PROGRAMA JEFAS Y JEFES DE HOGAR – ARGENTINA 2002

Transcripción

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NOTAS SOBRE DESEMPLEO Y ASISTENCIALISMO: PROGRAMA JEFAS Y JEFES DE
HOGAR – ARGENTINA 2002-2004∗
Javier Blank*
Katia Marro**
Mariela Becher*
Silvina Galizia***
RESUMEN
Este ensayo se propone contextualizar, describir y comentar críticamente el
Programa “Jefes y Jefas de Hogar” implementado en la Argentina en 2002,
en tanto programa asistencial, temporario y focalizado que pretende
responder al grave problema del desempleo, una de las más importantes
manifestaciones del conflicto social actual. Analizamos dicho programa dentro
de una estrategia de asistencialización del conflicto social que despolitiza las
manifestaciones de la cuestión social, negando la posibilidad de políticas
sociales de empleo permanentes que permitan la consolidación de derechos
sociales.
Palabras
llaves:
neoliberalismo.
Desempleo,
políticas
asistenciales,
Argentina,
ABSTRACT
This essay aims to critically contextualize, describe and comment the program
called “Jefes y Jefas de Hogar” implemented in Argentina during 2002, as
welfare, temporary and focused program. This program tries to respond to the
serious unemployment problem, one of the most important manifestations of
the current social conflict. We analyze this program within the strategy of
social conflict “assistancializacion”, that depoliticize the manifestation of the
social issue, ruling out the possibility of permanent social policies for
employment that allow the consolidation of social rights.
Keywords: unemployment, welfare policies, Argentina, neoliberalism.
1 INTRODUCCIÓN
En este caso nos proponemos resumidamente contextualizar, describir y hacer
algunos comentarios críticos al “Programa Jefes y Jefas de Hogar” implementado en la
República Argentina desde 2002. Se trata de un programa social que pretende atacar el
problema del desempleo. Diferentemente, entendemos el programa apenas como una
política asistencial que pretende responder al crecimiento del desempleo, una de las más
importantes manifestaciones del conflicto social actual, y con esto llamar la atención sobre la
∗
Los resultados de esta breve pesquisa ya fueron presentados en las I Jornadas de Pesquisadores em Serviço
Social da ABEPSS/LESTE, UFRJ, agosto, 2004, y en el XI ENPESS, PUCPA, diciembre de 2004.
*
Lic. em Comunicação Social pela UNC (Argentina) e Lic. em Trabalho Social pela UNC (Argentina); Mestrandos
da Escola de Serviço Social da UFRJ. ** Lic. em Trabalho Social pela UNR (Argentina); Mestre em Serviço
Social pela ESS/UFRJ; Doutoranda da mesma instituição . *** Lic. em Trabalho Social pela UNR (Argentina);
Mestre em Serviço Social pela ESS/UFRJ; Doutora em Serviço Social pela ESS/UFRJ; Professora Adjunta,
Departamento de Política Social da mesma instituição (ESS/UFRJ).
São Luís – MA, 23 a 26 de agosto 2005
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regresión político-social que implica la absolutización de la implementación de programas
asistenciales en la historia de las políticas sociales del país.
El fuerte retroceso político y social se evidencia en, por lo menos, dos niveles: a)
en los resultados prácticos a los cuales oficialmente se pretende llegar y b) en el tratamiento
político-social de las manifestaciones de la cuestión social, en los principios que sostienen a
las políticas sociales, en su aspecto democrático, en las formas de lucha social, en la noción
de derechos sociales, de universalidad, de equidad, entre otros.
Para afirmar la existencia de tal regresión debemos puntuar que: a) al igual que
en varios otros países del Cono Sur de América Latina, en Argentina, desde inicios del siglo
XX hasta los años 80 aproximadamente, el centro de las luchas sociales se configuró,
principalmente, en torno al conflicto laboral (por altos niveles de organización sindical y
fuerza de presión política y social que los diferentes grupos de trabajadores ejercían) y b)
inclusive organizados corporativamente, elites gobernantes y sindicales, con intereses
particularistas y fuertes prácticas clientelistas de ambas partes, las respuestas al conflicto
social asumieron históricamente dos vías complementarias: por un lado, formas
asistenciales fuertes y un conjunto amplio de derechos laborales, por otro, un complejo y
vasto sistema de políticas sociales permanentes.
