuota estimada) 36 como la historia crediticia y el comportamiento de
las variables sociodemográficas. Aunque cada banco determina autónomamente sus
modelos de otorgamiento de crédito, es común que las variables mencionadas que ayudan a
36
Algunos bancos ya están interpretando el ingreso disponible como ingreso-egresos + cuota –arrendamiento, teniendo en
cuenta que la cuota del préstamo no resulta ser un egreso adicional del hogar (como en el caso de los préstamos para
consumo) sino que sustituye el gasto en arrendamiento.
53
mejorar la probabilidad de ser preseleccionado para el subsidio influyan también para
reducir la probabilidad de obtener el crédito. Adicionalmente los hogares de menos de dos
SMLV que no tienen capacidad de ahorro deben solicitar un mayor monto para el cierre
financiero y esto incrementa la cuota estimada y por lo tanto reduce aún más su
probabilidad de obtener el crédito.
Desde el punto de vista de las entidades financieras, dado el nivel de ingresos de estas
familias, la falta de historia financiera de los solicitantes de crédito se traduce en una mayor
percepción de riesgo. Si la entidad decide atender el segmento, esta mayor percepción de
riesgo debería reflejarse en una mayor tasa de interés de las entidades en donde este
segmento de cartera fuera importante. Como existe una restricción sobre la tasa máxima
que pueden cobrar las entidades financieras por los créditos, la decisión lógica de las
entidades será negar el otorgamiento de los préstamos. Es ahí donde el cumplimiento del
ahorro programado debería entrar a jugar un papel importante en el estudio del crédito, pero
como se verá más adelante, las familias no tienen incentivos suficientes para realizar
esfuerzo mensual.
Finalmente, si el postulante preseleccionado logra el cierre financiero y le es asignado el
subsidio, aún no tiene solucionado su problema de vivienda pues debe encontrar en el
mercado inmobiliario soluciones de vivienda que se ajusten a sus necesidades, a su cierre
financiero y a la localización geográfica deseada.
Diagrama 4.2
Co n d icio n es
d e Calid ad
Hist o r ia
f in an cier a
Ah o r r o
Fam iliar
Valo r d el
Ah o r r o
Gast o s d el
Ho g ar
No r m at iv i
d ad
t asa d e
in t er és
co st o d e
co n st r u cció n .
Ven t a d e
Act ivo s
p r ecio d e la
t ier r a
Valo r d el
Cr éd it o
Cr éd it o
in f o r m al
Valo r d e la
vivien d a
in g r eso s d el
Ho g ar
var iab les
so cio d em o g r áf icas
Valo r d el
Su b sid io
Of er t a d e VIS
Ah o r r o
Pr evio
Po st ulació n
al Su b sid io
o b t en ció n d el
cier r e f in an cier o
r est r icció n
n o r m at iva
su elo
u r b an izab le
Búsq u ed a d e
la Vivien d a
54
4.1.3 Análisis del desequilibrio
El problema de los desajustes entre la oferta y la demanda de vivienda VIS radica en que el
mercado resulta intervenido por la existencia de los subsidios estatales y en la relativamente
baja posibilidad de intercambios interregionales dado el carácter de no transable de los
bienes inmuebles.
En ausencia de intervención estatal un municipio con mayor demanda que oferta vería un
incremento en los precios de la vivienda y esta señal de mercado llevaría a nuevos
constructores a buscar participar en la oferta de vivienda lo cual tendería a equilibrar la
oferta y la demanda moderando los precios. En ausencia de restricciones de planeamiento
territorial incluso podría esperarse que el incremento de la oferta llevara a obtener un precio
acorde con los costos eficientes de la economía y una demanda altamente satisfecha 37 .
En presencia del programa de subsidios se dan dos efectos:
o Dadas las restricciones de precio máximo de las viviendas para el otorgamiento de
subsidios, los constructores tienden a construir más en aquellos municipios en
donde el riesgo de sobrepasar el precio tope es menor, es decir, en donde los costos
de la tierra son menores y las condiciones del suelo urbanizable disponible para VIS
reducen el riesgo de incurrir en mayores cosos durante la construcción, respetando
las exigencias de calidad de las normas técnicas, legales y de ordenamiento
territorial (vg. sismoresistencia, % zonas verdes, áreas mínimas, etc.).
o La existencia de subsidio a la demanda genera una mayor capacidad de compra en
los hogares y por lo tanto viabiliza la demanda y la incrementa pues hogares que no
estaban dispuesto a pagar el precio de mercado, al contar con el subsidio sí estarían
dispuestos a pagarlo.
4.1.4 Interrelaciones entre variables y objetivos
Como se ha visto entonces, el sistema de vivienda de interés social es altamente complejo y
las variables críticas no solamente afectan los resultados en términos de cobertura,
focalización y calidad, sino que también tienen interrelaciones entre sí. En el siguiente
cuadro se presentan algunos ejemplos del efecto de la tasa de interés y de los costos de
construcción sobre el ajuste del mercado.
37
En el modelo de libre mercado a esto se llama un óptimo de pareto, es decir una situación en la cual se maximiza el
beneficio del consumidor y del productor. En este caso, siempre existirá demanda insatisfecha correspondiente a los
hogares sin capacidad de pago suficiente o disponibilidad a pagar inferior al precio de mercado
55
Cobertura
Ti
Su
Re
Recursos Disponibles
Calidad
Pr
Valor del Subsidio
Co
Tasa de Interés
Ka
Costos de la
Construcción
Fo
Focalización
Cuadro 4.1
En un escenario en el cual los costos de la
construcción y las tasas de interés se
mantienen estables, si se aumenta el valor
unitario del subsidio, se mantiene el nivel de
los recursos disponibles, se reducirá la
cobertura del programa.
Su
Fo
Ka
Pr
Ti
Re
Co
Fo
Ka
Pr
Ti
Su
Re
Co
El logro de los objetivos de focalización,
calidad y cobertura dependen de variables de
política como el monto del subsidio y la
cantidad de recursos disponibles y de otras
variables exógenas como los costos de la
construcción y las tasas de interés
Algo similar sucede si manteniendo el valor
del subsidio se reduce la cantidad de
recursos disponibles. Sin embargo, en una
reducción significativa de los recursos, los
criterios de calificación llevarían a
precalificar sólo a los hogares de muy bajos
ingresos, que no son sujetos de crédito en
condiciones normales. Si se toman medidas
para viabilizar el crédito se aumentaría
además la focalización pero podría reducirse
el nivel de ejecución
Fo
Ka
Pr
Ti
Su
Re
Co
Ante una subida de los costos de la
construcción pueden darse varios efectos:
Pr
Ti
Fo
Ka
Co
Su
Re
Para no sobrepasar el tope del valor VIS los
constructores pueden reducir sus costos
bajando la calidad de las viviendas
Otros constructores pueden considerar no
viable el negocio y pasarse a construir para
otros segmentos de demanda, reduciéndose
la oferta VIS y por lo tanto la cobertura
Si el Estado responde incrementando el
límite definido para VIS y no incrementa el
subsidio los requerimientos de crédito y
ahorro serán mayores y las viviendas
quedarán en manos de los menos pobres
entre los pobres y además no habrá
suficiente demanda efectiva porque sólo
unos pocos obtendrán el cierre financiero.
56
Pr
Fo
Ka
Su
Co
Re
Ti
Pr
Ti
Su
Re
Co
Ka
Fo
Su
Pr
Fo
Ka
Fo
Co
Co
Su
Pr
Ka
Re
Ti
Co
Pr
Ti
4.2 ANÁLISIS DE LOS
INVOLUCRADOS
Su
Si suben las tasas de interés la situación se
torna compleja porque esto incrementaría a
su vez los costos de la construcción con
todos los efectos ya mencionados, pero
además haría más altas las cuotas de los
créditos solicitados por los postulantes y
posiblemente los más pobres no alcanzarán a
superar los criterios de otorgamiento de las
entidades financieras y sólo los menos
pobres de los pobres podrán hacer el cierre
financiero.
Nuevamente si en un caso como este, el
valor límite de las VIS se adecúa y se
incrementan los recursos y el valor unitario
del subsidio, se podría compensar este
efecto para seguir logrando los objetivos del
programa, pero posiblemente el ajuste
deberá ser mayor que en el caso anterior.
Ti
Ka
Fo
Re
Para mantener la calidad la cobertura y la
focalización es necesario que además de
subir la definición de VIS, suba el valor
unitario del subsidio y el nivel de recursos
disponibles
Re
PUNTOS
Obviamente en un escenario de tasas de
interés decrecientes, se espera una reducción
de los costos de los constructores y por lo
tanto una mayor oferta, que permite
aumentar la cobertura efectiva, y muchos
hogares no sujetos de crédito pasan a serlo,
mejorándose la focalización.
