José Manuel Llorente Pinto

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II • 1996 • pp. 195-198 • © SEHA
Las políticas agrarias y el territorio en el
cambiante mundo rural europeo
José Manuel Llorrente Pinto
La Asociación de Geógrafos Españoles (A.G.E.) celebra cada dos años su
Congreso Nacional. El último, que hace el número catorce, ha tenido lugar en Salamanca
entre los dias 5 al 8 de diciembre de 1995, y ya está publicado el volumen de
comunicaciones presentadas al mismo 1. Bajo el lema general "Cambios regionales a
finales del siglo XX" se articulaban diferentes ponencias, pero este comentario se va
a centrar básicamente en la que presenta un carácter explícitamente agrario, y que
responde no sólo a la importante tradición ruralista de los geógrafos españoles sino
al dinamismo actual de este grupo de trabajo dentro de la A.G.E.
El responsable de esta ponencia era el profesor Michel Drain, y el tema "Las
implicaciones regionales de las políticas sobre la actividad primaria y el medio rural"
dentro del marco europeo y para el período 1970-1995. Se trataba de abordar el
impacto territorial de las políticas agrarias, bajo el supuesto de que estas disposiciones no presentan un carácter neutro, no son indiferentes a los contrastes espaciales
y, en consecuencia, pueden tener efectos desiguales sobre el territorio. Para ello era
conveniente tanto hacer una valoración de los distintos tipos de políticas y su evolución (medidas de tipo sectorial, instrumentos socioestructurales y regionales, políticas
compensatorias, ...) como evidenciar los procesos más significativos desde una óptica
territorial (relocalización selectiva o aumento en la especialización, extensificaciones
en las producciones o cambios de usos, transformaciones estructurales, actividades
alternativas no agrarias en el mundo rural, ...).
José Manuel LLOREN TE PINTO es Profesor Titular de Análisis Geográfico Regional en la Universidad
de Salamanca. Direccuin para correspondencia: Departamento de Geografía. Universidad de Salamanca,
3700S Salamanca.
Cambios regionales a finales del siglo Xx. Asociación de Geógrafos Españoles. Opto. de
Geografía. Universidad de Salamanca. Salamanca, 1995. 487 pp. ISBN: 84-600-9284-4.
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Son 23 las aportaciones que concurrieron a esta ponencia, que sin embargo no
recogen ni la amplitud geográfica o temporal ni la complejidad temática que hay
detrás del enunciado de la convocatoria, lo que resulta normal, ya que es prácticamente imposible abordar de forma omnicomprensiva la multiplicidad de aspectos o
situaciones que integran las ambiguas relaciones que pueden establecerse entre territorio y políticas agrarias.
Las comunicaciones son así un fiel reflejo de lo que parecen las preocupaciones más perentorias y próximas de los geógrafos españoles, lo que nos remite por un
lado al propio territorio nacional y, por otro, a las políticas o iniciativas más recientes,
que tienen que ver, por ejemplo, con los problemas del desarrollo rural, el programa
LEADER o las medidas de acompañamiento caracteristicas de la reforma de la PACo
Obviamente, el ponente contribuyó en su exposición a completar algunas de las lagunas no cubiertas por los comunicantes, y lo mismo se puede decir de la discusión
o trabajo interno de la propia ponencia. Pero a pesar de estos esfuerzos éste sigue
siendo un campo necesitado de aportaciones, ya que hasta el momento, de los muchos
autores que se han preocupado de estudiar distintas cuestiones relativas a las politicas agrarias, muy pocos han sido los que han profundizado en su dimensión regional, es decir, en los efectos territoriales de estas iniciativas. Ésta es, evidentemente,
una de las razones que avalan la oportunidad de esta ponencia dentro del Congreso
Nacional de Geografía.
Vamos, en consecuencia, a pasar revista a los principales aspectos o conclusiones que se expusieron o debatieron en esta ponencia. Dentro de este marco, en
primer lugar parece conveniente intentar precisar el cambiante papel de la agricultura
en la sociedad y el territorio rural europeos de finales del siglo XX, ya que en función
de ello pueden resultar más o menos congruentes las políticas agrarias y sus posibles
efectos regionales.
Pues bien, en Europa se ha producido con bastante rapidez una mutación que
afecta simultáneamente a la agricultura y al medio rural. Este proceso de cambio no
sólo ha supuesto el paso de una agricultura tradicional o campesina a otra moderna,
sino que se empieza ya a insinuar lo que algunos autores han llamado agricultura
"posmoderna" o "sostenible" o "medioambiental". Estas transformaciones no suelen ser
además el resultado de decisiones tomadas en el interior del ámbito rural, sino que
generalmente vienen impuestas por el modelo de crecimiento económico dominante.
La agricultura y las comunidades rurales están viendo así como pierden progresivamente su hegemonía tradicional sobre los espacios no urbanos. Este menoscabo
de su papel protagonista tiene que ver por un lado con una ruptura de los lazos
económicos, sociales y hasta materiales de la actividad agraria con el territorio rural;
esta disociación no tiene el mismo alcance en todas partes, pero en determinados
lugares se aprecia ya claramente la deslocalización de la producción agraria o la
emergencia de las actividades no integradas en el sector primario. Esta
"desterritorialización" afecta desigualmente al mundo rural y además adopta facetas
variadas, pero con carácter general se aprecia un paso más adelante en el proceso
de especialización productiva y de integración agroindustrial.
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LaJ politicas agrariaJ y el territorio en el cambiante mundo rural europeo
Pero fundamentalmente es la presión del mundo urbano lo que contribuye de
manera más eficaz a una paulatina reducción del control de las sociedades rurales
sobre su territorio. La producción agraria no se configura ya como la única referencia
ni la única prioridad de la ordenación rural, en ocasiones no es ni tan siquiera la
opción más importante, ya que la competencia de los usos extraagrarios pone en
entredicho cada vez más el anterior predominio que los agricultores ejercían sobre lo
que era su mundo.