De estas dos respuestas al conflicto social, la última es la referencia políticosocial fundamental que queremos destacar aquí, pues se configura como el factor político de
lucha y de legitimidad gubernamental decisivo históricamente, y fuente de derechos
sociales.
Afirmamos entonces, que hasta los años 80 la conflictividad social pasa por el
trabajo organizado, caracterizándose como conflictividad laboral.
Estas características sufren fuertes cambios durante el periodo de dictaduras
militares (1976-1983), por la fuerte represión y violencia ejercidas sobre los grupos
organizados. De cualquier manera, los diversos regímenes autoritarios no acabaron
totalmente con garantías laborales y sociales adquiridas, y en algunos casos fueron
ampliadas y reorganizadas, entre otras cosas porque fueron también utilizadas políticamente
como fuente de legitimación del poder, tal como en períodos anteriores.
La década del 80 es particularmente decisiva en Argentina, tanto desde el punto
de vista de la apertura democrática (1983) y de las manifestaciones sociales más amplias de
trabajadores y sectores empobrecidos, como desde el hundimiento del país en la profunda
crisis hiperinflacionaria (1989). En la próxima década, se vislumbra un paulatino crecimiento
en la implementación de algunos planes sociales como respuestas transitorias y focalizadas,
con el objetivo de “calmar” conflictos. La multiplicación de programas asistenciales
focalizados como mecanismo de control de la cuestión social, en un contexto de fuerte
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reducción de las funciones sociales permanentes del Estado y de desmobilización política
de los trabajadores, es característico de la década del 90, cuando se consolida el ideario
neoliberal con políticas económicas de ajuste estructural.
2 HISTORIZACIÓN
2.1 Desempleo y precarización en la Argentina en los años 90
Aunque Argentina se aproximó al pleno empleo, el desempleo no es un
fenómeno que se origina en la década del 90. Entre otros factores contribuyen para tal: la
aguda desindustrialización (desde 1970); la profunda crisis económica (años 80); la
privatización de empresas públicas (años 90); la reducción del Estado; la jubilación
anticipada obligatoria, etc. A su vez, en 1995 termina por aprobarse la Ley de Flexibilización
Laboral que agudiza el problema del desempleo y la precarización del empleo formal. Estos
últimos significaron el debilitamiento de los sindicatos, de los cuales, por otra parte, un
importante sector había sido cooptado por el poder político gobernante. Así, los procesos
que estamos describiendo brevemente, profundizaron la fragmentación y redujeron la
capacidad de resistencia y de lucha de los sindicatos. Esto marca un cambio en el modo de
representación y actuación histórica de los mismos.
2.2 Planes sociales en la Argentina de los años 90
Las respuestas que se fueron dando al conflicto social creciente, comienzan en
la crisis hiperinflacionaria de 1989. Con la llegada de Menem (1989) a la presidencia se
consolida el proyecto neoliberal en la Argentina. Esto marca la definitiva reorientación
macroeconómica y las Reformas de Estado realizadas durante sus dos mandatos. El núcleo
social central de este proyecto es la reducción del tamaño y funciones del Estado, el
desinterés por los sistemas permanentes de protección, la represión como respuestas al
conflicto social y la acentuación de programas asistenciales. La intervención social se
configura como una respuesta estatal localizada, focalizada, temporaria y emergencial en
los lugares de conflicto.
Ante el aumento descontrolado de los niveles de desempleo, en esta etapa, se
inician los “Planes de Empleo”, cuya pretensión es incidir en la desocupación. Estos toman
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forma en diversos planes temporarios, fragmentados, focalizados, individuales, de subsidios
y con financiamiento muy reducido.
Con posterioridad a un pico de desempleo del 18,4% en 1995, en 1997 los varios
programas existentes se concentran y centralizan, con la intención de incidir en el problema
del desempleo y del subempleo. Surge aquí, la idea de contraprestación en las llamadas
“políticas activas de empleo”. Esto significa que no se recibe un subsidio “pasivamente”, sino
que se tiene que realizar alguna actividad a cambio para justificarlo. Esta medida pretende
distinguir los planes de empleo concentrados de aquellos asistencialistas anteriores. A la
situación social conflictiva de finales de la década de los 90 le sigue la crisis políticoinstitucional sin precedentes en la historia Argentina (diciembre del 2001), que fundamenta y
acelera la implementación de programas de empleo.