En un escenario como este el gobierno
podría reducir el moto del subsidio o los
recursos disponibles manteniendo cobertura
y focalización, e incluso podrían hacerse
más estrictas las normas de calidad si se
requiriera.
DE
VISTA
PRIVADOS
En esta sección se presentan los puntos de vista de los diferentes actores involucrados en el
tema del ahorro y el crédito para vivienda de interés social.
4.2.1 Apreciaciones desde el punto de vista de las entidades financieras
Para la mayoría de las entidades financieras, las cuentas de ahorro programado dejaron de
ser interesantes cuando la programación del ahorro dejó de ser obligatoria y se convirtieron
57
en cuentas de una sola consignación, que en muchas ocasiones no corresponden al ahorro
de las familias sino a préstamos por parte de los constructores, agiotistas, fundaciones,
políticos y familiares.
Cuando el ahorro era mensual y los subsidios se desembolsaban a las cuentas de ahorro
programado, el flujo de fondos era interesante para el banco porque tenía certidumbre sobre
la disponibilidad de los recursos, y eventualmente servir como un criterio de referenciación
en el otorgamiento de crédito.
Algunos manifestaron que es necesario que una parte importante del valor de la vivienda
corresponda a un esfuerzo propio del hogar, pues si el valor de la vivienda se cubre con el
subsidio y el crédito (bancario y extrabancario) no se genera arraigo del beneficiario en la
vivienda. Ante una contingencia económica, si la familia no ha hecho esfuerzo, se verá más
propensa a desatender los pagos de la vivienda que otros gastos del hogar, mientras que si
se percibe que se perderá un activo que implicó un esfuerzo importante, el pago de las
cuotas será prioritario.
Aunque los costos operativos de la atención por ventanilla de las consignaciones puede
llegar a ser importante y no puede trasladarse al cliente de ahorro programado, existe la
percepción que es más costoso tener en el sistema un gran número de cuentas inactivas.
El acompañamiento y asesoría domiciliaria al estilo de las ‘mejores prácticas de
microcrédito’ son costosos si se aplicaran a la cartera de vivienda VIS para garantizar el
cumplimiento. En microcrédito empresarial se cuenta con una comisión de microcrédito
que ayuda a financiar estos sobrecostos, pero en crédito hipotecario ésta no se puede cobrar.
En general se perciben los clientes VIS como una cartera sana en la actualidad, pero aún
existe prevención por las experiencias de deterioro de la cartera hipotecaria durante la crisis
asociada al UPAC, especialmente los problemas relacionados con concentración de las
garantías y la administración de las daciones en pago.
El otorgamiento de crédito está condicionado generalmente por diferentes variables entre
las cuales se cuentan:
o Las características sociodemográficas del cliente (edad, sexo, estado civil, actividad
económica, vivienda actual, etc.).
o Relación entre el ingreso disponible del hogar y la cuota a pagar.
o Relación entre el valor de la garantía y el valor del crédito.
o Historia crediticia y bancaria.
58
Dependiendo de los costos de ejecución de las garantías y la liquidez de las mismas, en
ocasiones las entidades tienen un monto mínimo de valor de la garantía a la cual prestan
para vivienda a largo plazo.
Especialmente en créditos para consumo y microcrédito, algunos bancos realizan el estudio
completo de sus clientes y les asignan un cupo de crédito preaprobado, acorde con sus
posibilidades de pago y su perfil de riesgo. Sin embargo ningún banco está en capacidad ni
en disposición de aprobar créditos basándose única y exclusivamente en el comportamiento
observado del cumplimiento en los compromisos de ahorro programado, sino que debe
combinar esta información con datos sociodemográficos y del flujo de ingreso disponible
del hogar. En general las entidades entrevistadas estarían dispuestas a considerarlo, pero
dentro del marco de sus actuales políticas de riesgo; es decir, para reemplazar o
complementar la consulta a centrales de riesgo y como parte de la referenciación del
solicitante. Un solicitante con características sociodemográficas adversas, en principio no
sería aceptado aunque hubiese cumplido con los compromisos de ahorro de una manera
juiciosa.
Las medidas que se tomen para viabilizar el otorgamiento de crédito deberían entonces
actuar en una o varias de las siguientes direcciones:
o Medidas que faciliten la verificación de la disciplina de pagos de los solicitantes de
crédito. En estas entran las que viabilizan el ahorro periódico, las que permitan
verificar el pago oportuno del arrendamiento y de cuotas de créditos otorgados por
entidades no bancarias (cooperativas, fondos, ONGs, etc.).
o Medidas que mejoren el flujo de ingresos o reduzcan los gastos permanentes de los
hogares. En general el crecimiento económico y la reducción del desempleo
mejoran las estadísticas de otorgamiento de créditos hipotecarios para VIS.
o Medidas que reduzcan el valor de la cuota mensual del crédito.
9 El decrecimiento de las tasas de interés ha viabilizado últimamente el
otorgamiento de crédito en la medida que las cuotas proyectadas se ajustan
mejor al ingreso disponible de los hogares.
9 Medidas que permitan ampliar los plazos de pago de los créditos pueden
reducir la cuota, aunque aumentan el periodo de pago de intereses y la
sensación de un mayor pago en la demanda.
9 Los sistemas de cuotas variables valorados en UVRs son muy útiles en
escenarios de baja inflación, pero es difícil vencer la aversión a este tipo de
mecanismos, que la crisis del UPAC dejó, tanto en usuarios como aún en
algunos empresarios del sector financiero.
59
9 Otra forma de reducir el valor de la cuota es con medidas que permitan
reducir el monto del crédito, y a su vez disminuir la exposición crediticia en
cada solicitante. Es decir:

Aquellas que permiten incrementar el valor del subsidio, o crédito
público subsidiado, a los hogares que tengan menor probabilidad de
ser sujetos de crédito privado.

También se incluyen en estas, nuevamente, aquellas medidas que
permiten aumentar el monto de ahorro familiar.
o Medidas que permitan un mayor cubrimiento de la deuda con las garantías
ofrecidas. En esta clasificación están las medidas que permiten complementar la
garantía hipotecaria con el Fondo Nacional de Garantías y las medidas, ya
mencionadas, que reducen el valor del crédito solicitado para el mismo valor de la
vivienda que lo garantiza.
o Medidas que incrementen la liquidez de las garantías, como pueden ser medidas
jurídicas que reduzcan los trámites o los costos del proceso ejecutivo y lo hagan más
expedito, así mismo, medidas en las cuales la propiedad del inmueble no se
encuentre a nombre del beneficiario, como es el caso del leasing habitacional. En
este tipo de medidas también se puede contar con las garantías del FNG.
o Otras medidas que permitan a las entidades financieras reducir el costo de la
ejecución de las garantías sin disminuir su tasa de éxito en la recuperación.
4.2.2 Apreciaciones desde el punto de vista de los beneficiarios
En los talleres que se llevaron a cabo con hogares demandantes de vivienda de interés
social hubo una continua manifestación acerca de que la vivienda propia es una prioridad
para los hogares. Esto se explica en la medida que se percibe que la vivienda le da
estabilidad a la familia y le permite enfrentar situaciones de crisis. Cuando una familia vive
en arriendo, todos los demás gastos se pueden aplazar o reducir, pero no se puede incumplir
con el arrendamiento porque los desalojos son muy fáciles, especialmente para aquellas
familias que habitan en inquilinatos o en una habitación alquilada en la vivienda de otra
familia. Estos desalojos no se llevan a cabo siguiendo los procedimientos legales, sino que
se trata de acciones de hecho a las cuales la familia arrendataria le teme justificadamente.
Manifestaron que la vivienda es una prioridad que está por arriba de la educación, la
alimentación y los otros gastos corrientes del hogar, incluso por encima de la posibilidad de
montar o mejorar un negocio familiar.
En cuanto al ahorro programado se manifestó que si el ahorro programado no es
obligatorio, para el jefe del hogar es mejor utilizar esos recursos como capital de trabajo o
usarla en los gastos normales del hogar que dejarla congelada en una cuenta de donde no se
puede sacar.
60
Igualmente quedó claro que para una familia de muy bajos ingresos es muy difícil pagar
arriendo y cumplir compromisos de ahorro programado al mismo tiempo. Para completar el
10% de una vivienda de 50 salarios mínimos en una año, la familia debe destina al ahorro 5
salarios mínimos en el año. Si el ingreso familiar es un salario mínimo mensual equivaldría
a 42% del ingreso y si tiene 2 salarios mínimos equivaldría a 21%. De esta manera para la
población objeto de la focalización, no es viable lograr el ahorro en un solo año.