Por otro lado, esta evolución no tiene el mismo significado en todas partes, de
manera que parecen haberse incrementado los contrastes entre unas áreas y otras.
Es verdad que la agricultura europea siempre ha sido variada y diversificada y ha
estado marcada por grandes desigualdades socioeconómicas y estructurales; pero
ahora no son ya tanto las condiciones naturales las que crean las disparidades como
el grado de integración en la economia industrial y comercial moderna. La aparente
unidad del modelo agricola de décadas pasadas -que era realmente una abstracción,
probablemente interesada- ha estallado definitivamente, y ese estallido se ha llevado
por delante uno de los mitos fundamentales en que se sustentaba, a saber: el de los
intereses comunes del conjunto de la profesión agropecuaria.
En conclusión, ya no es ni posible ni conveniente presentar el espacio rural
europeo como una entidad homogénea. Parece claro que hay importantes y crecientes contrastes regionales en términos de potencial natural, socioeconómico, cultural,
locacional, ..., y en función de esto el papel de la agricultura y de los agricultores no
va a ser el mismo en unos lugares y en otros, ni tampoco las politicas o los instrumentos legales deben olvidar esa heterogeneidad.
En fin, por lo que se refiere a las implicaciones territoriales de las políticas
agrarias en Europa, se puede hablar, haciendo un esfuerzo de esquematización, de
tres grandes momentos. En primer lugar, habria que referirse a la política de precios
o, más genéricamente, a la Politica Agraria Común (PAC) tradicional, que en la práctica ha dominado el escenario hasta finales de la década de los setenta. Se abre
después una etapa de transición entre la PAC tradicional y la reformada, que también
ha sido de incertidumbres, representada por las políticas socioestructurales. Por último, la nueva PAC, que sólo en el último lustro ha alcanzado un cierto protagonismo,
es la referencia actual en relación con los aspectos que estamos aquí comentando.
La PAC tradicional se proyectó teóricamente con una intención reequilibradora
desde el punto de vista regional, pero en realidad no se produjo esa tan deseada
reducción de las desigualdades territoriales -ni tampoco de las empresariales-, y
actualmente existe una práctica unanimidad a la hora de valorar este conjunto de
políticas como un instrumento que se ha acabado manifestando como una verdadera
maquinaria que generaba crecientes desigualdades en el mundo rural, ya que han
sido las áreas donde las condiciones de producción presentaban una mayor potencialidad las que se han visto más beneficiadas por los mecanismos lineales de las
diferentes Organizaciones Comunes de Mercado.
Por lo que se refiere a las políticas estructurales, éstas presentan una gran
ambigüedad. En cualquier caso, la precariedad de estas actuaciones, su dispersión
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y la falta de un verdadero marco de análisis interpretativo de las mismas dificulta
bastante su evaluación en términos territoriales. Globalmente, la impresión mayoritaria
es que la aplicación de estas iniciativas ha sido bastante decepcionante y, una vez
más, parece que las acciones de aplicación más general han tenido un efecto tanto
más positivo cuanto más favorables fueran las condiciones de partida de las áreas
afectadas.
Por último, la Nueva PAC parece también tender a consolidar desde el punto
de vista territorial el statu qua preexistente, ya que los grandes beneficiarios del
presupuesto agrícola comunitario siguen siendo las grandes explotaciones
centrooccidentales europeas. Es verdad que todavía es demasiado pronto para establecer conclusiones definitivas de iniciativas que son muy recientes, pero la modestia
de las medidas de acompañamiento respecto de la nueva política de rentas contribuye poderosamente a alimentar esta opinión. En efecto, las ayudas directas basadas
en los rendimientos medios regionales -mecanismo que en todo caso deberá reevaluarse
próximamente- siguen primando a las regiones con mejores condiciones de producción.
A la vista de todo esto, cada vez toma más cuerpo un escenario de futuro que
no deja de plantear interrogantes. Nos referimos al hecho de que no se está produciendo un verdadero deslizamiento en Europa de las políticas de "apoyo productivo"
hacia las de "apoyo social", "medioambiental" o "territorial", sino más bien un desdoblamiento, que tiene una evidente expresión territorial. Esta perspectiva tiende a valorar por separado a la agricultura que es o puede llegar a ser competitiva y a aquella
a la que se le asigna una función social o espacial; la primera estará abocada a los
mercados liberalizados y para ella habrá que diseñar una política basada en compensaciones de renta directas; para la segunda, el modelo de intervención no está tan
claro, pero cada vez es más claro que su "aggiornamento" se realizará presumiblemente
sobre bases distintas de las agrarias convencionales.
No quiero acabar este comentario sin reseñar un trabajo que, aunque incluido
en otra ponencia del Congreso, puede resultar de interés. Me refiero a «La conflictiva
explotación del bosque en el siglo XVIII: La cuenca del río Besaya (Cantabria)»,
realizado por Carmen Ceballos Cuerno y Carolina Garmendia Pedraja. Se trata de una
contribución muy bien documentada al conocimiento de la historia de los montes en
Cantabria, en el que se pone de manifiesto lo alejada que estaba la explotación
tradicional de un uso racional y ordenado de un recurso renovable, donde competían
la Corona y las comunidades locales en esfuerzo deforestador. En esta conflictiva
convergencia de intereses, la Corona asumió aparentemente la actitud "proteccionista", si bien -en palabras de las autoras- ésta "respondió más a una defensa de sus
intereses que a un deseo conservacionista".
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