3 PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR
3.1. Descripción
Describiremos el “Programa Nacional Jefes y Jefas de Hogar”, implementado por
el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, a través de las Secretarías de Empleo
y los Consejos Consultivos. Características más relevantes:
¾ Origen : rastreamos el origen del Programa Nacional Jefes y Jefas de Hogar
como tal, a partir de enero de 2002. En abril de ese año surge la idea de “universalizar” el
programa, extendiéndose a todos los jefes y jefas de hogar desocupados de la Argentina.
¾ Financiamiento: es difícil rastrear el financiamiento del programa en el periodo
de 2002. Se puede deducir la re-asignación de diferentes créditos externos existentes para
otras áreas o planes del Estado. En enero de 2003, aparece formalizado un crédito del BIRF
(Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento) por 600 millones de dólares, específico
para este programa.
¾ Diagnóstico y definición (en Decreto 565/02): en la letra, el programa se
fundamenta sobre la base del derecho familiar de inclusión social, tomando en cuenta el
diagnóstico de emergencia nacional y las recomendaciones formuladas por la Mesa de
Dialogo Argentino1, también presentes en la Consulta Popular (diciembre 2001). En ambas
se plantea la necesidad de generar un shock redistributivo elaborando una propuesta de
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Mesa conformada por varios sectores de la sociedad civil (organizaciones de trabajadores “piqueteros”, Iglesia,
CTA, etc.) y Estado.
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seguro de empleo para trabajadores desocupados. Estas instancias fueron parcialmente
incluidas y resignificadas funcionalmente en virtud de la coyuntura económica y financiera,
resultado de la crisis que afecta a nuestro país y que incluye niveles de pobreza de alcance
crítico.
¾ Beneficiarios – Requisitos: argentino nativo o naturalizado, extranjero
radicado en el país; Jefe o jefa de hogar desocupada; con, al menos, un hijo menor de 18
años, estado de gravidez, o hijos discapacitados; los hijos deben ser alumnos regulares y
tener el calendario de vacunación completo.
¾ Beneficios : $150 mensuales directos y en forma individual (50 US$
mensuales).
¾ Contraprestación: plantea de modo general cuatro alternativas: 1) actividad
comunitaria en capacitación (a cargo de los municipios); 2) finalización del ciclo lectivo
primario y secundario (niveles de alfabetización); 3) formación profesional (según la
demanda); 4) trabajo empresarial con contrato formal. En cualquier caso, se exige una
dedicación de 4 a 6 horas diarias.
¾ Componentes: a) Componente Solidario de Reinserción laboral: Inclusión de
los beneficiarios en el sector privado de trabajo durante 6 meses. El Estado abona los $150
al beneficiario y la empresa abona la diferencia entre el beneficio y el salario, según
convenio colectivo de trabajo de acuerdo al cargo ocupado (beneficios providenciales como
jubilación, pensión, salud, accidentes de trabajo) teniendo la posibilidad de ser contratado
por la empresa posteriormente; b) Componente Materiales: financiación de proyectos a
municipios y comunas de infraestructura de utilidad comunitaria. En ellos se prevé sólo el
financiamiento del 80% de costos materiales de la obra, en un tiempo de 3 a 6 meses; c)
Componente de Formación: concluir la formación primaria-secundaria y/o la formación
profesional en vistas a la inserción laboral.
3.2 Evaluación Oficial del Programa
Puntualiza una reducción del desempleo como uno de los elementos más
importantes. Según datos oficiales del INDEC, en mayo de 2002, el desempleo ascendía al
21,5 % y baja para el 17,8% a fines del mismo año. Por otra parte, se analiza
contradictoriamente en esa evaluación que el programa está “bien focalizado” en los
beneficiarios, porque se plantea garantizar la equidad y el acceso universal.
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4 NUESTRA EVALUACIÓN
Comentaremos sintéticamente el programa desde dos ángulos diferentes, uno
conceptual y otro desde la implementación.
4.1 Conceptual
Universalización / Focalización:
Si analizamos los elementos fundamentales que definen a una política universal
– acceso universal de todos los ciudadanos; basados en derechos y, por lo tanto, sin
criterios y procedimientos de selección; programas permanentes – veremos que ellos no
caracterizan al Programa en cuestión.
El acceso que se plantea en el Programa Jefes/as es restricto, de lo que se
desprenden criterios y procedimientos selectivos. Contiene además requisitos, condiciones,
que se deben cumplir para ser un beneficiario.