Los asistentes, en general estuvieron de acuerdo en que si el ahorro programado le
garantizara al hogar el otorgamiento del crédito y la asignación del subsidio, los hogares
estarían dispuestos a ahorrar mensualmente, durante 2 años o más, una suma cercana a los
100 mil pesos mensuales, con destino a la compra de vivienda. Solamente en los casos de
hogares de menor ingreso se manifestó que esto parecería un esfuerzo muy alto pero podría
ahorrarse una suma menor por un mayor tiempo. Es claro que requieren la garantía del
crédito, para tomar una decisión de este tipo. No les basta con la promesa de que eso les
dará algunos puntos en la calificación del banco.
En general se puede concluir que el costo de oportunidad de los recursos que se destinan al
ahorro son altos en las poblaciones de menores ingresos, pero dada la prioridad que el
hogar da al tema de la vivienda dicho ahorro no es descartable si el hogar percibe la
garantía de que su esfuerzo se traducirá en resultados concretos a la hora de solicitar el
crédito para hacer el cierre. El hecho de que su dinero se inmovilice y se requieran trámites
engorrosos para recuperarlo cuando no se obtiene el subsidio o el crédito, le resta confianza
al proceso y ante los hogares se crea la percepción de inseguridad sobre el dinero que se
deposita en las cuentas de ahorro programado.
En un escenario de bajas tasas de interés, y altos costos operativos de manejo de las cuentas
de ahorro, el costo de oportunidad del dinero para el hogar será mayor que el rendimiento
de una cuenta de ahorro (incluso el rendimiento en muchos casos es negativo debido a los
costos de manejo) y no existe ningún incentivo para el ahorro financiero voluntario.
Mientras existan fuentes de liquidez alternativas y de menor costo, las tasas de captación se
mantendrán bajas. Por otra parte hacer el ahorro programado obligatorio, como lo era
anteriormente, excluye del programa de vivienda a los hogares con ingresos fluctuantes y
sin periodicidad fija, que son precisamente los que no son sujetos del subsidio de las cajas
de compensación y pertenecen a la orbita de la población objetivo de Fonvivienda.
Se requieren esquemas de ahorro flexibles que se adecuen a la capacidad de ahorro de cada
familia y les permita hacer el esfuerzo que les corresponde, con seguridad sobre el destino
los dineros ahorrados y con claridad sobre las reglas del juego.
61
4.3
4.3.1 Características que deben tener las soluciones al problema
Las alternativas que se proponen a continuación buscan recoger y conciliar las posiciones
de las entidades financieras y de los hogares y por lo tanto tienen las siguientes
características:
o Que las entidades financieras puedan conservar los criterios de análisis de riesgo
involucrados en el otorgamiento de crédito, aunque tengan que verse motivados a
flexibilizar el procedimiento. Es importante que no se obligue a las entidades
financieras a asumir riesgos adicionales, pues eso finalmente se refleja en unos
mayores niveles de provisión y una menor disposición por participar en este
mercado, adicional a las posibles consecuencias sobre la tasa de interés de
colocación.
o Que los hogares puedan tener confianza en los mecanismos de ahorro y que cuenten
con alternativas de acuerdo con su ingreso, que permitan al hogar suplir con
esfuerzos de ahorro sus deficiencias en la capacidad para obtener crédito.
o Que sirvan a su vez para acercar a la población de menores ingresos al sistema
financiero y permitan que tanto bancos como potenciales usuarios desarrollen
procesos de generación de confianza mutua mediante el mayor conocimiento de los
unos por parte de los otros. Es decir que se requiere tanto generar información que
le permita a las entidades financieras determinar de una mejor manera quienes
pueden ser clientes potenciales de servicios financieros, como generar información
y procedimientos que le permitan a la población de menos ingresos percibir los
servicios financieros como instrumentos útiles para el desarrollo de sus actividades.
4.3.2 Propuesta principal - Ahorro con evaluación crediticia previa
Si bien las entidades financieras no están dispuestas a modificar los criterios de evaluación
de riesgo que utilizan en los sistemas de otorgamiento crediticio (scoring), se les puede
proponer un esquema en el cual cualquier ciudadano pueda someterse a una evaluación
previa de manera que, si no es apto para obtener recursos de crédito complementario y
finalmente esto le impide realizar el cierre financiero, pueda tomar la decisión de realizar el
ahorro programado y posteriormente la decisión de postularse o no al subsidio. La
evaluación no solamente permitiría saber si el solicitante es apto o no para el crédito, dado
un monto solicitado, sino que podría determinar, dadas sus condiciones socioeconómicas y
de flujo de caja, cual sería el monto al cual sí podría ser sujeto de crédito.
Este mecanismo esta comenzando a ser desarrollado por algunos bancos para otorgar cupos
de crédito de consumo y/o de libre inversión e incluso para créditos productivos dirigidos a
62
microempresas; por lo tanto el periodo de vigencia de la oferta es menor que el que se
requeriría en el caso de créditos pre-evaluados de vivienda. Obviamente los préstamos de
corto plazo resultan menos riesgosos que los de largo plazo, pero las entidades financieras
están en capacidad de evaluar este riesgo con el comportamiento de sus clientes
hipotecarios actuales. Igualmente se puede evaluar el riesgo de cambio en las condiciones
socioeconómicas de la familia solicitante y, como resultado de la consulta, no reportar un
valor absoluto del monto a prestar sino un rango factible sujeto a posteriores reevaluaciones. El costo de evaluación crediticia, para las entidades financieras es un gran
costo fijo en el desarrollo de sistemas de información y el costo marginal de una consulta es
verdaderamente pequeño.
Así pues, en esta alternativa el banco realiza la evaluación socioeconómica del solicitante y,
acuerdo con los resultados de dicha evaluación, le informa qué monto estaría dispuesto a
prestarle y a cuánto plazo; de manera que la cuota se ajuste a las posibilidades reales de los
ingresos y los gastos familiares actuales. De todas maneras pueden existir segmentos de la
población que por sus características sociodemográficas no sean considerados por el banco
como sujetos de crédito, a ningún nivel de monto, en cuyo caso se le informa al cliente y se
le evitan trámites innecesarios.
De acuerdo con el valor de la vivienda deseada y el posible subsidio, el banco calcula el
valor de la cuota de ahorro programado y el tiempo de ahorro requerido para completar el
monto (podría tenerse en cuenta un interés nominal no inferior a la inflación como
complemento regulatorio) garantizándole que aprobará el crédito si cumple el compromiso
de ahorro. El compromiso debería poder ser flexible en las frecuencias, de acuerdo con la
estructura de ingresos del solicitante.
El banco podría tener la opción de definir qué pasa si se incumple el compromiso de
ahorro. Por ejemplo podría reducirse el monto a prestar y alargar el tiempo de ahorro.
Con esta información el hogar decide si solicita o no el subsidio.
o Si lo solicita y resulta precalificado, los cálculos expedidos por el banco servirían
para certificar el cierre y asignar el subsidio, el cual se podría consignar en forma de
fiducia con una rentabilidad de mercado a nombre del beneficiario, para ser
desembolsado cuando los fondos completos estén disponibles y la vivienda este
construida y con visto bueno del banco y el beneficiario.
o El hogar podría realizar el ahorro, sin solicitar el subsidio, y en ese caso no se
inmovilizaría completamente. Si el hogar retira el dinero ahorrado el banco
calcularía los cobros no realizados por costos de cuenta, y reconocerá los intereses
corrientes de sus cuentas de ahorro normales y si estos son inferiores a los que
entregaba la cuenta de ahorro programado haría el correspondiente cruce de cuentas
para que el usuario obtenga el valor que tendría si hubiese ahorrado en una cuenta
de ahorros tradicional.
63
En las evaluaciones posteriores que decida hacer el banco, o que el beneficiario decida
hacer pagando por el servicio, el banco podría incorporar la historia del comportamiento de
la cuenta de ahorro programado en sus cálculos, de manera que los usuarios podrán
observar que un buen comportamiento en las consignaciones les puede aumentar el cupo
que el banco les ofrece, o incluso reducir el tiempo previsto para el ahorro. Para estas
evaluaciones subsiguientes el banco posiblemente preferirá utilizar modelos tipo SARC
(sistemas de administración de riesgo crediticio), que tienen en cuenta el comportamiento
en pagos como una variable más relevante para la valoración del riesgo y que estiman una
calificación y una probabilidad de fallo (normalmente fallo en el pago de sus deudas, pero
que en este caso sería fallo en su compromiso de ahorro). Es decir que el ahorro resultaría
ser una simulación real o un experimento bastante fidedigno de cómo se comportaría el
cliente frente a una obligación crediticia.