Por otro lado, el hecho de tener su origen y de fundamentar su existencia a partir
de una situación de emergencia nacional y de tener financiamiento fundamentalmente
externo hace que el programa sea transitorio y no permanente. Su prolongación en el
tiempo, con las características que lo constituyen, no lo convierte en un programa
permanente en el sentido de una política pública integral que constituye derechos de
ciudadanía. Por el contrario, se trata de una reproducción o profundización del
asistencialismo.
Es evidente entonces que el Programa Jefes/as es claramente focalizado. Y
queda también claro que la “universalización” del programa generada en abril de 2002 no
implica un cambio en el modo de intervención – un paso de la focalización a la universalidad
–, sino simplemente, una ampliación del universo de beneficiarios. Universalidad en este
programa es entendida como acceso irrestricto de todos aquellos que están inscriptos y que
por lo tanto cumplen las condiciones de selectividad.
Centralización / Descentralización:
Como se dijo anteriormente, el Programa Jefes/as es nacional pero supone la
actuación de las Provincias y Municipios. Sin embrago, la descentralización de
responsabilidades que se realiza a las provincias, municipios y consejos consultivos no está
acompañada de asignación de recursos ni de descentralización de instancias decisorias.
Así, por ejemplo, pueden verse diversos proyectos en los municipios, generados por el
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programa, que no son sustentables, que no tienen forma de consolidarse como tales en el
tiempo, a causa de la ausencia de recursos más allá de los iniciales previstos por el
programa. De este modo, no se revierte sino que se profundiza la desigualdad ya existente
entre los diferentes municipios y regiones. Este tipo de descentralización está enmarcado en
la ideología neoliberal. Se responsabiliza a la sociedad civil por la resolución de los
problemas sociales y por la sustentabilidad de los proyectos.
Por otro lado, se produce consecuentemente una centralización del poder
partidario territorial, a través de la asignación de los programas en forma arbitraria a
diferentes regiones del país. Esto ha alimentado al clientelismo político-partidario,
agudizándose en las zonas mas carentes del país. En los grandes centros urbanos,
dominados, en su mayoría por el Partido Justicialista, funcionó como recurso de control
social de las bases militantes de los partidos y de las comunidades de barrios pobres o
carentes.
4.2 De la implementación
El Programa Jefes/as se propone, a partir de un diagnóstico que identifica
erradamente pobreza con desocupación, atacar a la primera subsidiando a los
desocupados. Siguiendo el análisis de Lozano, C. (2002), podemos decir que existe una
“discriminación dentro de la pobreza”, ya que no todos los pobres son desocupados ni todos
los desocupados son pobres. De esta manera, con la focalización se deja fuera a los
subocupados, y, con un universo de beneficiarios que asciende a 2 millones de personas a
fines de 2002, este programa está lejos de atacar a la pobreza que alcanza a 20 millones de
personas en Argentina. Más aún, podemos afirmar que el programa, hasta el año 2004, ni
siquiera alcanzaba a cubrir el universo que se proponía, es decir a los desocupados.
Se pueden plantear también algunas cuestiones en relación a la diferencia de
beneficios según la inserción del beneficiario en el sector público o privado. En servicios
comunitarios, el beneficiario obtiene los $150 mensuales. En las empresas, a ese beneficio
se le suma la diferencia para llegar al salario, más los aportes en seguridad social.
Pero fundamentalmente, este programa no genera ninguna redistribución que
permita incidir progresivamente en el mercado laboral, tal como era planteado en la
propuesta de seguro de empleo y formación de la CTA. La posibilidad del beneficiario de ser
absorbido por el sector privado por un lapso de 6 meses, pudiendo quedar como empleado
“según la necesidad de la empresa”, hace que este componente termine funcionando
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directamente como un ssubsidio a las empresas, y como una fuente más de precarización
del empleo.
Esto, además tiene impactos regresivos en todo el mercado laboral, pues, este
subsidio de $150 acaba funcionando como un nuevo salario mínimo, bien inferior al
existente.
Finalmente, es importante analizar el sentido político-ideológico del Programa,
esto es, fundamentalmente su funcionalidad en el control y contención social en un contexto
de crisis e ingobernabilidad. Es para Lozano, C. (ídem) “un intento de las prácticas del
sistema político tradicional de fortalecer su estrategia de intervención política sobre la
población en situación de indigencia a efectos de evitar un mayor deterioro sobre su ya
averiada estructura territorial y electoral”.