4.3.3 Propuesta complementaria - Arrendamiento financiero con compra
progresiva
La segunda alternativa que se plantea, busca atender las necesidades de los hogares que
tienen menores ingresos y, por ende, una menor capacidad de ahorro, pero que se
encuentran pagando un canon en inquilinatos, habitaciones, casas y/o apartamentos
alquilados, y el esfuerzo que les corresponde en la financiación de su vivienda podrían
hacerlo mientras la habitan.
Se trata de un esquema mixto de pago de arrendamiento y de ahorro (inversión) progresivo
que se refleja en una cuota fija (en pesos o en UVRs) que incluye una parte de
arrendamiento y una parte de compra parcial del inmueble, cuya distribución va variando.
El procedimiento sería el siguiente:
o El solicitante escoge una vivienda de interés social que le interesa y acude al banco
con esta información. Con ella el banco evalúa las características socioeconómicas
del cliente y, como en el caso anterior, le informa si puede o no seguir en el proceso.
o Si el solicitante pasa la calificación, el banco analiza la estructura de gastos del
hogar y determina cuanto sería el máximo gasto que el hogar podría asumir
mensualmente para vivienda. En los casos en los cuales el hogar tenga muy baja
capacidad de ahorro, pero se encuentre viviendo en alquiler, este monto será por lo
menos igual al del canon de arrendamiento en el que actualmente está incurriendo.
o Si el disponible para vivienda es mayor que el arriendo equivalente de la vivienda
(tasa de arrendamiento “a%” por el valor $V0 de la vivienda), el banco (o una
compañía inmobiliaria asociada) procede a comprar la vivienda.
64
o Incluso podría ser un negocio de empresas inmobiliarias especializadas con
capacidad de obtener un cupo importante en el banco para la financiación de la
operación de compras de VIS, si se genera un incentivo para la creación de este tipo
de empresas.
o Se elabora un plan de pagos en el cual el hogar tendría un pago mensual $C
equivalente a su disponible total. Parte pagaría arriendo (a%*$V0) y el resto pagaría
una porción q% de la vivienda.
o Al segundo mes la cuota sería la misma pero como el banco sólo sería propietario
del (100%-q%) de la vivienda cobraría arriendo sólo sobre esa proporción y el
abono del hogar sería mayor.
o Así se calcula sucesivamente hasta cuando para terminar de pagar la vivienda, sólo
haga falta el valor del subsidio, momento en el cual el hogar procederá a postularse.
Podría también solicitar el subsidio y abonarlo a la vivienda.
o Si en algún momento se presenta un incumplimiento sostenido en los pagos
mensuales se podría tener una condición de desalojo en la cual, si el hogar entrega
la vivienda en un plazo razonable, se le devuelven los montos correspondientes a los
excedentes sobre el valor nominal del arrendamiento, los cuales se consideran
ahorro. Y si continúa ocupándola sin pagar, se inicia el juicio de lanzamiento y los
valores acumulados a favor del usuario servirían para pagar los cánones adeudados.
Si se ha otorgado el subsidio y el beneficiario es lanzado, el valor correspondiente
debe reintegrarse al presupuesto nacional y la familia perdería el derecho a dicho
subsidio.
o Si el hogar paga en algún mes valores superiores a los del pago normal predefinido
se abonarán al pago de la vivienda y el banco debería mantener informado al hogar
que porcentaje de la vivienda ha pagado y que proporción de la mensualidad
corresponde a arrendamiento.
o Tanto el Banco como el hogar deberían poder vender o ceder sus derechos a
terceros salvo que se haya recibido el subsidio y el tercero no este precalificado en
una convocatoria de subsidios.
Este mecanismo supone la posibilidad de que las entidades financieras, sus subsidiarias,
empresas constructoras u otras empresas especializadas en negocios inmobiliarios, estén
dispuestas a entrar en el negocio de administrar estos bienes durante su compra progresiva.
Esto obviamente depende de las relaciones que se presenten entre la tasa de arrendamiento
que se puede medir en el mercado formal, la tasa de interés de los créditos y la tasa de
arrendamiento en los contratos informales de habitaciones e inquilinatos.
65
El hogar podría estar dispuesto a pagar un valor mensual adicional si sabe que parte de lo
que esta pagando se abona a la compra de su vivienda y, por lo tanto, el arrendamiento
calculado con la tasa de arrendamiento no necesariamente es el tope superior de esta
mensualidad, aunque si debe ser tenido en cuenta como referencia para los unos y los otros.
En el siguiente gráfico se realiza una simulación de ejemplo, teniendo en cuenta una
vivienda de 20 millones de pesos, un subsidio de ocho millones, una tasa de interés de
colocación del 12% anual nominal y una tasa de arrendamiento del 0.8%.
Gráfica 4.1
Valor de la cuota de un crédito de 12
millones
según la tasa de interés y el plazo
Valor del canon de arrendamiento de
una vivienda de 20 millones
$ 350,000.00
$ 350,000.00
$ 300,000.00
$ 300,000.00
$ 250,000.00
$ 250,000.00
$ 200,000.00
$ 200,000.00
$ 150,000.00
$ 150,000.00
$ 100,000.00
$ 100,000.00
$ 50,000.00
$ 50,000.00
5 años
10 años
15 años
20 años
25 años
1.
30
%
0.
50
%
0.
60
%
0.
70
%
8% 9% 10% 11% 12% 13% 14% 15% 16% 17% 18% 19% 20%
0.
80
%
0.
90
%
1.
00
%
1.
10
%
1.
20
%
$ 0.00
$ 0.00
30 años
Valor de la Vivienda
Valor del subsidio
Valor a financiar
20250000
8100000
12150000
La financiación a quince años de una casa de 20 millones, descontando un subsidio de ocho
millones genera una cuota de $138 mil pesos mensuales, mientras que el arrendamiento
correspondiente podía se de $160 mil pesos de acuerdo al mercado. De ese arriendo el 60%
por ciento le corresponde al financiador, $96 mil, y al usuario (como parte de pago de su
vivienda) $64 mil.
Cuadro 4.2
Tasa de interés colocación anual (%)
Plazo (años)
5
10
15
20
25
30
8%
242
144
113
98
90
86
9%
247
150
119
105
98
94
10%
252
156
126
112
105
102
11%
258
162
133
120
113
110
12%
263
168
139
127
121
118
13%
269
174
146
135
129
126
14%
274
180
153
142
137
134
15%
280
187
160
150
145
143
16%
285
193
167
157
153
151
17%
291
200
175
165
161
159
18%
296
206
182
173
169
168
19%
302
213
189
181
178
176
66
20%
307
219
196
189
186
184
Cuadro 4.2 (Cont.)
Tasa de arrendamiento
tasa
canon
usuario
financiador
0.50%
100
40
60
0.60%
120
48
72
0.70%
140
56
84
0.80%
160
64
96
0.90%
180
72
108
1.00%
200
80
120
1.10%
220
88
132
1.20%
240
96
144
1.30%
260
104
156
Si la tasa de arrendamiento sube al 1.2%, el negocio comienza a ser viable, sin cobros
adicionales. De todas formas una parte del pago mensual puede corresponder a una
comisión por administración fiduciaria, la cual se definiría en su propio mercado.
Otras alternativas complementarias que podrían estar disponibles para diferentes segmentos
de la población son:
o Líneas especiales de crédito con tasas subsidiadas, dirigidas a hogares no sujetos de
crédito, que deseen hacer construcción progresiva en sitio propio, en donde la deuda
pueda volverse no reembolsable, si se cumple un compromiso estricto de ahorro y/o
trabajo por parte de los hogares. Por ejemplo si ahorran el 50% del monto requerido
para hacer una segunda planta y han pagado oportunamente las cuotas del crédito de
la primera planta se les devuelve el capital pagado en el crédito para buscar completar
el otro 50%.
o
Subsidios para arrendamiento en donde se comienza subsidiando un 100% del canon
y progresivamente el hogar va aportando cada mes una fracción mayor del
arrendamiento. El subsidio se desembolsa a una entidad fiduciaria inmobiliaria que se
encarga de hacer los pagos al propietario del inmueble y recoger los pagos del
arrendatario, la cual sería remunerada por una comisión como cualquier otra
compañía de finca raíz. El no pago de la proporción del arriendo que le corresponde
en cada momento le quitaría al beneficiario el derecho a seguir obteniendo el
subsidio, pero a su vez parte de ese subsidio podría servir como garantía de los
cánones que se adeuden durante el proceso de lanzamiento. La Ley de arrendamientos
en su artículo 41 faculta al gobierno para establecer los requisitos, condiciones y
procedimientos para la asignación y uso de este tipo de subsidios.
o
Sistemas de ahorro mixto en las cuales se crean cuentas de ahorro en donde por cada
peso que aporta el beneficiario del subsidio el programa de vivienda aporta cinco (la
relación entre compromiso de ahorro y subsidio es más o menos de uno a cinco) y
cuando se complete el compromiso de ahorro, a cambio del flujo de caja obtenido, el
banco aposta unos puntos en el scoring crediticio.
67
4.4 VALIDACIÓN DE LAS ALTERNATIVAS
COOPERATIVA DE VIVIENDA POPULAR
CON
UNA
La hoy cooperativa AVP nació como un fondo de empleados de la Asociación de Vivienda
Popular y en 1988 se constituyó como cooperativa y desde 1996 comenzó a participar en el
sector de la vivienda de interés social.
Habiéndose formulado las propuestas se realizó una última entrevista con la Cooperativa
AVP cuyas siglas se derivan de la Asociación para la Vivienda Popular, que aprovechó
para plantear las alternativas propuestas y escuchar las opiniones de una entidad que es
cercana a los usuarios, pero que conoce el negocio desde el punto de vista de la oferta.
La cooperativa AVP principalmente atiende personas que se han agrupado alrededor de un
proyecto urbanístico de VIS y que no son elegibles por las entidades financieras para el
otorgamiento de crédito, bien porque no tienen historia crediticia o bien porque no tienen
posibilidades de certificar sus ingresos. Sin embargo reconocen que las entidades
financieras han avanzado en flexibilizar sus procedimientos para el otorgamiento de
crédito.
En el sector cooperativo además del ahorro previo exigido por la normatividad, debe existir
una afiliación a la cooperativa y por lo tanto un aporte mensual, que generalmente es un
valor muy pequeño pero que sirve para identificar la cultura de pago de los afiliados.
Adicionalmente la cooperativa, de acuerdo con las mejores prácticas del microcrédito,
visita a los solicitantes y los asesora para determinar su verdadera capacidad de pago y está
en constante comunicación con ellos para evitar que caigan en mora. En general buscan que
la cuota del crédito no difiera, en más de 40 mil pesos, del arriendo que la familia paga
antes de tomar el crédito. El resultado es que rara vez han rechazado un solicitante
(solamente cuando han tenido un reporte demasiado malo en centrales de riesgo o cuando
los ingresos disponibles definitivamente no alcanzan) y sin embargo manejan una
morosidad muy baja entre sus clientes. Pueden existir demoras, pero nunca mayores a
sesenta días.
Por su capacidad de captar ahorro ha tenido la opción de canalizar las cuotas iniciales de los
compradores otorgando con estos recursos préstamos al constructor y viabilizando el
desarrollo de los proyectos. El mayor problema de las pocas cooperativas que hoy se
dedican a financiar VIS es el fondeo. Manifiestan que la línea de FINDETER que existe
para microcrédito inmobiliario no solamente es demasiado costosa y requiere de subsidios
por parte de la cooperativa, sino que es demasiado exigente en trámites innecesarios y que
por lo tanto no es atractiva para las entidades.
No les preocupa la concentración de garantías en urbanizaciones y manifiestan que los
problemas que han tenido los bancos al respecto se deben a la manera como se maneja la
relación entre el banco y la comunidad. La cooperativa canaliza la información tanto
68
directamente como a través de los líderes y nunca han tenido problemas de enfrentamientos
con las comunidades.
Manifiestan que desde el punto de vista del hogar de estratos bajos que toma el crédito lo
más importante es la seguridad en el valor de la cuota, por lo que siempre prefieren las
cuotas fijas y no confían en la UVR. Finalmente recomiendan que si el gobierno nacional
abre líneas de redescuento para fomentar el microcrédito inmobiliario, deben subsidiar una
parte o asumir los costos de la ineficiencia de las entidades públicas en el manejo de estas
líneas, de manera que no resulten más costosas que los créditos comerciales de los bancos.
Al conocer la propuesta de ahorro programado con aprobación previa, les pareció adecuada
para los bancos, que tienen una desconfianza natural hacia los clientes de menores
ingresos, pero innecesaria para las cooperativas, pues estas han desarrollado estrategias de
manejo del riesgo basadas en la asesoría y acompañamiento permanente a los clientes.
Manifiestan que el esquema sólo funcionará, si además del compromiso de las entidades
financieras de garantizar el crédito al finalizar el periodo de ahorro, esto se complementa
con campañas dirigidas a recuperar la confianza y credibilidad del usuario en el sistema
bancario.
El ciudadano común se siente indefenso frente a las instituciones bancarias y no cree que
exista un adecuado control para evitar que sus ahorros se vean reducidos a favor de la
entidad y es por eso que existen mecanismos de ahorro/crédito en los cuales un grupo de
personas se reúnen y mensualmente aportan una cuota fija y la suma de las cuotas se
entregan por turnos a cada miembro del grupo. Para los primeros se trata de un crédito y
para los últimos de un ahorro, pero no se calculan intereses sino que el orden se rifa y la
persona encargada de recoger las cuotas y entregar el dinero tiene el derecho al primer
turno. Esto demuestra que las personas tienen una capacidad de ahorro y que están
dispuestas a entregar esos ahorros a un particular antes que a un banco.
Sobre la segunda propuesta, de arrendamiento con compra progresiva, opinaron que era
importante que la cuota se calculara teniendo en cuenta las reales posibilidades de pago de
los clientes, pero reconocieron que los arriendos en inquilinatos normalmente son tan altos
que es posible que el diferencial entre lo disponible y lo que deben pagar de arriendo por la
nueva vivienda sirva para pagar la vivienda en un plazo no demasiado largo. Normalmente
la gente tiene mucha prisa por obtener la vivienda, pero si ya el problema de dónde vivir
esta solucionado no les importa el demorarse en pagarla. Consideran que aunque el
mecanismo es complejo para los usuarios de menor nivel educativo, estarán en capacidad
de entenderlo si notan que su porcentaje de propiedad aumenta mes a mes y siempre y
cuando la cuota total se mantenga constante.
Por otra parte, no consideran que este último sea un esquema que ellos como cooperativa
puedan entrar a desarrollar, pues su capacidad de financiación es muy baja y para la compra
de los inmuebles se requeriría contar con mayores fuentes de fondeo.
69
5
RECOMENDACIONES
5.1 INCENTIVOS PARA LOS AGENTES
Las propuestas planteadas se diseñaron sobre la base de generar incentivos tanto a la oferta
(entidades financieras) como en la demanda (solicitantes de crédito) y esos incentivos se
dan principalmente en el origen de los problemas actuales de acceso de la población a los
instrumentos financieros: la falta mutua de confianza.
Las entidades financieras tienen muy poca información sobre los solicitantes y esa
incertidumbre se traduce en percepción de riesgo y en el rechazo de potenciales buenos
clientes. Los usuarios por su parte ven a las entidades financieras como instituciones
poderosas que fácilmente se pueden apoderar de sus ahorros sin que el ahorrador pueda
evitarlo. El resultado de esta crisis de confianza es el bajo cubrimiento de los estratos de
menores ingresos con servicios financieros.
En el caso de las entidades financieras se propone, además de los incentivos implícitos en
las propuestas para mejorar la información y reducir la incertidumbre, un estímulo basado
en la ponderación que estos deben hacer de los activos para calcular su relación de
solvencia y por lo tanto para el cálculo de las provisiones, que para los banqueros resulta un
tema central. Se propone que los establecimientos de crédito que abran cuentas de ahorro
programado a postulantes al subsidio de VIS, y se comprometan al desembolso del crédito
al comienzo del proceso, abriendo cupos preasignados, a dichos cupos se les asigne una
ponderación de cero dentro de los activos de riesgo.
Por el lado de la demanda se propone que una vez se hayan implementado las propuestas,
se adelante por parte de los gremios del sector financiero y con el apoyo del ejecutivo una
campaña de información y de recuperación de la confianza en las entidades financieras que
permitan a los usuarios potenciales confiar en que verdaderamente la entidad respetará sus
ahorros y se comprometerá seriamente con el otorgamiento del crédito una vez evaluado el
solicitante y determinadas las condiciones del ahorro programado en plazo y monto.