El sentido político-ideológico del Programa, que se torna uno de los más
importantes con respecto a las demás implicancias, puede reconocerse en las siguientes
cuestiones. Por un lado, sirvió como fuente de legitimación del gobierno y de contención
social al generar en los números oficiales una caída del desempleo. Las cifras incluidas en
los estudios del INDEC demuestran una reducción del desempleo, pues toman como
empleados a los beneficiarios del Programa Jefes/as, es decir a personas antes
desocupadas que ahora reciben un ínfimo ingreso de $150 mensuales por una
contraprestación. A esto, muy problemático, se le suma el hecho de que no fue trabajado
oficialmente el dato del aumento proporcional de la subocupación demandante de empleo,
es decir de personas que, con algún ingreso y actividad (y entran aquí los beneficiarios del
Programa Jefes/as), aún están demandando empleo para garantizar su subsistencia. Por
otro lado, la implementación del programa sirvió para el sostenimiento material de las bases
partidarias alimentando fuertemente el clientelismo político que, como es sabido, no es un
fenómeno reciente en la política Argentina.
5 A MODO DE CONCLUSIÓN
Sabemos que el conflicto social en torno al trabajo, toma otras expresiones en la
contemporaneidad. Las representaciones están vaciadas, las políticas de pleno empleo
desaparecieron, las garantías de los trabajadores se vieron terriblemente castigadas, los
intereses que se defendían cambiaron, y al conflicto generado por el trabajo se suma el
conflicto social generado por el aumento de la pobreza y la miseria. No obstante, podemos
ver que todavía la cuestión del trabajo/empleo es muy fuerte debido a: a) las manifes-
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taciones de desempleados organizados; b) la preocupación por respuestas sociales a ese
problema.
Como dijimos, “Jefes y Jefas de Hogar” se trata de un programa que anuncia la
tentativa de resolución del problema del desempleo en la Argentina. Esto es imposible
práctica y conceptualmente, pues el desempleo se genera en los procesos de
desindustrialización y abertura comercial en los gobiernos militares, aumenta por las crisis
económicas a lo largo de los años 80, y se profundiza por la implementación de ajustes
estructurales
neoliberales
consolidados
en
la
década
de
los
90
y
por
la
desresponsabilización del Estado frente a la cuestión social en el último período.
De este modo, podemos concluir que el “Programa Jefes y Jefas de Hogar”
expresa una síntesis de las respuestas al conflicto social tal como se vienen
configurando en Argentina a partir de los años ’90. El problema del desempleo deja de ser
reconocido oficialmente como conflicto laboral. Al enmarcar esta afirmación en una
perspectiva histórica vemos que esto implica una fuerte regresión en los modos
históricos
de
resolver
el
conflicto
laboral
en
Argentina:
se
trata
de
una
asistencialización del conflicto antes respondido vía políticas permanentes.
La prolongación en el tiempo de estas políticas transitorias (el programa ya lleva
más de 2 años y continúa) no las torna permanentes ni les da un sentido universal con
basamento en derechos sociales, sino que reproduce y profundiza el asistencialismo
emergencial como modo de respuesta a los conflictos actualmente.
FUENTES
EVALUACIÓN Oficial del Programa Jefes y Jefas de Hogar, 2004. Disponível
em:<http://www. trabajo.gov.ar>. Acesso em 2005.
INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS Y CENSOS. Estadísticas y gráficos de
ocupación, subocupación, desocupación del INDEC. Disponível em: <http://www.indec.
gov.ar>. Acesso em: 2005.
INSTITUTO DE ESTUDIOS Y FORMACIÓN DE LA CTA. Trabajo y civilización. Los datos de
la experiencia Argentina. In: LOZANO, C. (Compilador).Primer Encuentro Nacional por un
nuevo pensamiento. El trabajo y la política en la Argentina de fin de siglo. Eudeba. Buenos
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LA PROPUESTA DE LA CTA, 2000. Disponível em: <http://www.cta.org.ar>. Acesso em:
2005.
LOZANO, C. Acerca del programa nacional para jefes y jefas de hogar sin empleo.
2002. Disponível em: <http://www.cta.org.ar>.Acesso em: 2005.
10
NOTAS SOBRE EMPLEO/desempleo en diario Página/12. <http://www.pagina12.com.ar>.
Acesso em: 2005.
PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR, 2002. Disponível em: <http://www.trabajo.
gov.ar>. Acesso em: 2005.
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