5.2
RECOMENDACIONES DE ORDEN LEGAL
5.2.1 Alternativa 1
Consecuencias de las conclusiones del Estudio
La evaluación que se ha hecho del ahorro programado en relación con el acceso a créditos
para vivienda de interés social, particularmente para familias que se encuentran en el sector
70
informal, comparada con la legislación aplicable vigente, arroja en términos generales las
siguientes conclusiones:
a. En sus orígenes, la condición de programado del ahorro fue un elemento fundamental y
determinante en el proceso de adquisición de la vivienda. Por diversas razones el
Gobierno Nacional en los últimos años ha visto el requisito del ahorro programado
como un obstáculo para el otorgamiento de los subsidios, por lo que en la práctica,
desde el punto de vista legal, lo ha flexibilizado en dos sentidos: primero en considerar
otros elementos diferentes al ahorro en dinero, como requisito de cumplimiento del
ahorro programado, y segundo, al eliminar en la práctica el requisito de “programado”
para dicho ahorro, simplemente exigiéndose que el mismo se tuviera al momento de
otorgarse el subsidio, sin importar la forma como se hubiere construido.
La ampliación de lo que se considera como ahorro y la eliminación práctica de la
condición de “programado” de dicho ahorro, tienen su justificación en la necesidad
natural de flexibilizar los requisitos para la obtención del subsidio, y desde ese punto de
vista es aceptable, pero más adelante se mirará lo que se perdió con esta flexibilización.
b. Los estudios aquí realizados demuestran cómo para las entidades encargadas de facilitar
el “cierre financiero”, es decir de suministrar los recursos crediticios que sumados al
subsidio y al ahorro permiten acceder a la vivienda, el sector informal de la economía
resulta difícil de evaluar a la hora de medir su capacidad patrimonial y de generación de
flujo de caja para el servicio de su deuda, lo cual en la práctica, demuestra la
investigación, no los hace “sujetos de crédito”. Esta circunstancia se acentúa más en las
entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, las cuales tienen
parámetros muy estrictos de medición del riesgo crediticio, de tal suerte que si el
crédito no cumple con los mismos, ello se traduce en provisiones que afectan
directamente los resultados de la entidad, por un lado, e indirectamente y por el otro su
capacidad de crecimiento.
No cuentan las personas y familias del sector informal con criterios objetivos que le
permitan demostrar a la entidad financiera su capacidad de pago del crédito que está
solicitando, como si lo tienen las personas del sector formal, que así tengan ingresos
inferiores, tienen como demostrarlos fielmente: certificados de ingresos y retenciones
laborales, declaraciones tributarias, etc.
c. La condición de “programado” del ahorro, ciertamente es un criterio objetivo que
determina la capacidad de generación de recursos líquidos de una persona o familia. En
tal sentido, al encontrarse legalmente desdibujada esta condición de “programado” del
ahorro, la entidad financiera no puede contar con el simple requisito legal del ahorro,
para solventar el cumplimiento de los requisitos reglamentarios.
d. En otro orden de ideas, las encuestas hechas a las personas y familias del sector
informal, demuestran claramente que la principal razón por la cual el ahorro no se
realiza, al menos de manera programada, es porque el sacrificio que implica es muy alto
71
frente a la incertidumbre de que la entidad encargada de hacer el cierre financiero
suministre los recursos necesarios para hacerlo. En otras palabras, dichas personas y
familias por ningún motivo están dispuestas ha soportar el sacrificio que para ellas
implica el ahorro programado, si no tienen certeza del desembolso de los recursos
crediticios necesarios.
A su vez, para las entidades financieras es oneroso comprometerse anticipadamente con
dichos clientes del sector informal a desembolsar el crédito si se cumplen los requisitos
del ahorro programado, pues ello implica una contingencia de desembolso que se
pondera a la hora de determinar la capacidad de crecimiento de la relación entre activos
de riesgo y patrimonio. En otras palabras: la promesa del crédito implica “comer”
capital que puede ser utilizado para créditos ciertos o cupos con alto e inminente
potencial de uso.
Acciones a Tomar
La problemática detectada en el estudio, descrita en el numeral inmediatamente anterior,
sugiere que se hace necesario tomar una serie de acciones tendientes a corregirla, acciones
que, como se verá más adelante, necesariamente implican ir en contravía de la
normatividad aplicable a las entidades financieras, en lo que tiene que ver con las
denominadas normas de regulación prudencial. Dichas acciones se sugiere sean del
siguiente orden:
a. Flexibilización de los requisitos relacionados con la capacidad de pago del deudor.
Las normas de regulación prudencial plantean dentro de la información mínima
requerida para el análisis de la capacidad de pago la Información sobre el cumplimiento
actual y pasado de las obligaciones del deudor así como la historia financiera y
crediticia, proveniente de centrales de riesgo, calificadoras de riesgo, del deudor o de
cualquier otra fuente que resulte relevante. Este es quizás el principal obstáculo para el
acceso a los servicios financieros de naturaleza crediticia por parte del sector informal,
y que explica los altos niveles de desbancarización de la población, a la vez que se
deriva de esa misma desbancarización.
Sin desconocer la importancia capital que tienen las normas de regulación prudencial en
la sanidad del sistema financiero y por ende de la economía en general, en desarrollo de
los principios constituciones relacionados con el acceso a vivienda digna,
democratización del crédito, acceso a la propiedad y consideración de la banca como un
servicio público, se hace necesario flexibilizar los requisitos relacionados con la
capacidad de pago del deudor tratándose de este tipo de créditos, y ajustarlos a la
realidad de las personas que pertenecen al sector informal y que son sujetos del sistema
de subsidio de vivienda de interés social. En general por tratarse de población que no ha
tenido mayor contacto con el sector financiero, los postulantes al subsidio no cuentan
con documentos o medios para probar su capacidad de cumplimiento de la obligación
crediticia. Sin embargo el cumplimiento del compromiso de ahorro programado, brinda
una información adecuada para evaluar la disciplina de pagos del solicitante y por lo
72
tanto debería ser criterio suficiente para reemplazar al historial crediticio en el análisis
previo al otorgamiento del crédito. A su vez, desembolsado el mismo, el oportuno
cumplimiento en el pago de los instalamentos también debería ser principal criterio para
considerar el activo de la entidad financiera como adecuadamente protegido.
En aras de preservar la regulación prudencial, bien pueden las normas adoptadas
determinar un monto máximo de créditos de vivienda al sector informal que estén
amparados por esta flexibilización, lo cual deberá hacerse en proporción bien sea al
patrimonio o al porcentaje de activos.
b. Flexibilización de las normas relacionadas con la ponderación de activos por su nivel de
riesgo crediticio.
Cuando una entidad financiera se compromete a desembolsar ciertos recursos, está
celebrando un contrato de apertura de crédito con la persona a la que le prometió los
recursos. Las normas de regulación prudencial, con justificada razón, exigen que la
entidad crediticia pondere dichas aperturas de crédito para efectos de determinar la
relación de solvencia de la entidad, es decir el volumen de activos que puede tener en
relación con su patrimonio. Por esta razón, ninguna entidad, al menos de las vigiladas
por la Superintendencia Financiera de Colombia, está en condiciones de comprometerse
con sus clientes, al inicio del ahorro programado, a un desembolso cierto.
De la misma manera, se propone que la legislación califique los compromisos de
desembolso de un crédito que llegue a asumir una entidad financiera, como simples
compromisos que ponderan en un 0 % para efectos de la ponderación de esta
contingencia por nivel de riesgo.
Con el mismo propósito señalado en relación a la capacidad de pago, la norma adoptada
puede determinar un monto máximo de este tipo de contingencias que ponderarían al 0
%, para efectos de preservar los altos intereses que persiguen las normas de regulación
prudencial. Estos topes, así como los que se sugieren en el literal anterior, deben ser
obviamente objeto de un pequeño estudio que escapa los alcances del presente, pero con
seguridad serán volúmenes tan pequeños, tanto en cantidad como en valor, que en
ningún momento podrá decirse de los mismos que afectan la solvencia de las entidades.
Normatividad Sugerida
Las normas que reglamentan todo lo relacionado con la gestión del riesgo crediticio, y
particularmente las que tienen que ver con la capacidad de pago del deudor, se encuentran
contenidas en el capítulo II de la Circular Externa No. 100 de 1.995 conocida como
Circular Básica Contable y Financiera. Así mismo, las normas sobre ponderación de activos
y contingencias por su nivel de riesgo, están contenidas en el Capítulo XIII de la citada
disposición. El siguiente recuadro presenta el literal “c” del inciso 1.3.2.3.1 del capítulo II.
73
1.3.2.3.1. Etapa de otorgamiento (...)
Con formato: Fuente: Times
New Roman, Español
(Colombia)
c. Capacidad de pago del deudor (…)
Para evaluar esta capacidad de pago la entidad prestamista debe analizar al menos la siguiente información:
o
Los flujos de ingresos y egresos, así como el flujo de caja del deudor y/o del proyecto financiado o a
financiar.
o
La solvencia del deudor, a través de variables como el nivel de endeudamiento y la calidad y composición
de los activos, pasivos, patrimonio y contingencias del deudor y/o del proyecto.
o
Información sobre el cumplimiento actual y pasado de las obligaciones del deudor. La atención oportuna
de todas las cuotas o instalamentos, entendiéndose como tales cualquier pago derivado de una operación
activa de crédito, que deba efectuar el deudor en una fecha determinada, independientemente de los
conceptos que comprenda (capital, intereses, o cualquier otro). Adicionalmente, la historia financiera y
crediticia, proveniente de centrales de riesgo, calificadoras de riesgo, del deudor o de cualquier otra fuente
que resulte relevante.
o
El número de veces que el crédito ha sido reestructurado y las características de la(s) respectiva(s)
reestructuración(es). Se entenderá que entre más operaciones reestructuradas tenga un mismo deudor,
mayor será el riesgo de no pago de la obligación.
o
En la evaluación de la capacidad de pago de entidades públicas territoriales, las entidades vigiladas deberán
verificar el cumplimiento de las condiciones establecidas en las leyes 358 de 1997, 550 de 1999 y 617 de
2000, y de las demás normas que las reglamenten o modifiquen.
o
Los posibles efectos de los riesgos financieros a los que está expuesto el flujo de caja del deudor y/o del
proyecto a financiar, considerando distintos escenarios en función de variables económicas (tasas de interés,
tasas de cambio, crecimiento de los mercados, etc.) que puedan afectar el negocio o la capacidad de pago del
deudor, según el caso. Igualmente, se debe examinar la calidad de los flujos de caja teniendo en cuenta la
volatilidad de los mismos. (…)
En el caso de microcréditos, la información requerida en el presente literal podrá ser obtenida y documentada en el
lugar donde se desarrolla la actividad a financiar.
Se requieren cambios en esta norma para que, en el caso de créditos para VIS, sean
considerados solamente los dos primeros criterios, obviamente a nivel de núcleo familiar,
como ya se ha establecido, y se incorpore la definición de las condiciones de programación
de ahorro como un instrumento de gestión previa del riesgo crediticio. Sin embargo, desde
el punto de vista legal, no tendría la Superintendencia Financiera de Colombia justificación
alguna para generar la discriminación que se está solicitando, y por el otro, al tratarse de
una circular conlleva necesariamente la posibilidad de inestabilidad en la medida
específica, en posteriores cambios que se hagan a la norma.
En tal razón, se propone la adopción de un Decreto Nacional conjunto entre el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, el cual le sirva de parámetro de obligatorio cumplimiento a la Superintendencia
Financiera de Colombia, y que podría ser del siguiente tenor:
74
DECRETO _____ DE 200_
(Fecha)
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PÚBLICO
MINISTERIO DE AMBIENTE VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL
Por el cual se establecen medidas relacionadas con la relación mínima de solvencia, patrimonio técnico, regulación
prudencial, democratización del crédito por parte de los establecimientos de crédito.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las previstas en el numeral 25 del artículo 189 de la
Constitución Política y en los literales c), e), h) e i) del artículo 48 y el artículo 49
del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero,
DECRETA:
ARTICULO 1.- GESTION DEL RIESGO CREDITICIO.- Con la finalidad de salvaguardar los derechos de vivienda
digna y acceso al crédito, y tratándose exclusivamente de operaciones de financiación de vivienda de interés social para
personas sin contrato de trabajo o relación legal y reglamentaria y que no pertenezcan al régimen común del IVA, dentro de
la regulación relacionada con la gestión del riesgo crediticio que al respecto expida la Superintendencia Financiera de
Colombia, se considerarán como criterios suficientes para determinar la capacidad de pago del deudor, al momento del
otorgamiento del crédito, los siguientes:
a) Los flujos de ingresos y gastos del núcleo familiar
b) La solvencia del núcleo familiar, cuando esta se pueda determinar.
Igualmente se considerará como criterio suficiente para el desembolso del crédito otorgado, el cumplimiento de los
compromisos que asuma con la respectiva entidad crediticia en la apertura y manejo de las cuentas de ahorro programado. La
determinación del monto a ahorrar, los instalamentos de ahorro, las frecuencias de pago y los plazos, de los compromisos de
ahorro programado, se hará de común acuerdo con el solicitante y en las propuestas de programación que se presenten al
solicitante, las entidades financieras podrán tener otros criterios adicionales de evaluación de riesgo, de acuerdo con sus
políticas de gestión de riesgo y las normas expedidas por la Superintendencia Financiera.
De la misma manera, para la evaluación periódica del riesgo crediticio, será criterio suficiente el cumplimiento de los
compromisos asumidos por el deudor al momento del otorgamiento del crédito.
ARTICULO 2. - PONDERACION DE ACTIVOS.- Los establecimientos de crédito que abran cuentas de ahorro
programado a las personas arriba citadas, podrán comprometerse a que cumplidos los requisitos del ahorro programado
pactados con la respectiva entidad, está desembolsará el crédito respectivo que haga viable la adquisición de la vivienda de
interés social para la cual el ahorrador obtenga el subsidio. Dichos compromisos no se tendrán en cuenta para efectos de la
relación de contingencias sobre patrimonio.
ARTÍCULO 3.- VOLUMEN DE OPERACIONES. La Superintendencia Financiera de Colombia determinará de manera
general el volumen de activos y contingencias que gocen de los beneficios señalados en los dos artículos anteriores que
puedan tener los establecimientos de crédito. De la misma manera establecerá los requisitos generales que deben cumplir las
entidades financieras con la apertura del ahorro programado.
ARTÍCULO 4. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga
las disposiciones que le sean contrarias.
PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE
Dado en Bogotá, D. C., a ______ de 200__.
ALVARO URIBE VELEZ
El Ministro de Hacienda y Crédito Público,
El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
75
5.2.2 Otras Alternativas
Como consecuencia de otros resultados que arrojó la investigación, el estudio sugiere
alternativas adicionales de manejo de la problemática dentro de las cuales se destaca el
arrendamiento financiero con compra progresiva. Como se expresó, se trata de un esquema
mixto de pago de arrendamiento y ahorro progresivo, a través del cual la cuota de ahorro se
destina al pago del servicio financiero, y consecuente amortización del precio de la
vivienda, en un parte, y en la otra, al pago del arrendamiento del mismo.
Tiene como gran ventaja que permite la solución del problema de la vivienda previamente a
la conformación de ahorro, lo cual se traduce en liberar a la familia de la carga que significa
costear su vivienda durante el periodo de formación del ahorro. Si la entidad que financia es
la misma que detenta la propiedad de la vivienda, la estructura de su balance puede verse
afectada de manera que el activo fijo se verá incrementado no por ineficiencias de la
entidad sino como reflejo de su actividad en este tipo de productos. En este caso sería
necesario que los análisis que se llevan a cabo al interior de la Superfinanciera y en
entidades de banca de segundo piso como Bancoldex se tuvieran en cuenta esta situación.
Sin embargo no se requieren cambios normativos en la regulación financiera para tener
en cuenta esto, en la medida que la figura propuesta tiene los mismos efectos sobre el
balance y el PyG del leasing inmobiliario que actualmente es ofrecido por diferentes
bancos.
En el tema de la aplicación de subsidios se pueden presentar dos alternativas: Si el subsidio
se utiliza par reducir el valor de la cuota mensual deberá regirse por las reglas del subsidio
para arrendamiento que actualmente esta limitado para poblaciones especiales y debería
habilitarse también para estos casos. Si el subsidio se utiliza para acortar el plazo deberá
figurar como un aporte de capital y deberá regirse con las normas del subsidio para
vivienda usada, el cual debería habilitarse también para este tipo de operaciones, lo cual
puede hacerse mediante un decreto modificatorio del 951 de 2001. No se consideran
necesarios cambios en la Ley.
En el artículo 30 de la Ley 546 de 1999 se autoriza a usar los recursos del subsidio de
vivienda para el caso de los arrendamientos
(…)También podrán otorgarse en forma de compromisos gubernamentales para
atender un porcentaje de cada una de las cuotas periódicas a cargo de los deudores
de préstamos de vivienda de interés social o para cubrir parte del canon de
arrendamiento en los términos y con las condiciones que establezca el Gobierno
Nacional. (…)
Luego la Ley 812 del Plan de Desarrollo, planteó en el numeral 7, un programa de gestión
inmobiliaria que resulta bastante compatible con la propuesta de arrendamiento con compra
progresiva planteada en esta consultoría.
“7. Calidad de vida urbana
76
Con el fin de lograr el desarrollo sostenible de las ciudades, el Gobierno
implementará los siguientes programas:
(…)
Gestión inmobiliaria en la protección de moradores de vivienda de interés social con: el
impulso al régimen de arrendamiento de vivienda urbana con innovación de
modalidades que conduzcan a la vivienda en propiedad consultando las
particularidades socioculturales y socioeconómicas de la población colombiana,
titulación de predios previa regularización urbanística, y acceso a vivienda usada con
criterio de habitabilidad y movilidad socioeconómica.”(la negrilla es nuestra)
Aunque el decreto 951 de 2001 no dice que el subsidio para arrendamientos sea
exclusivamente para población desplazada sí indica que esta modalidad podrá utilizarse con
dicho grupo de población, sin excluir ni incluir otras posibilidades:
ARTICULO 11o. SUBSIDIO AL ARRENDAMIENTO. Para el caso de la
población desplazada, el subsidio familiar de vivienda podrá otorgarse para el
pago del arrendamiento de un inmueble, dentro de las condiciones establecidas
por éste decreto, en cuyo caso este se pagará en instalamentos, durante un plazo
máximo de 24 meses….
Después este artículo fue modificado por decreto 2100 de 2005 y se mantuvo el tipo de
redacción indicando como aplicar el subsidio al arrendamiento:
Artículo 1°. Modifíquese el artículo 11 del Decreto 951 de 2001, el cual quedará así:
"Artículo 11. Subsidio al arrendamiento. Para el caso de población desplazada, el
subsidio familiar de vivienda podrá otorgarse para el pago del arrendamiento de un
inmueble, dentro de las condiciones establecidas por este decreto, en cuyo caso este se
pagará en instalamentos, durante un plazo máximo de 24 meses.
Las entidades otorgantes del Subsidio Familiar de Vivienda desembolsarán en forma
anticipada la totalidad del subsidio a la Cuenta de Ahorro Programado, CAP, del
beneficiario, una vez presentada la Declaración Extrajuicio en la cual se compromete a la
aplicación del subsidio familiar de vivienda para el arrendamiento de una solución de
vivienda.
Los recursos del subsidio familiar de vivienda permanecerán en forma inmovilizada en la
cuenta de ahorro programado, hasta el momento en que el beneficiario acredite ante la
entidad otorgante del subsidio familiar de vivienda o su operador si los hubiese, la
suscripción del respectivo contrato de arrendamiento de la solución de vivienda,
presentando copia del mismo. Evento en el cual los cánones de arrendamiento serán
movilizados semestralmente de manera anticipada directamente al arrendador del
inmueble previa constancia de vigencia del contrato que deberá ser suscrita por el
beneficiario del subsidio y por el arrendador de la solución de vivienda.
Semestralmente se hará una relación de actualización de los contratos de arrendamientos
que se encuentren vigentes para efectos de la movilización de los recursos. En todo c aso,
en el evento de demostrarse que para los procesos de desembolso y movilización del
recurso se presentó información falsa o fraudulenta se impondrán las sanciones a que
haya lugar de acuerdo con lo dispuesto en la Ley".
La resolución 35 de 2005 que contiene el reglamento de Programa de Vivienda de Interés
Social Urbana tiene la siguiente redacción en el numeral 2.3 del artículo 4:
El Fondo Nacional de Vivienda entrega subsidios a familias desplazadas por la violencia,
afectadas por desastres naturales, por actos terroristas, y familias que requieren
77
reubicación por alto riesgo no mitigable, para la adquisición de vivienda nueva o usada,
construcción o reconstrucción de vivienda, construcción o reconstrucción en sitio propio o
en terrenos del Estado, mejoramiento de vivienda o arrendamiento de vivienda, este
último sólo para población desplazada. En estos casos el FNV otorga el SFV sin
requerimiento de ahorro programado del hogar. (la negrilla es nuestra)
En principio parecería que basta con eliminar el texto en negrilla de la resolución 35 de
2005 para que quedara habilitada la posibilidad. Sin embargo para mayor claridad podría
adicionarse un artículo al decreto 951 de 2001 habilitando el subsidio de arrendamientos
para arrendamiento con compra progresiva.
La principal dificultad que presenta el otorgar subsidios para arrendamiento o para
adquisición de vivienda usada, es el tema de la certificación de elegibilidad que debe tener
el inmueble por parte de FINDETER, las curadurías y demás entidades evaluadoras
previstas en la normatividad. Cuando la vivienda es usada nada garantiza que su
construcción haya cumplido con las normas de calidad exigidas por el programa de VIS.
Sin embargo en este caso se puede reglamentar que si la vivienda escogida por el postulante
en la alternativa propuesta tiene certificación de elegibilidad se pueda asignar y
desembolsar el correspondiente subsidio a la entidad financiera o inmobiliaria utilizada,
bien a manera de pago a capital o como encargo fiduciario para que de allí se desembolse
mensualmente el subsidio de arrendamiento. El esquema propuesta incluye que se pueda
llevar a cabo con viviendas no elegibles, siempre y cuando el banco acceda, pero en ese
caso no tendría derecho a subsidio y la vivienda se pagaría completamente con el
ahorro/arriendo.
El nuevo artículo debería decir lo siguiente:
“Artículo Nuevo: El Gobierno Nacional y las Cajas de Compensación Familiar podrán
aplicar recursos de subsidio de vivienda para el pago de parte del canon de arrendamiento
en contratos de arrendamiento con compra progresiva sobre viviendas certificadas como
elegibles al momento de su construcción.
Parágrafo: Se entenderá por contrato de arrendamiento con compra progresiva aquel en el
cual parte del pago mensual corresponde al canon de arrendamiento y parte a un pasivo del
arrendador para con el arrendatario, que no causa intereses pero cuyo monto total se
deduce del valor del inmueble para el cálculo del arrendamiento. Cuando el arrendador es
una entidad financiera este pasivo corresponde a depósitos de ahorro que no causan
comisiones de manejo, que no pueden ser retirados por el arrendatario sino hasta dar por
terminado el contrato, pero que estarán protegidos por el seguro de depósito tomado por la
entidad. Este pasivo se utilizará para el pago del inmueble y al transferencia de propiedad,
cuando se complete el valor del mismo o antes si el arrendatario aporta el faltante o se
completa con un subsidio estatal.”
Es posible que una vez se comience a utilizar este mecanismo se identifiquen aspectos que
deban entrar a ser regulados por Gobierno Nacional, como podrían ser:
o La definición de la tasa de arrendamiento, a partir de estudios periódicos por estrato
y región.
78
o La posibilidad de existencia de entidades especializadas en este negocio, las cuales
podrían estar a autorizadas a captar ahorro o podrían tener que estar obligadas a
realizar la operación a través de una entidad autorizada. Actualmente podrían
realizar esta labor todas las entidades denominadas por el estatuto financiero como
sociedades de capitalización 38
o Las condiciones mediante las cuales el ahorrador/arrendatario podría retirar parte
de sus ahorros sin disolver el contrato.
o La reglamentación específica de las cláusulas del contrato, en caso de ser necesario.
Se recomienda no regular la materia hasta cuando el mercado no demuestre que se requiere
una regulación especial y mientras tanto el esquema se regiría por las normas que regulan el
arrendamiento (código civil) y el ahorro (estatuto financiero).
Adicionalmente, en un futuro se pueden tener incentivos de orden legal para el manejo de
provisiones por parte de las entidades financiadoras, similares a las propuestas en la
primera alternativa, en el evento en que se presente la restitución del respectivo inmueble.
Las demás alternativas que comprenden líneas especiales de crédito con tasas subsidiadas,
subsidios para el arrendamiento y sistemas de ahorro mixto con apoyo económico del
estado, todas ellas dirigidas exclusivamente a hogares no sujetos de crédito y con muy poca
capacidad de ahorro, las cuales no están relacionadas directamente con el papel del ahorro
programado, pero resultan complementarias. La implementación de estas propuestas deberá
evaluarse sólo si se presentan las condiciones económicas que permitan generar esta
discriminación en consideración a la imposibilidad absoluta que tienen estos hogares de
realizar el cierre financiero necesario para la adquisición de la vivienda.
38
ARTICULO 4o. SOCIEDADES DE CAPITALIZACION. Las sociedades de capitalización, son instituciones
financieras cuyo objeto consiste en estimular el ahorro mediante la constitución, en cualquier forma, de capitales
determinados, a cambio de desembolsos únicos o periódicos, con posibilidad o sin ella de reembolsos anticipados por
medio de sorteos
79

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